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Economia do Setor Púbico – Jackson De Toni- jdetoni@uol.com.br – 2008 1 
 
 
 
 
 
Texto de Apoio 
 
 
 
ECONOMIA DO SETOR 
PUBLICO 
 
 
 
 
Jackson De Toni 
 
 
jdetoni@uol.com.br 
 
http://lattes.cnpq.br/9181587534442584 
 
Maio de 2009 
 
Economia do Setor Púbico – Jackson De Toni- jdetoni@uol.com.br – 2008 2 
 
 
 
 
 
 
Apresentação 
 
 
 
Este livro trata de temas relacionados à economia do setor público. Os vamos debater ao 
longo das próximas páginas as grandes questões que envolvem o funcionamento econômico 
dos governos. Qual é o papel do Estado na Economia ? Porque há bens públicos e outros 
são providos pelo mercado ? Qual o tamanho ideal do Estado ? E os impostos que todos 
pagamos, são altos ou baixos ? Como poderíamos, como cidadãos, entender melhor como 
funciona o governo e como podemos atuar para melhorar a situação atual ? 
 
O objetivo do livro é responder estas e outras perguntas, por isso foi escrito numa 
linguagem acessível e distante do “economês” inacessível, mas não menos rigorosa e 
precisa nos conceitos. 
 
Os capítulos foram desenhados de modo a apresentar nas partes iniciais os conceitos mais 
básicos de funcionamento do Estado e dos governos na sua dimensão econômica. A seguir 
entramos em temas mais complexos como o sistema tributário, o déficit público ou modo 
como funciona (ou não) o planejamento público. 
 
Ao final de cada um algumas perguntas são colocadas para fixar conceitos e uma 
referência bibliográfica básica é sugeria para maior aprofundamento, bem como alguns 
sítios na rede mundial de computadores que são referência fundamental para acessar dados 
e pesquisas recentes sobre o tema. 
 
 
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Sumário 
 
 
 
1. O papel do Estado na 
Economia de Mercado, 4 
10. A economia da 
regulação  e o Estado 
Regulador, 91 
2. As falhas do Mercado, 
12 
3. A questão distributiva, 
19 
4. O processo político, 23 
5. O Orçamento Público, 
26 
6. Política Fiscal: Déficit 
Público e Dívida Pública, 
42 
7. Os princípios e a  teoria 
da tributação, 53 
8. O Planejamento no 
Setor Público, 68 
9. O debate sobre a 
Reforma Tributária, 85 
APENDICE, 102 
NOTAS, 110 
Sites recomendados, 101 
 
 
 
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1. O papel do Estado na Economia de Mercado 
 
 
O papel do Estado numa economia de mercado deve ser entendido primeiramente através 
do aspecto histórico. O Estado foi sempre o parâmetro de ordem social, política e 
econômica que resulta da forma como a sociedade se reproduz ao longo do tempo. Desde 
os tempos dos antigos gregos e romanos o Estado significa um campo onde há por 
excelência o exercício do domínio e do poder. Um dos primeiros pensadores a refletir sobre 
o papel do Estado moderno foi Maquiavel (1469-1527). Maquiavel estudou a 
decomposição das cidades-estado italianas e a lenta unificação num único estado nacional. 
 
O problema da origem do estado pode ser abordado através de três vertentes: a chamada 
“formação natural”, a “formação contratual” e a “formação derivada”. A primeira 
abordagem indica que o Estado sempre existiu, a segunda nos diz que ele resulta de um 
acordo entre indivíduos. A abordagem natural sobre a formação do Estado identifica na 
ampliação dos laços familiares a formação da sociedade civil e do Estado, uma espécie de 
organizador das comunas familiares existentes. Esta teoria combina a figura do chefe de 
família com o chefe político. Já na teoria contratual o Estado surge de uma convenção entre 
homens livres que abrem mão de parte de sua liberdade para que o Estado cuide de aspectos 
coletivos como a segurança coletiva, a ordem pública ou a defesa externa. Rousseau (1712-
1778), autor do “Contrato Social” dizia que o acordo significa o fim do estado de natureza e 
início do estado de liberdade. 
 
Outros autores, chamados contratualistas e jus naturalistas, como Montesquieu e Hobbes, 
argumentavam na mesma direção, embora houvesse diferenças quanto ao que era o “estado 
de natureza” (situação anterior ao pacto estatal), os objetivos do contrato ou até onde iria o 
poder do Estado sobre o indivíduo. Foi Platão, filósofo grego da antiguidade, que 
estabeleceu originalmente a origem do Estado como resultado da necessidade de 
sobrevivência dos homens que, isolados, não bastam a si mesmos. Mais modernamente, 
após a formação dos principais Estados modernos, muitos autores vêem no Estado a função 
de organização de proteção da propriedade. Atualmente a formação dos Estados sob o 
enfoque jurídico-político ocorre por derivação como foi o caso dos antigos Estados do leste 
europeu e da antiga URSS. Mas o que é o Estado ? Qual seria uma definição apropriada ? 
Muitos autores definem o Estado simplesmente como uma ordem jurídica que organiza um 
território e uma nação de forma soberana. Mas este conceito ainda é muito simplificado, 
como veremos a seguir. 
 
Hoje é impossível pensar uma sociedade complexa e globalizada sem que haja múltiplas 
influências do Estado. Em última instância o bem estar individual depende, de várias 
formas, dos bens e serviços providos pelo Estado, na administração do sistema judiciário, 
na segurança pública, no fornecimento de infra-estrutura ou energia, por exemplo. Muitos 
consideram o Estado muito pesado, extenso demais, outros consideram que sua capacidade 
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de intervenção é limitada ou que é prisioneiro de grupos e corporações. Falar do Estado e 
de suas funções econômicas num mundo que muda rapidamente como nunca mudou na 
história da humanidade é necessariamente um tema polêmico que divide corações e mentes. 
 
Quando debatemos até onde deve ir a “mão visível” do Estado é difícil fugirmos de uma 
perspectiva normativa, isto é, do debate sobre aquilo que deve ou não ser feito, que serviços 
públicos devem ser prestado, que impostos ou taxas devem aumentar ou baixar e para que. 
Muitas vezes no debate dos economistas esta dimensão se confunde com a perspectiva 
positiva, isto é, um tipo de análise mais técnica que apenas constata como o fenômeno 
econômico se manifesta, aparentemente sem um juízo de valor sobre o que é certo ou 
errado. Assim, um primeiro passo é estar atento sempre para a diferença entre um debate 
normativo e um debate positivo sobre a economia em geral e do setor Público em 
particular. 
 
Economia normativa: analisa os impactos dos programas do governo em relação aos objetivos declarados. 
Se o governo pretende limitar a importação de petróleo, por exemplo, será preferível estabelecer um imposto 
sobre a importação do que quotas. 
Economia positiva: descreve o efeito de ações e medidas políticas, sem julgamento de valor, sem avaliar se 
os objetivos propostos foram alcançados ou não. Por exemplo: a imposição de quotas sobre a importação de 
petróleo nos anos cinqüenta nos Estados Unidos provocou um aumento dos preços domésticos. Outro 
exemplo: indivíduos de baixa renda tendem a gastar uma proporção maior de seus rendimentos com consumo 
de cigarro e bebidas alcoólicas, um imposto sobre estes produtos terá impacto maior nesta faixa de renda. 
 
Talvez o maior papel do governo em uma sociedade seja o de controlar e regular o 
funcionamento dos conflitos. A tradição hegemônica no campo da economia é a crença de 
que o setor privado é intrinsecamente mais eficiente que o Estado. Portanto um sistema em 
que as empresas privadas operem livremente tende a trabalhar melhor que aquele com uma 
forte presença governamental. Os defensores desta posição na economia aglutinam-se em 
torno de uma escola de pensamento conhecida como “teoria neoclássica” e mais 
recentemente como “economia do bem estar”. O mercado por si só atingiria o nível de 
equilíbrio “paretiano” (máximo bem estar para todos, simultaneamente). Este “equilíbrio 
ótimo”, com pouca ou nenhumaintervenção do governo tem uma série de pressupostos: 
 
a. Modelo de concorrência perfeita que supõe um mercado atomizado (centenas de 
produtores e consumidores), com preço formado pela competição entre empresas. 
b. Todos os consumidores atuam em igualdade de condições (informação). 
c. O progresso técnico não é uma variável relevante para explicar a dinâmica 
econômica. 
 
 
Esta visão idealizada do mercado é irreal porque na verdade existem diversos processos 
que impedem o funcionamento destes pressupostos. Estes eventos ou fenômenos 
econômicos são conhecidos como “falhas de mercado”, tais como a existência de bens 
públicos, as externalidades, os mercados incompletos, a existência de desemprego e 
inflação, por exemplo. 
 
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O enfoque da “economia do bem estar” defende a existência de dois teoremas normativos. 
O primeiro deles afirma que o nível ótimo de equilíbrio é aquele onde não se pode 
melhorar a situação de ninguém sem que alguém seja prejudicado, e o chamado “ótimo 
paretiano” (em homenagem a Vilfredo Pareto, 1848-1923). O segundo teorema nos diz que 
todo ponto de equilíbrio nas diversas possibilidades produtivas de uma economia pode ser 
alcançado desde que haja uma correta distribuição inicial de recursos. 
 
Eficiente de Pareto ou um Ótimo de Pareto nas trocas, ocorre se uma das afirmações abaixo são satisfeitas: i. 
É impossível melhorar a situação de um agente sem piorar a de outro. ii. Não há como fazer com que todos os 
agentes envolvidos melhorem. iii. Não existem trocas de bens mutuamente vantajosas para serem efetuadas. 
iv. Esgotaram-se (foram realizadas) todas as trocas de bens mutuamente vantajosas. v. Todos os ganhos de 
comércio foram exauridos. vi. Os agentes igualaram suas taxas marginais de substituição entre os bens 
disponíveis na economia. vii. As curvas de indiferença dos agentes, plotadas na caixa de Edgeworth, são 
tangentes. 
 
 
O Estado é necessário para evitar que as falhas de mercado inviabilizem, em última 
instância, a economia baseada na troca. Por exemplo, o Estado é essencial para evitar o 
caos resultante da monopolização crescente da economia, para legitimar o direito de 
propriedade, para controlar as operações financeiras, regulando a atividade econômica 
mais sensível. O Estado tem ainda um papel fundamental no processo de desenvolvimento 
tecnológico. A mudança técnica é por si um mercado onde a tendência do capital privado é 
o desinvestimento pela dificuldade de manter direitos de propriedade sobre a difusão do 
conhecimento técnico. Questões vinculadas à sustentabilidade ambiental do processo 
produtivo não representam historicamente um incentivo econômico à preservação, não tem 
preço no mercado, faz-se necessária a intervenção reguladora do Estado, acima dos 
interesses atomizados e conflitantes dos agentes econômicos. 
 
Nas economias mais modernas, sobretudo após a segunda guerra, durante os primeiros 
trinta anos de “Estado do Bem Estar Social” (um misto de alto nível de emprego, altos 
gastos do governo e impostos e pacto social entre trabalhadores e empregadores), um terço 
da renda é pública. Em alguns países escandinavos a participação do estado supera os 50% 
da economia. O governo pode atuar diretamente na produção ou indiretamente através do 
sistema legal, dos mecanismos regulatórios, subsídios diretos e indiretos, fomento de 
bancos oficiais, etc. Mesmo em países onde historicamente a idéia do “estado-forte” foi 
combatida, 1/3 da renda nacional advém de impostos, serviços importantes como a 
administração dos correios e telégrafos, a gestão da política monetária (Banco Central), 
etc., são serviços públicos, além de boa parte da infraestrutura de estradas, portos e 
aeroportos. 
 
Sem a intervenção do Estado dificilmente seria assegurada a reprodução e expansão da 
poupança e investimento privados, e portanto, do próprio setor privado. Com disse um 
importante economista inglês da primeira metade do século XX, cabe ao Estado proteger o 
capitalismo dos próprios capitalistas. Ele faz isto assegurando as condições de 
investimento, ao regular a força de trabalho ou fazer estradas, manter a ordem social e 
garantir a reprodução da força de trabalho (educação, saúde, etc.) ou regulamentar a 
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existência de cartéis e monopólios. 
 
Nos anos oitenta e parte dos anos noventa surgiu com força nos Estados Unidos e Europa a 
idéia de que o governo e o Estado deveriam diminuir seu peso na Economia. Havia razões 
conjunturais para isso, relacionadas ao logo período conhecido como “welfare state” no 
pós guerra quando se acumularam gigantescos déficits fiscais para financiar o bem estar 
social. O resultado foi, na maioria dos países desenvolvidos, queda do crescimento 
econômico, inflação, desemprego e descontrole monetário. Isto sem falar dos aumentos 
abruptos do petróleo nos anos setenta e oitenta o que gerou uma inflação de custos em 
muitos países. 
 
Outro motivo foi a força ideológica de governos conservadores como foram os dois 
mandatos de Reagan (1981 -1989) e Thatcher na Inglaterra (1979-1990), gerando uma 
onda de privatizações, desregulamentação do mercado de trabalho, eliminação de 
programas sociais e subsídios e abertura comercial indiscriminada. Em 1989 ocorreu uma 
famosa conferência em Washington de economistas dos países ricos que propôs um 
receituário de política econômica conhecido como “Consenso de Washington” assumido 
pelo Fundo Monetário Internacional nos anos noventa. Este movimento ficou conhecido 
como “neoliberalismo”, atualmente bastante enfraquecido teoricamente. 
 
O fato é que desde a grande crise de 1929, que mostrou o caos do mercado deixado a sua 
própria sorte e das contribuições de John Maynard Keynes sobre a necessária atuação do 
Estado para combater as crises, não é possível ignorar o crescente e irreversível papel dos 
governos no funcionamento da economia. Keynes propunha simplificadamente que o 
Governo deveria direcionar suas despesas para aquecer a economia gerando maior 
demanda (nível de compras públicas e privadas) e garantindo estabilidade para os 
investidores. Muitos países emergentes adotaram políticas keynesianas para impulsionar o 
ciclo de industrialização básica, como será visto em detalhes mais adiante. 
 
A crise do setor cafeeiro nacional que impulsionava a economia brasileira foi neutralizada, 
em parte, porque o Estado resolveu garantir a efetividade da demanda, comprando o 
excedente não vendido e queimando os estoques. Este episódio não representou um 
benefício indevido ao setor cafeeiro, mas impediu que o desemprego e a queda de 
investimentos se alastrassem para o conjunto da economia. O pagamento destas aquisições 
foi feito através da fabricação de moeda, isto representou um aumento da inflação, assim o 
custo desta política acabou sendo pago pelo conjunto da população. 
 
A economia moderna é um sistema complexo onde o setor público e privado interagem 
constantemente. Em muitas economias a participação do setor público ou da parte do 
governo (impostos e gastos públicos) atinge valores entre 50% e 60%, como é o caso dos 
países da Europa do norte, por exemplo. É impossível ignorar a ação dos governos na 
realidade econômica, pois a regulamentação de leis trabalhistas, a definição de políticas 
fiscais ou tributárias, por exemplo, atingem fortemente todos os setores econômicos. Para 
tentar entender o papel complexo e preponderante do Estado na economia moderna, 
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tradicionalmente identificamos três funções básicas para o Estado capitalista moderno: 
uma função alocativa, uma função redistributiva e uma função estabilizadora. 
 
A função alocativa se relaciona diretamente com a capacidade que o Estado tem (ou não) 
em prover determinados bens e serviços à sociedadesatravés do sistema de mercado (ou de 
formação de preços no mercado). Estes bens, denominados de “bens públicos” são aqueles 
que o sistema de preço livre de mercado (interação entre a Oferta e a Procura econômica) é 
ineficiente para estimular a produção no ponto mais otimizado. Por exemplo, as atividades 
relacionadas à defesa nacional ou a produção de informações meteorológicas ou de tráfego 
aéreo, são de consumo amplo, não se pode excluir indivíduos do seu consumo e este 
consumo não sinaliza a quantidade ótima de demanda destes bens ou serviço. Diz-se que o 
consumo de um bem público é “não rival”, isto é o seu uso por um indivíduo não exclui ou 
diminui o potencial de uso por outro indivíduo qualquer. No caso de um bem privado, um 
automóvel, por exemplo, o consumo por um indivíduo exclui automaticamente o consumo 
e o benefício para outros indivíduos. 
 
Nos bens autenticamente públicos não há esta relação de “rivalidade” ou de exclusão 
mútua dos benefícios pelos seus consumidores. O consumo de um bem público gera 
benefícios que são externalizados, ou seja, estão disponíveis à coletividade, ao contrário do 
consumo de bens privados que são internalizados. Na economia privada as trocas entre 
ofertantes e demandantes acaba por formar preços que podem subir, baixar ou permanecer 
estacionários. As oscilações de preço acontecem e sinalizam como termômetros os 
comportamentos de consumidores e produtores. Nos bens públicos isto não acontece, 
basicamente porque os direitos de propriedade não vigoram da mesma forma. Numa 
economia privada a propriedade sobre bens, fatores ou processos produtivos assegura a 
exclusão dos não-proprietários que só podem usufruir destas mercadorias mediante 
pagamentos específicos. Os bens públicos não podem ser excluídos, imaginem por 
exemplo se seria possível excluir alguém do consumo de iluminação pública, ou dos 
serviços de segurança pública, ou dos serviços de sinalização do trânsito e assim por 
diante. 
 
Em outras palavras, os bens públicos puros são “não excludentes”, ou seja, é impossível 
excluir ou aplicar o “princípio da exclusão” em relação a um ou mais consumidores ou 
indivíduos. Os governos não podem então definir a quantidade ótima a ser produzida por 
determinado serviço a partir dos mecanismos de preços ou da aplicação do princípio da 
exclusão. O consumo de um bem público puro não afeta significativamente o custo de sua 
produção. Portanto o consumidor de serviços público não tem nenhum estímulo para 
declarar aberta e publicamente qual o valor que determinado serviço público tem para ele. 
 
Lembre-se que numa relação mercantil qualquer nós “declaramos” o valor que determinada 
mercadoria ou serviço tem para nós ao pagarmos uma quantia monetária específica para ter 
o seu uso ou posse. Já que o serviço público será oferecido independente do seu uso a 
tendência do indivíduo médio é “usufruir sem pagar” ou atuar como um “free rider”, em 
inglês, ou seja, como um “carona”. Para resolver este problema, “o que” e “quanto” 
produzir de bens públicos puros, há outros mecanismos que a sociedade construiu através 
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de centenas de anos de construção dos Estados que são outras formas de sinalização e 
indicação de preferências, como os sistemas de voto, eleições, plebiscitos, etc. 
 
O sistema de votação acaba cumprindo um papel de substituto para o sistema de mercado 
no caso dos bens púbicos. É claro que os sistemas de votação estão sujeitos a todo tipo de 
imperfeição como a desigualdade no acesso à informação relevante para decidir ou à 
heterogeneidade de preferências entre eleitores. Entretanto, supondo certas condições ele 
pode revelar as preferências de determinada comunidade em relação a certo bem ou serviço 
público, ou alguma característica específica deste serviço. As eleições, ao contrário do 
mercado, exigem porém, um alto nível de conformidade com seus resultados finais. Não 
podemos sem arcar com conseqüências indesejáveis, por exemplo, recusarmos a 
construção de uma estrada ou de um hospital após o processo político que as definiu como 
obras prioritárias. Em se tratando de bens privados podemos, teoricamente, decidir se 
compramos ou não, se nos conformamos ou não com determinada oferta de bens e serviços, 
enquanto consumidores. 
 
Em determinadas situações a tecnologia para produzir ou o tipo de serviço a ser oferecido 
inviabiliza a produção economicamente rentável por mais de um ofertante. Neste caso 
estabelece-se a condição de monopólio, geralmente associado aos ganhos de escala que se 
pode obter (redução de custos), a produção pode ser feita diretamente pelo Estado, pelo 
capital privado regulado pelo Estado ou por um monopólio privado. Outras vezes o Estado 
age determinando compensações entre indivíduos que sofrem involuntariamente efeitos das 
chamadas “externalidades”. Uma externalidade econômica pode ser positiva ou negativa, 
será positiva se os benefícios sociais de determinada atividade forem maiores que os 
benefícios privados, do seu proprietário ou produtor. 
 
Será uma externalidade negativa se os benefícios sociais forem inferiores aos benefícios 
privados. Por exemplo, uma fábrica que produz celulose e que para isso polui um rio que é 
fonte de captação de água para uma cidade ou de irrigação para lavouras é um exemplo 
típico de externalidade negativa. A função do Estado se torna real e necessária para 
compensar os efeitos negativos, normalmente estabelecendo multas e impondo medidas 
compensatórias para a fonte geradora de poluição. As partes envolvidas dificilmente 
conseguiram estabelecer um nível de transação por elas mesmas para corrigir este 
problema, os custos de transação, a assimetria de informações e as desigualdades de poder 
seriam obstáculos intransponíveis. 
 
Resumindo, a função alocativa demonstra que para uma série de casos e situações não é 
desejável ou interessante para a empresa privada produzir, o governo assume a função de 
prover no caso de bens de acesso livre e gratuito ou produzir bens e serviços, no caso da 
água tratada ou da eletricidade, cobrando tarifas subsidiadas através de empresas públicas. 
 
Uma segunda função importante do Estado moderno é a função redistributiva. Todos nós 
sabemos que numa economia de mercado a renda pessoal está profundamente relacionada à 
posse ou propriedade dos fatores produtivos, empresas, terra, prédios, etc. Teoricamente o 
mecanismo de preço tenderia a igualar a posse dos fatores de acordo com a produtividade 
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dos mesmos, inclusive a produtividade do trabalhador que depende do seu nível de 
formação, experiência, etc. Entretanto, a formação de preço no mercado ocorre em 
condições imperfeitas. Por exemplo, há estoques de riquezas que são herdados, 
monopólios, acessos diferenciados à bens públicos, todo tipo de discriminações de origem 
não-econômica (racial, de gênero, social, etc.). 
 
Estes processos produzem uma distribuição imperfeita da renda e distante dos padrões mais 
razoáveis de equidade e justiça social. Em geral cada sociedade, em cada momento 
histórico de sua evolução, adota valores e princípios morais e éticos sob os quais as 
políticas públicas de caráter redistributivo vão operar. Sociedades de maturidade 
democrática maior, com maior grau de desenvolvimento e maior nível de escolaridade 
tendem a adotar níveis de tolerância mais estreitos às diferenças sociais e econômicas. Os 
mecanismos de “renda mínima”, subsídios ao consumo de bens e serviços para famílias de 
baixa renda ou incentivos fiscais diferenciados são exemplos de instrumentos usados para 
esta finalidade. 
 
A função estabilizadora está relacionada às ações do Governo para estabilizar os principais 
preços da economia. O pleno emprego, a estabilidade de preços, o crescimento econômico 
são objetivos buscados pela estabilização econômica. A políticaeconômica que em 
condições normais atua através das políticas de cunho monetário e de cunho fiscal, 
relaciona-se à busca de objetivos macroecnômicos. A política monetária, por exemplo, está 
vinculada à fixação da taxa de juros, ao mecanismo de redesconto bancário, ao controle da 
taxa de câmbio, ao volume de crédito disponível, etc. Já a política fiscal, se relaciona com a 
gestão dos tributos cobrados pelo governo e sobretudo ao modo como o governo gasta os 
recursos públicos e os impactos destes gastos na economia como um todo. 
 
A inclusão do governo no modelo de circulação de bens e de moeda (conforme ilustração 
abaixo) irá representar a introdução de dois novos componentes, os tributos como um 
vazamento de renda do esquema, e os gastos e transferências do governo como uma injeção 
no fluxo da renda de famílias e empresas. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Quadro 1 
Fluxo Real e Fluxo Monetário
Famílias Empresas
Mercado de 
Produtos
Mercado de 
Fatores
Fluxo REAL
Fluxo MONETÁRIO
demandam fatores
ofertam produtos
ofertam fatores
salários, juros, aluguéis
demandam produtos
pagam renda recebem recursos
remuneram fatores
 
 
Perguntas 
 
1. Qual o papel do Estado na Sociedade ? 
2. Qual a relação entre as funções básicas do Estado ? 
3. Explique com suas palavras o que é um “bem público” ? 
 
 
 
Bibliografia para consulta: 
 
 CORAZZA, G. (1986). Teoria Econômica e Estado (de Quesnay a Keynes), FEE, Porto 
Alegre. 
FILELLINI, A. (1994). Economia do Setor Público. Atlas, São Paulo. 
GENEREUX, J. (1993). Introdução à Política Econômica, Ed. Loyola, São Paulo. 
GIAMBIAGI, F., ALÉM, A. (2000). Finanças Públicas - Teoria e Prática no Brasil. 1ª ed. 
Rio de Janeiro, Campus, 2000. 
LONGO, C.A e TROSTER, R.L. (1993). Economia do Setor Público, Ed. Atlas, São Paulo. 
MUSGRAVE, R. (1974). Teoria as Finanças Públicas, Ed. Atlas, São Paulo. 
REES, R. (1979). A Economia da Empresa Pública, Ed. Zahar, Rio de Janeiro. 
RIANI, F. (1990). Economia do Setor Público, uma abordagem Introdutória, Ed. Atlas, São 
Paulo. 
SILVA, L. M. (1996). Contabilidade Governamental, Ed. Atlas, São Paulo. 
VALÉRIO, W. P. (1992). Programa de Direito Tributário, Ed. Sulina, Porto Alegre. 
 
 
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2. As falhas do Mercado 
 
 
A economia de mercado, regulada pelos livre jogo de preços, pode estabelecer teoricamente 
condições de equilíbrio e otimização dos fatores de produção. Esta condição é conhecida na 
teoria econômica convencional como o “ótimo paretiano”, em alusão ao pensador italiano 
Vilfredo Pareto. Este princípio nos diz que o sistema econômico atinge sua situação de 
equilíbrio quando não é possível mais melhorar a situação de um indivíduo (seu nível de 
utilidade ou bem estar), sem que seja diminuído o bem-estar de outro indivíduo 
simultaneamente. Neste nível a produção de todos os bens e serviços seria máxima, com 
utilização plena e mais produtiva de todos os fatores de produção (terra, trabalho, capital, 
tecnologia, etc.). 
 
Não seria possível produzir mais quantidade de um bem sem que fosse diminuído a 
produção de outros bens. Todos os agentes econômicos, empresários, trabalhadores e 
governo, atuariam em harmonia, utilizando o máximo de seu potencial e produtividade. Os 
consumidores obteriam o máximo de satisfação com os bens e serviços à disposição e os 
produtores o máximo de lucratividade. Entretanto, estas condições só se encontram naquilo 
que a teórica econômica chama de “concorrência perfeita”, quando o livre jogo dos preços 
se ajustam ao movimento também livre da oferta e da demanda. 
 
Nesta situação hipotética os preços funcionam como “sinalizadores” ideais para os 
empresários sobre a quantidade a ser produzida e ofertada e sobre as quantidades a serem 
consumidas pelos consumidores. Na vida real não é isto que acontece. Uma série de 
eventos, processos e condições econômicas e outras não econômicas, de natureza social, 
política ou institucional, impede este funcionamento ótimo ou “paretiano” do mercado. Este 
modelo funciona mais como um ponto de referência teórico na teoria econômica do que a 
descrição de algo realmente existente. 
 
As chamadas “falhas de mercado” são, portanto, situações ou eventos onde o equilíbrio e a 
otimização dos fatores produtivos não pode ser atingida sem que haja uma intervenção 
externa. Esta intervenção externa é exatamente a origem da atuação do Estado na 
Economia. Há basicamente três tipos de falhas de mercado: aquela relacionada à existência 
de bens públicos puros, as economias de escala e indivisibilidades de certos bens e serviços 
produzidos pelo setor privado e aquela relacionada aos bens de propriedade comum, cujo 
consumo não permite exclusão, como os recursos naturais (petróleo, por exemplo). Vamos 
ver com mais detalhe como cada uma se manifesta. 
 
Não rivalidade: o custo de Inclusão é nulo ou muito baixo, isto é, o consumo por arte de um agente não 
impede o consumo por parte de outro agente. 
 
Já vimos que o consumo não-rival e não-excludente é aquele tipo de consumo que não 
reduz a disponibilidade daquele bem ou serviço para outros consumidores. Em outras 
palavras para o provedor destes bens (o Estado) não há custo adicional para atender a 
Economia do Setor Púbico – Jackson De Toni- jdetoni@uol.com.br – 2008 13 
 
 
 
 
demanda de um consumidor adicional. Pense, por exemplo, no fornecimento de iluminação 
pública ou na manutenção das forças armadas (o que poderia ser um “serviço” de defesa 
nacional), não há como individualizar o consumo ou excluí-lo de outros consumidores, os 
serviços estão permanentemente disponíveis para todos, independente de suas preferências, 
disponibilidades financeiras ou utilidade. Para estes bens as pessoas normalmente estão 
estimuladas à “usufruir sem pagar”, é a figura do “carona” ou do “free rider”. 
 
 
Não-exclusividade: o custo de exclusão é infinito ou muito alto e portanto não existe um mecanismo de 
exclusão (a catraca) que impeça o problema do Corona (FREE RIDER) e portanto sua provisão privada é 
ineficiente. 
 
 
O raciocínio é simples, se um indivíduo qualquer pode usufruir os benefícios de um bem ou 
serviço sem que haja um pagamento individualizado pela parte consumida ou utilizada, 
porque ele deveria fazê-lo ? Não é por outro motivo que o pagamento de impostos e outros 
tipos de tributos são compulsórios, obrigatório para todos indivíduos de acordo com sua 
renda, patrimônio, capacidade de pagamento, etc., caso contrário, seria muito difícil e 
mesmo inviável para o Estado manter estes bens e serviços conforme a sociedade demanda. 
Outro exemplo interessante poderia ser um serviço de vigilância noturna em determinada 
rua. 
 
Se todos pagam pelo serviço, provavelmente os benefícios sejam proporcionais aos custos 
para todos moradores. Como neste tipo de serviço é impossível excluir os não-pagantes do 
benefício (o vigilante noturno produz um efeito de segurança para toda a rua!), haverá uma 
tendência de aumento de custos para os pagantes que restam. Isto produzirá com o tempo 
uma tendência de redução do serviço de vigilância em relação às necessidades dos 
moradores daquela rua. O mesmo processo, guardadas as devidas proporções, acontece com 
serviços e bens públicos de uma forma geral. 
 
Uma comparação entre dois bens, um de natureza pública pura e outro de natureza pública 
não-pura pode ser viso na tabela seguinte: 
 
Quadro 2 
Bem ou serviço “Vigilância noturna” “abastecimento de água” 
 
Excludente 
Não é, pois é impossível 
“cancelar” o benefício para 
um consumidor individual 
É excludente, porque é 
possível interromper o 
fornecimento de água. 
 
Rival 
Não é, pois a quantia de 
segurança é dada, 
independente das demandas 
individuais. 
É rival, pois o consumo da 
mesma água não pode ser 
simultâneo para duas 
pessoas. 
 
Para um bem privadoa eficiência de sua produção está relacionada ao benefício que ele 
produz (ao ser consumido) em relação ao custo de sua provisão, isto é, de sua produção ou 
fabricação. No caso dos bens públicos o beneficio que ele gera, a utilidade ou nível de bem 
Economia do Setor Púbico – Jackson De Toni- jdetoni@uol.com.br – 2008 14 
 
 
 
 
estar que ele proporciona, é dado pela soma de todos os benefícios individuais. É uma 
situação onde o benefício coletivo ou social é sempre maior que o benefício individual. A 
teoria econômica chama este fenômeno de “externalidade”, que pode ser positiva se o 
benefício social é maior, ou negativa, se o benefício social é menor. Nos bens privados os 
benefícios são internalizados, quem compra uma casa para seu próprio uso “internaliza”, 
isto é, absorve todos os benefícios desta compra. 
 
Bem público puro: (i) custo de inclusão zero , (ii) custo de exclusão infinito , (iii) não rival, (iv) não 
exclusivo , (v) indivisível. 
 
Um bem público puro, ao contrário, produz no seu consumo externalidades positivas que 
geram benefícios difusos para toda sociedade. Imagine por exemplo um indivíduo que seja 
vacinado, o benefício pessoal é evidente, mas sua condição de imunidade contribui para a 
diminuição da propagação da doença e gera, portanto, um benefício social crescente. A 
oferta de educação básica gratuita e universal é outro exemplo, na medida em que os 
indivíduos se escolarizam as externalidades positivas se manifestam cada vez mais, no 
aumento da produtividade da economia, na melhoria dos níveis de renda e consumo, etc. A 
tabela a seguir resume estes argumentos. 
 
Quadro 3 
 
 
 
 
O problema das externalidades, uma das fontes das falhas no mecanismo de mercado, pode 
assumir uma complexidade maior. Imagine por exemplo o caso dos automóveis que 
produzem poluição. A poluição ao criar problemas respiratórios torna-se uma fonte de 
despesas para os cidadãos e para o Estado através do incremento dos gastos com saúde 
pública. Como resolver este problema ? Teoricamente o Estado deveria imputar um custo 
Economia do Setor Púbico – Jackson De Toni- jdetoni@uol.com.br – 2008 15 
 
 
 
 
aos proprietários de automóveis capaz de compensar ou estabelecer uma proporcionalidade 
entre o benefício que usufruem (a locomoção através do automóvel) e o custo social que 
geram (as despesas publicas com saúde). Mas na prática este tipo de problema não é de 
fácil solução. 
 
Nem sempre é possível identificar a fonte dos custos sociais, estabelecer claramente os 
direitos de propriedade, muitas vezes há dificuldade de individualizar o processo, quem 
pagaria neste caso, os motoristas ? Os proprietários dos veículos ? As fábricas que 
produzem carros poluidores ? Teoricamente o preço de venda dos veículos deveria 
incorporar este “custo social” mascarado, elevando seu valor e provavelmente tendo 
impacto na quantidade demanda de veículos. Questões econômicas, jurídicas e até políticas 
limitam a ação do Estado, algumas vezes o máximo possível é criar um sistema de 
incentivos (positivos ou negativos), estabelecendo, por exemplo, normas produtivas, selos 
de certificação, multas para desvios do padrão, etc. 
 
 
Bem meritório ou quase-público: (1) Não Rival e Exclusivo. (2) Cuja provisão por parte do Estado não 
pode ser fornecida em quantidade para todos. (3) De consumo obrigatório e portanto fere o princípio da 
soberania do consumidor (4) Indivisível ou divisível com margens externas significativas 
 
 
Num mercado competitivo normal a eficiência ocorre quando o preço reflete uma igualdade 
entre o custo do último bem produzido (o custo marginal) e a respectiva receita que este 
bem proporciona ao ser vendido (a receita marginal). Há contudo, bens e serviços que estão 
sujeitos ao que a teoria econômica chama de monopólios naturais. Isto acontece porque 
normalmente uma única empresa, fábrica ou indústria produzirá estes bens e serviços com 
custo unitário (o custo de cada produto) menor, que uma situação onde houvesse várias 
empresas concorrentes. 
 
Imagine, por exemplo, os serviços de saneamento básico em uma cidade, cada empresa 
teria sua rede própria de tubulações ? Quanto isto iria repercutir no preço final para o 
consumidor ? Não é difícil deduzir que há serviços, como o abastecimento de energia, que 
precisam ser regulados pelo Estado para evitar que a produção esteja aquém das 
necessidades da sociedade ou o preço acima do seu custo de produção, admitindo-se uma 
margem socialmente aceita de lucro ou retorno sobre o capital investido. Há casos em que 
o governo prefere operar diretamente na produção destes serviços, em outros o governo 
estabelece um sistema de regulação do mercado, definindo preço dos insumos, margens e 
quantidades a serem produzidas. 
 
Uma das formas adotadas pelo Estado para resolver este problema, quando há custos 
decrescentes e economias de escala, é fazer uma discriminação de preços. É por isso que a 
tarifa de energia elétrica, por exemplo, é diferenciada conforme o tipo de consumidor, para 
empresas e grandes consumidores é uma, para consumidores residenciais, é outra. 
 
Outra fonte das falhas de mercado é a situação onde é impossível ou muito custoso atribuir 
um preço ou exercer o direito de propriedade sobre determinados benefícios que são 
Economia do Setor Púbico – Jackson De Toni- jdetoni@uol.com.br – 2008 16 
 
 
 
 
usufruídos, isto é, absorvidos, de forma livre pelo mercado. O exemplo clássico é o caso do 
produtor de maças vizinho do produtor de mel. A florada das maças gera uma externalidade 
positiva sobre o produtor de mel, porque a florada é um benefício sem custo aproveitado 
pelo dono do apiário. O néctar é um bem privado, mas seu preço não incorpora o custo real 
e não incorrido que a florada de maçãs proporciona. Os economistas dizem que neste caso o 
néctar comandaria um “preço sombra”, isto é, um benefício não incorporado no preço, 
portanto, uma tendência de aumento da oferta de mel. 
 
Os produtores de maças não têm meios ou instrumentos legais de receber alguma 
remuneração pelo néctar do vizinho, o mercado não lhes assegura este “preço sombra”. A 
propriedade “comum” deste benefício está por trás deste fenômeno. Esta situação conduz 
teoricamente a um sub-oferta de maças, se as maças incorporassem o benefício que geram 
para o apiário teriam um preço maior, estimulando mais produtores. A exclusão do 
benefício para o apiário é impossível (não há como evitar que as abelhas tenham acesso às 
flores), neste caso o equilíbrio de mercado (aquele ponto onde vigora um mesmo preço para 
demandantes e ofertantes) ocorrerá num ponto inferior ao ideal. E se os produtores de 
maças pudessem cobrar pelo néctar das flores? Aí sim haveria um incentivo adicional 
(maior expectativa de receita futura) para produzir mais maçãs e o ponto de equilíbrio deste 
mercado provavelmente seria maior. Os direitos de propriedade (o néctar) implicam 
exclusão e permitem a realização de trocas mercantis convencionais (a cobrança pelo 
néctar). Quando estes direitos são difusos ou impossíveis de definir, faz-se necessária a 
presença do Estado para equilibrar o jogo entre compradores e vendedores e assegurar os 
benefícios sociais e coletivos. 
 
Rendimentos crescentes de escala: um aumento nos insumos causa um aumento mais que proporcional na 
quantidade produzida, ou seja se a firma duplicar seus insumos (usar o dobro de mão-de-obra e capital) então 
a produção mais que duplicará; se triplicar seus insumos então sua produção mais que triplicará. Se a função 
de produção for homogênea de grau maior que 1 então ela possui rendimentos crescentes de escala. 
 
Uma empresa que opera em regime de monopólio com economias de escala, tende a 
produzir uma quantidade menor que a possível a um custo maior. O Estado deve assegurar 
a cobertura deste déficit. Além da discriminação de preços, o Estado também pode adotar 
uma tarifa maior para os momentos de maior uso do serviço, supondo que há consumidoresque valorizam mais o consumo daquele serviço. Nos períodos de pico, quando a demanda 
excede a capacidade de oferta, o preço final dependerá da demanda, nos períodos de entre-
pico o preço será menor. O debate sobre as tarifas públicas envolve ainda outros elementos 
importantes como a relação entre eficiência (cobrar pelo custo) e equidade (garantia de 
atendimento universal), grau de essencialidade do serviço que muda de acordo com a renda 
dos indivíduos, problemas de regulação dos serviços, etc. 
 
Resumo das falhas de mercado 
 
• Externalidades: o exemplo mais fácil de entender é a poluição. Quando 
dirigimos carros poluentes estamos consumindo um produto sem pagar um 
centavo pelos custos adicionais que outros consumidores ou o governo terão 
com despesas no sistema de saúde. Podem ser negativas ou positivas e uma 
Economia do Setor Púbico – Jackson De Toni- jdetoni@uol.com.br – 2008 17 
 
 
 
 
forma de diminuir seu impacto é criando mecanismos de incentivo e 
penalização econômica para os geradores de externalidades, trazendo seus 
efeitos para dentro do mercado onde terão um preço e preferências explícitas. 
O problema também está relacionado à identificação dos direitos de 
propriedade em algumas atividades, daí a intervenção do Estado para arbitrar 
perdas e ganhos entre os diversos grupos sociais. 
 
• Mercados incompletos: no mundo real o equilibro é apenas uma utopia 
usada mais como ideologia do que ciência. A informação é imperfeita e há 
sempre custos de transação que não entram nos preços daquilo que é 
comprado ou vendido. A ineficiência na alocação de recursos é generalizada e 
conduz ao sub-emprego permanente. 
 
• Assimetria de informação: os agentes econômicos não sabem se a troca que 
estão fazendo ocorre em nível ótimo, ao melhor preço, com o máximo de 
benefícios. A presença de informação imperfeita, ou seja, parcial, incompleta, 
distorcida, dá um poder adicional de monopólio a quem a controla. A não 
revelação de preferências ao consumir um bem publico puro é um tipo de 
informação imperfeita. 
 
• Oferta de bens públicos: o mercado privado não garante, e não é porque 
todos cidadãos devam ter direito moral à segurança pública, ao serviço 
judiciário ou informações meteorológicas. O motivo é menos nobre e mais 
calculista: não é possível estabelecer um preço vinculado ao custo de 
produção do serviço. Isto acontece porque não há exclusão ou rivalidade de 
consumo. O consumidor tende a ser um “carona”, usufruir sem pagamento. 
Em economia dizemos que o custo marginal (o custo da última unidade 
produzida) de um bem público puro (indivisível) tende a zero, portanto seu 
preço também o será. 
 
• desenvolvimento, emprego e estabilidade: principalmente em economias 
em desenvolvimento a ação governamental é muito importante no sentido de 
gerar crescimento econômico através de bancos de desenvolvimento, criar 
postos de trabalho e da buscar a estabilidade econômica. 
 
• Falhas na competição - A economia atua em condições de concorrência 
imperfeita. O que conduz ao surgimento de políticas antitrustes, para evitar 
que as firmas formem conluios ou que firmas individuais não obtenham uma 
parcela suficiente do mercado em que atuam, o que tende a produção sub-
otima a preços mais elevados. Nos monopólios normalmente o custo médio 
mínimo é muito alto, conseqüentemente o produto de uma única firma 
deveria absorver uma grande parcela do mercado. A fragmentação do 
mercado elevaria ainda mais os custos. Exemplos de monopólio natural: 
telefonia e eletricidade. Nestes casos é fundamental a intervenção do governo, 
Economia do Setor Púbico – Jackson De Toni- jdetoni@uol.com.br – 2008 18 
 
 
 
 
que tanto pode ser diretamente como no caso da Inglaterra e Brasil, ou 
indiretamente, via regulação como nos Estados Unidos. 
 
 
Perguntas: 
 
1. Relacione pelo menos uma das funções do Estado com o problema das 
externalidades ? 
2. Porque o “consumo” de segurança pública é considerado um bem público ? 
3. O quer dizer a expressão: “os preços funcionam como sinalizadores” ? 
 
 
Bibliografia para consulta: 
 
CORAZZA, G. (1986). Teoria Econômica e Estado (de Quesnay a Keynes), FEE, Porto 
Alegre. 
FILELLINI, A. (1994). Economia do Setor Público. Atlas, São Paulo. 
GENEREUX, J. (1993). Introdução à Política Econômica, Ed. Loyola, São Paulo. 
GIAMBIAGI, F., ALÉM, A. (2000). Finanças Públicas - Teoria e Prática no Brasil. 1ª ed. 
Rio de Janeiro, Campus, 2000. 
LONGO, C.A e TROSTER, R.L. (1993). Economia do Setor Público, Ed. Atlas, São Paulo. 
MUSGRAVE, R. (1974). Teoria as Finanças Públicas, Ed. Atlas, São Paulo. 
REES, R. (1979). A Economia da Empresa Pública, Ed. Zahar, Rio de Janeiro. 
RIANI, F. (1990). Economia do Setor Público, uma abordagem Introdutória, Ed. Atlas, São 
Paulo. 
REZENDE, F. (1994) Finanças Públicas, Editora Atlas, São Paulo. 
SILVA, L. M. (1996). Contabilidade Governamental, Ed. Atlas, São Paulo. 
VALÉRIO, W. P. (1992). Programa de Direito Tributário, Ed. Sulina, Porto Alegre. 
 
 
Economia do Setor Púbico – Jackson De Toni- jdetoni@uol.com.br – 2008 19 
 
 
 
 
 
3. A questão distributiva 
 
 
Uma das atribuições mais importantes do Estado no campo da economia é assegurar que a 
renda seja distribuída na forma mais justa possível, respeitando os princípios da eficiência 
econômica. Parece óbvio que a distribuição da renda, ou seja, o que cada indivíduo pode 
ganhar depende diretamente da posse dos fatores produtivos, da propriedade destes fatores. 
As rendas auferidas pelo trabalhador, por exemplo, dependem do conjunto de habilidades 
deste indivíduo (geralmente vinculadas ao nível de escolaridade) e da disposição para o 
trabalho em detrimento de outros usos para o tempo disponível, o lazer, por exemplo. 
 
As rendas do capitalista, o proprietário da empresa deriva da propriedade de instalações, 
máquinas e equipamentos, isto pode ter sido decorrência de uma poupança prévia, heranças 
ou outras origens. O problema é que na economia real a remuneração dos fatores está quase 
sempre longe de sua produtividade marginal, isto é, não corresponde necessariamente ao 
benefício que proporcionam. Isto acontece porque há imperfeições no mercado como já 
vimos, fatores institucionais como a discriminação racional ou de gênero faz com que 
trabalhadores negros e mulheres recebem remunerações médias menores para trabalhos 
equivalentes aos homens e trabalhadores brancos. 
 
Quando o governo determina, por exemplo, um salário mínimo (que deveria ter a função de 
garantir a reprodução mínima do trabalhador e sua família) ele está interferindo no sistema 
de preços e estabelecendo um preço mínimo para a força de trabalho, abaixo do qual 
teoricamente não poderia haver compra deste produto, a capacidade de trabalho. 
 
Na teoria econômica um dos instrumentos utilizados para medir esta distribuição da renda 
(salários, lucros, juros e aluguéis) é a chamada “Curva de Lorenz”. Ela expressa 
matematicamente uma relação entre as várias porcentagens de renda atribuídas à 
porcentagens de famílias, classificadas acumulativamente. Por exemplo, qual o percentual 
de renda que é atribuído à faixa de 20% da população mais pobre ? Qual percentual da 
renda é atribuído à 40% da população ? E assim por diante. A seguir uma tabela que 
permite expressar este raciocínio. 
Quadro 4 
 
População 1200 1200 1200 1200 1200 
Renda $ 60.000 $ 90.000 $ 26.000 $ 10.000 $ 14.000 
 
Como a população total é de 6.000 indivíduos cada coluna representa um percentual de 
20% do total da população. A renda total é a soma de todos os percentis, ou seja, $ 200.000. 
Assim podemos ver que os 20% mais pobres da população ganham somente 5% da renda 
total, enquanto que os 20% mais ricos detém 45% da renda. Se ordenarmos em ordem 
crescente teremos: 
 
Economia do Setor Púbico – Jackson De Toni- jdetoni@uol.com.br – 2008 20 
 
 
 
 
Quadro 5 
 
População 20% 20% 20% 20% 20% 
Renda 5% 7% 13% 30% 40% 
 
A “Curvade Lorenz” é construída quando estes valores são acumulados, por exemplo, para 
os 20% mais pobres a renda será de 5%, para os 40% mais pobres, a renda será de 12%, 
para os 60% da população a renda será de 25% e assim por diante. O eixo horizontal 
representa o percentual da população enquanto o eixo vertical representa a renda acumulada 
até que 100% da população correspondam, evidentemente, à 100% da renda recebida. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Pode-se observar claramente que quanto mais próxima do vértice esquerdo inferior, quanto 
maior a “barriga” da curva, pior será a distribuição da renda. Os países com renda mais bem 
distribuída, como é o caso de alguns países do norte da Europa, a curva de Lorenz se 
aproxima da diagonal (que divide o gráfico em partes iguais) que representa idealmente 
uma distribuição absolutamente igualitária da renda. 
 
Quanto mais concentrada for a renda um maior número de pessoas receberá uma menor 
parte da renda. Infelizmente o Brasil é um dos países com pior distribuição de renda do 
mundo, de acordo com as pesquisas do Instituto de Pesquisa e Economia Aplicada, o IPEA, 
pertencente ao governo federal, apesar das melhoras recentes o Brasil apresentava em 2005 
a segunda pior posição no ranking mundial, perdendo só para países muito pobres da 
África. De acordo com esta pesquisa, 1% dos brasileiros mais ricos, aproximadamente 1,7 
milhão de pessoas, detinham uma renda equivalente a da parcela formada pelos 50% mais 
pobres (86,5 milhões de pessoas). Este é um dos principais fatores estruturais que explicam 
a pouca solidez do mercado interno e por conseqüência nossa exposição mais vulnerável às 
oscilações da economia mundial globalizada. 
 
0 
100 
Percentuais crescentes da população 
Pe
rc
en
tu
ai
s c
re
sc
en
te
s d
a 
re
nd
a 
Igualdade 
absoluta 
Distribuição 
da Renda 
Curva de Lorenz
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O debate sobre qual seria uma distribuição justa de renda depende de fatores históricos, 
sociais e políticos, além, evidentemente de questões puramente econômicas. Há desde a 
posição associada ao pensamento liberal que legitima e sanciona as desigualdades de renda 
decorrentes de diferentes capacidades individuais de ganhos dos indivíduos. Até posições 
mais humanísticas e igualitárias que postulam uma transferência de renda entre aqueles 
indivíduos cuja utilidade marginal da renda seja menor para outros cuja utilidade marginal 
seja maior. Ou seja, a utilidade marginal da renda, o quanto um indivíduo pode elevar seu 
bem estar a partir de rendimentos maiores, seria um critério para sua distribuição. Os 
sistemas tributários deveriam funcionar, entre outros objetivos, exatamente para compensar 
estes desníveis, particularmente aqueles tributos que incidem sobre o patrimônio (renda na 
forma de estoque acumulado) e a renda dos indivíduos (renda monetária, como fluxo). 
Apesar disso jamais saberemos a utilidade exata que os indivíduos atribuem à renda ou à 
combinação entre renda e lazer, por isso os sistemas tributários estão sujeitos à muitas 
imperfeições. 
 
Há de uma maneira geral na teoria econômica a idéia de que os mecanismos para diminuir a 
desigualdade na distribuição de renda geram um desincentivo indireto ao trabalho e 
portanto tendem a reduzir a renda total da sociedade a ser redistribuída no futuro. Este 
debate entre equidade e eficiência é o tema central na políticas distributivas. Teoricamente 
quando os custos da perda de eficiência econômica geral forem maiores que os benefícios 
das políticas distributivas, estas devem ser ajustadas ou readequadas. Deve-se notar que 
algumas medidas distributivas visam diminuir ou eliminar gargalos e focos de ineficiência 
econômica. 
 
Neste caso as políticas de combate à desigualdade de renda são mais aconselháveis. Este é 
o caso por exemplo dos chamados “programas de renda mínima” (imposto de renda 
negativo) que garantem um piso de consumo para famílias pobres que acaba repercutindo 
no aquecimento do mercado de consumo interno e em seguida nas taxas de poupança e 
investimento de toda a economia. As chamadas “políticas de quotas” ou subsídios agiriam 
no mesmo sentido ao discriminar positivamente setores da população garantindo acesso 
mínimo à serviços públicos (produzidos diretamente pelo Estado ou não). 
 
Este debate é um dos mais polêmicos na teórica econômica, exatamente porque envolve 
valores relacionados à temas subjetivos como a ética, os padrões morais e religiosos e 
fatores históricos-institucionais. As alíquotas progressivas dos impostos, as políticas de 
assistência social, os subsídios à gêneros de primeira necessidade, as quotas, a tributação de 
grandes fortunas e sobre a herança, são todos temas polêmicos. Os momentos eleitorais 
quando as comunidades escolhem seus representantes representam o melhor contexto para 
que estas escolhas coletivas sejam debatidas e processadas com clareza e legitimidade. 
 
Perguntas 
 
1. Porque os aumentos reais do salário-mínimo ajudam a redistribuir a renda ? 
2. Qual a relação entre a função redistributiva e o sistema tributário ? 
3. Porque as políticas distributivas são geralmente polêmicas ? Cite um exemplo. 
Economia do Setor Púbico – Jackson De Toni- jdetoni@uol.com.br – 2008 22 
 
 
 
 
 
 
 
 
Bibliografia para consulta: 
 
CORAZZA, G. (1986). Teoria Econômica e Estado (de Quesnay a Keynes), FEE, Porto 
Alegre. 
FILELLINI, A. (1994). Economia do Setor Público. Atlas, São Paulo. 
GENEREUX, J. (1993). Introdução à Política Econômica, Ed. Loyola, São Paulo. 
GIAMBIAGI, F., ALÉM, A. (2000). Finanças Públicas - Teoria e Prática no Brasil. 1ª ed. 
Rio de Janeiro, Campus, 2000. 
LONGO, C.A e TROSTER, R.L. (1993). Economia do Setor Público, Ed. Atlas, São Paulo. 
MUSGRAVE, R. (1974). Teoria as Finanças Públicas, Ed. Atlas, São Paulo. 
REES, R. (1979). A Economia da Empresa Pública, Ed. Zahar, Rio de Janeiro. 
RIANI, F. (1990). Economia do Setor Público, uma abordagem Introdutória, Ed. Atlas, São 
Paulo. 
REZENDE, F. (1994) Finanças Públicas, Editora Atlas, São Paulo. 
SILVA, L. M. (1996). Contabilidade Governamental, Ed. Atlas, São Paulo. 
VALÉRIO, W. P. (1992). Programa de Direito Tributário, Ed. Sulina, Porto Alegre. 
 
 
 
Economia do Setor Púbico – Jackson De Toni- jdetoni@uol.com.br – 2008 23 
 
 
 
 
4. O processo político 
 
 
As decisões econômicas em muitos casos são precedidas por escolhas políticas que a 
sociedade faz através dos processos eleitorais. Vamos analisar com mais detalhe como 
ocorre este processo. Imaginemos para exemplificar os problemas envolvidos nesta escolha 
que nossa comunidade hipotética vota através de um referendum direto, por votação 
individual, isto é, todos votam todas as decisões sobre quais produtos ou serviços públicos 
produzir. Cada cidadão sabe que a decisão do grupo, após processo de votação coletiva, 
deverá ser imperativa e portanto acatada por todos. O indivíduo a princípio é estimulado a 
participar para tentar influenciar a decisão de toda comunidade na direção mais próxima do 
seu próprio interesse individual. Neste exemplo vamos adotar o critério da maioria simples 
para decidir as votações. 
 
Nossa comunidade está dividida, por hipótese, em três grandes grupos sobre a provisão de 
determinado serviço, um estação de tratamento de esgoto, uma escola ou hospital, por 
exemplo. Cada grupo tem um tipo de preferência único e diferenciado em relação ao 
serviço público, a provisão deste serviço trará níveis de bem estar diferentes para cada 
grupo. Em economia dissemos que cada grupo tem uma “curva de demanda” específica 
para cada serviço. Este raciocínio pode ser estendido para cada eleitor individualmente. Ao 
decidir os grupos e eleitores comparam o benefício que receberão com o custo 
correspondente do imposto que pagarão. 
 
Obviamente se a percepção do benefício for inferior ao custo incorrido, a proposta não 
receberá votação. O resultadodas votações sempre expressará uma maioria, quase nunca 
uma unanimidade, alguns receberão um benefício superior ao seu custo outros inferior, para 
cada nível ou quantidade do serviço oferecido pelo Estado. O jogo de votações acaba 
sempre convergindo para o que seria o “eleitor médio”, os demais estão abaixo ou acima do 
nível ofertado pelo governo. Somente quando este grupo intermediário mudar sua 
preferência haverá possibilidade de constituir uma nova maioria. 
 
A simples decisão da maioria assim, não garante que o nível de eficiência econômica ótima 
(aquele onde o benefício marginal é igual ao custo marginal do serviço) seja atingido 
automaticamente. Podemos imaginar a seguinte situação, como demonstrado na tabela a 
seguir: 
Quadro 6 
 
Tipo de serviço Grupo A Grupo B Grupo C 
1. Rede de 
esgoto 
1ª escolha 3ª escolha 3ª escolha 
2. Escola 
pública 
2ª escolha 1ª escolha 2ª escolha 
3. Hospital 
público. 
3ª escolha 2ª escolha 1ª escolha 
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Se tivermos que escolher uma proposta por maioria simples e compararmos os três serviços 
públicos fica evidente que a construção da escola pública (opção 2) será escolhida porque e 
compara às alternativas 1 e 2 ela tem mais preferência dos eleitores. Se as prioridades, a 
ordem das escolhas dos grupos sociais, mudarem, a maioria será outra, e na vida real as 
preferências dos grupos sociais mudam constantemente. Este fenômeno é conhecido como 
“maioria cíclica”. Este paradoxo da formação de maioria só se resolve quando as escolhas 
se estabilizam ao longo do tempo. 
 
No mundo real os eleitores delegam o poder de decisão para uma parte da sociedade eleita 
para fazer as escolhas, os parlamentares, por exemplo. Podemos ver os políticos 
competindo entre si para periodicamente receberem os votos dos eleitores e continuarem a 
exercer suas funções. Os representantes eleitos, sejam eles do poder executivo ou 
legislativo, tendem a agir de acordo com o interesse dos eleitores, simplesmente porque 
isso assegura sua permanência no “mercado” político. 
 
Mas se este é o comportamento racional esperado porque a cada eleições as “ofertas” dos 
candidatos é tão diferente ? Por uma razão simples, nem todos candidatos ou partidos 
conseguem identificar as preferências médias dos eleitores, nem sempre estas preferências 
são reveladas no processo de escolha. Há outros fatores com grande influência como a 
propaganda, a ação dos lobbies de grupos econômicos e sociais e o próprio nível de 
maturidade democrática da sociedade. 
 
Muitas vezes no processo de votação parlamentar se formam coalizões onde dois grupos 
minoritários se unem para defender propostas recíprocas, obtendo uma maioria casual ou 
conjuntural. Neste caso o resultado final pode ser a implementação de bens ou serviços 
públicos que terão seu custo suportado por todos mas uma maioria efetiva de não-
beneficiários com os serviços. Os problemas relacionados às imperfeições das votações 
majoritárias foi estudado e aos desvios no financiamento das despesas publicas pelo efeito 
do “eleitor mediano” são conhecidos com a “teoria de Arrow”. 
 
Teoria da impossibilidade de Arrow: nenhuma regra de votação por maioria garante a eficiência, respeita as 
preferências individuais e é independente da agenda. 
 
Outro fator importante para analisar o processo político que influencia as escolhas coletivas 
sobre os bens e serviços públicos é a atuação dos chamados “grupos de pressão”. O “lobby” 
pode ser feito por qualquer grupo social ou econômico, do sindicado das indústrias do aço 
até um conjunto de ONGs que trabalham com o tema indígena na Amazônia. No mundo 
real dezenas de grupos de pressão atuam em todas as esferas decisórias dos governos, nos 
três níveis da federação e em todos os poderes. 
 
É evidente que na ausência de práticas reguladas e transparentes os lobbies podem ser uma 
grande fonte de corrupção na gesta pública. Por outro lado, ao revelar explicitamente 
preferências de grupos específicos eles podem ajudar a alocar com mais eficiência os 
recursos econômicos que o Estado usa para produzir bens e serviços. Em economia diz-se 
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que os grupos de pressão ajudam a resolver o problemas na “não revelação de 
preferências”. Muitas vezes, porém, a força dos grupos acaba “capturando” parte dos 
decisores públicos para defesa quase que exclusiva de seus interesses específicos e 
singulares, recebendo privilégios e benefícios (fiscais, por exemplo), custeados por toda a 
sociedade. 
 
 
 
 
 
Perguntas: 
 
1. Porque o processo político é importante para entender a economia do setor público? 
2. As decisões dos parlamentares sempre representam as melhores escolhas para a 
sociedade ? Porque ? 
3. Na sua opinião o que pode ser feito para que o processo político seja mais 
representativo e eficiente do ponto de vista das escolhas econômicas ? 
 
 
Bibliografia para consulta: 
 
CORAZZA, G. (1986). Teoria Econômica e Estado (de Quesnay a Keynes), FEE, Porto 
Alegre. 
FILELLINI, A. (1994). Economia do Setor Público. Atlas, 1994- CAP 10, 11 e 17 
GENEREUX, J. (1993). Introdução à Política Econômica, Ed. Loyola, São Paulo. 
GIAMBIAGI, F., ALÉM, A. (2000). Finanças Públicas - Teoria e Prática no Brasil. 1ª ed. 
Rio de Janeiro, Campus, 2000. 
LONGO, C.A e TROSTER, R.L. (1993). Economia do Setor Público, Ed. Atlas, São Paulo. 
MUSGRAVE, R. (1974). Teoria as Finanças Públicas, Ed. Atlas, São Paulo. 
REES, R. (1979). A Economia da Empresa Pública, Ed. Zahar, Rio de Janeiro. 
RIANI, F. (1990). Economia do Setor Público, uma abordagem Introdutória, Ed. Atlas, São 
Paulo. 
REZENDE, F. (1994) Finanças Públicas, Editora Atlas, São Paulo. 
SILVA, L. M. (1996). Contabilidade Governamental, Ed. Atlas, São Paulo. 
VALÉRIO, W. P. (1992). Programa de Direito Tributário, Ed. Sulina, Porto Alegre. 
 
 
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5. O Orçamento Público 
 
 
O orçamento público funciona com um grande sinalizador para a economia como um todo. 
Se há grandes investimentos governamentais no orçamento, então provavelmente haverá 
uma tendência de aumento significativo do número de empregos para o próximo período, 
deverá aumentar a renda nacional, haverá mais aquecimento da atividade econômica. 
Contudo, em compensação, um orçamento mais restrito que aponte para redução de gastos 
públicos provocará uma desaceleração da economia e um decréscimo do produto interno 
bruto mais adiante. 
 
O governo pode provocar um orçamento expansionista ou gerar um orçamento restritivo ou 
recessivo. As funções básicas do orçamento público estão intimamente relacionadas 
aquelas funções básicas da economia do setor público: 
 
Uma função alocativa: garantir a oferta de bens e serviços públicos (bens públicos puros) 
que não vão ser ofertados no mercado ou que seriam ofertados em condições ineficientes 
(também chamados de bens meritórios ou semi-públicos, como o abastecimento de água 
potável que em tese pode ser operado pelo mercado, mas que normalmente é feito por 
empresas sob controle público). As empresas privadas não se interessam na produção 
destes produtos pelos fenômenos já estudados: alto custo de investimento e longo tempo de 
retorno, o problema do “carona” que usa e não pode ser cobrado individualmente, o alto 
risco envolvido, etc. 
 
Uma função distributiva, ao utilizar as rubricas orçamentárias para compensar 
desigualdades no acesso à bens e serviços públicos (que pode ser considerado como uma 
renda indireta) para as camadas mais pobres da população. E finalmente uma função 
estabilizadora porque através do orçamento público se manipulam as grandes variáveis 
macroeconômicas como o nível da dívida pública, o investimento publico e outras que irão 
influenciar diretamente a política econômica (fiscal, cambial e monetária). 
 
Assim o orçamentopúblico é um instrumento de gestão de relevância absoluta para 
entender a economia do setor público e provavelmente um dos mais antigos na história do 
Estado. Os governos o utilizam o orçamento para organizar seus recursos financeiros, tanto 
aqueles que entram através da arrecadação de tributos, por exemplo, como sobretudo onde 
e como serão gastos. No Brasil o orçamento possui uma série de formalidade legais e é 
regulamentado por princípios que estão na Constituição Federal. Assim ele é uma Lei onde 
se estima a receita e se fixa a despesa para um exercício vindouro. É importante perceber 
que as despesas só poderão ser executadas pelo governo se estiverem previstas na lei 
orçamentária. 
 
Uma das primeiras funções do orçamento é a do controle político, além dela temos as 
funções administrativas, gerenciais, contábeis e financeiras. Em todas estas áreas o 
orçamento é uma importante ferramenta de gestão pública. Recentemente no Brasil foi 
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incorporada a função de planejamento que será vista mais ainda, tornando o orçamento uma 
parte vital da estratégia de planejamento público, criando a modalidade conhecida como 
“orçamento programa”. Em relação à macroeconomia o orçamento pode ser compreendido 
como um espelho que mostra a situação fiscal do governo, como o governo está 
financeiramente. Esta função – a financeira – tem sido a mais importante, sobretudo num 
contexto de restrição orçamentária. 
 
Desde o início dos Estados Nacionais o orçamento tem desempenhado um papel 
importante, como um controle “ex-ante”, isto é, antes de acontecer o fato em si, onde a 
população pode controlar o governo e seus representantes. Historicamente ele surgiu como 
uma forma de limitar o poder do governante, porque impôs com antecedência a 
possibilidade de criação de tributos e da arrecadação em geral. A experiência inicial de 
orçamento tem origem na história a partir da chamada “Carta Magna” do Reino Unido, 
estabelecida em 1217 pelo Rei João com o ditame de que nenhum tributo ou auxílio seria 
instituído pelo reino senão pelo seu Conselho Comum. Este é o germe do orçamento 
moderno e já traz subjacente a idéia de que tudo que o governo arrecada permite ao Estado 
fazer mais investimentos púbicos, mas ao mesmo tempo representa uma diminuição da 
riqueza que está no setor privado. 
 
Já no século XIX muitos orçamentos já apresentavam muita semelhança com os 
orçamentos atuais. A Inglaterra, pioneira neste assunto, desde 1822 já criava um relatório 
sistemático de receitas e despesas para submissão ao parlamento. Nos Estado Unidos, por 
exemplo, o Departamento do Tesouro, criado em 1789 ficou incumbido de elaborar e fazer 
aprovar o orçamento que só adquiriu forma final em 1921 com edição do “Budget and 
Accountig Act”. No Brasil a Constituição Imperial de 1824 já estabelecia responsabilidades 
ao Ministério da Fazenda que deveria submeter o orçamento à apreciação da “Assembléia 
Geral” das chamadas “rendas públicas”. Na época o orçamento era conhecido como a “Lei 
de Meios” e até a Revolução de 1930 era o Congresso Nacional que a elaborava, após as 
mudanças políticas, foi centralizada pelo Ministério da Fazenda. Junto com a formação dos 
estados nacionais, que foi um processo de unificação dos reinados especialmente da Europa 
ocidental a partir do século XIV até a época moderna o orçamento é parte da história dos 
governos. 
 
Talvez a principal atribuição orçamentária seja alocar os recursos e chancelar as escolhas 
que a sociedade faz. Por exemplo, supomos que haja um interesse público em desenvolver 
o setor energético. A análise conduziu à decisão de construir uma hidroelétrica em 
determinada região do país. Tomada a decisão na esfera técnica e política o orçamento 
deverá apresentar cifras substanciais alocadas em projetos de construção da obra civil, das 
linhas de transmissão ou outra qualquer. Inclusive deve registrar as despesas que são 
originadas em incentivos fiscais às empresas construtoras, por exemplo. Como as 
demandas de investimento sempre serão superiores às disponibilidades orçamentárias e 
financeiras o ponto central a ser debatido é o chamado “trade off” (importância do que é 
escolhido versus a importância do que e renunciado), entre bens e serviços a serem 
provisionados. 
 
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Há várias técnicas para elaboração do orçamento todas elas representam uma história de 
evolução dos meios de controle para o uso gerencial do orçamento. Vamos detalhar um 
pouco mais as mais conhecidas. 
 
A primeira delas pode ser chamada de “orçamento clássico ou tradicional”. No Brasil a 
prática do orçamento que é anterior à Lei federal no. 4.320 de 17 de Março de 1964, 
baseava-se na prática convencional da orçamentação. Ficava restrito à previsão da receita e 
a autorização da despesas, não havia preocupação com o atendimento de demandas ou 
necessidades coletivas, nem estudos de viabilidade. O centro desta tradição técnica era o 
controle contábil e fiscal, sem maiores objetivos econômicos e sociais, isto se refletia pela 
obsessão no detalhamento da despesa em vário níveis subseqüentes. Outra característica 
importante era a lógica incremental ou inercial de elaboração do orçamento, ou seja, para 
cada ano apenas se projetava uma taxa linear de crescimento para receitas e despesas 
conforme o histórico passado, sem vínculo com projetos ou planos dos governos eleitos. 
 
Uma segunda tradição técnica foi conhecida como “orçamento de desempenho ou de 
realizações”. Aqui o que o governo “faz” passou a ganhar o lugar da preocupação com 
aquilo que o governo “compra”. O destino da despesa e seu resultado começa a ter mais 
relevância que o controle simples da despesa. 
 
A terceira vertente e talvez a mais importante denominada de “Orçamento Programa” foi 
traduzida formalmente no Brasil pelos princípios do Decreto-Lei no. 200 de 23 de 
Fevereiro de 1967. Este decreto mencionava explicitamente o orçamento programa como 
um plano de ação do governo federal. No seu artigo 16 chega a dizer textualmente que em 
cada ano seria elaborado um orçamento-programa para pormenorizar a etapa do programa 
plurianual que seria realizado no exercício seguinte e serviria ainda de roteiro à execução 
coordenada do programa anual do governo. 
 
Mais tarde a Portaria no. 9 de 1974 do Ministério do Planejamento instituiu o que se chama 
de “classificação funcional-programática” que estabelece um conjunto detalhado de 
categorias para classificação e organização das receitas e despesas de acordo com as várias 
funções exercidas pelo governo. Esta portaria vigorou até 1999 quando foi substituída pela 
Portaria 42/99 que flexibilizou a classificação de acordo com as características e demandas 
de cada nível federativo, antes Estados e Municípios eram obrigados a aplicar a mesma 
taxionomia para as peças orçamentárias. A idéia central do orçamento-programa é a 
vinculação da lógica orçamentária e financeira à lógica do planejamento. Assim, o 
orçamento deve considerar os objetivos que o governo pretende alcançar, as metas das 
políticas públicas, as estratégias de execução destas políticas e a relação entre meios e fins. 
 
Segundo esta terceira visão, que é a forma atual de elaboração do orçamento, ele passa a ser 
um instrumento para execução do planejamento, dos planos e diretrizes do governo. 
Algumas vantagens notórias do orçamento-programa sobre as outras técnicas de elaboração 
são: 
 
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a. Melhoria do planejamento do governo com mais precisão na elaboração do 
orçamento e melhor responsabilização dos gestores públicos; 
b. Oportuniza redução de custos e mais transparência sobre a gestão financeira do 
governo; 
c. Facilita a aplicação de ferramentas de controle, monitoramento e avaliação de 
políticas públicas, bem comoa melhoria dos sistemas gerenciais; 
d. A ênfase passa a ser no impacto e resultado do gasto e não na sua mera 
contabilização. 
 
As fases do orçamento-programa obedecem à um roteiro lógico que deve ser – grosso modo 
– cumprido com algumas adaptações. Em primeiro lugar são determinadas as situações-
problema e os diagnósticos identificando as causas dos problemas que atingem a sociedade 
ou determinado grupo social ou região. Em seguida são apresentadas propostas de soluções 
identificando quais são as alternativas viáveis para solucionar os problemas. Após a 
definição política e técnica das prioridades e dos objetivos em cada programa, projeto ou 
atividade, determinam-se as tarefas concretas, as ações necessárias. Só então alocam-se os 
recursos disponíveis para os meios humanos, materiais, institucionais e outros, necessários 
ao projeto. 
 
Recentemente tem sido difundida uma forma de elaboração orçamentária com intenso 
envolvimento de grupos organizados da sociedade civil, especialmente na esfera municipal 
e regional. As experiências com esta característica foram chamadas de práticas de 
“orçamento participativo”. A responsabilidade legal pela aprovação do orçamento continua 
sendo dos poderes legislativos (aliás é a origem histórica deste poder), entretanto, o 
processo de escolhas passa por um conjunto de eventos de consulta, debate e decisão 
envolvendo comunidades e diversos grupos de interesse. 
 
É muito comum a realização de “audiências públicas” amplamente convocadas para esta 
finalidade, instituindo formas de participação direta ou o que alguns cientistas políticos 
chamam de “democracia deliberativa”. Apesar da natureza absolutamente meritória destas 
iniciativas que além do mais, promovem um grande processo social de aprendizagem sobre 
as contas públicas, a rigidez das despesas do orçamento (as despesas fixas como a folha de 
pagamento e transferências obrigatórias) faz com que o percentual disponível para debate e 
decisão popular seja de fato muito pequeno. 
 
 
As diversas formas de elaboração do orçamento público: 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Quadro 7 
 
Denominação Características Observações 
 
 
Orçamento 
Tradicional 
Processo orçamentário em que é 
explicitado apenas o objeto de gasto. 
Apresenta valores para as despesas com 
pessoal, material, serviços etc., sem relacionar 
os gastos a nenhuma finalidade (programa ou 
ação). Também é conhecido como Orçamento 
Clássico. 
 
 
 
Orçamento de 
Desempenho 
Processo orçamentário que apresenta 
duas dimensões do orçamento: 
* objeto de gasto; 
* um programa de trabalho, contendo 
as ações desenvolvidas. 
Enfatiza o desempenho organizacional. 
 
 
Também conhecido como orçamento 
funcional. 
 
 
 
 
 
 
Orçamento- 
Programa 
Orçamento que expressa, financeira e 
fisicamente, os programas de trabalho 
de governo, possibilitando: 
a) a integração do planejamento com o 
orçamento; 
b) a quantificação de objetivos e a 
fixação de metas; 
c) as relações insumo-produto; 
d) as alternativas programáticas; 
e) o acompanhamento físico-
financeiro; 
f) a avaliação de resultados; 
g) a gerência por objetivos 
 
 
 
Originalmente, integrava o Sistema de 
Planejamento, Programação e Orçamentação 
introduzido nos Estados Unidos, no final da 
década de 1950, sob a denominação PPBS 
(Planning Programming Budgeting System). 
 
 
 
Orçamento 
Participativo 
Processo orçamentário que contempla a 
população no processo decisório, por 
meio de lideranças ou audiências 
públicas, 
Existência de uma co-participação do 
Executivo e Legislativo na elaboração 
dos orçamentos, 
Transparência dos critérios e 
informações que nortearão a tomada de 
decisões. 
 
Necessidade de um maior discricionariedade 
do governo na alocação dos gastos, a fim de 
que possa atender os anseios da Sociedade. 
Requer alto grau de mobilização social. 
Deve haver disposição do poder público em 
descentralizar e repartir o poder. 
 
Orçamento 
Incremental (ou 
inercial) 
Orçamento elaborado através de ajustes 
marginais nos seus itens de receita e 
despesa. 
Repetição do orçamento anterior acrescido da 
variação de preços ocorrida no período. 
Fonte: http://www.federativo.bndes.gov.br/bf_bancos/estudos/e0001618.pdf 
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A Constituição Federal de 1988 definiu o atual modelo orçamentário criando basicamente 
três leis diferenciadas cuja prerrogativa é do Poder Executivo, são elas: o Plano Plurianual 
(PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Os 
projetos de lei de cada uma delas a nível federal são submetidos à apreciação das duas casas 
do Congresso Nacional (a Câmara dos Deputados e o Senado Federal). O Congresso pode 
propor emendas dentro de determinadas regras, após sua aprovação os projetos são 
encaminhados para sanção presidencial. 
 
O Presidente poderá vetar total ou parcialmente, ao Congresso caberá acatar ou rejeitar o 
veto em sessão conjunta. Segundo o art. 165 da Constituição Federal de 1988 o PPA 
estabelecerá de forma regionalizada, as diretrizes e metas para a administração pública 
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos 
programas de duração continuadas. As despesas de capital compreendem somente aquele 
tipo de despesa que contribui para a aquisição de um bem de capital como a construção de 
instalações e equipamentos ou a aquisição de títulos de empresas. Com duração de quatro 
anos o PPA é elaborado no primeiro ano do mandato do governante eleito e tem a vigência 
iniciada a partir do segundo ano de mandato. O Projeto de Lei deve ser enviado ao 
congresso até quatro meses antes do final do primeiro ano de governo e devolvido para o 
Presidente da República antes do final da sessão legislativa. 
 
Já a LDO define as linhas gerais da elaboração do orçamento, definindo prioridades e metas 
do PPA para o ano seguinte. Ela trata também das alterações na legislação tributária e 
orienta a elaboração da LOA, estabelecendo a política oficial das agências financeiras 
oficiais de fomento. Este projeto é encaminhado oito meses antes do final do exercício 
financeira para que o Congresso Nacional aprecie e delibere. A Lei de Responsabilidade 
Fiscal, lei Complementar 101/2000, incorporou novas atribuições vinculadas à manutenção 
do equilíbrio fiscal (entre receitas e despesas). Por fim a LOA compreende unificadamente 
três tipos de orçamentos, o fiscal (inclusive de órgãos e entidades da administração indireta 
e as fundações), o da seguridade social e o orçamento de investimento das estatais. 
 
Impactos da Lei de Responsabilidade Fiscal: 
Princípio: transparência na elaboração e ampla disseminação dos documentos orçamentários e contábeis. 
Acesso público - meio eletrônico - a todas as informações nas três esferas de governo (PPA, LDO, LOA, 
prestações de contas, parecer prévio e relatórios de gestão fiscal). 
Relatórios resumidos de execução orçamentária (a cada dois meses) e Relatórios de Gestão Fiscal (a cada 4 
meses). 
Consolidação Nacional das Contas (STN). 
Divulgação mensal por parte do Ministério da Fazenda, em meio eletrônico, da relação dos entes que 
ultrapassaram limites máximos para dívida. 
Sanções por descumprimento de prazos: vedação das transferências voluntárias e das operações de crédito, 
exceto para refinanciamento da dívida mobiliária. 
 
 
 
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A elaboração do orçamento está sujeita a um conjunto de regras e princípios ditos 
fundamentais que funcionam como guia e orientação. São um conjunto de proposições que 
balizam a prática orçamentária, objetivando constituir mais estabilidade, consistência e 
transparência para o processo. Os princípios de elaboração orçamentária não são um 
dogma, eles são categorias definidas