direito administrativo Del aula 4

Prévia do material em texto

Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de
Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso
Regular) 
Autor:
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
23 de Janeiro de 2021
Sumário 
Considerações Iniciais ........................................................................................................................................ 4 
Poderes Administrativos .................................................................................................................................... 4 
1 – Introdução ................................................................................................................................................ 4 
2 – Poderes Administrativos ........................................................................................................................... 6 
2.1 – Poder Vinculado ....................................................................................................................................................... 6 
2.2 – Poder Discricionário ................................................................................................................................................. 6 
2.2.1 – Conceitos Jurídicos Indeterminados ..................................................................................................................... 7 
2.2.2 – Limites e controle do poder discricionário ........................................................................................................... 8 
2.3 – Poder Hierárquico .................................................................................................................................................... 9 
2.4 – Poder Disciplinar .................................................................................................................................................... 14 
2.4.1 – Poder disciplinar e discricionariedade ................................................................................................................ 17 
2.5 – Poder Normativo ou Poder Regulamentar ............................................................................................................ 18 
2.5.1 – Definição ............................................................................................................................................................. 18 
2.5.2 – Regulamento ou decreto executivo .................................................................................................................... 19 
2.5.3 – Regulamento ou decreto autônomo .................................................................................................................. 20 
2.5.4 – Regulamento autorizado (delegado) .................................................................................................................. 22 
2.5.5 – Controle judicial do poder normativo................................................................................................................. 24 
2.6 – Poder de Polícia ..................................................................................................................................................... 25 
2.6.1 – Definição ............................................................................................................................................................. 25 
2.6.2 – Formas de exercício do poder de polícia ............................................................................................................ 27 
2.6.3 – Ciclos do poder de polícia ................................................................................................................................... 31 
2.6.4 – “Delegação” do poder de polícia ........................................................................................................................ 32 
2.6.5 – Atributos/características do poder de polícia .................................................................................................... 36 
2.6.6 – Prescrição............................................................................................................................................................ 41 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
2.6.7 – Poder de polícia entre entes federados.............................................................................................................. 42 
3 – Abuso de Poder ....................................................................................................................................... 42 
4 – Deveres Administrativos ......................................................................................................................... 46 
Resumo ............................................................................................................................................................. 48 
 Introdução .................................................................................................................................................................. 48 
 Poder vinculado ......................................................................................................................................................... 48 
 Poder discricionário ................................................................................................................................................... 48 
 Poder hierárquico ...................................................................................................................................................... 49 
 Poder disciplinar ........................................................................................................................................................ 50 
 Poder normativo ou regulamentar ............................................................................................................................ 50 
 Poder de polícia ......................................................................................................................................................... 52 
 Ciclos do poder de polícia .......................................................................................................................................... 53 
 Delegação do poder de polícia ................................................................................................................................... 53 
 Atributos do poder de polícia .................................................................................................................................... 54 
 Prescrição ................................................................................................................................................................... 55 
 Abuso de poder .......................................................................................................................................................... 56 
Considerações Finais ........................................................................................................................................ 56 
Jurisprudência Citada ....................................................................................................................................... 57 
Legislação Importante ...................................................................................................................................... 59 
Constituição Federal ....................................................................................................................................................... 59 
Lei 9.784/99 .................................................................................................................................................................... 59 
Código Tributário Nacional .............................................................................................................................................60 
Questões Comentadas Delegado ..................................................................................................................... 60 
(federal/estadual) ............................................................................................................................................ 60 
Questões Comentadas Outras Carreiras Jurídicas ........................................................................................... 82 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
Lista de Questões Delegado ........................................................................................................................... 131 
Lista de Questões Outras Carreiras Jurídicas ................................................................................................. 138 
Gabarito.......................................................................................................................................................... 153 
 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
PODERES ADMINISTRATIVOS 
CONSIDERAÇÕES INICIAIS 
Prezado aluno, na aula de hoje estudaremos os Poderes Administrativos, conforme sumário acima. 
Sem maiores delongas, vamos à nossa aula. 
Qualquer dúvida, críticas ou sugestões, podem me contactar nos canais a seguir: 
E-mail: prof.rodolfopenna@gmail.com 
Instagram: https://www.instagram.com/rodolfobpenna 
PODERES ADMINISTRATIVOS 
1 – INTRODUÇÃO 
Em primeiro lugar, é necessário diferenciar os dois sentidos da palavra “poder”: 
a) Poder orgânico (poderes de Estado): estrutura organizacional do Estado, estabelecida pela 
Constituição, que também define as suas competências, composta por bens e sujeitos e dotada de 
elevado grau de independência em face das outras estruturas organizacionais estatais. São poderes 
estruturais do Estado (Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário); 
b) Poder funcional: são os meios e instrumentos para o exercício da função administrativa. São 
prerrogativas concedidas à Administração Pública para cumprimento de suas finalidades (poder 
normativo, poderes administrativos e poder jurisdicional). 
 
O foco desta aula é o estudo dos poderes funcionais administrativos, que são divididos na doutrina dentre 
os seguintes: 
PODER
Poder Orgânico
São poderes estruturais do 
Estado (Poder Executivo, Poder 
Legislativo e Poder Judiciário).
Poder Funcional
Meios e instrumentos para o 
exercício da função 
administrativa.
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
a) Poder vinculado; 
b) Poder discricionário; 
c) Poder hierárquico; 
d) Poder disciplinar; 
e) Poder regulamentar (Poder normativo); e 
f) Poder de polícia. 
Poderes administrativos são prerrogativas instrumentais conferidas à Administração Pública e exercida por 
seus agentes para atingimento do interesse público. 
Os poderes administrativos decorrem da supremacia do interesse público sobre o privado, tendo em vista 
que se trata de prerrogativas da Administração Pública para atingir a sua finalidade precípua: o interesse 
público. Esses poderes, tal como as prerrogativas em geral, são exercidos nos limites da lei e de acordo com 
os princípios Administrativos. 
A função administrativa exige diversas condutas do estado na busca da satisfação do interesse público. 
Assim, o ordenamento jurídico deve fornecer os meios (prerrogativas) para atingir os objetivos determinados 
para a Administração. Sem essas prerrogativas, seria impossível que o Estado atingisse os fins a que está 
obrigado. 
Nesta linha de pensamento, os poderes não são privilégios sem justificativa. Em verdade, apenas são 
justificáveis em virtude dos deveres da Administração Pública em atender os interesses coletivos, isto é, 
eles só existem como um meio para atingir uma finalidade. Assim, caso sejam utilizados para finalidade 
diversa do interesse público, os atos deverão ser anulados por abuso de poder. Logo, os poderes são 
instrumentais, ou seja, não são fins em si mesmos, mas meios de trabalho para o exercício da função 
administrativa. 
Por outro lado, doutrina entende que se trata, na verdade, de verdadeiro poder-dever ou dever-poder, uma 
vez que a Administração Pública não somente pode como deve atuar em favor do interesse da coletividade. 
Encontrando-se em situação em que a consecução de um fim público depender do exercício de uma 
prerrogativa atribuída à Administração, não cabe ao agente público decidir agir ou não, ele deve utilizar os 
poderes administrativos para alcançar a referida finalidade. 
Além disso, os poderes são irrenunciáveis. A Administração Pública não pode dispor dos seus poderes de 
forma livre. 
Desta forma, pode-se dizer que os poderes administrativos possuem duas características: 
a) Exercício obrigatório; 
b) Irrenunciabilidade. 
Por outro lado, os deveres da administração pública decorrem do princípio da indisponibilidade do interesse 
público, tendo em vista que são restrições à liberdade do administrador. 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
2 – PODERES ADMINISTRATIVOS 
2.1 – Poder Vinculado 
O poder vinculado é aquele em que a Administração Pública não possui liberdade de escolha em sua atuação 
ou a liberdade é mínima, devendo atuar nos estritos limites da lei. É o poder utilizado quando se pratica 
atos vinculados. 
Não cabe ao agente público considerar a conveniência e oportunidade na prática do ato ou na forma de sua 
atuação. Deverá, por outro lado, atuar exatamente na forma que determina a lei. 
Citamos aqui o poder vinculado porque a doutrina o estuda como um dos poderes administrativos e, por 
este motivo, as bancas examinadoras também cobram questões acerca do “poder vinculado”. Entretanto, é 
fácil perceber que não se trata exatamente de um poder administrativo, mas sim um dever da Administração 
Pública que, diante da hipótese prevista na lei, deverá adotar a conduta por ela estabelecida. 
Assim, diante de um ato vinculado, verificados os pressupostos de sua edição previstos em lei, o 
administrador estará obrigado a praticá-lo da forma como estabelecido na legislação, sem qualquer 
liberdade de escolha, seja quanto à prática em si, seja quanto ao seu conteúdo. Trata-se, portanto, de um 
dever. 
2.2 – Poder Discricionário 
O poder discricionário é o outro lado da moeda do poder vinculado. Consiste na liberdade de escolha que a 
lei confere ao agente público para definir, dentro dos limites da lei, de acordo com a conveniência e 
oportunidade, praticar ou não o ato e/ou a forma como será praticado. É observado na prática de atos 
discricionários. 
 
Critérios de escolha da Administração Pública: 
✓ Conveniência; e 
✓ Oportunidade. 
O poder discricionário existe, em regra, quando a lei o instituir. No silêncio da lei, os atos administrativos 
serão vinculados. A lei estabelece ainda os limites e as diretrizes para o exercício do poder discricionário, 
podendo dizer que este poder não é absoluto, mas encontra limitação na lei, nos princípios administrativos 
e nos direitos e garantias fundamentais. 
No exercício do poder discricionário, o agente público poderá escolher entre praticar ou não o ato e, em 
alguns casos, o conteúdo do ato. Nesta linha, estudaremos na próxima aula os atos administrativos, em 
especial os seus elementos: competência, finalidade, forma, motivo e objeto. 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
A discricionariedade somente pode ser exercida em relação ao motivo e ao objeto do ato administrativo. 
Por isso é correto dizer que nenhumato é totalmente discricionário, tendo em vista que os elementos da 
competência, da finalidade e da forma sempre serão vinculados, não cabendo ao agente público o poder 
de escolha quanto a estes elementos. 
O motivo e o conteúdo, por outro lado, poderão ser discricionários ou vinculados, a depender do que 
dispuser a lei. Motivo consiste nas razões de fato de direito que levaram à prática do ato, enquanto o objeto 
é o próprio conteúdo material do ato, ou seja, é a alteração no mundo jurídico que o ato provoca (demissão, 
multa, licença etc.). A escolha de acordo com a oportunidade e conveniência quanto ao motivo e ao conteúdo 
é o que se denomina de mérito administrativo. 
Também possui fundamento no poder discricionário a revogação dos atos administrativos discricionários. 
Neste caso, a Administração Pública, com base na conveniência e oportunidade, decide retirar um ato válido 
do mundo jurídico que ela própria praticou. 
 
Elementos discricionários do ato 
administrativo: 
✓ Motivo; 
✓ Objeto. 
Elementos vinculados do ato 
administrativo: 
✓ Competência; 
✓ Finalidade; 
✓ Forma. 
2.2.1 – Conceitos Jurídicos Indeterminados 
Atualmente, a doutrina moderna identifica mais uma hipótese de exercício do poder discricionário: quando 
a lei utiliza conceitos jurídicos indeterminados. 
Os conceitos jurídicos indeterminados (ou conceitos abertos) são aqueles com conteúdo vago, que não pode 
ser definido de forma objetiva ou por simples interpretação gramatical (Ex.: conduta escandalosa – lei 
8.112/90, interesse público). 
Entretanto, mesmo os conceitos jurídicos indeterminados possuem uma zona de certeza positiva, em que 
fica clara a sua incidência, uma zona de certeza negativa, em que claramente o conceito vago não se aplica, 
e uma zona cinzenta ou de penumbra (zona de indeterminação). Nesta zona cinzenta é que o administrador 
deve atuar de forma discricionária, de acordo com a conveniência e oportunidade, tendo em vista o interesse 
público. 
Quando uma situação jurídica se enquadrar na zona de indeterminação, não será possível estabelecer uma 
única atuação válida ao agente público. É neste momento que o agente deverá avaliar qual a melhor solução 
para o caso, de acordo com o interesse público, utilizando-se do poder discricionário. Essa decisão pertence 
ao mérito administrativo. 
Não obstante, há uma parcela da doutrina que entende que não há discricionariedade quanto aos conceitos 
jurídicos indeterminados. De acordo com esta corrente, quando o administrador se depara com um conceito 
jurídico vago ou aberto, deve realizar simples interpretação por meio dos princípios hermenêuticos. 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
Outra corrente doutrinária intermediária, entende que apenas os conceitos jurídicos indeterminados “de 
valor” é que autorizam o exercício do poder discricionário, pois implicam a possibilidade de apreciação do 
interesse público em cada caso. Os conceitos vagos de experiência ou os conceitos técnicos admitem apenas 
uma solução. 
Para fins de provas objetivas, deve-se dar prioridade ao primeiro entendimento, que autoriza o poder 
discricionário diante de conceitos jurídicos indeterminados. No entanto, fiquem atentos aos enunciados das 
questões, pois a banca examinadora pode adotar um entendimento diferente. 
2.2.2 – Limites e controle do poder discricionário 
Em primeiro lugar, é necessário destacar que discricionariedade não se confunde com arbitrariedade. O 
poder discricionário não é absoluto, uma vez que encontra limites no ordenamento jurídico, podendo sofrer 
controle de legalidade e legitimidade. Os limites ao poder discricionário podem ser resumidos da seguinte 
forma: 
a) Lei: a própria lei que confere discricionariedade ao administrador estabelece os limites e os 
parâmetros para o seu exercício. Ademais, ainda que se trate de discricionariedade por conceito 
jurídico indeterminado, o conceito vago utilizado possui uma zona em que fica clara a sua não 
incidência (zona de certeza negativa) ou a sua incidência (zona de certeza positiva); 
b) Princípios: são os princípios administrativos, que possuem carga normativa, obrigando a 
Administração Pública a atuar em conformidade com seus valores jurídicos. Dentre os princípios 
administrativos, destacam-se, no controle da discricionariedade, a razoabilidade e a 
proporcionalidade. A razoabilidade e a proporcionalidade, ressalte-se, não servem ao mérito 
administrativo, mas ao controle de legitimidade ou juridicidade do ato. Neste caso, o ato em 
desconformidade com esses princípios será anulado e não revogado. 
c) Direitos e garantias fundamentais: com a constitucionalização do Direito Administrativo, todos os 
atos administrativos devem ser compatíveis com a Lei Maior. Assim, a discricionariedade deve 
respeitar os direitos e as garantis fundamentais, tais como o direito adquirido, o ato jurídico perfeito, 
dentre outros. 
O controle pode ser realizado pela própria Administração Pública no exercício da autotutela, ou pelo Poder 
Judiciário, quando provocado, e pelo Poder Legislativo com o auxílio dos tribunais de contas (art. 70 e 71, 
CF). 
Entretanto, os Poderes Judiciário e Legislativo não podem controlar o mérito administrativo, ou seja, não 
cabe a eles realizar considerações acerca da oportunidade e conveniência do ato, sob pena de violação da 
separação dos poderes. O Judiciário somente pode controlar a legalidade e a legitimidade (juridicidade) do 
ato. Assim, pode realizar controle sobre o motivo e o objeto do ato administrativo, desde que relacionado à 
juridicidade e não ao mérito (oportunidade e conveniência). 
O Poder Legislativo exerce um controle mais amplo, podendo controlar aspectos como legalidade, 
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas (art. 70, CF), que estudaremos 
na aula de controle da Administração Pública, entretanto, ainda assim, não pode exercer controle acerca da 
oportunidade e conveniência do ato administrativo. 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
 
Por fim, é importante ressaltar que a distinção fundamental entre o poder vinculado e o poder discricionário 
se encontra na liberdade de escolha do administrador quanto ao mérito administrativo (motivo e objeto do 
ato administrativo). 
Poder Vinculado Poder Discricionário 
A lei define a forma de atuação do agente público 
objetivamente, sem qualquer liberdade de escolha. 
Verificada a situação prevista na lei, o agente deve 
agir da forma prevista. 
A lei confere margem de escolha quanto ao motivo 
e ao objeto do ato administrativo, podendo o 
agente ponderar os critérios de conveniência e 
oportunidade para atingir o interesse público, 
dentro dos limites do ordenamento jurídico. 
2.3 – Poder Hierárquico 
O poder hierárquico decorre da própria estrutura organizada de forma escalonada na Administração 
Pública, com órgãos dispostos de forma verticalizada em que os inferiores devem seguir as ordens e decisões 
dos superiores. 
Consiste na atribuição concedida ao administrador para organizar e distribuir as funções de seus órgãos de 
maneira vertical, estabelecendo uma relação de subordinação. Tem por objetivo a organização da função 
administrativa, que ocorre por meio da existência de níveis de subordinação. 
A hierarquia se verifica apenas no âmbito de uma mesma pessoa jurídica. Não há hierarquia entre a 
Administração direta e a indireta. Nesta relação, há apenas vinculação, que autoriza o controle finalístico e 
não o exercício do poder hierárquico. Logo, verifica-se que há substancial diferença entre os termos 
“subordinação” e “vinculação”. 
Além disso, o poder hierárquico apenas se verifica no exercício da função administrativa, inexistindo 
hierarquia da função jurisdicional e legislativa. Quando o Poder Judiciário ou Legislativo exercemo poder 
hierárquico, é apenas quanto ao exercício de suas funções administrativas atípicas. 
Não há hierarquia ainda entre os Poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário), nem mesmo entre 
administração e administrados. Trata-se de característica típica da organização administrativa. 
A doutrina identifica as seguintes prerrogativas decorrentes do poder hierárquico exercido pelos superiores 
em relação aos subordinados: ordens; fiscalização; controle ou revisão; resolução de conflito de atribuições; 
disciplinar; alteração de competência. Vamos estudar cada um deles de forma detalhada. 
a) Ordens (poder de comando) 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
Expedição de ordens, nos termos da lei, que vinculam os subordinados, salvo ordens manifestamente 
ilegais. 
A expedição de ordens pode ocorrer não apenas por ordens diretas, mas por meio de atos administrativos 
formais, como circulares internas, portarias, instruções, ordens de serviço etc. Esses atos administrativos são 
conhecidos como atos ordinatórios e são decorrência direta do poder hierárquico. 
As ordens proferidas por agentes ou órgãos superiores obrigam os subordinados, que devem as cumprir nos 
estritos termos em que foram proferidas. A única hipótese em que um agente subordinado pode se recusar 
a cumprir uma ordem superior ocorre quando se tratar de ordem manifestamente ilegal. 
O descumprimento das ordens superiores é caso de insubordinação e configura infração funcional, punível, 
em âmbito federal, com a pena de demissão (art. 132, VI, lei 8.112/90). 
b) Controle/revisão e fiscalização 
A fiscalização é a atribuição para verificar se os subordinados estão cumprindo as ordens superiores 
proferidas e o ordenamento jurídico em geral. 
Já a revisão é a possibilidade de rever os atos praticados pelos subordinados, podendo anular o ato em caso 
de verificação de ilegalidade, revogar por conveniência e oportunidades ou convalidar o ato se apresentar 
defeito sanável e não houver prejuízo ao interesse público ou a terceiros interessados. 
O termo “controle” normalmente é utilizado para se referir a todo o processo de fiscalização e revisão de 
forma conjunta. 
 
O controle hierárquico é permanente, irrestrito e automático, não dependendo de lei que o 
preveja expressamente, estabeleça o momento de seu exercício ou a forma. A hierarquia 
decorre da própria disposição escalonada de forma vertical dos órgãos públicos. 
A hierarquia permite que o órgão superior controle todos os aspectos do ato administrativo editado pelo 
órgão subordinado, ou seja, o controle hierárquico abrange tanto o controle de legalidade quanto o 
controle de mérito (conveniência e oportunidade). Além disso, o controle pode ocorrer de ofício ou por 
provocação dos interessados. 
c) Resolução de conflitos de atribuições 
Na esfera administrativa, no interior de uma mesma pessoa jurídica, os conflitos positivos ou negativos de 
atribuições são resolvidos pelos órgãos ou agentes superiores. 
Quando o conflito de atribuições ocorre entre pessoas jurídicas diversas, sem qualquer relação de 
subordinação, deve ser resolvido pelo Poder Judiciário. 
d) Disciplinar 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
O poder disciplinar exercido pelos superiores em face dos subordinados que praticaram infração funcional 
decorre do poder hierárquico. Estudaremos o poder disciplinar em tópico separado. Entretanto, cabe 
destacar que, tomando conhecimento de infração disciplinar, o agente superior tem o dever (não apenas 
poder) de instaurar procedimento administrativo para apuração e eventual sanção. Caso não possua 
competência para tanto, deve comunicar a falta funcional ao agente competente. 
Quanto à prerrogativa de aplicação de sanções, apenas aquelas aplicadas aos servidores públicos é que 
decorrem do poder disciplinar-hierárquico. Trata-se de exercício de poder disciplinar, mas com fundamento 
na hierarquia entre os agentes públicos. 
Conforme estudaremos no tópico do poder disciplinar, a Administração Pública ainda aplica sanções a 
particulares que possuam um vínculo jurídico com o poder público, como por exemplo os contratos 
administrativos. Neste caso, a aplicação da sanção decorre diretamente do poder disciplinar, tendo em vista 
que não há hierarquia entre o ente público e os particulares. 
Há também o caso de aplicação de sanções a particulares que não possuam qualquer vínculo jurídico com o 
Estado. Neste caso, a sanção decorre do exercício do poder de polícia, conforme estudaremos também nesta 
aula. 
Quanto à aplicação de sanções, podemos resumir da seguinte forma: 
 
 
Nas provas, quanto às sanções aplicáveis aos servidores públicos, o aluno deve ficar atento 
para as questões que contenham alternativas indicando poder disciplinar e poder 
hierárquico. Nestes casos sugiro a marcação do poder disciplinar, tendo em vista que, 
embora decorrente do poder hierárquico, tem maior chance de ser considerada correta, a 
não ser que esteja fazendo a diferenciação entre sanção em face de particulares e de 
servidores públicos. 
e) Alteração de competência 
Poder disciplinar-
hierárquico
Sanções aplicadas aos servidores públicos.
Poder disciplinar
Sanções aplicadas a particulares com um 
vínculo jurídico específico com o poder 
público (ex.: contrato administrativo).
Poder de polícia
Sanções aplicadas aos particulares sem 
qualquer tipo de vínculo jurídico específico 
com o poder público.
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
O agente superior pode delegar ou avocar competências nos termos da lei. A alteração de competência é 
uma das prerrogativas mais importantes decorrentes do poder hierárquico na Administração Pública para 
provas de concursos. 
Em âmbito federal, os arts. 11 a 17 da lei 9.784/99 (lei do processo administrativo federal), estabelece as 
regras para delegação e avocação de competências. 
➢ Delegação de competência 
A delegação de competência consiste na atribuição, por um agente público, do exercício temporário de 
algumas competências, originalmente pertencentes a seu cargo, a um outro agente público, subordinado 
ou não. 
Lei 9.784/99 
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar 
parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam 
hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole 
técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. 
A regra geral é a possibilidade de delegação de competências. Neste sentido, apenas quando a lei proibir 
expressamente é que será vedada a delegação. 
De acordo com a lei 9.784/99, é vedada a delegação de competência nas seguintes hipóteses: 
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: 
I - a edição de atos de caráter normativo; 
II - a decisão de recursos administrativos; 
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. 
Quanto às matérias de competência exclusiva, é possível destacar os atos políticos, pelo que apenas os atos 
administrativos podem ser delegados. Ademais, não são passíveis de delegação a função típica dos Poderes 
de República (Executivo, Legislativo e Judiciário), salvo expressa ressalva constitucional (ex.: Leis delegadas 
do art. 68, CF). 
É necessário destacar que a competência atribuída a um agente público por lei é irrenunciável (art. 11). A 
delegação dessa competência a agente subordinado não implica renúncia da competência. O agente 
delegante mantém consigo a atribuição para a prática do ato, podendo dizer que a atribuição passa a ser 
concorrente, pois tanto o agente delegante quanto o agente delegado podem exercer a respectiva 
competência. Além disso, adelegação ocorre simplesmente quanto ao exercício, pois o agente delegante 
mantém a sua titularidade. 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
Por outro lado, o agente público delegante pode retomar o exercício da competência a qualquer tempo, 
sendo a delegação um ato precário (art. 14, §2º). Além disso, a delegação é ato discricionário da autoridade 
pública, da mesma forma que a sua revogação. 
A delegação será sempre parcial, devendo o ato de delegação especificar as matérias e os poderes 
transferidos, os limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, 
podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada (art. 14, §1º). Além disso, deverá ser publicada 
em meio oficial, sob pena de não produzirem efeitos os atos praticados com base na delegação (art. 14, 
caput). 
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial. 
§ 1º O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da atuação do 
delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de 
exercício da atribuição delegada. 
§ 2º O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante. 
§ 3º As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e 
considerar-se-ão editadas pelo delegado. 
Outro destaque importante é que a delegação, ao contrário do que ocorre com a avocação, pode ocorrer 
entre órgãos ou autoridades de mesmo nível hierárquico, não necessitando ocorrer entre superiores e 
subordinados (art. 12). 
Com isto, podemos resumir as características da delegação de competências da seguinte forma: 
a) Ato discricionário; 
b) Precário; 
c) Parcial (não é absoluta, pois delega apenas parcela das atribuições); 
d) Temporário; 
e) Limitado (art. 13, lei 9.784/99); 
f) Pode ocorrer entre órgãos de mesmo nível hierárquico; 
g) Delega apenas o exercício da atribuição. 
Quanto à responsabilidade pelos atos praticados com base na delegação de competência, o STF firmou 
entendimento de que é o agente que praticou o ato, no exercício da competência delegada, que deve 
responder em caso de lesão ou ameaça de lesão a terceiros. Vejamos: 
Súmula 510-STF: Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência delegada, contra 
ela cabe o mandado de segurança ou a medida judicial. 
➢ Avocação 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
A avocação, por outro lado, consiste no ato discricionário no qual o superior hierárquico toma para si o 
exercício temporário de determinada competência atribuída por lei a um subordinado. 
A doutrina defende que a avocação seja uma medida excepcional e devidamente fundamentada. Esse 
entendimento foi consagrado na lei 9.784/99, vejamos: 
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente 
justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior. 
Além disso, é vedada a avocação de competência exclusiva de um subordinado atribuída por lei. A avocação 
é parcial e temporária, a exemplo da delegação. 
 
Vale destacar que a avocação de competência não se confunde com a revogação da 
delegação de competência. No primeiro caso, o agente que avoca a competência não a 
possuía originalmente, pois ela pertencia a um subordinado. No segundo caso, a competência 
pertence a autoridade delegante, que, após a delegar a um outro agente público, decide pela 
revogação do ato de delegação, voltando a exercê-la de forma exclusiva. 
Por fim, a avocação só é possível em relação a competências atribuídas a agentes públicos subordinados, ao 
contrário da delegação, em que não há essa exigência. 
 
Delegação Avocação 
Atribuição, por um agente público, do exercício 
temporário de algumas competências, 
originalmente pertencentes a seu cargo, a um outro 
agente público, subordinado ou não. 
Ato discricionário no qual o superior hierárquico 
toma para si o exercício temporário de determinada 
competência atribuída por lei a um subordinado. 
Pode ocorrer entre agentes públicos subordinados 
ou não. 
Só ocorre entre agente público superior e 
subordinado. 
2.4 – Poder Disciplinar 
O poder disciplinar consiste na prerrogativa que a Administração Pública possui para investigar e punir os 
agentes públicos que praticarem infrações funcionais (estatutários e celetistas) e os demais administrados 
sujeitos à disciplina especial administrativa, após o regular procedimento administrativo pautado no 
contraditório e na ampla defesa. 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
Trata-se, em verdade, de um poder-dever ou dever-poder, tendo em vista que a autoridade que tomar 
conhecimento de infração funcional e não tomar qualquer providência para punição dos culpados, deverá 
ser responsabilizada. 
O poder disciplinar pode ser verificado em duas hipóteses: 
a) Punir internamente infrações funcionais dos servidores públicos (decorre, de forma mediata, do 
poder hierárquico); e 
b) Punir infrações administrativas cometidas por particulares que possuam uma relação jurídica 
específica (vínculo jurídico específico/especial) com a Administração Pública (ex.: punição de um 
particular que tenha celebrado contrato administrativo com o poder público e tenha descumprido 
alguma cláusula contratual, punição de presos sob custódia do Estado etc.). 
A hipótese de punição de um particular que possua um vínculo jurídico especial com a Administração não se 
confunde com a punição decorrente do poder de polícia, que decorre de um vínculo genérico a que estão 
subordinados todos os administrados, que estão vinculados às normas gerais e abstratas expedidas pelo 
poder público. 
O poder disciplinar não se confunde ainda com o poder punitivo estatal (jus puniendi), que é exercido pelo 
Poder Judiciário, apenas quando provocado, e ocorre em relação aos crimes e às contravenções penais 
previstas em lei, por meio do processo penal. 
O poder disciplinar, por sua vez, é exercido por meio de um regular procedimento administrativo (sindicância 
ou processo administrativo disciplinar, a depender do caso), pautado pelos princípios do contraditório e da 
ampla defesa. 
Não se admite, no ordenamento jurídico brasileiro, o que se denominou de “princípio da verdade sabida”, 
que consiste na punição de servidor, sem prévio processo administrativo, em virtude da existência de prova 
inconteste da infração disciplinar ou caso a infração seja presenciada pelo superior. 
(CESPE / TCE-RO – Procurador do MPC / 2019) Aplicação de multa a sociedade empresária em razão 
de descumprimento de contrato administrativo celebrado por dispensa de licitação constitui 
manifestação do poder 
a) de polícia. 
b) disciplinar. 
c) hierárquico. 
d) regulamentar. 
e) vinculante. 
Comentários 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
A alternativa A está incorreta. Poder de polícia é a prerrogativa que a Administração Pública possui 
para, na forma da lei, restringir, condicionar ou regulamentar o exercício de direitos, o uso de bens 
e a prática de atividades privadas, sempre objetivando atingir o interesse público. 
Quanto à prerrogativa de aplicação de sanções, apenas aquelas aplicadas aos servidores públicos é 
que decorrem do poder hierárquico. Trata-se de exercício de poder disciplinar, mas com fundamento 
na hierarquia entre os agentes públicos. 
A Administração Pública ainda aplica sanções a particulares que possuam um vínculo jurídico com o 
poder público, como por exemplo os contratos administrativos. Neste caso, a aplicação da sanção 
decorre diretamente dopoder disciplinar, tendo em vista que não há hierarquia entre o ente público 
e os particulares. 
Há também o caso de aplicação de sanções a particulares que não possuam qualquer vínculo jurídico 
com o Estado. Neste caso, a sanção decorre do exercício do poder de polícia. 
A alternativa B está correta e é o gabarito da questão. O poder disciplinar consiste na prerrogativa 
que a Administração Pública possui para investigar e punir os agentes públicos que praticarem 
infrações funcionais e os demais administrados sujeitos à disciplina especial administrativa, após o 
regular procedimento administrativo pautado no contraditório e na ampla defesa. 
O poder disciplinar pode ser verificado em duas hipóteses: 
Punir internamente infrações funcionais dos servidores públicos (decorre, de forma mediata, do 
poder hierárquico); e 
Punir infrações administrativas cometidas por particulares que possuam uma relação jurídica 
específica (vínculo jurídico específico/especial) com a Administração Pública (ex.: punição de um 
particular que tenha celebrado contrato administrativo com o poder público e tenha descumprido 
alguma cláusula contratual). 
A alternativa C está incorreta. Quanto à prerrogativa de aplicação de sanções, apenas aquelas 
aplicadas aos servidores públicos é que decorrem do poder hierárquico. Trata-se de exercício de 
poder disciplinar, mas com fundamento na hierarquia entre os agentes públicos. 
A alternativa D está incorreta. O poder normativo ou regulamentar é a prerrogativa da 
Administração Pública para a edição de atos administrativos gerais e abstratos com efeitos erga 
omnes (se aplicam a todos), ou seja, é a atribuição para a edição de normas gerais. Não envolve, 
portanto, a aplicação de sanções. 
A alternativa E está incorreta. O poder vinculado é aquele em que a Administração Pública não possui 
liberdade de escolha em sua atuação ou a liberdade é mínima, devendo atuar nos estritos limites da 
lei. É o poder utilizado quando se pratica atos vinculados. Embora a aplicação de sanção seja um 
dever da Administração Pública, estudamos que esta atividade é considerada discricionária, uma vez 
que cabe à autoridade definir, de acordo com critérios de conveniência e oportunidade, a gradação 
da pena a ser aplicada. 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
2.4.1 – Poder disciplinar e discricionariedade 
Uma relevante controvérsia que se formou na doutrina diz respeito à discricionariedade do administrador 
no exercício do poder disciplinar. 
A doutrina majoritária e tradicional defende que, no exercício do poder disciplinar, a Administração Pública 
exerce um certo grau de discricionariedade, uma vez que a legislação é menos rigorosa neste caso quando 
comparada com a legislação penal. 
A tipicidade administrativa, ao contrário da tipicidade penal, é aberta, não definindo, de plano, a penalidade 
que deverá ser aplicada às condutas infracionais. Há apenas a previsão dos deveres a serem observados 
pelos agentes públicos e as penalidades que podem ser aplicadas ao caso. 
Neste molde, as sanções deverão ser aplicadas pela autoridade competente, verificados os critérios 
definidos em lei, tais como a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para 
o serviço público, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais (art. 128, lei 
8.112/90). 
Não obstante, essa liberdade é limitada, devendo observar os princípios jurídicos e as regras vigentes 
(juridicidade), em especial a razoabilidade e a proporcionalidade, além do devido processo legal, da ampla 
defesa e do contraditório. 
Além disso, por mais que a escolha da penalidade aplicada quando a lei assim dispuser e a gradação da pena 
sejam atos discricionários, deverão observar, em todos os casos, o dever de motivação. 
Entretanto, essa liberdade de escolha do agente público se restringe à gradação da pena e, em alguns casos, 
à definição da penalidade a ser aplicada, desde que dentro dos parâmetros da lei. 
Quanto à aplicação da sanção em si, verificada a infração funcional do agente público, não cabe à autoridade 
qualquer margem de escolha entre aplicar ou não a penalidade, sob pena de responder por omissão. 
Verificada a falta funcional prevista em lei, a aplicação da pena é ato vinculado, sendo que a gradação da 
penalidade e, em certos casos, a espécie de penalidade aplicada, é ato discricionário. 
 
Por outro lado, o STJ possui jurisprudência dominante no sentido de que a aplicação da pena 
de demissão e de cassação de aposentadoria, quando comprovado que a conduta do 
investigado se amolda a essas hipóteses, é ato vinculado, não cabendo à autoridade aplicar 
penalidade mais leve. MS 21937/DF, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Rel. p/ 
Acórdão Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 28/08/2019, DJe 
23/10/2019 
Vale destacar: não há discricionariedade quanto ao dever de punir quem comprovadamente tenha 
praticado uma infração disciplinar. A discricionariedade (limitada) diz respeito apenas à gradação da pena 
(exceto para os casos de demissão e cassação de aposentadoria). 
Exemplificando, suponha que um servidor público federal tenha cometido infração disciplinar cuja punição 
prevista em lei é a suspensão de até 90 (noventa) dias. Quando a autoridade competente tomar 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
conhecimento, terá o dever de instaurar processo administrativo disciplinar e, comprovada a prática da 
infração, deverá aplicar a punição. Todavia, terá a discricionariedade, observados os critérios da lei, para 
definir o tempo de suspensão a ser aplicado. 
2.5 – Poder Normativo ou Poder Regulamentar 
2.5.1 – Definição 
O poder normativo ou regulamentar é a prerrogativa da Administração Pública para a edição de atos 
administrativos gerais e abstratos com efeitos erga omnes (se aplicam a todos), ou seja, é a atribuição para 
a edição de normas gerais. 
Não se confunde com a edição de leis, pois estão a elas subordinadas. Trata-se de um mecanismo para a 
edição de normas complementares à lei. Assim, os atos normativos da Administração não podem contrariar 
a lei (contra legem) nem inovar criando direitos e obrigações que a lei não dispôs a respeito. Seu exercício 
deve ocorrer de acordo com o conteúdo da lei (secundum legem). 
A lei é ato normativo primário, pois extrai o seu fundamento de validade diretamente da Constituição 
Federal, enquanto os atos administrativos normativos são secundários, pois extraem seu fundamento de 
validade da lei e da Constituição. 
Todavia, quando se fala de fontes do Direito Administrativo, a lei é fonte primária, enquanto o ato 
administrativo normativo é fonte primária e inferior, pois se subordinam à lei. 
 
Critérios Lei Ato Administrativo Normativo 
POSIÇÃO NO ORDENAMENTO 
JURÍDICO 
Ato normativo primário; Ato normativo secundário; 
FONTE DO DIREITO 
ADMINISTRATIVO 
Fonte primária. Fonte primária inferior. 
Somente a lei pode estabelecer direitos e obrigações a todos os cidadãos e à Administração Pública, inovando 
no ordenamento jurídico. A lei decorre de um processo formal complexo, em que há a participação dos 
representantes do povo, manifestando a vontade do verdadeiro titular do poder. 
O ato administrativo normativo possui a função de especificar e dar fiel execução às leis, regulamentando a 
sua aplicação. No entanto, não criam direitos e obrigações, pois, em regra, não podem inovar no 
ordenamento jurídico. 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
Em geral, o poder regulamentar é entendido como a prerrogativa conferida ao Presidente da República de 
forma exclusiva (e aos demais chefes do Poder Executivo por simetria), para editar decretos e regulamentospara fiel execução das leis, com base no art. 84, IV, CF. 
Não obstante, diversos outros órgãos e entidades administrativas exercem o poder normativo, editando 
atos normativos, tais como resoluções, portarias, regimentos etc. Embora os atos normativos sejam editados 
com base em lei que o autoriza, definindo os limites e parâmetros da atividade do administrador, o poder 
normativo das entidades administrativas não decorre de delegação operada pelo legislador, mas é 
inerente à função administrativa. 
Diante disto, há parcela da doutrina que entende que o poder regulamentar é uma espécie do poder 
normativo. Adiante, estudaremos as diversas formas de manifestação do poder normativo na Administração 
Pública, que podem ser resumidas da seguinte forma: 
a) Regulamento ou decreto executivo; 
b) Regulamento ou decreto autônomo; 
c) Regulamento autorizado ou delegado. 
Há ainda uma segunda classificação apontada pela doutrina: 
a) Regulamentos jurídicos (ou normativos): são os regulamentos que atingem todos os cidadãos 
indistintamente, editados com fundamento em uma relação de supremacia estatal geral; 
b) Regulamentos administrativos (ou de organização): estabelecem normas de organização 
administrativa ou afetam apenas os particulares que possuem um vínculo jurídico específico com o 
Estado (ex.: contrato administrativo). 
Vejamos os principais aspectos das espécies de regulamentos decorrentes do poder normativo da 
Administração. 
2.5.2 – Regulamento ou decreto executivo 
Decreto executivo, também denominado regulamento executivo ou de execução, está previsto no art. 84, 
IV, CF: 
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: 
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos 
para sua fiel execução; 
Neste caso, o chefe do Poder Executivo edita ato normativo, na forma de decreto, estabelecendo normas 
jurídicas gerais e abstratas, que têm como finalidade o esclarecimento, o detalhamento e a viabilização da 
execução da lei regulamentada. 
A edição do decreto é de competência privativa do Presidente da República, não cabendo delegação (art. 
84, parágrafo único, CF). 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
O decreto tem como pressuposto a existência de uma lei que será regulamentada pelo ato normativo. Além 
disso, o regulamento deve se restringir ao conteúdo da lei, não podendo criar direitos ou obrigações, nem 
restringir, ampliar ou contrariar a lei. 
Entretanto, alguns autores sustentam a possibilidade da criação, por meio do regulamento executivo, de 
obrigações subsidiárias ou derivadas, diversas das obrigações principais previstas na lei, com a finalidade de 
lhes conferir fiel cumprimento. Esse entendimento já foi aceito pelo STF. 
Evidentemente que o Chefe do Executivo deve regulamentar apenas as leis que, de alguma forma, 
envolvam a atuação da Administração Pública. É vedada a regulamentação de leis que não envolvam 
qualquer participação da Administração Pública no seu cumprimento. 
Além disso, não há necessidade de autorização expressa da lei para a sua regulamentação. A competência 
para editar regulamentos para fiel execução das leis decorre diretamente do texto constitucional. 
Por outro lado, pode ocorrer que a lei estabeleça expressamente que somente será aplicada após a edição 
do regulamento. Neste caso, trata-se de lei não autoexecutável e dependerá da edição do regulamento para 
produzir efeitos, exceto quando a lei estabelecer prazo para a sua regulamentação, situação na qual, não 
sendo editado o decreto no prazo estabelecido, a lei se torna eficaz. 
Os decretos de execução são atos normativos secundários, tendo em vista que dependem de lei (ato 
primário) para que possam existir juridicamente. 
Por fim, vale o destaque ao art. 49, V, CF, que estabelece a competência do Congresso Nacional para sustar 
os atos normativos do poder Executivo que exorbitem o poder regulamentar. Assim, caso o Presidente da 
República edite um decreto que extrapole os limites da lei regulamentada, o Congresso Nacional poderá 
sustar este ato. Além desse controle, os atos normativos da Administração se sujeitam ao mesmo controle 
que incide sobre os atos administrativos em geral, podendo ser anulados, em caso de ilegalidade, pelo Poder 
Judiciário, se provocado, e pela própria Administração Pública, que também poderá revogá-lo, ressalvados 
os direitos adquiridos, por conveniência e oportunidade. 
2.5.3 – Regulamento ou decreto autônomo 
As hipóteses de decreto autônomo estão previstas no art. 84, VI, CF: 
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: 
VI - dispor, mediante decreto, sobre: 
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de 
despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; 
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
Denomina-se autônomo pois não pressupõe uma lei anterior que autorize a sua edição. O decreto 
autônomo extrai o fundamento de sua validade direto da Constituição Federal, independentemente da 
edição de lei. Trata-se, portanto, de ato primário, pois é derivado diretamente da Lei Maior. 
 
Somente a alínea “a” prevê hipótese de ato normativo (organização e 
funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de 
despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;) uma vez que se trata de ato 
geral e abstrato que se aplica erga omnes. 
A alínea “b” trata de um ato administrativo específico e concreto, que possui efeitos imediatos e diretos 
sobre a organização da Administração Pública (extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;), não 
configurando, portanto, um ato normativo, mas sim um ato administrativo concreto. 
Nesta linha, apenas o decreto autônomo, com base na previsão do art. 84, VI, “a”, CF, decorre do poder 
normativo da Administração. Ainda assim é possível que o decreto com base neste dispositivo seja um ato 
administrativo concreto, desde que não possua o caráter geral e abstrato das normas jurídicas. 
A edição de decreto autônomo é competência privativa do Presidente da República, podendo esta 
competência ser delegada, na forma do art. 84, parágrafo único, CF, ao contrário dos decretos executivos. 
A doutrina sempre foi controvertida quanto à constitucionalidade dos decretos autônomos, podendo ser 
dividida em duas correntes: 
a) Primeira corrente: os decretos autônomos são constitucionais, com fundamento da teoria dos 
poderes implícitos. Para esta teoria, quando a Constituição confere uma atribuição a determinada 
instituição, confere também, implicitamente, os poderes necessários para execução desta 
competência. Assim, o Poder Executivo teria a prerrogativa de suprir as omissões do Poder Legislativo 
para cumprir as suas finalidades constitucionais; 
b) Segunda corrente: os regulamentos autônomos são inconstitucionais, tendo em vista que, de acordo 
com o princípio da legalidade, a Administração Pública só pode atuar quando a lei determina ou 
autoriza. 
Com a edição da emenda constitucional nº 32/2001, que alterou o art. 84, VI, a constituição passou a prever 
expressamente hipóteses de regulamentos autônomos. O STJ1 já se manifestou no sentido de que os 
decretos autônomos apenas são admitidos nas hipóteses expressamente previstas na constituição. 
 
 
1 REsp 584.798/PE, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 04/11/2004, DJ 06/12/2004, 
p. 205 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
Por fim, vale mencionar que a emenda constitucional nº 45/2004 gerou ainda mais debate sobre os 
regulamentos autônomos. Esta emenda acresceu o art. 103-B, §4º, I e o 130-A, §2º, I ao texto constitucional,com as seguintes redações: 
Art. 103-B. O Conselho Nacional de Justiça compõe-se de 15 (quinze) membros com mandato de 
2 (dois) anos, admitida 1 (uma) recondução, sendo: 
(...) 
§ 4º Compete ao Conselho o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário 
e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo-lhe, além de outras atribuições 
que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura: 
I - zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatuto da Magistratura, 
podendo expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou recomendar 
providências; 
Art. 130-A. O Conselho Nacional do Ministério Público compõe-se de quatorze membros 
nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do 
Senado Federal, para um mandato de dois anos, admitida uma recondução, sendo: 
(...) 
§ 2º Compete ao Conselho Nacional do Ministério Público o controle da atuação administrativa 
e financeira do Ministério Público e do cumprimento dos deveres funcionais de seus membros, 
cabendo lhe: 
I zelar pela autonomia funcional e administrativa do Ministério Público, podendo expedir atos 
regulamentares, no âmbito de sua competência, ou recomendar providências; 
Essas disposições geram ainda mais debate, tendo em vista que autorizam o CNJ e o CNMP a expedir 
regulamentos autônomos, ou seja, independentemente de lei prévia. 
2.5.4 – Regulamento autorizado (delegado) 
O regulamento autorizado ou delegado é editado, no exercício da função normativa da Administração 
Pública, quando autorizado em ato legislativo. 
 
A lei autoriza a edição de ato normativo pelos órgãos ou entidades administrativas, 
normalmente de índole técnica, estabelecendo limites e diretrizes a serem seguidos, cabendo 
ao administrador completar as disposições da lei e não apenas regulamentar. 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
Neste ponto se encontra a diferença fundamental entre os regulamentos executivos e os autorizados. 
Enquanto o primeiro apenas detalha o cumprimento da lei para lhe conferir fiel execução, o regulamento 
autorizado verdadeiramente completa as disposições da lei. 
O exemplo mais claro dessa espécie de regulamento são os atos normativos expedidos pelas agências 
reguladoras, que estabelecem normas técnicas ao setor regulado dentro dos limites e parâmetros definidos 
na lei. 
O regulamento autorizado, ao contrário dos decretos executivo e autônomo, não possui previsão na 
Constituição Federal. Entretanto, a doutrina majoritária e a jurisprudência já se posicionaram em favor dos 
regulamentos autorizados. 
Basicamente existem duas correntes acerca da constitucionalidade do regulamento autorizado: 
a) 1ª corrente: inconstitucionalidade da delegação de poder normativo amplo às agências reguladoras. 
Fere os princípios da separação dos poderes e da legalidade. De acordo com essa corrente, as únicas 
hipóteses de exercício da função legislativa pelo Poder Executivo estão na Constituição, quais sejam, 
a edição de medidas provisórias (art. 62) e leis delegadas (art. 68), sendo vedado às agências 
reguladoras a criação de direitos e obrigações por atos normativos infralegais (secundários); 
b) 2ª corrente: entende constitucional, tendo em vista que a delegação ocorre por meio de lei que 
estabelece os parâmetros a serem observados pelas agências reguladoras, ou seja, as normas 
editadas não são “autônomas”. Além disso, a edição de normas primárias ocorre somente no que diz 
respeito a questões técnicas e especializadas do setor regulado. 
O STF já se posicionou em favor da 2ª corrente na ADC 1.193 QO-MC/RJ. No caso, julgou constitucional o 
art. 67 da lei 9.478/97, que previu um procedimento simplificado de licitação para a Petrobras, a ser 
estabelecido em decreto presidencial. O ponto mais importante é que a lei não estabeleceu nenhuma norma 
substancial sobre a licitação, remetendo a regulamentação ao decreto. 
Outras características importantes acerca do regulamento autorizado são: 
a) É vedada como substituto da atividade típica do Poder Legislativo, sendo vedada a autorização 
legislativa “em branco”, em que a lei não estabelece qualquer limite ou parâmetro à atividade 
regulamentar, bem como é vedada a utilização de decreto para tratar de matéria 
constitucionalmente reservada à lei; 
b) O regulamento autorizado tem sido admitido, em regra, para a fixação de normas técnicas, em que 
o administrador atua com verdadeira discricionariedade técnica para completar a lei. Entretanto, o 
legislador deve estabelecer parâmetros e limites, deixando ao administrador apenas a 
complementação técnica necessária das disposições legais; 
c) Tem sido denominada de deslegalização ou delegificação. O que se busca com a “deslegalização” é 
a retirada de certas matérias do domínio da lei, efetuada pelo próprio legislador, passando-as ao 
domínio do regulamento. 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
 
Por fim, é necessário destacar que o STF, no julgamento da ADI 4874/DF, entendeu pela 
constitucionalidade dos regulamentos editados pela ANVISA que proibiam a fabricação, 
importação e comercialização, no país, de produtos fumígenos derivados do tabaco que 
contenham as substâncias ou compostos que definiu como aditivos. 
Repare que o ato normativo editado pela agência reguladora efetivamente criou obrigações, com base em 
sua atuação técnica, que não estavam previstas expressamente na lei. 
A única ressalva que se faz, e que o aluno deve ficar atento nas provas, é que o STF entendeu que a 
competência normativa da ANVISA decorria do poder geral de polícia da Administração sanitária. Entretanto, 
entendo que o exercício do poder normativo e do poder de polícia, neste caso, podem ocorrer de forma 
simultânea, tendo em vista que o poder de polícia é exercido por meio de ato normativo. Desta forma, é 
correto dizer que o ato normativo é decorrente do poder normativo e que a proibição em si, contida no ato, 
é decorrente do poder de polícia. 
Os fundamentos mais importantes da decisão são: 
a) A competência para editar atos normativos visando à organização e à fiscalização das atividades 
reguladas insere-se no poder geral de polícia da Administração sanitária; 
b) A Lei nº 9.782/1999, cujo texto unívoco em absoluto atribui competência normativa para a 
proibição de produtos ou insumos em caráter geral e primário; 
c) Conformação aos limites fixados na lei e na Constituição da República para o exercício legítimo pela 
ANVISA da sua competência normativa. 
d) A competência específica da ANVISA para regulamentar os produtos que envolvam risco à saúde 
(art. 8º, § 1º, X, da Lei nº 9.782/1999) necessariamente inclui a competência para definir, por 
meio de critérios técnicos e de segurança, os ingredientes que podem e não podem ser usados na 
fabricação de tais produtos. 
2.5.5 – Controle judicial do poder normativo 
De acordo com o conteúdo do ato normativo editado pela Administração Pública, o meio de controle judicial 
deve variar. Caso o ato normativo esteja em conflito com a lei que ele regulamenta, sofrerá controle de 
legalidade, seja se o vício ocorreu por ter extrapolado os limites da lei (ultra legem) ou por ter contrariado a 
lei (contra legem). 
Entretanto, quando se tratar de regulamento autônomo com caráter normativo (ato normativo geral e 
abstrato), o controle ocorrerá por meio de ação direta de inconstitucionalidade, tendo em vista que o 
regulamento afronta diretamente a constituição federal, sem que exista lei regulamentada. Assim, para que 
o controle de um regulamento ocorre por meio de ação direta no STF, o ato normativo deve: (a) ser 
autônomo; e (b) possuir “normatividade” (generalidade e abstração). 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia- 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
2.6 – Poder de Polícia 
2.6.1 – Definição 
Poder de polícia é a prerrogativa que a Administração Pública possui para, na forma da lei, restringir, 
condicionar ou regulamentar o exercício de direitos, o uso de bens e a prática de atividades privadas, 
sempre objetivando atingir o interesse público. 
Tradicionalmente, o conceito de poder de polícia também é extraído do art. 78 do Código Tributário 
Nacional: 
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou 
disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em 
razão de intêresse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à 
disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de 
concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade 
e aos direitos individuais ou coletivos. 
Pode ser compreendido em sentido amplo ou sentido estrito: 
a) Sentido amplo: abrange, inclusive, a atividade do Poder Legislativo quando restringe ou condiciona 
o exercício de direitos privados, visando satisfazer as necessidades coletivas, além da atividade 
administrativa, que edita regulamentos, confere autorizações, fiscaliza as atividades e aplica sanções; 
b) Sentido estrito: em acepção estrita (ou strictu sensu), abrange exclusivamente as atividades 
administrativas fundamentadas no poder de polícia, excluindo a atividade típica do Poder Legislativo. 
O poder de polícia é exercido por diversos órgãos e entidades administrativas de todos os entes da 
Federação, não apenas por um órgão ou entidade específica e é exercido sobre todos os particulares, tendo 
em vista que decorre da supremacia geral da Administração Pública. 
➢ Supremacia geral x supremacia especial 
O poder de polícia decorre da supremacia geral do Estado sobre os cidadãos, tendo em vista que toda a 
sociedade deve se submeter à autoridade estatal, sem a necessidade de um vínculo jurídico específico com 
a Administração Pública. A supremacia geral decorre da tutela do interesse público, que se sobrepõe aos 
interesses privados. 
A supremacia especial do Estado, por outro lado, depende da existência de um vínculo especial com os 
administrados e é exercida apenas em relação a estes particulares que possuam uma relação especial de 
sujeição ao Estado. Já falamos sobre o assunto no estudo do Poder Disciplinar. 
Assim, as sanções aplicadas aos particulares que não possuam um vínculo jurídico específico com o Estado, 
tal como um contrato administrativo, decorrem do poder de polícia, por ser fundamentada na supremacia 
geral. 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
Por outro lado, as sanções aplicadas aos particulares que celebram contrato administrativo com o Estado, 
decorrem do poder disciplinar, haja vista que o particular possui um vínculo jurídico especial com o ente 
público. Neste caso, manifesta-se a supremacia especial do poder público. 
➢ Fundamentos do poder de polícia 
Tradicionalmente, a doutrina apontava a supremacia do interesse público sobre o privado como fundamento 
para a existência do poder de polícia, tendo em vista que a finalidade da Administração Pública é promover 
o interesse da coletividade, devendo prevalecer sobre os interesses meramente individuais. 
Entretanto, a doutrina moderna, tendo em vista a constitucionalização do Direito Administrativo, tem 
entendido mais adequado afirmar que o poder de polícia se fundamenta na necessidade de promoção e 
proteção dos direitos fundamentais. Desta forma, a atuação do poder de polícia deve sempre buscar 
promover estes direitos sem, contudo, lesioná-los. 
Os direitos fundamentais exercem, portanto, uma dupla função, limitam e fundamentam o exercício das 
prerrogativas públicas. 
Por este motivo, o poder de polícia só é valido quando atendido o princípio da juridicidade, que consiste no 
respeito ao ordenamento jurídico como um todo. 
➢ Polícia administrativa x polícia judiciária 
A atividade de polícia administrativa (poder de polícia) difere substancialmente da atividade de polícia 
judiciária. As principais distinções são: 
a) Natureza do ilícito: a polícia administrativa se preocupa com ilícitos administrativos, ou seja, 
violações das leis administrativas. Já a polícia judiciária atua quando há ilícitos penais, que consistem 
na violação das leis penais; 
b) Finalidade: a polícia administrativa é um fim em si mesmo, ou seja, se exaure com o próprio exercício, 
enquanto a polícia judiciária possui a finalidade de preparar elementos que formem o convencimento 
das autoridades judiciais, a fim de instruir a persecução penal (busca formar o convencimento do 
Ministério Público para propor a ação penal ou requerer o seu arquivamento); 
c) Objeto: a polícia administrativa incide sobre atividades, bens e direitos privados dos indivíduos. A 
polícia judiciária incide sobre os próprios indivíduos; 
d) Momento de atuação: a polícia administrativa possui caráter eminentemente preventivo (embora 
possa atuar de forma repressiva quando houver violação de suas disposições). A polícia judiciária atua 
de forma predominantemente repressiva, pois sua atuação ocorre após a prática de um ilícito penal. 
e) Autoridade que exerce o poder: o poder de polícia é exercido por diversos órgãos e entidades 
administrativas, enquanto a polícia judiciária é exercida apenas por órgãos específicos cuja atribuição 
é definida no ordenamento jurídico, tais como a polícia civil, a polícia federal (que exerce o poder de 
polícia administrativa e judiciária), polícia militar quanto aos crimes militares e o Ministério Público 
em determinados casos. Vale destacar que determinados órgãos polícias exercem tanto o poder de 
polícia administrativa quanto a polícia judicial, como por exemplo a Polícia Federal. 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
 
Critério Polícia administrativa Polícia judiciária 
Natureza do ilícito Ilícito administrativo; Ilícito penal; 
Finalidade Fim em sim mesmo; Instrumento da persecução penal; 
Objeto Atividades, bens e direitos privados; Incide sobre pessoas; 
Momento Predominantemente preventiva; Repressiva; 
Autoridade Diversos órgãos e entidades 
administrativos. 
Apenas órgãos específicos. 
Vale destacar ainda que a doutrina também faz distinção entre polícia administrativa e serviços públicos. 
Neste caso, as diferenças são mais claras. A polícia administrativa impões restrições à esfera individual, 
enquanto os serviços públicos ampliam a esfera jurídica individual dos particulares, oferecendo uma 
comodidade ou utilidade material. 
O poder de polícia é fundamentado no poder de império estatal, configurando atividade jurídica não 
contenciosa do Estado, pois manifesta a soberania do interesse público sobre os interesses privados. Os 
serviços públicos, por outro lado, configuram uma atividade social do Estado, fornecendo uma prestação 
material positiva à sociedade. 
Por último, a doutrina costuma lecionar que o poder de polícia configura uma atividade negativa do Estado, 
enquanto os serviços públicos consistem em atividade positiva. Entretanto, veremos adiante que o poder de 
polícia também pode configurar uma atividade positiva, pois impõe aos administrados obrigações de fazer 
(positivas). 
2.6.2 – Formas de exercício do poder de polícia 
O poder de polícia é exercido, predominantemente, de forma preventiva, buscando evitar qualquer lesão 
ao interesse público. Neste sentido, o poder público edita normas que limitam ou condicionam a autonomia 
particular no exercício de direitos, uso de bens ou execução de atividades individuais. 
Essas normas podem regulamentar diretamente a atividade ou exigir que o particular obtenhaprévio 
consentimento do poder público para que possa exercer a atividade de interesse individual, desde que 
preenchidos os requisitos previstos na norma editada. Este consentimento normalmente é conferido por 
meio de alvarás, que podem tomar a forma de licença ou autorização. 
Não obstante, a Administração Pública, no exercício do poder de polícia, poderá atuar de forma repressiva 
ao verificar o descumprimento das normas pelos particulares, aplicando sanções administrativas. 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
 
A atividade de fiscalização exercida dentro do poder de polícia é uma atividade, em regra, 
preventiva e não repressiva. Isto porque objetiva evitar o cometimento de infração 
administrativa que venha lesar o interesse público e não apenas punir as infrações já 
cometidas. Evidentemente que, verificada uma infração administrativa no exercício da 
fiscalização, surge para o poder público o dever de aplicar sanções ao particular, momento no 
qual tem lugar o caráter repressivo do poder de polícia. 
Por outro lado, a doutrina tradicional entende que o poder de polícia possui caráter negativo, tendo em 
vista que as obrigações impostas são predominantemente obrigações de não fazer ao particular. Para esta 
doutrina, mesmo quando o poder público impõe condutas positivas ao particular, existiria uma simples 
aparência de obrigação de fazer, pois a Administração Pública busca, em última análise, evitar que a atuação 
do particular seja nociva ou perigosa ao interesse público. 
No entanto, este entendimento se encontra superado. A doutrina moderna (e majoritária) entende que a 
atuação do poder público no exercício do poder de polícia pode ser tanto negativa quanto positiva, impondo 
obrigações negativas (de não fazer) e positivas (de fazer), tais como a imposição do dever de limpeza de 
terrenos particulares, imposição de edificação compulsória em propriedade subutilizada com fundamento 
na função social, dentre outros casos. 
É importante ainda mencionar que, nas hipóteses de decretação de estado de defesa ou de estado de sítio 
o poder de polícia da Administração Pública é ampliado, podendo impor diversas restrições adicionais aos 
particulares: 
Art. 136 (...) 
§ 1º O decreto que instituir o estado de defesa determinará o tempo de sua duração, especificará 
as áreas a serem abrangidas e indicará, nos termos e limites da lei, as medidas coercitivas a 
vigorarem, dentre as seguintes: 
I - restrições aos direitos de: 
a) reunião, ainda que exercida no seio das associações; 
b) sigilo de correspondência; 
c) sigilo de comunicação telegráfica e telefônica; 
II - ocupação e uso temporário de bens e serviços públicos, na hipótese de calamidade pública, 
respondendo a União pelos danos e custos decorrentes. 
(...) 
Art. 139. Na vigência do estado de sítio decretado com fundamento no art. 137, I, só poderão 
ser tomadas contra as pessoas as seguintes medidas: 
I - obrigação de permanência em localidade determinada; 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
II - detenção em edifício não destinado a acusados ou condenados por crimes comuns; 
III - restrições relativas à inviolabilidade da correspondência, ao sigilo das comunicações, à 
prestação de informações e à liberdade de imprensa, radiodifusão e televisão, na forma da lei; 
IV - suspensão da liberdade de reunião; 
V - busca e apreensão em domicílio; 
VI - intervenção nas empresas de serviços públicos; 
VII - requisição de bens. 
Adiante, estudaremos detalhadamente cada um dos instrumentos mais relevantes dentro da atividade de 
polícia administrativa: 
➢ Licença de polícia 
Licença é um ato administrativo vinculado e definitivo por meio do qual o poder público confere 
consentimento ao particular para exercer uma atividade privada de interesse individual, desde que 
preenchidos os requisitos previstos em ato normativo. 
Neste sentido, quando o particular preenche todas as condições necessárias para obter a licença, surge 
para ele o direito subjetivo, ficando a Administração Pública obrigada a expedir essa espécie de alvará. 
São exemplos de atividades que podem exigir licença administrativa a construção de um edifício, o exercício 
de uma profissão, o exercício de comércio de determinado produto etc. 
Vale destacar que a licença administrativa não se confunde com a licença ambiental. Esta última é ato 
discricionário, tendo em vista que, cabe ao administrador, integrante do órgão técnico ambiental, levar em 
consideração não apenas critérios jurídicos objetivos, mas deve avaliar critérios ambientais, que estão 
inseridos em sua discricionariedade técnica. Além disso, há possibilidade de sua suspensão ou cancelamento 
em caso de superveniência de graves riscos ambientais e de saúde, o que também é de avaliação 
discricionária do administrador, por se tratar de conceitos jurídicos indeterminados. 
A licença ambiental também possui três fases com prazos bem definidos, pelo que o licenciamento consiste 
em um verdadeiro procedimento administrativo complexo (licença prévia, licença de instalação e licença de 
operação), enquanto a licença administrativa contém uma única fase. 
➢ Autorização de polícia 
Trata-se de ato administrativo discricionário e precário por meio do qual a Administração Pública autoriza 
o particular a realizar uma atividade privada, de interesse predominantemente privado. Neste caso, não 
há direito subjetivo do particular, há um mero interesse privado na obtenção da autorização. 
Por se tratar de ato precário, pode ser revogado a qualquer tempo pela Administração Pública por critérios 
de conveniência e oportunidade. 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04
Direito Administrativo p/ Delegado de Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso Regular) 
www.estrategiaconcursos.com.br
São exemplos tradicionais da autorização de polícia o trânsito por determinados locais, o porte de arma de 
fogo, dentre outros. 
 
Licença administrativa Autorização administrativa 
Ato vinculado; Ato discricionário; 
Ato definitivo; Ato precário; 
Gera direito adquirido. Não gera direito adquirido. 
➢ Sanções de polícia 
Existem diversas sanções aplicadas no exercício do poder de polícia previstas nas inúmeras leis 
administrativas dos entes federados. Neste ponto, importa destacar que o poder de polícia é exercido sobre 
atividades e bens particulares, pelo que as sanções não podem incidir sobre pessoas, tal como as sanções 
restritivas de liberdade. 
Dentre as diversas espécies de sanções cabíveis, pode-se citar, dentre outros: 
a) Multas administrativas; 
b) Interdição de estabelecimentos; 
c) Suspensão do exercício de direitos; 
d) Demolição de obra irregular; 
e) Embargo de obra ou atividade; 
f) Apreensão de mercadorias; 
g) Destruição de gêneros alimentares. 
Vale destacar que a aplicação de sanções possui as mesmas características do poder de polícia em geral 
(discricionariedade, coercibilidade e autoexecutoriedade), que estudaremos adiante. Entretanto, entende-
se que a discricionariedade se aplica apenas quanto à gradação da sanção dentro dos parâmetros da lei e 
não quanto ao dever de aplicar uma sanção quando verificado um ilícito administrativo. 
Além disso, a aplicação de sanções só será válida quando respeitado o devido processo legal administrativo, 
com direito ao contraditório e à ampla defesa, a legalidade e a juridicidade, além da necessidade de respeito 
aos direitos fundamentais (em especial a razoabilidade e proporcionalidade) e ao interesse público. 
Vale destacar que, nem sempre o ato administrativo praticado quando verificada uma infração 
administrativa terá caráter repressivo. Em determinadas ocasiões, o poder público poderá optar por praticar 
um ato preventivo, buscando evitar um dano ou a majoração do dano ao interesse público. 
Rodolfo Breciani Penna
Aula 04