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DIREITO ADMINISTRATIVO
LICITAÇÃO E CONTRATOS E PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS
Livro Eletrônico
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Licitação e Contratos e Prestação de Serviços Públicos
DIREITO ADMINISTRATIVO
Nilton Coutinho
Sumário
Módulo V – Licitações e Contratos ............................................................................................. 4
Licitações .......................................................................................................................................... 4
Introdução ........................................................................................................................................ 4
Definição ........................................................................................................................................... 5
Desdobremos o Conceito ............................................................................................................... 5
Fundamento Constitucional ......................................................................................................... 6
Entidades Obrigadas a Licitar ...................................................................................................... 8
Princípios Jurídicos da Licitação ................................................................................................ 10
Dispensa e Inexigibilidade de Licitação ....................................................................................16
Modalidades ...................................................................................................................................20
Tipos de Licitação ......................................................................................................................... 25
Contratos Administrativos .......................................................................................................... 26
Contratos da Administração .......................................................................................................28
Contratos Administrativos e Sua Natureza Jurídica.............................................................. 29
Contratos Administrativos e Contratos da Administração .................................................. 30
As Cláusulas Exorbitantes e os Contratos Celebrados pela Administração Pública ..... 30
O Contrato Administrativo no Direito Positivo Brasileiro .................................................... 32
Legislação Ordinária..................................................................................................................... 32
Formalidades .................................................................................................................................34
Cláusulas Exorbitantes ................................................................................................................ 36
Alteração Unilateral ..................................................................................................................... 37
O Equilíbrio Econômico-Financeiro ...........................................................................................38
As Áleas Ordinárias ...................................................................................................................... 39
As Áleas Extraordinárias ............................................................................................................. 39
Teoria do Fato do Príncipe (Álea Administrativa) ..................................................................40
Fato da Administração ................................................................................................................. 41
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Poder de Alteração Unilateral das Cláusulas Regulamentares ..........................................42
Teoria da Imprevisão ....................................................................................................................42
Força Maior .....................................................................................................................................44
Sujeições Imprevistas .................................................................................................................. 45
Reajuste e Revisão do Contrato Administrativo ....................................................................46
Extinção dos Contratos Administrativos .................................................................................46
Fiscalização do Contrato .............................................................................................................49
Aplicação de Sanções por Inexecução ...................................................................................... 50
Ocupação Provisória de Bens, Pessoal e Serviços ..................................................................51
Alegação da Exceptio non Adimpleti Contractus ....................................................................51
Exigência de Garantia................................................................................................................... 52
Questões de Concurso ................................................................................................................. 53
Gabarito ........................................................................................................................................... 69
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MÓDULO V – LICITAÇÕES E CONTRATOS 
Neste módulo abordaremos as questões mais relevantes em relação ao tema licitações e 
contratos.
Trata-se de um texto profundo, elaborado a partir de textos escritos em livro por mim coor-
denado, intitulado “Direito administrativo”.
O objetivo é deixar o aluno bem familiarizado com o tema licitação, de modo a compreen-
der sua importância, procedimento, hipóteses de dispensa e inexigibilidades modalidades e 
tipos de licitação e peculiaridades inerentes aos contratos administrativos.
Esperamos que com este texto o futuro advogado possa responder, com segurança, as 
questões eventualmente solicitadas no exame da OAB.
Sugerimos, ainda, a leitura do texto legal, a fim de se familiarizar com os procedimentos 
mencionados neste módulo, bem como a realização dos exercícios de fixação de conteúdo 
inseridos no final do módulo.
Outra observação importante: não se pode esquecer que já está em vigor a Lei n. 14.133, 
DE 1º DE ABRIL DE 2021, a qual traz uma nova Lei de Licitações e Contratos Administrativo.
Tal lei diz, expressamente, que. a Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, a Lei n. 10.520, de 17 
de julho de 2002, e os arts. 1º a 47-A da Lei n. 12.462, de 4 de agosto de 2011, estarão revoga-
dos após decorridos 2 (dois) anos da publicação oficial da referida Lei.
Logo, os temas abordados nesta apostila terão validade apenas até o final de março de 
2023, sendo certo que a partir de 1º de abril de 2023 deverá ser utilizada apenas a Lei n. 
14.133/2021.
Licitações1
introdução
A Administração Pública não goza da mesma liberdade que os particulares têm para firmar 
contratos.O regime jurídico-administrativo impõe aos entes estatais o respeito incondicional 
ao interesse público, obrigando-os à realização da avença mais vantajosa possível do ponto 
de vista da eficiência, a combinar menor custo ao erário com maior qualidade da prestação.
O particular não tem esse dever. Pode contratar com quem quiser, pelo preço que quiser e 
nem mesmo precisa se preocupar em adquirir o melhor produto ou serviço. No direito privado 
a regra é a liberdade de contratação e a autonomia da vontade.
Já a Administração Pública, por exercer função administrativa, ou seja, por manejar pode-
res com vistas à satisfação do interesse coletivo, deve respeito ao princípio da vantajosidade 
da contratação. Os entes estatais manejam recursos públicos, que devem ser utilizados com 
1 Para maiores detalhes sobre o tema, veja: LEVIN, Alexandre. Licitação. In: COUTINHO, Nilton Carlos de; NAKAMURA, André 
Luis (coord.). Direito administrativo. Brasília: Coutinho, 2017.
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8666cons.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2002/L10520.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2002/L10520.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12462.htm#art1
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racionalidade e objetividade, sempre que for necessária a aquisição de produto e serviço ou a 
construção de determinada obra.
De outra parte, o Poder Público não é livre para contratar com quem quiser. A escolha 
arbitrária do contratado pode ocultar um favorecimento indevido, fruto de tratativas não re-
publicanas. Como os recursos são públicos, deve ser concedida a todos os interessados a 
oportunidade de firmar acordos com a Administração, e isso é feito por meio da realização do 
certame licitatório. É a licitação que dá a todos os interessados a chance de contratar com os 
entes estatais.
Pode-se dizer, portanto, que os fundamentos da licitação são os princípios constitucio-
nais da isonomia (art. 5º, caput) e da impessoalidade (art. 37, caput), e que o seu objetivo é a 
efetivação da contratação mais vantajosa possível para a Administração Pública. Isonomia e 
vantajosidade são, respectivamente, causa e finalidade do procedimento licitatório.
definição
A licitação pode ser conceituada como o procedimento administrativo, disciplinado por lei 
e por ato administrativo de cunho normativo, que deve anteceder, em regra, qualquer contrata-
ção realizada pelo Poder Público, e que visa obter a proposta mais vantajosa, do ponto de vista 
econômico e qualitativo, com observância do princípio constitucional da isonomia.
desdobremos o conceito
A licitação é um tipo de procedimento administrativo, constituído por uma sequência de 
atos administrativos e de atos dos licitantes, que visa à produção de um ato final, qual seja, a 
subscrição de um contrato administrativo. Esse procedimento é regulado por lei e por um ato 
administrativo de cunho normativo, que é o instrumento convocatório da licitação, o edital ou 
a carta-convite.2 O certame é, todo ele, regrado pelas disposições do edital, o que garante a 
impessoalidade do procedimento e o julgamento objetivo das propostas. É nesse sentido o 
preceito constante do art. 41 da Lei n. 8.666/1993, segundo o qual a Administração não pode 
descumprir as normas e condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada.
De outra parte, ressaltou-se que, regra geral, a contratação realizada pelo Poder Público 
deve ser precedida de licitação, especialmente nas hipóteses em que se trata de contratos ad-
ministrativos, espécie do gênero contratos da administração.3 Há casos, entretanto, em que o 
certame prévio é dispensável, ou mesmo inexigível: são as hipóteses elencadas nos arts. 17 e 
24 (dispensa) e 25 (inexigibilidade) da Lei n. 8.666/1993.
2 Na sempre citada lição de Hely Lopes Meirelles, o edital é a lei interna da licitação. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Admi-
nistrativo Brasileiro. 26.ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 259).
3 O contrato administrativo é uma espécie de contrato da administração firmado sob a égide do regime jurídico de direito 
público. Mas a Administração Pública também pode subscrever contratos regidos pelo direito privado, que constituem 
outra espécie do gênero contrato da administração.
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Incluímos no conceito de licitação, também, o seu fundamento, o princípio da isonomia, 
e a sua finalidade, a obtenção de proposta mais vantajosa para a Administração, aspectos já 
acima abordados.
Por derradeiro, fundamental ressaltar que a Lei n. 12.349/2010 conferiu nova redação ao 
art. 3º da Lei n. 8.666/1993, incluindo a promoção do desenvolvimento nacional sustentável 
como uma das finalidades da licitação. Isso quer dizer que o procedimento licitatório visa não 
somente à contratação mais vantajosa técnica e economicamente, mas também contribuir 
para que o desenvolvimento econômico do país se dê de forma sustentável. Assim, deve a 
Administração dar preferência à aquisição de bens produzidos de acordo com as normas de 
proteção ao meio ambiente, como é o caso de veículos automotores movidos por combustí-
veis menos poluentes ou de material de escritório fabricado a partir de processos de recicla-
gem. Ao exigir no edital da licitação que o objeto a ser contratado siga especificações técnicas 
condizentes com a política ambiental, o Poder Público prestigia o desenvolvimento econômico 
sustentável – os licitantes, para vencer o certame, serão obrigados a fornecer produtos e ser-
viços ambientalmente adequados.4
fundamento constitucionaL
O art. 22, XXVII, da Constituição Federal dispõe sobre a competência para legislar sobre 
licitação e contratos administrativos. De acordo com o dispositivo, a União é competente para 
editar normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as admi-
nistrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal 
e Municípios. Trata-se de competência legislativa concorrente: a União edita normas gerais e 
Estados, Distrito Federal e Municípios editam leis suplementares, com fundamento nos arts. 
24, § 2º, e art. 30, II, da Carta. No exercício de sua competência para a edição de normas gerais 
sobre licitações, a União editou, dentre outros diplomas, a Lei n. 8.666/1993.
Cuidado com essa pegadinha da banca. A competência da União para legislar refere-se ao es-
tabelecimento de normas GERAIS de licitação. Logo, os demais entes também podem legislar 
sobre o tema, respeitadas as regras constitucionais.
De acordo com o mesmo art. 22, XXVII, com a redação que lhe foi conferida pela Emen-
da Constitucional n. 19/98, as regras para a licitação realizada no âmbito da Administração 
4 No mesmo sentido, a Lei n. 12.462/11, que institui o Regime Diferenciado de Contratações Públicas – RDC –, impõe à Admi-
nistração contratante o respeito a diversas diretrizes de política ambiental. Assim, as contratações realizadas com base no 
RDC devem respeitar as normas relativas à: a) disposição final ambientalmente adequada dos resíduos sólidos gerados 
pelas obras contratadas; b) mitigação por condicionantese compensação ambiental, que serão definidas no procedimento 
de licenciamento ambiental; e c) utilização de produtos, equipamentos e serviços que, comprovadamente, reduzam o con-
sumo de energia e recursos naturais (art. 4º, §1º).
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direta, autárquica e fundacional devem se submeter ao disposto no art. 37, XXI, da Constituição 
Federal, enquanto que o procedimento licitatório aplicável na esfera das empresas públicas e 
sociedades de economia mista deve ser pautado pelo disposto no art. 173, § 1º, III, da Carta. 
A intenção do Texto Constitucional é permitir a criação de um procedimento licitatório simpli-
ficado para as estatais, tendo em vista sua natureza empresarial e a necessidade de competir 
no mercado com empresas privadas, nos casos em que exerçam atividade econômica.
Com fulcro no art. 173, § 1º, da Constituição Federal, foi editada a Lei n. 13.303/2016, que 
dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de 
suas subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. O 
art. 1º da lei determina que suas prescrições são aplicáveis tanto às estatais que explorem 
atividade econômica – ainda que sujeita ao regime de monopólio – quanto às que prestam 
serviços públicos.
De fato, a redação do dispositivo é expressa ao determinar que as regras do estatuto apli-
cam-se a qualquer empresa estatal federal, estadual, distrital ou municipal que explore ativi-
dade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, ainda 
que a atividade econômica esteja sujeita ao regime de monopólio da União ou seja de pres-
tação de serviços públicos.
Com isso, pôs-se fim à controvérsia doutrinária sobre a submissão das empresas estatais 
que prestam serviços públicos ao regramento da Lei n. 8.666/1993 ou à disciplina a ser insti-
tuída pelo estatuto jurídico a que se refere o art. 173, § 1º, da Constituição. Parte da doutrina 
entendia que a nova disciplina deveria ser aplicada tanto às entidades governamentais que 
exercem atividade econômica quanto às que prestam serviço público.5 De acordo com outra 
orientação doutrinária, há diferença de tratamento, por parte do Texto Constitucional, entre 
atividade econômica (art. 173) e serviço público (art. 175). A primeira deve ser submetida ao 
regime jurídico de direito privado, enquanto o segundo segue os cânones do direito público. A 
licitação no âmbito das empresas estatais que prestam serviços públicos, portanto, deveria ser 
realizada nos termos da disciplina imposta pela Lei n. 8.666/1993, que é a mesma aplicável 
à Administração direta, autárquica e fundacional. O estatuto a que se refere o art. 173, § 1º, 
da Constituição, deveria ser aplicável, assim, apenas às estatais que exercem atividade eco-
nômica.6 Mas não foi esse entendimento que prevaleceu, como visto, a partir da edição da Lei 
n. 13.303/2016. O Título II desta Lei, que contém os dispositivos que regulam o procedimento 
licitatório das empresas governamentais (arts. 28 a 67), é aplicável tanto às estatais que exer-
cem atividade econômica, ainda que sujeita ao regime de monopólio da União, quanto às que 
têm por finalidade a prestação de serviços públicos.
Ainda sobre o fundamento constitucional, há de se fazer referência ao art. 37, XXI, da Carta 
Federal. Esse dispositivo impõe observância ao princípio da licitação: ressalvados os casos 
especificados na legislação, a contratação pelo Poder Público de obras, serviços, compras e 
5 DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito administrativo. 28.ed. São Paulo: Atlas, 2015, p. 428-429.
6 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 12.ed. São Paulo: Dialética, 2008, p. 27.
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alienações devem ser precedidos de certame licitatório. Com exceção dos casos de dispensa 
e inexigibilidade previstos na Lei n. 8.666/1993, a efetivação do procedimento licitatório é a 
regra. O preceito constitucional determina, ainda, seja assegurada igualdade de condições a 
todos os concorrentes e sejam previstas no regulamento da licitação apenas as exigências de 
qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. 
A finalidade do constituinte é clara: garantir a ampla competitividade e o respeito ao princípio 
da isonomia. Exigências de qualificação despropositadas levam à redução do número de par-
ticipantes, o que traz sérios riscos à vantajosidade da contratação, e podem ocultar o direcio-
namento do certame, que será vencido pelo único participante capaz de atender aos requisitos 
indevidamente estabelecidos no edital.
Necessário fazer referência, também, ao art. 175 da Constituição Federal, que impõe sejam 
os contratos de concessão e permissão de serviços públicos precedidos de procedimento lici-
tatório. As regras específicas para a licitação que antecede à celebração dessas espécies de 
contratos administrativos constam das Leis 8.987/1995 (concessão comum) e 11.079/2004 
(concessão administrativa e patrocinada).
entidades obrigadas a Licitar
Submetem-se ao regime licitatório estabelecido pela Lei n. 8.666/1993 os órgãos da admi-
nistração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públi-
cas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente 
pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios (Lei n. 8.666/1993, art. 1º, parágrafo único).
Assim, além dos órgãos da Administração Direta, devem realizar licitação pública os fun-
dos instituídos e mantidos pelo Poder Público, se dotados de personalidade jurídica,7 as au-
tarquias,8 as fundações públicas,9 as sociedades de economia mista e as empresas públicas.
O procedimento licitatório das estatais, como visto no item anterior, é regulado pela Lei n. 
13.303/2016 (arts. 28 a 67), que dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade 
de economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e 
7 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 12.ed. São Paulo: Dialética, 2008, p. 34.
8 Vale observar, no que tange ao regime licitatório aplicável às agências reguladoras (autarquias especiais), que o Supremo 
Tribunal Federal, no julgamento da Medida Cautelar na Adin 1668/DF, decidiu não suspender a aplicação do art. 54, pará-
grafo único, da Lei n. 9.472/97 (Lei Geral de Telecomunicações), segundo o qual a Agência Nacional de Telecomunicações 
– ANATEL – poderá utilizar procedimentos próprios de contratação, nas modalidades de consulta e pregão, nas hipóteses 
de contratos que não versem sobre obras e serviços de engenharia. Em outras palavras, decidiu o Tribunal Superior que é 
possível a criação de regime licitatório específico no âmbito da ANATEL, de acordo com as regras básicas previstas nos 
arts. 55 a 58 da Lei n. 9.472/97, a afastar a aplicação da Lei n. 8.666/1993.
9 Há divergência doutrinária sobre a questão, mas filiamo-nos à corrente que defende a possibilidade de o Poder Público 
instituir fundações de direito público efundações de direito privado. Não obstante a diferença de regimes, entendemos que 
ambas estão submetidas à disciplina da Lei n. 8.666/1993, posto que o art. 22, XXVII, da Constituição, impõe seja aplicado 
o art. 37, XXI, da Carta às licitações realizadas pelas administrações fundacionais, sem mencionar qualquer distinção entre 
as fundações de direito público e as de direito privado criadas pelo Estado.
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dos Municípios. Essa Lei Federal foi editada com fulcro no art. 173, § 1º, da Constituição Federal e 
é aplicável tanto às estatais que exercem atividade econômica, ainda que sujeita ao regime de mo-
nopólio da União, quanto às que têm por finalidade a prestação de serviços públicos (art. 1º, caput).
Contudo, as empresas estatais estão dispensadas da observância do procedimento licitató-
rio nos casos em que comercializem, prestem ou executem, de forma direta, produtos, serviços 
ou obras especificamente relacionados com seus respectivos objetos sociais (Lei n. 13.303/16, 
art. 28, § 3º, I). Tal prescrição está de acordo com o entendimento doutrinário e jurisprudencial, 
segundo o qual a licitação é obrigatória apenas para a contratação das denominadas ativida-
des-meio e é dispensada para a realização das atividades-fim da entidade governamental.10 Afi-
nal, a obrigatoriedade de licitar previamente à celebração de qualquer contrato, inclusive aque-
les diretamente ligados à sua finalidade precípua, inviabilizaria a atuação da empresa estatal 
no mercado de bens e serviços, no seio do qual compete de igual para igual com empresas 
privadas, que não estão sujeitas ao regime licitatório. Imagine-se um banco estatal que fosse 
obrigado a licitar previamente à subscrição de um contrato de empréstimo ou de conta corrente: 
o exercício da atividade empresarial que justificou sua criação restaria fatalmente impedido.
O art. 1º, parágrafo único, da Lei n. 8.666/1993 refere-se, ainda, às demais entidades contro-
ladas direta ou indiretamente pelo Estado. A finalidade do legislador foi abranger o maior número 
possível de entidades que componham a organização administrativa. Possíveis novas estruturas 
de entidades da Administração Indireta que sejam criadas, além daquelas já conhecidas (socie-
dade de economia mista, empresa pública, fundação e outras), também estarão submetidas às 
regras que definem o procedimento licitatório: basta que sejam controladas pelo Poder Público.11
Sobre os denominados serviços sociais autônomos (SESC, SESI, SENAC, SENAI) prevalece 
o entendimento que defende a submissão das contratações realizadas por essas entidades 
aos princípios básicos da licitação pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, igualda-
de, publicidade, probidade administrativa, vinculação ao instrumento convocatório, julgamento 
objetivo), mas não à rigidez do procedimento imposto pela Lei n. 8.666/1993. Essas entidades 
manejam recursos públicos, provenientes das contribuições parafiscais que recebem, e, por-
tanto, o procedimento prévio às suas contratações deve ser fiscalizado pelos órgãos compe-
tentes, especialmente pelo Tribunal de Contas, a verificar se os princípios da Administração 
Pública são atendidos.12
Da mesma forma, as organizações sociais, criadas em âmbito federal pela Lei n. 9.637/1998, 
estão dispensadas de realizar a licitação regulada pela Lei n. 8.666/1993, mas, por receberem 
recursos públicos, bens públicos e servidores públicos, seu regime jurídico tem de ser minima-
mente informado pela incidência do núcleo essencial dos princípios da Administração Pública 
10 CARVALHO FILHO, José dos santos. Manual de direito administrativo. 28.ed. São Paulo: Atlas, 2015, p. 244. NIEBUHR, Joel 
de Menezes. Licitação pública e contrato administrativo. 4.ed. Belo Horizonte: Fórum, 2015, p. 50.
11 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 12.ed. São Paulo: Dialética, 2008, p. 32.
12 Sobre a questão, as seguintes decisões: Tribunal de Contas da União (TCU), Decisão 907/1997, Plenário, rel. Lincoln Maga-
lhães da Rocha; TCU, Acórdão n. 3493/2010, 1ª Câmara, Rel. Min. Walton Alencar Rodrigues. DOU, 23 jun. 2010.
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(CF, art. 37, caput).13 Portanto, suas contratações devem ser pautadas por regras que garantam 
objetividade, impessoalidade e vantajosidade.
Já quanto aos conselhos profissionais, há de se reportar à decisão proferida pelo Supremo 
Tribunal Federal que considerou que a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) não se submete 
ao regime imposto à Administração Pública Direta e Indireta. Logo, não é obrigada a realizar 
concurso para a contratação de pessoal e nem licitação.14 Aos conselhos de outras catego-
rias profissionais permaneceria a exigência de licitar, em virtude de sua natureza autárquica.15 
Consideramos injustificável essa diferenciação, já que todas essas entidades prestam serviço 
público indelegável, exercem poderes especiais de Estado, como o poder de polícia, e recebem 
as contribuições pagas compulsoriamente pelos profissionais, de modo que o regime aplicável 
à OAB e aos outros Conselhos deve ser o mesmo.
A referência do art. 1º, parágrafo único, da Lei n. 8.666/1993 a entidades da Administração 
Direta e Indireta, não significa que os órgãos dos Poderes Judiciário e Legislativo, o Ministério 
Público e os Tribunais de Contas não estejam submetidos ao regime da Lei n. 8.666/1993. 
No exercício de sua função administrativa (atípica) todos eles devem obediência ao regime 
licitatório.
PrincíPios Jurídicos da Licitação
Há muito que a dogmática reconhece a força normativa dos princípios jurídicos. Não há 
como considerá-los apenas recomendações do legislador. Assim como as regras, as normas 
principiológicas servem de fundamento tanto para decisões judiciais como para atos adminis-
trativos, ainda que sua aplicação se dê por meio de ponderação do aplicador da lei e não por 
mera subsunção do fato à hipótese normativa.16
São aplicáveis ao procedimento licitatório os princípios da Administração Pública, como 
os que estão previstos no art. 37, caput, da Constituição Federal. Mas a doutrina costuma 
discorrer sobre princípios jurídicos próprios da licitação, tanto os que estão expressamente 
indicados no ordenamento quanto outros que são extraídos do conjunto do sistema normativo.
13 Supremo Tribunal Federal, Adin 1.923-DF, Rel. Min. Ayres Britto, Redator do acórdão Min. Luiz Fux, j. 16.4.2015.
14 Supremo Tribunal Federal, Adin 3.026-DF, rel. Min. Eros Grau, DJ de 29.09.2006.
15 Marçal Justen Filho é contrário a essa tese: para o autor, a OAB e outras instituições profissionais são manifestações da 
autonomia dos grupos sociais em face do Estado. São titulares de poderes de natureza pública, no âmbito de segmento espe-
cífico da população e, portanto, não podem ser submetidos ao regime autárquico. JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei 
de licitações e contratos administrativos. 12.ed. São Paulo: Dialética, 2008, p. 25. Em sentido contrário, NIEBUHR, Joel de 
Menezes. Licitação pública e contrato administrativo. 4.ed. Belo Horizonte: Fórum, 2015, p. 56. CARVALHO FILHO,José dos 
santos. Manual de direito administrativo. 28.ed. São Paulo: Atlas, 2015, p. 494-497.
16 Robert Alexy explica que o ponto decisivo na distinção entre regras e princípios é que princípios são normas que ordem que 
algo seja realizado na maior medida possível dentro das possibilidades jurídicas e fáticas existentes. Princípios são, por 
conseguinte, mandados de otimização (...) (ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. São Paulo: Malheiros, 2008, 
tradução de Virgílio Afonso da Silva, p. 90).
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Licitação e Contratos e Prestação de Serviços Públicos
DIREITO ADMINISTRATIVO
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Limitaremos o nosso estudo aos princípios elencados no art. 3º, caput, da Lei n. 8.666/1993, 
sem prejuízo da abordagem eventual a outras normas principiológicas aplicáveis ao instituto 
da licitação pública.
Legalidade
Trata-se de princípio fundamental da atividade administrativa, previsto de forma explícita 
no art. 37, caput, da Constituição Federal. A Administração Pública pode fazer apenas aquilo 
que o sistema normativo, expressa ou implicitamente, permite, ao contrário do particular, que 
pode fazer tudo o que a lei não proíba (CF, art. 5º, II). Ao particular é permitido defender seus 
próprios interesses; a Administração deve perseguir, sempre, o interesse público primário, cor-
porificado nos dizeres da lei.
A prevalência do princípio da legalidade evita que abusos sejam cometidos contra os indiví-
duos e garante a atuação objetiva do administrador. Na licitação, o respeito ao princípio é fun-
damental. O certame licitatório deve ser pautado pela obediência às regras legais e editalícias 
que definem o procedimento, a fim de que não prevaleçam favorecimentos escusos a esse ou 
àquele licitante. É por essa razão que o art. 4º da Lei n. 8.666/1993 garante a todos os que par-
ticipam da licitação o direito público subjetivo à fiel observância do procedimento estabelecido 
legalmente. O dispositivo prevê, ainda, que qualquer cidadão fiscalize o cumprimento das regras 
do certame, preceito que é confirmado pelo disposto no art. 41, § 1º, da Lei Geral de Licitações, 
que permite a qualquer um impugnar edital de licitação por irregularidade na aplicação da lei.
As fases procedimentais, os requisitos de habilitação e os critérios de julgamento são de-
finidos pela legislação e pelo instrumento convocatório, que é a lei da licitação. O respeito às 
regras estabelecidas previamente garante a legitimidade do procedimento licitatório e o alcan-
ce de suas finalidades.
Impessoalidade
O princípio da impessoalidade decorre do princípio da igualdade. A licitação deve ser pau-
tada pelo tratamento objetivo a todos os interessados em contratar com a administração. Ve-
dam-se favorecimentos a afilhados ou perseguições a desafetos políticos por parte da autori-
dade que licita. Por essa razão, é proibido estabelecer no instrumento convocatório exigências 
de habilitação e critérios de julgamento que levem a vencedor escolhido de antemão; tal con-
duta, ao reduzir a nada a competitividade do certame, impede a consecução da finalidade 
precípua da licitação, qual seja, contratar com quem fornece à Administração a proposta mais 
vantajosa do ponto de vista técnico e financeiro.
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DIREITO ADMINISTRATIVO
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Moralidade e Probidade Administrativa
Os princípios da moralidade e da probidade administrativa estão previstos de forma se-
parada no texto do art. 3º da Lei n. 8.666/1993, mas podem ser estudados em conjunto. Isso 
porque, de acordo com a melhor doutrina, a improbidade é a imoralidade administrativa espe-
cialmente qualificada.17 Em outras palavras, todo o ato ímprobo é imoral, mas nem todo o ato 
imoral é ímprobo.
A definição de improbidade como imoralidade administrativa especialmente qualificada 
harmoniza-se com a leitura combinada dos dispositivos constitucionais que preveem, respec-
tivamente, a obediência ao princípio da moralidade administrativa (art. 37, caput, CF) e as san-
ções aplicáveis pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, CF).
Com efeito, o sobredito art. 37 da Carta, em seu caput, previu a moralidade administrativa 
como um dos princípios norteadores do exercício da função administrativa, e o seu § 4º intro-
duziu no ordenamento constitucional um novo sistema jurídico de responsabilidade,18 especial 
(e qualificada) em relação à responsabilização administrativa ordinária.19
Assim, pode o agente público que conduz o certame praticar ato imoral, contrário aos valo-
res morais juridicizados20 – como lealdade, boa-fé, veracidade – e sujeito, portanto, à anulação 
por invalidade, inclusive por meio de ação popular (CF, art. 5º, LXIII, e Lei n. 4.717/1965). Mas 
pode o agente público atuar de forma ímproba e, nesse caso, estará sujeito às sanções previs-
tas na Lei n. 8.429/1992, que classifica os atos de improbidade administrativa e elenca vários 
deles, de forma exemplificativa (Lei n. 8.429/1992, arts. 9º a 11).
Dentre todos, destaca-se o preceito que diz constituir ato de improbidade administrativa 
que causa lesão ao erário frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para 
celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente (Lei 
n. 8.429/1992, art. 10, VIII). Vê-se que o legislador considerou que a ilicitude da licitação afeta 
diretamente sua vantajosidade, já que a espécie de ato ímprobo está classificada dentre aque-
17 Explica Márcio Cammarosano que a relação entre improbidade e imoralidade administrativa é de conteúdo e continente, ou 
seja, toda a improbidade constitui ofensa à moralidade administrativa, mas não basta que haja ofensa a esta para que, ‘ipso 
facto’, se tenha também como caracterizada aquela. (CAMMAROSANO, Márcio. O princípio constitucional da moralidade 
e o exercício da função administrativa. Belo Horizonte, Fórum, 2006, p. 109). É a mesma posição de Marcelo Figueiredo. 
(FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade administrativa. 5ª ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 40).
18 É de José Roberto Pimenta Oliveira a afirmação no sentido de que a improbidade é um sistema jurídico de responsabilidade 
com precisa identidade e inserção no ordenamento constitucional em vigor. (OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Improbidade 
administrativa e sua autonomia constitucional. Belo Horizonte: Fórum, 2009, p. 147).
19 A proteção à probidade administrativa também é expressamente referida pelos artigos 14, § 9º e 15, inc. V, da Constituição 
Federal.
20 Seguimos, neste particular, a doutrina de Márcio Cammarosano, para quem violar a moralidade administrativa é violar o 
Direito. É questão de legalidade. A só violação de preceito moral, não juridicizado, não implica invalidade do ato. A só ofensa a 
preceito que não consagra, explícita ou implicitamente, valores morais, implica invalidade do ato, mas não imoralidade admi-
nistrativa. (CAMMAROSANO, Márcio. O princípio constitucional da moralidade e o exercício da função administrativa. Belo 
Horizonte, Fórum, 2006, p. 114).
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las que causam dano ao erário. Entretanto, ainda que do certame tenha decorrido contrato 
vantajoso para a Administração, a ilegalidade pode levar à sua anulação, no caso, por exemplo, 
de ter sido desrespeitado o princípio da isonomia, o que enquadra o ato no disposto pelo art. 
11 da Lei de Improbidade Administrativa.
Igualdade
A igualdade é o fundamento principal da licitação. O procedimento licitatório existe justamente 
para garantir que seja permitido a todos os interessados contratar com a Administração. Da con-
tratação decorrem benefícios financeiros ao contratado e, portanto, deve ser permitido a todos os 
indivíduos com condições de realizar o objeto contratual participar do certame. Por outro lado, o 
respeito à isonomia promove a ampliação da quantidade de licitantes, o que contribui sobrema-
neira para a vantajosidade da contratação, em razão do aumento do número de competidores.
O princípio da isonomia está previsto no art. 5º, caput, da Constituição e sua aplicação ao 
procedimento licitatório é determinada pelo art. 37, XXI, da Carta. Este dispositivo impõe seja 
assegurada igualdade de condições a todos os concorrentes no processo de licitação pública. 
Prescreve, ainda, que somente serão permitidas no edital do certame exigências de qualifica-
ção técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. Ou seja, 
os requisitos para participar da licitação devem ter relação direta com o objeto da contratação. 
Deve-se exigir apenas a habilitação necessária para garantir que o contrato seja cumprido: exi-
gências descabidas reduzem de forma ilegítima o número de participantes no certame, o que 
atenta contra o princípio da isonomia.
Mas é conhecida a doutrina que ensina que a igualdade não é absoluta. Ao contrário, agir de 
forma isonômica equivale a tratar os iguais de forma igual e os desiguais de maneira diversa. 
Dessa forma, a lei e o instrumento convocatório da licitação podem criar discriminações, desde 
que fundamentadas em princípios também albergados pelo ordenamento. O princípio da iso-
nomia não é absoluto e pode ceder em casos de confronto com outros valores juridicizados.21
Algumas dessas discriminações legítimas estão na própria Lei n. 8.666/1993. A lei, por 
exemplo, permite estabelecer nos processos de licitação margem de preferência para bens e 
serviços produzidos ou prestados por empresas que comprovem cumprimento de reserva de 
cargos prevista em lei para pessoa com deficiência ou para reabilitado da Previdência Social 
e que atendam às regras de acessibilidade previstas na legislação (Lei n. 8.666/1993, art. 3º, 
§ 5º, II, com redação incluída pela Lei n. 13.146/2015). Criou-se, desse modo, uma preferência 
por empresas que respeitem as regras destinadas a garantir a presença de pessoas com defi-
ciência no mercado de trabalho. A discriminação é plenamente justificada, já que o tratamento 
especial a essas pessoas é valor albergado pelo Texto Constitucional (arts. 7º, XXXI, 37, VIII, 
203, IV e V, 208, III, 227, § 1º, II, § 2º, art. 244, dentre outros).
Outro exemplo de discriminação legítima é a realizada em favor da microempresa e da em-
presa de pequeno porte pela Lei Complementar n. 123/06, que criou, dentre outras vantagens, 
21 ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. São Paulo: Malheiros, 2008, tradução de Virgílio Afonso da Silva, p. 93-103.
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um critério de desempate favorável a essas empresas (art.44). O tratamento diferenciado en-
contra fundamento na Constituição Federal (art. 170, IX); nesse caso, a igualdade no certame 
licitatório cede espaço para o princípio da ordem econômica que permite tratamento favore-
cido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua 
sede e administração no País.
As discriminações previstas em lei devem ser pautadas pela razoabilidade.22 Não se admi-
tem diferenciações desarrazoadas, isto é, regras que maximizam a incidência de um princípio 
a ponto de anular a força do princípio contraposto. Assim, seria desarrozoada e, portanto, in-
constitucional, por exemplo, regra que privilegiasse as empresas brasileiras a ponto de impedir 
por completo a participação de empresas estrangeiras no certame licitatório.23 A ponderação 
entre os princípios da isonomia e o da garantia do desenvolvimento nacional (CF, art. 3º, II) 
não pode significar o completo afastamento do primeiro em benefício do segundo. A regra 
que prevê a discriminação deve ser fruto de um sopesamento entre os princípios, pautado pela 
proporcionalidade e pelo equilíbrio entre os fins perseguidos pelo Estado.24
Publicidade
Os atos da Administração devem ser públicos. A publicidade garante o controle sobre a 
atividade administrativa, permitindo a todos os cidadãos saber como o Poder Público trata 
a coisa pública. Na licitação, a publicidade dos atos que compõem o procedimento viabiliza, 
também, a participação de todos os interessados em contratar com a Administração, assegu-
rando que o maior número possível de pessoas saiba que o certame foi iniciado e possa dele 
participar, ampliando a competitividade e a chance de obter contratação vantajosa.
São vários os dispositivos da Lei n. 8.666/1993 fundamentados no princípio da publicidade 
(arts. 15, § 2º; 21; 34, § 1º; 40, VIII; 43, § 1º; 53, § 4º, dentre outros). O art. 3º, § 3º, veda o sigilo 
na licitação, impondo sejam públicos e acessíveis a todos os atos de seu procedimento.25 É 
precisa a lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, no sentido de que a publicidade do certame 
22 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25.ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 83-84. JUSTEN 
FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 12.ed. São Paulo: Dialética, 2008, p. 67-68.
23 A Lei n. 8.666/1993 veda o tratamento diferenciado entre empresas brasileiras e estrangeiras no procedimento licitatório, 
a prestigiar o princípio da isonomia (art. 3, §1º, II). Prevê, entretanto, exceções a essa norma, ao assegurar preferência aos 
bens e serviços produzidos no país e aos bens e serviços produzidos ou prestados por empresas brasileiras, como critério 
de desempate do certame, em igualdade de condições (art. 3º, §2º, II e III). Criou-se, desse modo, uma diferenciação legal 
a partir da ponderação entre os princípios da isonomia e o do desenvolvimento nacional. A discriminação é proporcional, já 
que não afasta a participação de empresas estrangeiras nas licitações ocorridas em território nacional.
24 ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. São Paulo: Malheiros, 2008, tradução de Virgílio Afonso da Silva, p. 116-
120.
25 A Lei n. 12.462/2011, que institui o Regime Diferenciado de Contratações Públicas, traz uma exceção ao princípio da publi-
cidade dos atos do procedimento licitatório, ao determinar que o orçamento previamente estimado para a contratação será 
tornado público apenas e imediatamente após o encerramento da licitação (art. 6º). A intenção do legislador é obter contra-
tos mais vantajosos para a Administração, visto que os licitantes, por não conhecerem o orçamento produzido pelo órgão 
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licitatório é tanto maior quanto maior for a competição propiciada pela modalidade de licitação 
utilizada; ela é a mais ampla possível na concorrência, em que interessa à Administração atrair 
o maior número possível de licitantes, e se reduz ao mínimo no convite, destinada a contratos 
de menor valor.26 A licitação de maior vulto pressupõe maior publicidade, daí a exigência de au-
diência pública para contratações com valor superior a R$ 150.000.000,00 (cento e cinquenta 
milhões de reais), nos termos do art. 39 da Lei n. 8.666/1993.
Vinculação ao Instrumento Convocatório
O princípio é de observância obrigatória tanto pelo ente licitante como pelos que partici-
pam do certame. A Administração pode exigir dos concorrentes apenas aquilo que está ex-
pressamente previsto no instrumento convocatório. Não é possível, regra geral, alterar as re-
gras no decorrer do procedimento: qualquer modificação no edital, que deve ser devidamente 
motivada, exige divulgação pela mesma forma que se deu o texto original, reabrindo-se o prazo 
inicialmente estabelecido para apresentação das propostas (|Lei n. 8.666/1993, art. 21, § 4º).
A vinculação ao instrumento convocatório visa garantir a lisura do procedimento. Regras 
claras e objetivas contribuem para o alcance das finalidades da licitação e favorecem a presen-
ça de licitantes sérios e comprometidos com o bom andamento do certame. O desrespeito às 
regras do edital pode ocultar favorecimentos indevidos e prejudica, em especial, os licitantes 
que buscam cumprir à risca o que é exigido pelo instrumento convocatório.
É por todas essas razões que a Lei n. 8.666/1993 prevê expressamente que a Administra-
ção não pode descumprir as normas e condições do edital, ao qual se acha estritamente vincula-
da (art. 41), e que o julgamento e a classificação das propostas devem ser realizados de acordo 
com os critérios de avaliação constantes do edital (art. 43, V). De outro lado, a lei determina que 
serão desclassificadas as propostas que não atendam às exigências do ato convocatório da 
licitação (art. 48, I).
Julgamento Objetivo
O princípio do julgamento objetivo está diretamente ligado aos princípios da legalidade 
e da vinculação ao instrumento convocatório. Decidir de forma objetiva é decidir de acordo 
com as regras do certame, previstas na lei e no edital; é impedir que o resultado seja fruto de 
subjetivismo; é evitar que a decisão seja marcada pela parcialidade no cotejo das propostas 
apresentadas. O julgamento objetivo garante, ainda, a prevalência da isonomia, já que contribui 
para que todos os licitantes sejam tratados de forma imparcial.
licitante, podem apresentar propostas com valores mais baixos e mais condizentes com o mercado do bem ou serviço que 
se quer contratar.
26 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 28.ed. São Paulo: Atlas, 2015, p. 420.
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Por todas essas razões, a Lei n. 8.666/1993 preceitua que o julgamento das propostas 
deve ser objetivo, devendo a Administração realizá-lo conforme os tipos de licitação, os crité-
rios previamente estabelecidos no ato convocatório e de acordo com os fatores exclusivamente 
nele referidos, de maneira a possibilitar sua aferição pelos licitantes e pelos órgãos de controle 
(art. 45). Os tipos de licitação (menor preço, melhor técnica, melhor técnica e preço e maior 
lance ou oferta) estão previstos no § 1º do mesmo art. 45.
disPensa e inexigibiLidade de Licitação
O art. 37, XXI, da Constituição Federal impõe sejam as contratações da Administração 
precedidas de procedimento licitatório, que assegure igualdade de condições a todos os con-
correntes. A prescrição constitucional é expressão do princípio da isonomia e deve ser levada 
em conta em todas as ocasiões em que o Poder Público pretenda contratar obras, serviços, 
compras e alienações.
Todavia, o próprio dispositivo admite a possibilidade de contratação direta, sem prévio cer-
tame licitatório. A redação do artigo é expressa ao ressalvar da exigência de licitação os casos 
especificados na legislação. Ou seja, a regra é a licitação, a exceção é a contratação direta.
O Texto Constitucional não previu as hipóteses de dispensa de licitação: conferiu à lei o 
poder de elencar as hipóteses em que o certame não é obrigatório. Mas o legislador não é livre 
para criar casos de dispensa sem uma razão de interesse público que os justifique. O valor ju-
rídico albergado pela regra que desobriga a Administração de realizar o certame deve ser forte 
o suficiente para mitigar o princípio da isonomia, que fundamenta a necessidade de licitação. 
Contratar diretamente significa que a Administração pode escolher o contratado sem efetivar 
procedimento concorrencial prévio que possibilite a participação de todos os interessados. 
Por exemplo, se realizar o certame representa perigo à segurança nacional, a licitação não pre-
cisa ser efetivada (Lei n. 8.666/1993, art. 24, IX). O resultado da ponderação entre os valores 
segurança nacional e isonomia, ambos juridicizados, é a edição da regra que dispensa o Poder 
Público de promover o procedimento licitatório.
A ampliação descontrolada das hipóteses de dispensa pelo legislador ordinário subver-
teria a vontade do Poder Constituinte, que tornou obrigatório à Administração licitar antes de 
contratar. A exceção (dispensa) não pode virar regra.27
Todas essas razões justificam, também, o preceito contido no art. 26 da Lei n. 8.666/1993, 
que impõe ao Administrador a obrigação de justificar as decisões que dispensem ou conside-
rem inexigíveis o procedimento licitatório. A licitação é a regra, a exceção há de ser devidamen-
te motivada. Também por isso, o processo de dispensa ou inexigibilidade deve ser instruído, 
no que couber, com os seguintes elementos, que se referem a diferentes hipóteses legais de 
dispensa e inexigibilidade previstas na Lei Geral de Licitações: I – caracterização da situação 
emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, quando for o caso; II – razão da escolha do 
27 NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação pública e contrato administrativo. 4.ed. Belo Horizonte: Fórum, 2015, p. 98.
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fornecedor ou executante; III – justificativa do preço; IV – documento de aprovação dos projetos 
de pesquisa aos quais os bens serão alocados. O art. 26 exige, ainda, sejam comunicadas as 
situações de dispensa e inexigibilidade, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para rati-
ficação e publicação no Diário Oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia 
dos atos. Trata-se de procedimento que visa facilitar o controle sobre as contratações diretas, 
que devem ser, como visto, excepcionais.
Dispensa x Inexigibilidade
A diferença entre os dois conceitos estáno fato de que a dispensa configura hipótese em 
que é possível realizar a licitação, embora não seja a Administração obrigada a efetivá-la. Lici-
tar, nesses casos, passa a ser uma faculdade do Poder Público, inserida no âmbito da compe-
tência discricionária da Administração.
Já a inexigibilidade refere-se a situações em que a competição é inviável: ainda que a Ad-
ministração pretenda licitar, não há competição possível, tendo em vista que só existe um 
objeto ou uma pessoa que atenda às necessidades da Administração.28 Nesse sentido, a re-
dação do art. 25, caput, da Lei n. 8.666/1993 que prescreve ser inexigível a licitação quando 
houver inviabilidade de competição.
Licitação Dispensada, Dispensável e Inexigível
O art. 17, I, da Lei n. 8.666/1993 refere-se a hipóteses em que a licitação é dispensada. Há 
na doutrina controvérsia a respeito da utilidade da distinção entre licitação dispensada (Lei n. 
8.666/1993, art. 17, I e II) e licitação dispensável (Lei n. 8.666/1993, art. 24). Para alguns auto-
res, a diferença é apenas terminológica: a Lei de Licitações utiliza dois termos diversos para se 
referir ao mesmo instituto.29
Para outros,30 há diferenças entre as duas categorias jurídicas. Nas hipóteses de licitação 
dispensada, a lei afasta a possibilidade de realização do certame: à Administração, nesses ca-
sos, não é permitido escolher entre a contratação direta e a licitação. A competição, em tese, é 
viável, mas a lei proíbe seja realizado o procedimento licitatório. Já nos casos de licitação dis-
pensável, há a atribuição de competência discricionária: o Poder Público pode escolher entre 
realizar ou não o certame, a depender de critérios de conveniência e oportunidade.
28 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 28.ed. São Paulo: Atlas, 2015, p. 429.
29 Para Marçal Justen Filho, é irrelevante a distinção terminológica entre licitação dispensada e licitação dispensável: ambas 
as soluções são juridicamente equivalentes e comportam tratamento jurídico similar. (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários 
à lei de licitações e contratos administrativos. 12.ed. São Paulo: Dialética, 2008, p. 214-215).
30 NIEBUHR, Joel de Menezes. Dispensa e inexigibilidade de licitação pública. São Paulo: Dialética, 2003, p. 233-234; PEREIRA 
JUNIOR, Jessé Torres. Comentários à lei de licitações e contratações da administração pública. 5.ed. Rio de Janeiro: Reno-
var, 2002, p. 258; FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Contratação direta sem licitação. 7.ed. Belo Horizonte: Fórum, 2008, 
p. 205.
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Licitação e Contratos e Prestação de Serviços Públicos
DIREITO ADMINISTRATIVO
Nilton Coutinho
Ficamos entre os autores que consideram as expressões equivalentes. Tanto nas hipóte-
ses de licitação dispensada como nas de licitação dispensável a Administração pode escolher 
entre realizar ou não a licitação. Ocorre que há situações descritas nas alíneas dos incs. I e II 
do art. 17 da Lei n. 8.666/1993 que, na verdade, correspondem a casos de inexigibilidade de 
licitação e não de licitação dispensada (ou dispensável), apesar da terminologia utilizada pelo 
dispositivo. Nessas hipóteses, a licitação é inviável: não existe margem de discricionariedade 
para o ente administrativo optar entre efetivar ou não o certame licitatório. Como exemplo do 
afirmado, indica-se o disposto na alínea g do inc. I do art. 17: o ocupante da área pública tem 
direito subjetivo à legitimação de posse (Lei n. 6.383/76, art. 29) e, por essa razão, a licitação 
é inexigível, e não dispensada (ou dispensável).
Por outro lado, a hipótese do art. 17, I, a, da Lei n. 8.666/1993 corresponde a caso de 
dispensa de licitação, visto que, a depender da situação, poderá ser realizado procedimento 
licitatório para a seleção do credor da Administração que ofereça as melhores condições para 
a dação em pagamento do bem imóvel, na hipótese em que existam credores diversos com 
interesse em extinguir seus créditos mediante esse instrumento.31
Em resumo, dentre as situações previstas nas alíneas dos incisos I e II do art. 17 da Lei n. 
8.666/1993, há aquelas em que a Administração pode escolher entre realizar ou não a licitação 
(dispensa) e outras em que a efetivação do certame é inviável (inexigibilidade).
Hipóteses de Dispensa de Licitação
As hipóteses de dispensa de licitação estão taxativamente previstas nos artigos 17 e 24 da 
Lei n. 8.666/1993. Como visto, o art. 37, XXI, da Constituição atribui à legislação infraconstitu-
cional a função de especificar as situações em que a licitação é dispensável. Não há, portanto, 
espaço para a criação de novos casos de dispensa por meio de ato administrativo.
Vale ressaltar que Estados, Distrito Federal e Municípios não podem criar novas hipóteses 
legais de dispensa de licitação. A competência para a matéria é reservada à União Federal, 
que edita normas gerais de licitação e contratos, nos termos do art. 22, XXVII, da Constituição. 
A competência suplementar reservada aos outros entes federativos (CF, art. 24, §§ 1º e 2º, e 
art. 30, II) não lhes dá o poder de criar, ainda que por meio de lei, novos casos de dispensa de 
procedimento licitatório.32 É sabido que doutrina33 e jurisprudência entendem que nem todas 
31 É a posição de Marçal Justen Filho. O autor afirma que, nesses casos, a escolha de um dentre os credores para ser bene-
ficiado pela dação em pagamento ofenderá a isonomia e pode representar operação que não seja a mais vantajosa (para a 
Administração). (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 12.ed. São Paulo: 
Dialética, 2008, p. 221).
32 Nesse sentido: TJSP. Apelação com Revisão 0009194-15.2009.8.26.0000 – 893.359-5/4-00, 3ª Câmara de Direito Público. 
Rel. Magalhães Coelho. Julg. 24.11.2009.
33 Adilson Abreu Dallari, por exemplo, afirma que disciplinar o uso de bens públicos em geral (como fez a Lei n. 8.666/1993 no 
seu art. 17) não é matéria comportável entre as normas gerais de licitação. (DALLARI, Adilson Abreu. Aspectos jurídicos da 
licitação. 6.ed. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 9).
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as regras previstas na Lei n. 8.666/1993 têm caráter de norma geral.34 Todavia, dentre as nor-
mas editadas pela União que valem para todos os entes da Federação estão as que definem as 
situações em que a licitação é dispensável (CF, art. 37, XXI, e Lei n. 8.666/1993, art. 17 e 24).
Portanto, a licitação somente é dispensável nos casos elencados nos arts. 17 e 24 da Lei 
n. 8.666/1993.
O art. 17 prescreve hipóteses de dispensa relacionadas à alienação de bens imóveis da 
Administração. Esses bens, em regra, devem ser alienados por meio de licitação – precedida 
de prévia avaliação e de autorização legislativa –, mas nas situações descritas no dispositivo 
o certame não é obrigatório, como no caso da dação em pagamento (art. 17, I, a), abordado 
linhas acima. Na realidade, muitas das hipóteses indicadas nas alíneas dos incisos I e II do art. 
17 da Lei n. 8.666/1993 correspondem a circunstâncias em que a licitação é inviável; são, por-
tanto, casos de inexigibilidade e não de licitação dispensada, como indica o texto legal. Como 
exemplo, indicam-se as situações descritas nas alíneasf, g, h e i do inc. I do art. 17, todas elas 
relacionadas a programas de regularização fundiária de interesse social. Ora, a licitação, nes-
ses casos, não pode ocorrer, sob pena de inviabilizar o programa de regularização da posse. As 
concessões de direito real de uso devem ser outorgadas às famílias de baixa renda que já ocu-
pam as áreas públicas. Abrir a todos os interessados a possibilidade de subscrever o contrato 
de concessão retira completamente o caráter social do instrumento de regularização, pois o 
objetivo é, justamente, manter os próprios ocupantes no imóvel – e não outros que vençam 
eventual certame licitatório –, garantindo-lhes o exercício do direito de moradia, constitucional-
mente assegurado (CF, art. 6º, caput).
Já o art. 24 da Lei n. 8.666/1993 elenca 34 (trinta e quatro) hipóteses em que certame 
licitatório não é obrigatório. A doutrina costuma dividi-las em categorias, para facilitar o seu 
estudo. Assim, a licitação é dispensável em razão: a) do valor reduzido do contrato (incs. I e II); 
b) de situações excepcionais (incs. III, IV, VI, VII, IX, XVIII); c) do objeto da contratação (incs. X, 
XII, XV, XVII, XIX, XXI, XXV, XXVII, XXVIII, XXIX, XXX, XXXI, XXXII, XXXIII, XXXIV); d) das caracte-
rísticas pessoais do contratado (incs. VIII, XIII, XVI, XX, XXII, XXIII, XXIV, XXVI); e) de licitação 
deserta (inc. V); f) de rescisão contratual (inc. XI); e g) de acordo internacional (inc. XIV).
Hipóteses de Inexigibilidade
Há hipóteses em que a licitação não pode ser validamente realizada, tendo em vista a au-
sência de competição possível. São casos em que o certame é inexigível, por existir apenas 
uma pessoa ou um objeto capaz de satisfazer as necessidades da Administração. A Lei n. 
34 O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Medida Cautelar requerida na ADIn 927-3/RS, Rel. Min. Carlos Velloso, jul-
gado em 03.11.1993, conferiu interpretação conforme aos arts. 17, I, b e c e 17, II, b, da Lei n. 8.666/1993, para esclarecer 
que seus preceitos têm eficácia apenas no âmbito dos órgãos e entidades da União Federal, ou seja, não são normas gerais 
de licitação. Portanto, decidiu o STF que a vedação à doação de bens imóveis a particulares tem aplicação somente no 
âmbito da União.
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8.666/1993 indica 3 (três) dessas situações, no seu art. 25, quais sejam: Fornecedor exclusivo, 
serviços técnicos de natureza singular e contratação de serviços artísticos.
modaLidades
A Lei n. 8.666/1993 previu cinco modalidades de licitação: concorrência, tomada de pre-
ços, convite, concurso e leilão (art. 22). Além dessas, há o pregão, disciplinado pela Lei n. 
10.520/2002 e o Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC), instituído pela Lei n. 
12.462/2011. Iniciemos o estudo dos principais aspectos de cada uma dessas modalidades.
Concorrência
É modalidade de licitação aplicável para contratos de grande vulto. Exige-se a concorrência 
para contratação de obras e serviços de engenharia com valor superior a R$ 1.500.000,00 (um 
milhão e quinhentos mil reais) e para compras e serviços em geral com valor superior a R$ 
650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais) (Lei n. 8.666/1993, art. 23, I, c, e II, c).
Mas há situações em que não se considera o valor, mas sim a natureza do contrato a ser 
celebrado. Assim, exige-se a concorrência para: a) compra e alienação de bens imóveis, qual-
quer que seja o valor (Lei n. 8.666/1993, art. 23, § 3º);35 b) concessões de direito real de uso 
(art. 23, § 3º); c) licitações internacionais, com a ressalva para a tomada de preços e para o 
convite (art. 23, § 3º);36 d) alienação de bens móveis avaliados, isolada ou globalmente, em 
quantia não superior a R$ 650.000,00 (art. 17, § 6º); e) escolha do detentor da ata de registro 
de preços (Lei n. 8.666/1993, art. 15, § 3º, I), ressalvada a possibilidade de se utilizar o pregão 
para aquisição de bens e serviços comuns (Lei n. 10.520/2002, arts. 11 e 12); f) concessão de 
serviço público (Lei n. 8.987/1995, art. 2º, II); g) concessão patrocinada e concessão adminis-
trativa (Lei n. 11.079/2004, art. 10); e g) concessão florestal (Lei n. 11.284/06, art. 13, § 1º).
A concorrência é modalidade de licitação caracterizada pela ampla divulgação do proce-
dimento e pela universalidade. Por ser procedimento destinado a contratações de maior vul-
to ou maior complexidade, a participação do maior número possível de licitantes é estimula-
da, na busca de vantajosidade para a Administração. Nesse sentido, o art. 22, § 1º, da Lei n. 
8.666/1993 prevê que da concorrência podem participar quaisquer interessados, desde que 
comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução de 
seu objeto. A publicidade é garantida pelo preceito contido no art. 21 da Lei Geral de Licitações, 
que regula a publicação dos avisos contendo os resumos dos editais nos Diários Oficiais e em 
jornais de grande circulação.
35 Há ressalva para bens imóveis da Administração Pública adquiridos em procedimentos judiciais ou mediante dação em 
pagamento, que podem ser alienados por meio de concorrência ou leilão (Lei n. 8.666/1993, art. 19, III).
36 Nas concorrências de âmbito internacional estão disciplinadas no art. 42 da Lei n. 8.666/1993.
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Na concorrência, o prazo mínimo entre a data da última publicação do edital e a data– li-
mite para o recebimento das propostas é mais longo que o das demais modalidades (Lei n. 
8.666/1993, art. 21, § 2º, I, b, e II, a). A complexidade e os altos valores das contratações exi-
gem um lapso de tempo maior para os licitantes ofertarem suas propostas com seriedade. As 
mesmas razões fazem com que o procedimento concorrencial seja iniciado com uma fase de 
habilitação, em que se verifica a capacidade de cada licitante de cumprir o objeto contratual.
Em arremate, cumpre ressaltar que, por ser a concorrência modalidade de licitação cabí-
vel qualquer que seja o valor de seu objeto (Lei n. 8.666/1993, art. 23, § 3º), a Administração 
poderá utilizá-la em todos os casos em que couber o convite e a tomada de preços. Por outro 
lado, sempre que couber o convite, aplicável será também a tomada de preços (art. 23, § 4º).
Tomada de Preços
Trata-se de modalidade de licitação entre interessados previamente cadastrados nos regis-
tros dos órgãos e entidades da Administração Pública ou que atenderem a todas as exigências 
para o cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas (Lei n. 
8.666/1993, art. 22, § 2º). As normas gerais que regulam os registros cadastrais estão previs-
tas nos arts. 34 a 37 da Lei n. 8.666/1993.
O cadastro prévio torna desnecessária a fase de habilitação, já que os licitantes compro-
vam sua capacidade de contratar com o Poder Público ao se inscreverem nos registros de 
fornecedores. Aliás, ao requerer a inscrição no cadastro, o interessado deve fornecer os ele-
mentos aptos a demonstrar sua habilitação jurídica, técnica, econômico-financeira e fiscal (Lei 
n. 8.666/1993, art. 35), de acordo com o objeto de cada registro. O inscrito que pretende par-
ticipar da tomadade preços precisa apenas apresentar o certificado de registro (art. 36, § 1º), 
que já é o suficiente para demonstrar sua habilitação. O art. 34, caput, da Lei n. 8.666/1993 
prevê que os registros cadastrais são válidos por, no máximo, um ano. É prevista, ainda, a pos-
sibilidade de unidades administrativas utilizarem-se de registros cadastrais de outros órgãos 
ou entidades da Administração Pública (art. 34, § 2º).
O formalismo menos acentuado da tomada de preços é decorrência da regra que destina 
essa modalidade a contratações de menor vulto (Lei n. 8.666/1993, art. 23, I, b, e II, b). Por essa 
mesma razão, o prazo mínimo entre a data da última publicação do edital do certame e a data 
final para o recebimento das propostas é menor do que o fixado para a concorrência (Lei n. 
8.666/1993, art. 21, § 2º, II, b, e III).
Em princípio, o certame na modalidade tomada de preços deve contar apenas com a parti-
cipação dos licitantes previamente cadastrados nos registros dos entes públicos. Porém, a Lei 
n. 8.666/1993 permite a participação dos interessados que atenderem aos requisitos exigidos 
para o cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas (art. 22, § 
2º). A previsão aproxima a tomada de preços da concorrência, visto que a comissão de licitação 
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será obrigada a analisar os documentos dos licitantes que não sejam previamente cadastrados, 
o que torna o procedimento mais complexo. Aliás, a Administração somente poderá exigir do 
licitante não cadastrado os documentos previstos nos arts. 27 a 31, que comprovem habilitação 
compatível com o objeto da licitação, nos termos do edital (art. 22, § 9º). Nada mais lógico: se 
o registro cadastral substitui a habilitação, os interessados que não são cadastrados, mas que 
pretendem participar da tomada de preços, deverão apresentar os mesmos documentos exigí-
veis na fase de habilitação regulada pelos arts. 27 a 33 da Lei Geral de Licitações.
Convite
O convite é a modalidade de licitação menos complexa. Destina-se a contratos de menor 
vulto (Lei n. 8.666/1993, art. 23, I, a, e II, a). O certame ocorre entre interessados que atuam 
no ramo pertinente ao objeto do futuro contrato, cadastrados ou não, escolhidos e convidados 
em número mínimo de 3 (três) pelo órgão ou ente licitante, que deve afixar cópia do instru-
mento convocatório (carta-convite) em local apropriado, para possibilitar a participação de 
interessados não convidados, mas cadastrados junto aos órgãos administrativos (art. 22, § 
3º). Portanto, o certame, a princípio, será realizado somente entre aqueles que tiverem sido 
convidados pela Administração, mas esta é obrigada a aceitar a participação dos interessados 
cadastrados que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro) ho-
ras da apresentação das propostas.
Por ser o convite destinado a contratações de menor vulto, o formalismo do seu procedi-
mento é menos acentuado. Não se exige publicação de edital – esse é substituído pela car-
ta-convite – e pode ser dispensada, no todo ou em parte, a documentação referente à habili-
tação dos convidados (Lei n. 8.666/1993, art. 32, § 1º).37 Por outro lado, o prazo mínimo para 
apresentação das propostas é de apenas 5 dias úteis contados da expedição do convite (Lei n. 
8.666/1993, art. 21, § 2º, IV).
Outros dois dispositivos da Lei n. 8.666/1993 acerca do convite devem ser destacados. O 
art. 22, § 6º, determina que, existindo na praça mais de 3 (três) possíveis interessados, a cada 
novo convite, realizado para objeto idêntico ou assemelhado, é obrigatório o convite a, no 
mínimo, mais um interessado, enquanto existirem cadastrados não convidados nas últimas 
licitações. A finalidade da norma é evitar que sempre as mesmas pessoas contratem com a 
Administração, permitindo que outros interessados participem do certame. Por sua vez, o art. 
22, § 7º, prevê a possibilidade de ser realizado o certame sem o número mínimo de 3 (três) 
participantes, nos casos em que houver limitações do mercado ou manifesto desinteresse 
dos convidados. Presentes essas circunstâncias, que devem ser devidamente justificadas, a 
lei permite seja o confronto realizado entre apenas duas propostas ou, na hipótese em que 
37 Maria Sylvia Zanella Di Pietro critica, a nosso ver com razão, a regra que permite seja dispensada a habilitação dos licitantes 
convidados. Isso porque, além desses, apenas os interessados cadastrados poderão participar do certame. Portanto, será 
exigida a habilitação (apresentação do certificado de registro cadastral) apenas dos interessados não convidados, o que 
fere, evidentemente, o princípio constitucional da isonomia. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 28.ed. 
São Paulo: Atlas, 2015, p. 452.)
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apenas uma proposta for apresentada, seja o contrato celebrado diretamente com o único 
proponente.
Antes de tratarmos das demais modalidades de licitação previstas na Lei n. 8.666/1993 (con-
curso e leilão) e na lei de pregão e no RDC é importante fazermos algumas considerações:
Conforme dissemos, a Lei n. 8.666/1993 previu cinco modalidades de licitação: concorrência, 
tomada de preços, convite, concurso e leilão (art. 22).
A concorrência é destinada para contratos de valores altos (podendo ser utilizada para contra-
tos de valores médios ou pequenos).
A tomada de preços é destinada para contratos de valores médios (podendo ser utilizada para 
contratos de valores pequenos).
O convite é destinada para contratos de valores pequenos, apenas.
Os valores constantes na Lei n. 8.666/1993 (mencionados acima) jamais sofreram altera-
ção desde a entrada em vigor da referida lei.
Contudo, tendo em vista a defasagem da moeda ao longo dos anos, foi publicado o decreto 
n. 9.412/2018 com o objetivo de atualizar os valores originariamente mencionados.
Para facilitar seu estudo basta saber que os valores foram aumentados, basicamente, em 
120% em relação ao valor original.
Para que não pairem dúvidas sobre os valores atualmente vigentes, trazemos à colação 
o texto do referido decreto, o qual deve ser utilizado como parâmetro na definição de valores 
altos, médios e pequenos.
DECRETO N. 9.412, DE 18 DE JUNHO DE 2018
Atualiza os valores das modalidades de licitação de que trata o art. 23 da Lei n. 8.666, de 
21 de junho de 1993.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, caput , 
inciso IV, da Constituição, e tendo em vista o disposto no art. 120 da Lei n. 8.666, de 21 de 
junho de 1993,
DECRETA:
Art. 1º Os valores estabelecidos nos incisos I e II do caput do art. 23 da Lei n. 8.666, de 21 
de junho de 1993 , ficam atualizados nos seguintes termos:
I – para obras e serviços de engenharia:
a) na modalidade convite - até R$ 330.000,00 (trezentos e trinta mil reais);
b) na modalidade tomada de preços - até R$ 3.300.000,00 (três milhões e trezentos mil reais); e
c) na modalidade concorrência - acima de R$ 3.300.000,00 (três milhões e trezentos mil reais); e
II – para compras e serviços não incluídos no inciso I:
a) na modalidade convite -