gestao em enfermagem na atençao basica

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GESTÃO EM 
ENFERMAGEM NA 
ATENÇÃO BÁSICA 
Simone Machado Kühn de Oliveira
Políticas de saúde e gestão 
na atenção básica à saúde
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
 � Reconhecer a Política Nacional de Atenção Básica à Saúde.
 � Descrever as políticas de saúde relacionadas à atenção básica à saúde.
 � Identificar as atribuições do gestor na atenção básica à saúde.
Introdução
A Política Nacional de Atenção Básica (PNAB), revisada pela Portaria do 
Ministério da Saúde (MS) nº. 2.436, de 21 de setembro de 2017, é resul-
tante das experiências advindas do desenvolvimento e da consolidação 
do Sistema Único de Saúde (SUS). A atenção básica funciona de forma 
descentralizada, tendo autonomia necessária para desempenhar suas 
funções e oferecendo serviços de assistência à saúde o mais próximo 
possível das residências.
Nesse sentido, a atenção básica se configura como a porta de entrada 
do sistema de saúde, constituindo-se no contato prioritário do usuário 
com os serviços de saúde. Além disso, a atenção básica representa a base 
de comunicação de toda a Rede de Atenção à Saúde (RAS). 
Neste capítulo, você vai estudar a PNAB e conhecer as políticas de 
saúde relacionadas à atenção básica à saúde. Além disso, você estudará 
as atribuições do gestor na atenção básica à saúde.
Política Nacional de Atenção Básica
O Brasil é o único país do mundo com mais de 100 milhões de habitantes 
que dispõe de um sistema de saúde público, gratuito, universal, igualitário e 
integral a toda população. Para que esse sistema funcione de modo eficiente 
e eficaz, ele precisa ser organizado de modo que seja possível estruturar os 
diferentes níveis de atenção para prestar os serviços de saúde necessários e 
adequados às diferentes realidades de um país com um território tão vasto 
(BRASIL, 2012).
A PNAB é pautada por princípios e diretrizes que são a base fundamental 
de todo o seu funcionamento. As determinações expressas na PNAB regulam 
e organizam todas as ações desenvolvidas pela atenção básica. Nesse sentido, 
a PNAB apresenta, em seu art. 2º, a definição de atenção básica:
A atenção básica é o conjunto de ações de saúde individuais, familiares e 
coletivas que envolvem promoção, prevenção, proteção, diagnóstico, tra-
tamento, reabilitação, redução de danos, cuidados paliativos e vigilância 
em saúde, desenvolvida por meio de práticas de cuidado integrado e gestão 
qualificada, realizada com equipe multiprofissional e dirigida à população 
em território definido, sobre as quais as equipes assumem responsabilidade 
sanitária (BRASIL, 2017, documento on-line).
A PNAB foi criada pela Portaria nº. 648, de 28 de março de 2006, em 
consonância com o Pacto pela Saúde, que foi estabelecido no mesmo ano. 
Nos termos da sua primeira publicação, a PNAB expandiu os objetivos e o 
conceito da atenção básica ao adicionar, às características da atenção primária 
à saúde (APS), uma maior abrangência, reafirmando a saúde da família como 
um padrão de atuação da atenção básica (MELO et al., 2018).
Ademais, a PNAB reavaliou e retificou as atribuições das Unidades Básicas 
de Saúde (UBS), reconhecendo a existência de modelos diferentes de atenção: 
UBSs que atuam com equipe de Estratégia Saúde da Família (ESF) e UBSs 
que atuam sem equipe de ESF.
Em 2011, foi publicada a segunda edição da PNAB, por meio da Portaria 
nº. 2.488, de 21 de outubro de 2011. Essa edição estabeleceu “[...] a revisão de 
diretrizes e normas para a organização da atenção básica, para a Estratégia 
da Saúde da Família (ESF) e o Programa de Agentes Comunitários de Saúde 
(PACS)” (BRASIL, 2011, documento on-line).
Políticas de saúde e gestão na atenção básica à saúde2
A segunda edição da PNAB visou a proporcionar condições para que 
fossem realizadas as melhorias necessárias em relação à falta de infraestrutura 
adequada, ao subfinanciamento da atenção básica, aos modelos assistenciais 
e à falta de profissionais médicos para atuar nas unidades da APS. 
Alguns programas importantes foram instituídos pela PNAB, como, por 
exemplo, o Requalifica UBS, que oportunizou construções, ampliações e 
reformas das UBSs, bem como a expansão dos sistemas de informação nas 
unidades de saúde. Nesse sentido, foi criado o e-SUS AB, com a implementação 
do prontuário eletrônico nos municípios e das medidas necessárias para sua 
ampliação e aperfeiçoamento.
Nesse contexto de proposição de melhorias e ampliação da oferta de serviços 
de saúde na atenção básica, foi criado o Programa de Melhoria do Acesso e da 
Qualidade (PMAQ) e o Programa Mais Médicos. Além disso, foram criadas 
equipes de saúde com atuação diferenciada, como as ribeirinhas e fluviais, 
e as equipes que atendem moradores de rua (Consultório na Rua) (MELO et 
al., 2018).
A crise política e econômica do país, iniciada em 2014 e 2015, impactou 
diretamente o SUS. Em 2014, foi publicada uma Lei Federal determinando a 
obrigatoriedade de contratação de agentes comunitários de saúde (ACSs) por 
vínculos diretos e a definição do piso salarial desses profissionais, aumentando, 
com isso, a responsabilidade dos municípios na manutenção da atenção básica 
(MOROSINI; FONSECA; LIMA, 2018).
A nova conformação política do Brasil, com evidente intenção de mer-
cantilização dos direitos sociais da população brasileira, trouxe consigo a 
implementação de medidas destinadas a alterar a finalidade dos recursos do 
fundo público, diminuindo políticas sociais e reduzindo a dimensão pública 
do Estado, ao mesmo tempo que amplia a atuação do setor privado. 
Em 2016, foi promulgada a Emenda Constitucional nº. 95, de 15 de dezembro 
de 2016, congelando por 20 anos a destinação dos recursos financeiros da União 
ao SUS. Essa medida produziu efeitos diretos em programas e ações de saúde 
desenvolvidos pelo SUS, principalmente em relação ao seu financiamento 
(MELO et al., 2018).
O Ministro da Saúde em exercício defendeu, então, o que chamou de 
eficiência econômica, estimulando a criação de planos privados de saúde 
populares e o afrouxamento da regulação do sistema de saúde suplementar. 
Nesse sentido, foi publicada a Portaria nº. 2.436/2017 instituindo uma nova 
PNAB (MELO et al., 2018).
3Políticas de saúde e gestão na atenção básica à saúde
A PNAB/2017 apresentou uma revisão dos seus princípios e diretrizes 
expressos na sua edição anterior. Nesse sentido, devem ser operacionalizados 
na atenção básica, nos termos do art. 3º da PNAB/2017, alguns princípios e 
diretrizes do SUS e da RAS.
A seguir, veja os princípios que regem o SUS e a RAS.
 � Universalidade — oportuniza o acesso universal e contínuo aos serviços 
de saúde, com qualidade e resolutividade, por intermédio do acolhi-
mento, da formação de vínculo e da responsabilização pela atenção às 
demandas de saúde apresentadas.
 � Equidade — oferecer o cuidado, respeitando as diferenças individuais 
e sociais, atendendo à diversidade sem qualquer tipo de discriminação.
 � Integralidade — os serviços de saúde devem proporcionar atendimento 
integral do paciente, além de oferecer ações e serviços voltados à pro-
teção e à promoção da saúde, à prevenção de doenças e agravos, ao 
tratamento, à reabilitação, à redução de danos e aos cuidados paliativos.
Agora, você poderá ver as diretrizes que regem esse sistema e rede.
 � Regionalização e hierarquização — fundamental para o funciona-
mento da RAS, tendo a atenção básica como o centro de comunicação 
entre os diferentes níveis de assistência à saúde.
 � Territorialização e adstrição — deve ser realizada de modo que 
permita o planejamento, a descentralização da programação e o de-
senvolvimento de ações e intervenções em um território determinado, 
impactando nos determinantes e condicionantes da saúde da comuni-
dade regional adstrita à unidade de saúde. A população do território 
adstrito à unidade de saúde deve ser acolhida para que se desenvolva o 
vínculo e a responsabilização entre a equipe e os usuários, garantindo 
a continuidade e a longitudinalidadedo cuidado.
 � Cuidado centrado na pessoa — estímulo ao desenvolvimento de ações 
que promovam o empoderamento das pessoas em relação ao cuidado 
e à manutenção da sua saúde. Nesse sentido, o cuidado deve ser cons-
truído em conjunto com as pessoas, observando-se suas necessidades 
e potencialidades na busca pela qualidade de vida.
 � Resolutividade — a atenção básica deve ser capaz de atender à maior 
parte das demandas de saúde da população adstrita, de forma a coordenar 
o cuidado em outros pontos da RAS quando necessário.
Políticas de saúde e gestão na atenção básica à saúde4
 � Longitudinalidade do cuidado — influencia a continuidade da relação 
de cuidado, por meio da construção do vínculo e da responsabilização 
entre profissionais de saúde e pacientes ao longo do tempo, de forma 
sólida e permanente, observando o impacto das intervenções de saúde 
na vida das pessoas.
 � Coordenação do cuidado — elaboração, acompanhamento e organi-
zação do fluxo dos usuários nos diferentes pontos de atenção da RAS.
 � Organização das redes — as unidades de saúde que compõem a aten-
ção básica devem reconhecer as demandas de saúde da população em 
relação aos outros pontos de atenção à saúde, de forma a contribuir 
para o planejamento e a programação das ações a partir das demandas 
de saúde identificadas em cada região.
 � Participação da comunidade — incentivo à participação social e à 
orientação comunitária nas ações de saúde da atenção básica, de modo 
a estimular sua autonomia e competência na composição dos cuidados 
de saúde individuais e coletivos da região. Além disso, a concepção da 
premissa de realizar o cuidado centrado no paciente e a sua participação 
ativa no planejamento e na execução do cuidado permite a elaboração 
conjunta de estratégias de enfrentamento dos determinantes e condi-
cionantes de saúde. 
A PNAB reforçou a atenção básica como sendo a principal porta de entrada 
da RAS, bem como a sua competência de coordenadora do cuidado e ordena-
dora de ações e serviços oferecidos na rede assistencial. Além disso, ressaltou 
a proibição de qualquer tipo de exclusão ao acesso aos serviços de saúde por 
motivos de “idade, gênero, raça/cor, etnia, crença, nacionalidade, orientação 
sexual, identidade de gênero, estado de saúde, condição socioeconômica, 
escolaridade, limitação física, intelectual, funcional e outras.
A PNAB ressalta, ainda, que a infraestrutura das UBSs precisa estar 
adequada ao tamanho da população adstrita e às suas particularidades. Nesse 
sentido, os parâmetros estruturais devem ser definidos a partir de: critérios 
demográficos, perfil populacional, composição e tipo de equipe que irá atuar 
e tipos de serviços de saúde que serão ofertados. Ademais, os processos de 
trabalho das equipes precisam ser planejados e executados levando em consi-
deração os mesmos critérios. A estrutura da UBS precisa contemplar, ainda, 
espaços físicos e ambientes adequados à educação continuada.
5Políticas de saúde e gestão na atenção básica à saúde
A PNAB determina que a carga horária mínima das UBSs seja de 40 h 
semanais, no mínimo cinco dias da semana nos 12 meses do ano, de modo a 
facilitar o acesso da população aos serviços de saúde. Podem existir outros 
horários de funcionamento, os quais poderão ser ajustados entre as instâncias 
de participação popular, desde que seja respeitada a carga horária mínima 
(BRASIL, 2017).
Com o objetivo de assegurar a coordenação do cuidado, a ampliação do 
acesso e a resolutividade das ações das equipes que atuam na atenção básica, 
a PNAB recomenda que a população adstrita a uma UBS seja de 2 a 3,5 mil 
pessoas próximas ao seu território. É possível que haja outras conformações em 
decorrência de critérios de riscos, vulnerabilidades e dinâmicas comunitárias. 
Segundo a PNAB, as ações e os serviços oferecidos pela atenção básica 
deverão atender a padrões essenciais e ampliados.
 � Padrões essenciais: ações e estratégias básicas referentes a condições 
básicas e essenciais de acesso e qualidade dos serviços oferecidos pela 
atenção básica. 
 � Padrões ampliados: ações e procedimentos classificados como estra-
tégicos para que se possa progredir, alcançando padrões elevados de 
acesso e qualidade na atenção básica, levando-se em consideração as 
particularidades de cada região, os indicadores e os parâmetros locais. 
Segundo a PNAB, as UBSs deverão manter afixado, em local visível e de 
fácil identificação, um cartaz contendo as seguintes informações:
 � Identificação da unidade e horário de funcionamento;
 � Mapa de abrangência, com a cobertura referente a cada equipe;
 � Identificação do gestor da atenção básica no território adstrito e dos 
componentes da equipe da unidade;
 � Relação dos serviços oferecidos pela unidade; 
 � Descrição das escalas de atendimento da equipe (BRASIL, 2017).
A PNAB determina, ainda, os tipos de equipe da atenção básica, definido 
o número mínimo de profissionais necessários para o funcionamento de cada 
modalidade de equipe. Além disso, ela expressa as atribuições e competências 
de cada membro das equipes de saúde.
Políticas de saúde e gestão na atenção básica à saúde6
O processo de trabalho a ser executado pelas equipes multiprofissionais 
também é pautado na PNAB. Nesse sentido, a PNAB traz, de forma detalhada, 
as prerrogativas que deverão orientar o trabalho das equipes de saúde.
Muito já se fez no sentido de melhorar a atenção básica no Brasil. Desde 
a implementação do SUS, muito foi melhorado, contudo, a consolidação do 
SUS, conquistada ao longo dos anos com o desenvolvimento de políticas e 
programas que levaram mais saúde à população, encontra-se em um momento 
de fragilidade e incertezas. É preciso fortalecer o sistema, ampliando, e não 
reduzindo, investimentos, na medida em que o SUS é fundamental para a 
manutenção das ações e dos serviços de saúde no Brasil.
Pacto pela Saúde/2006
O Pacto pela Saúde, divulgado pela Portaria do MS nº. 399, de 22 de fevereiro de 2006, 
teve como objetivo consolidar o SUS, oferecendo meios para superar as dificuldades 
encontradas até então. O pacto foi firmado pelos gestores do SUS, que assumiram o 
compromisso de realizar ações em defesa da vida e desse sistema.
Nesse sentido, ficaram estabelecidas prioridades de atenção, as quais foram pactuadas 
em três componentes essenciais: Pacto pela vida, Pacto em defesa do SUS e Pacto 
de gestão do SUS. Cada componente estabeleceu compromissos e metas a serem 
executadas, sendo que a revisão dessas metas deverá ser realizada anualmente.
Assim, ficaram definidas como prioridades no Pacto pela vida as ações relacionadas:
 � à saúde do idoso;
 � ao câncer de colo de útero e de mama;
 � à mortalidade infantil e materna;
 � às doenças emergentes e endemias, com ênfase na dengue, hanseníase, tubercu-
lose, malária e influenza;
 � à promoção de saúde;
 � à atenção básica à saúde.
O Pacto em defesa do SUS estabeleceu como prioridade a implementação de um 
projeto de mobilização da sociedade com o objetivo de:
 � reafirmar a saúde como direito de todos e o SUS como um sistema público universal 
capaz de garantir esse direito;
 � garantir, em longo prazo, o acréscimo dos recursos orçamentários destinados à 
saúde;
 � aprovar o orçamento do SUS, composto pelos orçamentos das três esferas gover-
namentais, reforçando a responsabilidade de cada uma delas;
 � elaborar e divulgar a carta dos direitos do SUS aos seus usuários.
7Políticas de saúde e gestão na atenção básica à saúde
O Pacto de gestão estabeleceu as obrigações de cada ente da federação, colaborando 
para o fortalecimento da gestão compartilhada e a responsabilização solidária do SUS. 
Nesse sentido, o Pacto de gestão do SUS definiu como prioridades:
 � a definição, de forma explícita, da responsabilidade sanitária de cada uma das 
esferas de gestão;
 � o estabelecimento de diretrizes para a gestão do SUS, ratificando a ênfase na des-
centralização, na regionalização, no financiamento, na programação pactuada e 
integrada, na regulação,na participação e no controle social, no planejamento, na 
gestão do trabalho e na educação na saúde (BRASIL, 2006).
O Pacto pela saúde foi fundamental para direcionar ações no sentido de organizar e 
consolidar o SUS no Brasil. A partir dele, foram implementadas políticas que permitiram 
a reorientação de ações e intervenções de saúde em todo o país. 
Políticas de saúde relacionadas à atenção básica 
à saúde
A PNAB reorganizou a atenção básica no Brasil, estabelecendo um eixo nor-
teador para o desenvolvimento de estratégias e políticas de saúde no contexto 
da atenção básica. Nesse sentido, foram implementadas políticas públicas 
voltadas para o atendimento das necessidades da população, a promoção da 
saúde e a prevenção de doenças que são de competência das UBSs.
A ESF tem papel central no planejamento e na execução das ações e inter-
venções relacionadas às políticas de saúde desenvolvidas na atenção básica. 
Serão descritas, a seguir, as políticas desenvolvidas na estratégia Saúde Mais 
Perto de Você, cujo objetivo é oferecer a prestação de serviços de saúde à 
população o mais próximo possível do local onde essas pessoas residem. Essa 
iniciativa do Departamento de Ação Básica contempla as seguintes ações e 
programas:
 � Projeto de Expansão e Consolidação da Estratégia Saúde da Família 
(PROESF);
 � Programa de Requalificação das Unidades Básicas de Saúde; 
 � Programa Nacional de Melhoria do Acesso e Qualidade na Atenção 
Básica (PMAQ-AB);
 � Programa Telessaúde Brasil Redes; 
Políticas de saúde e gestão na atenção básica à saúde8
 � Programa Saúde na Escola (PSE);
 � Brasil Sorridente (Política Nacional de Saúde Bucal);
 � Política Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN);
 � Política Nacional de Práticas Integrativas e Complementares (PNPIC) 
(BRASIL, 2019).
Projeto de Expansão e Consolidação da Estratégia 
Saúde da Família
Por intermédio do PROESF, foi possível realizar, mediante aporte de recursos 
financeiros, a ampliação da cobertura e da qualificação das equipes e a con-
solidação da ESF em diversos municípios brasileiros e no Distrito Federal. 
Tendo a reestruturação como ponto de partida, o POESF, juntamente como o 
QualiSUS-Redes (Projeto de Formação e Melhoria da Qualidade da Rede de 
Atenção à Saúde), guiou a implementação do Prontuário Eletrônico do Paciente 
(PEP) e do e-SUS-AB nas UBSs das 15 regiões integrantes do QualiSUS. 
Programa de Requalificação das Unidades Básicas de 
Saúde
 Trata-se de mais uma estratégia cujo objetivo é reestruturar e consolidar a 
atenção básica. Por intermédio desse programa, o MS procurou viabilizar a 
reestruturação das UBSs, buscando torná-las acolhedoras e com elevados 
padrões de qualidade, de modo a facilitar a mudança nas práticas das equipes 
multiprofissionais de saúde.
Além disso, o programa visa à criação de incentivos financeiros para a 
reforma, ampliação e construção de UBSs que estejam adequadas aos pro-
cessos de trabalho em saúde, de forma a promover melhores condições de 
acesso e qualificação da assistência à saúde prestada ao usuário. O programa 
também contempla ações de incentivo à informatização dos serviços, bem 
como treinamento e capacitação das equipes. 
A adesão ao programa, o registro e o acompanhamento das obras são 
realizados pelo Sistema de Monitoramento de Obras (SISMOB). O SISMOB 
é um importante instrumento de gestão, na medida em que permite um maior 
controle do andamento das obras, viabilizando a continuidade do repasse dos 
recursos financeiros pelo MS.
9Políticas de saúde e gestão na atenção básica à saúde
Programa Nacional de Melhoria do Acesso e Qualidade 
na Atenção Básica
O PMAQ-AB visa a estimular os gestores e as equipes multiprofissionais de 
saúde a realizarem melhorias na qualidade dos serviços de saúde ofertados 
à sua população adstrita. Dessa forma, o PMAQ-AB recomenda uma série 
de estratégias para qualificar, acompanhar e avaliar o trabalho das equipes 
multiprofissionais de saúde.
Por esse programa, são realizados repasses de recursos, provenientes do 
incentivo federal, aos municípios que aderirem ao programa e realizarem 
melhorias no padrão de qualidade dos serviços que oferecem. Nesse sentido, 
podem participar do PMAQ-AB todas as equipes da atenção básica, as equi-
pes de saúde bucal, os Núcleos de Apoio à Saúde da Família e os centros de 
especialidades odontológicas que estiverem em consonância com a PNAB.
Programa Telessaúde Brasil Redes
Esse programa é coordenado pela Secretaria de Gestão do Trabalho e da 
Educação na Saúde (SGTES) e pela Secretaria da Atenção à Saúde (SAS). O 
programa tem como objetivo melhorar a qualidade da assistência oferecida pela 
atenção básica, fortalecendo, dessa forma, o SUS. Isto possibilita, às UBSs, a 
integração com a educação permanente em saúde, além de apoio assistencial 
por meio de ferramentas e tecnologias de informação e comunicação. 
O programa é então formado por núcleos intermunicipais, estaduais e 
regionais, os quais realizam o desenvolvimento e a oferta de serviços para os 
profissionais do SUS.
 � Teleconsultoria: os profissionais podem esclarecer dúvidas sobre ações 
de saúde, procedimentos clínicos e questões relacionadas ao processo 
de trabalho. O contato entre os profissionais pode ser realizado via chat, 
webconferência, telefone, videoconferência ou ainda por de mensagens 
off-line que deverão ser respondidas em até 72 horas.
 � Segunda opinião formativa: nesse sistema, teleconsultorias mais 
relevantes em relação às diretrizes do SUS são publicadas no Portal 
BVS (Biblioteca Virtual em Saúde) APS. Assim, ficam disponíveis 
respostas sistematizadas, com base em evidências científicas e clínicas, 
e revisão da literatura para as perguntas realizadas nas teleconsultorias.
Políticas de saúde e gestão na atenção básica à saúde10
 � Tele-educação: constitui-se de ações educacionais realizadas a distân-
cia, por meio de tecnologias da informação e comunicação. O objetivo é 
oferecer apoio e qualificação a estudantes, profissionais e trabalhadores 
da área da saúde.
 � Oferta nacional de telediagnóstico: configura-se no incremento da 
oferta de telediagnóstico no país, permitindo a realização de exames 
com expedição de laudo a distância, reduzindo os custos relacionados 
ao transporte de pacientes e ampliando a resolubilidade no atendi-
mento prestado pela atenção básica e a oferta de um maior número de 
especialidades.
Programa Saúde na Escola
O PSE é uma política que integra saúde e educação direcionadas a crianças, 
adolescentes, jovens e adultos das escolas públicas de todo o país. Além da 
oferta de serviços que contemplam educação e saúde, faz-se necessária a 
formação de redes de corresponsabilidade. A articulação intersetorial é a base 
desse programa, o qual é previsto na PNAB. 
 O programa tem como objetivo colaborar com a formação integral de 
alunos da rede pública por meio de ações de promoção e atenção à saúde e 
prevenção de doenças. Além disso, o programa visa a promover o enfrenta-
mento das vulnerabilidades que possam comprometer o desenvolvimento 
pleno de crianças e jovens estudantes.
Para que os objetivos do PSE possam ser alcançados, cinco elementos 
fundamentais precisam ser contemplados nas ações realizadas:
 � avaliação da situação da saúde de crianças, adolescentes e jovens que 
frequentam a escola pública;
 � promoção da saúde e realização de atividades de prevenção de doenças 
e agravos;
 � realização de atividades de educação permanente e capacitação dos 
profissionais da saúde e da educação que atuam no programa;
 � monitoramento e avaliação contínua das condições de saúde dos 
estudantes;
 � acompanhamento e avaliação das ações e intervenções realizadas pelo 
programa.
11Políticas de saúde e gestão na atenção básica à saúde
Brasil Sorridente: Política Nacional de Saúde Bucal
O Brasil Sorridente faz parte da Política Nacional de Saúde Bucal, cujo objetivo 
é garantir ações de promoção, prevenção e recuperação da saúde bucal dos 
cidadãos brasileiros, apartir da ampliação do acesso ao tratamento odonto-
lógico de qualidade gratuito pelo SUS. Nesse sentido, a Política Nacional de 
Saúde Bucal tem como linhas de ação:
 � a reestruturação da atenção básica em saúde bucal, com a implantação 
das equipes de saúde bucal na ESF;
 � a expansão e a qualificação da atenção especializada, por intermédio 
da instituição de centros de especialidades odontológicas e laboratórios 
regionais de próteses dentárias. 
Política Nacional de Alimentação e Nutrição 
A PNAN tem como objetivo promover o respeito e a proteção e prover os 
direitos humanos à saúde e à alimentação. Nesse sentido, a PNAN tem como 
meta melhorar as condições de alimentação, nutrição e saúde dos brasileiros 
por meio da promoção de práticas alimentares saudáveis, de ações de vigi-
lância alimentar e nutricional, da prevenção e do cuidado integral de doenças 
e agravos relacionados à alimentação e da condição nutricional das pessoas.
A PNAN é organizada a partir de diretrizes que englobam os objetivos da 
atenção nutricional no SUS, com ênfase na vigilância, na promoção da saúde 
e na prevenção e no tratamento de agravos decorrentes de fatores nutricionais. 
Suas atividades são articuladas conjuntamente às demais ações e intervenções 
que integram a RAS, sendo estas coordenadas pela atenção básica.
Política Nacional de Práticas Integrativas e 
Complementares 
A PNPIC incorporou ao SUS as práticas de homeopatia, plantas medicinais e 
fitoterapia, acupuntura, medicina tradicional chinesa, medicina antroposófica, 
medicina ayurveda e termalismo social — crenoterapia. A PNPIC tem como 
principais objetivos:
 � incorporar e implementar práticas integrativas e complementares no 
SUS, na concepção da prevenção de doenças e agravos, além de promo-
Políticas de saúde e gestão na atenção básica à saúde12
ver e recuperar a saúde, na atenção básica, com ênfase na humanização, 
continuidade e integralidade do cuidado;
 � colaborar com o crescimento da resolubilidade da atenção básica e ex-
pansão da PNPIC, de modo a garantir a qualidade, segurança, eficiência 
e eficácia em suas práticas;
 � incentivar a racionalização das ações de saúde, promovendo novas 
alternativas socialmente contributivas ao progresso das comunidades;
 � promover atividades de incentivo à participação popular, estimulando o 
engajamento contínuo e responsável da comunidade, dos profissionais 
e trabalhadores da saúde e dos gestores do SUS nos diferentes setores 
de efetivação de ações e serviços de saúde (BRASIL, 2019).
Todas as políticas, os programas e as ações de saúde realizados na atenção 
básica têm como objetivo comum viabilizar a aproximação do usuário com as 
equipes de saúde da família, de modo a consolidar a UBS como referência de 
atendimento e cuidado. Nesse sentido, o papel da equipe multiprofissional é 
essencial no desenvolvimento dessas políticas, haja vista que são esses profis-
sionais que irão informar, orientar e direcionar os pacientes na participação 
dos diferentes programas.
QualiSUS-Rede
O QualiSUS-Rede foi concebido a partir da negociação entre os municípios, os estados 
e o MS. O projeto visa ao compartilhamento de modelos e experiências, de modo a 
servir de suporte à consolidação de um sistema composto pelos serviços de saúde 
que integram a RAS (CASANOVA et al., 2017).
O QualiSUS-Rede tem como objetivo garantir a universalidade e a equidade no 
acesso aos serviços de saúde por meio da reestruturação e da reorganização da 
assistência, de forma a expandir o acesso para os usuários do SUS. Além disso, visa à 
distribuição equânime dos recursos federais, utilizando fórmulas que diminuam as 
iniquidades na divisão destes entre as diferentes regiões e comunidades em situação 
de vulnerabilidade.
A implementação do projeto permitiu um incremento na disponibilização de tec-
nologias em saúde, tanto qualitativa quanto quantitativamente, em todos os níveis 
assistenciais. Consequentemente, os gestores das unidades precisam demandar esforços 
no que se refere à formação dos profissionais que irão gerenciar o uso dos equipamentos 
médicos assistenciais, otimizando a utilização racional dos recursos e permitindo a 
ampliação do acesso dos usuários a essas tecnologias. 
13Políticas de saúde e gestão na atenção básica à saúde
Atribuições do gestor na atenção básica à saúde
A PNAB estabeleceu a ESF como norteadora da assistência de saúde oferecida 
pela atenção primária no Brasil. Ao mesmo tempo, determinou que a atenção 
básica se configura como a porta de entrada da RAS, atuando ainda como 
centro de comunicação e ordenação da rede (BRASIL, 2017).
Nesse contexto, fica evidenciada a importância da atenção básica no fun-
cionamento do SUS. As atribuições dos gestores da atenção básica foram 
expressas na Portaria nº. 2.436/2017, que revisou a PNAB, de modo que não 
existam dúvidas em relação à competência destes no desenvolvimento das 
atividades das unidades de saúde que compõem a atenção primária.
A gestão deve atuar de forma integrada à ESF, inserida como parte do pro-
cesso de trabalho em saúde, contribuindo para a transformação da assistência 
rumo ao modelo assistencial centrado no usuário. Além disso, o gestor deve 
atuar como protagonista de mudanças, comprometido com a qualidade, a defesa 
da vida e os princípios e diretrizes da PNAB (AARESTRUP; TAVARES, 2008).
Nesse sentido, o perfil gerencial a ser aplicado na atenção básica não 
condiz com a subordinação burocrática da equipe de saúde, por meio de mé-
todos administrativos nos quais predomina a burocracia. A gestão da atenção 
básica deve se dar de forma dinâmica, tendo a equipe multiprofissional como 
articuladora ativa dos processos de planejamento, implementação, acompa-
nhamento e avaliação de ações, intervenções e serviços de saúde oferecidos 
pelas unidades assistenciais (SANTOS, 2014).
O modelo de gestão do sistema de saúde está, atualmente, em um período 
de transformação, haja vista que o enfermeiro tem contribuído de forma 
significativa para o desenvolvimento das políticas de saúde na direção ao 
funcionamento satisfatório do sistema nos termos da PNAB. Nesse sentido, 
faz-se necessário que esses profissionais sejam capacitados para exercer a as-
sistência direta ao paciente e a gestão plena da unidade de saúde em que atuam. 
O processo de trabalho na atenção básica não pode ser delimitado entre dois 
polos: aqueles que prestam o serviço (profissionais de saúde) e aqueles que 
utilizam os serviços (usuários). Trata-se de um processo complexo, na medida 
em que envolve diferentes agentes que se inter-relacionam com o meio social 
em que estão inseridos, sendo influenciados por diferentes culturas, valores, 
hábitos, costumes, razões e sentimentos que estão em constante transformação. 
Políticas de saúde e gestão na atenção básica à saúde14
A PNAB expressa, em seu capítulo referente às atribuições dos profis-
sionais da atenção básica, as competências comuns a todos os integrantes da 
equipe multiprofissional que compõem a ESF, além de definir as atribuições 
assistenciais e de gestão do enfermeiro e da gerência da atenção básica.
A PNAB estabelece a inclusão de um gerente de atenção básica, determi-
nando que esse cargo seja exercido por um profissional qualificado, de nível 
superior, que irá desempenhar suas funções de modo a garantir o planejamento 
de ações e serviços em consonância com o perfil e as demandas da população 
adstrita, organizando o processo de trabalho, bem como coordenando e inte-
grando a equipe. Nesse sentido, a PNAB ressalta que o gestor não deve ser um 
profissional integrante da equipe multiprofissional, devendo ter experiência 
na atenção básica (BRASIL, 2017).
De acordo com a PNAB, o objetivo do trabalho gerente da atenção básica 
deve consistir na contribuição para o aprimoramento e a qualificação do 
trabalho nas UBSs, de modo a consolidar a assistência prestada pela equipe 
multiprofissional aos usuários por intermédio da função técnico-gerencial. O 
gestor do município deverá avaliara necessidade de inclusão desse profissional 
de acordo com o território e a cobertura da atenção básica municipal.
Entre as atribuições do gerente da atenção básica, destacam-se:
 � conhecer e divulgar, de forma conjunta com a equipe multiprofissional, 
as normas e diretrizes que incorrem sobre a atenção básica em todas 
as esferas governamentais, de forma a nortear o planejamento e a or-
ganização do processo de trabalho nas UBSs;
 � participar e orientar a territorialização e o diagnóstico situacional, 
realizando, de forma conjunta, o planejamento e a programação das 
equipes, monitorando resultados e sugerindo estratégias para que as 
metas de saúde sejam alcançadas;
 � realizar o acompanhamento, a orientação e o monitoramento dos pro-
cessos de trabalho da equipe multiprofissional que atua na unidade de 
saúde sob sua gerência, colaborando com a implementação de políticas, 
estratégias e programas de saúde, além de mediar conflitos e atuar na 
resolução de problemas;
 � mitigar a cultura relacionada à responsabilização dos profissionais pela 
sua própria segurança e pela de seus colegas, pacientes e familiares, 
de modo a encorajar a identificação, a notificação e a resolução de 
dificuldades relacionadas à segurança;
15Políticas de saúde e gestão na atenção básica à saúde
 � certificar-se de que a alimentação dos dados nos sistemas de informação 
da atenção básica está sendo realizada de forma adequada, incentivando 
sua utilização para o planejamento e a análise das ações, realizando, 
ainda, a divulgação dos dados obtidos;
 � incentivar a formação de vínculo entre os profissionais que compõem 
a equipe, de forma a favorecer a integração no trabalho;
 � fomentar o emprego dos recursos físicos e tecnológicos e dos equipamen-
tos que se encontram na unidade, dando suporte ao cuidado, partindo 
da orientação sobre como utilizar adequadamente esses recursos;
 � qualificar a gestão da cadeia de suprimentos, da infraestrutura e da 
ambiência da UBS, orientando sobre a utilização racional dos recursos;
 � representar a unidade sob sua gerência em todas as instâncias, articu-
lando, com os demais gestores, meios de qualificação do trabalho e da 
assistência à saúde oferecida pela UBS;
 � conhecer a RAS, incentivando a participação da equipe multiprofis-
sional na organização dos fluxos de atendimento, fundamentados nos 
protocolos e nas diretrizes clínicas e terapêuticas, de forma a apoiar a 
referência e a contrarreferência entre os diferentes níveis de atenção, 
garantindo o encaminhamento responsável;
 � conhecer a rede de serviços e equipamentos da região, estimulando a 
atuação intersetorial, dando especial atenção às vulnerabilidades locais;
 � identificar as demandas de formação/qualificação dos profissionais de 
forma conjunta com a equipe, com o objetivo de melhorar os processos de 
trabalho, qualificando a atenção, com vistas à resolubilidade do cuidado; 
 � incentivar a educação permanente por meio de compartilhamento de 
saberes entre a equipe ou por parcerias;
 � desenvolver a gestão participativa, estimulando a atuação dos profis-
sionais e usuários nas instâncias de controle social;
 � atuar ativamente na resolução de ocorrências que interfiram no fun-
cionamento da unidade;
 � desempenhar outras atribuições que lhe sejam imputadas pelo gestor 
municipal, conforme suas competências (BRASIL, 2017).
A gestão da UBS faz com que o enfermeiro precise estar pronto para realizar 
a articulação entre a alta administração e os profissionais que integram a linha 
de frente da assistência. Além disso, esse profissional precisa estar capacitado 
para lidar com a pressão política, a pressão da sociedade pela prestação dos 
serviços e a expectativa dos profissionais de saúde em relação às demandas 
(SANTOS, 2014).
Políticas de saúde e gestão na atenção básica à saúde16
A PNAB buscou estabelecer diretrizes para o funcionamento dos serviços 
de saúde, oferecendo meios para a implementação de políticas públicas e pro-
gramas e ações de saúde que possam ampliar o acesso universal aos serviços 
assistenciais, garantindo a equidade, a integralidade e a resolubilidade no 
cuidado. Além disso, determinou as competências de cada membro da equipe 
multiprofissional de saúde, bem como as competências de gestão do enfer-
meiro e da gerência da atenção básica, aumentando a corresponsabilização da 
equipe no desenvolvimento dos processos de trabalho, de forma a qualificar 
os serviços, tornando-os cada vez mais eficientes e eficazes.
Coordenação Geral de Acompanhamento e Avaliação
A Coordenação Geral de Acompanhamento e Avaliação (CGAA) tem como missão 
institucional a monitoração e a avaliação da atenção básica. Além disso, ela promove 
a instrumentalização da atividade do gestor, incentivando e consolidando a cultura 
avaliativa em todas as instâncias de gestão do SUS.
AARESTRUP, C.; TAVARES, C. M. M. A formação do enfermeiro e a gestão do sistema 
de saúde. Revista Eletrônica de Enfermagem, v. 10, n. 1, p. 228-234, 2008. Disponível em: 
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pela Saúde 2006 – Consolidação do SUS e aprova as Diretrizes Operacionais do Refe-
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Nacional de Atenção Básica, estabelecendo a revisão de diretrizes para a organização 
da Atenção Básica, no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS). Brasília, DF, 2017. Dis-
17Políticas de saúde e gestão na atenção básica à saúde
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Nacional de Atenção Básica, estabelecendo a revisão de diretrizes e normas para a 
organização da Atenção Básica, para a Estratégia Saúde da Família (ESF) e o Programa de 
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Leituras recomendadas
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