Administração Pública como função do Estado

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Administração Pública como função do Estado. 
 
Estado, Governo e Administração são termos que andam juntos e muitas vezes 
confundidos, embora expressem conceitos diversos nos vários aspectos em que se 
apresentam. 
 
1. ESTADO – ente personalidade como pessoa jurídica de direito público 
- é a nação politicamente organizada -, que é detentora de SOBERANIA. O Estado 
NÃO tem DUPLA PERSONALIDADE, mesmo que esteja praticando atos externos ou 
privados, trata-se de pessoa jurídica de direito público, não perde a personalidade 
PÚBLICA. O ESTADO DE DIREITO é o estado politicamente organizado, que obedece 
às suas próprias leis. 
 
1.1. Elementos do Estado: 
- POVO (elemento subjetivo); 
- TERRITÓRIO (elemento objetivo); e 
- GOVERNO SOBERANO - soberania como poder absoluto, indivisível e 
incontrastável; independência na ordem internacional e supremacia na ordem 
interna. 
 
1.2. Poderes do Estado – não são poderes da ADMINISTRAÇÃO, mas do 
Estado, destinados à execução de funções, tal como por Montesquieu, decorrentes 
das principais atividades do Estado: PODER EXECUTIVO, LEGISLATIVO e JUDICIÁRIO, 
são os elementos orgânicos ou estruturais do Estado. A tripartição de Montesquieu 
é adotada no texto constitucional, tendo por finalidade o equilíbrio entre os Poderes, 
de modo a evitar a supremacia de qualquer deles sobre o outro (Carvalho F., Cap. 1). 
A nossa Constituição estabelece expressamente que são Poderes da União, 
independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário (CF, art. 
2º), bem assim veda que haja deliberação sobre Emenda à Constituição tendente a 
abolir a separação dos Poderes (CF, art. 60, §4º, III). 
 
1.3. Funções do Estado (típica e atípica) – são decorrentes dos poderes. 
FUNÇÃO é o exercício de uma atividade em nome e interesse de outrem. FUNÇÃO 
PÚBLICA é o exercício de atividade em nome e interesse do POVO. Entretanto, no 
Brasil, não há exclusividade no exercício dessas funções, não há um rígida, absoluta, 
divisão dos Poderes, mas sim preponderância na realização desta ou daquela função. 
Assim, embora os Poderes tenham funções precípuas (funções típicas), a própria 
Constituição autoriza que também desempenhem funções que normalmente 
pertenceriam a Poder diverso (funções atípicas). São as chamadas ressalvas (ou 
exceções) ao princípio da separação dos Poderes. 
 
 
a. FUNÇÃO TÍPICA – é a função principal (preponderante) do poder, o 
motivo pelo qual o poder foi criado. EXEMPLO: legislativo fazer lei; PR administrar; 
judiciário julgar. 
 
b. FUNÇÃO ATÍPICA – é a função secundária do poder. EXEMPLO: 
legislativo fazendo licitação; PR edita medida provisória; judiciário fazer licitação. 
 
Características das funções típicas: 
 
1.3.1. Função Legislativa – consiste na elaboração de leis. É a função 
legiferante. É uma função abstrata. É uma função geral com repercussão erga omnis. 
É a única função que inova o ordenamento jurídico. 
 
1.3.2. Função Judiciária – consiste na solução de conflitos, aplicando 
coativamente as leis. É uma função concreta (exceto o controle direto de 
constitucionalidade). É uma função indireta, porque depende de provocação. Não 
inova o ordenamento jurídico. Produz imutabilidade jurídica, ou seja, a 
intangibilidade jurídica ou coisa julgada, isto é, somente a decisão judiciária é 
definitiva. 
 
1.3.3. Função Executiva ou Administrativa – O Poder executivo realiza a 
função administrativa – “aquela exercida pelo Estado ou por seus delegados, 
subjacente à ordem constitucional e legal, sob regime de direito público, com vistas 
a alcançar os fins colimados pela ordem jurídica” (Carvalho F.). É uma função 
concreta. É uma função direta. Não inova o ordenamento jurídico, pois, não revoga 
o atual estabelecendo um novo (MEDIDA PROVISÓRIA é uma função atípica). É uma 
função capaz de ser revista, não produz coisa julgada. COISA JULGADA 
ADMINISTRATIVA não é uma verdadeira coisa julgada, é a imutabilidade dentro da 
administração, ou seja, dentro de um processo administrativo não há possibilidade 
de revisão dentro da própria administração, mas nada impede que seja revista pelo 
Poder Judiciário. Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, função administrativa é 
a função que o Estado, ou quem lhes faça as vezes, exerce na intimidade de uma 
estrutura e regime hierárquicos e que no sistema constitucional brasileiro se 
caracteriza pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos infralegais 
ou, excepcionalmente, infraconstitucionais, submissos todos a controle da 
legalidade pelo Poder Judiciário. 
 
1.3.4. Função de Governo – é uma função estabelecida por CELSO 
ANTONIO. Existem algumas funções que não podem ser enquadradas em nenhuma 
das acima. EXEMPLO: quando o Estado declara guerra. É a função que regula a 
atuação superior do Estado. A função administrativa se preocupa com as questões 
rotineiras ou costumeiras. A função de governo fica além das atividades meramente 
rotineiras. EXEMPLOS: declaração de estado de defesa ou de estado de sítio, 
iniciativa de lei, sanção e veto do presidente, declaração de guerra, celebração de 
paz. Note-se que há divergência sobre essa classificação. 
 
2. GOVERNO – é o comando, é a direção do Estado. EXEMPLO: atos de 
soberania e autonomia. 
No âmbito do Direito Administrativo, a expressão Governo tem sido utilizada 
para designar o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais responsáveis pela 
função política do Estado. O Governo tem a incumbência de zelar pela direção 
suprema e geral do Estado, determinar seus objetivos, estabelecer suas diretrizes, 
visando à unidade da soberania estatal. 
 
3. ADMINISTRAÇÃO – está relacionada à estrutura para exercício da 
função pública, trata-se do aspecto estrutural da administração pública. Pode ser 
dividida nas seguintes (note-se a terminologia é conflitante na doutrina) 
 
 
 
ADMINISTRAÇÃO FORMAL ou ORGÂNICA ou SUBJETIVA – está relacionada à 
máquina administrativa, ou seja, à estrutura. Começa com letra maiúscula. Quem 
realiza a atividade. Conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas destinadas à 
execução das atividades administrativas - todo o aparelhamento de que dispõe o 
Estado para a consecução das políticas traçadas para o Governo. Designa os entes 
que exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurídicas (entidades), 
órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma das funções em que se triparte 
a atividade estatal: a função administrativa (MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO). 
 
ADMINISTRAÇÃO MATERIAL ou OBJETIVA – é a atividade administrativa 
propriamente dita. Começa com letra minúscula. Corresponde ao conjunto de 
funções ou atividades administrativas, que são públicas, consistentes em realizar 
concreta, direta e imediatamente os fins constitucionalmente atribuídos ao Estado, 
por isso mesmo denominadas atividades finalísticas da Administração Pública 
(MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO). Assim, a função administrativa (administração 
pública em sentido objetivo, material ou funcional) engloba: 
● a prestação de serviços públicos; 
● o exercício do poder de polícia; 
● a intervenção no domínio econômico: pode ocorrer indiretamente, por 
meio da regulamentação e fiscalização da atividade econômica de natureza privada, 
bem como diretamente, através da atuação direta do Estado na atividade 
econômica, nos termos do art. 173 da CF, normalmente por meio de empresas 
públicas e sociedades de economia mista. 
● a atividade de fomento: O fomento abrange a atividade administrativa de 
incentivo à iniciativa privada de utilidade pública (como, p. ex., o incentivo que se dá 
a entidades como o SESC, SENAI, SEBRAE etc.). Exemplos de atividades de fomento 
desenvolvidas pelo Estado: 
I. auxílios financeiros ou subvenções, por conta dos orçamentos públicos; 
II. financiamento, sob condições especiais, para a construção de hotéis e outras 
obras ligadas ao desenvolvimento do turismo, para a organização e o funcionamento 
de indústrias relacionadascom a construção civil, e que tenham por fim a produção 
em larga escala de materiais aplicáveis na edificação de residências populares, 
concorrendo para seu barateamento; 
III. favores fiscais que estimulem atividades consideradas particularmente 
benéficas ao progresso material do país; 
IV. desapropriações que favoreçam entidades privadas sem fins lucrativos, que 
realizem atividades úteis à coletividade, como os clubes desportivos e as instituições 
beneficentes 
 
 
GOVERNO X ADMINISTRAÇÃO 
 
Vale registrar a lúcida lição do Prof. HELY LOPES MEIRELLES sobre a diferença entre 
Governo e Administração: 
 “Numa visão global, a Administração é, pois, todo o aparelhamento 
do Estado preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das 
necessidades coletivas. A Administração não pratica atos de governo; pratica, tão-
somente, atos de execução, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a 
competência do órgão e de seus agentes. São os chamados atos administrativos (...). 
 “Comparativamente, podemos dizer que governo é atividade política 
e discricionária; administração é atividade neutra, normalmente vinculada à lei ou à 
norma técnica. Governo é conduta independente; administração é conduta 
hierarquizada. O Governo comanda com responsabilidade constitucional e política, 
mas sem responsabilidade profissional pela execução; a Administração executa 
sem responsabilidade constitucional ou política, mas com responsabilidade técnica 
e legal pela execução. A Administração é o instrumental de que dispõe o Estado 
para pôr em prática as opções políticas do Governo. Isto não quer dizer que a 
Administração não tenha poder de decisão. Tem. Mas o tem somente na área de suas 
atribuições e nos limites legais de sua competência executiva, só podendo opinar e 
decidir sobre assuntos jurídicos, técnicos, financeiros, ou de conveniência e 
oportunidade administrativas, sem qualquer faculdade de opção política sobre a 
matéria. 
 
Importa salientar, contudo, que, a despeito de a teoria tripartite ser a mais 
difundida, há juristas de peso que entendem diversamente. Com efeito, Kelsen 
sustenta que as funções estatais são apenas duas, a de criar o direito (legislar) e a de 
executar o direito (o que tanto é feito pela Administração quanto pela Jurisdição). A 
nível nacional, Oswaldo Aranha Bandeira de Melo entende que existem apenas as 
funções administrativa (legislar e executar: programação e realização de objetivos 
públicos) e jurisdicional. 
 
 A expressão "administração pública", em nosso direito, é utilizada para 
designar o conjunto de entidades e órgãos a serviço do Estado, incumbidos da função 
administrativa (sentido subjetivo) e, também, a função do Estado agindo in concreto 
para a satisfação de seus fins de conservação, de bem-estar individual dos cidadãos 
e de progresso social, ou seja, a própria função administrativa (sentido objetivo). 
 Assim, em sentido objetivo ou material, administração pública (ou função 
administrativa) pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o 
Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos 
interesses coletivos. 
 A administração pública, para alguns, é utilizada em sentido amplo, 
compreendendo a função política (GOVERNO), que traça as diretrizes 
governamentais e a função administrativa propriamente dita (sentido estrito) 
(ADMINISTRAÇÃO), que as executa. É interessante lembrar, por fim, que a 
administração pública é objeto de estudo do direito administrativo, enquanto o 
Governo é objeto de estudo do direito constitucional.