Atos Administrativos I

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Direito Administrativo para Guarda Municipal de 
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Sumário 
SUMÁRIO ............................................................................................................................................................. 2 
APRESENTAÇÃO .................................................................................................................................................. 3 
ATOS ADMINISTRATIVOS ..................................................................................................................................... 4 
CONCEITO ............................................................................................................................................................................ 5 
ATRIBUTOS ......................................................................................................................................................... 6 
PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE ................................................................................................................................................. 7 
IMPERATIVIDADE ................................................................................................................................................................. 10 
AUTOEXECUTORIEDADE ....................................................................................................................................................... 12 
TIPICIDADE ......................................................................................................................................................................... 14 
ELEMENTOS ...................................................................................................................................................... 17 
COMPETÊNCIA .................................................................................................................................................................... 18 
FINALIDADE ........................................................................................................................................................................ 23 
FORMA .............................................................................................................................................................................. 24 
MOTIVO ............................................................................................................................................................................ 25 
OBJETO ............................................................................................................................................................................. 32 
VÍCIOS NOS ELEMENTOS DE FORMAÇÃO ........................................................................................................... 33 
VÍCIOS DE COMPETÊNCIA ...................................................................................................................................................... 33 
VÍCIOS DE FINALIDADE .......................................................................................................................................................... 35 
VÍCIOS DE FORMA ................................................................................................................................................................ 35 
VÍCIOS DE MOTIVO ............................................................................................................................................................... 36 
VÍCIOS DE OBJETO ............................................................................................................................................................... 37 
VINCULAÇÃO E DISCRICIONARIEDADE ............................................................................................................... 37 
MÉRITO ADMINISTRATIVO ..................................................................................................................................................... 38 
QUESTÕES DE CONCURSO COMENTADAS ......................................................................................................... 40 
LISTA DE QUESTÕES .......................................................................................................................................... 72 
GABARITO ......................................................................................................................................................... 85 
RESUMÃO DIRECIONADO ................................................................................................................................... 86 
REFERÊNCIAS .................................................................................................................................................... 89 
 
 
 
 
 
 
 
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Apresentação 
Nesta aula, vamos estudar os seguintes assuntos que podem ser cobrados na prova de Guarda Municipal de 
Campo Grande. 
DIREITO ADMINISTRATIVO: 00 - Atos administrativos I: conceito, atributos, elementos, vícios, vinculação e 
discricionariedade (1. Atos administrativos: conceito; elementos; características; mérito do ato administrativo; 
formação e efeitos; classificação e espécies; procedimento administrativo; extinção, invalidação e revogação dos atos 
administrativos.) 
Este livro digital em PDF está organizado da seguinte forma: 
1) Teoria permeada com questões, para fixação do conteúdo – estudo OBRIGATÓRIO, págs. 4 a 39; 
2) Bateria de questões comentadas das bancas organizadoras, para conhecer o nível de cobrança das 
principais bancas de concurso – estudo obrigatório, págs. 40 a 71; 
3) Lista de questões da banca sem comentários seguida de gabarito, para quem quiser tentar resolver antes 
de ler os comentários – estudo facultativo, págs. 72 a 85; 
4) Resumo Direcionado, para auxiliar na revisão – estudo facultativo, págs. 86 a 88. 
 
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Atos administrativos 
No Direito, quando a manifestação da vontade humana produz efeitos jurídicos, é dito que se formou um ato 
jurídico. Se este ato resulta de manifestações da Administração Pública, o que se tem é um ato administrativo. 
Portanto, logo de cara, pode-se dizer que o ato administrativo é uma espécie do gênero ato jurídico. 
Os atos administrativos constituem a forma básica pela qual a Administração Pública manifesta sua vontade. 
Tais atos materializam o exercício da função administrativa, a qual é típica do Poder Executivo, mas que também 
pode ser exercida pelos demais Poderes. Em outras palavras, os Poderes Legislativo e Judiciário também editamatos administrativos. 
Todavia, os atos administrativos, por sua natureza, conteúdo e forma, não se confundem com os atos 
emanados do Legislativo e do Judiciário quando desempenham suas atribuições específicas de legislação 
(elaboração de normas primárias) e de jurisdição (decisões judiciais). Assim, na atividade pública geral, podem ser 
reconhecidas três categorias de atos inconfundíveis entre si: atos legislativos, atos judiciais e atos 
administrativos1. 
Questões para fixar 
 A edição de atos administrativos é exclusiva dos órgãos do Poder Executivo, não tendo as autoridades 
dos demais poderes competência para editá-los. 
Comentário: 
O quesito está errado. Os órgãos administrativos de todos os Poderes, e não apenas do Poder Executivo, 
exercem atividades administrativas e, portanto, editam atos administrativos. É o caso, por exemplo, de 
quando a Mesa do Senado promove concurso público para a seleção de novos servidores; de quando a 
Secretaria do STF realiza licitação para adquirir uma nova frota de veículos para o Tribunal; ou de quando o 
Presidente do TCU demite servidor do órgão. 
Gabarito: Errado 
 Quando o juiz de direito prolata uma sentença, nada mais faz do que praticar um ato administrativo. 
Comentário: 
O quesito está errado. O juiz quando prolata sentença está no exercício da função jurisdicional, típica do 
Poder Judiciário; portanto, trata-se de um ato judicial, e não de um ato administrativo. De forma 
semelhante, quando os parlamentares votam um projeto de lei, estão praticando um ato legislativo, no 
exercício da função típica do Poder Legislativo, e não um ato administrativo. Com efeito, os Poderes 
Judiciário e Legislativo só editam atos administrativos quando estiverem no exercício da função 
administrativa (atípica para eles), como quando ordenam despesas próprias e concedem licenças aos seus 
servidores. 
Gabarito: Errado 
 
1 Hely Lopes Meirelles (2009, p. 152) 
 
 
 
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Enfim, qual é então o conceito de ato administrativo? Quais as peculiaridades que o distinguem dos atos 
legislativos e judiciais? É isso que veremos em seguida. 
Conceito 
 Para conceituar ato administrativo, vamos nos valer da definição proposta por Maria Sylvia Di Pietro, a qual 
é bastante similar à da maioria dos grandes administrativistas: 
Ato administrativo - declaração unilateral do Estado ou de quem o represente que produz efeitos jurídicos 
imediatos, com observância da lei, sob o regime jurídico de Direito Público e sujeita a controle pelo Poder 
Judiciário. 
Vamos destrinchar esse conceito. 
 Primeiramente, vale observar que a autora conceitua o ato administrativo como uma “declaração” da 
vontade do Estado. Ao usar a palavra “declaração”, ela deixa claro que deve haver uma exteriorização de 
pensamento para que exista um ato administrativo. Assim, o silêncio ou omissão da Administração não pode ser 
considerado um ato administrativo, ainda que possa gerar efeitos jurídicos (como no caso da decadência e da 
prescrição). 
O conceito apresentado é restrito ao ato administrativo “unilateral”, ou seja, àquele que se forma com a 
vontade única da Administração, independente da concordância daqueles que serão atingidos por ele; o ato 
unilateral, segundo Hely Lopes Meirelles, é o ato administrativo típico. De outra parte, os atos bilaterais, que se 
aperfeiçoam com mais de uma declaração de vontade, constituem os contratos administrativos (ex: contrato de 
aquisição de bens celebrado pela Administração com um fornecedor particular), que serão estudados em aula 
específica do curso2. 
O ato administrativo é uma declaração unilateral do “Estado”. Estado, aqui, deve ser compreendido como 
todas as pessoas que, de alguma forma, exercem funções públicas. Abrange tanto os órgãos do Poder Executivo 
como os dos demais Poderes, que também podem editar atos administrativos. Além disso, compreende os 
dirigentes de autarquias e fundações e os administradores de empresas estatais. 
Detalhe, porém, é que o surgimento do ato administrativo pressupõe que a Administração atue nessa 
qualidade, ou seja, “sob o regime jurídico de Direito Público”, usando de sua supremacia de Poder Público, com 
as prerrogativas e restrições próprias do regime jurídico-administrativo. Assim, não seria ato administrativo, por 
exemplo, a abertura de conta corrente por um banco estatal, pois, nesse caso, ele estaria praticando um ato 
privado, em igualdade de condições com o particular. Por outro lado, o edital de licitação ou de concurso público 
lançado por esse mesmo banco estatal seria um ato administrativo, eis que sujeito às normas de direito público. 
O ato administrativo também é uma declaração unilateral de quem faça as vezes do Estado (“ou de quem 
o represente”). Significa, assim, que os particulares também podem praticar atos administrativos, desde que 
estejam investidos de prerrogativas estatais (agentes honoríficos, delegados e credenciados). Seria o caso, por 
exemplo, das concessionárias de serviço público, que podem sancionar administrativamente o cidadão em 
 
2 Lucas Furtado ensina que, no Direito Privado, o conceito de ato jurídico compreende tanto as manifestações unilaterais de vontade quanto 
os negócios jurídicos, nestes incluídos os contratos. No Direito Administrativo, ao contrário, somente as manifestações unilaterais de 
vontade do Poder Público podem ser conceitualmente reconhecidas como atos administrativos. 
 
 
 
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determinadas situações (ex: as concessionárias de transporte podem determinar a expulsão de passageiros que 
não se comportem adequadamente). 
O ato administrativo produz efeitos jurídicos imediatos para os administrados, para a própria 
Administração ou para seus servidores, criando, modificando ou extinguindo direitos e obrigações. 
Ao dizer que ele produz efeitos jurídicos “imediatos”, a autora busca distinguir o ato administrativo da lei, 
dado que esta, em razão de suas características de generalidade e abstração, não se presta, de regra, a gerar 
efeitos imediatos. Perceba que o conceito da autora, materialmente, não abrange os atos normativos (ex: 
decretos e regulamentos), visto que, quanto ao conteúdo, eles se assemelham às leis, ou seja, não produzem 
efeitos jurídicos imediatos. Ressalte-se, contudo, que os atos normativos, assim como os chamados atos 
enunciativos, embora não sejam atos administrativos em sentido material (ou seja, quanto ao conteúdo), são 
considerados atos administrativos formais, já que emanados da Administração Pública, com subordinação à lei. 
Por falar em subordinação à lei, outro aspecto a destacar no conceito em estudo é que o ato administrativo 
deve ser editado “com observância da lei”, significando que os atributos e elementos do ato devem estar 
previstos em lei, a qual estabelece seus limites, formas, competência, abrangência, conteúdo, finalidade etc. 
Por fim, há de se ressaltar que o ato administrativo é sempre passível de “controle pelo Poder Judiciário”, 
afinal, entre nós vige o princípio da inafastabilidade da tutela jurisdicional (CF, art. 5º, XXXV). 
 
Delimitada a abrangência do conceito de ato administrativo, passemos a abordar os elementos e 
atributos que o distingue dos demais atos da Administração. 
 
Atributos 
 O ato administrativo constitui exteriorização da vontade estatal e, por isso, é dotado de determinadas 
características não presentes nos atos jurídicos em geral. São características inerentes aos atos administrativos e 
Ato administrativo
Exercício da função administrativa
Declaração unilateral
Realizado por agente público, inclusive 
particulares em colaboração
Regido pelo Direito Público
Produz efeitos jurídicos imediatos
Sujeito aocontrole judicial
 
 
 
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que decorrem do regime de direito público ao qual se submetem, e que outorgam certas prerrogativas ao Poder 
Público. 
Os atributos do ato administrativo apresentados pela doutrina são: 
§ Presunção de legitimidade 
§ Autoexecutoriedade 
§ Tipicidade 
§ Imperatividade 
Para gravar, usamos o mnemônico “PATI”. 
De cara, é importante saber que, segundo a doutrina, os atributos da presunção da legitimidade e da 
tipicidade estão presentes em todos os atos administrativos3; já a autoexecutoriedade e a imperatividade não. 
ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO 
Presentes em todos os atos: Presentes em apenas alguns tipos de atos: 
§ Presunção de legitimidade 
§ Tipicidade 
§ Autoexecutoriedade 
§ Imperatividade 
 Vejamos. 
Presunção de legitimidade 
A presunção de legitimidade diz respeito à conformidade do ato com a lei; por esse atributo, presumem-
se, até prova em contrário, que os atos administrativos foram emitidos com observância da lei4. 
Inerente à presunção de legitimidade, tem-se a presunção de veracidade, que diz respeito aos fatos; em 
decorrência desse atributo, presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela Administração para a prática de um 
ato administrativo, até prova em contrário5. 
Essas presunções não existem por acaso. Várias são as razões que as fundamentam, a exemplo do princípio 
da legalidade, de status constitucional e que vincula toda a Administração, permitindo presumir que todos os atos 
praticados pelos agentes públicos tenham sido praticados em conformidade com a lei. Outra razão é que os atos 
administrativos, para serem produzidos, devem seguir uma série de procedimentos e formalidades, além de se 
submeterem a uma série de controles, sempre com a finalidade de garantir a observância à lei. Daí o art. 19, II da 
CF proclamar que não se pode “recusar fé aos documentos públicos”. 
Como ensina Maria Sylvia Di Pietro, a presunção de legitimidade e veracidade acompanha todos os atos 
estatais, quer imponham obrigações, quer reconheçam ou confiram direitos aos administrados, e decorre da 
própria ideia de “Poder” que permite ao Estado assumir posição de supremacia perante os particulares. 
 
3 Quanto à tipicidade, a doutrina informa que o atributo está presente apenas nos atos unilaterais, mas não nos bilaterais. Ora, os atos 
administrativos são, por definição, atos unilaterais e, portanto, sempre apresentam o atributo da tipicidade. 
4 Maria Sylvia Di Pietro (2009, p. 197). 
5 Idem (p. 198). 
 
 
 
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Um dos efeitos da presunção de legitimidade e veracidade é o de permitir que o ato administrativo opere 
efeitos imediatamente, vinculando os administrados por ele atingidos desde a sua edição. Isso permite que a 
Administração exerça suas atribuições com agilidade, afinal, é o interesse público que está em jogo. Essa agilidade 
não existiria caso a Administração dependesse de manifestação prévia do Poder Judiciário toda vez que editasse 
seus atos. 
Detalhe é que os atos administrativos produzem efeitos imediatamente, ainda que eivados de vícios ou 
defeitos aparentes. Nas palavras de Di Pietro, “enquanto não decretada a invalidade do ato pela própria 
Administração ou pelo Judiciário, o ato produzirá efeitos da mesma forma que o ato válido, devendo ser 
cumprido”. Ou seja, como os atos são presumivelmente legítimos, devem ser observados até que, depois de 
questionados, sejam declarados nulos por autoridade competente. 
Detalhando um pouco mais... 
Lucas Furtado alerta que há uma única situação no Direito Administrativo em que a consequência do atributo da 
presunção de legitimidade é afastada, isto é, em que o destinatário do ato administrativo não necessita esperar a 
declaração de invalidade do ato para poder negar-lhe cumprimento: trata-se de ordem manifestamente ilegal dada a 
servidor público por seu superior hierárquico. 
Nessa hipótese, o servidor público tem não só o direito, mas o dever de negar cumprimento à ordem. É o que 
prescreve o art. 116, IV da Lei 8.112/1990, segundo o qual constitui dever do servidor cumprir as ordens superiores, 
“exceto quando manifestamente ilegais”. 
Ressalte-se, contudo, que o que se afasta é o efeito da presunção de legitimidade de dar imediato cumprimento à 
ordem, e não a presunção em si, que constitui atributo de todos os atos administrativos. 
Ressalte-se que a presunção de veracidade não é absoluta, e sim relativa (iuris tantum), ou seja, admite 
prova em contrário. Assim, o administrado que se sinta prejudicado pelo ato do Estado tem o direito de se socorrer 
junto à própria Administração (mediante a interposição de recursos administrativos) ou perante o Poder Judiciário, 
nos termos da lei. 
Porém, um efeito importantíssimo do atributo em tela é a inversão do ônus da prova, vale dizer, quem deve 
demonstrar a existência de vício no ato administrativo não é a Administração, e sim o administrado. 
Por exemplo: quando a pessoa recebe uma notificação de infração de trânsito, significa que a Administração 
está alegando que o indivíduo cometeu alguma falta; a princípio, essa “alegação” é legítima, mesmo que houvesse 
alguma irregularidade aparente no radar que flagrou o motorista. Ou seja, para todos os efeitos, deve-se tomar 
como verdadeiro que a infração indicada, de fato, foi mesmo cometida. Se o motorista quiser contestar a 
notificação, ele é que terá de provar o erro da Administração, caso contrário, será multado, em razão da presunção 
de veracidade do ato administrativo. 
Em relação a esse ponto, cumpre anotar que, mesmo nos casos em que o ato da Administração contenha 
forte aparência de ilegalidade, o Judiciário não pode se pronunciar de ofício, devendo aguardar a provocação do 
administrado. 
 
 
 
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Ademais, a inversão do ônus da prova não exime a Administração de, caso requisitada pelo Judiciário, apresentar 
informações e documentos que comprovem a correspondência do ato à realidade e a veracidade dos fatos 
alegados6. 
Questões para fixar 
 Pelo atributo da presunção de veracidade, presume-se que os atos administrativos estão em 
conformidade com a lei. 
Comentário: 
A presunção de legitimidade é que pressupõe que os atos administrativos estão em conformidade com a 
lei. A presunção de veracidade, por sua vez, indica que os fatos alegados pela Administração são 
verdadeiros. Essa distinção é feita por Maria Sylvia Di Pietro e, geralmente, também é adotada pelas bancas 
de concurso. 
Contudo, vale saber que os demais administrativistas, de um modo geral, empregam a expressão 
“presunção de legitimidade” de forma abrangente, incluindo tanto a presunção de que os fatos apontados 
pela Administração efetivamente ocorreram quanto a presunção de que os atos administrativos foram 
praticados em conformidade com a lei. Como diz Hely Lopes Meirelles, a “presunção de veracidade é inerente 
à de legitimidade”. 
Gabarito: Errada 
 Dada a imperatividade, atributo do ato administrativo, devem-se presumir verdadeiros os fatos 
declarados em certidão solicitada por servidor do MPU e emitida por técnico do órgão. 
Comentário: 
A assertiva descreve o atributo da presunção da veracidade, e não da imperatividade, daí o erro. Em razão 
da presunção de veracidade, os fatos alegados pela Administração para a prática de um ato administrativo 
presumem-se verdadeiros, até prova em contrário. Esse atributo tem o efeito de inverter o ônus da prova, 
ou seja, quem se sentir prejudicado é que deve provar o erro da Administração. Diz-se que o ônus da prova 
é invertido porque,no Direto Civil, ao contrário, quem alega é que deve provar os fatos (ex: se você denunciar 
que seu vizinho faz barulho além da conta, você, denunciante, é que terá de provar o que está dizendo; por 
outro lado, se a Administração alegar que você estacionou em local proibido, você, prejudicado, é que terá 
de provar o contrário). 
Gabarito: Errada 
 Suponha que determinada secretaria de Estado edite ato administrativo cujo conteúdo seja 
manifestamente discriminatório. Nessa situação, podem os administrados recusar-se a cumpri-lo, 
independentemente de decisão judicial, dado que de ato ilegal não se originam direitos nem se criam 
obrigações. 
Comentário: 
O item está errado. Pelo atributo da presunção de legitimidade, os atos administrativos são tidos como 
legais desde sua origem e, por isso, vinculam os administrados por ele atingidos desde a edição. Por 
 
6 Maria Sylvia DI Pietro (2009, p. 199). 
 
 
 
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conseguinte, o particular é obrigado a cumprir as determinações do ato ainda que, aparentemente, ele 
esteja eivado de ilegalidade. É claro que o ato poderá ser questionado judicialmente ou perante a própria 
Administração. Porém, enquanto ele não for invalidado, continuará a produzir efeitos normalmente, 
obrigando os administrados, que não podem recusar-se a cumpri-lo. De outra parte, se o ato for invalidado 
judicialmente (ou pela própria Administração), aí sim deixará de originar direitos e obrigações. Abre-se um 
parêntese para destacar que é possível a sustação dos efeitos dos atos administrativos através de recursos 
internos ou de ordem judicial (medidas liminares ou cautelares); nesse caso, o ato permanece válido mas 
sem produzir efeitos, continuando assim até o pronunciamento final de validade ou invalidade do ato ou até 
a derrubada da liminar. 
Gabarito: Errado 
 Há presunção imediata de legalidade de todo ato administrativo editado por autoridade pública 
competente. 
Comentário: O quesito está correto. O atributo presunção de legitimidade está presente em todo ato 
administrativo. Isso porque vivemos num Estado Direito, no qual todos, especialmente o Poder Público, 
devem obediência à lei. No caso da Administração, o princípio da legalidade impõe que ela só atue quando 
a lei autoriza, ou seja, trata-se de um princípio rigoroso, o que permite deduzir (presumir) que tudo o que ela 
faz estará imediatamente em conformidade com a ordem jurídica. 
Gabarito: Certo 
 Caso seja fornecida certidão, a pedido de particular, por servidor público, é correto afirmar que tal ato 
administrativo possui presunção de veracidade e, caso o particular entenda ser falso o fato narrado na 
certidão, inverte-se o ônus da prova e cabe a ele provar, perante o Poder Judiciário, a ausência de veracidade 
do fato narrado na certidão. 
Comentário: O quesito está correto. Trata-se de situação que ilustra muito bem a aplicação concreta do 
atributo da presunção de veracidade dos atos administrativos. 
Gabarito: Certo 
 A presunção de legitimidade é atributo de todos os atos da administração, inclusive os de direito 
privado, dada a prerrogativa inerente aos atos praticados pelos agentes integrantes da estrutura do Estado. 
Comentário: Aqui, a banca adotou a posição de Maria Sylvia Di Pietro – autora que, aliás, é seguida por boa 
parte das bancas – que afirma textualmente: 
Quanto ao alcance da presunção, cabe realçar que ela existe, com as limitações já analisadas, em todos 
os atos da Administração, inclusive os de direito privado, pois se trata de prerrogativa inerente ao 
Poder Público, presente em todos os atos do Estado, qualquer que seja a sua natureza. Esse atributo 
distingue o ato administrativo do ato de direito privado praticado pela própria Administração. 
 Gabarito: Certo 
Imperatividade 
Imperatividade é o atributo pelo qual os atos administrativos se impõem a terceiros, independentemente 
da sua concordância, criando obrigações ou impondo restrições. 
 
 
 
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A imperatividade decorre do chamado “poder extroverso”, que é prerrogativa dada ao Poder Público de 
impor, de modo unilateral, obrigações a terceiros, inclusive a sujeitos que estão fora do âmbito interno 
administrativo, criando obrigações que extravasam a esfera jurídica do Estado. O atributo da imperatividade 
decorre diretamente do princípio da supremacia do interesse público sobre o particular. 
Conforme ensina Maria Sylvia Di Pietro, a imperatividade não existe em todos os atos administrativos, 
mas apenas naqueles que impõem obrigações ou restrições. 
Por outro lado, não existe imperatividade nos atos que conferem direitos solicitados pelo administrado 
(como na licença ou autorização de uso do bem público) ou nos atos apenas enunciativos (certidão, atestado, 
parecer), uma vez que, nesses casos, não há a criação de obrigações ou restrições a terceiros. 
 
 Por exemplo, a Administração, nos termos da lei, pode determinar a interdição de determinado 
estabelecimento comercial, independentemente da anuência do proprietário. Este ato é dotado de 
imperatividade. Diferentemente, o fornecimento de certidão de tempo de serviço requerida pelo servidor é ato 
administrativo despido de imperatividade, pois não impõe nenhuma obrigação ou restrição, mas apenas apresenta 
uma informação. 
 
Está presente:
Atos que impõem
obrigações e restrições.
Não está presente:
- Atos enunciativos;
- Atos que conferem
direitos.
Imperatividade 
 
 
 
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Questão para fixar 
 Todos os atos administrativos são imperativos e decorrem do que se denomina poder extroverso, que 
permite ao poder público editar provimentos que vão além da esfera jurídica do sujeito emitente, 
interferindo na esfera jurídica de outras pessoas, constituindo-as unilateralmente em obrigações. 
Comentário: 
Questão errada. Imperatividade é o atributo pelo qual os atos administrativos se impõem a terceiros, 
independentemente da sua concordância. Decorre, é verdade, do chamado poder extroverso, que é a 
prerrogativa dada ao Poder Público de impor, de modo unilateral, obrigações a terceiros, ou seja, a sujeitos 
que estão além da esfera jurídica do sujeito emitente. 
Entretanto, nem todos os atos administrativos são imperativos. A imperatividade está presente apenas 
nos atos que impõem obrigações ou restrições, a exemplo da interdição de estabelecimentos comerciais; 
mas não está presente nos atos enunciativos (certidão, atestado, parecer) e nos atos que conferem direitos 
solicitados pelo administrado (licença, autorização de bem público). 
Gabarito: Errado 
Autoexecutoriedade 
A autoexecutoriedade é a prerrogativa de que certos atos administrativos sejam executados imediata e 
diretamente pela própria Administração, inclusive mediante o uso da força, independentemente de ordem ou 
autorização judicial prévia. 
A autoexecutoriedade é frequentemente utilizada no exercício do poder de polícia. Exemplos conhecidos 
do uso dessa prerrogativa são os da destruição de bens impróprios ao consumo e a demolição de obra que 
apresenta risco de desabamento. Verificada a situação que provoca a execução do ato, a autoridade administrativa 
de pronto o executa, ficando, assim, resguardado o interesse público7. 
Para Lucas Rocha Furtado, a autoexecutoriedade decorre da presunção de legitimidade, embora com 
esta não se confunda. Afinal, de nada valeria afirmar que os atos administrativos são presumivelmente legítimos 
caso a Administração precisasse de autorização judicial a cada ato praticado. 
Assim como a imperatividade, a autoexecutoriedade não existeem todos os atos administrativos. 
Segundo Maria Sylvia Di Pietro, ela só é possível: 
§ Quando expressamente prevista em lei (ex: retenção de garantias depositadas em caução para assegurar 
o pagamento de multas ou parcelas atrasadas em contratos; apreensão de mercadorias piratas; cassação 
de licença para dirigir; aplicação de penalidades disciplinares). 
§ Mesmo se não expressamente prevista, quando tratar-se de medida urgente que, acaso não adotada de 
imediato, pode ocasionar prejuízo maior para o interesse público (ex: demolição de prédio que ameaça 
ruir; internamento de pessoa contagiosa). 
 
7 Carvalho Filho (2014, p. 124) 
 
 
 
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Um dos limites à autoexecutoriedade é o patrimônio do particular. Para satisfazer seus créditos decorrentes 
de multas ou prejuízos causados ao erário, a Administração Pública não pode invadir o patrimônio dos particulares 
e, contra a vontade destes, privar-lhes da propriedade dos seus bens ou dos vencimentos8. 
Exemplo clássico de ato sem autoexecutoriedade é a cobrança de multas administrativas não pagas pelos 
particulares; caso os devedores não paguem voluntariamente a sanção aplicada, haverá necessidade de inscrição 
dos devedores em dívida ativa e a execução da multa deverá ser feita pelo Poder Judiciário. Outro exemplo é o 
entendimento do STF de que a Administração Pública não pode descontar indenizações da folha de pagamento 
dos servidores sem que tenha a anuência do servidor ou autorização legal ou judicial. 
 
 A doutrina desdobra a autoexecutoriedade em dois outros atributos: a exigibilidade e a executoriedade. 
 A exigibilidade seria caracterizada pela obrigação que o administrado tem de cumprir o comando 
imperativo do ato. Graças à exigibilidade, a Administração pode usar meios indiretos de coação para que suas 
decisões sejam cumpridas, como, por exemplo, a aplicação de multas ou de outras penalidades administrativas 
impostas em caso de descumprimento do ato. Veja que, nesse caso, a coação é indireta: o sujeito cumpre a 
imposição do Poder Público porque tem receio de ser multado. 
 Já a executoriedade seria a possibilidade de a Administração, ela própria, praticar o ato, ou de compelir, 
direta e materialmente, o administrado a praticá-lo (coação material). Na executoriedade, a Administração 
emprega meios diretos de coerção, compelindo materialmente o administrado a fazer alguma coisa, utilizando-
se inclusive da força. Exemplo: demolição de obra irregular; dissipação de passeata que perturbe a ordem pública, 
etc. 
 
8 Lucas Furtado (2014, p. 218). 
Está presente:
- Quandro prevista em lei.
- Medida urgente.
Não está presente:
Atos que afetam o
patrimônio do particular
(ex: cobrança de multa
não paga)
Autoexecutoriedade 
 
 
 
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Segundo Maria Sylvia Di Pietro, na exigibilidade (coerção indireta), os meios de coerção vêm sempre 
definidos na lei; já na executoriedade (coerção direta), podem ser utilizados independentemente de previsão 
legal, para atender situação emergente que ponha em risco a segurança, a saúde ou outro interesse da 
coletividade. 
Para Celso Antônio Bandeira de Melo, nem todos os atos exigíveis são executórios. 
Por exemplo: a multa administrativa é exigível pela Administração, sendo uma forma indireta de o Estado 
forçar que o particular cumpra a obrigação. Porém, a multa não é executória, já que a Administração não poderá 
compelir o particular a pagar o valor correspondente, devendo, para tanto, ir a juízo. 
Outro exemplo: a intimação para que o administrado construa calçada defronte de sua casa ou terreno não 
apenas impõe esta obrigação, mas é exigível porque, se o particular desatender ao mandamento, poderá ser 
multado sem que a Administração necessite ir ao Judiciário para que lhe seja atribuído ou reconhecido o direito de 
multar. Entretanto, a determinação de construir a calçada não é um ato executório, eis que a Administração não 
pode, ela própria, fazer a calçada, tampouco obrigar direta e materialmente o particular a fazê-lo; ela só pode usar 
meios indiretos de coerção, a exemplo da aplicação da multa pelo descumprimento da ordem. 
Tipicidade 
Tipicidade é o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente 
pela lei como aptas a produzir determinados resultados9. 
Esse atributo decorre diretamente do princípio da legalidade, impedindo que a Administração pratique 
atos inominados, vale dizer, atos sem previsão legal. Afinal, para cada finalidade a ser perseguida pela 
Administração o ordenamento jurídico estabelece, previamente, o ato específico (típico). 
A tipicidade impede, também, a prática de atos totalmente discricionários (que seriam, na verdade, 
arbitrários), pois a lei, ao prever o ato, já define os limites em que a discricionariedade poderá ser exercida. 
Maria Sylvia Di Pietro ensina que a tipicidade só existe com relação aos atos unilaterais. Isso porque, nos 
contratos (atos bilaterais), não há imposição de vontade da Administração, que depende sempre da aceitação do 
particular. Segundo a autora, nada impede que as partes convencionem um contrato inominado (sem previsão 
legal), desde que atenda melhor ao interesse público e ao do particular. Não obstante, cumpre observar que, em 
alguns casos, o atributo da tipicidade se fará presente mesmo nos contratos administrativos, regidos pelo direito 
público, como nos contratos de concessão de serviços públicos, já nomeados, tipificados, na Lei 8.987/1995. 
 
9 Di Pietro (2009, p. 201). 
Autoexecutoriedade
Exigibilidade Coerção indireta
Executoriedade Coerção direta
 
 
 
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Questões para fixar 
 Em decorrência da autoexecutoriedade, atributo dos atos administrativos, a administração pública 
pode, sem a necessidade de autorização judicial, interditar determinado estabelecimento comercial. 
Comentário: O quesito está correto. A autoexecutoriedade é a prerrogativa de que certos atos 
administrativos sejam executados imediata e diretamente pela própria Administração, independentemente 
de ordem ou autorização judicial. Permite-se até mesmo o uso da força física, se for necessária, mas sempre 
com meios adequados e proporcionais. A interdição de estabelecimento comercial é um típico exemplo de 
autoexecutoriedade. 
Gabarito: Certo 
 O atributo da exigibilidade, presente em todos os atos administrativos, representa a execução material 
que desconstitui a ilegalidade. 
Comentário: O quesito está errado. A execução material que desconstitui a ilegalidade refere-se ao atributo 
executoriedade (coerção direta, material), e não à exigibilidade. Por exemplo, a executoriedade permite à 
Administração demolir uma obra (execução material) para desconstituir a ilegalidade do empreendimento. 
Já a exigibilidade diz respeito ao próprio dever imposto pela lei aos administrados, cujo cumprimento é 
garantido pela Administração mediante meios indiretos de coerção. Um bom exemplo é a retirada da CNH: 
a Administração exige a habilitação para poder dirigir (exigibilidade); se o motorista for pego sem carteira, 
ele poderá ser multado; a multa, portanto, é um meio indireto de obrigar o motorista a tirar a habilitação. 
Porém, a Administração não pode coagir materialmente o particular a obtê-la, ou seja, o ato não possui 
executoriedade. 
Lembrando que tanto a exigibilidade como a executoriedade são desdobramentos do atributo 
autoexecutoriedade. 
Gabarito: Errado 
 O IBAMA multou e interditou uma fábrica de solventes que, apesar de já ter sido advertida, insistia em 
dispensar resíduostóxicos em um rio próximo a suas instalações. Contra esse ato a empresa impetrou 
mandado de segurança, alegando que a autoridade administrativa não dispunha de poderes para impedir o 
funcionamento da fábrica, por ser esta detentora de alvará de funcionamento, devendo a interdição ter sido 
requerida ao Poder Judiciário. 
Em face dessa situação hipotética, julgue o item seguinte. 
Um dos atributos do ato administrativo executado pelo IBAMA na situação em questão é o da 
autoexecutoriedade, que possibilita ao poder público obrigar, direta e materialmente, terceiro a cumprir 
obrigação imposta por ato administrativo, sem a necessidade de prévia intervenção judicial. 
Comentário: O item está correto. Em razão do atributo da autoexecutoriedade, o Ibama pode, 
independentemente de autorização judicial, compelir materialmente o administrado a cumprir a lei (no 
caso, mediante a interdição da fábrica), bem como impor multa (nesse caso, trata-se de coerção indireta, 
visto que, se o particular não pagar, a cobrança deverá ser feita junto ao Judiciário). 
Gabarito: Certo 
 
 
 
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 Em razão da característica da autoexecutoriedade, a cobrança de multa aplicada pela administração 
não necessita da intervenção do Poder Judiciário, mesmo no caso do seu não pagamento. 
Comentário: 
A questão está errada. A cobrança de multa inadimplida não possui o atributo da autoexecutoriedade, vale 
dizer, a Administração não pode cobrar o pagamento sem a intervenção do Poder Judiciário. 
Gabarito: Errado 
 Um veículo oficial da Administração Pública, conduzido por um servidor do órgão, derrapou, invadiu 
a pista contrária e colidiu com o veículo de um particular. O acidente resultou em danos a ambos os veículos 
e lesões graves no motorista do veículo particular. 
Com referência a essa situação hipotética, julgue o item que se segue. 
Em caso de o servidor ser condenado administrativamente em decorrência do acidente, o ato de aplicação 
de penalidade a esse servidor será caracterizado pelo atributo da autoexecutoriedade. 
Comentário: 
O quesito está correto. Em razão do poder disciplinar, a Administração pode aplicar penalidades 
administrativas a seus servidores. E, para tanto, não precisa de autorização judicial, pois a lei atribui esse 
poder à própria Administração. Dessa forma, pode-se afirmar que o ato de aplicação de sanções disciplinares 
(da advertência à demissão) é autoexecutório. 
Gabarito: Certo 
 A autoexecutoriedade dos atos administrativos ocorre nos casos em que é prevista em lei ou, ainda, 
quando é necessário adotar providências urgentes em relação a determinada questão de interesse público. 
Comentário: 
O quesito está correto. A autoexecutoriedade não existe em todos os atos administrativos. Conforme a 
doutrina, só há autoexecutoriedade quando expressamente prevista em lei ou quando tratar-se de medida 
urgente que, acaso não adotada de imediato, pode ocasionar prejuízo maior para o interesse público. 
Gabarito: Certo 
 
 
 
 
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Elementos 
Os elementos do ato administrativo são as partes que o compõem, a sua infraestrutura. Também são 
chamados de requisitos ou pressupostos. 
Os elementos do ato administrativo podem ser divididos em (i) essenciais e (ii) acidentais ou acessórios. 
Os elementos essenciais são aqueles sem os quais o ato administrativo não existe, ou seja, são elementos 
necessários à validade do ato. A doutrina, aproveitando-se do que está previsto na Lei de Ação Popular10, indica 
que os elementos essenciais dos atos administrativos são: competência, finalidade, forma, motivo e objeto. 
Ao lado dos elementos essenciais, os atos podem contar com elementos acidentais, isto é, componentes 
que podem ou não estar presentes nos atos administrativos, ampliando ou restringindo os seus efeitos jurídicos; 
são eles: o termo, a condição e o modo ou encargo. Segundo Maria Sylvia Di Pietro, os elementos acidentais 
referem-se ao objeto do ato (elemento essencial) e só podem existir nos atos discricionários, porque decorrem 
da vontade das partes. 
Elementos Essenciais 
(DEVEM existir) 
COM - FI - FOR - M - OB 
Elementos Acidentais 
(Podem ou não existir) 
E C T 
§ COMpetência 
§ FInalidade 
§ FORma 
§ Motivo 
§ Objeto 
§ Encargo ou modo 
§ Condição 
§ Termo 
Questões para fixar 
 Competência, finalidade, forma, motivo e objeto são requisitos de validade de um ato administrativo. 
Comentário: 
O item está correto. Os elementos também são chamados de requisitos de validade de um ato 
administrativo. Afinal, determinados defeitos (vícios) em algum deles poderá levar à anulação ou revogação 
do ato, conforme o caso. Em suma, a competência refere-se ao sujeito a quem compete a prática do ato; 
finalidade diz respeito ao resultado final da produção do ato, que sempre deve ter como fim geral o interesse 
público; forma é o rito seguido para a produção do ato, bem como o meio de exteriorização do ato em si, 
sendo a escrita a forma mais comum; motivo é o pressuposto de fato e de direito que fundamenta a prática 
do ato; e objeto é o conteúdo do ato, ou seja, seu efeito jurídico. 
Gabarito: Certo 
 Consoante a doutrina, são requisitos ou elementos do ato administrativo a competência, o objeto, a 
forma, o motivo e a finalidade. 
 
10 Lei 4.717/1965, art. 2º: “São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: a) 
incompetência; b) vício de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistência dos motivos; e) desvio de finalidade”. 
 
 
 
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Comentário: 
O quesito está correto. Ao tratar de requisitos ou elementos do ato administrativos, lembre-se do Com Fi 
For M Ob (competência, finalidade, forma, motivo e objeto). 
Gabarito: Certo 
 Estudaremos cada um desses elementos em seguida. 
Competência 
Competência é o poder atribuído ao agente para a prática do ato. Refere-se, portanto, ao sujeito que, 
segundo a norma, é o responsável por praticar determinado ato (a doutrina, por vezes, refere-se ao elemento 
competência simplesmente como “sujeito” ou “sujeito competente”). 
No nosso ordenamento jurídico, as competências para a prática de atos administrativos são atribuídas 
originariamente aos entes políticos (União, Estados, Municípios e DF). A partir daí, as competências são 
distribuídas entre os respectivos órgãos administrativos (como os Ministérios, Secretarias e suas unidades) e, 
dentro destes, entre seus agentes, pessoas físicas. 
 A competência deve decorrer de norma expressa, vale dizer, não há presunção de competência 
administrativa. Como dizem, não é competente quem quer, ou quem sabe fazer, mas sim quem a norma determinar 
que é. 
A lei é a fonte normal da competência. É nela que se encontram os limites e a dimensão das atribuições 
cometidas a pessoas administrativas, órgãos e agentes públicos11. 
Mas a lei não é fonte exclusiva da competência administrativa. Determinados agentes retiram sua 
competência diretamente da Constituição, a exemplo do Presidente da República e dos Ministros de Estado. A 
competência pode, ainda, derivar de normas administrativas infralegais (atos de organização), como 
Regimentos Internos e Resoluções. 
Assim, a competência pode ser: 
§ Competência primária: é aquela prevista diretamente na lei ou na Constituição Federal. 
§ Competência secundária: é aquela emanada de normas infralegais, como, por exemplo, atos 
administrativos organizacionais. Deriva da lei, a qual deve autorizar expressamente a normatização 
infralegal. 
 Geralmente ocorre o seguinte: a competênciade determinado órgão provém da lei (competência primária) 
e a competência dos segmentos internos dele (competência secundária), caso a lei autorize, pode ser definida 
através de atos de organização. 
 
 
 
11 Carvalho Filho (2014, p. 107). 
 
 
 
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Questão para fixar 
 A competência para a prática dos atos administrativos depende sempre de previsão constitucional ou 
legal: quando prevista na CF, é denominada competência primária e, quando prevista em lei ordinária, 
competência secundária. 
Comentário: 
Tanto as competências previstas na CF quanto as previstas nas leis são denominadas competências 
primárias, daí o erro. São chamadas de competências secundárias aquelas previstas em normas 
infralegais. 
Gabarito: Errado 
Critérios definidores da competência 
 A norma define a competência dos agentes públicos segundo alguns critérios de distribuição e 
organização, quais sejam12: 
§ Matéria: a competência é definida segundo a especificidade da função a ser exercida. Por exemplo: na 
esfera federal, cada Ministério possui competência para tratar de determinada matéria (saúde, educação, 
cultura, economia etc.). 
§ Hierarquia: as competências são escalonadas de acordo com seu nível de complexidade e 
responsabilidade. Assim, por esse critério, as competências mais complexas e de maior responsabilidade 
são atribuídas aos agentes de plano hierárquico mais elevado. 
§ Lugar: a competência é distribuída entre órgãos localizados em pontos territoriais distintos. Inspira-se na 
necessidade de descentralização ou desconcentração territorial das atividades administrativas. 
Por exemplo: determinadas competências da Receita Federal são desempenhadas por Superintendências 
espalhadas nos Estados-membros. 
§ Tempo: a competência é conferida por determinado período de tempo. Por exemplo: a competência do 
servidor público tem início a partir da investidura legal e término com o fim do exercício da função pública. 
Também é exemplo a proibição de certos atos em períodos definidos pela lei, como de nomear ou 
exonerar servidores em período eleitoral. 
§ Fracionamento: a competência é distribuída por diversos órgãos ou agentes, cuja manifestação é 
imprescindível para a completa formação do ato. Trata-se dos chamados atos complexos. Por exemplo: a 
redução de alíquotas de IPI para alguns refrigerantes depende da aprovação do Ministério da Agricultura 
e do Ministério da Fazenda. 
Características 
A doutrina ensina que o elemento competência apresenta as seguintes características: 
§ É de exercício obrigatório: trata-se de um poder-dever do agente público, não sendo exercido por sua 
livre conveniência, mas sim para a satisfação do interesse público. 
 
12 Carvalho Filho (2014, p. 108) 
 
 
 
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§ É irrenunciável: em respeito ao princípio da indisponibilidade do interesse público, o administrador atua 
em nome e interesse da coletividade, não podendo renunciar àquilo que não lhe pertence. Todavia, a 
irrenunciabilidade não impede que a Administração Pública transfira a execução de uma tarefa, isto é, 
delegue o exercício da competência para fazer algo. A delegação, de toda sorte, implica transferir apenas 
o exercício, eis que a titularidade da competência continua a pertencer a seu ‘proprietário’ (autoridade 
delegante). 
§ É intransferível ou inderrogável: não se admite transação de competência, ou seja, a competência não 
pode ser transmitida por mero acordo entre as partes. Uma vez fixada em norma expressa, a competência 
deve ser rigidamente observada por todos. Mesmo quando se permite a delegação, é preciso um ato 
formal que registre a prática. Essa característica também decorre do princípio da indisponibilidade do 
interesse público. 
§ É imodificável por mera vontade do agente: só quem pode modificar competência primária é a lei ou a 
Constituição. 
§ É imprescritível: mesmo quando não utilizada, não importa por quanto tempo, o agente continuará sendo 
competente, ou seja, ele não perderá sua competência simplesmente pelo fato de não utilizá-la. 
§ É improrrogável: o fato de um órgão ou agente incompetente praticar um ato não faz com que ele passe 
a ser considerado competente. Em outras palavras, o mero decurso do tempo não muda a incompetência 
em competência. Para a alteração da competência, registre-se, é necessária a edição de norma que 
especifique quem agora passa a dispor da competência. 
§ Pode ser delegada ou avocada, desde que não haja impedimento legal. 
Delegação e Avocação 
Delegação consiste na transferência de funções de um agente a outro, normalmente de plano hierárquico 
inferior. 
A Lei 9.784/1999, que cuida do processo administrativo no âmbito federal, trata da delegação de 
competência nos seguintes termos: 
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte 
da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente 
subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, 
jurídica ou territorial. 
Como se vê, a regra geral é a possibilidade de delegação, a qual não é admitida somente se houver 
impedimento legal13. 
O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da atuação do delegado, a 
duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição 
delegada (Lei 9784/1999, art. 14, §3º). 
 
13 Frise-se, porém, que parte da doutrina entende que a delegação de competência só é possível nos casos em que a norma expressamente 
autoriza (Carvalho Filho 2014, p. 109) 
 
 
 
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Conforme assinalam Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, a delegação deve ser de apenas parte da 
competência do órgão ou do agente, e não de todas as suas atribuições. 
Poderão ser impostas condicionantes (ressalvas) ao exercício da competência delegada, por exemplo, 
determinação de que a autoridade delegante deverá ser previamente consultada em situações específicas. 
Ressalte-se que a delegação geralmente é feita para órgãos ou agentes subordinados (ou de mesma 
hierarquia), mas também é possível mesmo que não exista subordinação hierárquica. É o que ocorre, por 
exemplo, na descentralização por colaboração, em que o Estado, mediante contrato, transfere (delega) a 
execução de determinado serviço público a uma pessoa jurídica de direito privado, conservando o Poder Público a 
titularidade do serviço (ex: concessões e permissões de serviço público). 
Importante destacar que o ato de delegação é um ato discricionário, revogável a qualquer tempo pela 
autoridade delegante. 
O ato de delegação não retira a competência da autoridade delegante, que continua competente 
cumulativamente com o agente delegado14. Afinal, a delegação apenas transfere a responsabilidade pelo 
exercício de determinada tarefa; a titularidade permanece com quem delegou. 
Segundo o art. 14, §3º da Lei 9.784/1999, “as decisões adotadas por delegação devem mencionar 
explicitamente esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado”. Ou seja, a responsabilidade pela prática 
do ato é do agente delegado. 
O art. 13 da Lei 9.784/1999 dispõe que não podem ser objeto de delegação: 
§ a edição de atos de caráter normativo; 
§ a decisão de recursos administrativos; 
§ as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. 
Essas funções são indelegáveis e, acaso transferidas, acarretam a invalidade não só do ato de transferência, 
como dos praticados em virtude da delegaçãoindevida. A doutrina também aponta que as competências de 
ordem política15 não são passíveis de delegação, salvo se expressamente autorizada pela Constituição. 
 Avocação, por sua vez, é o ato pelo qual a autoridade hierarquicamente superior chama para si o exercício 
de funções que a norma originariamente atribui a um subordinado. 
A doutrina é pacífica no sentido de que não é possível haver avocação sem que exista hierarquia entre os 
agentes envolvidos. Aliás, é isso que está previsto na Lei 9.784/1999: 
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a 
avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior. 
A lei informa, ainda, que a avocação é medida de caráter excepcional, devendo ser feita apenas 
“temporariamente” e “por motivos relevantes devidamente justificados”. 
 
14 Carvalho Filho (2014, p. 109). 
15 Por exemplo, competência para editar leis, para proferir decisões judiciais, para iniciar a ação penal pública, para julgar as contas dos 
administradores públicos etc. 
 
 
 
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Vale destacar que a avocação não é possível quando se tratar de competência exclusiva do subordinado. 
 
 
 Por fim, deve ficar claro que a revogação de um ato de delegação não se confunde com a avocação. É que, 
na delegação, a titularidade da competência delegada é do delegante; já na avocação, a competência avocada é 
do subordinado. 
Questões para fixar 
 A competência administrativa pode ser transferida e prorrogada pela vontade dos interessados, assim 
como pode ser delegada e avocada de acordo com o interesse do administrador. 
Comentário: 
O item está errado, eis que a competência administrativa é intransferível e improrrogável. De fato, como 
a competência decorre de norma expressa, somente a norma pode transferi-la ou autorizar a sua delegação 
ou avocação, e não mero acordo entre as partes. A competência administrativa também não pode ser 
prorrogada, vale dizer, um agente incompetente não passa a ser automaticamente considerado 
competente apenas pelo fato de ter praticado determinado ato. A prorrogação de competência é possível 
no Direito Civil, em que a lide, por uma série de razões, pode ser julgada em foro diverso daquele previsto 
na lei. 
Lembrando que a competência também é irrenunciável, imodificável por mera vontade do agente e 
imprescritível. Todavia, a competência administrativa pode ser delegada e avocada de acordo com o 
interesse do administrador, como, aliás, corretamente registra o quesito. 
Gabarito: Errado 
Avocação:
Atrai o exercício de competência pertencente a
órgão ou agente subordinado (apenas).
Ato discricionário.
Medida excepcional.
Não é possível: atos de competência exclusiva.
Delegação:
Transfere o exercício de competência a outro órgão
ou agente, subordinado ou não.
Ato discricionário.
Delegar é regra, somente obstada se houver
impedimento legal (entendimento majoritário)
Não é possível: atos normativos, recursos
administrativos e atos de competência exclusiva.
 
 
 
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 São critérios para a distribuição da competência, como requisito ou elemento do ato administrativo, 
dentre outros: 
(A) delegação e avocação. 
(B) conteúdo e objeto. 
(C) matéria, forma e sujeito. 
(D) tempo, território e matéria. 
(E) grau hierárquico e conteúdo. 
Comentário: 
A resposta é a alternativa “d”, eis que apresenta, exclusivamente, critérios de distribuição de competência. 
Na opção “a”, delegação e avocação são características do elemento competência; na opção “b”, conteúdo 
e objeto são sinônimos e, assim como a competência, são elementos do ato administrativo; na opção “c”, 
matéria é critério para distribuição de competências, mas forma e sujeito são elementos do ato; já na 
alternativa “e”, hierarquia é critério de distribuição de competência, mas conteúdo é elemento. 
Gabarito: alternativa “d” 
Finalidade 
Finalidade é o resultado pretendido pela Administração com a prática do ato administrativo. 
A finalidade, como elemento do ato administrativo, decorre do princípio da impessoalidade, pelo qual o 
fim a ser buscado pelo agente público em suas atividades deve ser tão-somente aquele prescrito pela lei. Em última 
instância, o fim é a satisfação do interesse público, de forma geral e impessoal. 
Como a finalidade do ato é sempre aquela prevista na lei, não há espaço para o administrador agir diferente, 
ou seja, a finalidade é sempre um elemento vinculado. Por exemplo: se a lei permite a remoção de ofício do 
servidor para atender a necessidade do serviço público, a Administração não pode se utilizar desse instituto com 
outra finalidade, como a punição. 
A doutrina costuma confrontar a finalidade com os também elementos de formação do ato administrativo 
motivo e objeto. 
Conforme esclarece Maria Sylvia Di Pietro, a finalidade distingue-se do motivo porque este antecede a 
prática do ato, correspondendo aos fatos, às circunstâncias, que levam a Administração a praticar o ato. Já a 
finalidade sucede à prática do ato, porque corresponde a algo que a Administração quer alcançar com a sua edição. 
A finalidade também não se confunde com o objeto, pois este é o efeito jurídico imediato que o ato produz, 
o seu resultado prático (aquisição, transformação ou extinção de direitos), enquanto a finalidade é o efeito geral 
ou mediato (no futuro) do ato, que é sempre o mesmo, expresso ou implicitamente estabelecido na lei: a 
satisfação do interesse público. 
 
 
 
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Sendo assim, pode-se perceber que o objeto é variável conforme o resultado prático buscado pelo agente 
da Administração, ao passo que a finalidade é invariável para qualquer espécie de ato (será sempre o interesse 
público)16. 
Por exemplo: numa nomeação de servidor aprovado em concurso público, o objeto é prover um cargo 
público vago; numa concessão de licença-gestante, o objeto é permitir o afastamento da servidora durante o 
período de proteção e lactância; numa licença de construção, o objeto é consentir que alguém edifique. O objeto, 
portanto, varia conforme o resultado prático buscado pela Administração. Entretanto, a finalidade é invariável, 
por ser comum a todos eles: o interesse público. 
 A doutrina também aborda esses conceitos dizendo que todos os atos administrativos devem obedecer a 
uma finalidade genérica, a satisfação do interesse público, e a uma finalidade específica, que seria o objeto do 
ato, ou seja, o resultado específico que cada ato deve produzir, conforme definido em lei (ex: o ato de remoção de 
ofício de servidor público tem a finalidade de suprir a necessidade de pessoal no local de destino). 
Forma 
A forma é o modo como o ato administrativo se exterioriza, isto é, o como ele sai da cabeça do agente e se 
mostra para o mundo. É a base física que permite aos destinatários o conhecimento do conteúdo do ato 
administrativo. 
De regra, os atos administrativos devem ter a forma escrita. Diz-se que, no direito público, vale o princípio 
da solenidade das formas, pelo qual o ato deve ser escrito, registrado (ou arquivado) e publicado17. 
 Entretanto, existem atos administrativos praticados de forma não escrita, a exemplo de ordens verbais, 
gestos, apitos, sinais sonoros ou luminosos (semáforos de trânsito), placas (proibido fumar, proibido estacionar, 
etc.). Esses elementos não escritos expressam uma ordem da Administração Pública (uma manifestação de 
vontade) e, como tais, são considerados atos administrativos. Frise-se, porém, que são meios excepcionais de 
exteriorizaçãodo ato, que atendem a situações especiais. 
Para Maria Sylvia Di Pietro, o elemento forma também pode ser visto a partir de uma concepção ampla, 
abrangendo não só a exteriorização do ato, mas também todas as formalidades que devem ser observadas durante 
o processo de formação da vontade da Administração, e até os requisitos concernentes à publicidade do ato. 
No Direito Administrativo, o aspecto formal do ato possui grande relevância, pois representa uma garantia 
jurídica para o administrado e para a própria Administração; é pelo respeito à forma que se possibilita o controle 
do ato administrativo pelos seus destinatários, pela própria Administração ou pelos demais Poderes18. 
Não obstante, a doutrina tem evoluído no sentido de se moderar as exigências quanto às formalidades. O 
entendimento que se busca é que, para a prática de qualquer ato administrativo, devem ser exigidas tão somente 
as formalidades estritamente essenciais, desprezando-se procedimentos meramente protelatórios. É o chamado 
formalismo moderado. 
Nessa linha, o art. 22 da Lei 9.784/1999 dispõe que “os atos do processo administrativo não dependem de 
forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir”. 
 
16 Carvalho Filho (2014, p. 121). 
17 Carvalho Filho (2014, p. 112). 
18 Maria Sylvia Di Pietro (2009, p. 208). 
 
 
 
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Não obstante, como regra, a forma ainda é vista pela doutrina como um elemento vinculado do ato 
administrativo, visto que ele deve ser exteriorizado na forma que a lei exigir. Por exemplo, a própria Lei 9.784/1999 
(art. 22, parágrafo único), exige que os “atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a 
data e o local de sua realização e a assinatura da autoridade responsável”. Outras normas prescrevem formas 
específicas, como decreto, resolução, portaria etc. 
Por outro lado, quando a lei não exigir forma determinada para o ato administrativo, a Administração pode 
pratica-lo com a forma que lhe parecer mais adequada. Nesse caso, a forma seria um elemento discricionário do 
ato. Ressalte-se, porém, que a forma escolhida pela Administração deve sempre assegurar segurança jurídica e, na 
hipótese de atos restritivos de direitos e sancionatórios, possibilitar o exercício do contraditório e da ampla defesa. 
Questão para fixar 
 Incorre em vício de forma a edição, pelo chefe do Executivo, de portaria por meio da qual se declare 
de utilidade pública um imóvel, para fins de desapropriação, quando a lei exigir decreto. 
Comentário: 
O quesito está correto. No caso, o decreto é a forma prevista na lei para que ocorra a exteriorização da 
vontade do Chefe do Poder Executivo. Assim, o ato de declaração de utilidade pública para fins de 
desapropriação deveria ser emitido mediante decreto, e não portaria. Logo, houve vício de forma. 
Gabarito: Certo 
Motivo 
 Motivo é o pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato administrativo19. Ou seja, são 
as razões que justificam a prática do ato. 
§ Pressuposto de fato é o conjunto de circunstâncias, de acontecimentos, de situações ocorridas no mundo 
real que levam a Administração a praticar o ato. 
§ Pressuposto de direito é o dispositivo legal em que se baseia o ato. 
Por exemplo: na concessão de licença paternidade, o motivo é o nascimento do filho do servidor; no 
tombamento, é o valor histórico-cultural do bem; na exoneração de funcionário estável, o motivo é o pedido por 
ele formulado; no ato de punição de servidor público, o motivo é a infração que ele praticou. 
Vamos detalhar mais. Tomando o último caso como exemplo, o pressuposto de fato (o que aconteceu) é a 
própria conduta do servidor (que se ausentou do serviço durante o expediente, sem autorização do chefe imediato, 
por exemplo) e o pressuposto de direito (a hipótese descrita em norma legal) é a Lei 8.112/1990, que proíbe tal 
conduta e estabelece que a respectiva violação será punida com advertência (art. 117, inciso I c/c art. 129). 
Todo ato administrativo deve ter um motivo lícito, ou seja, baseado na lei. Não é permitido que um ato seja 
feito por mero capricho do agente público, sem nenhum fundamento. 
O motivo, ademais, deve guardar congruência, isto é, relação lógica com o objeto e a finalidade do ato; 
caso contrário, o ato será nulo. 
 
19 Di Pi 
etro (2009, p. 210) 
 
 
 
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Por exemplo: suponha que a Administração revogou várias autorizações de porte de arma invocando como 
motivo o fato de um dos autorizados ter se envolvido em brigas; nessa hipótese, o ato só será válido em relação 
ao indivíduo que se envolveu nas brigas; em relação aos demais, que não tiveram esse envolvimento, o ato será 
nulo, pois o motivo não guarda compatibilidade lógica com o resultado do ato20. 
Motivo vinculado e discricionário 
O motivo é um dos elementos que permitem verificar se o ato administrativo é vinculado ou discricionário. 
Se a situação de fato que fundamenta a prática do ato já está delineada na norma legal, ao agente nada mais 
cabe senão praticar o ato tão logo ela seja configurada. Trata-se de ato vinculado, por haver estrita vinculação do 
motivo ao objeto do ato. 
Por exemplo: a Lei 8.112/1990 diz que o servidor que tenha filho tem direito a licença paternidade, com 
duração de cinco dias21. Portanto, a lei estabelece que o “motivo” do ato de concessão de licença paternidade é o 
nascimento do filho. Assim, se um servidor apresenta requerimento de licença paternidade provando o 
nascimento do filho (pressuposto de fato), a Administração, verificando que a situação fática de enquadra na 
hipótese descrita na lei (pressuposto de direito), terá que praticar o ato, exatamente com o conteúdo descrito na 
lei: concessão da licença pelo prazo de cinco dias (a Administração não poderá conceder licença por prazo inferior, 
tampouco negar a licença). 
Por outro lado, quando a lei não descreve a situação fática, mas, ao contrário, transfere ao agente a 
responsabilidade de avaliar os motivos que justificam a prática do ato segundo critérios de conveniência e 
oportunidade, tem-se um ato discricionário. 
Por exemplo: a Lei 8.112/1990 diz que a Administração, a seu critério, poderá conceder licenças para o trato 
de assuntos particulares ao servidor ocupante de cargo efetivo, desde que não esteja em estágio probatório, pelo 
prazo de até três anos consecutivos. A rigor, o motivo para a concessão dessa licença é o requerimento do servidor 
que atenda ao requisito legal. Mas perceba que a lei não enumera uma situação fática que, uma vez ocorrida no 
mundo real, dá direito ao servidor de gozar a licença (trata-se de motivo discricionário). Assim, se um servidor 
que preencha os requisitos legais apresentar requerimento de licença para tratar de interesses particulares, a 
Administração irá avaliar os motivos que podem influenciar na apreciação do pedido (ex: impacto da ausência do 
servidor no bom andamento dos trabalhos da repartição) e, segundo seu exclusivo critério de conveniência e 
oportunidade, irá definir o conteúdo do ato, importando dizer que, mesmo que o servidor cumpra os requisitos 
legais, poderá ter seu pedido negado. 
Segundo Maria Sylvia Di Pietro, o motivo será discricionário quando: 
§ a lei não o definir, deixando-o ao inteiro critério da Administração, como no exemplo acima, em que não 
há qualquer motivo previsto na lei para justificar a prática do ato. 
§ a lei definir o motivo utilizando noções vagas, imprecisas, empregando palavras que podem ter vários 
significados, os chamados conceitos jurídicos indeterminados; é o que ocorre quando a lei manda punir 
o servidor que praticar “falta grave”, “procedimento irregular” ou “conduta escandalosa na repartição”, 
semdefinir em que consistem; ou quando a lei prevê o tombamento de bem que tenha valor artístico ou 
 
20 Carvalho Filho (2014, p. 120) 
21 O Decreto 8.737/2016 estende tal prazo por mais 15 dias ao servidor que requeira o benefício no prazo de 2 dias úteis após o nascimento 
ou a adoção, totalizando, assim, 20 dias de licença paternidade. 
 
 
 
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cultural, também sem estabelecer critérios objetivos que permitam o enquadramento do bem nesses 
conceitos. 
 No caso dos conceitos jurídicos indeterminados de valor, a Administração, em regra, usará sua 
discricionariedade para definir se o fato concreto se enquadra ou não na hipótese prevista na norma (por exemplo, 
definir se a conduta do servidor é ou não escandalosa ou, ainda, se o bem possui ou não valor artístico). 
 Contudo, a discricionariedade poderá ficar afastada nos casos em que a lei usa conceitos técnicos, que 
podem ser confirmados mediante laudos e pareceres (ex: para concessão de aposentadoria por “invalidez”, a 
Administração deve se fundamentar em laudo médico), ou conceitos de experiência ou empíricos, que podem 
ser objetivamente extraídos da experiência comum (ex: expressões como “caso fortuito e força maior”, “jogos de 
azar” e “bons antecedentes”). 
Detalhando um pouco mais... 
Vale ressaltar que parte (minoritária) da doutrina entende que a valoração de conceitos jurídicos indeterminados 
não constitui, em hipótese alguma, uma atividade discricionária, mas sim uma atividade de interpretação que deve levar 
a uma única solução válida possível. Por essa corrente, o conceito jurídico indeterminado permite interpretação, e não 
discricionariedade. A discricionariedade somente existe quando a lei deixa ao administrador a possibilidade de optar por 
uma dentre várias soluções. 
Por exemplo, no caso da punição do servidor por “falta grave”, a interpretação estaria na liberdade que tem o agente 
em avaliar se a atuação de fato configurou a hipótese estabelecida em lei; se o resultado dessa interpretação levar ao 
entendimento de que o servidor, de fato, cometeu “falta grave”, só haveria uma única solução possível: puni-lo. A 
discricionariedade, neste caso, não existiria, pois, configurada a hipótese da lei, o agente não teria liberdade para decidir 
se puniria ou não o servidor. 
Motivo versus Motivação 
Motivo e motivação não se confundem. 
Di Pietro ensina que motivação é a exposição dos motivos, ou seja, é a demonstração, por escrito, do que 
levou a Administração produzir determinado ato administrativo. 
Por exemplo, para punir, a Administração precisa demonstrar, comprovar que o servidor realmente praticou 
a conduta proibida pela norma. Assim, a motivação do ato deve descrever a conduta do servidor, apresentar 
evidências e demonstrar que o fato se enquadra na previsão da norma legal (ou seja, expor os motivos do ato). 
A motivação, regra geral, deve ser prévia ou concomitante à expedição do ato. Assim, não é admissível a 
motivação apresentada a posteriori, ou seja, após a prática do ato, especialmente nos casos em que a motivação é 
apresentada apenas após a validade do ato ser contestada. 
Carvalho Filho esclarece ser possível distinguir duas formas de exteriorização do motivo, vale dizer, de 
motivação: 
§ Motivo contextual: a motivação é expressa no próprio ato, como é o caso de atos cujo preâmbulo 
apresenta justificativas iniciadas por “considerando” (ex: considerando que o servidor fez isso, isso e 
aquilo, decido aplicar a punição tal). 
§ Motivo aliunde ou per relationem: a motivação se aloja fora do ato, como é o caso de justificativas 
constantes de processos administrativos ou em pareceres prévios que serviram de base para o ato 
 
 
 
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decisório, hipótese em que o ato faz remissão a esses atos precedentes (ex: no ato de punição, a 
motivação pode estar no relatório da comissão apuradora; assim, a autoridade julgadora poderá afirmar 
que os motivos da sua decisão estão expostos no referido relatório). 
Em regra, a Administração tem o dever de motivar seus atos, discricionários ou vinculados. Afinal, todo 
ato administrativo tem que ter um motivo, sob pena de nulidade (seja pela não ocorrência do fato, seja pela 
inexistência da norma). A motivação é importante para que haja um controle mais eficiente da prática 
administrativa, tanto pela sociedade como pelos demais Poderes e pela própria Administração. 
Todavia, podem existir atos administrativos em que os motivos não precisam ser declarados, ou seja, atos 
que não estão sujeitos à regra geral de obrigatoriedade de motivação. 
 Com efeito, só se poderá considerar a motivação obrigatória se houver normal legal expressa nesse 
sentido22. 
 Por exemplo, a Lei 9.784/1999 enumera expressamente atos administrativos que exigem motivação. 
Vejamos: 
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos 
jurídicos, quando: 
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; 
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; 
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; 
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; 
V - decidam recursos administrativos; 
VI - decorram de reexame de ofício; 
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas 
e relatórios oficiais; 
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo. 
§ 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância 
com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão 
parte integrante do ato. 
§ 2o Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que reproduza 
os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos interessados. 
§ 3o A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões orais constará da respectiva 
ata ou de termo escrito. 
A doutrina assevera que, ao indicar expressamente os atos que necessitam ser motivados, a Lei 9.784/1999, 
ainda que implicitamente, reconhece que pode haver atos que dispensem motivação. 
 
22 Carvalho Filho (2014, p. 116) 
 
 
 
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Exemplo clássico de ato que não precisa ser motivado é a nomeação/exoneração para cargos em 
comissão. 
Ressalte-se, todavia, que a lista de atos que exigem motivação apresentada na referida lei é bastante ampla. 
É só observar que ela contém, por exemplo, os atos que afetem “direitos e interesses” (inciso I), abrangendo, 
assim, praticamente todos os tipos de atos. Ademais, a boa prática administrativa recomenda a motivação de 
todos os atos administrativos, a fim de garantir a transparência e de aumentar as possibilidades de controle pelos 
cidadãos e órgãos competentes. 
Detalhando um pouco mais... 
A doutrina apresenta alguma divergência sobre a obrigatoriedade ou não da motivação dos atos administrativos. 
Uma corrente defende que os atos vinculados devem ser obrigatoriamente motivados, para que se possa confirmar 
se o motivo daquele ato se enquadra nos limites legais impostos, por não haver liberdade administrativa na sua edição. 
Outra corrente, de forma contrária, defende que os atos discricionários é que devem ser obrigatoriamente 
motivados, para que se possa verificar a legitimidade do motivo alegado. 
Não obstante, atualmente a melhor doutrina é aquela que defende que, como regra, todos os atos administrativos, 
vinculados ou discricionários,