Representação e participação no Parlamento

•

UNIFAMAZ

Leo Silva

16/11/2021

Prévia do material em texto

Senado Federal
Secretaria de Gestão da Informação e Documentação
Coordenação de Biblioteca

Pesquisa realizada pela
Biblioteca do Senado Federal

Mesa da Câmara dos Deputados
53a Legislatura - 2a Sessão Legislativa
2008
Presidente
Arlindo Chinaglia
Primeiro-Vice-Presidente
Narcio Rodrigues
Segundo-Vice-Presidente
Inocêncio Oliveira
Primeiro-Secretário
Osmar Serraglio
Segundo-Secretário
Ciro Nogueira
Terceiro-Secretário
Waldemir Moka
QIarto-Secretário
José Carlos Machado
Suplentes de Secretária
Primeiro-Suplente
Manato
Segundo-Suplente
Arnon Bezerra
Terceiro-Suplente
Alexandre Silveira
QIarto-Suplente
Diretor-Geral
Sérgio Sampaio Contreiras de Almeida
Secretário-Geral da Mesa
Mozart Vianna de Paiva
Mesa do Senado Federal
Biênio 200712008
Presidente
GaribaldiAlves Filho
Primeiro-Vice-Presidente
Tião Viana
Segundo-Vice-Presidente
Álvaro Dias
Primeiro-Secretário
Efraim Morais
Segundo-Secretário
Gerson Camata
Terceiro-Secretário
César Borges
QIarto-Secretário
Magno Malta
Suplentes de Secretário
Papaléo Paes
Antônio Carlos Valadares
João Claudino
Flexa Ribeiro
Diretor-Geral
Agaciel da Silva Maia
Secretária-Geral da Mesa
Claudia Lyra Nascimento
SENADO FEDERAL
CÂMARA DOS DEPUTADOS
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
ESTUDOS I.JEGISLATIVOS
Pensamento e Ação Política
Organizadores
Débora Messenberg, Flávia Lessa de Barros,
Júlio Roberto de Souza Pinto, Erika Ma Bastos de Assis,
Dalva Ma Souza Moura e Luciana Ville1a de A. Mendes
Centro de Documentação e Informação
Coordenação de Publicações
Brasília - 2008
MULLER, WOLFGANG C. & STROM, Strom. Coalition Gover-
nments in 1iVCstern Europe, eds. Wolfgang C. Müller and Kaare Strom.
Oxford: Oxford University Press, 2003.
PEREIRA, Carlos e MUELLER, Bernardo. Comportamento Estraté-
gico em Presidencialismo de Coalizão: As Relações entre Executivo e Legis-
lativo na Elaboração do Orçamento Brasileiro. Dados, 2002, voI. 45, nQ 2,
p. 265-301. ISSN 0011-5258,2002.
PEREIRA, Carlos e MUELLER, Bernardo. Partidos fracos na arena
eleitoral e partidos fortes na arena legislativa: a conexão eleitoral no Brasil.
Dados, voI. 46, nQ 4, p.735-771. ISSN 0011-5258,2003.
REIS, F. W .. Política e Racionalidade: Problemas de Teoria e Método
de uma Sociologia Crítica da Política. 02. ed. Belo Horizonte: Editora
UFMG, v. 01. 194 p., 2000.
RIKEr, William H. 1he 1heory ofPolitical Coalitions. New Haven: Yale
University Press, 1962.
SANTOS, Manoel Leonardo. As teorias positivas da organização legis-
lativa e as explicações sobre o Congresso Nacional. Dissertação de mestra-
do, Programa de Pós-graduação em Ciência Política da Universidade
Federal de Pernambuco, (UFP E), 2006.
SANTOS, Fabiano Mendes. O Poder Legislativo no Presidencialismo de
Coalizão. Belo Horizonte: UFMG. 2003.
SARTORI, O. A teoria da democracia revisitada. VoI. 1. O debate con-
temporâneo. São Paulo: Ática, 1990.
SILVA, Júlio César g. Organização legislativa e formação de coalizões em
regimes presidencialistas: elucidações sobre uma teoria do 'presidencialismo de
coalizões~ Dissertação de mestrado, Programa de Pós-graduação em Ci-
ência Política da Universidade Federal de Pernambuco, (UFPE), 2007.
STROM, Kaare. 1990. Minority Government and Majority Rule. Cam-
bridge: Cambridge University Press, 1990.
TSEBELIS, George. Nested Carnes. Rational Choice in Comparative
Politics Berkeley, University of California Press, 1990.
WEBER, Max. A política como vocação. In: Gerth e Mills, eds. Ensaios
de Sociologia. RJ, Zahar Editores.
120
Resumo
REPRESENTAÇÃO E PARTICIPAÇÃO
NO PARLAMENTO
Fernando Sabóia Vieira
o mito da lei como expressão da vontade popular: em busca
de mecanismos de aproximação entre a sociedade e seus re-
presentantes políticos no processo de formação das leis.
o artigo se propõe a discutir o conceito de representação nas democra-
cias modernas, enfocando a relação entre representação e participação
no processo de formação das leis.
Palavras-chave: Representação. Participação. Processo Legislativo.
Introdução
A relação entre lei e vontade popular é um pressuposto teórico
da democracia representativa e fonte da legitimação do próprio es-
tado de direito.
De fato, nas modernas democracias representativas, as vidas dos
cidadãos, assim como suas relações com os respectivos governantes, são
regidas por leis, elaboradas por representantes eleitos pela manifesta-
ção de vontade da maioria da sociedade.
Os analistas apontam como fenômeno comum nas democracias con-
temporâneas o crescimento do rol de áreas e relações sociais regulados pela
lei, inclusive em matérias até bem pouco consideradas de âmbito privado.
Vale dizer, cada vez mais damos ao estado, por meio da lei, inge-
rência sobre nossas vidas e negócios, com base na idéia de que é neces-
sária a regulação emanada de representantes escolhidos pela maioria
para que todos possam usufruir de sua parcela de liberdade e ter garan-
tias para desenvolver seus próprios interesses.
Tal pressuposto confere legitimação ao exercício do poder estatal, que
a todos impõe suas ações e decisões tomadas com fundamento na lei pre-
cisamente porque, assim fazendo, estaria dando cumprimento aos valores e
121
objetivos nela definidos, a partir da manifestação de vontade dos mandatá-
rios do poder, que estariam agindo em consonância com os interesses dos
respectivos mandantes, isto é, seus eleitores e a sociedade em geral.
Assim, a lei cristaliza todas as expectativas sociais, define, em fun-
ção delas, as tarefas do Estado, conferindo-lhe os necessários poderes
para executá-las, regula as relações sociais, tudo no intuito de promover
os valores sociais e políticos de um determinado povo, ou, pelo menos,
os que são assim percebidos por seus mandatários políticos.
No entanto, ao se preconizar e defender o princípio basilar do primado
da lei num estado democrático de direito, não podemos considerá-la como
um fato quase divino, promulgada por um legislador sem face, sem história e
sem interesses vinculados à dinâmica social e política em concreto.
Há, nesse passo, que se rejeitar a tentação positivista de identifi-
car a lei com a vontade da maioria, com a justificativa da ordem e da
segurança sociais.
Com efeito, as leis são elaboradas por agentes e por meio de proce-
dimentos oriundos, ambos, da conjugação de forças e interesses políticos,
econômicos, éticos, filosóficos e culturais, que atuam permanentemente
na sociedade utilizando-se de canais formais e informais de expressão.
Desse modo, podemos problematizar esse postulado em pelo menos
duas grandes linhas. A primeira, a que discute o problema da represen-
tação nas democracias modernas. A segunda, a que considera a relação
entre representação e participação, aqui nos interessando sua dinâmica
no processo de formação das leis. Este artigo dedica-se especialmente a
este segundo aspecto.
O conceito de representação, sua evolução e problemática atual
Representação pode ser entendida como o conjunto de relações
existentes entre os cidadãos e seus representantes políticos eleitos. Nos
regimes democráticos, e é essa uma de suas características definidoras,
o povo é o detentor da soberania política e a usa para conferir, via man-
dato, poderes a alguns que agirão em seu nome em funções de governo,
em vista de seus interesses (ANASTASIA; NUNES, 2006).
Foi o surgimento da idéia de representação que tornou viáveis
as democracias contemporâneas, uma vezque vivemos em sociedades
grandes, complexas e diversificadas, nas quais o exercício da democra-
cia direta, ao estilo das polis gregas, seria tanto impossível como indese-
jável, uma vez que não se prestaria à discussão e análise dos intrincados
temas da modernidade.
122
Além disso, a representação se presta a diminuir os custos e os
riscos do processo decisório, combinando a participação ampla dos ci-
dadãos, nos momentos de escolha dos representantes, com a limitação
das possibilidades do surgimento de tirania, corrupção e incompetên-
cia, dados o sufrágio e a periodicidade das eleições.
Tal solução, no entanto, não deixou, desde sua invenção, de susci-
tar questionamentos e problemas.
Anastácia e Nunes apontam três conjuntos deles, relacionados:
- à natureza dos laços que unem representados e representantes;
- à capacidade de os primeiros vocalizarem suas preferências peran-
te os segundos e fiscalizarem e monitorarem suas ações e omissões;
- e à vontade e à capacidade de os segundos efetivamente agirem
em nome dos cidadãos e na defesa de seus melhores interesses.
Tornou-se, pois, freqüente afirmar-se que a representação política
está em crise nos países ocidentais.
Por muito tempo, a representação esteve baseada numa relação de
confiança entre eleitorado e partidos políticos, uma vez que havia uma
forte identidade dos eleitores com estes. Tal não ocorre hoje, com o
eleitorado tendendo a votar diferente de uma eleição para outra e não
mais se identificando com um determinado partido.
No passado, os partidos se apresentavam como contrafaces das cli-
vagens sociais, hoje, não são mais percebidos dessa forma. Antes, identi-
ficavam-se por meio de programas, agora participam da disputa eleitoral
projetando a personalidade de seus líderes e disputando votos em todos
os segmentos sociais, baseando-se nas pesquisas de opinião pública.
Assim, as eleições não se configuram mais como meios pelos quais os
cidadãos escolhem políticas a serem executadas, mas meramente governos.
Segundo Bernard Manin, "Os políticos chegam ao poder por cau-
sa de suas aptidões e experiência no uso dos meios de comunicação de
massa, não porque estejam próximos ou se assemelhem a seus eleitores.
O abismo entre o Governo e a sociedade, entre representantes e repre-
sentados, parece estar aumentando" (1995, p.6).
Essa modificação na relação entre representado e representante
está ligada às mudanças por que passou o governo representativo desde
a segunda metade do século XIX, entre as quais a ampliação do sufrá-
gio e o surgimento dos partidos de massa. Até então, o governo repre-
sentativo moderno havia sido implantado sem a presença de partidos
organizados, que eram mesmo vistos como uma ameaça ao sistema.
123
Com a evolução das sociedades ocidentais modernas, os partidos
com seus programas, passaram a ser vistos como essenciais à democraci~
representativa. Isso trouxe uma primeira mudança na relação de repre-
sentação, com os partidos desempenhando o papel de aproximar os lei-
tores dos representantes, já que os militantes partidários tinham oportu-
nidade de debater com os candidatos escolhidos pela agremiação.
Assim, surgia uma nova forma de representação, na qual os pro-
gramas propostos pelos partidos pareciam dar aos eleitores a possibi-
lidade de escolher a política a ser seguida. Surgia o que se denominou
"governo de partidos".
Essa reformulação da representação foi percebida, de modo geral,
como um progresso da democracia, até o surgimento da atual conjuntura,
em que a descaracterização dos partidos e a substituição dos programas pelas
personalidades na arena eleitoral passaram a configurar uma nova crise da
representação, em função do declínio da identidade entre representantes e
representados e da não determinação das políticas por parte dos eleitores.
Essa nova relação caracteriza-se pela presença de um novo prota-
gonista, que é o leitor sem vínculo partidário, e pela existência de uma
nova arena, os meios de comunicação de massa, que mudou radical-
mente o vínculo entre o público/eleitor e o candidato/representante.
Representação e mandato
Um aspecto essencial na discussão sobre representação nas demo-
cracias modernas é a que diz respeito à natureza e amplitude do mandato
eleitoral, uma vez que ele está no centro das relações entre representados
e representantes.
O mandato eleitoral configura-se "num conjunto de poderes con-
cedidos pelos eleitores, por meio do voto, a um candidato a representá-lo,
habilitando-o a tomar decisões de governo" (ALMEIDA, 1995, p.180)
Tal noção presume que, sendo o mandato uma delegação, ele per-
tence, por princípio, aos eleitores, que podem concedê-lo ou revogá-lo.
Implica, ainda, que os mandatários devem agir em nome e no interesse
de seus representados e a eles prestarem contas. No entanto, a forma e
o grau com que essa delegação é feita e exercida variam muito, sendo
objeto de antiga controvérsia.
De um lado, pode-se entender o mandato como uma ampla auto-
rização para tomar decisões, ou, de outro, tê-lo como restrito a objeti-
vos e meios especificamente determinados.
124
A concepção de mandato como ampla concessão para agir está
.associado ao pensador e político inglês Edmund Burke (1729-1797),
~ue via nas eleições um processo de escolha dos melhores, os quais, no
.Parlamento, agiriam sempre de acordo com suas consciências e opini-
ões imparciais, não buscando a defesa de interesses particulares.
Da mesma forma pensaram os federalistas, que viam nessa idéia uma
das marcas da superioridade da democracia representativa sobre a demo-
'cracia direta, uma vez que a delegação do Governo a um pequeno grupo
de escolhidos possibilitaria que as opiniões do povo fossem sopesadas com
sabedoria e discernimento.
Opostamente, sempre houve quem criticasse o governo repre-
sentativo justamente por essa permissividade, defendendo a idéia do
mandato imperativo, restrito em seu escopo e limitado nos meios de
agir. Essa corrente representa a sobrevivência dos ideais da democra-
cia direta, a reivindicar a participação dos cidadãos nas decisões sem a
intermediação de uma organização institucional, cuja legitimidade, em
última análise, coloca sob questão.
No século XIX, estudiosos da democracia enfocaram outros aspectos
,dessa questão, ligados à real possibilidade de se conhecer a vontade dos
eleitores e à capacidade efetiva destes controlarem seus representantes.
Joseph Schumpeter (1883-1950) negou que o povo "tivesse uma
'opinião definida e racional sobre todas as questões individuais" e que
expressasse tal opinião numa democracia por meio da escolha de re-
presentantes que tratariam de segui-la. Considerando o baixo nível de
informação dos eleitores e seu desinteresse por questões públicas, exceto
as que lhe tocassem de perto, não haveria possibilidade de que controlas-
sem os eleitos, senão negando-lhes mandatos nos pleitos seguintes.
Representação e participação
A outra linha de questionamento da relação entre lei e vontade
popular, que passa pelas instituições da democracia representativa e
pela discussão da natureza do mandato, é a que considera a tensão en-
tre representação e participação.
Um aspecto importante dessa questão é tratado por Bernard Ma-
nin quando ele aborda as conseqüências do impacto dos meios de co-
municação e da opinião pública nos processos eleitorais, na participação
no debate público e nas tomadas de decisões de governo e no controle
das atividades dos representantes políticos, na configuração do que ele
denomina de democracia do público.
125
De fato, diante da possibilidade tecnológica de se consultar a popu~
lação sobre um sem número de decisões políticas acerca de temas colo~
cados na arena pública, deve-se questionar a conveniência de fazê-lo e as
implicações disso no exercíciodo mandato e na governabilidade.
Além disso, é preciso discernir, dentre as diversas formas de uso da
opinião pública, aquelas a serem consideradas legítimas participações nas
decisões públicas.
De outra parte, as democracias contemporâneas têm, de algum
modo, tentado corresponder institucionalmente à demanda por parti-
cipação da sociedade, já que as pessoas têm áreas cada vez mais exten-
sas de suas vidas reguladas por ações de governo delas dependentes.
A Constituição brasileira vigente procurou inserir no desenho institu-
cional do estado mecanismos de participação direta da sociedade em decisões
de governo, como a consulta popular, por meio de plebiscitos e referendos, e
a instituição de conselhos de política e de orçamentos participativos.
Interessa-nos destacar as formas de participação da sociedade no
processo de formação das leis, atividade tipicamente inserida entre os
poderes delegados no mandato político.
Parece-nos ser esse um caminho pelo qual a relação entre repre-
sentados e representantes pode alcançar uma dinâmica capaz de atenu-
ar os dilemas entre delegação e participação, aproximando representa-
dos e representantes numa arena privilegiada: no processo de formação
das leis atuam interesses, incidem valores, assumem-se prioridades de
governo, delineiam-se políticas públicas.
Todavia, também quanto a esse aspecto, aperfeiçoamentos institu-
cionais se fazem necessários, assim como uma mudança de postura dos
cidadãos e das organizações sociais, a fim de que as possibilidades de par-
ticipação sejam efetivamente implementadas e para que os mecanismos de
prestação de contas - de accountability - sejam eficientemente usados.
Representação e participação no processo de formação das leis
Num primeiro plano, as normas constitucionais e regulamentares
identificam os agentes do processo legislativo, conferindo-lhes atribui-
ções, limitando o exercício de suas funções por meio de controles in-
ternos e externos e reconhecendo-lhes poderes e prerrogativas para o
exercício da função pública na qual foram investidos.
Em seguida, definem-se os procedimentos específicos para a fei-
tura dos diversos diplomas normativos consagrados no ordenamento
jurídico, fixando-se formas, prazos e etapas a serem cumpridas.
126
Ora, a sociedade não permanece inerte, a partir da investidura de
seus representantes nas respectivas funções, limitando-se a observar
passivamente o trabalho que fazem em seu nome e, em tese, em seu
benefício, definindo as regras que vão determinar os rumos do País e
regular os relacionamentos privados.
Cada vez mais, a sociedade se informa, se organiza, fiscaliza o
trabalho de seus representantes e quer ser ouvida sobre questões espe-
cíficas que dizem respeito a sua vida concreta.
Ou seja, ela quer não meramente conceder uma procuração e to-
rnar contas ao final de seu termo, mas quer participar de forma mais
imediata e freqüente do processo político em geral e da formação das
leis em particular, já que a lei, uma vez aprovada, poderá se constituir
em sua maior inimiga ou aliada, em elemento de dominação ou liber-
tação, de conquista ou retrocesso.
Nesse sentido, os diversos sistemas políticos podem se revelar
mais ou menos receptivos a tal interferência da sociedade.
Alguns, firmados na presunção da representatividade, fechar-se-
ão sob o argumento de que o povo fala e se manifesta por meio de seus
legítimos representantes, numa concepção Burkeana do mandato.
Outros, reconhecendo que o mandato, conquanto confira legiti-
midade para o exercício do poder, não dá ao agente político uma noção
completa e sempre atual da vontade popular diante de temas específi-
cos, procurarão abrir-se por meio de mecanismos que permitam a par-
ticipação mais direta da sociedade, ao menos em nível de uma consulta
mais permanente sobre questões concretas em exame.
A análise de alguns institutos e procedimentos legislativos reve-
lará o grau de inclusão ou exclusão da participação da sociedade no
processo de construção das leis, bem como o grau de proximidade entre
representantes e representados, lembrando que esses institutos e pro-
cedimentos também são objetos de leis ou regulamentos forjados em
ambiente onde atuaram forças e interesses sociais concretos.
Um desses institutos que definem o grau de compartilhamento e
participação dos diversos agentes políticos e da sociedade no processo
de formação das leis é o da chamada iniciativa legislativa.
A iniciativa legislativa diz respeito, precisamente, à capacidade ou
competência para propor leis, ou seja, para iniciar o processo de forma-
ção das diversas espécies normativas.
O modelo de iniciativa vigente no Brasil consagra o compartilha-
mento da iniciativa legislativa entre os Poderes Executivo, Legislativo
127
e Judiciário, o Procurador-Geral da República e os cidadãos, dentro de
algumas condicionantes.
Note-se, nesse rol, a presença de titulares da chamada representa_
ção funcional, embora com limitada participação.
Existe, assim, um poder de iniciativa legislativa geral, que confere capa-
cidade para iniciar o processo legislativo sobre qualquer assunto, ressalvadas
as áreas de competências privativas definidas pela própria Constituição.
Essa iniciativa legislativa geral é reconhecida aos membros e co-
missões do Congresso Nacional, ao Presidente da República e aos ci-
dadãos, para as leis ordinárias e complementares.
Outros tipos normativos terão regras de iniciativa específica, como as
emendas à Constituição, que só podem ser propostas pelo Presidente da
República, por um terço dos membros da Câmara dos Deputados ou do
Senado Federal ou pela maioria das Assembléias Legislativas estaduais.
Há, no entanto, matérias para as quais a iniciativa legislativa é priva-
tivamente conferida ao Presidente da República, relativas à administração
federal, e a órgãos do Poder Judiciário, estes restritos a temas concernentes
a sua própria organização e funcionamento.
Vemos, assim, que, no sistema brasileiro, o Presidente da Repúbli-
ca é o grande iniciador do processo legislativo, uma vez que ele com-
partilha a competência geral dos membros do Congresso e ainda tem
uma área de sua privativa atribuição de magnitude não desprezível.
Além disso, ele dispõe da faculdade de adotar as chamadas medidas
provisórias, que são normas editadas com força de lei e vigência imedia-
ta, sendo em seguida encaminhadas a exame do Congresso Nacional, que
poderá rejeitá-las ou convertê-las em leis por meio de um procedimento
legislativo próprio, procedimento esse marcado pela exigüidade dos praws
e pela premência de estar aquela norma em vigor e produzindo efeitos na
sociedade à revelia da manifestação de seus representantes no Parlamento.
Por outro lado, os membros do Congresso Nacional, eleitos para
exercício precípuo da função de elaborar as leis, têm sua iniciativa le-
gislativa limitada, não podendo iniciar o processo de formação das nor-
mas em vários temas, especialmente concernentes ao funcionamento
dos órgãos e serviços públicos.
Ainda no tema da iniciativa legislativa, a Constituição Federal
brasileira de 1988 consagrou, dentre os mecanismos de exercício da
chamada democracia direta, a iniciativa popular de lei.
128
No entanto, dificuldades formais e materiais têm impedido, até
aqui, o exercício pela sociedade dessa prerrogativa.
Segundo o texto constitucional, a iniciativa popular pode ser exer-
cida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subs-
crito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído
pelo menos por cinco estados, com não menos de três décimos por
cento dos eleitores de cada um deles.
Tomando-se apenas o primeiro requisito, um por cento do elei-
torado nacional, haveria, hoje, a necessidade de mais de um milhão e
duzentas mil assinaturas de eleitorespara a propositura de um projeto
de lei de iniciativa popular.
Se o número, para o Brasil, não é tão elevado assim, em termos
absolutos, tem-se até aqui revelado inviável a conferência dessas assi-
naturas em confronto com a comprovação da condição de eleitor.
Note-se, também, que essa iniciativa não se estende às propostas
de emenda à Constituição nem às matérias de propositura privativa do
Presidente da República.
Assim, diante de tais embaraços, desde 1988 até hoje, não houve,
em rigor, a apresentação e tramitação de qualquer projeto de lei de
iniciativa popular, ainda que algumas proposições tenham sido enca-
minhadas à Câmara acompanhadas de elevado número de assinaturas
e tenham adquirido esse status político e de mídia nas suas tramitações,
as quais foram, no entanto, legalmente garantidas por meio do supri-
mento de iniciativa por parlamentar.
Como forma de minorar os efeitos desse cerceamento do exercício de
uma faculdade garantida constitucionalmente, a Câmara dos Deputados
criou uma Comissão Permanente destinada a receber sugestões de iniciativa
legislativa da sociedade, chamada de Comissão de Legislação Participativa.
Essa Comissão recebe sugestões encaminhadas por entidades re-
presentativas da sociedade, promove debates em torno dos assuntos
propostos e encaminha, se for o caso, como autora, o correspondente
projeto de lei para apreciação pela Câmara dos Deputados.
Embora a Comissão, na maioria dos casos, viabilize a tramitação
das sugestões recebidas, dando-lhes forma de proposição legislativa,
ainda estar por ser verificada a efetividade desse mecanismo em termos
de colocação, na agenda do Parlamento, de temas de interesse da socie-
dade, com propostas concretas, e de sua aprovação.
129
Além disso, dada a relativa facilidade que têm os parlamentares
para a apresentação de proposições sobre matérias de sua iniciativa
uma vez que inexiste qualquer limitação quanto à quantidade ou con:
veniência, é freqüente a ação de grupos de interesse atuando direta~
mente junto aos deputados e senadores, obtendo deles o oferecimento
de projetos para atender corporações ou grupos específicos.
Vencida a questão da iniciativa, uma vez iniciado o processo par~
lamentar de elaboração da lei, podemos observar a existência de meca~
nismos formais e informais de participação da sociedade na elaboração
das normas jurídicas a serem editadas.
São procedimentos formais de participação da sociedade brasileira
no processo de construção das leis os plebiscitos, as audiências públicas
e o encaminhamento ao Congresso de pareceres técnicos, exposições e
propostas oriundas de entidades científicas e culturais, de associações e
sindicados e demais instituições representativas da coletividade.
O plebiscito é previsto na Constituição brasileira como forma de
exercício da democracia direta, e sua utilização encontra-se regulamen-
tada por lei federal como uma modalidade de consulta à sociedade a ser
efetuada antes da edição do ato legislativo ou administrativo.
Tal instrumento, todavia, não tem sido utilizado pelo Congresso.
As audiências públicas são realizadas freqüentemente pelas comis-
sões parlamentares da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, con-
sistindo na forma mais comum de abertura do Poder Legislativo para o
debate com a sociedade em torno de temas submetidos ao Congresso
Nacional sob a forma de proposições e projetos.
Praticamente, dentro do procedimento legislativo normal, ressal-
vadas as proposições que tramitam sob o estigma da urgência, todas as
matérias de relevante interesse da sociedade são debatidas em audiên-
cias públicas pelas Comissões antes de serem apreciadas.
O Regimento Interno da Câmara prevê, inclusive, a possibilida~
de de tal debate se travar no Plenário da Casa, com a participação de
todos os deputados, nas chamadas Comissões Gerais.
Além das sugestões de iniciativa legislativa encaminhadas à ja
mencionada Comissão de Legislação Participativa, as Comissões da
Câmara dos Deputados recebem estudos, pareceres, relatórios e expo~
sições dos vários segmentos da sociedade, que têm, em geral, o propó-
sito de subsidiar e influenciar o processo de formação da lei.
130
De outra parte, o cotidiano da vida parlamentar revela a existên-
cia de alguns mecanismos informais de participação da sociedade no
processo legislativo.
Um desses procedimentos é a atuação de grupos ou entidades
especializados na atividade de lobby.
Embora não haja, ainda, no Brasil, regulamentação desse tipo de
atividade, ela é cada vez mais freqüente e atuante no processo de deci-
são parlamentar.
Os grupos ou entidades que atuam nessa área acompanham a tra-
mitação das matérias de interesse de seus clientes, promovem encon-
troS dos parlamentares com segmentos da sociedade, difundem infor-
mações sobre as questões em debate e patrocinam eventos destinados a
convencer os congressistas acerca de suas teses ou interesses.
Também se verifica que muitas entidades ou corporações mantêm
algum t~po de ac~~p.anhamento permanente. das ações legislativas, seja
. por melO de escntonos contratados, seja por pessoas de seus próprios
quadros funcionais.
É curioso que não apenas corporações privadas fazem isso, mas é
igualmente comum a atuação de assessorias parlamentares de entidades
públicas, federais, estaduais e até municipais e da administração indireta.
~omo mecanismo informal de participação também podemos
menClOnar a pressão direta exercida por grupos que promovem ma-
nifestações no próprio ambiente do Congresso Nacional e visitas aos
Gabinetes dos parlamentares.
... Nesse contexto, uma questão crucial para a participação da socie-
dade no processo de formação da lei é o acesso à informação.
Para influenciar as decisões parlamentares é necessário conhecer
minimamente os trâmites legislativos, o funcionamento das Casas, de
suas Comissões, suas atribuições e o papel que os deputados e senado-
res desempenham.
. O funcio.namento dos parlamentos é muitas vezes repleto de prá-
ticas e p.rocedImentos complicados, divididos em várias etapas, envol-
:vendo dIversos agentes, em ambientes formais e informais de decisão.
, .Também é fundamental algum grau de informação sobre os dados
tecillCOS que e~v~lvem as matérias em consideração, como seu impacto
.nas finanças publIcas ou na economia privada, a eficiência das medidas
preconizadas e sua aplicabilidade prática.
131
Depois, é importante ter acesso ao próprio andamento dos
projetos de interesse, saber em que fase se encontram, qual o próxi~
mo passo, qual a possibilidade de serem ainda alterados, quem pode
promover mudanças e a quem caberá a decisão final.
Exemplo da necessidade desse tipo de informação é a dinâmica
de atuação, na Câmara dos Deputados, de fóruns decisórios informais,
como a reunião dos Líderes de Partidos e Blocos Parlamentares.
Não raro, a definição das matérias a serem levadas ao Plenário da
Casa e mesmo acordos sobre seu conteúdo são feitos em encontros que
não são formalmente convocados ou divulgados e dos quais participam,
além dos Líderes ou Deputados por eles designados, outros parlamen-
tares interessados na matéria ou que desempenham algum papel em sua
tramitação, como os Relatores, e negociadores do Poder Executivo.
Além disso, há os grupos parlamentares de interesses, mais ou me-
nos organizados, não reconhecidos formalmente pela estrutura das Ca-
sas, mas de ampla atuação, como a bancada ruralista, que reúne agricul-
tores e empresários rurais, a bancada do Nordeste, da Amazônia etc.
É, igualmente, interessante conhecer o funcionamento dos órgãos
institucionais e partidários de assessoramento aos parlamentares, que
atuam diretamente na análise das proposições e no oferecimento de
dados e alternativas técnicas para a elaboração legislativa.
A troca de informaçõescom esse pessoal técnico pode ser um
importante canal de acesso aos parlamentares e à própria composição
do texto em elaboração.
A divulgação institucional dessas informações e a abertura das
casas legislativas à sociedade são fundamentais para a democratização
do processo de formação das leis.
Além dos condicionantes relativos à iniciativa dos projetos, aos
procedimentos parlamentares e ao acesso à informação, o exercíc~o ~a
atividade legislativa encontra outras dificuldades que podem contnbUlr
para que as normas aprovadas não reflitam a vontade da sociedade ou
para que as leis que realmente interessam ao povo não sejam editadas.
Um aspecto importante, nesse sentido, é a maneira como os par-
lamentares encaram sua tarefa, o que configura outra face do problema
da representação.
Aparentemente, muitos deputados e senadores, por formação ~u
origem política, não se vêem essencialmente como legisladores, e ded1.-
cam boa parte de seu tempo a atividades outras, as quais, embora per-
132
tinentes ao mandato, podem concorrer com o cumprimento da missão
mais importante do Poder Legislativo que é a de elaborar as leis.
Cabe aqui um comentário sobre as carreiras no Legislativo bra-
sileiro. Diferentemente do que ocorre em outros países, nosso sistema
constitucional permite o exercício de funções executivas por mem-
bros do Parlamento, a despeito da separação de poderes.
Além disso, há mais incentivos distributivistas para o exercício de
funções fora do Legislativo, o que, na visão dos políticos, rende divi-
dendos eleitorais mais elevados.
Isso tanto pode levar a uma postura passiva, pelo não oferecimen-
to de proposições e não participação direta no processo de formação
das leis, quanto a certo grau de abstinência no debate de questões tipi-
camente legislativas.
Outro ponto que guarda certa correlação com esse é o fato de muitos
representantes políticos não estarem comprometidos com projetos ou pro-
gramas nacionais, mas vinculados a interesses corporativos ou regionais.
Ora, ainda que representante de uma determinada região ou segmento
social, o parlamentar é convocado a decidir, pelo voto, matérias de âmbito
geral ou relacionadas com outras regiões ou setores da coletividade.
Assim, se ele não tiver consciência de sua função legislativa em
toda a sua abrangência e não procurar esmerar-se em desempenhá-la
em sua plenitude, poderá não contribuir para que as leis aprovadas
reflitam as necessidades da sociedade como um todo.
Essa postura pode também ajudar a explicar o elevado grau de fideli-
dade partidária constatado por alguns analistas no Congresso brasileiro. Ou
seja, não se tratando de assunto em que tenha interesse paroquial, o parla-
mentar vota segundo a orientação de seu Líder, pró ou contra o Governo.
Por outro lado, essa segmentação da atividade parlamentar pode
promover uma multiplicação de projetos de interesse regional ou cor-
porativo, que irão, eventualmente, congestionar a pauta das Comis-
sões ou dos Plenários com temas de interesse talvez não tão abran-
gente quanto os de outras matérias em tramitação.
Concorrem ainda com esses fatores as pressões sofridas pelos le-
gisladores em face de circunstâncias sociais ou econômicas prementes.
Muitas vezes, a lei elaborada não é a de maior necessidade ou seu
conteúdo não traduz a melhor regra desejável, mas é a inadiável e a
possível diante da conjuntura vivida.
133
Caso se viva um período prolongado de instabilidade ou de fre-
qüentes perturbações da vida econômi~a o,: políti~a, pode ~e ter, co~o
resultado ao longo do tempo, uma leglslaçao casu~sta, defeituosa e m-
capaz de promover ações permanentes e estruturais.
Também o número excessivo de proposições em tramitação pode se
tornar um elemento de distorção do processo de construção das leis, não
apenas pela dificuldade material de se dar andame~to às pr~posições, em
face da limitação de recursos e de tempo, mas tambe~ pela difi~ul?ade de,
diante de uma quantidade grande de projet?s, defimrem-s~ pnondades e
identificarem-se aqueles de real e premente mteresse da sOCledade.
Podem, ainda, padecer os parlamentares da falta de acesso ade-
quado, rápido e eficiente a recursos técnicos e h~~anos, b?m como a
informações imprescindíveis para o trato de matenas espeClficas.
Nesse sentido, tem sido positiva a experiência d~ Congre~so bra-
sileiro de prover-se de centros de documentaç~o e. mformaçao e. de
assessorias institucionais compostas por profisslOnals de rec?nhecldo
gabarito técnico e colocados à disposição dos parlamentares mdepen-
dentemente de coloração partidária.
Finalmente mas não menos importante, também é relevante o
embaraço aos tr;balhos parlamentares causado pela i~posição política
de uma pauta de matérias por parte do Poder Executlvo.
Seja por seu papel destacado na iniciativa das leis, seja pela ediç~o
das medidas provisórias, seja pela atuação de sua banca~a. de ~pOlO
parlamentar ou mesmo pela manipulação .da máq~i?a admmlstratlv~, o
Presidente da República acaba por assumlr, na pratlca, o pape~ ~~ pnn-
cipal formulador das leis, implicando sérias restriçõe~ à~ posslblh~ades
de participação da sociedade, uma vez que as proposlçoes en~a~mha
das ao Congresso são, em geral, engendradas nos setores tecmcos e
políticos da burocracia estatal, sem acesso do público.
De outra parte, o rito de apreciação das medidas provisórias, ~on
tes ordinárias da legislação brasileira nas últimas dé~a~as, e o regllr:e
de urgência, frequentemente adotado para .as proposlçoes do Exe~cutl
vo são inibidores do debate parlamentar, dlficultam a apresentaçao de e~endas e praticamente impossibilitam a participação da sociedade.
Esse poder de agenda do Presidente da Repú~lica tem si~? apon-
tado como uma das características marcantes do slstema pOhtlCO bra-
sileiro, contrabalançando a pulverização partidária.
Ora muitas vezes o interesse do Poder Executivo está mais identificado
com as ra~es e interesses do governo do que com os anseios da sociedade.
134
Pelo menos essa é a presunção do sistema de repartição de Po-
deres, que aponta o Legislativo como o canal de expressão da vo~tade
popul~r por ~mei? d~ lei e confere-lhe o papel de controlar e fiscal1zar a
admimstraçao pubhca.
Convertendo-se, na prática, o Presidente da República em legis-
lador maior, fica frustrada a representação popular e pode ampliar-se o
divórcio entre lei e vontade da sociedade.
Deve-se acrescentar, nesse mesmo sentido, que o poder de veto
do Presidente da República faz com que as contribuições legislativas
do Congresso muitas vezes sejam frustradas, já que os vetos não são
apreciados, por omissão ilegal da r.espectiva Mesa, e, qu~ndo o s~o, o
voto secreto em suas apreciações delXam novamente a sOCledade alijada
de seu direito de fiscalização e participação.
Considerando nosso tema maior de reflexão, qual seja, as distor-
ções que podem ocorrer na relação entre lei e vontade da sociedade
decorrentes do processo de elaboração legislativa, outro conjunto de
fatores potencialmente capazes de desvirtuar essa relação compõe-se
de aspectos relacionados com a clareza e precisão na redação das leis.
Não é raro verificar-se, uma vez promulgada a lei, que seu texto
não diz exatamente o que os seus autores anunciam que ele diz, ou não
corresponde à intenção alegada pelos legisladores.
Ocorre que, no processo de formação das leis, é complexa e de
difícil harmonização a confluência das dimensões técnica e política.
Em geral, o político desconfia do alegado descomprometimento
ideológico do técnico, e o técnico questiona a competência do político
para tratar assunto que considera de seu domínio.
A lei, no entanto, não pode prescindir de qualquer desses compo-
nentes.
Ela terá de ser a expressão de uma vontade política, valorativa,
programática e, ao mesmo tempo,reunir os elementos que a tornem
factível, aplicável e eficiente.
De um lado, não pode ser uma mera declaração de intenção; de
outro, não pode resumir-se a um manual de normas técnicas descom-
prometidas com objetivos sociais.
Em geral, os regulamentos legislativos promovem um amálgama
confuso dessas duas dimensões da lei no seu processo de feitura, com
procedimentos intrincados, onde se mesclam manifestações técnicas e
políticas, permeáveis a improvisações e alterações.
135
Assim, instrumentos típicos do processo legislativo como as
emendas parlamentares e os destaques de votação, se, por um lado, são
essenciais para a confecção das leis, por outro, caso não sejam bem
regulados e utilizados, podem servir para o desvirtuamento dos textos,
promovendo ambigüidades e lacunas, e, desse modo, frustrarem a ex-
pressão da vontade da sociedade.
Temos não poucos exemplos de normas cuja incoerência, impr~ci
são ou mesmo ineficácia tem como razão textos truncados, mal escntos
ou omissos, frutos de um procedimento legislativo por vezes caótico e
vulnerável a pressões de última hora.
No Brasil, vigora uma Lei Complementar que estabelece regras e
princípios de técnica legislativa, com o objetivo ~e con~erir mais uni-
formidade, clareza e precisão nos textos normatIvos edItados. Tal re-
gulamento, no entanto, restringe-se à parte formal da~ leis e não tem
força para impedir a eventual aprovação de textos defeItuosos.
Há, no entanto, uma outra linha de explicação para a generalidade e
imprecisão das leis. Os legisladores contemporâneos, diante da comple-
xidade dos temas propostos e dos custos políticos de fazerem opções em
favor de um segmento ou outro da sociedade, preferem editar normas
abertas, indicadoras de princípios e de direitos genéricos, deixando ao
Executivo o ônus de concretizá-las no momento de sua aplicação.
Como, não raro, se torna impossível ao governo o atendimento integral
dos direitos e a consecução total dos fins sociais apontados nas leis, resta aos
cidadãos recorrerem a outra forma de representação, chamada de funcional,
com a convocação do Poder Judiciário para atuar como garantidor da aplica-
ção da lei e do reconhecimento efetivo dos direitos nela previstos.
Esse fenômeno, conhecido como judicializacão da política, está
certamente ligado a outros fatores além do mencionado aqui, mas se
insere como um dos aspectos mais contemporâneos do debate sobre as
novas formas de representação nas sociedades democráticas.
Finalmente, é escassa a experiência no Brasil de mecanismos de ava-
liação, pelo Legislativo, ou pela sociedade, da aplicação das leis aprovadas.
A exceção mais evidente a essa lacuna diz respeito às leis orça-
mentárias, que têm sua aplicação acompanhada pelo Congresso Nacio-
nal, por meio de suas Comissões, e pelo Tribunal de Contas da União,
órgão que auxilia o Poder Legislativo em sua função de controle exter-
no da gestão administrativa.
Eventualmente, essa avaliação da aplicação da legislação pode
ocorrer por meio dos inquéritos parlamentares, conduzidos por Co-
136
missões temporárias constituídas p~ra .apuração d~ fatos .esp.e~í~cos e
que têm poderes de investigação propnos de autondades Jud1cIaIs.
Outra modalidade de controle sobre a aplicação das leis é a atividade
do Ministério Público, instituição grandemente fortalecida no atual siste-
ma constitucional e que tem atuado na defesa de interesses sociais difusos
e na busca da garantia dos direitos previstos na Constituição e nas leis.
Essas considerações sobre as características do nosso processo de for-
mação de leis relativas às possibilidades de participação popular nas tarefas
de seus representantes apontam para a necessidade de se inserir n~ deJ:>ate
sobre a reforma política o tema específico da reforma do Poder LegIslanvo.
Nesse sentido, Fabiano Santos, após analisar as instituições do con-
gresso brasileiro sob a ótica do funcionalismo e do neo-institucionalis-
mo, sugere que essa reforma deveria ir no sentido do i~cremen:o dos
incentivos ao mandato, como a instituição do orçamento ImperatlVo, do
fortalecimento dos mecanismos de informação no âmbito do congresso
e o aperfeiçoamento do sistema de comissões (SANTOS, 2003).
Na mesma linha, Anastácia e Nunes sugerem que o Parlamento
se torne o lugar do debate público privilegiado, onde todos os segme~
tos sociais possam se expressar livremente, apontando para a neceSSI-
dade de aprimoramento dos canais de participação da sociedade nos
trabalhos legislativos (ANASTASIA; NUNES, 2006).
Considerações Finais
Em conclusão, podemos afirmar que a instituição de mecanismos de
inclusão da sociedade no processo legislativo pode ser um dos caminhos
para aproximar, em concreto, a lei da vont~d~ po~ular,. ape~eiçoando o sist:-
ma representativo, o qual, apesar de suas lit1lltaçoes, amda e a melhor opçao
para o exercício de uma democracia social, ~ssim considerada aquela ,q.ue é
exercida não apenas em nome do povo, mas Igualmente em seu beneflclO.
Tal, porém, não se dará por inércia do próprio sistema vigente. As
mudanças haverão de ser conquistadas pela crescente conscientização
dos cidadãos e pela reivindicação, pela sociedade, de uma efetiva parti-
cipação na vida institucional do País.
137
Referências Bibliográficas
ALMEIDA, Maria Hermínia T. Pertencimento do Mandato. In
AVRlTZER, Leonardo e ANASTASIA, Fátima (organizadores). Re-
forma Política no Brasil. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006.
ANASTASIA, Fátima e NUNES, Felipe. A Reforma da Representação.
In AVRlTZER, Leonardo e ANASTASIA, Fátima (organizadores).
Reforma Política no Brasil Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006.
MANIN, Bernard. As Metamorfoses do Governo Representativo. In
Revista Brasileira de Ciências Sociais, n. 29, ano 10, outubro de 1995.
SANTOS, Fabiano. O Poder Legislativo no Presidencialismo de Coalizão.
Belo Horizonte: Editora UFMG, 2003.
138
OS PODERES DO LEGISLATIVO BRASILEIRO
UMAANÁLISE COMPARADA E HISTÓRICA
Júlio Roberto de Souza Pinto
Resumo
Análise comparada e histórica do Legislativo federal brasileiro em sua
relação com o Executivo. Demonstra que o Legislativo federal brasilei-
ro, notadamente em sua relação com o Executivo, têm sofrido severas
limitações cíclicas ao longo da história e que, embora a Constituição vi-
gente tenha restabelecido o equilíbrio na relação de força entre esses dois
Poderes, esse equilíbrio não alcançou os níveis verificados nos períodos
1891-1930 e 1946-1964. Demonstra ainda que, conquanto disponham
os Executivos espanhol e francês de iguais prerrogativas legislativas, os
Legislativos desses países, respectivamente parlamentarista e semipresi-
dencialista, exercem maior controle sobre o Governo.
Palavras-chave: Legislativo, Executivo, Relação.
Introdução
Este trabalho é parte de uma obra mais abrangente, ainda inédita,
na qual este autor faz uma análise comparada e histórica dos principais
institutos e processos do Legislativo federal brasileiro, entre os quais
se incluem a estrutura, a composição e as competências do Congresso
Nacional e de suas Câmaras, estas últimas particularmente em relação
ao Executivo; a organização interna de cada Câmara, enfocando-se a
relação entre liderados e líderes; o funcionamento do Congresso e de
suas Câmaras, assim como o processo legislativo; as prerrogativas e
impedimentos dos congressistas.
Tal como ocorreu em todas as demais, nesta parte do trabalho inicial-
mente se procurou descrever as competências de Legislativos estrangeiros,
em sua relação com o Executivo. Tais referências estrangeiras foram orga-
nizadas em conformidade com os sistemas de governo, operando-se com
os três mais importantes, quais sejam: presidencialismo, parlamentarismo
e semipresidencialismo. Dentro de cada uma dessas cate~orias, foram. se-
lecionadas as experiências consideradasmais representatlvas: respectlva-
mente, a dos Estados Unidos, a da Espanha e a da França.
139