o fenomeno da extrajudicialização e sua eficácia na pacificação social

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O FENÔMENO DA EXTRAJUDICIALIZAÇÃO E SUA
EFICÁCIA NA PACIFICAÇÃO SOCIAL
THE FENOMMEN OF EXTRAJUDICIALIZATION AND ITS EFFECTIVENESS IN
SOCIAL PACIFICATION
Estela Luisa Carmona Teixeira
Pós-Graduanda no curso de Direito Notarial e Registral
da rede de ensino LFG/Anhanguera. 
Oficial de Registro Civil das Pessoas Naturais e Tabeliã
de Notas de Meridiano/SP
Contato: estela_luisa@hotmail.com
RESUMO
O presente estudo tem como finalidade tratar da extrajudicialização, fenômeno que busca atender cada
vez mais demandas da sociedade de forma eficaz e facilitada, e aliviar o já desgastado Poder
Judiciário, recolhendo algumas de suas funções típicas e transferindo-as às serventias extrajudiciais,
que as efetivam de forma administrativa. Assim, pretende-se demonstrar a importância que os
cartórios têm obtido nas últimas décadas, trabalhando em conjunto com o Poder Judiciário – sem
mitigar sua autoridade – para garantir a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia dos atos e
negócios jurídicos, assim como os princípios do acesso à justiça e da dignidade humana. 
Palavras-chave: extrajudicialização; pacificação social; dignidade da pessoa humana; acesso à justiça
ABSTRACT
The purpose of this study is to deal with the extrajudicialization, a phenomenon that seeks to meet
more and more demands of society in an effective and facilitated way, and to alleviate the already
worn-out Judiciary system, gathering some of its typical functions and transferring them to
extrajudicial services, which carry them out in an administrative manner. Thus, it is intended to
demonstrate the importance that the notaries have obtained in the last decades, working together with
the Judiciary - without mitigating its authority - to guarantee publicity, authenticity, security and
effectiveness of legal acts and businesses, as well as the principles of access to justice and human
dignity.
Key-words: extrajudicialization; social pacification; dignity of human person; access to justice
INTRODUÇÃO 
A chamada desjudicialização, ferramenta de descentralização da justiça, torna-se
instrumento imprescindível à sociedade contemporânea, em razão do costume da sociedade
resolver seus conflitos de forma litigiosa, abarrotando as vias jurisdicionais com demandas e
ferramentas processuais que delongam demasiadamente a solução de conflitos. Essa
necessidade se verifica não apenas na prática, mas também na tendência legislativa: O Novo
Código de Processo Civil (Lei n. 13.105/2015) é um excelente exemplo, trazendo vários
dispositivos descentralizadores do judiciário. 
O presente trabalho, portanto, tem como propósito compreender um pouco mais
acerca do fenômeno da desjudicialização, focada no dispositivo elogiável que se tornaram as
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serventias extrajudiciais, importantíssimo para contribuir na busca de melhores formas de
solucionar os litígios a que todos os cidadãos estão sujeitos durante a vida, bem como para
garantir os princípios constitucionais do acesso à justiça e da razoável duração do processo,
imprescindíveis à manutenção da dignidade da pessoa humana.
Desta forma, o presente artigo será dividido em três capítulos, sendo o primeiro para
tratar de linhas gerais acerca da extrajudicialização; no segundo, tratar-se-á dos mecanismos
de resolução de conflitos e, no terceiro, tecer-se-ão considerações acerca da utilização dos
instrumentos extrajudiciais na prevenção de lides e no alívio ao já desgastado Poder Judiciário
pátrio.
Por fim, este estudo será realizado por meio do método indutivo, no que concerne à
metodologia de pesquisa bibliográfica e análise doutrinária.
1 DEFINIÇÃO DE EXTRAJUDICIALIZAÇÃO E SUAS ORIGENS
A chamada extrajudicialização dos processos e procedimentos judiciais se trata de
uma vertente da conhecida “desjudicialização”, tendência cada vez mais forte no sistema
jurídico brasileiro, que busca desafogar as vias judiciais, na mesma medida em que tem como
finalidade garantir o acesso à justiça indiscriminadamente.
A crise judiciária não é fenômeno recente, mas é marco do século XX, pois se trata
de um extremo decorrente da crescente busca pela justiça para a solução de conflitos, como
oposto à falta de direitos e repressão experimentada pelo ser humano em épocas anteriores.
Conforme explicita o constitucionalista e hoje Excelentíssimo Ministro do Supremo Tribunal
Federal, Luís Roberto Barroso (BARROSO, 2001, p. 19):
O Direito é urna invenção humana, um fenômeno histórico e cultural,
concebido como técnica de solução de conflitos e instrumento de pacificação
social. A família jurídica romano-germânica surge e desenvolve-se em torno
das relações privadas, com o direito civil no centro do sistema. Seus
institutos, conceitos e ideias fizeram a historia de povos diversos e
atravessaram os tempos. O Estado moderno surge no sáculo XVI, ao final da
Idade Media, sobre as ruinas do feudalismo e fundado no direito divino dos
reis. Na passagem do Estado absolutista para o Estado liberal, o Direito
incorpora o jusnaturalismo racionalista dos séculos XVII e XVIII, matéria
prima das revoluções francesa e americana. O Direito moderno, em suas
categorias principais, consolida-se no século XIX, já arrebatado pela onda
positivista, com status e ambição de ciência.
No Brasil, essa tendência pela busca das vias jurisdicionais para a resolução de lides
fortificou-se especialmente a partir da Constituição Federal de 1988, batizada de
“Constituição Cidadã”, que trouxe inúmeras medidas progressistas em reação às
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arbitrariedades contidas na Constituição anterior, de 1967, nascida em pleno regime militar –
em especial a garantia do acesso à justiça, atualmente considerada como corolário da
dignidade humana (artigo 5º, inciso XXXV, segundo o qual “a lei não excluirá da apreciação
do Poder Judiciário, lesão ou ameaça a direito”). 
Tal direito tem sido paulatinamente legitimado como de suma importância entre os
direitos individuais e sociais trazidos pela Carta de 1988, tendo em vista que “a titularidade de
direitos é destituída de sentido, na ausência de mecanismos para sua efetiva reivindicação”
(CAPPELLETTI, GARTH, 1998, p. 11).
Desta forma, em busca da efetivação de suas prerrogativas, o indivíduo passa a
utilizar cada vez mais dos mecanismos garantidos constitucionalmente, havendo a crescente
conscientização dos direitos pelo cidadão comum, hipossuficiente, que encontra também na
Carta Magna instrumentos para a concretização do acesso à justiça, como a assistência
judiciária, a defensoria pública etc. 
Assim, como consequência desta procura cada vez maior e facilitada, o Poder
Judiciário, expressão do Estado, se tornou o maior responsável pela pacificação social – o que
levou a uma sobrecarga dos magistrados brasileiros, inclusive por haver, a partir da Emenda
Constitucional número 45, de 30 de dezembro de 2004, uma profunda mudança estrutural no
Poder Judiciário pátrio. Tal emenda trouxe, além de diversas alterações sistemáticas, a
garantia da razoável duração do processo (inciso LXXVIII acrescido ao artigo 5º da
Constituição).
Interessante ressaltar que existem estudos, como o Relatório número 32.789-BR, do
Banco Mundial (BANCO MUNDIAL, 2004, p. 141), que concluíram que o número de
demandas analisadas pelo Judiciário pátrio está muito além dos parâmetros internacionais,
como se pode observar do seguinte excerto:
A demanda por serviços do Judiciário cresceu dramaticamente, em especial
desde 1991, da mesma forma que a produtividade do setor, ainda que não o
suficiente para compensar a maior carga de trabalho. Por todo o país, o
número médio de processos e o de processos decididos alcança as mais altas
taxas latino-americanas e mundiais. É claro que existem variações
consideráveis entre regiões e jurisdições,além de números surrealistas nas
duas extremidades do espectro – juizados e tribunais que parecem solucionar
números impossíveis de processos, e outros, cujo desempenho se parece
mais como alguns dos piores da América Latina em termos de produção.
O mencionado estudo, publicado em 2004, ainda é extremamente atual, além de ser
bastante extenso e esmiuçar o desempenho do Poder Judiciário brasileiro, com base
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especialmente em processos em curso na justiça paulista; traz, ainda, diversas conclusões e
propõe várias soluções, que englobam não somente a produtividade judicial, mas a criação de
leis e mecanismos para atingir o objetivo da diminuição dos processos, mediante cooperação
de todos os poderes, inclusive Legislativo e Executivo.
Conclui-se, pois, que, apesar de a produtividade dos magistrados brasileiros também
ter crescido em conjunto com as demandas, o aumento destas foi exponencial, o que levou
inevitavelmente à chamada “crise judiciária”, que assola o País até os dias atuais. 
Ademais, é importante asseverar, nesse momento, que, apesar da existência de
instrumentos que têm por finalidade disponibilizar o acesso à justiça para toda a população,
tal garantia ainda não atingiu seu ápice, sendo que um alarmante número de indivíduos ainda
“passa ao largo da proteção jurídica, em função da situação particular em que vive, causada
notadamente pela gritante diferença na distribuição da renda, criando camadas e subcamadas
populacionais que vivem à margem da sociedade” (BARBOSA, DA SILVA, 2015, p. 03).
Em vista de tal fato, coube ao legislador buscar novas formas de contornar o
abarrotamento da Justiça e propiciar cada vez mais abertura para que todos os indivíduos
possam fazer valer seu direito, constitucionalmente aclamado, de acesso à justiça, mediante
instrumentos alternativos de solução de conflitos. 
Tal fenômeno é conhecido como desjudicialização, ou seja, a tendência em encontrar
maneiras de retirar da esfera judicial algumas atribuições que lhe são típicas, conferindo-as a
outros órgãos ou entes, vinculados ou não ao Estado, que possam contribuir para acelerar a
resolução de conflitos, de forma tão segura quanto as vias jurisdicionais típicas.
2 SÍNTESE DOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE PACIFICAÇÃO
SOCIAL UTILIZADOS NO PAÍS
Em primeiro lugar, cumpre asseverar que existem três formas genéricas de resolução
de conflitos, que se subdividem em várias categorias. São elas: a autotutela, a autocomposição
e a heterocomposição. 
Hodiernamente, a primeira (autotutela) é rejeitada pelos ordenamentos jurídicos em
geral, com algumas exceções e desde que seja realizada de forma moderada – um exemplo é o
do possuidor esbulhado ou turbado, na forma do artigo 1.210 e seguintes do Código Civil –,
uma vez que consiste no “exercício de coerção por um particular, em defesa de seus
interesses” (SENA, 2007, p. 94). Já na segunda, a autocomposição, a disputa encontra solução
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pelas próprias partes, que realizam acordo sem interferência de terceiros, sendo que uma delas
abre mão, no todo ou em parte, do seu interesse em favor do outro.
A terceira categoria, heterocomposição, é aquela na qual estão inseridos os métodos
mais conhecidos de solução de conflitos fora da jurisdição, que são a mediação, a conciliação
e a arbitragem. A palavra heterocomposição denota a existência de uma terceira pessoa além
das partes envolvidas na disputa, que favorecerá a solução (no caso da mediação e da
conciliação) ou efetivamente dará decisão (no caso da arbitragem).
2.1 MEDIAÇÃO
A mediação pode ser descrita como uma espécie de heterocomposição marcada pela
presença de um terceiro como facilitador de uma transação entre as partes em disputa; a
diferença desta para a conciliação é que naquela há uma intervenção mais ativa, enquanto
nesta o mediador se distancia mais da solução, apenas atuando como agente catalizador. 
Este método propicia a criatividade das partes envolvidas e conduz a análise
da melhor opção face à relação existente, que gerou o conflito. [...] A
Mediação não tem como objetivo primordial o acordo, e sim a satisfação dos
interesses e dos valores e necessidades das pessoas envolvidas na
controvérsia. Na Mediação as pessoas passam, de forma emancipada e
criativa, a resolver um conflito pelo diálogo cooperativo, na construção da
solução. (BARBOSA, DA SILVA, 2015, p. 16-17).
Não obstante, existem doutrinadores que classificam a mediação como “um processo
autocompositivo segundo o qual as partes em disputa são auxiliadas por uma terceira parte
neutra ao conflito ou por um painel de pessoas sem interesse na causa, para se chegar a uma
composição” (CNJ, 2016, p. 20), sugerindo um enquadramento nos métodos
autocompositivos, ao contrário de heterocompositivo, posição esta minoritária. 
2.2 CONCILIAÇÃO
Talvez o mecanismo mais conhecido e antigo de composição para resolução de
disputas alternativo à jurisdição seja a conciliação. Esta consiste na atuação de um terceiro,
imparcial e alheio ao conflito, que tentará atingir um acordo entre as partes, evitando que a
demanda precise ser enviada às vias jurisdicionais ordinárias. Ressalte-se que, em comparação
com a mediação, a conciliação é marcada por ser um procedimento um pouco mais ativo por
parte do agente, mas sempre imparcial.
Apesar de em outros países haver a chamada conciliação extrajudicial, atualmente no
Brasil ela é desenvolvida apenas dentro da esfera judicial, seja antes de instaurado o
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procedimento propriamente dito – como ocorre com os conciliadores judiciais –, seja pelo
próprio juiz no curso do processo. Trata-se de instrumento que remonta à Constituição de
1824 e se encontra infiltrado em vários sistemas processuais, como o civil e o trabalhista:
Da conciliação já falava a Constituição Imperial brasileira, exigindo que
fosse tentada antes de todo processo, como requisito para sua realização e
julgamento da causa. O procedimento das reclamações trabalhistas incluir
duas tentativas de conciliação (CLT, arts. 847 e 850). O Código de Processo
Civil atribui ao juiz o dever de “tentar a qualquer tempo conciliar as partes”
(art. 125, inc. IV) e em seu procedimento ordinário incluiu-se uma audiência
preliminar (ou audiência de conciliação), na qual o juiz, tratando-se de
causas versando direitos disponíveis, tentará a solução conciliatória antes de
definir os pontos controvertidos a serem provados. Tentará a conciliação,
ainda, ao início da audiência de instrução e julgamento (arts. 447-448). A
qualquer tempo poderá fazer comparecer as partes, inclusive para tentar
conciliá-las (art. 342). A Lei dos Juizados Especiais (lei n. 9.099, de 26.9,95)
é particularmente voltada à conciliação como meio de solução de conflitos,
dando a ela especial destaque ao instituir verdadeira fase conciliatória no
procedimento que disciplina: só se passa à instrução e julgamento da causa
se, após toda a tentativa, não tiver sido obtida a conciliação dos litigantes
nem a instituição do juízo arbitral [...]. (CINTRA, DINAMARCO,
GRINOVER, 2012, p. 35).
Ademais, também o Novo Código de Processo Civil estabeleceu, em seu artigo 334,
a mediação e conciliação obrigatórias, in verbis: “Se a petição inicial preencher os requisitos
essenciais e não for o caso de improcedência liminar do pedido, o juiz designará audiência de
conciliação ou de mediação [...]”, instituindo, inclusive, penalidade para o não
comparecimento injustificado, no § 8º do mesmo artigo.
Trata-se de tentativa de aliviar o Poder Judiciário, que, em 2015, atingiu a marca de
102 milhões de processos (baixados e pendentes) e finalizou o ano com 74 milhões de
processos em tramitação, conforme levantamento realizado pelo “Relatório Justiça em
Números 2016”, do Conselho Nacional de Justiça (CNJ, p. 42, 2016). Evidentemente, é um
experimento louvável; porém,ainda assim, implica na utilização do aparelhamento judiciário
para a resolução dos conflitos, sendo que há outros meios, como as serventias extrajudiciais,
disponíveis para contribuir com a retirada de diversos casos das vias judiciais típicas, sem
prejuízo da efetividade e da segurança jurídica.
2.3 ARBITRAGEM
No Brasil, a arbitragem é técnica de heterocomposição aplicável apenas a conflitos
patrimoniais disponíveis, tendo sua regulamentação específica prevista na Lei n. 9.307/96.
Nesta espécie, também há um terceiro envolvido (chamado árbitro), especialista, geralmente
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advogado, que decidirá o caso entre as partes, atuando como uma espécie de magistrado,
porém fora da jurisdição – note-se que juízes de carreira não podem atuar como árbitros,
enquanto estiverem exercendo a função judicante (SENA, 2007, p. 96).
A arbitragem pode ser definida como um processo eminentemente privado –
isto porque existem arbitragens internacionais publicas –, nas qual as partes
ou interessados buscam o auxilio de um terceiro, neutro ao conflito, ou de
um painel de pessoas sem interesse na causa, para, apos um devido
procedimento, prolatar uma decisão (sentença arbitral) visando encerrar a
disputa. Trata-se de um processo, em regra, vinculante, em que ambas as
partes são colocadas diante de um arbitro ou um grupo de árbitros. Como
regra, ouvem-se testemunhas e analisam- se documentos. Os árbitros
estudam os argumentos dos advogados antes de tomarem uma decisão.
Usualmente, em razão dos custos, apenas causas de maior valor em
controvérsia são submetidas a arbitragem e os procedimentos podem durar
diversos meses. Apesar de as regras quanto as provas poderem ser
flexibilizadas, por se tratar de uma heterocomposição privada, o
procedimento se assemelha, ao menos em parte, por se examinarem fatos e
direitos, com o processo judicial (CNJ, 2016, p. 23-24).
Contudo, a arbitragem ainda encontra vários entraves na prática jurídica, sendo um
dos principais o fato de que a sentença arbitral não possui coercibilidade – isto é, o árbitro não
possui o poder de determinar o cumprimento de sua decisão, cabendo às partes buscarem a
Justiça para tanto. Desta forma, a eficácia da arbitragem resta subordinada à conduta das
partes envolvidas, já que, no Brasil, é notória a cultura procrastinatória, que prolonga
excessivamente a solução da disputa e que desgasta cada vez mais o já vetusto Poder
Judiciário.
3 DA EXTRAJUDICIALIZAÇÃO COMO INSTRUMENTO ESSENCIAL
À RESOLUÇÃO DE CONFLITOS
3.1 NOÇÕES BÁSICAS ACERCA DAS UNIDADES EXTRAJUDICIAIS
Nas últimas décadas, as serventias extrajudiciais têm sido examinadas sob uma nova
perspectiva, além daquela a que são comumente vinculadas – a burocrática, dos selos e
carimbos. Em primeiro lugar, note-se que o Brasil não é, como muitos afirmam, o único País
em que há procedimentos notariais e registrais:
Não é por acaso que a profissão de tabelião de notas e o ato de
reconhecimento pessoal das pessoas que assinam documentos existem
praticamente em todos os países, até na China. Aliás, o Brasil adotou o
reconhecimento de firmas porque, diferentemente da maioria dos países,
aceita como válidos documentos particulares. Na Espanha, por exemplo,
nenhum documento particular tem acesso ao Registro de Imóveis, mas tão
somente aqueles formalizados em escrituras públicas, de modo que o notário
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sempre verifica a identidade daqueles que assinam os instrumentos que
lavram, garantindo a autenticidade e a segurança dos negócios. Se assim não
é, ou seja, se não se impõe a obrigatoriedade da adoção da escritura pública,
o reconhecimento de firma assume a posição de facilitador dos negócios e
garantidor da autenticidade e segurança dos contratos (SHIRTS, 2013).
Além disso, outro raciocínio muito comum que deve ser refutado é de que a
necessidade de elementos de segurança (como o reconhecimento de firma e as autenticações)
decorre por conta da existência dos cartórios; muito pelo contrário, as serventias extrajudiciais
é que nasceram da necessidade de se dar mais segurança aos atos e negócios jurídicos – são os
próprios entes e pessoas negociantes que, muitas vezes, exigem a forma pública, quando esta
já não está prevista na lei.
Importantíssimo ressaltar que as serventias notariais e de registros públicos têm a
finalidade precípua de dar segurança aos atos jurídicos e aos fatos da vida dos cidadãos,
especialmente nos dias de hoje em que a tecnologia contribui cada vez mais para facilitar
fraudes e falsificações – apesar de muitos, especialmente aqueles que desconhecem a
atividade, considerarem que se trata de burocracia supérflua.
Essa cultura decorre do estereótipo a que os “cartórios” estavam vinculados até
muito recentemente, de que as chamadas nomeações para as unidades extrajudiciais se davam
como premiação, barganha política, pelo governador do estado a seus favorecidos, que
poderiam passar, indefinidamente, a titularidade para seus herdeiros, para pessoas por eles
indicadas ou, até mesmo, “comprar um cartório”.
Com o advento da Constituição Federal de 1988, há quase 30 anos, esse regime
jurídico foi alterado, passando a ser obrigatório concurso público para ingresso na atividade,
na forma do artigo 236, § 3º: “O ingresso na atividade notarial e de registro depende de
concurso público de provas e títulos, não se permitindo que qualquer serventia fique vaga,
sem abertura de concurso de provimento ou de remoção, por mais de seis meses”.
Isso não significou que aqueles que já estavam em exercício quando da promulgação
da Carta Magna perderiam, automaticamente, a titularidade, mas que, a partir de sua vacância,
a unidade extrajudicial somente poderia ser preenchida por um concursado, ressalvados os
casos de interinidade precária.
Desta forma, com o passar dos anos, gradativamente os cartórios têm vagado e sido
preenchidos por titulares concursados, em sua grande maioria, bacharéis em direito (mas
também ex-advogados, ex-magistrados, ex-promotores de justiça etc.), dotados de substancial
saber jurídico e selecionados em rigorosos concursos públicos. 
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Em virtude disso, cada vez mais os registros públicos e tabelionatos se afastam de
simples “batedores de carimbo” e se aproximam da função de assessores jurídicos das partes
que lhes procuram, buscando executar seus atos de forma célere, segura e competente,
orientados “pelos princípios e regras de direito, pela prudência e pelo acautelamento”
(NSCGJ/SP, p. 32).
3.2 DESJUDICIALIZAÇÃO E EXTRAJUDICIALIZAÇÃO
Como se pode observar nos tópicos anteriores, os instrumentos de solução de
conflitos chamados “alternativos” à jurisdição, por meio da heterocomposição, abrangem, de
uma forma ou de outra, a máquina judiciária – seja por se darem intra-processualmente, como
no caso da conciliação, seja por demandarem execução judicial posterior, na arbitragem. Em
outras palavras, não se tratam propriamente de uma desjudicialização, no sentido estrito, uma
vez que o Poder Judiciário ainda estará envolvido. 
É notório que o sistema jurisdicional brasileiro é primordialmente contencioso, ou
seja, tem como ponto nevrálgico a busca pela solução de disputas vivenciadas pelos cidadãos
e pelo Estado. Sua aparelhagem processual foi construída a partir da noção de lide – que, pela
percepção clássica, é definida como “um conflito de interesses qualificado por uma pretensão
resistida” (MARQUES, 2000, p 02). 
Assim, constata-se facilmente que o conflito corresponde à principal demanda
judiciária. Contudo, não se pode olvidar que existem situações, cada vez mais frequentes, em
que não há pretensão resistida, mas apenas a necessidade que o Estado, na pessoa do juiz,
fiscalize a existência dos requisitos legais e sua adequação ao caso concreto, para que sejaefetivado o direito material – esta é a chamada jurisdição voluntária.
É que, vale enfatizar, a “jurisdição voluntária” caracteriza-se, não obstante
ser prestada pelo Estado-juiz, pela ausência de conflitos entre os envolvidos
na situação de direito material. Tanto que é costume não se referir, em se
tratando de jurisdição voluntária, a “partes” mas a “interessados”; evita-se, a
todo custo, falar em “lide” no sentido de “conflito” falando-se em
“controvérsia”, e assim por diante (BUENO, 2014, p. 44)
Por opção do legislador, vários dos procedimentos classificados como “de jurisdição
voluntária” já podem ser realizados administrativamente nas serventias extrajudiciais, sem
intervenção do Estado-juiz: separação e divórcio consensuais, inventário extrajudicial,
usucapião administrativa, entre outros – ressalte-se que a lei foi clara em seu desejo de
desonerar o Poder Judiciário, ao deixar explícito que não haverá necessidade de homologação
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judicial nessas situações. A esse fenômeno, de transferência do monopólio jurisdicional à
esfera extrajudicial, dá-se o nome de extrajudicialização. Trata-se de uma ferramenta, como
bem explicita Leonardo Brandelli (BRANDELLI, 2016, p. 13-14),
[...] que precisa ser discutida séria e tecnicamente, qual seja, a da
extrajudicialização de uma série de matérias que permanecem na seara
judicial mais por um costume arraigado do que propriamente por uma
necessidade técnica, atrapalhando, assim, Juízes – que carregam uma
sobrecarga desumana de trabalho, imensa e desnecessária – e partes – que
padecem das mazelas acarretadas pela sobrecarga de trabalho dos
Magistrados –, quando há profissionais do Direto selecionados em
dificílimos certames públicos, dotados de adequadas características para
atender a tal demanda: os Registradores e Notários.
Ora, na medida em que há um acúmulo cada vez maior de processos judiciais perante
os órgãos jurisdicionais, seja pela complexidade dos casos, seja pelo intuito protelatório de
algumas partes (que se utilizam de mecanismos processuais para delongar a resolução da
lide), sendo necessário buscar formas de solucionar as demandas em curso, nada mais justo
que utilizar do instrumento benéfico que são as serventias extrajudiciais – que possuem,
ainda, mais uma característica interessantíssima: a capilaridade. 
Isso significa que os cartórios estão presentes em todos os municípios brasileiros, por
mais afastados que estes possam ser, sempre havendo pelo menos um na localidade, prestando
serviços à população. Segundo a Associação dos Notários e Registradores do Estado de São
Paulo e o Sindicato dos Notários e Registradores do Estado de São Paulo, há mais unidades
extrajudiciais do que agências lotéricas e dos Correios (ANOREGSP, 2016, p. 25),
distribuídas pelo País.
Vê-se, pois, o enorme potencial ainda não completamente explorado que possuem os
cartórios, que poderiam contribuir ainda mais com a descentralização de vários atos que hoje
ainda dependem de atuação judicial, com segurança jurídica, rapidez e diminuição de custos,
atuando em conjunto com o Poder Judiciário na pacificação social. 
Desde a promulgação da Lei 11.441/07, que permite a cartórios formalizar
divórcios, partilhas e inventários, mais de 1,3 milhão de atos foram
oficializados em tabelionatos de todo o Brasil. Desse total, 500 mil foram
feitos apenas em São Paulo. Os dados são da central de dados do Colégio
Notarial do Brasil (CNB). Segundo o CNB, o fato de os cartórios terem
assumido essas responsabilidades evitou um custo de R$ 3 bilhões à Justiça
de todo o Brasil e de R$ 1,2 bilhão ao governo paulista. Os valores foram
calculados pela entidade com base em estudo de 2013 do Centro de
Pesquisas sobre o Sistema de Justiça brasileiro (CPJus) (CONJUR, 2016).
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Não se pretende, com o presente estudo, afirmar que a extrajudicialização é a solução
para todos os problemas que o Poder Judiciário enfrenta na atualidade. Existem várias
questões sérias que precisam ser levadas em consideração e investigadas a fundo, como, por
exemplo, o fato de que “o Estado é, de longe, o maior litigante judicial, abarcando em suas
três esferas cerca de 70% dos processos em tramitação” (RODRIGUES, 2014). 
Porém, não se pode negar que a transmissão de mais responsabilidades, inclusive
mediante alterações legislativas, em conjunto com mais investimento para as serventias
extrajudiciais, tem a capacidade de contribuir consideravelmente para desafogar a malha
judiciária brasileira e contemplar os direitos constitucionais de acesso à justiça e da dignidade
da pessoa humana.
3.3 MEDIAÇÃO E CONCILIAÇÃO EXTRAJUDICIAIS
3.3.1 Legislação e Decisões Existentes na Atualidade sobre a Matéria
O Conselho Nacional de Justiça, com a Resolução n. 125, de 29 de novembro de
2010, cuja finalidade era tratar acerca da chamada Política Judiciária Nacional, inovou a
ordem jurídica pátria, com foco na resolução de contendas de interesses sob a égide do Poder
Judiciário, dentre outras providências. 
Em tal normativa, foram criados diversos órgãos, dentre eles os Centros Judiciários
de Solução de Conflitos e Cidadania (Cejuscs), entes vinculados ao Tribunal de Justiça,
caracterizados por serem desconcentrados do Poder Judiciário – ou seja, os agentes
vinculados a tais centros, atuantes como conciliadores e mediadores, continuam remunerados
pelos cofres públicos.
Dessa forma, em consonância com a intenção do Conselho Nacional de Justiça em
reduzir os litígios levados ao crivo do judiciário, o então Corregedor Geral de Justiça do
Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, Desembargador José Renato Nalini, editou o
Provimento n. 17, de 05 de junho de 2013, que autorizava notários e registradores a
realizarem mediação e conciliação nas Serventias em que são titulares.
Entretanto, a Ordem dos Advogados do Brasil, Subseção de São Paulo, entrou com
pedido de providências perante o Conselho Nacional de Justiça, solicitando a suspensão dos
efeitos de tal normativa estadual, que foi concedida, sob a alegação de que a Corregedoria
Geral de Justiça (ente administrativo) não teria competência para agregar tais funções aos
cartórios, mas apenas a lei estadual. Após grande celeuma, o referido provimento da
Corregedoria paulista foi revogado, pelo Provimento n. 31/2016.
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Nesse ínterim, foi editada a Lei n. 13.140, de 26 de junho de 2015, autorizando
expressamente a mediação extrajudicial. Na mesma toada, o Novo Código de Processo Civil
(Lei n. 13.105, de 16 de março de 2015), que entrou em vigor no ano de 2016, também
recepcionou essa possibilidade, estimulando ainda mais os procedimentos que visem à
pacificação social extraprocessualmente. 
O Conselho Nacional de Justiça já havia, um pouco antes, em 08 de março de 2016,
expedido a Emenda 02 ao texto da Resolução n. 125, ampliando e aprimorando as diretrizes
trazidas em tal regramento, autorizando expressamente a conciliação e mediação realizadas
por entes privados. 
Alguns Estados da Federação, inclusive, já editaram normas permitindo e
regulamentando a mediação e a conciliação pelas serventias extrajudiciais, como é o caso do
Tribunal de Justiça do Maranhão e do Rio Grande do Norte. Em São Paulo, ainda está em
elaboração a normativa que autorizará que as unidades realizem esse serviço. Ressalte-se que,
apesar da contestação da classe advocatícia, sobretudo a Ordem dos Advogados do Brasil, a
Lei de Mediação acima referida não trouxe obrigatoriedade da participação de causídico nas
mediações e conciliações ali regidas. 
Não obstante, por motivo dessa regulamentação esparsa, cada Estado criando normas
de acordo com sua conveniência e possibilidade, o Conselho Nacional de Justiça foi instado a
se pronunciar sobre o tema, de forma nacional.3.3.2 Consulta n. 0003416-44.2016.2.00.0000 ao Egrégio Conselho Nacional de Justiça
Recentemente, no mês de julho do corrente ano, o Conselho Nacional de Justiça foi
provocado a se manifestar acerca de duas questões envolvendo a atividade de mediação e
conciliação por notários e registradores: primeiro, com relação à possibilidade destes atuarem
como conciliadores e mediadores judiciais voluntários e não remunerados; e, segundo, no
tocante à possibilidade de atuação nas próprias serventias extrajudiciais.
Na mencionada consulta, de número 0003416-44.2016.2.00.0000, ficou decidido
que, quanto à primeira questão, não haveria vedação para que notários e registradores atuem
como conciliadores e mediadores no âmbito dos processos judicias, sempre em caráter
voluntário. Isso porque a Lei n. 8.935/94 prevê expressamente a incompatibilidade da
atividade notarial e registral com certas funções – como a da advocacia e/ou outros cargos,
empregos ou funções públicas, ocupações estas em que há vínculo jurídico e remuneração
próprias. Porém, no que tange à atividade de conciliação e mediação judiciais voluntárias,
estas não possuem tais características geradoras de incompatibilidade. 
13
Ademais, como ressaltado na consulta, não seria razoável impedir notários e
registradores, especialmente quando bacharéis em direito, possuidores de apreciável saber
jurídico, de contribuírem substancialmente para a resolução dos conflitos judiciais – e, ainda,
de forma não remunerada, sem pesar nos cofres públicos. Importante ressaltar que a
autorização foi dada apenas no âmbito dos chamados Centros Judiciários de Solução de
Conflitos e Cidadania (Centros ou CEJUSCs), e desde que haja supervisão direta de um
magistrado.
Contudo, no que tange à segunda questão, acerca da possibilidade de prestação de
serviço de conciliação e mediação remuneradas pelos notários e registradores no âmbito dos
cartórios extrajudiciais, a consulta foi desfavorável, enquanto não houver uma normativa
nacional sobre o tema, a ser editada pelo próprio Conselho Nacional de Justiça, que abranja
certas exigências mínimas, quais sejam:
[...] a) obrigatoriedade da existência prévia de centro judiciário de solução
consensual de conflitos na comarca ou subseção em que o cartório
extrajudicial pretender atuar; b) sujeição das atividades referentes aos meios
consensuais prestadas pelo cartório à fiscalização por parte do juiz
coordenador do centro judiciário de solução consensual de conflitos
respectivo; c) sujeição dos cartórios extrajudiciais, bem como de seus
conciliadores e/ou mediadores, à legislação pertinente, especialmente no
tocante à capacitação, ao cadastramento, ao regime de avaliação, aos
impedimentos, às suspeições e às sanções; d) estabelecimento de
contrapartida de sessões de conciliação e mediação não remuneradas a serem
suportadas pelos cartórios extrajudiciais, em percentual superior ao
estabelecido para as Câmaras Privadas; e) prestação de serviços relativos aos
meios consensuais pelos cartórios extrajudiciais limitadas ao âmbito das
respectivas competências [...] (ARPENSP, 2017).
Tal premissa foi imposta pelo Conselho Nacional de Justiça com fins de uniformizar
tanto a abordagem do tema pelos Estados da Federação, quanto a fiscalização pelo Poder
Judiciário, evitando-se, assim, que haja diferença no tratamento da conciliação e mediação
extrajudiciais entre os estados. 
Portanto, é possível se concluir que a tendência nacional é, sim, pela
extrajudicialização dos procedimentos judiciais, cabendo ao Conselho Nacional de Justiça,
pelos seus representantes na Corregedoria Nacional, conceberem uma norma federal que
acolha as peculiaridades de cada porção do Brasil, possibilitando que notários e registradores
de todos os Estados possam trabalhar cada vez mais pela solução rápida e eficiente dos
conflitos fora do âmbito judicial. 
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3.4 ATUAÇÃO PREVENTIVA
Interessante realçar uma característica primordial que possuem os notários e
registradores à frente das serventias extrajudiciais pátrias: a imparcialidade, diferenciando-os
dos demais profissionais liberais do direito – característica essa essencial também aos
magistrados, consagrando-se, inclusive, como princípio constitucional.
O notário e o registrador são profissionais imparciais que têm o dever de
defender igualmente os interesses de ambas as partes, sem privilegiar
qualquer delas, independentemente de pressões ou influências de qualquer
natureza. Por tal motivo, o art. 28 da Lei n. 8.935/94, garante a
independência destes agentes, bem como os direitos de percepção dos
emolumentos integrais e de somente perder a delegação nas hipóteses
previstas em lei e mediante o devido processo legal. A imparcialidade
protege não apenas os intervenientes ou interessados no ato notarial e
registra!, como também os terceiros e está em sintonia com as exigências do
moderno direito contratual que se caracteriza pela busca do equilíbrio entre
as partes e pela proteção daquela considerada hipossuficiente. É justamente
esta característica que diferencia o tabelião e o oficial de registro de outros
profissionais liberais do direito e os converte no operador jurídico ideal para
intervir na prevenção e resolução extrajudicial das controvérsias, como é o
caso das atividades de conselho e mediação (LOUREIRO, 2017, p. 62-63). 
Outrossim, a utilização do aparato dos cartórios, que, em sua maioria, não onera o
Estado (à exceção daqueles ainda não privatizados), para a execução desse tipo de tarefa, não
se mostra apenas viável, mas também uma consequência lógica da atividade semelhante que
já está sendo realizada vocacionalmente nos cartórios desde a edição da Lei n. 11.441/2007.
O Brasil é um País quase único, com dimensões continentais. Nós temos
essa rede de cartórios bem estruturada, mas nós ainda a utilizamos pouco. As
iniciativas que nós tivemos, de levarmos para os cartórios algo que era do
Poder Judiciário e que não precisava estar lá, como nos casos de divórcio,
separação que não haja inventário e que não haja litígio, foram
fundamentais, porque mostraram que é possível sim utilizarmos os cartórios.
Isto foi a quebra de um paradigma. Antes tudo tinha que ir para a Justiça,
mas foi provado que não, que é possível sim que alguns conflitos, algumas
situações, pudessem ser desjudiciadas. Esse foi o primeiro passo. Agora, o
segundo passo nos parece ser o da mediação, que veio de forma definitiva
para cada vez mais consagrar os cartórios como órgãos que também fazem
parte do acesso à Justiça no nosso País (CAETANO, 2014).
Muitos municípios, importante asseverar, não possuem órgãos do Poder Judiciário
(ou mesmo defensorias públicas e/ou Seção da Ordem dos Advogados do Brasil, para os casos
de advocacia dativa) instalados em seu território, sendo necessário, nessas situações, que os
cidadãos se dirijam à Comarca para buscar a solução de suas demandas judicialmente. Em
contrapartida, os cartórios extrajudiciais, como já mencionado anteriormente, estão presentes
15
em todos os municípios do País, e até mesmo em alguns distritos, a depender da localidade e
da necessidade.
Ainda, interessante destacar que a atuação desses profissionais do direito, dotados de
fé pública, de forma diversa da que ocorre com o Poder Judiciário, se dá preventivamente: isto
é, evitando que o conflito se instaure e bata às portas da jurisdição, oportunizando “a
conclusão de acordos claros e equilibrados, assegurando-se às partes a manifestação de seu
consentimento esclarecido e, em nosso país, a assistência de advogados em vários casos”
(LOUREIRO, 2017, p. 1029).
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente estudo teve como finalidade tratar do extraordinário potencial – ainda
pouquíssimoexplorado – que possuem as serventias extrajudiciais (mais conhecidas como
“cartórios”) para contribuírem com a garantia constitucional do acesso à Justiça, mediante
auxílio ao Poder Judiciário, trabalhando em conjunto com os agentes jurisdicionais para obter
a pacificação social e evitar o estabelecimento de lides, mediante atuação preventiva.
Além de os notários e registradores brasileiros serem profissionais do direito de
notório saber jurídico, aprovados, em sua maioria, em concursos públicos de provas e títulos
após a edição da Constituição Federal de 1988, plenamente qualificados para assessorarem
juridicamente as partes na resolução de conflitos, tem-se, também, como atributo marcante a
capilaridade dos cartórios, que se encontram instalados na maioria dos municípios do Brasil,
evitando, assim, que os cidadãos, especialmente aqueles de baixa renda, tenham que se
deslocar à comarca mais próxima para realizarem os principais atos da vida civil.
Desta forma, cientes da aptidão que as serventias extrajudiciais possuem para ter um
papel cada vez mais relevante na vida dos cidadãos, faz-se necessário não apenas
conscientizar a população acerca da importância que possuem os cartórios, afim de garantir a
autenticidade, publicidade, segurança e eficácia dos fatos, atos e negócios jurídicos, mas
também buscar formas de se ampliar as atribuições a eles delegadas, notadamente em
procedimentos que podem ser realizados de forma bem mais célere – e com a mesma
segurança e validade – do que no Poder Judiciário, para que este possa se debruçar de forma
mais prolongada e pormenorizada sobre demandas que necessitem de maior estudo e
consideração. 
Já são vários os exemplos bem-sucedidos dessa parceria entre a Justiça e os Cartórios
– notadamente a realização de escrituras públicas de separação, divórcio e inventários
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extrajudiciais; e o mais discutido projeto relativamente ao tema na atualidade se trata da
realização da mediação e conciliação de forma extrajudicial – cuja possibilidade já foi
sinalizada pelo Conselho Nacional de Justiça, carecendo apenas de regulamentação nacional
para serem implantadas. Ainda assim, há um vasto território ainda não explorado, que pode
contribuir imensamente para garantir, de forma mais efetiva, as prerrogativas constitucionais
de acesso à justiça e dignidade da pessoa humana.
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