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Economia do setor público
ALEKSANDRA SLIWOWSKA BARTSCH
1ª Edição
Brasília/DF - 2018
Autores
Aleksandra Sliwowska Bartsch
Produção
Equipe Técnica de Avaliação, Revisão Linguística e 
Editoração
Sumário
Organização do Livro Didático....................................................................................................................................... 4
Introdução ............................................................................................................................................................................. 6
Capítulo 1
Estado e Economia ....................................................................................................................................................... 7
Capítulo 2
Definição e avaliação dos bens públicos ...........................................................................................................17
Capítulo 3
Sistemas Econômicos ................................................................................................................................................34
Capítulo 4
Instrumentos de Política Econômica ...................................................................................................................50
Capítulo 5
O Setor Público e a Inovação .................................................................................................................................68
Capítulo 6
O setor público e a sustentabilidade ...................................................................................................................82
Referências .......................................................................................................................................................................... 93
4
Organização do Livro Didático
Para facilitar seu estudo, os conteúdos são organizados em capítulos, de forma didática, objetiva e 
coerente. Eles serão abordados por meio de textos básicos, com questões para reflexão, entre outros 
recursos editoriais que visam tornar sua leitura mais agradável. Ao final, serão indicadas, também, 
fontes de consulta para aprofundar seus estudos com leituras e pesquisas complementares.
A seguir, apresentamos uma breve descrição dos ícones utilizados na organização do Livro Didático.
Atenção
Chamadas para alertar detalhes/tópicos importantes que contribuam para a 
síntese/conclusão do assunto abordado.
Cuidado
Importante para diferenciar ideias e/ou conceitos, assim como ressaltar para o 
aluno noções que usualmente são objeto de dúvida ou entendimento equivocado.
Importante
Indicado para ressaltar trechos importantes do texto.
Observe a Lei
Conjunto de normas que dispõem sobre determinada matéria, ou seja, ela é origem, 
a fonte primária sobre um determinado assunto.
Para refletir
Questões inseridas no decorrer do estudo a fim de que o aluno faça uma pausa 
e reflita sobre o conteúdo estudado ou temas que o ajudem em seu raciocínio. 
É importante que ele verifique seus conhecimentos, suas experiências e seus 
sentimentos. As reflexões são o ponto de partida para a construção de suas 
conclusões.
5
ORganIzaçãO DO LIvRO DIDátICO
Provocação
Textos que buscam instigar o aluno a refletir sobre determinado assunto antes 
mesmo de iniciar sua leitura ou após algum trecho pertinente para o autor 
conteudista.
Saiba mais
Informações complementares para elucidar a construção das sínteses/conclusões 
sobre o assunto abordado.
Sintetizando
Trecho que busca resumir informações relevantes do conteúdo, facilitando o 
entendimento pelo aluno sobre trechos mais complexos.
Sugestão de estudo complementar
Sugestões de leituras adicionais, filmes e sites para aprofundamento do estudo, 
discussões em fóruns ou encontros presenciais quando for o caso.
Posicionamento do autor
Importante para diferenciar ideias e/ou conceitos, assim como ressaltar para o 
aluno noções que usualmente são objeto de dúvida ou entendimento equivocado.
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Introdução
O setor público é uma soma de muitas engrenagens que, de uma forma ou de outra, orientam 
nossas vidas, seja através dos chamados bens públicos, aos quais todos nós temos direito ao 
consumo e que precisam ser oferecidos de acordo com padrões de qualidade elevada, seja 
quando o estado adota políticas no sentido de promover a inovação e o desenvolvimento com 
sustentabilidade. Compreender o papel do governo e suas formas de atuação é fundamental, 
tanto do ponto de vista individual, quanto do lado da empresa e das nações. Entender o impacto 
de políticas fiscais, monetárias e cambiais pode ser o limite entre uma trajetória regular e uma 
decisão que permitirá ao país ou à empresa dar um salto na escala da competitividade. Tudo claro 
dentro de um sistema econômico que tem como objetivos atingir altos níveis de emprego, nível 
de preços estável, eficiência, distribuição equitativa de renda, crescimento e desenvolvimento, 
equilibrando sempre desejos ilimitados e recursos escassos. 
Objetivos
 » Promover a compreensão dos diferentes conceitos ligados a Economia e ao Estado e 
conhecer as principais falhas de mercado e seus impactos.
 » Definir e avaliar os bens públicos, a partir das suas características e teoria, além apresentar 
as principais características das agências reguladoras.
 » Apresentar os componentes de um sistema econômico, as alternativas de financiamento 
do setor público e os principais indicadores que medem a sua eficiência.
 » Enumerar os principais instrumentos da política econômica no que tange ao ambiente 
fiscal, monetário e cambial.
 » Conhecer o papel do estado, suas habilidades e responsabilidades no sentindo de adotar 
medidas com foco na inovação.
 » Identificar os principais estruturantes de políticas na área da sustentabilidade, em 
suas várias dimensões, bem como conhecer as principais ações do estado para o 
desenvolvimento sustentável.
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apresentação
Neste nosso primeiro capítulo, avançaremos pelas metas da Economia, como alto nível de 
emprego, nível de preços estável, eficiência, distribuição equitativa de renda e desenvolvimento, 
bem como o papel do estado e do setor público na construção de uma economia sólida. Uma 
trajetória nem sempre tranquila, que passa por falhas de mercado que precisam ser monitoradas 
e controladas. É aí que entra o governo, que possui habilidade e responsabilidade, por meio de 
medidas que visem o bem comum, de agir para corrigir eventuais desvios. Vale lembrar que o 
setor público é fundamental; que empregos, infraestrutura e desenvolvimento dependem de uma 
atuação consistente de um setor público que sempre deverá buscar atender aos interesses dos 
cidadãos equalizando seus desejos ilimitados e recursos escassos, visando sempre o bem comum! 
Objetivos
 » Definir o conceito de economia, compreendendo a relação entre escassez e consumo.
 » Estabelecer os caminhos para que as metas da economia sejam atendidas.
 » Compreender o papel do estado na economia, em situações de equilíbrio e de falhas 
de mercado.
1CAPÍTULOEStaDO E ECOnOMIa
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CAPÍTULO 1 • EStaDO E ECOnOMIa
Desejos ilimitados, recursos escassos...
Você já parou para pensar que somos eternamente insatisfeitos? Sim, é verdade! Se você trabalha, 
lembre quando ganhou seu primeiro salário. Com certeza você se sentiu o máximo, com o poder 
em suas mãos. Comprou várias coisinhas, mas... com o fim da euforia inicial, certamente aqueles 
itens tão festejados foram aos poucos perdendo a importância e você começou a sonhar com 
outros produtos. Algum problema? Nenhum para você, mas para a economia sim, pois enquanto 
nossos desejos são ilimitados, os recursos são absolutamente escassos. 
É exatamente este o grande problema que a economia procura resolver e que não é tarefa fácil. 
Isto porque, se pararmos para pensar, necessidades básicas podem ser resumidas em dois pares 
de sapato, duas mudas de roupa, um prato de arroz e feijão e uma casa que não precisa ser nossa, 
precisamos apenas ter dinheiro para pagar o aluguel. Assim,nada mais é necessário, o restante 
é desejo. E para o desejo, o céu é o limite. 
E os recursos? Estes englobam terra, capital e trabalho. São finitos e além de nos ajudarem a 
realizar nossos desejos, precisam buscar atingir cinco metas básicas da Economia que são:
alto nível de emprego
Um dos primeiros sinais de que algo está errado é o aumento do desemprego. Maior desemprego 
significa menos gente recebendo salários e um consumo menor. Por outro lado, quando se atinge 
esta meta, mais pessoas passam a ter uma renda e a comprar mais. Quando o setor produtivo 
vende mais, torna-se interessante investir, comprar mais máquinas, mais matérias-primas para 
produzir mais. Claro que alguém precisa operar estas máquinas, trabalhar para que mais produtos 
sejam colocados no mercado. Então, mais trabalhadores serão necessários, ou seja, trabalho gera 
renda que gera trabalho, que leva ao crescimento. 
nível de preços estável
Preços estáveis contribuem para o equilíbrio da economia que é fundamental para um crescimento 
sustentado. Você se imagina fazendo um crediário para os próximos 12 meses se a cada dia 
ou a cada semana o preço aumenta? Isso é inflação, que pode ser definida como o aumento 
sistemático de preços. E acredite, até 1994, esta era exatamente a situação em que os brasileiros 
se encontravam, com preços subindo duas, três vezes ao dia! Impossível planejar qualquer coisa 
no longo prazo. 
9
EStaDO E ECOnOMIa • CAPÍTULO 1
Figura 1.
Fonte: <http://odia.ig.com.br/noticia/economia/2015-03-08/com-alta-da-inflacao-e-necessario-planejar-orcamento-e-
quitar-as-dividas.html>. acesso em: 10/8/2016.
Pois é, como vemos na figura acima, o ano de 2015 começou com os brasileiros tendo de apertar 
os cintos, inflação, desemprego. Cenário pessimista, na contramão do que é positivo para a 
economia. Quando os preços sobem, a incerteza aumenta também. E a incerteza é inimiga do 
investimento, do crescimento. Do ponto de vista pessoal, é bom lembrar que em momentos 
assim é fundamental planejar a partir do conhecimento de todos os gastos. Além disso, sintonizar 
o orçamento doméstico com a atividade econômica, cortando despesas, fugindo dos gastos 
desnecessários, não comprometendo a renda com parcelamentos longos e procurando aposentar 
o máximo possível o cartão de crédito, pois o que os olhos não vê, o coração não sente, mas o 
banco sempre lembra e manda a fatura! Outro ponto é procurar economizar ao máximo, seja 
substituindo alimentos mais caros por produtos similares, com preços mais em conta, e na hora 
da tentação da compra se perguntar: eu preciso? Agora, se você já estiver inadimplente, a regra 
é partir para a renegociação. Os credores sempre preferem receber parcelas menores que nada. 
Então, não se esconda, encare-os e proponha valores que você possa pagar!
Eficiência
Aqui estão em jogo dois conceitos: eficiência técnica e eficiência alocativa. A eficiência técnica 
busca produzir mais, utilizando menos recursos. Então, quanto menos terra, capital e trabalho 
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CAPÍTULO 1 • EStaDO E ECOnOMIa
você precisar para produzir um produto, mais eficiente tecnicamente você será. Mas, também é 
necessário fazer as escolhas certas, possuir eficiência alocativa. Por exemplo, a sociedade brasileira 
encontra-se cada vez mais em processo de envelhecimento, logo, reorientar os produtos, as 
cidades, os serviços para esta faixa da população é um exemplo de busca pela eficiência alocativa. 
Acertar nas escolhas é um pouco mais complicado. Depende de pesquisa, de investimentos, 
de mão de obra qualificada, para sempre procurar produzir bens de valor agregado mais alto e 
lucrar mais com isso. 
Distribuição equitativa de renda
Veja não é distribuição igualitária de renda. Não é todo mundo ganhando a mesma coisa. 
Um assistente administrativo não deve ganhar a mesma coisa que um presidente de uma 
empresa, mas de acordo com esta meta, a renda precisa permitir com que aqueles que a 
recebem tenham uma vida digna, com acesso a moradia, alimentação, educação de qualidade. 
Infelizmente, esta situação não tem sido realidade no Brasil. Segundo a Receita Federal, de 2012 
para 2013, os brasileiros com renda mensal superior a 160 salários mínimos, que corresponde 
a 0,3% dos declarantes de IR, concentrou, em 2013, 14% da renda total e 21,7% da riqueza, 
totalizando rendimentos de R$ 298 bilhões e patrimônio de R$ 1,2 trilhão. Se adicionarmos a este 
grupo aqueles com renda mensal acima de 80 salários mínimos, chega-se a 208.158 brasileiros 
(0,8% dos contribuintes), que respondem sozinhos por 30% da riqueza total declarada à Receita.
Crescimento/desenvolvimento
Uma das medidas de crescimento de uma economia é o aumento do PIB, que é o somatório das 
riquezas produzidas pelo país. Mas, é fundamental que esta riqueza seja redistribuída entre seus 
habitantes, bem como que seja convertida em saúde, educação, segurança, mobilidade urbana. 
Quando isto ocorre, diz-se que o país se desenvolveu. Em 2015, entretanto, o Brasil perdeu uma 
posição no ranking que mede o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) dos países e ficou 
em 75o lugar, em 2014, segundo relatório da Organização das Nações Unidas (ONU) sobre 188 
países, sendo superado pelo Sri Lanka.
A busca pelo atingimento destas metas não é tarefa fácil, envolve, como foi dito no início deste 
capítulo, a utilização de recursos que são finitos e cuja dinâmica ajuda a definir a Economia, 
segundo Paul A. Samuelson, por exemplo, que diz “A Economia é a ciência que se preocupa com o 
estudo das leis econômicas indicadoras do caminho que deve ser seguido para que seja mantida 
em nível elevado a produtividade, melhorado o padrão de vida das populações e empregados 
corretamente os recursos escassos.” E segundo Stonier e Hague, “Não houvesse escassez nem 
necessidade de repartir os bens entre os homens, não existiriam tampouco sistemas econômicos 
nem Economia. A Economia é, fundamentalmente, o estudo da escassez e dos problemas dela 
decorrentes”.
11
EStaDO E ECOnOMIa • CAPÍTULO 1
Pode-se, ainda, dizer tranquilamente que quando nas sagradas escrituras Deus, ao expulsar Adão 
do paraíso, disse que ele viveria do suor do seu rosto, estava definido o início da Economia, pois 
para não morrer de fome, o homem teve de aprender a usar os recursos a seu favor: produzir, 
coletar, caçar, gerar trabalho, enfim, transformar os bens da natureza para a sua utilidade, 
transformar os recursos disponíveis em riqueza. 
E, para equalizar metas, desejos e escassez, a economia formula três questões fundamentais: 
o que e quanto, como e para quem produzir, o que não é tarefa das mais fáceis, uma vez que 
diferentes variáveis têm impactado as decisões de empresas e da sociedade em geral. 
A globalização tem demandado mudança de visão, orientada principalmente pelas mudanças 
tecnológicas e por uma diversidade cultural cada vez mais intensa e que gera diferentes expectativas 
e demandas. Além disso, o surgimento de novas tecnologias, intensificadas após a década de 
1970, fez do virtual e do digital um novo padrão econômico, a partir do qual a sociedade moderna 
passou a investir na prestação de serviços e centrar-se em atividades simbólicas.
As atividades simbólicas passam pela ótica de uma responsabilidade socioambiental fundamental 
para qualquer gestor, pois o ambiente atual não contempla mais o analfabetismo ambiental e 
empresas e governos precisam devolver, na forma de produtos e práticas sustentáveis, a confiança 
depositada por indivíduos quando da aquisição de bens e serviços. No que tange ao consumo, 
haverá mais informações e um grau maior de consciência por parte dos consumidores que exigirão 
produtos cujo ciclo de produção seja limpo, isto é, respeite o conceito de sustentabilidade e 
conhecido em todas as etapas. Ganharão espaço alimentos de origem vegetal e animal e oriundos 
da agricultura orgânica – ecológica, verde, natural. O diálogo com várias partes interessadas 
terá de ser aprofundado. Valores como compromisso, cocriação, cooperação criativa,diálogo, 
envolvimento interno (engajamento dos colaboradores) e alinhamento ao negócio serão a mola 
propulsora das empresas que desejem tornar suas marcas reconhecidas. Será a sedimentação de 
uma atuação responsável, iniciada em meados do século XX, quando os direitos dos consumidores 
começaram a ser reconhecidos e valorizados. 
A tecnologia também contribuirá para um mundo sem fronteiras e descobertas similares às 
registradas séculos atrás no Novo Continente. Ao se difundir o acesso à internet, muito mais 
pessoas, nos quatro cantos do mundo, ficarão sabendo de realidades e problemas, tornando 
mais fácil a compreensão das dificuldades e busca por soluções. 
Mas, esta trajetória não se concretizará sem um governo que possua a habilidade e a responsabilidade 
de gerar empregos e realizar ações que normalmente não são interessantes para a iniciativa privada. 
12
CAPÍTULO 1 • EStaDO E ECOnOMIa
O Estado: setores e seu papel na Economia 
No aparelho do Estado, é possível distinguir quatro setores:
1. Núcleo estratégico: corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que define as 
leis e as políticas públicas, bem como cobra o seu cumprimento. É, portanto, o setor 
em que as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e 
Judiciário, ao Ministério Público e, no Poder Executivo, ao Presidente da República, aos 
ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e 
formulação das políticas públicas.
2. Atividades exclusivas: é o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode 
realizar. São serviços em que se exerce o poder da extroversão do Estado – o poder de 
regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos 
impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço relacionado ao desemprego, 
a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra 
de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação 
básica, o serviço de emissão de passaportes etc.
3. Serviços não exclusivos: corresponde ao setor em que o Estado atua simultaneamente 
com outras organizações públicas não estatais e privadas. As instituições desse setor 
não possuem o poder de Estado. Este, entretanto, está presente porque os serviços 
envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque 
possuem «economias externas» relevantes, na medida que produzem ganhos que 
não podem ser apropriados por esses serviços por meio do mercado. As economias 
produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo ser 
transformadas em lucros. São exemplos desse setor: as universidades, os hospitais, os 
centros de pesquisa e os museus.
4. Produção de bens e serviços para o mercado: corresponde à área de atuação das empresas. 
É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem 
no aparelho do Estado, como por exemplo, as do setor de infraestrutura. Estão no Estado 
seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são 
atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, 
tornando-se necessária, no caso de privatização, a regulamentação rígida.
O setor privado muitas vezes é incapaz de conduzir projetos que levem ao desenvolvimento. 
Por exemplo, grandes obras de infraestrutura, processo de industrialização (principalmente 
indústria de base), serviços de utilidade pública e outros setores ou atividades de interesse social 
demandam uma participação ativa do Estado. Além disso, a busca pela manutenção da soberania 
nacional torna o Estado o principal agente quando o assunto é estratégia nacional, pois o Estado 
tem como finalidade assegurar a vida humana em sociedade, garantindo a ordem interna. 
13
EStaDO E ECOnOMIa • CAPÍTULO 1
O artigo 3o da Constituição da República Federativa do Brasil, que é um Estado Democrático de 
Direito, e tem como objetivos primordiais a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, 
garantindo o desenvolvimento nacional. Além disso, o mesmo artigo ainda define que o Estado 
deve erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais, 
promovendo o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer 
outras formas de discriminação.
O processo de industrialização do Brasil foi uma iniciativa estatal, com alguns objetivos que seriam 
praticamente impossíveis de serem atingidos pela iniciativa privada. Dentre os objetivos estavam 
a substituição de importações, a diversificação das exportações, atingir padrões de excelência 
na extração de petróleo, desenvolver fontes alternativas de energia e promover a transferência 
de tecnologia avançada. 
No âmbito da economia, o Estado tem o papel de regular e promover os meios para que as 
necessidades coletivas sejam supridas, garantindo o bem comum. Esta intervenção na economia 
passa pelas funções alocativa, distributiva e estabilizadora.
 » Função alocativa: envolve o fornecimento de bens e serviços não oferecidos adequadamente 
pelo sistema de mercado. Esses bens, denominados bens públicos, têm por principal 
característica a impossibilidade de excluir determinados indivíduos de seu consumo, 
como rodovias, segurança, educação e saúde, infraestrutura etc. 
 » Função distributiva: envolve ferramentas de tributação e canais de transferências 
financeiras, subsídios à família e subvenções a determinados setores da economia. Um 
bom exemplo é a destinação de parte dos recursos provenientes de tributação ao serviço 
público de saúde, serviço o qual é mais utilizado por indivíduos de menor renda.
 » Função estabilizadora: envolve o estado como agente econômico para alterar o 
comportamento dos preços e emprego, por meio de diferentes políticas econômicas 
com vistas a promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade.
Além destes papéis, a atuação do Estado se justifica em função de algumas variáveis, a saber:
 » Aumento da demanda por bens e serviços públicos, como lazer, educação, medicina, 
seja pelo aumento da renda, seja pelo contrário, quando as famílias em função de 
diminuição nos rendimentos, substituem itens antes adquiridos na iniciativa privada 
pelos oferecidos pela esfera pública. 
 » Mudanças tecnológicas e populacionais que resultam num aumento pela demanda por 
infraestrutura, como rodovias, que são realizações basicamente estatais e, no caso da 
população, o envelhecimento, por exemplo, demandará governos preocupados com as 
cidades que precisam ser “amigas dos idosos”. 
14
CAPÍTULO 1 • EStaDO E ECOnOMIa
 » Mudanças na Previdência Social que precisará ser revista a despeito do envelhecimento 
da população e das condições positivas que os idosos apresentam hoje em termos 
de saúde. 
Esta adequação da previdência social se deve a um processo claro de envelhecimento que está 
em curso no Brasil. Enquanto a expectativa de vida aumenta, a taxa de natalidade diminui. 
Em 2009, o número de nascimentos foi ultrapassado, pela primeira vez, pelo número de pessoas 
que ultrapassaram os 60 anos. 
Em 2015 o Brasil possui 23 milhões de pessoas acima de 60 anos, o que corresponde a 12,5% 
da população.
Em 2050 o Brasil terá 64 milhões de pessoas acima de 60 anos, o que corresponderá a 30% 
da população.
Em 2015, a população mundial conta com 900 milhões de idosos, o que corresponde a 12,3% 
da população total.
A expectativa é de que, em 2050, o número total de idosos represente 21,5% da população mundial.
Fonte: http://zh.clicrbs.com.br/rs/vida-e-estilo/vida/noticia/2015/09/numero-de-idosos-quase-
triplicara-no-brasil-ate-2050-afirma-oms-4859566.html
Segundo a Organização Mundial de Saúde, é fundamental que sejam postas em prática políticas 
públicas voltadas para os idosos na área de saúde, bem como apoio para o combate ao isolamento 
e à solidão para pessoas acima de 60 anos.
Falhas de mercado
As falhas de mercado justificam uma participaçãomais ativa do estado no sentido de proteger 
os cidadãos perante cenários de incerteza e especulação. Isso tem alargado atuação do Estado 
no âmbito econômico. Por exemplo, a existência de bens públicos faz com que o fato de uma 
pessoa adquirir determinado bem público não exclui outra de também adquirir.
Outra falha é a existência de monopólios naturais, que é uma situação de mercado em que 
os investimentos necessários são muitos elevados, com prazos de retorno muito grandes. 
Fornecimento de água ou gás seriam bons exemplos disso. A concorrência em tais setores causaria 
inconveniências para os consumidores por causa da necessidade de duplicação de instalações 
como a escavação de ruas para a instalação de dois ou mais encanamentos de água ou gás. 
O governo assume então a produção e cria agências que impeçam a exploração dos consumidores.
15
EStaDO E ECOnOMIa • CAPÍTULO 1
Além disso, em tempos de uma conscientização cada vez maior da importância de uma atuação 
ambientalmente sustentada, o governo precisa estar atento às externalidades, que podem ser 
positivas ou negativas. Uma externalidade é um efeito social, econômico e ambiental causado 
indiretamente pela produção ou venda de produtos ou serviços. 
As externalidades podem ser positivas ou negativas. No caso da externalidade ser negativa, 
como se tem no caso da poluição que causa danos ao meio ambiente, o governo precisa elaborar 
políticas no sentido de priorizar sempre as atividades que tragam resultados positivos e restringir 
ao máximo qualquer atividade cujo impacto seja negativo para a sociedade e o ambiente. São 
exemplos de externalidades negativas: 
1. Poluição gerada por empresas, pois embora ninguém seja dono de rios ou do mar, a 
população como um todo é afetada de maneira negativa. Um exemplo trágico de 2015 é 
o rompimento da barragem em Mariana, que além das mortes, resultou na morte do Rio 
Doce, cujas consequências negativas são ainda desconhecidas, bem como há dúvidas 
se será possível recuperar de alguma forma as áreas degradadas.
2. Lixo descartado erradamente gera aumento dos custos de limpeza por parte das 
companhias de limpeza urbana, além de se tornar foco de vetores que disseminam 
doenças e podem causar alagamentos pela obstrução de bueiros em dias de fortes chuvas.
3. Gases lançados na atmosfera destroem a camada de ozônio, contribuindo para o 
aquecimento global e derretimento de geleiras que aumentam o nível dos oceanos, 
gerando uma preocupante legião de desabrigados ambientais. 
No caso de serem positivas, a ação de uma pessoa ou agente provoca um impacto benéfico para 
a sociedade e, a exemplo da negativa, ocorre sem pagamento por este impacto ou necessidade 
de compensação. Alguns exemplos de externalidades positivas: 
1. Restauração de imóveis antigos, que permitem resgatar um passado histórico, beneficiando 
os cidadãos a partir da preservação de sua memória. 
2. Estudar também gera externalidades positivas mesmo que o estudante opte por uma 
faculdade particular. Isto porque, além dos ganhos individuais (a cada ano adicional de 
estudo, o trabalhador adquire ganhos extras na remuneração), a sociedade como um 
todo ganha, pois aumentos de escolaridade resultam em diminuição da desigualdade 
de renda, resultando num valor social maior que o privado. 
3. O estímulo ao uso de sacolas retornáveis é outro exemplo de externalidade positiva. 
O meio ambiente agradece um menor número de sacolinhas plásticas que levam cerca 
de 200 anos para decomporem e, segundo estimativas, são responsáveis pela morte de 
100 mil pássaros e mamíferos por ano. 
16
CAPÍTULO 1 • EStaDO E ECOnOMIa
Vale lembrar que em países desenvolvidos, como Estados Unidos, Alemanha, o governo exerce 
papel fundamental no sentido de fomentar o desenvolvimento a partir de políticas que visem 
o nacional, o bem comum. É esta uma das funções primordiais de um governo: pensar no país 
como um bem comum, com incansável busca pela igualdade de oportunidades para seus 
cidadãos que resultem em alicerces positivos para um desenvolvimento para a geração atual e 
seus descendentes. 
Sintetizando
Vimos até agora:
 » A escassez é a grande questão da economia. Nossos desejos são ilimitados, mas os recursos (terra, capital e trabalho) são 
absolutamente escassos.
 » Juntamente com a gestão da escassez, as economias buscam também atingir cinco grandes metas, a saber: alto nível de 
empregos, nível de preços estável, eficiência, distribuição equitativa de renda e desenvolvimento.
 » O papel do Estado na economia é fundamental pois os governos possuem habilidade e responsabilidade de implementar 
políticas para o crescimento sustentado do país, bem como possuem funções como alocativa, distributiva e estabilizadora. 
 » Os mercados apresentam falhas: monopólios naturais e externalidades são exemplos disso. Nos monopólios naturais, os 
investimentos necessários são muitos elevados, com prazos de retorno muito grandes. Já as externalidades são ações que 
geram impactos para a sociedade como um todo, podendo ser positivas ou negativas. 
17
apresentação
Neste segundo capítulo, serão definidos os bens públicos e suas categorias. De uma maneira geral, 
quando toda uma sociedade utiliza de um bem simultaneamente, isto é um bem público. Outro 
ponto importante é conhecer os diferentes indicadores que podem fornecer valiosas informações 
sobre a atuação do setor público, bem como compreender o papel da regulação econômica 
por parte do Estado, por meio da Teoria da Regulação Econômica e da atuação das diferentes 
agências reguladoras no sentido de direcionar para o bem comum as atividades econômicas de 
diferentes setores. Boa leitura!
Objetivos
 » Identificar os bens públicos de acordo com sua titularidade, destinação e outras 
características.
 » Medir a eficiência do setor público e analisar seu desempenho.
 » Compreender a importância das agências reguladoras para o desenvolvimento econômico.
2
CAPÍTULO
DEFInIçãO E avaLIaçãO DOS BEnS 
PÚBLICOS
18
CAPÍTULO 2 • DEFInIçãO E avaLIaçãO DOS BEnS PÚBLICOS
O que é um bem público?
Defesa nacional, show de fogos de artifício, policiamento, internet sem fio e sem senha, praças, 
rios – o que todos estes bens têm em comum? O fato de serem públicos, ou seja, não são nem 
excludentes nem rivais e não podemos controlar quem os usa.
Claro que se desmembrarmos a denominação, “bem” é tudo o que traz satisfação ou utilidade, 
dotada de valor econômico, que pode ser material ou imaterial e, principalmente, pode 
ser apropriada e tornar-se patrimônio de quem o adquiriu. E voltando ao nosso primeiro 
capítulo, normalmente, a busca por mais e mais bens, resultado de nossos desejos ilimitados, 
é o principal problema da Economia, seja a que opera no ambiente privado, seja no 
setor público. 
Os bens públicos englobam educação, justiça, segurança, 
transporte, mas não apenas, pois todas as coisas que pertencem 
às entidades estatais, autárquicas e também todos os bens 
particulares que estejam relacionados à prestação de serviços 
públicos, mesmo que de posse de empresas privadas, são 
considerados bens públicos. 
Como vantagem tem-se que, quando uma pessoa usa este bem, 
isto não interfere na possibilidade de outro indivíduo utilizar 
este mesmo bem. Por outro lado, não se controla quem pode 
utilizar ou utilizou este bem, não sendo possível cobrar pela 
sua utilização. 
Segundo o Código Civil, em seu artigo 99, são bens públicos:
 » os de uso comum do povo, tais como rios, mares, 
estradas, ruas e praças;
 » os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos 
destinados a serviço ou estabelecimento da 
administração federal, estadual, territorial ou municipal, 
inclusive os de suas autarquias;
 » os dominicais, que constituem o patrimônio das 
pessoas jurídicas de direito público, como objeto de 
direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. 
Os bens públicos seguem três classificações. A primeira delas é 
quanto à titularidade. Neste caso, podem ser federais, estaduais,distritais e municipais:
Para refletir
Bom, antes de prosseguirmos, 
porque não uma parada para refletir 
em tempos de crise sobre o quão 
importante é utilizar ao invés de 
apenas comprar e possuir, o quão 
importante é poupar para momentos 
mais difíceis. Por exemplo, no 
momento em que se muda o conceito 
do “ter” para o “usar”, estamos 
falando de economia compartilhada, 
que vem movimentando milhões 
de dólares ao ano, com pessoas que 
trocam aulas de inglês por aulas de 
pintura, que emprestam dinheiro a 
juros menores, que doam roupas que 
não usam mais e também pedalam 
pelos quatro cantos mediante 
pagamentos de pequenas taxas, 
sem ser preciso adquirir uma nova 
bicicleta, uma visão cada vez 
mais necessária se quisermos 
um futuro para nós e 
nossos filhos. 
Mas e quando todos podem usar 
um bem que não foi produzido em 
função de um mercado competitivo 
e não podem ser restritos, ou seja, 
não podem beneficiar somente um 
grupo ou compradores que dispõe de 
recursos financeiros? Aqui estamos 
falando dos chamados bens 
públicos. 
19
DEFInIçãO E avaLIaçãO DOS BEnS PÚBLICOS • CAPÍTULO 2
 » Federais: são aqueles pertencentes à União. Aqui estão incluídos a segurança nacional, 
a proteção à economia do País, o interesse público nacional. Também entram nesta 
denominação as terras devolutas necessárias à defesa das fronteiras, das fortificações 
e construções militares, os lagos e rios, as ilhas oceânicas, fluviais, o mar territorial, os 
terrenos de marinha, os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica 
exclusiva, os recursos potenciais de energia hidráulica, os recursos minerais, vias federais 
de comunicação, a preservação do meio ambiente, as cavidades naturais subterrâneas e os 
sítios arqueológicos e pré-históricos, além das terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. 
 » Estaduais e Distritais: são os bens pertencentes, respectivamente, aos Estados membros e 
ao Distrito Federal. Englobam as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes 
ou em depósito, às áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, 
às ilhas fluviais e lacustres, bem como às terras devolutas não pertencentes à União.
 » Municipais: são os bens que pertencem aos municípios como as ruas, praças, os jardins 
públicos e os edifícios públicos.
Também a questão da destinação é outro critério de classificação dos bens públicos. Como foi 
visto anteriormente, neste caso são considerados três níveis de classificação:
 » Bens de uso comum do povo: bens de uso geral, que podem ser utilizados livremente 
por todos os indivíduos. Ex.: praças, praias, parques etc.
 » Bens de uso especial: são aqueles nos quais são prestados serviços públicos, tais como 
hospitais públicos, escolas e aeroportos.
 » Bens dominicais: são bens públicos que não possuem uma destinação definida, como 
prédios públicos desativados e não utilizados pelo poder público.
Finalmente, os bens públicos se classificam quanto à disponibilidade:
 » Bens indisponíveis por natureza: são bens que não podem ser alienados pelo Poder 
Público, dada a sua natureza não patrimonial. Os bens de uso comum do povo se 
encaixam, em geral, nessa categoria.
 » Bens patrimoniais indisponíveis: são bens que, embora patrimoniais, também não 
podem ser alienados, pois neles se prestam serviços públicos. Ex.: hospitais públicos, 
universidades (bens de uso especial).
 » Bens patrimoniais disponíveis: são os bens dominicais. Podem ser alienados, desde que 
obedecidas as determinações legais.
Os bens públicos também caracterizados por outros fatores:
 » Não excludentes: uma vez que esse bem foi colocado à disposição de um consumidor, 
não é possível restringir o seu consumo por outros. 
20
CAPÍTULO 2 • DEFInIçãO E avaLIaçãO DOS BEnS PÚBLICOS
 » Não rivais: o consumo desses bens por um indivíduo não diminui as possibilidades dos 
outros consumirem, isto é, o consumo de um determinado bem ou serviço não implica 
alteração da quantidade disponível a outro consumidor. O mercado não consegue 
estabelecer um preço para estes bens porque não existe a necessidade de alocar recursos 
entre os consumidores. Sendo assim, o preço tende a zero.
 » Falta dei de firmas ou indivíduos em produzi-los, como consequência dos fatores 
anteriores, bens públicos são caracterizados pela falta de interesse de firmas ou indivíduos 
em produzi-los. É necessário que sejam fundos coletados da sociedade por meio de 
taxas, impostos ou outras formas, para o financiamnto da produção desses bens. 
 » Inalienáveis: não podem ser vendidos. Exceção: bens dominicais e desafetados podem 
ser alienados, observadas as exigências legais.
 » Impenhoráveis: não se sujeitam à penhora.
 » Imprescritíveis: não podem ser obtidos por um particular por meio de usucapião.
 » Não oneráveis: não podem servir de garantia a um credor, como nos casos de hipoteca, 
penhor.
teoria dos bens públicos 
A teoria dos bens públicos iniciou-se entre os economistas europeus e começou a ser discutida 
na década de 1950 pelos americanos. Relacionamos alguns economistas que foram fundamentais 
para o desenvolvimento da teoria dos bens públicos.
Paul Anthony Samuelson foi um dos precursores da teoria dos bens públicos. Para o autor, a 
característica principal dos bens coletivos/públicos é que, uma vez produzido, o custo unitário 
de um usuário adicional consumi-lo é nulo. Não importa se esse novo usuário tem de pagar 
alguma contribuição, por exemplo, um tributo ou uma contribuição de melhoria para financiar 
a produção do bem. O que vale é que um cidadão, ao usufruir o bem público, não causa qualquer 
custo extra, seja em termos de um maior custo na produção do bem, seja com uma diminuição 
na quantidade ou qualidade do consumo por parte do indivíduo, ou seja, ao contrário de um 
bem privado, no consumo de um bem público não existe “rivalidade ou exclusão”. Isso quer dizer 
que perante os bens públicos todos têm o mesmo direito. 
Oslon Mancur surgiu posteriormente e começam a surgir discussões sobre a teoria da ação 
coletiva, em seu livro “A lógica de ação coletiva”, 1971, no qual a tese básica deste livro é a de 
que mesmo que todos os indivíduos de um grupo sejam racionais e centrados em seus próprios 
interesses, e que saiam ganhando se, como grupo, agirem para atingir seus objetivos comuns, 
ainda assim eles não agirão voluntariamente para promover esses interesses comuns e grupais. 
(OLSON, 1999, p. 14)
21
DEFInIçãO E avaLIaçãO DOS BEnS PÚBLICOS • CAPÍTULO 2
Os estudos de James M. Buchanan Jr. foram também baseados na teoria de bens públicos e deram 
novos enfoques sobre o acesso aos bens públicos. Foi também considerado que enquanto bens 
privados são perfeitamente fornecidos pelo mercado, o suprimento de bens públicos deve se dar 
por meio de instituições políticas. Segundo Buchanan (1949), citado por Dias (2009), a teoria e 
a prática das finanças públicas deveriam ser revisadas para relacionar a distribuição individual 
do custo público à distribuição individual de benefícios, de modo que as pessoas pudessem 
visualizar o que eles recebem em troca dos impostos que pagam.
Esta adequação se faz necessária e urgente. Os brasileiros que ganham até três salários mínimos 
mensais e que correspondem a 79% do total pagam 53,79% dos impostos arrecadados, segundo 
o Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT). Além disso, as empresas brasileiras 
gastam cerca de 2.600 horas para pagar os impostos, pior resultado entre 189 países. Só a título 
de comparação, na penúltima colocada neste ranking, a Bolívia, são necessárias 1.025 horas para 
cumprir as obrigações tributárias. E procure não se assustar, mas desde 1988, o Brasil já criou 
320.343 leis tributárias. 
A carga de impostos em cada produto é muito pesada, conforme a lista abaixo:
 » Carne de boi: 23,99%.
 » Cerveja: 55,60%.
 » Tênis importado: 58,59%.
 » Conta de luz: 48,28%.
 » Gasolina: 56,09%.
 » Telefone celular: 33,08%.
 » Açúcar: 32%.
 » Cigarro: 80%.
 » Água mineral:44%.
 » Biscoito 37%.
 » Frutas: 22%.
 » Shampoo: 44%.
 » Batata: 11%.
 » Café: 20%.
 » Feijão: 17%.
 » Sabão em pó: 41%.
22
CAPÍTULO 2 • DEFInIçãO E avaLIaçãO DOS BEnS PÚBLICOS
Figura 2.
Fonte: <http://especiais.g1.globo.com/economia/2015/quanto-pagamos-de-impostos/>. acesso em: 10/8/2016.
Ainda segundo o IBPT, o Brasil ocupa a última posição num total de 30 países pesquisados 
quando se mede o retorno oferecido pelos serviços públicos para a população frente ao que esta 
paga de impostos. O ranking leva em consideração o percentual de arrecadação de impostos 
em relação ao PIB e o Índice de Desenvolvimento Humano da ONU, que mede a qualidade de 
vida e o bem-estar da população. 
tabela 1.
ÍNDICE DE RETORNO AO BEM ESTAR DA SOCIEDADE - 2013
Posição País Carga tributária sobre o PIB Índice
1º austrália 27,30% 162,91
2º Coreia do Sul 24,30% 162,79
3º Estados Unidos 26,40% 162,33
4º Suíça 27,10% 161,78
5º Irlanda 28,30% 158,87
6º Japão 29,5% 156,73
7º Canadá 30,60% 156,48
8º nova zelândia 32,10% 155,44
9º Israel 30,50% 155,41
10º Reino Unido 32,90% 152,99
11º Uruguai 26,30% 151,91
23
DEFInIçãO E avaLIaçãO DOS BEnS PÚBLICOS • CAPÍTULO 2
ÍNDICE DE RETORNO AO BEM ESTAR DA SOCIEDADE - 2013
Posição País Carga tributária sobre o PIB Índice
12º Eslovaquia 29,60% 151,51
13º Espanha 32,60% 151,38
14º Islândia 35,50% 150,25
15º alemanha 36,70% 150,23
16º grécia 33,50% 148,98
17º República theca 34,10% 148,97
18º noruega 40,80% 148,32
19º argentina 31,20% 147,80
20º Eslovênia 36,80% 146,97
21º Luxemburgo 39,30% 144,69
22º Suécia 42,80% 141,15
23º áustria 42,50% 141,01
24º França 43% 140,69
25º Bélgica 43,20% 140,21
26º Itália 42,60% 140,13
27º Hungria 38,90% 139,80
28º Dinamarca 45,20% 139,52
29º FIinlândia 44,00% 139,12
30º Brasil 35,04% 137,94
teoria da regulação: o papel do Estado na economia 
de mercado
Os anos 1990 foram marcados pela necessidade de conceber uma nova delimitação das funções 
do Estado. Isto porque, a da Constituição Federal de 1988, que consagrou o Estado social, 
também forçou o Estado a garantir serviços públicos a toda população na qualidade e quantidade 
esperada e o Estado teve que buscar meios para concretizar o acesso a estes serviços. Optou-se 
então por um estado regulador e para concretizar o acesso aos serviços para toda a população, 
o estado passou de prestador de serviços para regulador, por meio de suas agências. Esses entes 
com características peculiares, dotados de certo grau de autonomia e que detém a competência 
legítima para edição de normas regulatórias, representam o poder do Estado em fiscalizar os 
particulares que estão prestando serviços públicos. 
Assim sendo, em lugar de prestador de serviços, suas funções passaram a ser as de planejamento, 
regulação e fiscalização.
24
CAPÍTULO 2 • DEFInIçãO E avaLIaçãO DOS BEnS PÚBLICOS
Figura 3.
Fonte: <http://zh.clicrbs.com.br/rs/noticias/economia/noticia/2012/12/agencias-reguladoras-recebem-apenas-um-terco-
do-orcamento-3983359.html>. acesso em: 10/8/2016.
25
DEFInIçãO E avaLIaçãO DOS BEnS PÚBLICOS • CAPÍTULO 2
O Brasil conta hoje em dia com dez agências:
Figura 4.
Fonte: <http://renatocesarpereira.com.br/?p=3151>. acesso em: 10/8/2016.
Mas embora cada uma tenha a sua especificidade de atuação, as características principais são:
a. Controle de tarifas, de modo a assegurar o equilíbrio econômico e financeiro 
do contrato.
b. Universalização do serviço, estendendo-os a parcelas da população que não se 
beneficiavam por força da escassez de recursos.
c. Fomento da competitividade, nas áreas nas quais não haja monopólio natural.
d. Fiscalização do cumprimento do contrato de concessão.
e. Arbitramento dos conflitos entre as diversas partes envolvidas: consumidores do serviço, 
poder concedente, concessionários, a comunidade como um todo, os investidores 
potenciais etc. 
f. Direção por órgãos colegiados, compostos de diretores com mandato estável, não 
coincidentes e aprovados pelo Legislativo, mediante arguição.
g. Independência decisória, na medida em que suas decisões não são passíveis de recursos 
hierárquicos.
h. Capacidade de implementar políticas setoriais sem a interferência de pressões 
conjunturais.
i. Atuação com isenção no exercício das funções regulatórias e de fiscalização em 
relação aos interesses econômicos dos agentes privados e aos interesses conjunturais 
do Executivo.
j. Atuação por meio de seu instrumento básico que é a tarifa regulada em contrato. Além 
disso, transparência; ouvidoria com mandato, publicidade de todos os atos e atas de 
decisão, representação dos usuários e empresas, justificativa por escrito para cada voto 
e decisão dos dirigentes, audiências públicas, diretoria colegiada.
26
CAPÍTULO 2 • DEFInIçãO E avaLIaçãO DOS BEnS PÚBLICOS
Figura 5.
Fonte: <http://zh.clicrbs.com.br/rs/noticias/economia/noticia/2012/12/agencias-reguladoras-recebem-apenas-um-terco-
do-orcamento-3983359.html>. acesso em: 10/8/2016.
Indicadores de atividades do setor público
Depois de funções, bens públicos, agências reguladoras, como podemos medir se realmente 
o Estado está cumprindo o seu papel e atingindo a são esperada eficiências? A saída é utilizar 
indicadores. Mas, afinal o que são indicadores?
27
DEFInIçãO E avaLIaçãO DOS BEnS PÚBLICOS • CAPÍTULO 2
Pesquisando a literatura especializada, podemos destacar algumas definições sobre indicadores 
econômicos que serão fundamentais para o entendimento do nosso estudo.
No Dicionário de Economia (1985, p. 204):
Indicadores econômicos – são dados estatísticos passíveis de mudança e oscilações, 
capaz de dar uma ideia do estado de uma economia em determinado período 
ou data. Também chamado de indicadores de conjuntura, em geral fornecem 
dados sobre produção, comercialização e investimentos.
Já Romero (2002, p. 27), fazendo uma analogia com os dedos das mãos, os indicadores econômicos 
(IEs) representam essencialmente dados e/ou informações sinalizadoras ou apostadoras do 
comportamento (individual ou integrado) das diferentes variáveis e fenômenos componentes 
de um sistema econômico de um país, região ou estado. 
A última definição apresentada, ou seja, a analogia proposta com os dedos da mão por Romero 
(2002) nos ilustra com brilhantismo o que representam os indicadores.
Mas para que servem os indicadores?
Os indicadores econômicos são fundamentais tanto para propiciar compreensão da situação 
presente e o delineamento das tendências de curto prazo na economia, quanto para subsidiar o 
processo de tomada de decisões estratégicas dos agentes públicos (governo) e privados (empresas 
e consumidores).
De acordo com Romero (2002), os índices econômicos podem ser classificados em cinco 
subconjuntos de variáveis macroeconômicas relevantes:
 » Nível de atividade.
 » Preços.
 » Setor externo.
 » Agregados monetários.
 » Setor público.
Vamos adiante! Você irá conhecer os indicadores de cada variável macroeconômica que 
estudaremos nesse capítulo.
Indicadores de níveis de atividades 
Os indicadores do nível de atividade funcionam como um termômetro das condições gerais 
dos elementos mais sensíveis às flutuações cíclicas do lado real da economia, sintetizados no 
28
CAPÍTULO 2 • DEFInIçãO E avaLIaçãO DOS BEnS PÚBLICOS
comportamento do Produto Interno Bruto (PIB), da Produção Industrial e das Estatísticas de 
Emprego e Desemprego (ROMERO, 2002).
 » Produto interno Bruto (PIB): é o valor monetário total dos bens e serviços finais 
produzidos por uma economia em determinado período e cuja produção ocorre 
exclusivamente dentro das fronteiras geográficas do país, não interessando a origem 
de propriedade dos fatores de produção (CURADO, 2008).
O PIB é calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) com base em 
metodologia recomendada pela Organização das Nações Unidas (ONU), a partir de minucioso 
levantamento e sistematização de informações primárias e secundárias apuradas ou apropriadas 
por aquela instituição. 
 » Produção Industrial:este indicador revela a variação mensal da produção física da 
indústria brasileira, obtida a partir da Pesquisa Industrial Mensal – Produção Física 
(PIM-PF), realizada pelo IBGE desde o início dos anos de 1970. Serve como indicador 
preliminar da evolução do PIB industrial (ROMERO, 2002).
 » Desemprego: o desemprego constitui a maior preocupação da maioria das economias 
capitalistas desde o final do século XX, devido à modernização tecnológica, à automação, 
à abertura pouco criteriosa dos mercados e à proliferação de distorções conjunturais. 
A taxa de desemprego é definida pela relação entre o número de pessoas desempregadas 
e a população economicamente ativa (PEA) (ROMERO, 2002).
A palavra desemprego é assustadora para maioria das pessoas. Quando há desemprego, algo não 
vai bem. Os indicadores servem de parâmetros para analisar a economia. 
Figura 6.
29
DEFInIçãO E avaLIaçãO DOS BEnS PÚBLICOS • CAPÍTULO 2
Fonte: <http://www.istoe.com.br/reportagens/14228_QUaL+O+SEU+InDICE+DE+FELICIDaDE>. acesso em: 10/8/2016.
 » Indicadores de preços: de acordo com Romero (2002), os índices de preços mais 
importantes do país são aqueles produzidos pela Fundação Getúlio Vargas (FGV), pelo 
IBGE e pela Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas da Universidade de São Paulo 
(FIPE-USP). 
 » Índice Geral de Preços Disponibilidade Interna (IGP-DI): é obtida a partir de uma 
média do Índice de Preços no Atacado (IPA), Índice de Preços ao Consumidor (IPC) e 
Índice Nacional de Custo da Construção (INCC), com ponderações 6 (seis), 3 (três) e 1 
(um) respectivamente. 
 » Índice Geral de Preços de Mercado (IGP-M): apresenta praticamente as mesmas 
características e limitações do IGPDI. A diferença principal corresponde à periodicidade 
da coleta dos preços, cobrindo o intervalo entre os dias 21 do mês anterior e 20 do mês 
corrente. Atualmente, é utilizado especialmente nos contratos de reajustes de tarifas 
de telefonia e de energia elétrica.
30
CAPÍTULO 2 • DEFInIçãO E avaLIaçãO DOS BEnS PÚBLICOS
 » Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA): este índice reflete as variações dos 
preços dos bens e serviços consumidos por famílias com renda mensal urbana entre 1 
e 40 salários mínimos, independentemente da fonte. 
 » Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC): este índice capta a evolução de 
uma cesta de produtos consumidos por famílias com rendimento entre 1 e 8 salários 
mínimos, provenientes exclusivamente do trabalho assalariado urbano.
Setor Externo
 » Exportações: valor das vendas e outras remessas de bens e serviços de propriedade para 
o exterior, realizadas por agentes econômicos residentes do país, a preços de embarque, 
excluindo o pagamento de fretes, seguros, impostos e taxas.
 » Importações: valor das compras e outros ingressos de mercadorias e serviços procedentes 
do exterior do país.
 » Saldo da balança comercial: exportação menos importação.
 » Saldo em transações correntes: consolidação da balança comercial e de serviços e 
das transferências unilaterais. Os serviços compreendem transportes, seguros, viagens 
internacionais, assistência técnica, lucros e dividendos e juros da dívida externa. As 
transferências unilaterais correspondem às doações, remessas de imigrantes etc.
 » Dívida externa: valor total de débitos do país, contratados com residentes no exterior 
e garantidos pelo governo, decorrentes de empréstimos e financiamentos, com prazo 
de vencimento superior a um ano.
agregados Monetários
 » Juros Over/Selic: taxa de juros média (em %) praticada pelo Banco Central para a 
rolagem dos títulos da dívida pública por um dia. Apesar de terem sido concebidos 
para propiciar a gestão da liquidez do sistema econômico, os papéis do governo sempre 
representaram ativos de primeira linha, indicando o piso da rentabilidade do mercado 
financeiro, devido à sua pronta liquidez e à plena garantia de recompra.
 » Poupança: rendimento calculado para a remuneração mensal dos depósitos em caderneta 
de poupança, a partir da Taxa Referencial de Juros (TR), acrescida de 0,5%. A TR é obtida 
a partir da combinação da remuneração média mensal, livre de impostos, dos depósitos 
a prazo fixo captados pelos bancos comerciais e de investimentos e agências operadoras 
com títulos públicos.
Setor Público
 » Dívida líquida: somatório do endividamento dos governos federal (inclusive Banco 
Central), estadual e municipal e por suas empresas junto ao sistema financeiro (público 
31
DEFInIçãO E avaLIaçãO DOS BEnS PÚBLICOS • CAPÍTULO 2
e privado), ao setor privado não financeiro e ao resto do mundo, descontados os valores 
correspondentes aos créditos do governo. Ao contrário do ocorrido em outros países, no 
Brasil o conceito inclui a base monetária, por contemplar os ativos e passivos financeiros 
do Banco Central.
 » Necessidades de financiamento: deficit ou superávit resultante da variação líquida da 
dívida pública, deduzidos os empréstimos concedidos ao setor privado. O conceito 
nominal incorpora a totalidade das receitas e despesas, o operacional exclui as correções 
monetária e cambial da dívida pública e o primário desconta a correção monetária e as 
receitas e despesas financeiras (juros nominais). 
Outro índice bem conhecido e que vimos sempre passar nos noticiários é o Índice de 
Desenvolvimento Humano (IDH). É um dos principais índices capazes de determinar com 
precisão os estágios de desenvolvimento humano e de condições de vida é o IDH. Trata-se de 
um indicador do nível de atendimento, em uma dada sociedade, das necessidades humanas 
básicas. (ROMERO, 2002).
Um novo indicador: Felicidade Interna Bruta
“A Felicidade Interna Bruta é mais importante do que o Produto Interno Bruto”. Com estas 
palavras, o rei do Butão, então com 17 anos, estabeleceu as bases para a criação de um conceito 
que passou a ser adotado pelas Nações Unidas e que vem ganhando força no Brasil, Canadá, 
Butão, Tailândia, Japão, Reino Unido, EUA e França. 
O FIB é baseado na premissa de que o objetivo principal der uma sociedade não deveria ser 
somente o crescimento econômico, mas a integração do desenvolvimento material com o 
psicológico, o cultural e o espiritual sempre em harmonia com a terra. 
Figura 7.
32
CAPÍTULO 2 • DEFInIçãO E avaLIaçãO DOS BEnS PÚBLICOS
Fonte: <http://www.istoe.com.br/reportagens/14228_QUaL+O+SEU+InDICE+DE+FELICIDaDE>. acesso em: 10/8/2016.
Figura 8.
Fonte: <http://www.istoe.com.br/reportagens/14228_QUaL+O+SEU+InDICE+DE+FELICIDaDE>. acesso em: 10/8/2016.
33
DEFInIçãO E avaLIaçãO DOS BEnS PÚBLICOS • CAPÍTULO 2
E então? você é feliz?
Para finalizar este nosso capítulo, vale lembrar que a felicidade e o desenvolvimento sempre serão 
resultado de um trabalho conjunto. Um estado é composto por pessoas, que usufruem de seus 
benefícios, mas que também constroem ou destroem a partir de seus votos, a partir de ações, 
que mesmo parecendo pequenas podem fazer toda a diferença. Portanto, reflita também, além 
de ser feliz, se você está contribuindo para a felicidade daqueles que o cercam? É o somatório 
de pequenas ações, de pequenos gestos que faz uma nação grande, faz uma nação ser feliz, ou 
você já se esqueceu dos japoneses na copa do mundo com seus sacos azuis recolhendo seu lixo? 
Enquanto isso, o “amanhã” pode ser melhor, se trabalharmos para isso. 
Sintetizando
Vimos até agora:
 » Definição de bens públicos, os diferentes tipos de classificação e características.
 » Teoria dos bens públicos e mudanças que se fazem necessárias para a sua atualização tendo em vista, por exemplo, a 
necessidade de monitoramento do retorno da sociedade dos impostos pagos.
 » Teoria da regulação e o papel das agências reguladoras, bem como suas características.
 » Indicadores para a medição da eficiência do setor público, desde os mais tradicionais como o Produto Interno Bruto até 
um conceito mais recente conhecido como Felicidade Interna Bruta.
34
apresentação
Neste nosso terceiro capítulo, abordaremos os sistemas econômicos. Sejam eles capitalistas, 
com amaximização dos lucros, propriedade privada e concorrência; sejam eles socialistas com 
a planificação estatal como ponto fundamental, todos os sistemas possuem estoque de recursos, 
unidades de produção e instituições que operam fluxos reais e monetários. Além disso, contam 
com agentes de mercado, ou seja, ofertantes e demandantes, os quais podem operar na forma 
de concorrência perfeita ou imperfeita. O setor público neste ponto entra como parte integrante 
dos agentes de mercado, e suas receitas e despesas precisam ser monitoradas para que não seja 
necessário adotar medidas para o financiamento de eventuais deficits resultantes de um gasto 
maior do que a arrecadação. Boa leitura!
Objetivos
 » Compreender o funcionamento dos sistemas econômicos, seus estoques de recursos 
produtivos ou fatores de produção, bem como suas unidades de produção. 
 » Explicar a relação entre fluxo real e monetário.
 » Compreender o impacto da micro e da macroeconomia
 » Compreender a importância dos ofertantes e demandantes e o papel do setor público 
enquanto agente de mercado.
 » Analisar o papel dos tributos e impostos no que tange ao financiamento do déficit público. 
3CAPÍTULOSIStEMaS ECOnÔMICOS
35
SIStEMaS ECOnÔMICOS • CAPÍTULO 3
Elementos do Sistema Econômico
O setor público é parte de uma estrutura muito maior e, de acordo com o viés político, pode ter 
maior ou menor participação. Esta estrutura recebe o nome de Sistema Econômico, composto 
por pessoas, instituições, envolve a produção, a distribuição e o consumo de bens e serviços em 
uma economia.
Além disso, a busca pela melhor solução para estes problemas centrais da Economia ocorre nos 
sistemas econômicos, forma política, social e econômica pela qual está organizada uma sociedade. 
Os elementos básicos de um sistema econômico são:
1. Estoques de Recursos Produtivos ou Fatores de Produção: recursos humanos (trabalho 
e capacidade empresarial), capital, terra, reservas naturais e a tecnologia.
2. Complexo de unidades de produção: constituído pelas empresas.
3. Conjunto de instituições políticas, jurídicas, econômicas e sociais: que são à base da 
organização da sociedade.
Os sistemas econômicos possuem dois tipos de circulação. A primeira, que envolve a circulação 
dos fatores de produção em troca de bens e serviços (fluxo real). Já a segunda, traz a circulação 
de fatores de produção e bens e serviços em troca de moeda (fluxo monetário). O Fluxo Real 
descreve o processo produtivo no sistema econômico, no qual as famílias fornecem recursos 
produtivos às empresas que, por sua vez, transformam em bens e serviços que serão consumidos 
pelas famílias. Já o Fluxo Monetário descreve o processo de geração de renda, pois as famílias 
são remuneradas ao fornecerem recursos produtivos às empresas. Com a renda obtida, pagam 
pelos bens e serviços consumidos.
Para entender o funcionamento do sistema econômico, vamos supor uma economia de mercado 
que não tenha interferência do governo e não tenha transações com exterior (economia fechada).
Os agentes econômicos são as famílias e as empresas. As famílias são proprietárias de fatores de 
produção e os fornecem às empresas, por meio do mercado dos fatores de produção. As empresas, 
pela combinação dos fatores de produção, produzem bens e serviços e os fornecem às famílias 
por meio do mercado de bens e serviços.
36
CAPÍTULO 3 • SIStEMaS ECOnÔMICOS
Fluxo Real da Economia
Figura 9.
No entanto, o fluxo real da economia só se torna possível com a presença da moeda, que é utilizada 
para remunerar os fatores de produção e para o pagamento dos bens e serviços.
Desse modo, paralelamente ao fluxo real temos um fluxo monetário da economia.
Fluxo Monetário da Economia
 
 Pagamento dos bens e serviços 
 
Famílias Empresas 
 
 
 Remuneração dos Fatores de Produção 
 
Capitalismo e Socialismo são os dois sistemas econômicos predominantes e podem ser 
caracterizados:
1. Sistema capitalista, ou economia de mercado, é aquele regido pelas forças de mercado, 
predominando a livre iniciativa e a propriedade privada dos fatores de produção. É um 
sistema caracterizado por crises frequentes que geram inflação, desemprego e falências. 
Além disso, também há tendência para a formação de cartéis e monopólios. Para amenizar 
os efeitos dessas crises, é crescente a intervenção do Estado na economia.
2. Sistema socialista ou economia centralizada, ou ainda economia planificada, é aquele 
em que as questões econômicas fundamentais são resolvidas por um órgão central de 
planejamento, predominando a propriedade pública dos fatores de produção. O sistema 
socialista tem suas doutrinas e movimentos políticos voltados para os interesses dos 
trabalhadores, priorizando eliminar as diferenças entre as classes sociais e planificar 
a economia.
37
SIStEMaS ECOnÔMICOS • CAPÍTULO 3
Os dois lados da Economia
O governo se utiliza de instrumentos para fomentar a economia, uma vez que, conforme foi dito 
anteriormente, possui a habilidade e responsabilidade de realizar uma série de ações no sentido 
de realizar obras de infraestrutura, garantir a segurança nacional, aumentar permanentemente o 
grau de industrialização e expandir os serviços de utilidade pública. As duas áreas que fornecem 
os subsídios para esta atuação são a Macroeconomia e a Microeconomia.
Microeconomia
A Microeconomia é definida como um problema de alocação de recursos escassos em relação 
a uma série possível de fins. As famílias são consideradas fornecedores de trabalho e capital 
e demandantes de bens de consumo. As firmas são consideradas demandantes de trabalho e 
fatores de produção e fornecedoras de produtos.
Os consumidores maximizam a utilidade a partir de um orçamento determinado. As firmas 
maximizam lucro a partir de custos e receitas possíveis.
A Microeconomia procura analisar o mercado e outros tipos de mecanismos que estabelecem 
preços relativos entre os produtos e serviços, alocando de modos alternativos os recursos dos 
quais dispõe determinados indivíduos organizados numa sociedade. Divide-se em:
 » Teoria do Consumidor: estuda as preferências do consumidor analisando o seu 
comportamento, as suas escolhas, as restrições quanto a valores e a demanda de 
mercado. A partir dessa teoria, determina-se a curva de demanda. 
 » Teoria da Firma: estuda a estrutura econômica de organizações cujo objetivo é 
maximizar lucros. Organizações que para isso compram fatores de produção e vendem 
o produto desses fatores de produção para os consumidores. Estuda estruturas de 
mercado tanto competitivas quanto monopolísticas. A partir dessa teoria, determina-
se a curva de oferta. 
 » Teoria da Produção: estuda o processo de transformação de fatores adquiridos pela 
empresa em produtos finais para a venda no mercado. Estuda as relações entre as 
variações dos fatores de produção e suas consequência no produto final. Determina as 
curvas de custo, que são utilizadas pelas firmas para determinar o volume ótimo de oferta. 
Pressupostos básicos da análise microeconômica
 » Hipótese coeteris paribus (tudo o mais permanece constante): o foco de estudo é 
dirigido apenas àquele mercado, analisando o papel que a oferta e a demanda nele 
exercem, supondo que outras variáveis interfiram muito pouco ou que não interfiram 
de maneira absoluta.
38
CAPÍTULO 3 • SIStEMaS ECOnÔMICOS
 » Papel dos preços relativos: são mais relevantes os preços relativos, isto é, os preços dos 
bens em relação aos demais, do que os preços absolutos (isolados) das mercadorias. 
 » Princípio da racionalidade: os empresários tentam sempre maximizar lucros condicionados 
pelos custos de produção, os consumidores procuram maximizar sua satisfação no 
consumo de bens e serviços (limitados por sua renda e pelos preços das mercadorias).
Para as empresas, a análise microeconômica pode subsidiar as seguintes decisões:
 » Políticas de preços da empresa.
 » Previsão de demanda e faturamento.» Previsão de custos de produção.
 » Decisões ótimas de produção (melhor combinação dos custos de produção).
 » Avaliação e elaboração de projetos de investimentos (análise custo/benefício)
 » Política de propaganda e publicidade.
 » Localização da empresa.
Em relação à política econômica, pode contribuir para análise e tomada de decisões das seguintes 
questões:
 » Efeitos de impostos sobre mercados específicos.
 » Política de subsídios.
 » Fixação de preços mínimos na agricultura.
 » Controle de preços.
 » Política Salarial.
 » Políticas de tarifas públicas (água, luz etc.).
Os estudos microeconômicos visam atingir o equilíbrio geral que leva em conta as inter-relações 
entre todos os mercados, procurando analisar se o comportamento independente de cada agente 
econômico conduz todos a uma posição de equilíbrio global, embora todos sejam, na realidade, 
interdependente. 
Os agentes de mercado: oferta e demanda
A microeconomia parte dos agentes de mercado, ou seja, dos ofertantes e demandantes. 
 » Demanda: quantidade de bem ou serviço procurada pelo consumidor, a certo preço, 
em determinado período de tempo. A demanda é inversamente proporcional ao preço, 
ou seja, quanto maior, menor será o desejo de consumo. 
39
SIStEMaS ECOnÔMICOS • CAPÍTULO 3
 » Oferta: quantidade de bem ou serviço oferecida pelo produtor/vendedor, a certo preço, 
em determinado período de tempo. A oferta é diretamente proporcional ao preço, ou 
seja, quanto maior, o desejo de vender se elevará. 
Demanda de mercado
Conforme foi descrito anteriormente, a demanda ou procura pode ser definida como a quantidade 
de um determinado bem ou serviço que os consumidores desejam adquirir em determinado 
período de tempo. 
A procura depende de variáveis que influenciam a escolha do consumidor. São elas: renda, gostos, 
preços dos bens ou serviços afins, expectativas de consumidores e número de compradores. 
Há uma relação inversamente proporcional entre a quantidade procurada e o preço do bem. 
É a chamada Lei Geral da Demanda. Essa relação pode ser observada a partir dos conceitos de 
escala de procura, curva de procura ou função demanda.
A procura de uma mercadoria não é influenciada apenas por seu preço. Existem outras variáveis 
que também afetam a procura. Quando há uma aumento da renda, o consumidor tende a 
substituir suas compras por outros produtos de maior valor agregado. Por exemplo, diminuirá 
o consumo de carne de segunda e aumentará o consumo da carne de primeira. Influencia 
também a demanda se o consumidor possui uma renda permanente, como aposentadorias 
ou também quando há variações nas taxas de juros. Quando estas caem, o dinheiro fica mais 
barato e, logo, há uma acesso maior ao crédito. Há também a questão dos bens relacionados. 
Estes podem ser substitutos ou complementares. No caso dos substitutos temos, por exemplo, 
as frutas. Quando o preço da maçã sobe, tendemos a comprar outras frutas que estejam mais 
baratas. Bens complementares são aqueles em que um depende do outro. Por exemplo, se o 
preço do cartucho de um determinado tipo de impressora aumentar, a tendência será diminuir 
a aquisição deste tipo de equipamento. 
Oferta de mercado
A oferta consiste nas várias quantidades que os produtores desejam oferecer ao mercado em 
determinado período de tempo. Da mesma maneira que a demanda, a oferta depende de vários 
fatores; dentre eles, de seu próprio preço, dos demais preços, dos preços dos fatores de produção, 
das preferências do empresário e da tecnologia.
Diferentemente da função demanda, a função de oferta mostra uma correlação direta entre a 
quantidade ofertada e nível de preços. É a chamada Lei Geral da Oferta.
Estruturas de mercado
Foi estudado anteriormente, quais variáveis afetam a demanda e a oferta de bens e serviços, e 
como são determinados os preços, supondo sem interferências, o mercado automaticamente 
40
CAPÍTULO 3 • SIStEMaS ECOnÔMICOS
encontra seu equilíbrio. Implicitamente, estava sendo suposta uma estrutura específica de 
mercado, qual seja, a de concorrência perfeita.
As várias formas ou estruturas de mercados dependem fundamentalmente de três características:
 » número de empresas que compõe esse mercado;
 » tipo do produto (se as firmas fabricam produtos idênticos ou diferenciados);
 » se existem ou não barreiras ao acesso de novas empresas nesse mercado.
Concorrência pura ou perfeita
É um tipo de mercado em que há um grande número de vendedores (empresas), de tal sorte 
uma empresa, isoladamente, por ser insignificante não afeta os níveis de oferta do mercado e, 
consequentemente, o preço de equilíbrio.
Nesse tipo de mercado ainda existem as seguintes características: não existe diferenciação entre 
os produtos ofertados pelas empresas concorrentes, não existem barreiras para o ingresso de 
empresas no mercado e todas as informações sobre lucros e preços são conhecidas por todos 
os participantes do mercado. 
Concorrência imperfeita
Ocorre quando um dos agentes (ofertante ou demandante) tem o poder de determinar o preço 
de um bem. Neste caso, se diz que este agente possui o poder de mercado. Existem quatro tipos 
diferentes de concorrência imperfeita. Do lado da oferta há o monopólio e o oligopólio. Do lado 
da demanda o monopsônio e o oligopsônio.
Monopólio
O mercado monopolista se caracteriza por apresentar condições opostas às da concorrência 
perfeita. Nele existe, de um lado, uma única empresa, dominando inteiramente a oferta e, de 
outro, todos os consumidores. Não há, portanto concorrência, nem produto substituto ou 
concorrente. Nesse caso, ou os consumidores se submetem às condições impostas pelo vendedor, 
ou simplesmente deixaram de consumir o produto.
Para a existência de monopólios, deve haver barreiras que praticamente impeçam a entrada 
de novas firmas no mercado. Essas barreiras podem advir das seguintes condições: monopólio 
puro, elevado volume de capital, patente e controle de matérias-primas básicas. Existem, ainda, 
os monopólios institucionais ou estatais em setores considerados estratégicos ou de segurança 
nacional (petróleo, energia, comunicação).
Oligopólio
É um tipo de estrutura normalmente caracterizada por um pequeno número de empresas que 
dominam a oferta de mercado. Pode caracterizar-se como um mercado em que há um pequeno 
41
SIStEMaS ECOnÔMICOS • CAPÍTULO 3
número de empresas, como a indústria automobilística, ou então onde há um grande número 
de empresas, mas poucas dominam o mercado, como a indústria de bebidas.
O setor produtivo no Brasil é altamente oligopolizado, sendo possível encontrar inúmeros 
exemplos: montadoras de veículos, setor de cosméticos, indústria de papel, indústria farmacêutica 
etc.
Nos oligopólios, tanto as quantidades ofertadas quanto os preços são fixados entre as empresas 
por meio de cartéis. O cartel é uma organização formal ou informal de produtores dentro de um 
setor que determina a política de preços para todas as empresas que a ele pertencem.
Monopsônio
Trata-se de uma forma de mercado na qual há somente um comprador para muitos vendedores 
dos serviços dos insumos. É o caso da empresa que se instala em uma determinada cidade do 
interior e, por ser a única, torna-se demandante exclusiva da mão de obra local e das cidades 
próximas, tendo para si a totalidade da oferta de mão de obra.
Oligopsônio
É um mercado em que existem poucos compradores que dominam o mercado para muitos 
vendedores. Exemplo: indústria de laticínios. Em cada cidade existem dois ou três laticínios que 
adquirem a maior parte do leite dos inúmeros produtores rurais locais. A indústria automobilística, 
além de oligopolista no mercado de bens e serviços, também é oligopsonista na compra de 
autopeças.
Quadro 1. Principais características das estruturas básicas de mercado.
CARACTERÍSTICA CONCORRÊNCIA PERFEITA MONOPÓLIO OLIGOPÓLIO 
1. Quanto ao 
número de 
empresas 
Muito grande Só há uma 
empresa 
Pequeno 
2. Quanto ao 
produto 
Homogêneo. Não há 
diferenças 
Não há 
substitutospróximos 
Pode ser homogêneo ou 
diferenciado 
3.Quanto ao 
controle das 
empresas sobre os 
preços 
Não há possibilidade 
de manobras pelas 
empresas 
As empresas têm 
grande poder 
para manter 
preços 
relativamente 
elevados 
Embora dificultado pela 
interdependência entre 
as empresas, estas 
tendem a formar cartéis 
4.Quanto à 
concorrência 
extrapreço 
Não é possível 
Nem seria eficaz. 
A empresa 
geralmente 
recorre a 
campanhas 
institucionais 
É intensa, sobretudo 
quando há diferenciação 
do produto 
 
5.Quanto as 
condições de 
ingresso no 
mercado 
Não há barreiras Barreiras de 
acesso de novas 
empresas 
Barreiras de acesso de 
novas empresas 
 
42
CAPÍTULO 3 • SIStEMaS ECOnÔMICOS
Macroeconomia
A macroeconomia preocupa-se com o conjunto de decisões de todos os agentes econômicos, 
que se refletirá em maior ou menor produção e nível de emprego. Inflação, taxa de juros, taxa de 
câmbio, nível de emprego global, crescimento econômico são objetos da análise macroeconômica. 
Estuda, também, as decisões tomadas pelo formulador de política econômica do país. 
Estuda a realidade econômica de forma global. Ela se preocupa com a relação entre os agentes 
econômicos e o funcionamento da economia em seu conjunto. Procura obter uma visão 
simplificada da economia, utilizando um número reduzido de variáveis, como: produto agregado; 
demanda agregada; consumo; emprego; investimento; nível geral de preços; equilíbrio geral; 
crescimento econômico etc. 
A análise macroeconômica foi particularmente desenvolvida após a publicação, em 1936, da 
principal obra de J. M. Keynes (1883-1946), “The general theory of employment, interest and 
Money”. Esta obra é de enorme significado histórico e pode ser considerada, de um lado, fruto 
dos difíceis anos da Grande Depressão, e de outro, da incapacidade revelada pela microeconomia 
clássica e neoclássica para solucionar os problemas macroeconômicos do desemprego em massa. 
A macroeconomia está voltada, fundamentalmente, para:
 » O comportamento da economia em seu conjunto, agregadamente considerado. A unidade 
de referência é o todo e não suas partes individualizadas.
 » O desempenho totalizado da economia. As causas e os mecanismos corretivos das 
grandes flutuações conjunturais. Os altos e baixos da economia como um todo etc. 
Ou seja, macroeconomia ocupa-se, basicamente, de garantir a manutenção do pleno emprego 
dos recursos disponíveis dos sistemas econômicos, eliminando todos os possíveis focos de 
subemprego ou de desemprego generalizado; ocupa-se, ainda, das condições necessárias ao 
desenvolvimento econômico, bem como de seu significado, custos e benefícios; finalmente, 
ocupa-se também das questões relacionadas à inflação, procurando determinar as causas e os 
efeitos das elevações gerais dos níveis de preços como um todo. 
Oferta agregada
Consiste na quantidade total de bens e serviços que as empresas de um país estão dispostas a 
produzir e a vender num dado período. É dependente do nível de preços, da capacidade produtiva 
e dos custos a suportar pela economia.
A oferta agregada representa o que as empresas, no seu conjunto, estão dispostas a produzir e a 
vender para cada nível geral de preços, assumindo como constantes todas as restantes variáveis 
determinantes da oferta agregada tais com as tecnologias disponíveis e as quantidades e os preços 
43
SIStEMaS ECOnÔMICOS • CAPÍTULO 3
dos fatores produtivos. Conjugada com a procura agregada, a oferta agregada permite encontrar 
o equilíbrio macroeconômico.
Demanda agregada
A demanda agregada corresponde à totalidade da despesa desejada pelo conjunto dos agentes 
econômicos (famílias, empresas, Estado e exterior) para um determinado nível de preços, 
mantendo-se constantes outros fatores tais como a política orçamentária, a oferta de moeda, a 
disponibilidade de capital, entre outras, e tem quatro componentes:
 » Consumo: consiste nas despesas de consumo das famílias, o qual é determinado, além 
dos preços, pelo rendimento disponível, pelas tendências demográficas e pela riqueza 
acumulada.
 » Investimento: corresponde às despesas realizadas pelas empresas em equipamentos 
e instalações, as quais são determinadas em grande medida pelo custo dos fatores 
produtivos, pela evolução da economia e pelas expectativas dos empresários.
 » Gastos do governo (ou despesa pública): refere-se às despesas realizadas pelo Estado com 
a aquisição de bens e serviços, sendo determinada diretamente por este, constituindo, 
por isso, um importante instrumento de política econômica.
 » Exportações líquidas: corresponde às exportações subtraídas das importações; no 
caso das importações, estas são determinadas pelos mesmos fatores que determinam 
o consumo, o investimento e os gastos do Estado e ainda pela relação entre os preços 
internos e os preços externos e pela taxa de câmbio do país; quanto às importações, 
estas são determinadas pelo rendimento dos outros países e também pela relação entre 
os preços internos e externos e pelas taxas de câmbio.
No próximo capítulo veremos os diferentes instrumentos de política econômica que o governo adota 
no sentido de manter a economia equilibrada, no caminho do crescimento e do desenvolvimento, 
mas antes disso, vamos falar sobre receitas e despesas do governo. À exemplo da economia 
doméstica, o governo precisa manter suas contas equilibradas, mas quando gasta mais do que 
arrecada, precisa se financiar.
Receitas e despesas e o Sistema tributário do Setor público 
Nos dias atuais, vemo-nos abarrotados de impostos e taxas a serem pagas e os governos felizes 
com sua arrecadação. Isto porque como agente de mercado, o governo precisa de recursos para 
administrar e desempenhas as suas atividades.
Despesas públicas
É papel do Estado proporcionar aos cidadãos inúmeros serviços que satisfaçam as necessidades 
coletivas. Você há de concordar que, para o estado oferecer esses serviços, ele tem que ter dinheiro 
44
CAPÍTULO 3 • SIStEMaS ECOnÔMICOS
para pagar esses dispêndios. Podem ser gastos com materiais, pagamento de pessoal, instalações 
etc. Esses serviços oferecidos à comunidade têm um gasto e este gasto são as despesas públicas.
Despesa Pública, em sua acepção financeira, é a aplicação de recursos pecuniários em forma de 
gastos e em forma de mutação patrimonial, com o fim de realizar as finalidades do estado. E, em 
sua acepção econômica, é o gasto ou não de dinheiro para efetuar serviços tendentes àquelas 
finalidades. 
Classificação dos gastos públicos
Para Baleeiro (2003), os gastos públicos são classificados quanto: 
 » Estrutura programática: responde à indagação: “Para que” os recursos são alocados? 
(finalidade).
 » Classificação institucional: responde à indagação: “Quem” é o responsável pela 
programação?
 » Classificação da despesa por natureza (econômica): responde à indagação: “O Que” será 
adquirido e “Qual” o efeito econômico da realização da despesa?
 » Classificação Funcional – responde à indagação: “Em que área” de ação governamental 
a despesa será realizada?
Assim, a realização de qualquer despesa exige o conhecimento detalhado das necessidades 
de caráter social e ponderação das alternativas possíveis para a sua satisfação, para atingir os 
objetivos pretendidos, com o mínimo dispêndio de recursos, possibilitando a maximização da 
utilidade social das despesas efetuadas (LOPES, 2003). 
E qual a importância da despesa pública?
É uma despesa indispensável para a execução dos objetivos de todas as esferas da administração 
pública. É o ponto de partida da ciência e da legislação financeira. As finanças públicas do Estado 
iniciam-se com determinado plano de despesa, ajustando as autoridades suas rendas por meio 
de impostos a fim de satisfazer a despesa. 
Como é a classificação legal das despesas do estado? 
São classificadas em:
Despesa orçamentária: é a despesa que está incluída na lei orçamentária anual e ainda as 
provenientes dos créditos adicionais (suplementares, especiais e extraordinários)