ELABORAÇÃO-E-APROVAÇÃO-LEGISLATIVA-DOS-INSTRUMENTOS-DE-PLANEJAMENTO-E-ORÇAMENTO

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ELABORAÇÃO E APROVAÇÃO LEGISLATIVA DOS 
INTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO 
 
 
 
 
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Sumário 
NOSSA HISTÓRIA ......................................................................................................3 
2 -PLANEJAMENTO DA ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO.
............................................................................................................................................5 
4 - LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO ..................................... 14 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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NOSSA HISTÓRIA 
 
 
A nossa história inicia com a realização do sonho de um grupo de empresários, 
em atender à crescente demanda de alunos para cursos de Graduação e Pós-
Graduação. Com isso foi criado a nossa instituição, como entidade oferecendo 
serviços educacionais em nível superior. 
A instituição tem por objetivo formar diplomados nas diferentes áreas de 
conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a participação 
no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua formação contínua. 
Além de promover a divulgação de conhecimentos culturais, científicos e técnicos que 
constituem patrimônio da humanidade e comunicar o saber através do ensino, de 
publicação ou outras normas de comunicação. 
A nossa missão é oferecer qualidade em conhecimento e cultura de forma 
confiável e eficiente para que o aluno tenha oportunidade de construir uma base 
profissional e ética. Dessa forma, conquistando o espaço de uma das instituições 
modelo no país na oferta de cursos, primando sempre pela inovação tecnológica, 
excelência no atendimento e valor do serviço oferecido. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1 – INTRODUÇÃO 
 
ORÇAMENTO E PLANEJAMENTO PÚBLICO 
A prática sistemática do planejamento iniciou-se principalmente na extinta União 
Soviética, quando os planos governamentais passaram a ser utilizados para substituir 
o mecanismo de mercado como regulador automático da economia e da sociedade. 
Os países capitalistas também incorporaram a prática em razão da necessidade de 
uma maior intervenção do Estado no funcionamento de suas economias diante da 
crise econômica dos anos 1930. Os êxitos com a experiência soviética, a retomada 
do crescimento nos Estados Unidos e na reconstrução europeia pós-guerra 
convenceram os demais países, inclusive os da América Latina, de sua importância 
no desenvolvimento social e econômico. 
 O Planejamento é entendido como um sistema de métodos e procedimentos cuja 
finalidade é a construção e a utilização de representações antecipadas, 
esquematizadas e hierarquizadas, ou seja, de cenários, para servir de guia a uma 
atividade. É um recurso de formalização das decisões, e visa assegurar que as 
escolhas quanto às ações futuras ocorram com a maior racionalidade possível. O 
planejamento é claramente, um “instrumento auxiliar”, a “negação da improvisação”. 
Orçamento público é o instrumento utilizado pelo Governo Federal para planejar a 
utilização do dinheiro arrecadado com os tributos (impostos, taxas, contribuições de 
melhoria, entre outros). Esse planejamento é essencial para oferecer serviços 
públicos adequados, além de especificar gastos e investimentos que foram 
priorizados pelos poderes. 
Essa ferramenta estima tanto as receitas que o Governo espera arrecadar quanto fixa 
as despesas a serem efetuadas com o dinheiro. Assim, as receitas são estimadas 
porque os tributos arrecadados (e outras fontes) podem sofrer variações ano a ano, 
enquanto as despesas são fixadas para garantir que o governo não gaste mais do 
que arrecada. 
 
 
 
 
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Uma vez que o orçamento detalha as despesas, pode-se acompanhar as prioridades 
do governo para cada ano, como, por exemplo: o investimento na construção de 
escolas, a verba para transporte e o gasto com a saúde. Esse acompanhamento 
contribui para fiscalizar o uso do dinheiro público e a melhoria da gestão pública e 
está disponível aqui, no Portal da Transparência do Governo Federal. 
 
 2 -PLANEJAMENTO DA ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO 
PÚBLICO. 
LISTA DE SIGLAS 
ADCT - Ato das Disposições Constitucionais Transitórias 
ARO - Antecipação da Receita Orçamentária 
BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento 
BIRD - Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento 
CF - Constituição Federal 
CLT - Consolidação das Leis do Trabalho 
CMO – Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização 
COFINS - Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social 
CTN - Código Tributário Nacional 
DOU - Diário Oficial da União 
FPE - Fundo de Participação dos Estados 
FPM - Fundo de Participação dos Municípios 
 GND - Grupo de Natureza de Despesa 
 
 
 
 
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 IBGE - Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística 
 ICMS - Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços de 
Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação 
IDOC - Identificador de Doação e de Operação de Crédito I 
DUSO - Identificador de Uso 
IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada 
 IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano 
IPVA - Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores 
 IR - Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza 
LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias 
LOA - Lei Orçamentária Anual 
LOAS - Lei Orgânica de Assistência Social 
LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal 
MCASP - Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público 
MF - Ministério da Fazenda 
 MPDG - Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão 
NFGC - Necessidade de Financiamento do Governo Federal 
PAC - Programa de Aceleração do Crescimento PIS/PASEP - Programa de 
Integração Social/Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público 
PLDO - Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias 
 PLOA - Projeto de Lei Orçamentária Anual 
PLPPA - Projeto de Lei do Plano Plurianual 
PO - Plano Orçamentário 
 
 
 
 
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PPA - Plano Plurianual 
RGPS - Regime Geral de Previdência Social 
RP - Resultado Primário 
RPPS - Regime Próprio de Previdência Social 
SAOC - Sistema Auxiliar de Operações de Crédito 
 SEPLAN - Secretaria de Planejamento e Assuntos Econômicos 
SEST - Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais 
SIAFI - Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal 
SIOP - Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento 
SOF - Secretaria de Orçamento Federal 
SRFB - Secretaria da Receita Federal do Brasil 
STN - Secretaria do Tesouro Nacional 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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PLANEJAMENTO DA ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO 
PÚBLICO 
 
O modelo orçamentário brasileiro é definido na Constituição Federal de 1988 do 
Brasil. Compõe-se de três instrumentos: o Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA. 
 
 
 
 
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Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - O plano plurianual; 
II - As diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
O PPA, com vigência de quatro anos, tem como função estabelecer as diretrizes, 
objetivos e metas de médio prazo da administração pública. Cabe à LDO, 
anualmente, enunciar as políticas públicas e respectivas prioridades para o exercício 
seguinte. Já a LOA tem como principais objetivos estimar a receita e fixar a 
programação das despesas para o exercício financeiro. Assim, a LDO ao identificar 
no PPA as ações que receberão prioridade no exercício seguinte torna-se o elo entre 
o PPA, que funciona como um plano de médio-prazo do governo, e a LOA, que é o 
instrumento que viabiliza a execução do plano de trabalho do exercício a que se 
refere. 
De acordo com a Constituição Federal, o exercício da funçãodo planejamento é um 
dever do Estado, tendo caráter determinante para o setor público e indicativo para o 
setor privado. 
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o 
Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo 
e planejamento, sendo este determinante para o setor público e 
indicativo para o setor privado. 
Assim, o planejamento expresso no Plano Plurianual assume a forma de grande 
moldura legal e institucional para a ação nacional, bem como para a formulação dos 
planos regionais e setoriais. 
O § 1º do inciso XI do art. 167 da Constituição Federal é um argumento forte em 
relação à importância que os constituintes deram ao planejamento no Brasil: 
 
 
 
 
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§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício 
financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, 
ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de 
responsabilidade. 
 
 
 
 
 
 
 
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3 - Plano Plurianual - PPA 
Encontram-se, na literatura orçamentária e financeira, indicações de alguns 
problemas relacionados com o funcionamento do modelo orçamentário acima 
descrito. Decorrem, em sua maioria, da inexistência da lei complementar mencionada 
no § 9º do art. 165 da CF. 
Em relação ao PPA, a primeira questão que pode ser colocada neste contexto se 
refere ao entendimento da expressão "de forma regionalizada". Sua finalidade está 
ligada ao mandato constitucional de "redução das desigualdades regionais" (§ 7º do 
art. 165 da CF 88). Ou seja, sendo apresentado de forma regionalizada, o plano 
permitirá ser devidamente avaliado em relação àquele objetivo. 
Mas que regiões seriam estas a que se refere a Constituição? Uma primeira indicação 
encontra-se no art. 35 do ADCT - CF 1988 
O disposto no art. 165, § 7º, será cumprido de forma progressiva, no prazo de 
até dez anos, distribuindo-se os recursos entre as regiões macroeconômicas 
em razão proporcional à população, a partir da situação verificada no biênio 
1986-87. 
Resta, entretanto, que as regiões estão definidas como sendo as macrorregiões 
adotadas pelo IBGE. Mas, de qualquer forma, cerca de 80% das ações propostas nos 
projetos orçamentários estão “regionalizadas” na classificação “nacional” - o que em 
nada ajuda para o cumprimento do preceito constitucional. 
Além disso, é mister lembrar que o mandado constitucional exige que estados, 
municípios e o Distrito Federal também pratiquem o sistema de planejamento 
esboçado na Carta Magna. Nesse caso, quais seriam os parâmetros da 
regionalização a ser adotada? 
 
A terceira questão refere-se ao termo "programa de duração continuada". O que seria 
isso? Não existe ainda nenhum delineamento satisfatório para este conceito. Sua 
 
 
 
 
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definição, apesar do destaque constitucional, não consta nem mesmo dos projetos 
orçamentários apresentados. 
Um passo paralelo foi dado pela LRF: 
Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente 
derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixe para 
o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois 
exercícios. 
Então, um programa que abrigue tal tipo de despesa corrente poderia ser 
caracterizado também como programa de duração continuada! Foi nesse sentido as 
interpretações dadas por ocasião do PPA 1991-96 e na apreciação dos Projetos de 
Lei Complementar nº 222, de 1990, e nº 135, de 1996. Todas focalizavam apenas no 
caráter finalístico das ações. 
Felizmente, e por acaso, uma definição objetiva, mas esdrúxula, surge no Substitutivo 
do PPA 2004-07 do Senador Sibá Machado. A redação do art. 2º da Proposta do PPA 
era a seguinte: 
Art. 2º Os Programas, no âmbito da Administração Pública federal, como 
instrumento de organização das ações de Governo, ficam restritos àqueles 
integrantes do Plano Plurianual. 
Ou seja, dada a exigência da compatibilidade da Lei Orçamentária com o PPA, o 
programa nela proposto deveria constar necessariamente deste Plano. Mas, qual o 
problema com esse dispositivo? Vários programas que constam da Lei Orçamentária 
Anual não necessariamente constam do PPA (programas de suporte administrativo, 
por exemplo). Portanto, alguma alteração havia que ser feita para consertar o 
problema. Qual foi o substitutivo para esse dispositivo? 
Art. 2º Os Programas, no âmbito da Administração Pública Federal, para 
efeito do art. 165, § 1º, da Constituição, são os integrantes desta Lei. 
 
 
 
 
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Assim, ao tentar resolver um problema, resolveu-se outro, o da definição do 
"programa de duração continuada". Agora são aqueles que integram a Lei que institui 
o PPA. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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4 - LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Uma das principais funções da LDO é estabelecer parâmetros necessários à alocação 
dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir, dentro do possível, a 
realização das metas e objetivos contemplados no PPA. É papel da LDO ajustar as 
ações de governo, previstas no PPA, às reais possibilidades de caixa do Tesouro 
Nacional e selecionar dentre os programas incluídos no PPA aqueles que terão 
prioridade na execução do orçamento subsequente. 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e 
prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital 
para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei 
orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e 
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de 
fomento. 
 
 
 
 
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Observe-se que prioridade pode ser entendida como o grau de precedência ou de 
preferência de uma ação ou situação sobre as demais opções. Em geral, é definida 
em razão da gravidade da situação ou da importância de certa providência para a 
eliminação de pontos de estrangulamento. Também se considera a relevância do 
empreendimento para a realização de objetivos estratégicos de política econômica e 
social. 
MOGNATI (2008) observa, entretanto, que a importância do Anexo de Metas 
e Prioridades da LDO para a lei orçamentária tem sido relativizada pelo governo 
federal nos últimos orçamentos, sendo inclusive motivo de crítica por parte do Tribunal 
de Contas da União. 
Da SILVA (2007) questionou a existência de compatibilidade entre as metas 
constantes no PPA, na LDO e na LOA: “Se esses instrumentos de planejamento 
devem manter perfeita sintonia entre si, então, depreende-se que a inconsistência de 
um refletirá no resultado do outro.” 
Ao observar os dados do seu estudo, constatou falta de consonância, compatibilidade 
e integração entre o PPA, a LDO e a LOA. Dentre as principais inconsistências 
encontradas cita: 
a) falta de coerência entre o que foi planejado no PPA e as metas físicas 
estabelecidas nas LDOs; 
b) execução orçamentária de programas do orçamento de investimento das 
estatais acima da dotação autorizada na LOA; 
c) divergências entre as metas prioritárias estipuladas pelo Governo na 
LDO e as efetivamente registradas na LOA; e 
d) programas prioritários que não foram executados. 
 
Apesar da existência de vários problemas relacionados com este importante 
instrumento de planejamento, não há dúvidas que ele continua sendo útil em 
 
 
 
 
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antecipar o debate dos grandes problemas orçamentários (como por exemplo, salário 
mínimo, compensações a estados e municípios, alterações tributárias, política de 
pessoal) no fórum adequado, no plenário do Poder Legislativo. 
 
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL – LOA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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A lei orçamentária da União estima receitas e fixa as despesas para um exercício 
financeiro. De um lado, permite avaliar as fontes de recursos públicos no universo dos 
contribuintes e, de outro, quem são os beneficiários desses recursos. Reza o § 5º do 
artigo 165 da Constituição de 1988: 
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: 
 
I - O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
II - O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, 
detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e 
mantidos pelo Poder Público. 
a) Orçamentos Fiscal e da Seguridade 
O Orçamento Fiscal abrange os três poderes, seus fundos, órgãos, autarquias, 
inclusive as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. Compreende 
também as empresas públicas, sociedades de economia mista e demais controladas 
que recebam quaisquer recursos do Tesouro Nacional, exceto as que percebam 
unicamente sob a forma de participação acionária, pagamento de serviços prestados, 
ou fornecimento de bens, pagamento de empréstimo e financiamento concedidos e 
transferências para aplicação em programa de financiamento. Este último, refere-se 
aos 3% do IR e do IPI destinados aos FNO, FCO, FNE, e 40% das contribuições do 
PIS/PASEP, destinados ao BNDES. 
b) O Orçamento da Seguridade Social 
Particularmente, constitui o detalhamento dos montantes de receitas vinculados aos 
gastos da seguridade social - especialmente as contribuições sociais nominadas no 
art. 195 da Constituição. Compreende também outras contribuições que lhe sejam 
asseguradas ou transferidas pelo orçamento fiscal, bem como do detalhamento das 
programações relativas à saúde, à previdência e à assistência social que serão 
 
 
 
 
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financiadas por tais receitas. Esse orçamento abrange todas as entidades e órgãos 
vinculados à seguridade social, da administração direta e indireta, bem como fundos 
e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. 
c) Orçamento de Investimento das Estatais 
As Estatais, operando nas condições e segundo as exigências do mercado, não 
teriam obrigatoriedade de ter suas despesas e receitas operacionais destas empresas 
integrem o orçamento público. As despesas de custeio das empresas estatais 
vinculadas ao Executivo (entendidas como empresas públicas e as sociedades de 
economia mista, subsidiárias, controladas) terão seus orçamentos organizados e 
acompanhados com a participação do MPO, mas não são apreciadas pelo Legislativo. 
A inclusão de seus investimentos é justificada na medida em que tais aplicações 
constam com o apoio do orçamento fiscal e até mesmo da seguridade que fornecem 
os recursos ou com o apoio do Tesouro que concede aval para as operações de 
financiamento, ou com "lucros e excedentes" de aplicações de recursos públicos. Por 
uma questão de racionalidade, transparência e evitar a dupla contagem não se 
incluem neste orçamento as programações de estatais cujos trabalhos integrem os 
orçamentos fiscal e da seguridade social (CBTU, CODEVASF, CONAB, CPRM, 
EMBRAPA, RADIOBRÁS, SERPRO). 
 
 
6 - CICLO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO 
O PPA é peça de mais alta hierarquia dentre a tríade orçamentária, embora esta seja 
somente constituída de leis ordinárias. Esse é o modelo disposto em nossa Carta 
Magna, que determina em seu art. 165, § 7º, que os orçamentos devem ser 
compatibilizados com o plano plurianual. No § 2º desse artigo exige que a LOA deve 
ser elaborada conforme dispuser a LDO. E no art. 166 § 3º, I, prevê a admissão de 
emendas ao orçamento somente se compatíveis com o plano plurianual e com a LDO. 
 
 
 
 
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A técnica utilizada na elaboração dessas leis orçamentárias – a do Orçamento 
Programa, ao possibilitar uma linguagem unificada nas relações entre essas três leis, 
permite a desejada e preconizada integração entre o planejamento e o orçamento. 
Todas as leis orçamentárias são de iniciativa do Poder Executivo que as envia, sob a 
forma de proposta, para apreciação e aprovação do Poder Legislativo. Cabe ao Chefe 
do Poder Executivo sancioná-las e executá-las. Compete ao Poder Legislativo 
acompanhar e fiscalizar sua execução. O ciclo integrado de planejamento e 
orçamento pode ser ilustrado da seguinte maneira: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
7 - APRECIAÇÃO DO ORÇAMENTO PELO PODER 
LEGISLATIVO 
MOGNATTI (2008) descreve, de forma sucinta, o processo de apreciação do 
orçamento no Congresso Nacional. Reconhece que é o Poder Executivo que 
determina a formação da agenda para o conjunto de políticas públicas a serem 
formalizadas no orçamento. 
No âmbito do Poder Legislativo federal a apreciação das peças orçamentárias cabe 
à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) (Art. 166, § 
 
 
 
 
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1º, I e II, CF), composta por trinta Deputados Federais e dez Senadores da República, 
com igual número de suplentes, regida pela Resolução nº 1 do Congresso Nacional, 
de 26 de dezembro de 2006 (Resolução nº 1/06-CN). 
A CMO emite parecer e delibera sobre os projetos de lei do plano plurianual, diretrizes 
orçamentárias, orçamentos anuais e suas alterações (créditos adicionais), além de 
outras matérias de cunho orçamentário. Em seu âmbito são apresentadas as 
emendas aos projetos para inclusão dos interesses dos parlamentares, respeitando 
os prazos, limites e condições determinados pela Resolução. 
Cada proposta de PPA, LDO ou LOA recebe proposições acessórias durante sua 
tramitação, que auxiliarão na análise das proposições principais e determinarão 
regras para atuação dos relatores e a apresentação de emendas. Dentre essas 
proposições acessórias destacam-se o parecer preliminar, os relatórios setoriais 
(somente no caso do projeto da LOA), as emendas e os destaques. 
As emendas podem ser apresentadas pelos parlamentares de forma individualizada 
ou coletiva. As emendas individuais são apresentadas por qualquer parlamentar 
detentor do mandato e também por relatores das propostas, sendo estas limitadas à 
correção de erros ou omissões contidas nos projetos em análise. As emendas 
coletivas derivam do consenso dos parlamentares reunidos em comissões 
permanentes de cada Casa do Congresso Nacional – Emendas de Comissão – ou 
dos parlamentares pertencentes à mesma unidade da federação – Emendas de 
Bancada. No caso das Emendas de Comissão, sua apresentação fica condicionada 
à aprovação pela maioria de seus membros, e as Emendas de Bancada devem 
constar de ata assinada por, no mínimo, 3/4 (três quartos) de deputados federais e 
2/3 (dois terços) de senadores da respectiva unidade da federação para serem 
submetidas à apreciação da CMOUm resumo desse procedimento pode ser 
visualizado no desenho criado por MOGNATTI (2008): 
 
 
 
 
 
 
 
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SISTEMA DE PLANEJAMENTO E DE ORÇAMENTO 
FEDERAL 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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FINALIDADES: 
Conforme a Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001: 
Art. 2º O Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal tem por finalidade: 
I - Formular o planejamento estratégico nacional; 
II - Formular planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento econômico e 
social; 
 III - formular o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais; 
IV - gerenciar o processo de planejamento e orçamentofederal; 
V - Promover a articulação com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, 
visando a compatibilização de normas e tarefas afins aos diversos Sistemas, nos 
planos federal, estadual, distrital e municipal. 
Art. 3º O Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal compreende as 
atividades de elaboração, acompanhamento e avaliação de planos, programas e 
orçamentos, e de realização de estudos e pesquisas socioeconômicas. 
Art. 4º Integram o Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal: 
I - O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, como órgão central; 
 II - Órgãos setoriais; 
III - órgãos específicos. 
§ 1o Os órgãos setoriais são as unidades de planejamento e orçamento dos 
Ministérios, da Advocacia-Geral da União, da Vice-Presidência e da Casa Civil da 
Presidência da República. 
 § 2º Os órgãos específicos são aqueles vinculados ou subordinados ao órgão central 
do Sistema, cuja missão está voltada para as atividades de planejamento e 
orçamento. 
 § 3º Os órgãos setoriais e específicos ficam sujeitos à orientação normativa e à 
supervisão técnica do órgão central do Sistema, sem prejuízo da subordinação ao 
órgão em cuja estrutura administrativa estiverem integrados. 
 
 
 
 
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§ 4º As unidades de planejamento e orçamento das entidades vinculadas ou 
subordinadas aos Ministérios e órgãos setoriais ficam sujeitas à orientação normativa 
e à supervisão técnica do órgão central e também, no que couber, do respectivo órgão 
setorial. 
§ 5º O órgão setorial da Casa Civil da Presidência da República tem como área de 
atuação todos os órgãos integrantes da Presidência da República, ressalvados outros 
determinados em legislação específica. 
Art. 5º Sem prejuízo das competências constitucionais e legais de outros Poderes, as 
unidades responsáveis pelos seus orçamentos ficam sujeitas à orientação normativa 
do órgão central do Sistema. Art. 6º Sem prejuízo das competências constitucionais 
e legais de outros Poderes e órgãos da Administração Pública Federal, os órgãos 
integrantes do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal e as unidades 
responsáveis pelo planejamento e orçamento dos demais Poderes realizarão o 
acompanhamento e a avaliação dos planos e programas respectivos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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9. 0 - UNIDADE ORÇAMENTÁRIA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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As UOs, apesar de não integrarem o Sistema de Planejamento e Orçamento previsto 
no caput do art. 4º da Lei nº 10.180, de 2001, ficam sujeitas à orientação normativa e 
à supervisão técnica do órgão central e também, no que couber, do respectivo órgão 
setorial, e desempenham o papel de coordenação do processo de elaboração da 
proposta orçamentária no seu âmbito de atuação, integrando e articulando o trabalho 
das suas unidades administrativas, tendo em vista a consistência da programação de 
sua unidade. 
As UOs são responsáveis pela apresentação da programação orçamentária 
detalhada da despesa por programa, ação e subtítulo. Sua atuação no processo 
orçamentário compreende: 
 Estabelecimento de diretrizes no âmbito da UO para elaboração da proposta e 
alterações orçamentárias; 
 Estudos de adequação da estrutura programática; formalização, ao órgão 
setorial, da proposta de alteração da estrutura programática sob a 
responsabilidade de suas unidades administrativas; 
 Coordenação do processo de atualização e aperfeiçoamento das informações 
constantes do cadastro de ações orçamentárias; 
 Fixação dos referenciais monetários para apresentação das propostas 
orçamentárias e dos limites de movimentação e empenho e de pagamento de 
suas respectivas unidades administrativas; 
 Análise e validação das propostas orçamentárias das unidades 
administrativas; 
 E consolidação e formalização de sua proposta orçamentária. 
 
 
 
 
 
 
 
 
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10 - DIREITO FINANCEIRO E DIREITO TRIBUTÁRIO 
 
 
 
 
 
 
 
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O Direito Financeiro tem por objeto a disciplina jurídica de toda a atividade financeira 
do Estado e abrange receitas, despesas e créditos públicos. O Direito Tributário tem 
por objeto específico a disciplina jurídica de uma das origens da receita pública: o 
tributo. 
As normas básicas referentes ao Direito Financeiro e ao Tributário encontram-se 
naCF; naLei nº 4.320, de 17 de março de 1964; naLei nº 5.172, de 25 de outubro de 
1966 - CTN; naLei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 - LRF; enoDecreto 
nº 93.872, de 24 de dezembro de 1986. 
Os incisos I e II do art.24 daCF, a seguir, estabelecem competência concorrente para 
legislar sobre o assunto: 
 Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar 
concorrentemente sobre: 
 I - Direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; 
 II - Orçamento. 
 
Os princípios orçamentários visam estabelecer regras básicas, a fim de conferir 
racionalidade, eficiência e transparência aos processos de elaboração, execução e 
controle do orçamento público. Válidos para todos os Poderes e para todos os entes 
federativos - União, Estados, Distrito Federal e Municípios -, são estabelecidos e 
disciplinados tanto por normas constitucionais e infraconstitucionais quanto pela 
doutrina. Nesse sentido, integram este Manual Técnico de Orçamento princípios 
orçamentários cuja existência e aplicação decorrem de normas jurídicas. 
 
De acordo com este princípio, o orçamento deve ser uno, ou seja, cada ente 
governamental deve elaborar um único orçamento. Este princípio é mencionado no 
caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964, e visa evitar múltiplos orçamentos dentro da 
mesma pessoa política. Dessa forma, todas as receitas previstas e despesas fixadas, 
em cada exercício financeiro, devem integrar um único documento legal dentro de 
cada nível federativo: LOA. Cada ente da Federação elaborará a sua própria LOA. 
 
 
 
 
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Segundo este princípio, a LOA de cada ente federado deverá conter todas as receitas 
e as despesas de todos os Poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações 
instituídas e mantidas pelo poder público. Este princípio é mencionado no caput do 
art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964, recepcionado e normatizado pelo § 5º do art. 165 da 
CF. 
 
Conforme este princípio, o exercício financeiro é o período de tempo ao qual se 
referem a previsão das receitas e a fixação das despesas registradas na LOA. Este 
princípio é mencionado no caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964. Segundo o art. 
34 dessa lei, o exercício financeiro coincidirá com o ano civil (1º de janeiro a 31 de 
dezembro). 
 
O princípio da exclusividade, previsto no § 8º do art. 165 da CF, estabelece que a 
LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. 
Ressalvam-se dessa proibição a autorização para abertura de créditos suplementares 
e a contratação de operações de crédito, ainda que por Antecipação de Receitas 
Orçamentárias - ARO, nos termos da lei. 
 
O princípio do orçamento bruto, previsto no art. 6º da Lei nº 4.320, de 1964, preconiza 
o registro das receitas e despesas na LOA pelo valor total e bruto, vedadas quaisquer 
deduções. 
 
Estabelecido pelo inciso IV do art. 167 da CF, este princípio veda a vinculação da 
receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas pela 
própria CF: Art. 167. 
 São vedados: IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, 
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem 
os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de 
saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de 
 
 
 
 
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atividades da administração tributária,como determinado, respectivamente, pelos 
arts. 198, §2o , 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito 
por antecipação de receita, previstas no art. 165, §8o , bem como o disposto no §4o 
deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional no 42, de 19.12.2003); 
 
§4o É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se 
referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a 
e b, e II, para a prestação de garantia ou contra garantia à União e para pagamento 
de débitos para com esta. (Incluído pela Emenda Constitucional no 3, de 1993). 
 
 
 
RECEITA 
 
O orçamento é instrumento de planejamento de qualquer entidade, seja pública ou 
privada, e representa o fluxo previsto dos ingressos e das aplicações de recursos em 
determinado período. 
 A matéria pertinente à receita é disciplinada, em linhas gerais, pelos arts. 2º, 3º, 6º, 
9º, 11, 35, 56 e 57 da Lei nº 4.320, de 1964. 
 Em sentido amplo, receitas públicas são ingressos de recursos financeiros nos cofres 
do Estado, que se desdobram em receitas orçamentárias, quando representam 
disponibilidades de recursos financeiros para o erário, e ingressos extra 
orçamentários, quando representam apenas entradas compensatórias. Em sentido 
estrito, são públicas apenas as receitas orçamentárias. 
Observa-se que este Manual Técnico de Orçamento adota a definição no sentido 
estrito; dessa forma, quando houver citação ao termo “receita pública”, implica 
referência às “receitas orçamentárias”. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Recursos financeiros que apresentam caráter temporário e não integram a LOA. O 
Estado é mero depositário desses recursos, que constituem passivos exigíveis e cujas 
restituições não se sujeitam à autorização legislativa. Exemplos: Depósitos em 
Caução, Fianças, Operações de Crédito por ARO, emissão de moeda e outras 
entradas compensatórias no ativo e passivo financeiros. 
Operações de crédito, via de regra, classificam-se como receita orçamentária. 
Operações de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária (ARO) são uma 
exceção à regra dessas operações. Classificam-se como receita extra orçamentária, 
conforme o art. 3º da Lei nº 4.320, de 1964, por não representarem novas receitas ao 
orçamento. A matéria pertinente à ARO é disciplinada, em linhas gerais, pelo art.38 
da Lei nº 101, de 2000 - LRF; pelo parágrafo único do art. 3º da Lei nº 4.320, de 1964, 
e pelos arts. 165, §8º, e 167, X, da CF . 
 
Disponibilidades de recursos financeiros que ingressam durante o exercício e 
constituem elemento novo para o patrimônio público. Instrumento por meio do qual se 
viabiliza a execução das políticas públicas, a receita orçamentária é fonte de recursos 
utilizada pelo Estado em programas e ações cuja finalidade precípua é atender às 
necessidades públicas e demandas da sociedade. 
Essas receitas pertencem ao Estado, integram o patrimônio do Poder Público, 
aumentam-lhe o saldo financeiro e, via de regra, por força princípio da universalidade, 
estão previstas na LOA. 
 Nesse contexto, embora haja obrigatoriedade de a LOA registrar a previsão de 
arrecadação das receitas, a mera ausência formal desse registro não lhes retira o 
caráter orçamentário, haja vista o art. 57 da Lei nº 4.320, de 1964, classificar como 
receita orçamentária toda receita arrecadada que represente ingresso financeiro 
orçamentário, inclusive a proveniente de operações de crédito, com exceção das 
operações de crédito por ARO. 
 
 
 
 
 
 
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11.1 - CLASSIFICAÇÕES DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA 
 A classificação da receita orçamentária, a exemplo do que ocorre na despesa, é de 
utilização obrigatória por todos os entes da Federação, sendo facultado o seu 
desdobramento para atendimento das respectivas necessidades. Sobre o assunto, as 
receitas orçamentárias são classificadas segundo os seguintes critérios: 
1. natureza de receita; 
 2. indicador de resultado primário; 
3. fonte/destinação de recursos; 
4. esfera orçamentária. 
 
OBSERVAÇÃO: 
 
 Receitas Originárias e Receitas Derivadas 
 
A doutrina classifica as receitas públicas, quanto à procedência, em originárias e 
derivadas. Essa classificação possui uso acadêmico e não é normatizada; portanto, 
não é utilizada como classificador oficial da receita pelo poder público. 
 Receitas públicas originárias, segundo a doutrina, são as arrecadadas por meio da 
exploração de atividades econômicas pela Administração Pública. Resultam, 
principalmente, de rendas do patrimônio mobiliário e imobiliário do Estado (receita de 
aluguel), de preços públicos, de prestação de serviços comerciais e de venda de 
produtos industriais ou agropecuários. 
Receitas públicas derivadas, segundo a doutrina, são as obtidas pelo poder público 
por meio da soberania estatal. Decorrem de norma constitucional ou legal e, por isso, 
são auferidas de forma impositiva, como, por exemplo, as receitas tributárias e as de 
contribuições especiais. 
 OBS.: Preço público e tarifa são sinônimos. 
 
 
 
 
 
 
 
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11.2 - CLASSIFICAÇÃO POR NATUREZA DE RECEITA 
 
 A classificação orçamentária por natureza de receita é estabelecida pelo § 4º do art. 
11 da Lei nº 4.320, de 1964. No âmbito da União, sua codificação é normatizada por 
meio de Portaria da SOF, órgão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e 
Gestão. A normatização da codificação válida para Estados e Municípios é feita por 
meio de Portaria Interministerial (SOF e STN). 
Importante destacar que a classificação da receita por natureza [tabela no item 8.1.1] 
é utilizada por todos os entes da Federação e visa identificar a origem do recurso 
segundo o fato gerador: acontecimento real que ocasionou o ingresso da receita nos 
cofres públicos. 
A codificação das Naturezas de Receita em vigor para a União aplica lógica 
integralmente voltada para a gestão das receitas orçamentárias. Os códigos são 
estruturados de forma a proporcionar extração de informações imediatas, a fim de 
prover celeridade, simplicidade e transparência, sem a necessidade de qualquer 
procedimento paralelo para concatenar dados. Essa é a premissa que pauta a 
estrutura de codificação da classificação orçamentária. 
A estrutura da codificação cria possibilidade de associar, de forma imediata, a receita 
principal com aquelas dela originadas: Multas e Juros, Dívida Ativa, Multas e Juros 
da Dívida Ativa. A associação é efetuada por meio de um código numérico de 8 
dígitos, cujas posições ordinais têm o seguinte significado: 
 
 
 
 
 
 
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Quando, por exemplo, o imposto de renda pessoa física é recolhido, aloca-se a receita 
pública correspondente na natureza de receita código “1.1.1.3.01.1.1“, segundo o 
esquema a seguir: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Como se depreende do nível de detalhamento apresentado, a classificação por 
natureza é a de nível mais analítico da receita; por isso, auxilia na elaboração de 
análises econômico-financeiras sobre a atuação estatal. 
Categoria econômica 
Quanto à categoria econômica [tabelas nos itens 8.1.1 e 8.1.2], os §§ 1º e 2º do art. 
11 da Lei nº 4.320, de 1964, classificam as receitas orçamentárias em Receitas 
Correntes (código 1) e Receitas de Capital (código 2): 
 
1 - Receitas Correntes: são arrecadadas dentro do exercício, aumentam as 
disponibilidades financeiras do Estado, em geral com efeito positivo sobre o 
Patrimônio Líquido, e constituem instrumento para financiar os objetivos definidos nos 
programas e ações correspondentes às políticas públicas. De acordo com o § 1º do 
art. 11 da Lei nº 4.320, de 1964, classificam-se como correntes as receitas 
 
 
 
 
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provenientes de tributos; de contribuições; da exploração do patrimônio estatal 
(Patrimonial); da exploração de atividades econômicas(Agropecuária, Industrial e de 
Serviços); de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou 
privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas 
Correntes (Transferências Correntes); e demais receitas que não se enquadram nos 
itens anteriores (Outras Receitas Correntes). 
 
 2 - Receitas de Capital: aumentam as disponibilidades financeiras do Estado. 
Porém, de forma diversa das Receitas Correntes, as Receitas de Capital não 
provocam efeito sobre o Patrimônio Líquido. De acordo com o § 2º do art. 11 da Lei 
nº 4.320, de 1964, com redação dada pelo Decreto-lei nº 1.939 , de 20 de maio de 
1982, Receitas de Capital são as provenientes de: realização de recursos financeiros 
oriundos da constituição de dívidas; conversão, em espécie, de bens e direitos; 
recebimento de recursos de outras pessoas de direito público ou privado, quando 
destinados a atender Despesas de Capital; e, superávit do Orçamento Corrente. 
 
 
OBSERVAÇÃO: 
Receitas de Operações Intraorçamentárias Operações intraorçamentárias são 
aquelas realizadas entre órgãos e demais entidades da Administração Pública 
integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social do mesmo ente federativo. 
Não representam novas entradas de recursos nos cofres públicos do ente, mas 
apenas remanejamento de receitas entre seus órgãos. As receitas intraorçamentárias 
são contrapartida de despesas classificadas na modalidade de aplicação 91 - 
Aplicação Direta Decorrente de Operação entre Órgãos, Fundos e Entidades 
Integrantes do Orçamento Fiscal e do Orçamento da Seguridade Social, que, 
devidamente identificadas, evitam a dupla contagem na consolidação das contas 
governamentais. 
Assim, a Portaria Interministerial STN/SOF nº 338, de 26 de abril de 2006, que alterou 
a Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, de 2001, incluiu as Receitas Correntes 
 
 
 
 
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Intraorçamentárias e Receitas de Capital Intraorçamentárias representadas, 
respectivamente, pelos códigos 7 e 8 em suas categorias econômicas. Essas 
classificações não constituem novas categorias econômicas de receita, mas apenas 
especificações das categorias econômicas Receitas Correntes e Receitas de Capita. 
 
Dessa forma, os códigos a serem utilizados seriam: 
 
Origem A origem é o detalhamento das categorias econômicas Receitas Correntes e 
Receitas de Capital, com vistas a identificar a procedência das receitas no momento 
em que ingressam nos cofres públicos. 
A atual codificação amplia o escopo de abrangência do conceito de origem e passa a 
explorá-lo na sequência lógico temporal na qual ocorrem naturalmente atos e fatos 
orçamentários codependentes. Nesse contexto, considera que a arrecadação das 
receitas ocorre de forma concatenada e sequencial no tempo, sendo que, por regra, 
existem arrecadações inter-relacionadas que dependem da existência de um fato 
gerador inicial a partir do qual, por decurso de prazo sem pagamento, originam-se 
outros, na ordem lógica dos acontecimentos jurídicos: 
 
 a) primeiro, o fato gerador da Receita Orçamentária Propriamente Dita, que ocorre 
quando da subsunção do fato, no mundo real, à norma jurídica; 
b) segundo, a obrigação de recolher multas e juros incidentes sobre a Receita 
Orçamentária Propriamente Dita, cujo fato gerador é o decurso do prazo estipulado 
por lei para pagamento, sem que isso tenha ocorrido. (Esse fato gerador depende, 
 
 
 
 
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nos primórdios – na origem –, da existência da Receita Orçamentária Propriamente 
Dita); 
c) terceiro, a obrigação de pagar a dívida ativa referente à Receita Orçamentária 
Propriamente Dita e às multas e aos juros dessa receita, cujo fato gerador é a 
inscrição em dívida ativa, que decorre do transcurso de novo prazo e da permanência 
do não pagamento da receita e das multas e juros que lhe são afetos. (Novamente, 
ao remetermos para o início do processo – a origem – há dependência da existência 
do fato gerador primeiro, inicial: a existência da Receita Orçamentária Propriamente 
Dita); 
 d) quarto, a obrigação de recolher multas e juros incidentes sobre a dívida ativa da 
Receita Orçamentária Propriamente Dita, cujo fato gerador é o decurso do prazo 
estipulado por lei para pagamento da dívida ativa, sem que o pagamento tenha 
ocorrido. (Ao buscar-se o marco inicial dessa obrigação, conclui-se, novamente, que, 
na origem, há dependência da existência da Receita Orçamentária Propriamente 
Dita). 
 Nesse diapasão, ressalte-se que o ponto de partida – a origem – de todo o processo 
relatado no parágrafo anterior foi a existência da Receita Orçamentária Propriamente 
Dita, e as demais arrecadações que se originaram a partir do não pagamento dessa 
receita foram, na sequência temporal dos acontecimentos: multas e juros da receita, 
dívida ativa da receita e multas e juros da dívida ativa da receita. O raciocínio 
estruturado acima explora o fato de que se a existência de multas, juros, dívida ativa 
e multas e juros da dívida ativa decorrem do não pagamento da Receita Orçamentária 
Propriamente Dita dentro dos prazos estabelecidos em lei, então dependem da 
existência dessa receita e nela tiveram origem. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Os códigos da origem para as Receitas Correntes e de Capital são: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
PLANEJAMENTO E PARTICIPAÇÃO 
 
 
 
“Adotar medidas que nos permitam acompanhar o progresso real da sociedade e do 
planeta é necessário, mas não suficiente. Temos de assegurar que a sociedade tenha 
mais possibilidade de cobrar os resultados. As críticas ao tamanho do setor público 
refletem em geral uma visão ideológica e pouco conhecimento da realidade. Nas 
palavras de um diretor da Ecole Nationale d’Administration, a famosa ENA, melhorar 
a produtividade do setor público constitui a melhor maneira de melhorar a 
produtividade sistêmica de toda a sociedade... a boa gestão se consegue por meio 
da articulação inteligente e equilibrada do conjunto dos atores interessados no 
desenvolvimento, os chamados “stakeholders”. É uma gestão que busca “responder”, 
ou “corresponder” aos interesses que diferentes grupos manifestam, e supõe 
sistemas amplamente participativos, e em todo caso mais democráticos, na linha da 
“governança participativa”. (Ladislau Dowbor, 2009). 
A decisão de realizar um processo de planejamento participativo, implica que o 
Governo ouça a população. Embora essa iniciativa torne o processo mais complexo 
 
 
 
 
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e demanda maior capacidade de governar, é de suma importância que Governo e 
sociedade, os movimentos, os fóruns, enfim, que todas as formas de organização da 
sociedade civil se articulem para que este processo realmente se materialize como 
democrático e coerente com as demandas da sociedade. 
 Dado que os recursos são limitados, é preciso que haja um adequado planejamento 
junto à população, formando parcerias e dividindo responsabilidades, para que todos 
possam ser participantes desse processo coletivo. É importante que todos estejam 
conscientes de que as demandas deverão ser coletivas e as propostas pactuadas, 
isto porque “governo nenhum, em lugar nenhum do mundo, fará mais e melhor 
sozinho. Só poderá fazer se for junto com o povo, com a participação popular”. 
 
 Entretanto, para exercer o controle social é necessário que os cidadãos tenham 
acesso à informação sobre a gestão e as políticas públicas, participem de canais de 
debate público, interfiram em todas as fases da política pública, sendo de fato ouvidos 
em suas propostas e que disponham de mecanismos para apurar e punir 
irregularidades quando necessário. 
O controle social tem 3 componentes principais: 
 - O acesso à informação; 
 - Canais de interlocução; 
- Partilha de poder com o Estado incluindo todas as fases das políticas públicas. 
 
Mas não bastam apenas espaços participativos,se a cultura participativa não existir. 
A elaboração de um PPA Participativo é fundamental para que seja possível construir 
propostas consistentes de ações. O município que adotar a elaboração do seu PPA 
de forma compartilhada com a sociedade estará preparando um futuro coletivo 
baseado na transparência, na equidade e sustentabilidade. 
Como se dará isso na prática? Voltemos a Celso Furtado, o melhor formulador do 
desenvolvimentismo brasileiro, um pouco antes de sua morte: “Sabemos que uma 
luta dessa magnitude só terá êxito com a participação entusiástica de toda uma 
geração. A nós, cientistas sociais, caberá a responsabilidade maior de velar para que 
não se repitam os erros do passado, ou melhor, para que não voltem a ser adotadas 
 
 
 
 
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falsas políticas de desenvolvimento cujos benefícios se concentram nas mãos de 
poucos”. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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