Livro_Introducao a Gestao Hospitalar (1)

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Curitiba
2020
Introdução à 
Gestão Hospitalar
Josemar Batista
Marli Aparecida Rocha de Souza
Pâmela Moreira Weinhardt
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Ficha Catalográfica elaborada pela Editora Fael.
B333i Batista, Josemar
Introdução à gestão hospitalar / Josemar Batista, Marli Aparecida 
Rocha de Souza, Pâmela Moreira Weinhardt . – Curitiba: Fael, 2020.
240 p. il.
ISBN 978-65-86557-27-5
1. Hospitais – Administração I. Souza, Marli Aparecida Rocha de 
II. Weinhardt, Pâmela Moreira III. Título
CDD 362.11
Direitos desta edição reservados à Fael.
É proibida a reprodução total ou parcial desta obra sem autorização expressa da Fael.
FAEL
Direção Acadêmica Francisco Carlos Sardo
Coordenação Editorial Angela Krainski Dallabona
Revisão Editora Coletânea
Projeto Gráfico Sandro Niemicz
Imagem da Capa Shutterstock.com/smolaw
Arte-Final Evelyn Caroline Betim Araujo
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Sumário
Carta ao Aluno | 5
1. Cuidado, saúde e assistência hospitalar | 7
2. Síntese da saúde pública no Brasil | 29
3. Organização e funcionamento dos 
estabelecimentos assistenciais de saúde | 51
4. Gestão, administração, gerenciamento 
e ferramentas de gestão | 75
5. Planejamento e gestão estratégica em saúde | 97
6. Administração hospitalar e processos administrativos | 121
7. Indicadores de qualidade na gestão hospitalar | 139
8. Serviços complementares de atenção à saúde | 155
9. Humanização na Gestão Hospitalar | 169
10. Papel do gestor hospitalar | 187
Gabarito | 207
Referências | 219
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Prezado(a) aluno(a),
Você está sendo convidado a entender a evolução do cuidado 
e das práticas de saúde, bem como a organização do sistema de 
saúde, com destaque para a área hospitalar e seus serviços comple-
mentares. Essas questões são relevantes e necessárias para a atu-
ação do gestor hospitalar. Atrelado a esses conteúdos, se planejar 
estrategicamente e escolher e aplicar ferramentas gerenciais e indi-
cadores de qualidade oportunos para o momento histórico, social, 
tecnológico, demográfi co e epidemiológico são demandas do mer-
cado corporativo do século atual, cujos resultados visam impactar 
na oferta de serviços resolutivos e direcionados às demandas da 
população. Esperamos que essa edição atenda a sua singularidade, 
supere suas expectativas e que você encontre as respostas necessá-
rias para o seu aprendizado. Bons estudos!
 Carta ao Aluno
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1
Cuidado, saúde e 
assistência hospitalar
O cuidado em saúde e a evolução da assistência hospitalar 
estão intimamente relacionados à percepção individual e coletiva. 
Referem-se ao entendimento do que é ser cuidado, ser doente ou 
ter saúde em um determinado contexto histórico, cultural, social, 
econômico e científi co. Nesse sentido, essas concepções e bases 
conceituais se diferenciam partindo das dimensões histórica, 
teórica, fi losófi ca e espiritual e impactam, de maneira geral, nas 
práticas e modelos de saúde utilizados em épocas antepassadas, 
bem como nas usualmente adotadas na contemporaneidade. O 
propósito deste capítulo é refl etir sobre a evolução do cuidado, 
do processo saúde-doença e da assistência hospitalar.
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Introdução à Gestão Hospitalar
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1.1 Evolução histórica do cuidado
Os cuidados existem desde o início da vida. Os homens, como todos 
os seres vivos, sempre precisaram de cuidados, porque cuidar, antes de 
tudo, tem como finalidade permitir a continuidade da vida (COLLIÈRE, 
2003). No contexto da saúde, por exemplo, podemos referendar a área da 
enfermagem, e Salviano et al. (2016) afirmam que a ação do cuidar vai ao 
encontro do compromisso de manter a dignidade e a singularidade do ser 
cuidado.
O progresso do conhecimento científico agregou novos saberes à 
humanidade e, dessa forma, contribuiu para a evolução do homem e do 
cuidado. Geovanini et al. (2019) ressaltam que retomar o passado demons-
tra que as práticas de saúde e de enfermagem são tão antigas quanto a 
humanidade, pois são inerentes à própria condição de sobrevivência. 
Essas práticas foram influenciadas pelas doutrinas e dogmas religiosos, 
marcando a trajetória histórica de forma contundente, conforme apontado 
no Quadro 1.1.
Quadro 1.1 – Práticas de cuidado em diferentes civilizações
País Prática de cuidado
Assíria e 
Babilônia 
A medicina baseava-se em crendices e magias. Eram 
comercializados talismãs com orações contra demônios, 
que, na época, acreditava-se serem causadores de doenças. 
As curas eram milagres de Deus. Os documentos não men-
cionavam hospitais e nem a presença de profissionais de 
saúde. 
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Cuidado, saúde e assistência hospitalar
País Prática de cuidado
China
Por intermédio do islamismo, a influência árabe alcançou a 
Índia, a China e outras culturas. Com a tradução dos escri-
tos de Hipócrates e de Galeno, os doentes eram cuidados 
com plantas medicinais nos templos por sacerdotes. As 
doenças eram resultantes de forças anímicas e dos maus 
espíritos, divididas entre benignas, médias e malignas, e 
ocupavam-se da cura de acordo com essa classificação. 
Foram construídos hospitais e casas de repouso, conheciam 
a arte da cirurgia e tratavam sífilis e varíola, anestesiavam 
com ópio e utilizavam arsênio em doenças de pele, além 
da acupuntura e da cauterização. Deixaram como legado o 
princípio da medicina chinesa. Ouvir, ver, sentir, observar 
e indagar foram ações realizadas antes de um diagnóstico. 
Egito
Detentores de saberes e práticas da medicina de sua época, 
as receitas deveriam ser tomadas ao mesmo tempo que 
eram recitadas fórmulas mágico-religiosas. A hospitalidade 
e o auxílio aos necessitados faziam parte das suas práticas, 
as quais eram conduzidas em ambulatórios gratuitos. 
Utilizavam a interpretação de sonhos e o hipnotismo na 
cura das doenças. 
Índia 
Conhecimento de anatomia e arte humanística dos hindus 
no ramo da saúde, destacando-se como verdadeiros mes-
tres da cura. O budismo influenciou o desenvolvimento da 
medicina e da enfermagem. Os edifícios hospitalares foram 
expandidos, com a inserção da musicoterapia e os narrado-
res de histórias. Trepanações, suturas, amputações e corre-
ções de fraturas eram frequentes nessa época. 
Japão Uso intensivo da hidroterapia na cura das doenças. A cul-tura favorecia e estimulava a prática da eutanásia. 
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Introdução à Gestão Hospitalar
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País Prática de cuidado
Grécia
A mitologia grega, os deuses e os heróis foram marcan-
tes na história da medicina ocidental por intermédio de 
sacerdotes e cirurgiões-barbeiros. Hipócrates dissociou a 
crendice das práticas de saúde e originou uma nova ver-
são mais científica da história da medicina. Os tratamentos 
com banho de sol, ar puro, água pura, sangrias, massagens 
e dietas eram realizados nos templos. 
Roma
A prática médica era voltada para questões de higiene e 
saúde pública por meio de seus aquedutos, esgotos,cister-
nas e banhos públicos. A medicina romana aliava o reli-
gioso, o mágico e o popular e, durante anos, foi exercida 
por estrangeiros e escravos. 
Fonte: Geovanini et al. (2019).
É possível perceber e reconhecer que a compreensão dos seres huma-
nos acerca de como agir sobre seus grupos e em seus grupos e as ações 
de cuidado com intuito de promover a saúde são distintos. Isso se deve ao 
fato de que eventos históricos e sociais, mudanças tecnológicas, demográ-
ficas e econômicas, configurações familiares e de cultura são diferentes 
entre os pares. Assim, a história da construção do cuidado, basicamente, 
se relaciona com a sobrevivência do ser humano no mundo (BRITTO; 
JOAQUIM, 2013).
Com base nessas considerações, a periodização relacionada ao desen-
volvimento histórico das práticas de saúde no mundo primitivo, medieval 
e moderno está sintetizada na Figura 1.1.
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Cuidado, saúde e assistência hospitalar
Figura 1.1 – Práticas de saúde
Fonte: adaptada de Geovanini et al. (2019).
A Figura 1.1 ilustra a trajetória da história do cuidado, que teve iní-
cio com as práticas de saúde instintivas. Nesse período, o cuidado teve 
como pano de fundo as concepções evolucionista e teológica. Os homens 
exerciam as funções patriarcais e o sexo feminino desempenhava a prática 
do cuidado, principalmente das crianças, que eram sacrifi cadas por atra-
palharem as atividades dos grupos. Ademais, a permanência delas em uma 
determinada área geográfi ca era condicionada à presença abundante de 
recursos naturais para os integrantes do grupo (GEOVANINI et al., 2019).
Nas práticas de saúde no pensamento mágico-sacerdotal, o cui-
dado passou a ser realizado por feiticeiros, pajés ou sacerdotes. A prática 
de saúde associava-se à prática religiosa, em uma luta de milagres e encan-
tamentos contra os demônios causadores de doenças. Os sacerdotes exer-
ciam o papel de mediador entre os homens e os deuses, investindo-se dos 
atributos das divindades e do poder de cura, da vida ou da morte. A cura 
era um jogo entre a natureza e a doença. Essa prática mágico-sacerdotal 
permaneceu por muitos séculos sendo desenvolvida em templos. Esses 
ambientes também eram utilizados de forma simultânea para o ensino dos 
conceitos primitivos de saúde (GEOVANINI et al., 2019).
As práticas de saúde no alvorecer da ciência iniciaram-se no século 
V a.C., estendendo-se até os primeiros séculos da Era Cristã. Surgiram os 
primeiros fi lósofos e o conhecimento sobrenatural perde espaço. As prá-
ticas de saúde passam a basear-se nas relações de causa e efeito, essen-
cialmente marcadas pela experiência e pelo raciocínio lógico. Cuidar dos 
doentes era tarefa praticada por feiticeiros, sacerdotes e mulheres natu-
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Introdução à Gestão Hospitalar
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ralmente dotadas de aptidão e que possuíam conhecimentos rudimentares 
sobre ervas e preparo de remédios (GEOVANINI et al., 2019).
Por volta do ano de 476 d.C., nos primeiros séculos do período cris-
tão, as práticas de saúde sofrem a influência dos fatores socioeconômicos 
e políticos do medievo e da sociedade medieval. As práticas de saúde 
no período monástico-medieval apresentaram notáveis progressos, mas 
também retrocessos (GEOVANINI et al., 2019).
Esse período foi marcado por grandes epidemias e pestes, entre 
elas varíola, difteria, sarampo, influenza, ergotismo, tuberculose, 
escabiose, erisipela, antraz, tracoma, miliária, mania dançante e 
a peste bubônica. A lepra foi considerada a grande praga da Idade 
Média e era vista como possessão do diabo, consequência de feiti-
çarias, bem como sinais de purificação e da expiação dos pecados. 
A fé e a religiosidade eram consideradas fundamentais no trata-
mento e cura, sendo a terapêutica baseada em milagres, adquiri-
dos por meio da súplica, da mortificação e do arrependimento dos 
pecados (GUTIERREZ; OBERDIEK, 2001, p. 6-8).
A igreja deteve, nessa época, o monopólio moral, intelectual e finan-
ceiro e, enquanto precursora da lei, da caridade e da bondade, difundiu o 
dogmatismo cristão, pelo argumento de autoridade e hegemonia eclesiás-
tica. O conhecimento em saúde era minado pelo ceticismo e desvinculado 
do interesse científico (GEOVANINI et al., 2019).
As práticas de saúde pós-monásticas correspondem ao período que 
se estende do final do século XIII ao início do século XVI. Ocorreu a evo-
lução das práticas de cuidado no contexto do movimento renascentista e 
da Reforma Protestante. O regime feudal entra em declínio em detrimento 
das mudanças revolucionárias da economia. Foi inevitável o colapso entre 
o clero e as autoridades políticas. As práticas de saúde avançaram para 
objetividade da observação e da experimentação com a expansão das uni-
versidades da Europa (GEOVANINI et al., 2019).
Gutierrez e Oberdiek (2001, p. 11) apontam que:
A efervescência cultural da Renascença impulsionou o estudo do 
homem e da natureza. O Universo já não era aceito mais como obra 
do sobrenatural, fruto dos preceitos cristãos. Surge então alguns 
cientistas de renome como Nicolau Copérnico (1473-1543) que 
refuta o geocentrismo, formulando a teoria heliocêntrica, e Johann 
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Cuidado, saúde e assistência hospitalar
Kepler (1571-1630) que apontou o movimento elíptico dos astros, 
preparando caminhos para Isaac Newton (1642-1727) descobrir a 
lei da gravitação universal, entre outros.
Esse período foi centrado no estudo do organismo humano, seu com-
portamento e doenças com divisão hierárquica acentuada entre nobres, 
burgueses e artesãos e pobres. Na prática médica, despontaram Miguel 
Servet (1511-1553) e William Harvey (1578-1657), que descobriram o 
mecanismo da circulação sanguínea, ou seja, a circulação pulmonar pelas 
artérias e o retorno do sangue ao coração pelas veias; André Vesálio (1514-
1590), que se transformou no pai da anatomia moderna; e Ambroise Paré 
(1509-1564), que defendeu a laqueação das artérias no lugar da tradicional 
cauterização (GUTIERREZ; OBERDIEK, 2001).
As práticas de saúde no mundo moderno foram analisadas sob a 
ótica do sistema político-econômico da sociedade capitalista. Teve início 
com a Revolução Industrial no século XVI. Nessa época, a população 
migrou do campo para os novos centros industriais, o que, por sua vez, 
resultou na propagação de doenças transmissíveis em virtude das precá-
rias condições sanitárias. Dessa forma, a doença passou a ser vista como 
um obstáculo à força produtiva do trabalhador, com destaque para redução 
da produção e da economia, e a saúde sob a ótica de objeto de consumo 
(GEOVANINI et al., 2019). Assim, o cuidado humano esteve direcionado 
para a prática da recuperação da saúde da população pela necessidade 
crescente de força laborativa. Lourenço et al. (2012, p. 20) destacam que 
nos séculos XVII e XVIII ocorreram muitos avanços na medicina, com 
o descobrimento do microscópio e o desenvolvimento da bacteriologia. 
A teoria da unicausalidade das doenças sofreu modificações e, já no iní-
cio do século XX, especialmente a partir da década de 1920, o modelo 
da multicausalidade tornou-se dominante nas práticas de saúde (VECINA 
NETO; MALIK, 2012).
A epidemiologia assume a multicausalidade de influência positi-
vista para explicar a ocorrência das doenças, haja vista que a unicausa-
lidade não estava suprindo elucidar a transição ocorrida entre as doenças 
infecciosas e parasitárias e as doenças crônico-degenerativas oriundas da 
expansão econômica e do processo de envelhecimento da população. O 
surgimento da tríade ecológica (agente, hospedeiro e meio ambiente) sis-
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Introdução à Gestão Hospitalar
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tematizou estudos epidemiológicos com intuito de controlar e prevenir 
doenças (RAMOS et al., 2016), contribuindo com as práticas assistenciais 
de saúde.
Na contemporaneidade, apesar de o paradigma da objetividade ser 
onipresente nas práticas de saúde, torna-se necessário mobilizar os profis-
sionais de saúde de apoio assistencial a realizarem práticas direcionadas a 
valorizar o cuidado racional e também empoderar o lado da subjetividade 
(SALVIANO et al., 2016).
Desse modo, equacionar os paradigmas referentes ao cuidado é 
demanda crescente. Ayres (2017, p. 1-2) esclarece que:
Em um mundo marcado por iniquidades, injustiças, violências, 
sofrimentos, é quase intuitivo perceber que tomar o cuidado como 
tema constitui um movimento reconstrutivo (reconstrução de valo-
res, de conceitos, de práticas). [...] por tão radicais e duradouras 
assimetrias de visibilidade e possibilidades de expressão entre as 
pessoas, pensar o cuidado não pode senão nos levar à busca de dar 
voz a essas perspectivas subjetivas negligenciadas, oprimidas ou 
desconhecidas. E não é diferente no campo da saúde; não poderia 
ser, especialmente nesse campo que lida tão próxima e cotidiana-
mente com a vida, em suas indissociáveis expressões corporais, 
mentais e existenciais.
1.2 Bases conceituais do processo saúde-
doença e sua determinação social e histórica
Os conceitos de saúde e doença são construídos ao longo da história 
considerando aspectos sociais, econômicos, políticos e culturais, ocasio-
nando significados contraditórios entre as pessoas. Isso ocorre porque a 
construção desses conceitos é influenciada pela época, lugar, classe social 
e valores individuais, somada a concepções científicas, religiosas e filosó-
ficas (SILVA, 2016).
Campos et al. (2012, p. 113-4) colocam que:
O conceito de saúde, ao longo do tempo, vem sendo modificado, 
adquirindo novos contornos e conexões com outros campos de 
ação da vida humana. Não se contenta mais com a sua simplifi-
cação, e dizer que “saúde é um estado caracterizado pela ausência 
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Cuidado, saúde e assistência hospitalar
de doenças” é reduzi-lo a um patamar muito pobre em que saúde 
e doença se configuram apenas em opostos destituídos de qual-
quer ação humana. Mesmo a tentativa da Organização Mundial 
de Saúde, de conceber um conceito mais ampliado de saúde, na 
década de 40 no século passado, como “completo bem-estar biop-
sicossocial”, parece ter esbarrado em uma certa totalidade ideali-
zada, em que, de novo, não aparece quem seriam os responsáveis 
pela produção do “completo estado de bem-estar”, caso ele fosse 
possível.
A saúde pode ser entendida como resultado das condições concretas 
(objetivas) da vida da população, que, por sua vez, resulta da ação política 
(condições subjetivas) dos sujeitos sociais, que disputam recursos finan-
ceiros, políticos, institucionais, entre outros (CAMPOS et al., 2012). A 
Figura 1.2 ilustra elementos para a construção do conceito de saúde.
Figura 1.2 – Elementos para construção do conceito de saúde
Fonte: adaptada de Almeida Filho (2011).
Ao considerar o conceito de saúde como resultado de um amplo 
espectro de fatores, tais como educação, habitação, alimentação, lazer, 
entre outros, remete-se à proposição de um discurso social sobre a saúde 
(SOUZA et al., 2018). Nesse sentido, construir a medicina social foi 
importante para construção teórico-conceitual do termo, com pesqui-
sas sociais e epidemiológicas acerca dos determinantes econômicos da 
doença e do sistema de saúde (CAMPOS et al., 2012). Nesse campo, as 
primeiras aproximações que contribuíram para a conformação do que hoje 
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Introdução à Gestão Hospitalar
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se reconhece como “conceito ampliado de saúde” se deram até mesmo 
antes da consolidação do modelo biologicista, predominante nos dias atu-
ais (SOUZA et al., 2018).
Almeida Filho (2011) indica que a saúde constitui um objeto com-
plexo, que se referencia por meio de conceitos (pela linguagem comum e 
pela filosofia do conhecimento), apreensível empiricamente (pelas ciên-
cias biológicas e, em particular, pelas ciências clínicas), analisável (no 
plano lógico, matemático e probabilístico, pela epidemiologia) e percep-
tível por seus efeitos sobre condições de vida dos sujeitos, pelas ciências 
sociais e humanas. Ou seja, essas ciências, por exemplo, antropologia, 
sociologia, ética e estética, consolidaram-se e tornaram-se relevantes para 
compreender o processo de vida, do trabalho, da saúde e da doença. Tais 
abordagens somente foram possíveis porque essas disciplinas utilizaram 
da bagagem teórico-conceitual, a qual orientou as investigações e a busca 
de nexos de sentido entre o biológico, o social e o cultural (CAMPOS et 
al., 2012).
No que diz respeito à reconceitualização das necessidades de saúde, 
almeja-se recuperar os aspectos culturais envolvidos na sua definição, 
principalmente seus componentes psicológicos e subjetivos:
Saúde e doença, bem-estar e mal-estar são fenômenos não apenas 
físicos que se manifestam pelo bom ou mau funcionamento de um 
órgão, mas ao mesmo tempo possuem uma dimensão psicológica 
que passa pelo vivenciar e pela emoção de cada indivíduo. São 
fenômenos que possuem uma dimensão sociocultural, coletiva, e 
outra psicobiológica, individual, que não deveriam ser dicotomi-
zadas. Devem então ser compreendidos enquanto parte do modo 
de organização da vida cotidiana e da história pessoal de cada um 
(VAITSMAN, 1992, p. 157-158 apud PAIM, 1997, p. 17).
Já em relação à reconceitualização de saúde, autores criticam o cha-
mado “conceito ampliado de saúde” por restringir-se à concepção de saúde 
como resultado das formas de organização da produção.
A existência de saúde, que é física e mental – está ligada a uma 
série de condições irredutíveis umas às outras [...] É produzida 
dentro de sociedades que, além da produção, possuem formas de 
organização da vida cotidiana, da sociabilidade, da afetividade, 
da sensualidade, da subjetividade, da cultura e do lazer, das rela-
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Cuidado, saúde e assistência hospitalar
ções com o meio ambiente. É antes resultante do conjunto da expe-
riência social, individualizada em cada sentir e vivenciada num 
corpo que é também, não esqueçamos, biológico. Uma concep-
ção de saúde não reducionista deveria recuperar o significado do 
indivíduo em sua singularidade e subjetividade na relação com os 
outros e com o mundo. Pensar a saúde hoje passa então por pensar 
o indivíduo em sua organização da vida cotidiana, tal como esta 
se expressa não só através do trabalho mas também do lazer – ou 
da sua ausência, por exemplo – do afeto, da sexualidade, das rela-
ções com o meio ambiente. Uma concepção ampliada da saúde 
passaria então por pensar a recriação da vida sobre novas bases [...] 
(VAITSMAN, 1992, p. 171 apud PAIM, 1997, p. 17).
Dessa forma, considera-se que saúde e doença são
[...] um único processo que resulta da interação do homem consigo 
mesmo, com outros homens na sociedade e com elementos bióti-
cos e abióticos do meio. Esta interação se desenvolve nos espaços 
sociais, psicológico e ecológico, e como processo tem dimensão 
histórica [...]. A saúde é entendida como o estado dinâmico de 
adaptação a mais perfeita possível às condições de vida em dada 
comunidade humana, num certo momento da escala histórica [...]. 
A doença é considerada, então, como manifestação de distúrbios 
de função e estrutura decorrentes da falência dos mecanismos de 
adaptação, que se traduz em respostasinadequadas aos estímulos 
e pressões aos quais os indivíduos e grupos humanos estão conti-
nuamente submetidos nos espaços social, psicológico e ecológico 
(SILVA, 1973, p. 31-32 apud PAIM, 1997, p. 13).
E o processo saúde-doença é considerado
[...] um qualificativo empregado para adjetivar genericamente 
um determinado contexto social, qual seja, a maneira específica 
de passar de um estado de saúde para um estado de doença e seu 
modo recíproco. Descontextualizada, a expressão saúde-doença 
refere-se a uma ampla gama, que vai desde “o estado de completo 
bem-estar físico, mental e social” até o de doença, passando pela 
coexistência de ambos em proporções diversas. A ausência gra-
dativa ou completa de um desses estados corresponde ao espaço 
do outro, e vice-versa (ROUQUAYROL; GURGEL, 2018, p. 10).
Hodiernamente, os condicionantes e determinantes de saúde são 
elementos envolvidos no processo saúde e doença. Para Oliveira et al. 
(2015), os determinantes estão relacionados às condições materiais neces-
sárias à subsistência, à nutrição, à habitação, ao saneamento básico e às 
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Introdução à Gest ão Hospitalar
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condições do meio ambiente. Já os condicionantes estão voltados para os 
estilos de vida, formas social e culturalmente determinadas de vida que 
se expressam no padrão alimentar, no dispêndio energético cotidiano no 
trabalho e no esporte, em hábitos como fumo, consumo de álcool e lazer.
Na compreensão apresentada, a saúde é entendida como uma dimen-
são de caráter social, dinâmico e interativo com outros aspectos; enquanto 
a doença pode ser decorrente do desequilíbrio de áreas relevantes para 
continuidade da vida. Por exemplo, a Lei Orgânica da Saúde (Lei n. 
8.080/1990), a qual dispõe sobre as condições para promoção, proteção e 
recuperação da saúde, aponta que os níveis de saúde expressam a organi-
zação social e econômica do país. A saúde tem como determinantes e con-
dicionantes, entre outros (BRASIL, 1990), os apresentados na Figura 1.3.
Figura 1.3 – Principais condicionantes e determinantes de saúde, segundo a Lei n. 
8.080/1990
Fonte: adaptada de Brasil (1990).
Por outro lado, George (2011) apresenta os determinantes de saúde 
em cinco categorias, sintetizadas na Figura 1.4.
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 18_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 18 08/12/2020 16:12:1708/12/2020 16:12:17
– 19 –
Cuidado, saúde e assistência hospitalar
Figura 1.4 – Determinantes de saúde
Fonte: adaptada de George (2011).
Para exemplifi car a complexidade do processo saúde e doença, 
vamos analisar os dados disponibilizados pelo Instituto Brasileiro de 
Geografi a e Estatística (IBGE) sobre o Fundo Municipal de Saneamento 
Básico (Figura 1.5) versus a proporção de municípios com ocorrência de 
endemias ou epidemias causadas pelo mosquito Aedes aegypti segundo as 
Grandes Regiões (Figura 1.6) e de acordo com as classes de tamanho da 
população dos munícipios brasileiros em 2011 e 2017 (Figura 1.7).
Figura 1.5 – Proporção de municípios com Fundo Municipal de Saneamento Básico, 
segundo as Grandes Regiões e as classes de tamanho da população dos municípios – 
2011/2017
Fonte: IBGE (2017, p. 26).
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 19_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 19 08/12/2020 16:12:1708/12/2020 16:12:17
Introdução à Gest ão Hospitalar
– 20 –
Figura 1.6 – Proporção de municípios com ocorrência de endemias ou epidemias 
causadas pelo mosquito Aedes aegypti, segundo as Grandes Regiões – 2017
Fonte: IBGE (2017, p. 31).
Figura 1.7 – Proporção de municípios com ocorrência de endemias ou epidemias 
causadas pelo mosquito Aedes aegypti, segundo as classes de tamanho da população 
dos municípios – 2017
Fonte: IBGE (2017, p. 31).
É possível observar que, embora tenha ocorrido uma elevação do 
fundo municipal para saneamento básico, nota-se que a ocorrência de 
endemias ou epidemias é superior em regiões com recursos mais limita-
dos. Por exemplo, em 2017 a região Nordeste apresentou a menor taxa de 
fundo municipal e, por consequência, o maior índice de doenças causadas 
pelo mosquito Aedes aegypti. Apesar de o fundo ser maior em muníci-
pios brasileiros com população superior a 500 mil habitantes, observa-se 
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 20_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 20 08/12/2020 16:12:1708/12/2020 16:12:17
– 21 –
Cuidado, saúde e assistência hospitalar
uma disparidade na ocorrência das doenças quando se compara a regi-
ões menos privilegiadas desse tipo de recurso orçamentário. Ainda que 
não seja uma análise aprofundada do tema abordado, os dados indicam 
que, do ponto de vista do processo saúde e doença, é necessário avaliar 
outros determinantes de saúde, bem como entender os modelos explicati-
vos desse processo ocorridos no decorrer da história da humanidade, com 
vistas à resolutividade desse problema nacional.
Dessa forma, os cinco principais modelos explicativos do processo 
saúde-doença estão sintetizados a seguir.
 2 Modelo mágico-religioso: com predomínio na Antiguidade. O 
adoecer era resultado de transgressões de natureza individual ou 
coletiva (CRUZ, 2012). Assim, as doenças eram concebidas por 
forças sobrenaturais e pela noção de pecado-doença e redenção-
-cura.
 2 Modelo biomédico: vinculado ao contexto do Renascimento. 
Também conhecido como modelo mecanicista, predominante 
nos dias atuais. Adota-se a unicausalidade em busca de iden-
tificar a causa que, por determinação mecânica, unidirecional 
e progressiva, explicaria o fenômeno do adoecer (PUTTINI; 
PEREIRA JUNIOR; OLIVEIRA, 2010; CRUZ, 2012).
 2 Modelo sistêmico: a compreensão mais abrangente do processo 
saúde-doença ocorreu no final da década de 1970. Deu início à 
concepção do processo sistêmico e sinérgico, no qual dois fato-
res elevariam o risco de adoecer. Esse é, portanto, resultado da 
sinergia e uma multiplicidade de fatores como, por exemplo, 
políticos, econômicos, sociais, culturais e psicológicos, entre 
outros. Contestava a ótica unidimensional e fragmentária do 
modelo biomédico, na medida em que os diferentes elementos 
do ecossistema contribuíam no processo saúde-doença (CRUZ, 
2012). As diarreias são um bom exemplo da estruturação sinér-
gica dos fatores que conduzem à doença e sua continuidade 
(Figura 1.8). Destaca-se em posição central a interação sinérgica 
entre a síndrome diarreica e a desnutrição.
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 21_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 21 08/12/2020 16:12:1708/12/2020 16:12:17
Introdução à Gest ão Hospitalar
– 22 –
Figura 1.8 – Sinergismo multifatorial na determinação das doenças diarreicas
Fonte: adaptada de Rouquayrol et al. (2002) apud Cruz (2012, p. 26).
2 Modelo processual: proposto por Leavell e Clark (1976), 
baseia-se na história natural das doenças (multicausalidade). De 
acordo com esse modelo, a saúde é o resultado do equilíbrio 
de três elementos, a saber: o indivíduo, o meio ambiente e o 
agente etiológico. O resultado do desequilíbrio desses elementos 
seria a doença (SOARES et al., 2013). A saúde é vista como um 
processo com acúmulo de conhecimento científi co, com expan-
são de ações individuais e coletivas que visem promover a saúde 
e prevenir doenças de indivíduos acometidos ou não por doen-
ças (PUTTINI; PEREIRA JUNIOR; OLIVEIRA, 2010). Esse 
modelo divide-se em dois períodos (Figura 1.9):
2 pré-patogênico – refere-se ao perí odo anterior à doenç a se 
instalar ou se desenvolver no ser humano. Nesse perí odo,
é possí vel desenvolver aç õ es primárias de proteç ã o 
especí fi ca e promoç ã o como, por exemplo, vacinas e 
educação em todos os níveis, respectivamente (GALLE-
GUILLOS, 2014).
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 22_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 22 08/12/2020 16:12:1708/12/2020 16:12:17
– 23 –
Cuidado, saúdee assistência hospitalar
2 patogênico – corresponde ao momento em que a doenç a 
se instala e pode apresentar sinais e sintomas, assim como 
consequê ncias mais ou menos importantes, e até sequelas. 
Cabem ações de prevenção secundária (diagnóstico pre-
coce, tratamento imediato e limitações de incapacidades) 
e terciária (reabilitação, por exemplo) (GALLEGUILLOS, 
2014).
Figura 1.9 – História natural da doença
Fonte: Rouquayrol e Gurgel (2018).
A depender dos fatores e da forma como que se estruturam no perí-
odo pré-patogênico, podem ocorrer situações de risco. Por exemplo, indi-
víduos com melhores condições de vida, os quais dispõem de meios ade-
quados, possuem baixa probabilidade de adoecerem por cólera. No outro 
extremo, os usuários de substâncias injetáveis, ao compartilhar coletiva-
mente a mesma agulha, favorecem os fatores pré-patogênicos, os quais 
estão expostos a uma situação de alto risco em adquirir doenças, entre 
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 23_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 23 08/12/2020 16:12:1708/12/2020 16:12:17
Introdução à Gestão Hospitalar
– 24 –
elas, a Síndrome da Imunodeficiência Adquirida, também denominada 
AIDS (ROUQUAYROL; GURGEL, 2018).
 2 Modelo da determinação social: construção democrática em 
saúde dos determinantes sociais, ecológicos e políticos e da 
organização do sistema de saúde, que se inspira na promoção 
de saúde para o planejamento dos variados tipos de atenção, 
complexidade e organização do sistema de saúde. Os Determi-
nantes Sociais da Saúde (DSS) compreendem os determinantes 
vinculados aos comportamentos individuais, às condições de 
vida e de trabalho, bem como os relacionados à macroestrutura 
econômica, social e cultural. De modo geral, visam reduzir as 
iniquidades em saúde (GALLEGUILLOS, 2014).
A Comissão Nacional sobre os Determinantes Sociais da Saúde 
(CNDSS) coloca que os DSS são os fatores sociais, econômicos, culturais, 
étnicos-raciais, psicológicos e comportamentais que influenciam a ocor-
rência de problemas de saúde e seus fatores de risco na população. Com 
base nos mais variados estudos sobre os DSS e as iniquidades em saúde, 
foi possível elencar modelos que visem esquematizar as relações entre 
os vários níveis de determinantes sociais e a situação de saúde (CNDSS, 
2008). Atualmente, o modelo de Dahlgren e Whitehead é o mais estudado 
no Brasil. Esse modelo, conforme mostra a Figura 1.10, estabelece níveis 
de determinantes que vão do individual ao macrossocial.
Figura 1.10 – Determinantes sociais: modelo de Dahlgreen e Whitehead
Fonte: CNDSS (2008).
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 24_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 24 08/12/2020 16:12:1808/12/2020 16:12:18
– 25 –
Cuidado, saúde e assistência hospitalar
O modelo de Dahlgren e Whitehead dispõe os DSS em diferentes 
camadas, de acordo com o seu nível de abrangência, desde aquelas que 
expressam as características individuais até aquelas em que se situam os 
macrodeterminantes. A Figura 1.10 mostra que os indivíduos estão na 
base do modelo, com suas características individuais, tais como idade, 
sexo e fatores genéticos que, evidentemente, exercem influência sobre seu 
potencial e suas condições de saúde (CNDSS, 2008).
O nível seguinte é representado pelo comportamento e os estilos de 
vida individuais. Situa-se no limiar entre os fatores individuais e os DSS, 
pois os comportamentos, além de dependerem das opções individuais, são 
dependentes de DSS, como acesso a informações, propagandas, pressão 
de pares, possibilidades de acesso a alimentos saudáveis e espaços de 
lazer, entre outros (CNDSS, 2008).
A camada seguinte aponta influência das redes comunitárias e de 
apoio, cuja maior ou menor riqueza expressa o nível de coesão social, 
reconhecidamente de fundamental importância para a saúde da sociedade 
como um todo. No próximo nível, estão representados os fatores rela-
cionados a condições de vida e de trabalho, disponibilidade de alimentos 
e acesso a ambientes e serviços essenciais (saúde e educação). Indicam 
que desvantagens sociais retratam exposição e vulnerabilidade a riscos 
à saúde de forma distinta, decorrentes de condições habitacionais inade-
quadas, exposição a condições mais perigosas em atividades laborativas 
e acessibilidade aos serviços com menor frequência. No último nível, 
encontram-se os macrodeterminantes que influenciam todas as camadas. 
Estão relacionados às condições econômicas, culturais e ambientais da 
sociedade, incluindo os determinantes supranacionais, como o processo 
de globalização (CNDSS, 2008).
1.3 Origem dos hospitais
A palavra hospital, utilizada desde o século XII, é de raiz latina (Hos-
pitale). Vem de hospes (hóspedes), pois, naquela época, as casas eram 
direcionadas à assistência de peregrinos, pobres e enfermos. Renomados 
medievalistas, tais como Marc Bloch (1886-1944), Georges Duby (1919-
1996), Michel Mollat (1911-1996), Bronislaw Geremek (1932-2008) ou 
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 25_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 25 08/12/2020 16:12:1808/12/2020 16:12:18
Introdução à Gestão Hospitalar
– 26 –
Jacques Le Goff (1924-2014), dedicaram-se a esses locais, considera-
dos de passagem e acolhimento, majoritariamente, de caráter religioso e 
demonstrado no século VII pelo termo Hôtel-Dieu, na França (FIGUEI-
REDO, 2019).
De acordo com Catão (2011, p. 102):
Desde a Idade Média que o hospital é fundamental para a vida 
urbana do Ocidente, mas não como uma instituição médica, pois, 
nessa época, a medicina não se tratava de uma prática exclusiva-
mente nosocomial, haja vista que até o século XVIII, o personagem 
principal do hospital não era o doente a ser curado e sim o pobre 
que estava morrendo e precisava ser assistido material e espiritu-
almente, sendo esta a função essencial do nosocômio. Nesse perí-
odo, dizia-se que o estabelecimento hospitalar era um local onde se 
entrava para morrer, um morredouro e, devido a isto, as possibili-
dades de hospitalização eram temidas pelas populações de poucas 
posses. Logo, as pessoas que atuavam nas estruturas hospitalares 
não tinham o objetivo específico voltado para a cura do enfermo, 
mas a conseguir a salvação do mesmo, sendo, consequentemente, 
um pessoal caritativo, podendo ser religioso ou leigo.
Para Badalotti e Barbisan (2015), o hospital como espaço pleno de 
simbologia e significado passa ao longo dos séculos por uma evolução da 
edificação e de sentido. Inicialmente, servia como uma estrutura de sepa-
ração e exclusão e, evolutivamente, passa a um ambiente de diagnóstico 
e cura.
O Quadro 1.2 organiza a evolução do edifício hospitalar através 
dos tempos em três períodos, a saber: Antiguidade, Idade Média e Idade 
Moderna.
Quadro 1.2 – Evolução do edifício hospitalar 
Período Características
Antiguidade
Compreendeu o ano de 4.000 a.C. até o ano de 476 
d.C., a época da queda do Império Romano. A pro-
posta arquitetônica desse período baseava-se na assis-
tência à alma dos indivíduos, um espaço de acolhi-
mento de peregrinos e doentes. 
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 26_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 26 08/12/2020 16:12:1808/12/2020 16:12:18
– 27 –
Cuidado, saúde e assistência hospitalar
Período Características
Idade Média
Deu-se início ao conceito de hospital como lugar de 
atenção ao enfermo em regime de internação. A ima-
gem do hospital era usualmente associada à morte, 
seu objetivo maior era além do abrigo aos viajantes, 
o confinamento das pessoas doentes como, por exem-
plo, leprosários. Geralmente, as pessoas que busca-
vam o hospital era para morrer.
Idade 
Moderna 
Compreendeu os anos entre 1453 e 1789, data da 
Revolução Francesa. Nessa época, surgiu o hospital 
pavilhonar, considerado a solução arquitetônica ideal, 
após a descoberta da transmissão de microrganismos 
em 1860. Com o fortalecimento da força de trabalho 
na produção industrial, a prática de cuidado voltou-
-se para recuperação dasaúde dos indivíduos. O hos-
pital se transforma em um ambiente terapêutico e de 
produção de conhecimento científico, e o cuidado 
começa a ser exercido por profissionais de saúde e/ou 
profissionais treinados. 
Fonte: Badalotti e Barbisan (2015); Salviano et al. (2016).
O surgimento do hospital como instrumento terapêutico foi obser-
vado no final do século XVIII, quando foram iniciadas visitações e obser-
vações sistemáticas pelos nosocômios europeus, cuja finalidade era definir 
um programa de reforma hospitalar. Com efeito, o hospital moderno é o 
resultado histórico das políticas sociais dos Estados e dos progressos cien-
tíficos da humanidade (CATÃO, 2011).
O termo hospital tem hoje a mesma acepção de nosocomium, de fonte 
grega, cuja significação é “tratar os doentes”. Nos dias atuais, o hospital é 
conceituado como qualquer estabelecimento com pelo menos cinco leitos 
para a internação de pacientes, que garanta um atendimento básico de 
diagnóstico e tratamento, com equipe clínica organizada e com prova de 
admissão e assistência permanente prestada por médico (BRASIL, 2011).
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 27_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 27 08/12/2020 16:12:1808/12/2020 16:12:18
Introdução à Gestão Hospitalar
– 28 –
 Saiba mais
THE1 HEALTH Adviser. A evolução da saúde. 9 fev. 2018. Disponí-
vel em: <http://the1.com.br/a-evolucao-da-saude/>. Acesso em: 18 out. 
2019.
Atividades
1. Quais foram as principais práticas de saúde expressadas no 
decorrer histórico da humanidade?
2. Cite alguns determinantes de saúde que estão envolvidos na pro-
liferação do Aedes aegypti e a ocorrência de dengue.
3. Aponte fragilidades do modelo biomédico no processo saúde-
-doença.
4. Descreva, sucintamente, a evolução dos hospitais.
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 28_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 28 08/12/2020 16:12:1808/12/2020 16:12:18
2
Síntese da saúde 
pública no Brasil
Neste capítulo, objetiva-se analisar a trajetória histórica da 
saúde pública para concretização do Sistema Único de Saúde 
(SUS); e compreender os fundamentos legais desse sistema, 
buscando identifi car seus avanços e desafi os. Para entender as 
difi culdades do sistema de saúde brasileiro, é possível citar algu-
mas situações, como fi las frequentes, falta de leitos hospitalares, 
escassez de recursos humanos, técnicos e orçamentários, doenças 
emergentes e reemergentes e melhorias, ou não, em indicadores 
epidemiológicos. É importante reconhecer as rupturas e continui-
dades dos eventos históricos, políticos, sociais e econômicos que 
impactaram na construção do SUS, da mesma forma que conti-
nuam a refl etir sobre as ações de saúde pública do século atual.
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 29_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 29 08/12/2020 16:12:2008/12/2020 16:12:20
Introdução à Gestão Hospitalar
– 30 –
2.1 Trajetória histórica da saúde 
pública – antecedentes e era SUS
A evolução histórica das políticas de saúde não pode ser dissociada 
da evolução política, social e econômica do país. Rouquayrol e Gurgel 
(2018) descrevem que, no sistema capitalista, a saúde nunca foi tratada 
como prioridade. Historicamente, a saúde pública só recebeu atenção dos 
governantes quando ocorreram grandes epidemias, como a da COVID-
19, que ameaçam a economia do país. Por outro lado, a organização e a 
reivindicação dos trabalhadores contribuíram para as conquistas sociais 
do direito à saúde e à previdência em diferentes momentos históricos 
(POLIGNANO, 2001).
Conforme salienta Polignano (2001, p. 1), ao analisar o contexto his-
tórico das políticas de saúde brasileiras, faz-se necessária a definição de 
algumas premissas importantes, elencadas a seguir:
a) não existe dicotomia entre a evolução histórica das políticas de 
saúde e a evolução político-social e econômica da sociedade 
brasileira.
b) o processo evolutivo sempre esteve norteado pela ótica do 
avanço do capitalismo, com forte influência do capitalismo 
internacional.
c) no Estado brasileiro, a saúde sempre foi deixada às margens 
do sistema, principalmente quando relacionada a problemas de 
saúde enfrentados pela população e à destinação de recursos vol-
tados para o setor da saúde.
d) as ações de saúde governamentais buscavam incorporar os pro-
blemas de saúde em grupos sociais de regiões socioeconômicas 
igualmente importantes dentro da estrutura social vigente; essas 
ações têm sido direcionadas para grupos, em geral, organizados 
e não socialmente dispersos.
e) a conquista dos direitos sociais (saúde e previdência) tem sido 
resultante do poder de luta, de organização e de reivindicação 
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 30_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 30 08/12/2020 16:12:2008/12/2020 16:12:20
– 31 –
Síntese da saúde pública no Brasil
dos trabalhadores brasileiros, e nunca como uma prioridade do 
Estado, como alguns governos querem fazer parecer.
f) a falta de definições claras faz com que a história da saúde se 
confunda com a história da previdência social no Brasil em 
determinados períodos. 
g) a medicina preventiva e curativa sempre foi uma constante rival 
nas diversas políticas de saúde implementadas pelos mais varia-
dos governantes.
Outros autores, como Paim et al. (2011), reforçam que a reforma 
sanitária brasileira ocorreu pela luta da sociedade e civil, e não por orga-
nizações partidárias brasileiras ou internacionais.
As políticas públicas de saúde foram construídas e sustentadas em 
diferentes períodos históricos. Os primeiros relatos são identificados no 
período colonial (1500-1822), com ações restritas de saúde pública à popu-
lação urbana. Até 1850, as atividades de saúde pública estavam limitadas 
às funções sanitárias, em especial, para controlar as doenças pestilentas 
oriundas do transporte marítimo e dos portos (POLIGNANO, 2001).
O Quadro 2.1 sintetiza, com recortes históricos, como ocorreu a 
construção do SUS.
Quadro 2.1 – Principais marcos históricos para construção do Sistema Único de Saúde 
Período
Contexto 
macroeco-
nômico e 
socioeconômico
Contexto 
político Sistema de saúde
Principais 
desafios 
de saúde
Colonial
(1500–
1822)
- A matéria-
-prima era 
explorada sob 
monopólio 
de Portugal.
- Portugal 
mantinha 
o controle 
político e 
cultural.
- Governo 
unitário 
e centra-
lizador.
- Criação de hospitais da 
Santa Casa de Misericór-
dia (Santos, São Paulo, 
Bahia, Rio de Janeiro, 
Belém e Olinda).
- Organização sani-
tária incipiente.
- Doenças 
pestilentas.
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 31_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 31 08/12/2020 16:12:2008/12/2020 16:12:20
Introdução à Gestão Hospitalar
– 32 –
Período
Contexto 
macroeco-
nômico e 
socioeconômico
Contexto 
político Sistema de saúde
Principais 
desafios 
de saúde
Império
(1822–
1889)
- Surge o capita-
lismo moderno 
e começa a 
industrialização.
- Cen-
tralismo 
político e 
sistema de 
coronelismo.
- Controle 
político por 
grandes 
proprietários 
de terra.
- Polícia sanitária vigente 
nas estruturas de saúde.
- Ênfase na centralização 
dos municípios para 
administrar a saúde.
- 1828-1850 (Formação 
das primeiras institui-
ções para controlar os 
portos e as epidemias).
- Doenças 
pestilentas.
- Prioridade 
da vigilância 
sanitária.
República 
Velha
(1889–
1930)
- Economia 
agropecuária 
e exporta-
dora (capital 
comercial).
- A crise da 
produção 
cafeeira e portos 
insalubres.
- Predo-
mínio do 
liberalismo 
oligárquico.
- As questões 
sociais 
tornaram-se 
emergentes 
e as revoltas 
milita-
res eram 
constantes. 
- 1897 (Diretoria Geral de 
Saúde Pública – DGSP).
- 1907 (Reformas das 
competências da DGSP 
– Oswaldo Cruz).
- 1923 (Caixas de Apo-
sentadoria e Pensão 
– Lei Eloy Chaves).
- Fase tímida da assis-
tência à saúde pela 
previdência social.
- Saúde pública e previdên-
cia social dicotômicas.
- Doenças 
pestilenciais, 
por exemplo, 
febreama-
rela, varíola, 
peste, 
tubercu-
lose, sífilis, 
endemias 
rurais, entre 
outras, como 
doenças de 
massa.
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 32_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 32 08/12/2020 16:12:2008/12/2020 16:12:20
– 33 –
Síntese da saúde pública no Brasil
Período
Contexto 
macroeco-
nômico e 
socioeconômico
Contexto 
político Sistema de saúde
Principais 
desafios 
de saúde
Era Vargas
(1930–
1945)
- Industrializa-
ção e manuten-
ção da atividade 
agrária.
- “Estado 
Novo”.
- Estado 
autoritário 
entre 1937 
e 1938, 
identificado 
com o nazi-
fascismo.
- A saúde pública pas-
sou a ser instituída pelo 
Ministério da Educação e 
Saúde Pública, enquanto 
a previdência social e a 
saúde ocupacional ficaram 
sob responsabilidade do 
Ministério do Trabalho, 
Indústria e Comércio.
- Ações campanhistas contra 
febre amarela e tuberculose.
- 1933-1938 (Institutos de 
Aposentadoria e Pensão – 
IAP – extensão da previ-
dência social aos trabalha-
dores da área urbana).
- 1941 (1.ª Conferência 
Nacional de Saúde com 
o lema da defesa sanitá-
ria, da assistência social 
e da proteção materno-
-infantil e adolescência).
- Predomi-
nância de 
endemias 
rurais (p. 
ex., doença 
de Chagas, 
esquistos-
somose 
ancilostomí-
ase, malária), 
tuberculose, 
sífilis e 
deficiências 
nutricionais.
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 33_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 33 08/12/2020 16:12:2008/12/2020 16:12:20
Introdução à Gestão Hospitalar
– 34 –
Período
Contexto 
macroeco-
nômico e 
socioeconômico
Contexto 
político Sistema de saúde
Principais 
desafios 
de saúde
Instabili-
dade demo-
crática
(1945–
1964)
- As impor-
tações foram 
substituídas, 
crescimento 
das cidades, 
migrações.
- Início das 
indústrias de 
automóveis e 
investimen-
tos de capital 
internacional.
- Governos 
liberais e 
populistas.
- 1950 (2.ª Conferência 
Nacional de Saúde: higiene 
e segurança do trabalho 
e prevenção da saúde a 
trabalhadores e gestantes).
- 1953 (Criação do 
Ministério da Saúde).
- 1960 (Leis unificam os 
direitos de previdência social 
dos trabalhadores urbanos).
- 1961 (Código Nacio-
nal de Saúde).
- Expansão da assis-
tência hospitalar.
- As empresas de saúde 
ganham notório destaque.
- 1963 (3.ª Conferên-
cia Nacional da Saúde, 
cuja proposta era des-
centralizar a saúde)
- Doenças 
modernas 
emergentes 
(p. ex., doen-
ças crônicas 
e causas 
externas).
Ditadura 
Militar
(1964–
1985)
- Internacio-
nalização da 
economia.
- 1968-1973 
(Milagre 
econômico).
- Final do mila-
gre econômico.
- Capitalismo 
cresce no 
campo e no 
serviço. 
- 1964 
(Golpe 
militar).
- 1966 
(Reforma 
adminis-
trativa).
- 1974 (Crise 
política 
e novas 
eleições).
- 1974/1979 
(Abertura 
política 
lenta, segura 
e gradual).
- 1966 (IAP são unificados 
no Instituto Nacional de 
Previdência Social – INPS, 
a assistência médica foi 
privatizada e ocorreu a capi-
talização do setor da saúde).
- 1967 (4.ª Conferência 
Nacional de Saúde, enfa-
tizando a necessidade de 
recursos humanos no país).
- A medicina pela previdên-
cia social é capitalizada.
- O sistema de 
saúde em crise.
- Predomínio 
das enfer-
midades 
da moder-
nidade.
- Persistem 
as endemias 
rurais e a 
urbanização.
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 34_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 34 08/12/2020 16:12:2008/12/2020 16:12:20
– 35 –
Síntese da saúde pública no Brasil
Período
Contexto 
macroeco-
nômico e 
socioeconômico
Contexto 
político Sistema de saúde
Principais 
desafios 
de saúde
- 1976 (Cria-
ção do Cen-
tro Brasileiro 
de Estudos 
da Saúde e 
movimentos 
sociais).
- 1979 (1.º 
Simpósio 
de Política 
de Saúde do 
Congresso).
- 1974/1984 
(Transição 
política).
- 1979 
(Criação da 
Associação 
Brasileira 
em Pós-
-Graduação 
em Saúde 
Coletiva).
- Programas de Extensão 
de Cobertura (PEC) para 
populações rurais com 
menos de 20 mil habitantes.
- 1975 (5.ª Conferência 
Nacional de Saúde: 
elaborar política nacional 
de saúde; implementar 
o Sistema Nacional de 
Saúde; Programa de Saúde 
Materno-Infantil; Sistema 
Nacional de Vigilância).
- Crise na previdência social.
- 1977 (Instituto Nacional da 
Assistência Médica da Pre-
vidência Social – INAMPS).
- 1977 (6.ª Conferência 
Nacional de Saúde: controle 
das grandes endemias e 
interiorização dos serviços).
- 1980 (7.ª Conferência 
Nacional de Saúde: 
implantar e desenvolver 
serviços básicos de saúde – 
PrevSaúde – para expan-
dir as ações de saúde).
- Centralizar o sistema de 
saúde, fragmentar institu-
cionalmente, ocasionando 
benefícios ao setor privado.
- Estados e municípios são 
financiados pelo INAMPS.
- Regiões 
Nordeste, 
Norte e 
Centro-Oeste 
se destaca-
ram no aco-
metimento 
da população 
por doenças 
infecciosas e 
parasitárias.
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 35_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 35 08/12/2020 16:12:2008/12/2020 16:12:20
Introdução à Gestão Hospitalar
– 36 –
Período
Contexto 
macroeco-
nômico e 
socioeconômico
Contexto 
político Sistema de saúde
Principais 
desafios 
de saúde
Transição 
demo-
crática
(1985–
1988)
- Fim da reces-
são, reconheci-
mento da dívida 
social e planos 
de estabilização 
econômica.
- 1985 (Iní-
cio da “Nova 
República”).
- Saúde é 
incluída 
em pautas 
políticas.
- A reforma 
sanitária 
com maior 
destaque.
- Assembleia 
Nacional 
Constituinte.
- 1988 (Nova 
Consti-
tuição). 
- INAMPS conti-
nuou a financiar esta-
dos e municípios.
- Expansão das ações 
integradas em saúde – AIS.
- 1986 (8.ª Conferência 
Nacional de Saúde: Marco 
da Reforma Sanitária. 
Saúde com Direito; 
reformulação do Sistema 
Nacional de Saúde e 
financiamento setorial).
- 1987 (Sistemas Unificados 
e Descentralizados de 
Saúde – SUDS).
- Contenção das polí-
ticas privatizantes.
- Novos canais de par-
ticipação popular.
- A mortali-
dade infantil 
e de doenças 
imunopre-
veníveis 
teve queda. 
- As doenças 
cardiovas-
culares e 
cânceres 
persistiam na 
população.
- Elevado 
o número 
de óbitos 
decorrentes 
de violências 
e relaciona-
das à AIDS.
- Epidemia 
de dengue.
Demo-
cracia
(1988–
2010)
- Crise 
econômica 
(hiperinflação).
- 1994 (Ajuste 
macroeconô-
mico – Plano 
Real).
- Presidente 
Fernando 
Collor de 
Mello eleito 
e submetido 
a impea-
chment.
- 1993-94 
(Restante 
do mandato 
presidencial 
exercido 
pelo vice-
-presidente 
Itamar 
Franco).
- Criação do SUS.
- Descentralização do 
sistema de saúde.
- 1992 (9.ª Conferência 
Nacional de Saúde: 
descentralizando 
e democratizando 
o conhecimento. 
Municipalização 
é o caminho).
- 1993 (Extinção 
do INAMPS).
- 1994 (Criação do Programa 
de Saúde da Família).
- Epidemias 
de cólera e 
dengue.
- Mortali-
dade por 
causas 
externas.
- Princi-
pais causas 
de morte: 
doenças do 
sistema 
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 36_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 36 08/12/2020 16:12:2008/12/2020 16:12:20
– 37 –
Síntese da saúde pública no Brasil
Período
Contexto 
macroeco-
nômico e 
socioeconômico
Contexto 
político Sistema de saúde
Principais 
desafios 
de saúde
- Estabilidade 
econômica, 
recuperação 
dos níveis de 
renda, movi-
mento cíclico 
(altos e baixos), 
persistência das 
desigualdades, 
continuidade 
da política 
monetarista.
- 1995-1998 
e 1999-2002 
(Governos 
de Fernando 
Henrique 
Cardoso, 
do Partido 
da Social 
Democracia 
Brasileira 
– PSDB).
- 1995 
(Reforma 
do Estado).
- 2003-06 
e 2007-10 
(Governos 
de Luiz 
Inácio Lula 
da Silva, do 
Partido dos 
Trabalhado-
res – PT).
- 1996 (Crise de 
financiamento e criação 
da Contribuição Provi-
sória sobre a Movimen-
tação Financeira).
- 1996 (10.ª Conferência 
Nacional de Saúde: 
construindo um modelo 
de atenção à saúde para 
a qualidade de vida).
- Tratamento gratuito para 
HIV/AIDS pelo SUS.
- 1998 (Financiamento via 
Piso da Atenção Básica).
- Normas OperacionaisBási-
cas (NOB) e de assistência 
à saúde (regionalização).
- Planos de saúde priva-
dos são regulamentados.
- 1999 (Criada a Agên-
cia Nacional de Vigi-
lância Sanitária).
- 2000 (11.ª Conferência 
Nacional de Saúde – Efe-
tivando o SUS: acesso, 
qualidade e humaniza-
ção na atenção à saúde 
com controle social).
- 2000 (Criada a Agên-
cia Nacional de Saúde 
Suplementar).
- Criada a lei dos medi-
camentos genéricos.
 cardiovas-
cular, causas 
externas e 
cânceres.
- A mortali-
dade infantil 
foi reduzida.
- Casos de 
tuberculose 
estacionados.
- Estabili-
zação da 
prevalência 
de AIDS.
- Dengue, 
leishmaniose 
visceral 
e malária 
com taxas 
crescentes.
- Expectativa 
de vida em 
torno de 72,8 
anos (69,6 
para homens 
e 76,7 para 
mulheres) 
no início do 
século XXI. 
- Mortali-
dade infantil 
de 20,7 por 
mil nascidos 
vivos (2006).
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 37_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 37 08/12/2020 16:12:2008/12/2020 16:12:20
Introdução à Gestão Hospitalar
– 38 –
Período
Contexto 
macroeco-
nômico e 
socioeconômico
Contexto 
político Sistema de saúde
Principais 
desafios 
de saúde
- Saúde do indígena como 
parte do SUS (Lei Arouca).
- 2000 (Emenda Constitucio-
nal 29 visando à estabili-
dade de financiamento do 
SUS. Definiu as respon-
sabilidades da União, 
estados e municípios).
- 2001 (Aprovada a Lei da 
Reforma Psiquiátrica).
- Expansão e consolida-
ção da atenção primária.
- 2003 (12.ª Conferência 
Nacional de Saúde – Con-
ferência Sérgio Arouca – 
Saúde: um direito de todos 
e um dever do Estado. 
A saúde que temos, o 
SUS que queremos).
- 2003 (Criado o Serviço 
de Atendimento Móvel 
de Urgência – SAMU).
- 2006 (Estabelecido o 
Pacto pela Saúde, Pacto de 
Defesa do SUS, Pacto de 
Gestão, Pacto pela Vida).
- 2006 (Política Nacio-
nal de Atenção Básica 
e Política Nacional de 
Promoção da Saúde).
- 2006 (Comissão Nacio-
nal sobre Determinantes 
Sociais da Saúde e Política 
Nacional de Saúde Bucal 
– Brasil Sorridente).
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 38_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 38 08/12/2020 16:12:2008/12/2020 16:12:20
– 39 –
Síntese da saúde pública no Brasil
Período
Contexto 
macroeco-
nômico e 
socioeconômico
Contexto 
político Sistema de saúde
Principais 
desafios 
de saúde
- 2007 (13.ª Conferência 
Nacional de Saúde – 
Saúde e qualidade de 
vida: política de Estado 
e desenvolvimento).
- 2008 (Unidades de Pronto-
-Atendimento – UPA 24h, 
criadas em municípios com 
populações > 100 mil).
- 2008 (Criação dos Núcleos 
de Apoio à Saúde da Família 
– NASF, junto ao PSF).
- A preva-
lência de 
hanseníase 
e doenças 
preveníveis 
pela imuni-
zação com 
declínio.
- Aumento 
da expecta-
tiva de vida 
entre homens 
e mulheres.
Fonte: adaptada de Paim et al. (2011, p. 16-17), Brasil (2011, p. 5-7) e CCMS (2016).
2.2 SUS: regulamentação, arcabouço 
jurídico-legal e relação público-privado
A Constituição Brasileira de 1988 reconhece o direito de acesso uni-
versal à saúde a toda a população por meio do SUS. Alguns pontos da 
seção II da Constituição Brasileira de 1988 (artigos 196 até o 200) mere-
cem destaque:
 2 a saúde passa a ser reconhecida como um direito de todos e de 
competência do Estado. Este necessita garantir políticas sociais 
e econômicas, cuja finalidade é reduzir o risco de doenças e 
outros agravos à saúde da população.
 2 acessibilidade, universalidade e igualdade da população aos ser-
viços de saúde.
 2 cabe ao poder público regulamentar, fiscalizar e controlar os ser-
viços públicos ou privados devidamente conveniados aos SUS, 
bem como o desenvolvimento de suas respectivas atividades.
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 39_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 39 08/12/2020 16:12:2008/12/2020 16:12:20
Introdução à Gestão Hospitalar
– 40 –
 2 os serviços de saúde necessitam integrar uma rede regiona-
lizada e hierárquica, os quais são organizados de acordo com 
os seguintes preceitos: ser descentralizado com direção única, 
ações integrais e participação popular.
 2 o SUS é financiado com recursos oriundos da União, dos esta-
dos, do Distrito Federal e dos municípios, além de outras fontes, 
respeitando a legislação vigente.
 2 agentes comunitários de saúde e de endemias poderão ser admi-
tidos pelos gestores locais mediante processo seletivo público, 
de forma a atender as necessidades de saúde do município 
(BRASIL, 1988).
A iniciativa privada pode participar do SUS de forma complementar 
mediante contratos à luz da legislação vigente, desde que respeite as dire-
trizes estabelecidas pelo sistema de saúde público do Brasil. No entanto, 
recursos públicos para auxílio a essas instituições são vedados no âmbito 
nacional (BRASIL, 1988). Cabe destacar que, na época da promulgação 
da Constituição Brasileira, era vedada a participação direta ou indireta de 
empresas ou capitais estrangeiros na assistência à saúde no país. Entre-
tanto, a partir da Lei n. 13.097/15 houve alteração dessa premissa, a qual 
passou a permitir a participação de capital estrangeiro para assistir à popu-
lação brasileira em casos específicos como, por exemplo, a participação 
direta ou indireta de pessoas jurídicas com finalidade de desenvolver ações 
e pesquisas voltadas ao planejamento familiar (BRASIL, 2015).
As Leis n. 8.0801 e n. 8.1422 (Leis Orgânicas da Saúde) regulamentam 
os serviços, a participação da sociedade e as bases de funcionamento do 
SUS (BRASIL, 2003). A Lei n. 8.080/90 realça que a saúde é um direito 
fundamental do ser humano, devendo o Estado prover as condições indis-
pensáveis ao seu pleno exercício. É possível destacar alguns objetivos 
dessa lei, como:
1 Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organi-
zação e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências.
2 Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) 
e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e 
dá outras providências.
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 40_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 40 08/12/2020 16:12:2008/12/2020 16:12:20
– 41 –
Síntese da saúde pública no Brasil
 2 identificar e divulgar fatores contribuintes ao processo saúde-
-doença.
 2 formular políticas públicas direcionadas ao perfil econômico e 
social.
 2 prestar assistência integral com o desenvolvimento de ações 
para promover, proteger, recuperar e reabilitar os usuários aten-
didos por esse sistema de saúde.
Nesse ínterim, cabe destacar que a execução de ações de vigilân-
cia como, por exemplo, sanitária e epidemiológica, são de competência 
do SUS, bem como a participação da formulação e execução de políticas 
voltadas para as questões de saneamento básico, medicamentos, equipa-
mentos, imunobiológicos (p. ex., vacinas), dentre outras ações que visam 
a manutenção da saúde da população brasileira (BRASIL, 1990).
Outro ponto relevante concentra-se na saúde do trabalhador. Além de 
ações sanitárias e epidemiológicas destinadas à promoção e proteção da 
saúde dos trabalhadores, as atividades atribuídas ao contexto público tam-
bém visam recuperar e reabilitar os trabalhadores submetidos aos riscos e 
agravos advindos das condições de trabalho, tais como:
 2 assistir ao trabalhador após a ocorrência do acidente de trabalho 
ou doença ocupacional.
 2 participar para o avanço científico e avaliar o impacto tecnoló-
gico na área.
 2 normatizar, fiscalizar e controlar as condições predisponentes de 
riscos à saúde do trabalhador, dentre eles transportar, distribuir 
e manusear substâncias em instituições públicas e privadas do 
país (BRASIL, 1990).
Essas ações estão expostas na Constituição Federal de 1988, no que 
se refere às atribuições do SUS, e corroboram a portaria ministerial n. 
1.823, de 23 de agosto de 2012, a qual institui a Política Nacional de 
Saúde do Trabalhador e da Trabalhadora – PNSTT (BRASIL,2018). Essa 
política tem como finalidade definir os princípios, as diretrizes e as estraté-
gias a serem articuladas pelas três esferas de gestão do SUS, com o intuito 
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 41_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 41 08/12/2020 16:12:2008/12/2020 16:12:20
Introdução à Gestão Hospitalar
– 42 –
de atendimento integral à saúde e segurança de trabalhadores formais e 
não formais. A vigilância dos agravos relacionados à saúde do trabalhador 
decorrentes do desenvolvimento de processos produtivos, principalmente 
da área industrial, deve ser contínua, visando promover e proteger os tra-
balhadores em seu âmbito laborativo, conforme preconizado pelas diretri-
zes do SUS (BRASIL, 2018).
Nesse sentido, o Estado deve assegurar a segurança a trabalhadores, 
em especial em crises sanitárias que assolam a população como, por exem-
plo, a pandemia de COVID-19. Embora as condições de trabalho sejam 
desfavoráveis e perpetuadas ao longo da história da população mundial, 
inclusive no Brasil, a atual pandemia enalteceu a fragilidade das leis e das 
normas que asseguram a saúde e segurança do trabalhador, com destaque 
para aquelas direcionadas aos profissionais de saúde (BARROSO et al., 
2020).
Os serviços públicos e privados contratados ou conveniados que inte-
gram o SUS precisam obedecer aos princípios doutrinários (universali-
dade, integralidade e equidade) e aos princípios organizativos (descentra-
lização, regionalização e hierarquização e participação da comunidade), 
que estão apresentados no Quadro 2.2.
Quadro 2.2 – Princípios do Sistema Único de Saúde
Princípios Descrição
Universalidade
Saúde é direito de todos e dever do governo, seja 
ele municipal, estadual ou federal. A universalidade 
garante ao indivíduo ter acesso a todos os serviços 
públicos de saúde, bem como àqueles contratados 
pelo poder público, independentemente das particu-
laridades individuais da pessoa. O sistema necessita 
garantir atenção à saúde a todo e qualquer cidadão.
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 42_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 42 08/12/2020 16:12:2008/12/2020 16:12:20
– 43 –
Síntese da saúde pública no Brasil
Princípios Descrição
Integralidade
Significa reconhecer que, na prática, os cuidados 
ofertados pelos serviços devem levar em considera-
ção que cada pessoa é um todo indivisível e inte-
grante de uma comunidade. Dessa forma, as ações 
que visam promover, proteger, recuperar não podem 
ser, em hipótese alguma, fragmentadas. 
Equidade
É um princípio de justiça social. Tem como finali-
dade diminuir desigualdades e investir em comu-
nidades mais vulneráveis, onde a carência é maior. 
É necessário compreender e reconhecer que os 
indivíduos não são iguais e possuem necessidades 
diferentes. Para isso, a rede de serviços deve estar 
atenta às necessidades reais da população a ser aten-
dida. 
Regionaliza-
ção e hierar-
quização 
A divisão de níveis de atenção visa garantir as for-
mas de acesso a esses serviços respeitando os níveis 
de complexidade/densidade tecnológica crescente 
(hierarquização). As áreas geográficas precisam ser 
delimitadas e planejadas com base no perfil epide-
miológico e com a definição e o conhecimento da 
clientela a ser atendida, incorporando os fluxos de 
atendimento (referência e contrarreferência). 
Descentra-
lização
Visa redistribuir poder e responsabilidades entre os 
três níveis de governo. Na saúde, esse processo tem 
por objetivo ofertar serviços de maior qualidade, 
garantir o controle e a fiscalização pelos cidadãos. 
No SUS, a descentralização das ações para os muni-
cípios permite aos gestores locais condições favo-
ráveis de gestão técnica, administrativa e financeira 
para exercer essa função.
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 43_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 43 08/12/2020 16:12:2008/12/2020 16:12:20
Introdução à Gestão Hospitalar
– 44 –
Princípios Descrição
Participação da 
comunidade
A participação da sociedade deve ser além das dis-
cussões ocorridas na origem do SUS. As políticas 
públicas de saúde apenas serão efetivas mediante o 
controle social. Assim, devem ser criados canais de 
participação popular na gestão do SUS, como, por 
exemplo, a participação e voz da sociedade em con-
selhos e conferências de saúde, que têm como fun-
ção formular estratégias, controlar e avaliar a execu-
ção da política de saúde.
Fonte: Brasil (1990), CONOF/CD (2011) e Gil et al. (2016).
Para operacionalizar a implantação do SUS, foram editadas normas 
operacionais, apresentadas no Quadro 2.3.
Quadro 2.3 – Características principais das normas operacionais do SUS
Norma 
operacional Principais pontos
NOB-SUS 
01/1991
Resolução 
n. 258/1991 
INAMPS 
- A Unidade de Cobertura Ambulatorial (UCA) foi 
criada com o intuito de financiar atividades ambu-
latoriais.
- Foi instituída a Autorização de Internação Hospi-
talar (AIH) com a finalidade de financiar as interna-
ções hospitalares.
- Essa norma foi bastante criticada, por considerar 
o convênio como elemento para articular e repassar 
os recursos, bem como pela característica centraliza-
dora, embora se apresentasse como apoio à descen-
tralização e com reforço do poder municipal. 
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 44_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 44 08/12/2020 16:12:2108/12/2020 16:12:21
– 45 –
Síntese da saúde pública no Brasil
Norma 
operacional Principais pontos
NOB-SUS 
01/1992
Portaria 
n.234/1992/MS
- Criação do Conselho Nacional de Secretários 
de Saúde (CONASS) e o Conselho de Secretários 
Municipais de Saúde (CONASEMS). Ambas são 
instâncias gestoras colegiadas do SUS.
- Deu ênfase à necessidade de descentralização de 
ações e serviços de saúde.
- O Fundo Nacional de Saúde foi normatizado.
- Ocorreu a descentralização, planejamento e a dis-
tribuição de AIHs entre as Secretarias Estaduais de 
Saúde. 
NOB-SUS 
01/1993
Portaria 
n.545/1993/MS
- Foi lançado o documento “Descentralização das 
Ações e Serviços de Saúde – a ousadia de cumprir e 
fazer cumprir a lei”.
- Os princípios aprovados na IX Conferência Nacio-
nal de Saúde (1992) foram então formalizados.
- Enfatizou a municipalização da saúde.
- A Comissão Intergestores Tripartite (CIT) e a 
Comissão Intergestores Bipartite (CIB) foram cria-
das e instituídas como órgãos de assessoramento 
técnico ao Conselho Nacional de Saúde e aos conse-
lhos estaduais de saúde, respectivamente.
- Estabeleceu padrões de gestão do sistema: inci-
piente, parcial e semiplena. 
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 45_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 45 08/12/2020 16:12:2108/12/2020 16:12:21
Introdução à Gestão Hospitalar
– 46 –
Norma 
operacional Principais pontos
NOB-SUS 
01/1996
Portaria 
n.1.742/1996/MS
- Instituiu responsabilidades, prerrogativas e requisi-
tos das condições de gestão plena da atenção básica e 
plena municipal da saúde para os municípios, avan-
çada do sistema estadual e plena de sistema estadual 
para os Estados.
- O município passou a ser o principal responsável 
por assistir às demandas de saúde do cidadão, ao 
passo que os Estados tornaram-se mediadores.
- A União passa a normalizar e financiar, enquanto o 
município gera e executa.
- Surgiu o Piso de Atenção Básica (PAB).
- Houve a criação da Programação Pactuada e Inte-
grada (PPI).
- Definiu como gestão a atividade e a responsabi-
lidade de dirigir um sistema de saúde em âmbito 
municipal, estadual ou federal, exercendo as funções 
de coordenar, articular, negociar, planejar, acompa-
nhar, controlar, avaliar e de auditoria. 
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 46_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 46 08/12/2020 16:12:2108/12/2020 16:12:21
– 47 –
Síntese da saúde pública no Brasil
Norma 
operacional Principais pontos
NOAS-SUS 
01/2001
Portaria n. 
95/2001/MS
- A municipalização dá lugar à ênfase na regionali-
zação.
- Houve o fortalecimento da capacidade dagestão do 
SUS, bem como ocorreu a atualização de critérios de 
habilitação de estados e municípios.
- Instituiu o Plano Diretor de Regionalização (PDR) 
e o Plano Diretor de Investimentos (PDI).
- Ocorreu a criação da gestão plena de atenção básica 
ampliada.
- Os municípios passaram a se habilitar em gestão 
plena de atenção básica ampliada e em gestão plena 
de sistema municipal, enquanto os estados puderam 
se habilitar em gestão avançada do sistema estadual 
e em gestão plena do sistema estadual. 
NOAS-SUS 
01/2002
Portaria 
n.373/2002/MS
- Estabeleceu modificações e revogou a NOAS-SUS 
01/2001.
- Compromissos foram assumidos entre gestores 
municipais, estaduais e federais e perante a popula-
ção de sua área de responsabilidade.
Fonte: Figueiredo et al. (2011).
2.3 SUS: desafios e perspectivas
Campos et al. (2012) indicam que, à luz dos princípios e diretrizes 
constitucionais, o SUS revela sucessos, paradoxos, contradições e des-
compassos entre as experiências na sua implantação e implementação e as 
expectativas dos que lutam pela sua efetivação.
A tripla carga de doença no Brasil (infecciosas, crônicas e causas 
externas) associada à rápida transição demográfica, epidemiológica e 
_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 47_MIOLO_Introdução à Gestão Hospitalar.indb 47 08/12/2020 16:12:2108/12/2020 16:12:21
Introdução à Gestão Hospitalar
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tecnológica e o persistente sistema fragmentado são lacunas que expõem 
o SUS a dificuldades persistentes e contínuas. Mendes (2013) enfatiza 
que o sistema de saúde fragmentado torna-se incapaz de responder social-
mente, com efetividade, eficiência e qualidade à situação de saúde vigente.
Após 25 anos do surgimento do SUS, a Figura 2.1 ilustra os três prin-
cipais desafios elencados por Mendes (2013).
Figura 2.1 – Desafios para o SUS
Fonte: adaptada de Mendes (2013).
Do ponto de vista da organização macroeconômica do sistema de 
saúde nacional, observa-se que o princípio da universalidade vem se trans-
formando em um modelo segmentado. Isso resulta, por um lado, integrar 
verticalmente cada segmento, por outro, ocorre uma segregação horizon-
tal entre eles, em que cada segmento (público/privado) são executadas as 
macrofunções relativas ao financiamento, regulação e prestação de servi-
ços para sua clientela particular e específica (MENDES, 2013).
No plano microeconômico, superar a fragmentação é uma necessi-
dade crescente. Mendes (2013) coloca que existe a necessidade de uma 
transição no que se refere à organização, passando de um sistema hierar-
quizado para aqueles que se estruturam em Redes de Atenção à Saúde 
(RAS), coordenadas pela Atenção Primária à Saúde (APS). 
Após completar 30 anos de sua existência, esses desafios persistem 
e fazem parte da construção histórica do SUS, conforme apontado por 
revisão integrativa conduzida com dados publicados entre 2009 e 2019. 
Ela apontou que entre os desafios e entraves para organização e funciona-
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Síntese da saúde pública no Brasil
mento de serviços e ações no setor público brasileiro, estão direcionados a 
insuficiência de profissionais de saúde e de formação de recursos humanos 
para atuação no SUS; a falta de planejamento e organização da gestão de 
trabalho; a ineficiência da APS, com ações de saúde de baixa qualidade e 
dificuldades de acessibilidade dos usuários aos serviços; RAS inoperantes 
e articulação entre equipes e gestores municipais e estaduais inexistentes; 
subfinanciamento; falta de participação social e interferência política par-
tidária na alocação de recursos humanos e financeiros (SANTOS, 2019).
Para Funcia (2019), o subfinanciamento crônico do SUS mostra cla-
ramente a necessidade de incluir novas fontes de receitas permanentes, 
estáveis e exclusivas para alocar recursos que visem atender as necessi-
dades de saúde da população. Emendas Constitucionais, tais como a n. 
86/2015 e a n. 95/2016 produzem efeitos negativos acerca do planeja-
mento e execução orçamentária e financeira do Ministério da Saúde, o 
que, por sua vez, agrava o processo de subfinanciamento do SUS (FUN-
CIA, 2019). Esses fatos contribuem para um futuro incerto no desenvolvi-
mento de ações nesse sistema.
Por fim, Campos et al. (2012, p. 581) apontam que:
O desafio maior do sistema neste século é assegurar acesso 
oportuno, resolutivo e humanizado a todos os cidadãos que 
procuram atendimento. Pois a significativa ampliação dos serviços 
na esfera municipal, sobretudo, na atenção primária não tem con-
seguido equacionar os problemas do conjunto da população, que 
continua a enfrentar dificuldades de acesso, baixa resolutividade 
e longo tempo de espera em diversas áreas de atendimento, em 
especial, na atenção especializada. O enfrentamento desse desafio 
pressupõe ir além de arranjos nos processos de gestão e adentrar no 
campo das práticas de atenção avançando na mudança do modelo 
assistencial ainda fortemente orientado por uma abordagem cura-
tiva e individual, centrada em procedimentos e medicamentos. Em 
contraste, temos um dos melhores e mais eficientes Sistemas de 
Transplantes do mundo. Contudo, prevalecem diferenciais signifi-
cativos na oferta de ações e serviços entre regiões do país e entre 
segmentos populacionais, em contradição à promessa de equidade.
A resposta para suprir, em parte, esses desafios, é apontada por Men-
des (2013), ao indicar a necessidade de restabelecer a coerência entre a 
situação de saúde e a forma de organizar o sistema de saúde no plano 
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Introdução à Gestão Hospitalar
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microeconômico, com o intuito de acelerar mudanças necessárias que 
levem à conformação de um sistema integrado em redes, que operem de 
forma contínua e proativa e que sejam capazes de responder, com efici-
ência, efetividade, qualidade e equilíbrio às condições agudas e crônicas. 
Ademais, é necessário evoluir nos aspectos relacionados ao financiamento 
do setor e ao controle social.
Nesse contexto, esses desafios só podem ser resolvidos com vontade 
política e participação da população. É necessário avançar nas questões 
relativas ao financiamento, com maiores investimentos por parte das três 
esferas de governo; investir na organização do sistema, com mais infor-
mações para que a população compreenda os fluxos entre os serviços e o 
papel de cada um; organizar os serviços em RAS e reduzir as desigualda-
des regionais, pois estados mais ricos possuem serviços em maior quanti-
dade e melhor distribuídos entre suas regiões (SOLHA, 2014).
 Saiba mais
POLÍTICAS de saúde no Brasil – um século de luta pelo direito à s
aúde. Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=YmUsYSpi-
-GQ>. Acesso em: 18 out. 2019.
Atividades
1. Qual foi a importância da 8.ª Conferência Nacional de Saúde?
2. Cite os princípios doutrinários e organizacionais do SUS.
3. Descreva diferenças organizativas do sistema de saúde e do 
modelo de cuidado antes e após a Constituição Brasileira de 
1988.
4. Quais são os principais desafios do SUS?
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Organização e 
funcionamento dos 
estabelecimentos 
assistenciais de saúde
Conforme visto no capítulo anterior, a Constituição Federal 
reconhece o direito universal à saúde. Para que isso ocorra de 
forma integrada e sistematizada, é necessário que os estabeleci-
mentos de saúde estejam organizados em redes, com o intuito de 
ofertar o cuidado à população dentro dos princípios e diretrizes 
preconizados pelo Sistema Único de Saúde (SUS). Dessa forma, 
o objetivo do presente capítulo é apresentar as formas de organi-
zação e funcionamento dos serviços de saúde brasileiros e identi-
fi car elementos para