economia I

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Universidade do Minho
 Licenciatura em Economia
 Economia e Finanças Públicas
A28 Scut ou Auto-Estrada
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Índice
Introdução..............................................................................................................Página 3
Contextualização Scuts..........................................................................................Página 4
Critérios de Bens Públicos.....................................................................................Página 5
Critérios de Bens Mistos........................................................................................Página 7
Eficiência VS Equidade.........................................................................................Página 8
Estado VS Câmaras.............................................................................................Página 10
Impactos negativos e positivos da Scut...............................................................Página 13
Reflexão crítica....................................................................................................Página 16
Conclusão............................................................................................................Página 19
Ficha técnica........................................................................................................Página 20
Bibliografia..........................................................................................................Página 21
Introdução
 A A28 é uma auto-estrada do Litoral Norte, que atravessa os concelhos de Viana do Castelo, Esposende, Póvoa de Varzim, Vila do Conde alcançando a entrada de Matosinhos nos distritos de Viana do Castelo, Braga e Porto.
 A A28 fazia parte do IC1 e foi construída no início da década de 1990 para servir de alternativa à EN13, estrada então congestionada e já urbanizada em grande parte do seu percurso e de forma a minimizar o tempo de deslocação entre estes distritos.
 Devido ao seu aspecto de auto-estrada passou a regime SCUT, apesar de não ter sido construída neste regime, fazendo-se apenas algumas melhorias de asfalto, passando a designar-se de auto-estrada por forma vir a ser aplicado o regime de portagens. Em Outubro de 2006, o primeiro-ministro José Sócrates anunciou o fim da concessão SCUT passando, em 2007, a fazer-se o percurso mediante pagamento de portagem.
 Decisão que tornou-se alvo de grande controvérsia e descontentamentos. Ponderando-se questões de estado fornecedor de bem públicos, promotor de equidade e eficiência.
Contextualização das Scuts
 Desde a entrada de Portugal para a então denominada CEE, que o investimento em infra-estruturas rodoviárias tem sido uma das estratégias de desenvolvimento económico adoptadas em Portugal nas últimas décadas.
	Até meio da década de 90, estas infra-estruturas foram financiadas em grande parte no âmbito das políticas estruturais comunitárias (Quadros Comunitários de Apoio).
	Aquando a execução do Plano Rodoviário Nacional de 2000, os enormes volumes de investimento que ao mesmo estavam associados, conduziram a que o Governo português opta-se por um modelo de financiamento baseado em políticas público-privadas, através do envolvimento de concessionários de Auto-Estradas.
	Com esta política pretendeu-se reduzir os custos globais e acelerar a construção de novas Auto-Estradas. Tal crescimento repentino de troços criou uma situação em que alguns troços se tornaram rivais entre si e assim inicialmente se desaconselhava a introdução de portagens nos mesmos, o Estado definiu ainda alguns critérios para algumas regiões menos favorecidas de forma à não introdução de portagens.
 Foi exactamente neste contexto que foram introduzidas as Scuts em 1997. As empresas concessionárias privadas passam a ser responsáveis pela construção e manutenção das Scuts e, em contrapartida, o Estado paga uma espécie de portagens virtuais a essas concessionárias.
Critérios de bens-públicos
Bem público
 É possível identificar um bem público através de duas características fundamentais:
 • Indivisibilidade (não rivalidade no consumo)
 • Impossibilidade de exclusão
 Para ser indivisível, é preciso que um aumento do número de indivíduos que consomem o dado bem, não implique uma diminuição da utilidade daqueles que já consumiam o mesmo (até um certo limite), logo o bem é partilhável.
 Por outro lado, um bem é um impossível de exclusão, quando após ser produzido não é possível, a um custo razoável, excluir alguém do seu consumo.
 Assim, se um determinado bem cumprir estes dois requisitos, este é um bem público.
 Transferindo esta ideia para o nosso caso em análise, é possível identificar a scut – A28 como um bem público, pois, á partida, é impossível de exclusão, pois todos os indivíduos podem usufruir da mesma e a utilização de um indivíduo extra não influencia a utilidade extraída por aqueles que já a consumiam. É natural que este último argumento só é válido até um ponto limite pois, a partir de um número considerável de utilizadores, a estrada passará a estar sobrelotada, onde a entrada de um outro individuo fará reduzir a utilidade dos que já se encontravam a “frequentar” este meio de comunicação.
 Ao impôr portagens, as características desta via são alteradas, logo, alguns indivíduos estão sujeitos a exclusão e a estrada deixa de ser considerada um bem público.
Critérios de bens-mistos
 Apresenta características idênticas aos de um bem privado, mas também semelhanças com os bens públicos, pois existe não rivalidade no consumo (parcial).
 Com a implementação de portagens, esta via pode ser vista como um bem misto, pois é gerida por uma entidade privada, mas é um bem não rival, pois todos podem utiliza-la. Mesmo com a imposição de portagens, tornando-se passível de exclusão, continua a revelar indícios de indivisibilidade.
Eficiência vs Equidade
 A existência da A28 em regime Sctut é um factor dinamizador de todo o Litoral Norte, criando sinergias e alavancas para o desenvolvimento da Região que em termos agregados, criam para o Estado receitas que praticamente igualam as despesas com a mesma, para além de todo dinamismo que provoca na região com o fluxo de bens, pessoas e serviços.
	Lendo o Paragrafo anterior poderá indiciar-se que assim sendo só existirão vantagens em manter a A28 em regime Scut.
	Efectuando agora uma abordagem Politico-Económica podemos efectuar a seguinte questão: Deverá a A28 ter portagens de modo a implementar o princípio do utilizador-pagador?
	A questão torna-se divergente entre os economistas, importa pois distinguir duas fontes distintas de divergência. A primeira reside em desacordos quanto à análise positiva, nomeadamente quanto à resposta ao facto de saber se a introdução de portagens vai diminuir efectivamente e substancialmente a utilização da A28. A segunda assenta nas divergências quanto à análise normativa, sendo aqui o problema o de saber se se deve dar prioridade à eficiência ou à equidade, admitindo que há conflito entre ambos.
	A resposta à primeira questão depende em grande parte da forma como se considera a procura de utilização da A28. Presume-se que esta tenha uma elasticidade negativa e que por isso a introdução de portagens irá moderar a utilização da mesma.
	Em relação à segunda fonte de discórdia que tem a ver com a prioridade dada aos critérios normativos acima referidos.
 Ao nível da equidade, olhando para a Região, desaconselha-se a colocação de portagens na A28, uma vez que se esta a fazer uma discriminação social, pois com a introdução das mesmas, os indivíduos com rendimentos superiores vão ter mais facilidade na utilização do bem, estando assim a cimentar as desigualdades sociais e a restringir a utilização do bem.
	Considerando a existência de portagens como sendo um imposto indirecto, podemos concluir que ao nível da equidade, seriam piorados os efeitos da distribuição da carga fiscal e dos benefícios da despesapública no bem-estar social, pois todos estão a contribuir o mesmo, independentemente do seu rendimento.
	Ao nível da eficiência, a implementação de portagens a A28 seria vantajoso, pois estaríamos a afectar os recursos económicos de forma óptima, embora não fosse desta maneira possível melhorar o bem-estar de um agente económico em diminuir o bem-estar de outro.
 A implementação de portagens na A28 justifica-se pelo facto de se estar a cobrar portagem chamado utilizador-pagador, pois quem mais beneficia da existência da A28 são os seus utilizadores, assim será injusto que alguém que habite noutra zona do país e que nunca venha a utilizar a A28, ou então que raramente o faça, esteja a contribuir com os seus impostos para pagar algo cujo beneficio vai essencialmente para os seus utilizadores e beneficiários.
	A A28 implica um enorme custo ao Estado, impedindo este de canalizar o dinheiro para outros investimentos, ficando assim a vertente da eficiência prejudicada.
	Os economistas que dão prioridade ao critério de equidade são claramente favoráveis à manutenção da A28 como Scut, os economistas que dão prioridade ao critério de eficiência são pois favoráveis à introdução de Portagens.
Estado VS Câmaras
 O Estado, no nosso caso em concreto defende a imposição de portagens na Scut que liga Viana do Castelo ao Porto. Para sustentar este raciocínio, o Governo utiliza como argumento o desenvolvimento das regiões por onde passa a via de acesso em consideração e a qualidade e capacidade de resposta das vias alternativas. Através de uma análise mais detalhada, o governo diz que se deve cobrar portagens (impostos) na estrada A28 porque:
 • O PIB dos concelhos por onde atravessa a via em causa é superior a 80% da média nacional.
 • O índice de poder de compra dos concelhos é superior a 90% da média nacional.
 • O tempo percorrido por uma via alternativa, neste caso a EN13, não ultrapassa 1,3 vezes do tempo necessário para percorrer a mesma distância na scut em causa.
 Estes argumentos, podem ser vistos como medidas de equidade e equilíbrio regional, de forma a canalizar recursos para regiões mais necessitadas e menos desenvolvidas. No entanto, existe quem ponha em causa estes fundamentos.
 Uma outra razão que justifica esta posição do poder estatal e de acordo com Mário Lino, ministro das Obras Públicas, são as receitas fiscais que daí resultarão, que poderão permitir a poupança de cerca de cem milhões de euros por ano, os quais vão ser usados para investir no sector, através de um plano ainda em estudo.
 No outro lado da questão, estão principalmente os concelhos de Viana do Castelo, Esposende, Povoa de Varzim e Vila do Conde.
 Relativamente ao PIB, estas regiões argumentam que os valores demonstrados através do estudo apresentado pelo Governo só são atingidos devido a inclusão do concelho do Porto, que possivelmente nem sequer poderá suportar a introdução de portagens no troço situado na área do respectivo concelho. Assim, os possíveis valores revelam-se injustos e discriminatórios para aquelas regiões que também são servidas pela via e cujo PIB não atinge 75% da média nacional.
 Em relação ao índice de poder de compra, aplica-se o mesmo raciocínio, ou seja, só incluindo a região do Porto é que o índice chega aos 90 por cento. A média de Viana do Castelo consegue atingir os 81,3%, mas com os concelhos principalmente servidos por esta estrada, a média é bastante inferior a 75 por cento.
 Tanto para o PIB como para o índice de poder de compra, os dados apresentados pelo Governo, que reportam a 2003 e 2004 respectivamente, estão obsoletos e os critérios utilizados na determinação dos mesmos foram inconsistentes.
 Por último, é criticado um dos últimos argumentos lançados pelo Governo para a imposição de portagens neste troço rodoviário, nomeadamente, a existência de uma via secundária com os requisitos mínimos para significar uma boa alternativa face a actual A28. Segundo o estudo apresentado pelo Estado, percorrer o mesmo percurso que vai desde Viana do castelo até ao Porto através da EN13 demora no máximo 1,3 vezes mais. No entanto, esta situação não acontece, de acordo com os representantes dos concelhos em causa a mesma viagem demora cerca de 97 minutos através da EN13, ou seja, 2,3 vez mais que pela A28, onde o tempo perdido durante a viagem ascende a 40 minutos aproximadamente. É uma alternativa que se encontra já num estado considerável de degradação, a qual a apresentou cerca de 500 constrangimentos à circulação rodoviária, num teste efectuado em apenas 15,1 quilómetros da via. Por outro lado, cerca e 75% do seu percurso tem características urbanas, com limitação de velocidade a 50 quilómetros por hora. Os restantes 25%, onde a velocidade “supostamente” é superior a 50 Km por hora, não são contínuos.
 Para piorar o cenário, neste troço secundário foram identificados 69 cruzamentos, 229 entroncamentos, 16 rotundas, 155 passadeiras para peões, 24 intersecções com semáforos, 69 paragens de transportes públicos e sete grandes superfícies que contribuem para o aumento do trânsito.
Impactos negativos e positivos da Scut
 Estima-se que o investimento em construção nas Scuts até 2007 ascendeu a 2,7 mil milhões de euros, o que corresponde a 2,6% do PIB de 1999, representado Scut do Litoral Norte com 9,1%, desse mesmo investimento.
 Se aos custos de construção acrescentarmos as despesas com a gestão e a manutenção das vias, o investimento total estimado ascende a 4,4 mil milhões de euros, o que corresponde a 4,3% do PIB de 1999.
 Considera-se ainda os encargos financeiros que as Scuts representam para o orçamento do Estado, durante o período da concessão, ou seja, até 2031. Os encargos financeiros ascendem a um valor de 10,5 mil milhões de euros, o que corresponde a 10,2% do PIB de 1999, sendo 9,8% encargos relativos à Scut do Litoral Norte
 Os resultados estimados sugerem que, ao nível agregado, o investimento realizado na construção das Scuts tem efeitos positivos no investimento privado, no emprego e no produto. Estima-se que, no total, o investimento privado aumente 23 mil milhões de euros, que sejam criados cerca de 67 mil postos de trabalho permanentes e que o produto beneficie em cerca de 49 mil milhões de euros. O impacto positivo no crescimento tem, naturalmente, efeitos positivos em termos da base fiscal.
 A nível regional revela que todas as regiões, sem excepção, registam importantes benefícios do investimento em Scuts ao nível do investimento privado, do emprego e do produto, captando a região Norte 27,5% do efeito no investimento privado.
 Os resultados confirmam a elevada importância dos efeitos spillover regionais, ou seja dos efeitos em cada região dos investimentos realizados em outras regiões. Os números apontam para o facto de este tipo de efeito representar 77,2% do efeito total no investimento privado, 70,2% do efeito no emprego e 78,5% do efeito no produto.
 A análise sugere igualmente que os investimentos em Scuts têm gerado alterações na composição regional da actividade económica, em termos do emprego e do produto mas não do investimento privado. Com efeito, constata-se que a região Norte capta benefícios em termos do emprego e do produto relativamente baixos, quando comparados com o respectivo peso regional.
 A estimação dos efeitos totais no produto, no longo prazo, gerados pelo investimento realizado em cada Scut permite, com base nas taxas médias de imposição fiscal, calcular o valor das receitas fiscais obtidas a partir dos efeitos gerados por cada Scut. O valor total estimado dos efeitos fiscais por Scut 0,8 mil milhões de euros gerados pela Scut do Litoral Norte.
 O debate em torno da problemática das Scuts tem-se centrado na questão da sua sustentabilidade financeira. A preocupação tem sido fundamentada com base nos elevados encargos financeiros que, actualmente e no futuro, são suportados pelo Orçamento de Estado. Neste trabalho defendemos uma alteração dos termos da discussão.Começamos por comparar os custos das Scuts com os seus benefícios potenciais de forma a concluirmos sobre a sua justificação económica.
 Os resultados sugerem que, ao nível agregado, os investimentos em Scuts geram efeitos no produto largamente superiores aos custos envolvidos. Consequentemente, os investimentos em Scuts são claramente justificados pela sua contribuição líquida para o desempenho económico do país. Os efeitos no produto representam 41,5% do valor do PIB, enquanto que o custo total do investimento representa apenas 10,5%.
 Ao nível de cada Scut verifica-se, sem excepção, que em todos os casos os efeitos no produto ultrapassam os custos envolvidos e em alguns casos as diferenças são muito significativas. Na Scut do Litoral Norte, os custos e os efeitos representam, respectivamente, 0,97% e 3,1% do PIB de 1999. Da análise efectuada podemos retirar duas conclusões principais. Primeiro, o investimento em Scuts é perfeitamente justificável em termos económicos, quer ao nível agregado, quer ao nível individual. Segundo, e talvez mais importante do ponto de vista do actual debate político, o investimento em Scuts, quer em termos agregados, quer em termos individuais, não parece gerar problemas de sustentabilidade financeira ao orçamento do Estado.
 Assim sendo, não se justifica a importância atribuída à possível introdução de portagens nas Scuts. De facto, para além de argumentos esporádicos de natureza filosófica, a ideia de introdução de portagens é essencialmente motivada pela necessidade de aumentar as receitas fiscais do Estado. Contudo, os resultados sugerem que a ideia de introduzir portagens é altamente questionável de um ponto de vista económico. De facto, a opção pelas portagens viria a sacrificar decisivamente as oportunidades de crescimento económico ao gerar inevitavelmente uma redução na utilização destas vias. Este resultado determinaria igualmente a redução dos correspondentes benefícios económicos e fiscais.
Reflexão crítica
	Na nossa opinião e com base no nosso trabalho, poderemos dizer que existem benefícios e perdas para qualquer uma das conclusões.
	Se se optar por manter a A28 em regime Scut, o custo da manutenção da mesma vai continuar e reflectir-se no OE e, por isso, no bolso de todos os portugueses, o que é injusto para a população à qual esta não trás benefícios. Basicamente, o Estado está a oferecer um bem Público para que apenas alguns usufruam do mesmo, mas todos contribuem para ele da mesma forma.
	O estado deve olhar para toda a população sem nenhum tipo de discriminação e o simples facto de as Auto-Estradas numas regiões terem portagens e, noutras não, já é por si um factor de discriminação. Obviamente existe a justificação de que há regiões com um menor desenvolvimento e que por isso deve haver benesses para as mesmas, mas este critério também não se torna justo, pois há regiões mais pobres que não têm Scuts e que estão a contribuir para a manutenção, neste caso da A28.
	As vantagens da manutenção da A28 como Scut são essencialmente para a região, embora, não nos possamos esquecer que o crescimento do PIB da mesma tem um impacto positivo também no resto do país. Pensamos que o problema da implementação das portagens está no preço das mesmas, a pressão exercida pelas concessionárias de Auto-Estradas são muitas, pois essas empresas sabem que têm maiores lucros com a implementação das portagens do que com A28 em regime Scut.
	Se o Governo impusesse às concessionárias que estas após a implementação das portagens não poderiam cobrar mais ao utilizador do que o que era pago pelo Estado, o beneficio social não só se mantinha, como teria tendência para aumentar. Poderia falar-se em restrições ao mercado, mas como não há concorrência na A28, com a implementação de portagens pratica-se um preço superior.
 O Estado via aliviada a carga da A28 sobre o OE, a empresa mantinha as receitas e o bem-estar da região teria tendência a aumentar, pois com a poupança do Estado, este poderia canalizar essa poupança para outros investimentos e apoios sócias, quer na região, quer no país. O custo que cada utilizador teria que pagar pela utilização da A28 seria reduzido, não afectando deste modo a sua utilização, mantendo assim todos os benefícios e sinergias que a região retira da presença dessa infra-estrutura.
 Infelizmente não será este o cenário após a introdução das portagens na A28, o que irá acontecer é um custo para o utilizador por km bastante alto para a maioria da população utilizadora deste bem, o que causará alguma exclusão a nível da utilização da mesma e alguma perda de dinamismo no fluxo de pessoas, bens e serviços na região.
	A existência de uma Auto-Estrada na região, mesmo que com portagens cria muitas externalidades positivas, os indivíduos têm uma oferta de emprego mais alargada, pois reduz distâncias, as autarquias podem atrair mais e melhor investimento, pois podem oferecer às empresas a garantia de boas infra-estruturas para exportarem os seus serviços/produtos, o turismo torna-se um dos dinamizadores da região, pois, com a existência da A28 é mais fácil aos visitantes deslocarem-se. O Estado arrecada as receitas oriundas da existência de portagens, poupa o que antes teria que pagar à concessionária e ainda tira dividendos do crescimento do PIB na região causado pela existência da A28.
	Em regime Scut algumas das vantagens anteriores tornam-se ainda maiores e terão um maior peso no desenvolvimento social e económico da Região, existem estudos que mostram que a existência da A28 cria receitas que compensam as despesas que o Estado tem com a sua manutenção e que introduzir portagens cria uma grande barreira ao desenvolvimento económico. Com a manutenção da A28 em regime Scut, existe uma pressão sobre o OE, pois o Estado tem que financiar a manutenção da mesma, não existem receitas oriundas da implementação das portagens, mas as receitas indirectas e directas provenientes do maior crescimento da região são superiores.
Conclusão
 Podemos retirar duas conclusões principais da análise efectuada. Primeiro, em termos económicos existe viabilidade no investimento em Scuts. Segundo, a existência de uma Auto-Estrada na região, mesmo com portagens cria muitas externalidades positivas.
 Em termos agregados, o investimento em Scuts não parece gerar problemas de sustentabilidade financeira ao orçamento do Estado, pois as receitas geradas pela existência da A28 superam os custos com a mesma.
	A introdução de portagens é essencialmente motivada pela necessidade de aumentar as receitas fiscais do Estado, pois este deixa de pagar pela manutenção da A28 em regime Scut e ainda tem dividendos advindos dos impostos cobrados através da implementação de portagens.
	Existe também um certo trade-off entre eficiência e equidade: os economistas que dão prioridade ao critério de equidade são claramente favoráveis à manutenção da A28 como Scut, os economistas que dão prioridade ao critério de eficiência são, pois, favoráveis à introdução de portagens.
	No fundo, trata-se de um problema de escolha, poderemos dizer que existem benefícios e perdas para qualquer uma das conclusões. A decisão é, muitas vezes, baseada em ideais políticos ou critérios económicos, ambas têm as suas vantagens, desde que a decisão seja baseada num projecto sério e sustentável e onde os interesses da região e do país se sobreponham a interesses individuais ou de determinados poderes concentrados.
Ficha técnica
	No inicio do nosso trabalho, cada elemento do grupo efectuou pesquisas para a globalidade do trabalho. Depois de efectuada a pesquisa, reunimos o material de estudo e seleccionamos a informação fundamental e relevante para o objectivo em causa.
	No decorrer do trabalho, todos os parâmetros apresentados foram analisados e discutidos por todos os elementos do grupo.
Bibliografia
•	Portugal do Governo, “Scut - Perguntas e Respostas”, http://www.portugal.gov.pt/Portal/PT/Governos/Governos_Constitucionais/GC16/Ministerios/MOPTC/Comunicacao/Outros_Documentos/20041223_MOPTC_Doc_Scut.htm•	Fernando Marques, “o fim da Scut na A28”, http://fernandomarques.wordpress.com/2006/10/18/o-fim-da-scut-na-a28/
•	Tribunal de contas, “Auditoria às concessões rodoviárias em regime de portagem SCUT”, http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2003/14-2003.pdf
•	Adriana Palma, “AS PORTAGENS NAS SCUTS”, http://216.239.59.104/search?q=cache:NR25dNSJizMJ:www.ceval.pt/CEVALWeb/docs/22058.pdf+criterios%2Bgoverno%2Ba28&hl=pt-PT&ct=clnk&cd=6&gl=pt
•	Ana Baptista, “Inclusão de portagens nas SCUT permite ao Estado encaixe de 700 M€”, http://diarioeconomico.sapo.pt/edicion/diarioeconomico/nacional/economia/pt/desarrollo/704123.html
•	Estradas de Portugal,
http://www.moptc.pt/tempfiles/20061023181206moptc.pdf
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Trabalho elaborado por:
António Morgado 
Marco Vaz 
Pedro Teixeira