Financas Publicas I

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Finanças Públicas I 
1ª Turma Teórica 
2021/2020 
 
 
 
João Afonso Freitas Baptista 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Regência: Professora Doutora Matilde Lavouras 
Bibliografia: Teixeira Ribeiro – Lições de Finanças Públicas, 5ª Edição, Refundida e 
Atualizada; 
Lavouras, Matilde: Sumários Desenvolvidos (mencionados à frente) 
 
 
Finanças Públicas I 2021/2022 João Afonso Freitas Baptista 
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Nota Introdutória 
	O	seguinte	documento	consiste	numa	sebenta	da	cadeira	Finanças	Públicas	I,	realizada	no	
ano	letivo	de	2021/2022.	No	decurso	deste	ano,	colaborei	também	com	a	minha	colega	
Joana	Claro,	na	realização	de	uma	primeira	sebenta	para	esta	cadeira	–	a	qual	contém	
partes	semelhantes	e	integrais	desta.		 
	A	mesma	segue	a	estrutura	dos	sumários	(formais)	das	aulas	Teóricas,	i.	é,	encontra-se	
apresentada	pela	ordem	que	foi	abordada	no	decorrer	do	semestre	nas	aulas	Teóricas.		
	Há	que	mencionar	que,	como	base	bibliográfica	da	mesma,	encontra-se	o	manual	Lições	de	
Finanças	Públicas	–	5ª	Edição	Refundida	e	Atualizada	do	Doutor	Teixeira	Ribeiro;	bem	
como	sete	(7)	documentos	fornecidos	pela	regente	da	cadeira,	a	Doutora	Matilde	
Lavouras:	
Þ Uma	Introdução	à	Noção	e	Objeto	das	Finanças	Públicas	–	M.	Matilde	Lavouras	
Þ Bens	Públicos	Globais:	a	Problemática	da	sua	Definição	e	Financiamento	–	Maria	
Matilde	Lavouras	&	Teresa	Almeida	
Þ Teorias	Explicativas	da	Evolução	da	Despesa	Pública	–	M.	Matilde	Lavouras	
Þ As	Regras	e	os	Princípios	Orçamentais	Previstos	na	Lei	de	Enquadramento	
Orçamental	–	M.	Matilde	Lavouras	
Þ O	Processo	Orçamental	–	M.	Matilde	Lavouras	
Þ O	Equilíbrio	Orçamental	no	Direito	Interno,	no	Direito	da	União	Europeia	e	no	
Tratado	Orçamental	–	M.	Matilde	Lavouras	
Þ Fiscalização	da	Execução	Orçamental	–	M.	Matilde	Lavouras	
	A	matéria	encontra-se	explorada	com	recurso	à	bibliografia	supracitada,	contudo,	é	de	
ressalvar	que	muita	da	mesma	tem	como	base	os	apontamentos	por	mim	realizados	no	
decorrer	do	presente	semestre,	durante	as	aulas	Teóricas	lecionadas	pela	Doutora	Matilde	
Lavouras.	Assim	sendo,	é	normal	que	não	se	encontre	uma	correspondência	literal	–	mas	
certamente	material	–	com	muito	do	texto	presente	neste	documento.		
A	todos	vós	o	maior	dos	sucessos,	 
João	Afonso	Freitas	Baptista		
2021/2022	
 
 
Finanças Públicas I 2021/2022 João Afonso Freitas Baptista 
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I – Uma introdução às Finanças Públicas 
 
1. Introdução: noção e objeto das Finanças Públicas 
 O conselho da Faculdade de Direito, a 22 de Maio de 1865, propôs ao governo um plano de 
estudos jurídicos, económicos e administrativos. Suprimiu-se uma das duas cadeiras de direito 
romano, abrindo-se um campo mais vasto da ciência e do direito financial. 
 No ano letivo seguinte, assim aconteceu. 
 
1.1. A noção e objeto das Finanças Públicas: afinal de que se trata? 
I- A questão da delimitação do objeto das Finanças Públicas e da sua inserção ou 
autonomização face ao objeto de estudo da Economia Política já teve uma maior importância 
do que aquela que tem atualmente. Atualmente é inquestionável não só a separação didática 
do objeto de estudo das Finanças Públicas como também o é a importância do estudo destas 
matérias numa disciplina jurídica própria. 
II- Mas, tão importante quanto esta questão é a da definição do objeto do Direito Financeiro 
(Finanças Públicas), entendido este como o “conjunto de normas que regulam a obtenção, a 
gestão e o dispêndio dos meios públicos”, mas que não se reduz nem ao direito fiscal nem ao 
direito tributário. Num esquema comumente utilizado, e que agora reproduzimos, o direito 
financeiro aparece representado como o círculo exterior de três círculos concêntricos em que 
está representado no círculo intermédio o direito tributário e, no círculo mais pequeno, o 
direito fiscal. Podemos então definir direito financeiro como o conjunto de normas que 
regulam a obtenção, a gestão e a utilização dos meios financeiros públicos à luz de princípios 
do direito público e em nome do interesse público. 
 A economia do setor público – designação adotada por muitos autores – parece abarcar o 
estudo de matérias relacionadas com a política económica dos estados, sobretudo questões de 
microeconomia, mas também as políticas macroeconómicas ligadas às políticas tributária, aos 
sistemas tributários e aos efeitos que as mesmas provocam nos demais setores da economia. 
 Ainda que durante muito tempo tenham existido (e ainda existem!) posições contrárias, daqui 
para a frente destacaremos apenas aquelas que reconhecem ao Estado a inegável condição de 
agente económico. Deste modo, torna-se necessário determinar em que medida é que surge 
uma cisão com a Economia Política. 
III- Desde logo, esta releva-se pelo facto de, enquanto os agentes económicos E (Empresas) e 
F (famílias) interagem como entidades paritárias; o operador Estado, quando intervém (não 
obstante de situações em que também se insere numa esfera de igualdade), em regra, surge 
munido de ius imperii – caraterística específica em que encontra apoio a posição daqueles que 
entendem como diferente o objeto de estudo das Finanças Públicas e da Economia Política. 
 Quanto à questão da distinção do objeto de estudo, também nós vamos sufragar a posição de 
Aníbal Almeida, considerando que ambas as disciplinas têm o mesmo objeto a nível setorial. O 
autor, vem dizer que, apenas adotando uma visão idêntica à dos liberais – Estado como um 
esbanjador; consumidor improdutivo, sem capacidade de aceder à condição e agente 
económico – é que podemos sustentar que o objeto de estudo das Finanças Públicas e da 
Economia Política não são idênticos. 
 Numa perspetiva liberal, é possível de sustentar que a Economia Política se dedica ao estudo 
dos mecanismos económicos fundamentais, e que as Finanças Públicas estudam a atividade do 
estado; entendendo assim que à Economia caberia estudar as relações de troca, enquanto que 
às Finanças Públicas caberia analisar o fenómeno da cobrança de impostos, alicerçado no ius 
imperii. Porém, tal não sucede, pelo que, não podemos tecer esta cisão material entre os 
objetos de estudo. 
 Optaremos também por seguir um tratamento baseado numa análise normativa e numa 
análise positiva da atividade financeira e não financeira das entidades do setor público. 
Estudaremos assim as formas de obtenção de receita e de utilização da mesma pelo Estado, 
bem como os seus efeitos. 
 
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 As Finanças Públicas inserem-se assim na área das ciências sociais, afastando-se em larga 
medida das ciências exatas. Verdadeiramente, está em causa o estudo de toda a atividade 
económica e financeira das entidades que sejam de considerar como compreendidas no 
Subsetor Administrações Públicas, tal como atualmente é definido pelo SEC 2010. 
IV- Parece-nos ser de relevo, uma distinção entre direito financeiro, direito tributário e direito 
fiscal. Ora, as normas que regulam a obtenção, a gestão e o dispêndio dos meios financeiros 
públicos, constituem, precisamente, o direito financeiro. Já o direito tributário, regula, a 
aquisição de taxas e de impostos. 
 Contudo, como o Estado recebe as taxas em troca de serviços que presta, e os impostos não 
só não têm contraprestação, como ainda são a maior fonte não só de receitas coativas, como 
também, das receitas públicas, procurou-se isolar, dentro do direito tributário, o conjunto de 
normas que respeitam à incidência, lançamento e cobrança de impostos: eis o direito fiscal. 
 
1.2. Os vários tipos de análise: análise normativa e análise positiva 
 A análise positiva permite medir e avaliar as consequências em certas variáveis objetivas, de 
alteração de uma ou de mais variáveis instrumentais ou estruturais. Já a análise normativa tem 
por objeto a emissão de juízos de valor acerca da situação atual de uma dada sociedade e da 
adoção de uma política pública, quer quanto aos meios utilizados, quer na valoração das 
consequências previsíveis. 
 Daqui, decorre que a primeira pretenda explicaro que existe e o que se prevê que aconteça; 
ao passo que, a segunda, vai permitir avaliar as consequências das políticas, bem como, fazer 
recomendações. 
 
1.3. As funções financeiras do Estado 
 A escolha de determinado tipo de receita e de despesa, está diretamente ligada às funções 
estaduais e ao entendimento que, em cada período da história, venha a ser feito da 
importância e alcance das mesmas. 
 De entre várias, a classificação das funções do Estado que vamos acolher, havido sido 
formulada por Richard Musgrave em 1959. Defende o autor que compete ao Estado 
desempenhar funções de: a) afetação de recursos; b) estabilização económica e c) 
redistribuição. A estas funções, acrescentam alguns autores uma quarta, d) de proteção do 
ambiente. 
 
1.3. – a) Afetação dos recursos 
 Pode ser dito que se compreendem dentro desta função as atuações das entidades do setor 
público que consistam na provisão de bens – em sentido amplo –, a correção dos 
comportamentos dos agentes económicos (através de impostos – no caso de os bens estarem 
a ser produzidos pelo mercado, mas vendidos a preços muito superiores ao custo total – ou de 
subsídios – no caso de o mercado estar a produzir, porém a quantidades muito inferiores às 
desejadas [com consequente elevação dos preços]) e a regulação de certas atividades 
produtivas. 
 Esta função de regulação é muitas vezes apontada como uma política complementar das 
políticas orçamentais, por isso, não é estudada nas Finanças Públicas. 
 
1.3. – b) Estabilização Económica 
 Estamos perante uma política através da qual o Estado tentará contribuir para o crescimento 
sustentável do ambiente, garantindo níveis elevados de emprego, estabilidade dos preços e 
equilíbrio nas balanças externas. 
 
1.3. – c) Redistribuição 
 A distribuição do rendimento que é feita pelo funcionamento do mercado nem sempre é 
entendida pela sociedade como justa. Quando tal aconteça parece ser de reconhecer que é 
 
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desejável que o estado intervenha, redistribuindo esse rendimento – realcem-se as razões de 
justiça distributiva. Esta redistribuição tanto pode ser levada a cabo através de políticas que 
distribuam o rendimento e a riqueza de um modo julgado mais adequado, de que são exemplo 
as políticas de segurança social; ou através da provisão em espécie de certos bens (ou serviços) 
que permitam criar uma maior igualdade de oportunidades ou igualdade no acesso 
 O objetivo será, acima de tudo, combater as desigualdades. 
 
1.3. – d) Estabilização Económica 
 Dela, fala Aníbal Almeida. Ainda pouco estudada, tem vindo a assumir no contexto atual uma 
importância crescente. Está relacionada com o impacto ambiental das políticas públicas e com 
o papel dos Estados para a manutenção de um ambiente saudável. 
 
1.4. Equidade, eficiência e liberdade 
 Dúvidas não há quanto ao facto de a intervenção estadual ser necessária ao funcionamento 
das sociedades modernas e das economias de mercado. Tal não significa que todos os autores 
defenda da mesma forma e intensidade a intervenção estadual. 
 Face às dificuldades que surgem no quotidiano relativas às falhas de mercado, o Estado tem 
uma possibilidade de intervenção pública para as corrigir (ou pelo menos, minimizar). 
Contudo, esta capacidade, só existe na medida em que o Estado tem à sua disposição uma 
fonte de receitas única – os impostos. 
 Quando referimos mecanismos de correção de falhas, temos que imediatamente remeter 
para capacidade de providenciar bens que satisfazem necessidades coletivas, quer se tratem 
de bens que o mercado não é capaz de produzir ou de bens que o mercado consegue produzir, 
mas em que o faz de modo ineficiente. 
 A escolha dos bens de provisão pública tem sido muito debatida e, podemos dizer que a 
opção por um e não por outro bem dependerá do peso a dar em cada situação concreta aos 
fatores da equidade, eficiência e liberdade. 
 
 A eficiência, deve ser compreendida como a existência de uma situação ótima de alocação de 
recursos em que é impossível efetuar qualquer alteração a essa distribuição sem que algum 
dos visados seja prejudicado. Já a equidade é normalmente entendida como correspondendo à 
justiça e à igualdade. 
 
 Sendo então várias as formas de intervenção do estadual para correção das falhas de mercado 
ou para alteração da distribuição do rendimento, estas assentarão, sempre, na avaliação do 
trade-off entre eficiência e equidade. 
 Será, então, importante – e recordando a fonte de receita principal do Estado – considerar os 
efeitos que a recolha desse tipo de receitas tem. Ainda que as despesas estaduais (na provisão 
pública de bens) venham a aumentar o bem-estar de todos ou apenas de alguns, alguns dos 
contribuintes/beneficiários têm o seu bem-estar afetado. 
 
1.4.1. Um choque com a liberdade? 
 De certa forma, a eficiência e a equidade podem colidir com a liberdade negativa dos 
cidadãos, da qual decorre a necessidade de adoção de medidas e de políticas públicas que 
permitam manter intacto um núcleo mínimo de liberdade na utilização dos recursos por parte 
dos cidadãos. 
 A fundamentação da decisão a tomar nos casos em que não estejamos perante uma situação 
em que a atuação permita obter um primeiro ótimo de Pareto – situação em que, qualquer 
que seja a opção escolhida, haverá sempre um conjunto de indivíduos cujo bem-estar fica 
diminuído – pode ser feita com base em dois modelos, relacionados com a forma como se 
medem a eficiência e a desigualdade. 
 
 
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1.4.1 – a) O Modelo Utilitarista 
I- Este modelo parte do pressuposto de que qualquer atuação deve permitir a maximização do 
bem-estar social. Parte da ideia de que a utilidade do rendimento é igual para todos os 
indivíduos e invariável, determinada por referência ao binómio «dor» e «prazer». 
 Vamos encontrar três princípios de utilidade: 
a) Os seres humanos preferem o prazer à dor; 
b) O que causa prazer é bom e o que causa dor é mau; 
c) As ações que causam, em termos agregados, mais prazer que dor, são moralmente 
defensáveis. 
 Daqui, será essencial optar por ações que permitam obter um saldo líquido positivo de bem-
estar, independentemente de quem sejam os que sentem “dor” e os que veem o seu “prazer” 
aumentado. A desconsideração dos indivíduos decorre da imparcialidade e do universalismo, 
bem como, do princípio da agregação. 
 Entende este modelo que, qualquer ação que, para aumentar o bem-estar geral sacrifique 
uma minoria, deve ser aceite. Daqui decorre que, quando os governos se veem confrontados 
com a necessidade de escolha entre utilizações diferenciadas das receitas públicas, devem 
optar por aquela em que se verifica uma maximização do bem-estar social, isto é, aquela que 
permita um aumento do “pleasure” ou que impeça uma diminuição do bem-estar. 
 Infere-se, então, que a escolha de quem perde e quem ganha utilidade com a adoção da 
medida é, deste ponto de vista, indiferente – desde que no conjunto haja um aumento do 
bem-estar social. 
II- Não obstante, numa posição mais moderada desta teoria, tem vindo a ser defendido que 
sempre que exista uma diferença muito elevada do nível dos rendimentos dos que perdem e 
dos que ganham, deve ser atribuída uma ponderação mais elevada às perdas e, de certa 
forma, isso permite contornar, ainda que apenas de forma parcial, algumas das falhas deste 
modelo. 
 Ainda assim, apenas s toma em consideração o nível de rendimento e não as caraterísticas do 
próprio rendimento, numa aplicação prática da teoria da utilidade decrescente do rendimento. 
 
1.4.1 – b) O Modelo de John Rawls 
 Este será um modelo completamente antagónico com o anterior. 
 Defende Rawls que, apenas haverá aumento do bem-estar numa determinada sociedade, se 
houver preocupação com o bem-estar daqueles que têm rendimentos menores: qualquer 
incremento no bem-estar dos mais desfavorecidos tem como efeito o aumento do bem-estar 
da sociedade,sendo indiferente qual a perda do bem-estar. 
 
1.4.1 – c) Síntese conclusiva 
I- Os modelos referidos foram modelos teóricos desenvolvidos com base no comportamento 
das curvas da indiferença social. Assim, qualquer que seja a opção escolhida, esse aumento do 
bem-estar de alguns, faz-se à custa da diminuição do bem-estar de outros. Essas curvas 
permitem sustentar teoricamente a escolha da opção que, com a menor perda de bem-estar 
por parte de alguns dos membros da comunidade, seja possível obter o maior ganho de bem-
estar para os demais. 
II- Numa apreciação crítica podemos referir ainda que as comparações interpessoais de bem-
estar são ou muito difíceis ou mesmo impossíveis de serem feitas. Para além disso, estas 
análises baseiam-se sobretudo no pressuposto de que o aumento de bem-estar decorre do 
aumento do consumo, consideração esta que só muito dificilmente pode ser validada. 
III- A este propósito, Amartya Sen, chama a atenção para o problema da identificação da 
utilidade como bem-estar e para a importância absoluta que se reconhece ao bem-estar de 
cada indivíduo. Por isso defende o autor que é importante ter em consideração, como critérios 
de valoração, a liberdade e os direitos, introduzindo a necessidade de ponderar as medidas, 
tendo em vista a ideia de equidade (entendida aqui como uma igualdade de capacitações 
 
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básicas), permitindo que cada indivíduo determine livremente a sua forma de atuação para 
maximizar as suas capacidades. Na prática, qualquer atuação pública deve manter intacta a 
esfera central da liberdade pessoal. (Próximo de Rawls, mas introduz a equidade). 
 
2. Teorias sobre o papel do Estado na economia 
2.1. Notas introdutórias 
 Na generalidade dos países ocidentais, contemporaneamente, encontramos implementados 
sistemas de economia mista em que o estado e o setor privado repartem entre si a provisão de 
bens. Mas a influência do estado no mercado não se queda pela provisão de bens. Assim, há 
que mencionar também a intervenção que é feita, desde logo, por via fiscal e que decorre 
precisamente da cobrança de impostos. Esta, por seu turno, não pode ser restringida apenas à 
diminuição do rendimento disponível, mas vai muito para além disso, seja por meio das 
políticas de redistribuição, ou seja, também com a atribuição de benefícios fiscais (em sentido 
amplo) ou através da atribuição de subvenções. Ademais, a intervenção pode ser feita ainda 
por via da regulamentação de atividades, etc. 
 
2.2. A escola clássica: o estado mínimo 
I- Durante muito tempo, o Estado-Governo foi visto como um ente externo ao circuito 
económico, e que tinha apenas como função a cobrança de impostos que provocam males à 
economia. Os autores da Escola Clássica, como Adam Smith ou David Ricardo, olham para o 
Estado peça por peça (pedaço a pedaço), e veem nele um puro consumidor que obtém através 
dos impostos receitas para financiar a sua atividade mínima (julgar e combater). Tudo o resto 
deve ser deixado ao Mercado, que se puder atuar em livre concorrência, conseguirá uma 
ótima alocação de recursos. 
 Ou seja, o Estado apenas pode reservar para si “aquelas instituições e obras públicas que, 
embora possam ser vantajosas ao mais alto grau para uma grande sociedade são, todavia, de 
tal natureza que o seu lucro nunca pagaria a despesa de um indivíduo ou pequeno número de 
indivíduos”. Pressupõe-se, assim, que o esforço individual da parte para melhorar a sua 
condição, será um contributo para o todo. 
 Como fonte de financiamento, apenas era aceite o recurso a impostos, uma vez que os 
empréstimos provocariam uma diminuição do rendimento dos privados, afetando quer o 
consumo, quer o investimento. 
 Deste ponto de vista, realizará pouca despesa, pelo que precisa de pouca receita, sendo um 
Estado pequeno e sem grande relevância para as Finanças Públicas. 
II- Não obstante, David Ricardo – ainda que seguir de Smith – introduz alguns fatores 
diferenciadores, dando especial importância à ideia da necessidade de crescimento económico 
como forma de controlar e compensar o aumento das despesas públicas; ou seja, o “consumo” 
estadual deve ser compensado por igual valor no crescimento económico. 
 Ricardo, parece justificar o financiamento do Estado através de impostos, se isso permitir um 
crescimento económico de igual montante, continuando a afastar o acesso a empréstimos. 
III – Com a transição para o marginalismo, autores como Joseph Schumpeter mantiveram a 
mesma linha de entendimento dos clássicos: a autossuficiência e autorregulação dos 
mercados. 
 
2.3. As finanças intervencionistas 
I- Contudo, é com a Grande Depressão de 1929 que os pressupostos em que se têm vindo a 
alicerçar as teorias a que aludimos caem, ainda que gradualmente. A ocorrência de uma forte 
recessão económica e os elevados índices de desemprego a ela associados, colocaram desafios 
à sociedade que o mercado por si só se mostrou incapaz de resolver. 
II- É neste contexto que surgiu a obra de J. M. Keynes, na qual o autor defende uma maior 
intervenção do estado, sobretudo para a estabilização da economia. O autor, vai encontrar 
terreno fértil para afirmar possibilidade de haver crescimento económico sem ser em 
 
Finanças Públicas I 2021/2022 João Afonso Freitas Baptista 
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situações de pleno emprego de fatores – afirmando a rotura com Smith – e sustentando ainda 
que pode ser necessário um aumento da despesa pública, para relançar a procura efetiva. 
 O Estado passa a ser visto como uma peça essencial no funcionamento dos mercados, 
justificando-se a adoção de medidas destinadas não só a garantir a estabilização dos 
mercados, mas também a redistribuição do rendimento. Estava iniciado um período de 
finanças intervencionistas. 
 
2.4. Constitucionalismo financeiro 
 Foi o crescimento experimentado pela despesa pública nas décadas de 70, 80 e 90 que levou a 
que muitos começassem a interrogar-se sobre a dimensão do Estado na economia. Surgiu um 
debate sobre a necessidade de serem colocados limites à intervenção do estado na economia, 
através de disposições de natureza constitucional. Daqui, foi ganhando força a ideia de que é 
necessário limitar a ação dos governos e das maiorias parlamentais conjeturais. Vários países 
introduziram nas constituições normas que imponham a apresentação e a execução de 
orçamentos materialmente equilibrados, ou que limitem o défice orçamental. 
 
2.5. As finanças modernas 
 Na sequência do referido, surgiram correntes de pensamento económico que reconhecem 
não só a imprescindibilidade como a adequação da intervenção estadual na economia, por 
forma a limitar ou a eliminar as falhas de mercado. 
 O Estado comporta-se como um “macrodecisor irredutível”, aproximando-se de um decisor 
macro que tem também interesses próprios. 
 
3. O Estado e a provisão pública de bens 
3.1. Generalidades 
I- Já referimos que atualmente é considerada imprescindível a intervenção do Estado na 
economia – quer como regulador, quer como produtor e consumidor de bens e serviços. 
Assumindo a posição de Teixeira Ribeiro, segundo o qual, “o Estado não é um indivíduo, mas 
uma coletividade de indivíduos e como tal não tem conteúdo psíquico, não pensa nem sente e 
por isso não pode sentir necessidades”, facilmente compreendemos que o Estado quando 
realiza despesas não está a satisfazer necessidades próprias mas sobretudo necessidades dos 
cidadãos pelas quais se deve sentir responsável. 
II- Ao falarmos em provisão pública, pretendemos referir-nos àquelas situações em que as 
caraterísticas dos bens e a forma de acesso são definidas pelo Estado, que assegura também, 
total ou parcialmente, o financiamento daquela produção. Vamos, então, referir-nos aos casos 
em que o Estado reúne o controlo das 3 condições – a produção, o controlo de produção, e 
controlo de acesso ao bem. 
III- Essencial será distinguir entre provisão pública e produção pública. A primeira, tanto é 
compatível com a produçãopública como com a produção total, ou parcialmente, privada, 
sendo os custos de produção financiados por receitas públicas. Já a segunda – produção 
pública, total ou parcial – implicará que o bem em causa seja produzido por uma entidade 
pública, que detêm o controlo de todo o processo produtivo. 
 
3.1.1. As necessidades 
 A satisfação das necessidades faz-se sempre mediante a utilização de bens. Simplesmente, há 
casos em que, para utilizar os bens, é preciso procurá-los; e outros em que, para os utilizar, 
basta que eles existam. 
 Ora, as necessidades do primeiro tipo – porque exigem, para a sua satisfação, uma certa 
atividade do consumidor são necessidades de satisfação ativa; as do segundo tipo – porque se 
satisfazem pela mera existência dos bens, porque não exigem, para a sua satisfação, qualquer 
atividade do consumidor – são necessidades de satisfação passiva. 
 Desta circunstância, decorre a seguinte consequência: a) se a necessidade é de satisfação 
 
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ativa, o produtor dos bens pode exigir um preço pela utilização deles. Vigora o princípio da 
exclusão: o preço exclui os que não podem, ou não querem, pagá-lo; b) mas, se a necessidade 
é de satisfação passiva, o produtor dos bens já não pode exigir pela utilização deles preço 
nenhum. 
 Porque as necessidades de satisfação passiva são satisfeitas com bens cujo consumo é 
inexcluível, a produção destes bens tem de ser quase sempre empreendida por uma 
coletividade (pública ou privada): daí que se possa chamar coletivas às necessidades que estes 
bens satisfazem. 
 Em contraposição, às necessidades de satisfação ativa, pode chamar-se individuais. 
 Todavia, como a satisfação das necessidades coletivas exige a renúncia a todo ou a parte do 
lucro (e as empresas privadas não se compadecem com tal renúncia), o Estado tem de intervir, 
e é ainda ele que geralmente toma a seu cargo a produção dos bens. 
 Não obstante, há bens que satisfazem simultaneamente necessidades coletivas e individuais, 
sendo certo que, só aqueles cuja oferta pelos privados é considerada conveniente, não 
suscitam a intervenção do Estado. O caso do pão, por exemplo. Este satisfaz necessidades 
individuais dos que o comem, e as necessidades coletivas dos que entendem que deve haver 
sempre pão a preço acessível para a população. Suponhamos que as padarias faziam uma 
renúncia à produção: tamanha é a necessidade coletiva que o pão satisfaz que, o Estado, 
certamente passaria a assegurar a sua produção. Ora bem: os provados, em condições 
normais, satisfazem capazmente essas necessidades, não sendo necessário que o Estados se 
lhes substitua. 
 Conclui-se que, a passividade do consumo, leva o Estado a produzir três categorias de bens: 
a) Bens que só satisfazem necessidades coletivas; 
b) Bens que satisfazem, além das necessidades coletivas, necessidades individuais 
gratuitamente ou a preço inferior ao custo; 
c) Bens que satisfazem, além das necessidades coletivas, necessidades individuais a preço 
igual ao custo, ou a preço superior ao custo mas inferior ao que no mercado se 
estabeleceria caso a oferta coubesse às empresas privadas. 
 Os bens produzidos pelo Estado e que satisfazem as necessidades coletivas, são sempre bens 
públicos. Decorre do que foi dito uma distinção que nos será muito útil: os bens que se limitam 
a satisfazer necessidades coletivas, são bens públicos; aqueles que satisfazem ambas as 
necessidades, são bens semipúblicos. 
 
3.1.2. O financiamento 
 Para que possa haver provisão pública de bens, certo é, que o Estado tem que ter alguma 
fonte de financiamento. 
 Desde logo, há que falar dos preços dos próprios bens que o Estado produz, oferece e vende. 
Aqui, enquadram-se os rendimentos líquidos (juros e lucros), que podem ser destinados à 
cobertura das despesas com a satisfação das necessidades coletivas, provenientes do 
património de direito privado que o Estado detém. Enquadram-se também, as cobranças que o 
Estado faz pela utilização individual de bens semipúblicos que haja produzido. Certo é que, 
quando esses preços forem superiores ao custo, não só ficam sobertas as despesas coma. 
Produção dos bens, como ainda resta um excedente, um lucro. 
 Nada obsta, também, a que o Estado contraia empréstimos (onde se compreende também a 
criação da moeda e a abertura de crédito junto dos bancos). Porém, há que mencionar que o 
Estado só recorre acidentalmente ao crédito, carecendo de outro tipo de financiamento. 
 Eis como chegamos ao principal meio de financiamento, e meio definitivo, que são os 
impostos. Visto que o Estado goza de poder de império, constrange os cidadãos a contribuir, 
independentemente de qualquer procura da parte deles, para a satisfação das necessidades 
coletivas. 
 
 
 
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3.2. Bens públicos 
 Associadas à noção de bens públicos, surgem habitualmente duas caraterísticas: a não 
rivalidade (ou irrivalidade no uso); e a não exclusão (ou inexcluibilidade pelo preço). Quando 
verificadas simultaneamente, então estaremos diante de bens públicos puros. 
 Bens públicos, ao lado dos bens de mérito e dos bens semipúblicos, serão um dos subtipos de 
bens de provisão pública. 
 
3.2.1. A não rivalidade no uso (ou irrivalidade) 
I- A não rivalidade no uso, traduz-se na indivisibilidade no consumo, traduzida no facto de o 
consumo por um indivíduo não pôr em causa o consumo por outros. Por esse facto, o bem 
pode ser utilizado por um número indeterminado de consumidores, sem que a utilidade que 
cada um retira do bem seja afetada pela utilização, conjunta ou individualizada, que é feita 
pelos demais. 
 O exemplo clássico de um bem de uso não rival é a defesa nacional. Se um governo criar uma 
força militar que proteja o território de ataques exteriores todos os cidadãos que nele se 
encontram ficam automaticamente protegidos. Não têm sequer que realizar qualquer 
atividade para verem a sua necessidade de proteção face a ataques vindos do exterior ser 
satisfeita. Os custos de produção mantêm-se inalterados ou praticamente inalterados não 
obstante as flutuações relativas ao número de cidadãos que se encontrem naquele território. 
Podemos encontrar, porém, outros exemplos, como sejam as emissões televisivas ou 
radiofónicas, as redes wi-fi, os espetáculos pirotécnicos ou as infraestruturas rodoviárias. 
II- Se até aqui temos vindo a referir casos de irrivalidade absoluta, será também de relevo 
mencionar aqueles em que esta é apenas relativa. Perante um bem de irrivalidade relativa, a 
partir de determinado número de utilizadores, surgem custos de congestão, i. é, a utilidade 
retirada por cada um dos utilizadores inversamente ao número dos mesmos. Não falamos de 
rivalidade, apenas de um decréscimo quer da unidade unitária, quer da unidade total – o que 
facilmente se compreende se pensarmos numa sala de aula da FDUC sobrelotada. 
III- Será também fácil de compreender o porquê de estes bens não serem provisionados pelo 
mercado. Desde logo porque são bens cujo custo de produção marginal é nulo (pensemos no 
exemplo da defesa: mais um cidadão português não fará com que o Estado tenha que gastar 
mais com o exército). Daqui decorre que, excluir a utilização dos mesmos a alguns utilizadores, 
apenas reduziria a sua utilidade total – nos casos em que vedar o acesso ao bem é praticável. 
Não obstante, estes comportam um custo de produção, que alguém terá que suportar. 
 Facilmente se infere que o mercado não tem condições para arrecadar receitas que lhe 
permitam financiar a provisão do bem. 
 
3.2.2. A não exclusão pelo preço (ou inexcluibilidade) 
I- Bens públicos (puros), são também bens que se caraterizam pela não-exclusão pelo preço. 
Falar em não exclusão pelo preço é falar em bens cujo consumo não pode (ou não deve) ser 
controlado por um sistema de preços. Trata-se de situações em que os consumidores não têm 
incentivo a revelar as suas preferências, visto que, mesmonos casos em que seja possível 
cobrar um preço pela utilização destes bens, os utilizadores não estão dispostos a pagar. 
Fazem-no porque sabem que podem utilizar o bem e ocultar as suas preferências ou seja, 
podem beneficiar das utilidades que o bem proporciona sem terem que pagar qualquer 
quantia, conscientes de que outros interessados na produção do bem estarão dispostos a 
suportar os custos de financiamento. Há um incentivo para a não revelação das preferências. 
 Podem assim licitamente utilizar o bem sem terem que revelar as suas preferências, 
colocando-se numa posição de free rider – os turistas estrangeiros que, em Portugal não 
pagam impostos mas que, em caso de urgência hospitalar gozam do SNS, consideram-se free 
riders, v.g. 
 Em todas as situações, há indivíduos que têm o incentivo maior ou menor em ocultar as suas 
preferências, e sabem que o podem fazer porque estão na posse de informação de que existe 
 
Finanças Públicas I 2021/2022 João Afonso Freitas Baptista 
10 
um número suficiente de interessados dispostos a financiar a produção do bem. [O exemplo 
dado pela Doutora Matilde Lavouras, seria o do clube de fãs do Cristiano Ronaldo: se vários 
entendessem juntar dinheiro para que lhe fosse feita uma estátua, a vontade de cada um 
mostrar o desejo de olhar para ela certamente que caía. Isto, porque haverá sempre o 
pensamento de que, os outros fãs, não pensarão assim e mandarão esculpi-lo na mesma.] 
II- Nos casos em que os bens reúnam ao mesmo tempo as características da não rivalidade 
(irrivalidade) e da não exclusão (inexcluibilidade), a exclusão não pode ser praticada. Estamos 
perante uma dupla falha de mercado, não sendo importante determinar qual é a causa 
principal. Podemos, contudo, voltar a referir que nos casos em que o bem é de uso não 
excluível, então também será um bem de uso não rival; não se verificando, porém, o inverso. 
III- Parece-nos ser, então, a impossibilidade de exclusão pelo preço a caraterística 
preponderante para que possamos falar da existência de uma falha de mercado. Concluímos, 
então, que aqueles bens em que não é possível ou desejável do ponto de vista social praticar a 
exclusão pelo preço – porque se diminuiria a utilidade total sem que houvesse qualquer 
alteração ao nível do custo de produção – são bens que o mercado ou não consegue produzir 
ou, conseguindo-o fá-lo de modo ineficiente. Esta ineficiência do mercado decorre da 
existência de um desequilíbrio entre a utilidade individual e a utilidade social. 
 
3.2.3. Irrivalidade e inexcluibilidade – considerações 
 Para que se possa falar de bens públicos puros, há que ver reunidas as últimas duas 
caraterísticas a que aludimos. Estas, são no fundo uma negação das caraterísticas dos bens 
privados (rivais e excluíveis). 
 Reunidas estas condições, certo é que só o Estado os vai poder fornecer – já mencionámos 
que não têm qualquer interesse para o mercado pela sua inexcluibilidade (pelo preço), bem 
como satisfazem necessidades de satisfação passiva, pelo que, a sua mera existência vai 
satisfazer as necessidades de todos. 
 Teixeira Ribeiro diz-nos que, a caraterística que verdadeiramente torna inviável a produção 
privada destes bens é a inexcluibilidade. Falamos da caraterística dominante, que acarreta a 
“irrivalidade”. Ou seja, a ideia é que, havendo inexcluibilidade, há irrivalidade. Contudo, o 
oposto já não se verifica. O exemplo escolar é do caso das salas de cinema: há irrivalidade, mas 
não há inexcluibilidade. Diz-se irrival porque, à partida, não é por eu estar a ver o filme que 
impeço a utilidade da sala aos demais. Contudo, tem custo associado, pelo que, não podemos 
falar em inexcluibilidade. Havendo exclusão pelo preço, falamos de bem privado: a empresa 
que detém a sala de cinema, impede quem não paga bilhete de ver o filme. O mesmo 
podemos dizer dos canais de televisão codificados, das patentes dos medicamentos, etc. 
 Note-se que, não sendo possível vedar o acesso ao bem, então, há inexcluibilidade – caso 
onde falamos de um bem público puro. Daqui decorre a irrivalidade. 
 
3.3. Os bens semipúblicos (ou bens privados de provisão pública) 
 Quanto aos bens que classificamos como semipúblicos, sufragamos a opinião amplamente 
sustentada de que os bens semipúblicos são bens de uso rival ou excluíveis pelo preço. Há 
quem defensa que são bens tornados politicamente públicos. 
 Na presença de não rivalidade no uso, pode, ainda assim, existir a possibilidade de exclusão 
pelo preço (tornando a provisão apetecível para o setor privado). Porém, quando em causa 
está a não exclusão pelo preço, verifica-se precisamente o inverso (pode existir exclusão pelo 
preço sem que exista não-rivalidade). 
 Quanto à classificação, há que referir que, a grande diferença, em termos de conceito entre 
bens públicos e semipúblicos, prende-se com o facto de os bens semipúblicos serem bens que 
podiam ser provisionados pelo mercado. Ou seja, as empresas privadas, têm condições (e até 
interesse), em provisionar este tipo de bens. 
 Dentro destes, vamos poder distinguir a) bens tecnicamente semipúblicos – bens de provisão 
pública, fornecidos gratuitamente aos utilizadores, sendo os custos da sua produção 
 
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transferidos integralmente para a comunidade; b) bens técnica e financeiramente 
semipúblicos - bens de provisão pública, mas o consumidor ou utilizador de bem, suporta uma 
parte ou a totalidade do custo, sendo que, a contraprestação é sempre inferior ao preço que se 
fixaria no mercado. 
 Pensemos nos transportes públicos: certamente que o mercado teria interesse em explorar 
algumas das empresas (públicas) que os asseguram. 
 
3.4. Bens de mérito 
 Diferentes dos bens públicos e dos semipúblicos, sãos os chamados bens de mérito. Segundo 
Musgrave, são “bens cuja produção pelo Estado política considera desejável por imposição da 
elite dominante ou por adesão a interesses ou valores da comunidade”. 
 Refletem a ideia do Estado Paternalista, que sabe melhor que os cidadãos o que eles 
precisam, por entender que os cidadãos não tem capacidade de avaliar corretamente os seus 
interesses. 
 Esta provisão pode materializar-se em bens e serviços, mas pode também ser feita através de 
medidas legislativas impositivas ou proibitivas de determinadas condutas, consoante o tipo de 
externalidade gerada pelo consumo. Constituem exemplo de bens de mérito a obrigatoriedade 
de uso de cinto de segurança, a obrigatoriedade de uso de capacete ou outros equipamentos 
de segurança, a escolaridade mínima obrigatória ou o Programa Nacional de Vacinação, mas 
também, no caso português, a Companhia Nacional de Bailado, a RTP 2 ou os passes sociais. 
 Deparam-se com o problema de serem subconsumidos, nos casos em que não há incentivo à 
sua produção. Podem não ser bens semipúblicos, não obstante de poderem ter efeitos 
redistributivos. 
 Segundo Matilde Lavouras, a provisão deste tipo de bens deve ser assegurada, 
independentemente do tipo de consumo ou da inexistência de procura. 
 
3.4.1. O paternalismo 
 Estas intervenções paternalistas, sobretudo as não financeiras, estão relacionadas com os 
bens de mérito, mas podem também ter como fundamento a eficiência económica, por causa 
de um fenómeno designado risco moral – situações em que o agente não suporta 
integralmente os riscos associados à sua conduta e por isso assume um nível de risco superior 
ao que consegue suportar. Nesses casos é necessária uma intervenção pública para lhes dar 
resposta. 
 
3.5. Os bens públicos globais 
 Põem-se hoje, a par do problema dos bens públicos, cada vez mais questões acerca dos 
chamados bens públicos globais. Cabe agora restringir o campo de abordagem, procurando 
densificar, num primeiro momento, a definição dos mesmos. 
 Kaul, Grunberg e Stern avançaram, já em 1999, uma definição de bens públicos globais – 
aqueles cujos benefícios se estendem a todos os países, indivíduos e gerações. 
E, neste sentido, bens públicosglobais não são nada de novo – muitos existem desde o início 
dos tempos, como por exemplo a atmosfera, o espectro eletromagnético da Terra ou o alto 
mar. Todavia, os bens, tal como podem ser potencialmente públicos, podem igualmente ser 
potencialmente globais. Quer isto dizer que, também neste caso, se aplicará a distinção entre 
bens potencialmente públicos e globais e bens de facto públicos e globais. 
 Tentando uma definição mais abrangente, os autores propõem que os bens se qualifiquem 
nestes termos quando de facto beneficiem mais do que um grupo de países e não discriminem 
qualquer grupo da população ou geracional. 
 Daqui decorrerá um problema dos bens que, não sendo públicos em sentido puro, são (ou 
devem ser) fornecidos de uma forma não discriminatória. 
 
 
 
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12 
3.6. Os bens de clube 
 Os bens de clube são bens cujo leque de potenciais consumidores pode ser determinado 
antecipadamente, isto é, tratam-se de bens que são consumidos por um grupo restrito de 
pessoas e que, por essa razão, podemos pensar que estes podem facilmente suportar o custo 
da produção. Conhecendo-se o grupo de consumidores e havendo interesse na produção do 
bem – porque há interesse também no seu consumo – parece existir incentivo à provisão 
privada do bem. 
 Como se tratam de bens cujo consumo é tendencialmente não rival – apenas apresentam 
custos de congestão a partir de um ponto em que o número de consumidores é muito elevado 
–, seja ou não a necessidade satisfeita de forma passiva, pode existir um incentivo a 
comportamentos do tipo free rider. Contudo, como o benefício que cada um dos utilizadores 
retira é elevado em relação aos custos da parcela do financiamento que lhe cabe, há um 
incentivo à sua produção (e financiamento) pelos interessados. A maior dificuldade reside na 
determinação da dimensão ideal do grupo. 
 Um exemplo deste tipo de bens são os faróis que existem ao longo da costa não sendo 
comum encontrar bens deste tipo que sejam de provisão pública. 
 
Explique porque é que os bens de clube são bens públicos de provisão privada. 
 Face às suas caraterísticas, são bens públicos. Contudo, são de provisão privada porque não é 
necessariamente o Estado quem os fornece. Assim, estamos numa categoria muito suis 
géneris. Mais acresce que, há um incentivo à produção privada destes bens: a companhia que 
produz um farol está ciente de que terceiros vão usufruir dele. Contudo, o benefício da 
produção, é muito superior aos custos. Ou seja, o benefício que as companhias de navegação 
retiram, é muito superior aos custos do que a construção de um farol significa para elas. 
Havendo benefício em relação ao custo, há o fenómeno do incentivo da provisão privada. 
 
3.7. A provisão pública de bens: as falhas do mercado 
 As falhas do Mercado, justificam a provisão pública de bens. São essas falhas que fazem com 
que o Estado forneça bens à população. É preciso ter em atenção que as falhas de mercado, 
certo que justificam a provisão pública de bens, mas não só. Também suscitam outro tipo de 
intervenção pela parte do Estado. 
 No caso das Finanças Públicas, interessa saber em que medida as falhas de mercado justificam 
como é que o Estado deve fornecer bens à população. Justificam a intervenção normativa do 
Estado, também (mas não tem impacto nas FP). 
 
3.7.1. Externalidades, exterioridades ou externidades 
 Externalidades prendem-se com a criação de vantagens ou inconvenientes para terceiros, com 
base na escolha de um agente económico. Podemos falar de externalidades positivas ou 
negativas, consoante o impacto. 
 O efeito sobre terceiros, não é normalmente considerado no preço do bem. O agente 
económico, quando toma a decisão de produzir ou não determinado bem, toma a decisão com 
base no seu interesse individual. O ideal, era que as decisões dos agentes económicos 
produzissem sempre externalidades positivas (devem ser incentivadas, segundo a lógica 
pública). 
 Quando falamos em consumo de bens que produzam externalidades positivas, é um caso em 
que se justifica a provisão pública de bens (através de bens semipúblicos), precisamente 
porque se consegue incentivar o consumo, praticando um preço inferior ao que seria praticado 
no mercado. O Estado age assim para promover as externalidades positivas, provisionando os 
bens a custo inferior ao do mercado (estimula a procura). Há uma falha no mercado, no aspeto 
que o produtor não acata todas consequências do seu bem. 
 Já no caso das externalidades negativas, a atitude que o Estado toma, é a de penalização 
dessas condutas – condutas que tenham efeito negativo sobre terceiros. Falamos da cobrança 
 
Finanças Públicas I 2021/2022 João Afonso Freitas Baptista 
13 
de impostos para que, consequentemente determinados produtos fiquem mais caros, e, o 
consumo caia (desincentivo ao consumo). Aqui falamos de uma intervenção financeira – 
apenas a nível do preço do bem para desincentivar o seu consumo. Ex.: impostos sobre os 
combustíveis. 
 
3.7.2. Monopólios naturais 
 Temos monopólios naturais em situações em que, apenas há uma empresa no mercado para 
determinado tipo de produto. Falamos de produtos cujos custos fixos são muito altos, logo, a 
repartição e lucros com uma outra empresa não seria rentável – v.g. CTT: não seria rentável 
existir mais do que uma empresa a fazer o serviço dos correios (o Estado assumia). 
 O Estado chama a si a provisão destes bens, porque por um lado não é viável que haja 
concorrência de mercado, e, por outro lado, há interesse que estes serviços sejam fornecidos 
de forma universal: o Estado tem que garantir que, mesmo que alguém viva num sítio remoto, 
tenha acesso aos correios ou à eletricidade. Numa lógica de mercado podia não ser rentável e, 
a pessoa podia ver o seu acesso ao bem vedado. 
 São bens tradicionalmente provisionados pelo serviço público administrativo. Em 
determinado momento, há uma tendência em que passa para empresas públicas. Hoje, fala-se 
em provisão privada (CTT, v.g.), continuando a haver uma forte intervenção normativa do 
Estado. 
 
3.7.3. (Situações de) poder de mercado 
 Falamos de situações em que o produtor está em condições de estabelecer preços superiores 
àqueles que seriam praticados a preço normal. Isto pode resultar em dois tipos de 
intervenção: (a) Intervenção normativa pelo direito da concorrência; (b) Provisão pública de 
bens – o Estado, consciente de que há uma empresa a fixar preços absurdos, pode assumir a 
provisão desse bem, contrariado a tendência e praticando preços “normais”. 
 
3.7.4. Assimetria de informação 
 Contrariamente ao que seria de esperar, nos mercados a informação não é perfeita e, por isso 
é um bem escasso, cuja aquisição implica custos. Existindo custos na obtenção da informação, 
os agentes económicos vão limitar a sua atividade de obtenção de informação ao mínimo 
necessário. Por isso muitas vezes vão fazer a sua escolha com base em informação incompleta 
ou imperfeita. 
É disso um exemplo, a chamada assimetria de informação, que é uma situação em que as duas 
partes envolvidas na transação dispõem de informação diferente sobre o bem que estão a 
transacionar. Só uma delas (o vendedor é que conhece todas as características do bem que 
vende) Para tentar diminuir esta assimetria, pode ser feita uma intervenção publica, através de 
meios não financeiros, como sejam a rotulagem dos produtos, ou a criação de regimes de 
proteção do consumidor. Mas há também as situações em que a assimetria de informação 
conduz a uma falha de mercado através de um fenómeno designado por seleção adversa. Como 
acontece nos bens associados à segurança social ou à saúde. 
Para além desta falha temos também uma falha de mercado relacionada com o risco de cada 
um, porque os preços também não refletem toda a informação relevante e podem requerer a 
intervenção publica para que essa informação fique disponível. 
 
3.7.5. Razões redistributivas 
 O Estado entende que há determinado tipode bens que devem ser produzidos pelo Estado, 
para assegurar maior equidade na população (o acesso sem assimetrias especiais). 
A ideia de que o Estado ao fornecer certo tipo de bens vai fazer com que determinadas 
pessoas tenham acesso a bens que não teriam no caso de se praticar uma economia de 
mercado. Pensemos no acesso à educação e à saúde. 
 
Finanças Públicas I 2021/2022 João Afonso Freitas Baptista 
14 
 Por outro lado, quando o Estado decide provisionar este tipo de bens, faz com que toda a 
sociedade financie determinado tipo de bens – bens mais importantes para pessoas com 
menos recursos (que não lhes teriam acesso de outra forma). Todos financiamos o Sistema de 
Ensino, mas, os mais beneficiados, são certamente, os com menos recursos. 
A provisão pública de bens, tem também esta finalidade, a qual é prosseguia através do 
designado Estado de Direito Social – que no caso português se encontra alicerçado na alínea 
d) do artigo 9.º; na alínea b) do artigo 81.º e no artigo 104.º da Constituição. 
 
 
II – Despesa Pública 
 
4. Introdução 
 Uma análise empírica feita a partir de dados que remontam ao último quartel do século XIX 
permite-nos afirmar que existe uma tendência para o aumento do volume da despesa pública 
na generalidade dos países quer em termos absolutos, quer em termos relativos. É também 
observável que, embora exista uma tendência da despesa pública para o crescimento, esse 
comportamento não é contínuo, nem uniforme. 
 Em finais do séc. XIX; os economistas, preocupados com as taxas de crescimento da despesa 
pública, começaram a estudar de modo mais aprofundado as razões por detrás desse 
comportamento. Destacam-se, a este propósito, os escritos de Wagner. 
 
Teorias Explicativas da Evolução da Despesa Pública 
 
4.1. Adolph Wagner e a “Lei” de Wagner 
I- Wagner, em finais do séc. XIX, constatou que esta apresentava uma tendência para o 
crescimento e que esse aumento era mais do que proporcional ao aumento da despesa 
privada, o que implicava que a cada aumento da despesa ocorresse um aumento equivalente 
dos impostos. Perante esta constatação, enunciou a denominada Lei de Wagner, ou lei do 
aumento das despesas públicas. 
II- De acordo com esta “Lei”, nos países “progressivos”, existe uma tendência para um 
aumento crescente da despesa pública, quer em termos intensivos (aumento dos valores 
gastos em despesas que o estado já vinha suportando) quer em termos extensivos – 
(alargando-se a novos tipos de despesa). 
 A principal justificação, é o fenómeno da industrialização que, ao dar origem a uma sociedade 
mais complexa exigiu um aumento da atividade de proteção pública e de regulação das 
atividades económicas. Por outro lado, o crescimento real da economia permite um aumento 
de despesas públicas com elevado grau de elasticidade-rendimento, como sejam as despesas 
com cultura e com a educação, áreas em que se reconhece que os Estados são mais eficientes 
do que os privados. Por último, há que considerar ainda que o desenvolvimento económico e 
as mudanças tecnológicas impeliram os governos a chamarem a si os monopólios naturais por 
forma a aumentarem a eficiência dos mercados. 
III- Wagner não logrou, contudo, provar que foi a industrialização que condicionou, de forma 
inquestionável, o comportamento da despesa pública. Também não criou nenhum modelo 
económico ou lei científica que pudesse ser testada e validada quer fática quer 
contrafaticamente. Aliás, nem sequer a validação empírica da “Lei” é exequível em todos os 
casos, existindo situações em que os resultados da análise dos dados é contraditória. 
 Ao adotar uma conceção orgânica de Estado Wagner viu as suas conclusões serem 
condicionadas por esse tipo de análise. Ademais, ao preocupar-se quase exclusivamente com 
uma análise retrospetiva do comportamento da despesa pública deixou de parte outros 
fatores importantes como seja a verificação de existência de padrões de crescimento. 
IV- Não obstante, os estudos de Wagner permitiram afirmar que a causa do aumento das 
despesas públicas está relacionada com o incremento da atividade estadual. Esta análise 
 
Finanças Públicas I 2021/2022 João Afonso Freitas Baptista 
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anteciparia, em quase cinquenta anos, a tendência para existência de uma corelação entre o 
comportamento da despesa pública e os níveis de atividade do Estado, confirmada por 
Musgrave, Wagner já considerava a pressão do progresso social sobre o poder político para o 
aumento da despesa pública. 
 Demais, embora aceitasse a impossibilidade de determinação in abstrato do nível ideal de 
despesa pública, Wagner defendia ser necessário equacionar se esses valores podiam atingir 
um valor percentual tal que obrigasse a uma tributação excessiva. 
 
4.2 Os avanços de Peacock e Wiseman 
I- Volvido mais de meio século os economistas britânicos Alan Peacock e Jack Wiseman 
analisam o comportamento da despesa pública no Reino Unido para tentarem validar a “Lei” 
de Wagner ou para avançarem com uma nova explicação para o comportamento da despesa 
pública. Nessa análise foi possível observar que o volume da despesa pública em percentagem 
do PIB apresenta uma tendência para um aumento mais do que proporcional e contínuo, mas 
irregular. 
 Todas as teorias futuras se vão basear nesta, onde os dois economistas, já no séc. XX, 
constataram que, vão existindo alguns períodos em que a despesa pública aumenta, bem 
como, outros em que aumenta menos fortemente (ou decresce ligeiramente). 
 Este comportamento é explicado com base em dois efeitos. 
 A constatação da existência de períodos de aumento mais acentuado dos níveis de despesa 
pública a que se seguem períodos de estagnação ou até mesmo de decréscimo justifica a 
negação da “Lei” de Wagner e serve de incentivo à procura por uma nova explicação: o efeito 
deslocação (displacement effect). 
II- Do efeito deslocação, entendem os autores que, sempre que ocorre um evento social, o 
Estado vê-se forçado a aumentar a despesa pública. Vê-se obrigado a fazer face a despesas 
(que se esperam temporárias), não só nas áreas onde já tinha despesa, mas noutras novas. 
Entende-se que, a despesa, desloca-se e aumenta. Sendo necessário mais despesa, 
logicamente, a receita terá que aumentar. Daí, conjuga-se com o aumento da despesa, o 
aumento dos impostos (o que nem sempre é possível). 
III- Terminada a perturbação social seria de esperar que o nível global das despesas públicas 
regressasse aos valores anteriores à crise, mas não é isso o que acontece. Correlativamente, o 
volume dos impostos também não pode regressar ao valor inicial. Aqui, funda-se o efeito 
apreciação, o qual surge porque os cidadãos ficam numa posição que lhes permite tomar 
consciência das despesas necessárias para satisfazer algumas necessidades que desconheciam 
que tinham até então, ou porque tomam consciência da necessidade de satisfazer outras 
necessidades. 
IV- Para além destes dois efeitos estes autores alertaram ainda para a existência de um 
terceiro efeito: o efeito concentração (concentration process). Trata-se de um efeito que 
também tem por base a mesma justificação e que pretende designar a repartição 
desigualitária deste aumento da despesa entre governo central e governo descentralizado, isto 
é, o aumento dos níveis de despesa pública originado pelas perturbações sociais leva, ainda, a 
uma maior concentração dos níveis de despesa no governo central. 
V- Conclui-se, assim, que existe uma tendência para variação dos níveis de despesa pública ao 
longo do tempo, variação esta que é irregular e que se encontra justificada pelas perturbações 
sociais cuja escala seja tal que exija uma intervenção do Estado para a resolver. 
 
4.3. As explicações de Vito Tanzi e Ludger Schucknecht 
 Uma outra perspetiva de análise é-nos trazida, mais recentemente, por Vito Tanzi e Ludger 
Schucknecht. Iniciando também a sua análise a partir da consulta dos dados estatísticos 
disponíveis avançam com uma explicação para o comportamento da despesa pública desde1870 até 1996 e, num estudo posterior, até 2005. 
 
Finanças Públicas I 2021/2022 João Afonso Freitas Baptista 
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 Por forma a procederem a uma análise concisa, mas ao mesmo tempo precisa, optaram por 
dividir o lapso temporal em análise em vários períodos: (I) desde 1870 à 1ª Guerra Mundial; (II) 
o período entre guerras; (III) o período pós-2ª Guerra Mundial até 1980; (IV) os anos 80 e os 
anos 90 do século XX; e, por último, (V) de 1996 a 2005. Com base nos mesmos pressupostos 
acrescentaremos um novo período (VI) de 2005 até à atualidade e, ainda, uma brevíssima 
referência ao impacto da atual crise pandémica nos níveis de despesa pública. 
 
4.4. A evolução da despesa pública: de 1870 à atualidade 
4.4.1. Desde 1870 até à Primeira Guerra Mundial 
I- Verificamos que na generalidade dos países, com exclusão do Brasil (que implanta a 
república em 1889 – gerando um aumento da despesa pública que posteriormente baixou), a 
despesa pública situa-se a níveis relativamente baixos. Isto decorre do facto de não se 
reconhecer ao Estado um papel importante na economia, sendo a sua atividade bastante 
reduzida. Se assim é, é normal que a despesa pública seja também ela relativamente baixa, 
com valores a situarem-se, normalmente, abaixo dos 20% do PIB. 
II- Já a finais do séc. XIX, sobretudo por influência da teoria de Marx e Wagner, começa a ser 
reconhecida a importância da função de redistribuição de rendimentos (1881), que se junta, 
assim, à função de alocação de recursos. Assistimos a um ligeiro aumento a partir daí da 
despesa pública. Não obstante, continuava a prevalecer a ideia de que a intervenção do Estado 
na economia devia ser reduzida. 
III- Nos anos que antecedem a Primeira Guerra Mundial, a despesa pública em países como a 
Áustria, Alemanha, França e Reino Unido situa-se entre os 10% e os 20% do PIB enquanto que 
no Japão, na Noruega ou nos E.U.A. se continua a situar abaixo dos 10%. Em alguns países, 
como por exemplo os Países Baixos, assiste-se até a um ligeiro decréscimo da despesa pública. 
Não podemos deixar de notar que estes níveis de despesa foram alcançados num período em 
que, um pouco por toda a Europa, estavam a ser construídas infraestruturas de comunicação e 
de transporte, com custos bastante elevados. 
IV- Será a Primeira Guerra Mundial a mudar o rumo da Europa, bem como o rumo das 
despesas públicas. Por volta de 1913, a Europa entrou num período de incremento dos gastos 
públicos, tendo esse movimento sido impulsionado pela necessidade do aumento das 
despesas de guerra, nomeadamente com o armamento. 
V- Finda a Guerra, em 1920 a despesa pública tinha subido para 18,7% do PIB. Os países mais 
afetados – França, Alemanha, Itália e Reino Unido – chegaram a ver a sua despesa pública em 
valores compreendidos em quase 25% do PIB. 
 
4.4.2. Entre a Primeira Guerra Mundial e a Segunda Guerra Mundial 
 No período entre Guerras assistiu-se a uma acalmia no crescimento da despesa pública, 
tendência só interrompida pela Crise de 1929. 
 Neste período, há ainda a considerar o fenómeno do surgimento das Seguranças Sociais – 
produto da Grande Depressão. Esta teve origem numa enorme falha de mercado, e na 
incapacidade de autorregulação do mesmo, que conduziu a um aumento da despesa pública 
destinado à cobertura dos riscos sociais. Para esta alteração, muito contribuir a mudança no 
entendimento sobre o papel do Estado na economia, influenciada em larga medida pela obra 
de Keynes – que rompe com o entendimento liberal, substituindo-o pela ideia da existência de 
vantagens da intervenção pública na economia. 
 Entre as duas Guerras, verificamos o tal aumento da despesa pública com emprego e proteção 
dos mais necessitados, mas também, com a implementação das políticas do New Deal. 
 A partir da década de 30, começam a aumentar as despesas com armamento, justificadas pela 
necessidade de encontrar proteção contra as investidas de Hitler. 
 
 
 
 
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4.4.3. O pós Segunda Guerra Mundial até aos anos 80 do século XX 
 No período pós Segunda Guerra Mundial até 1980, há um decréscimo da despesa pública face 
ao período anterior, mas, rapidamente se inicia um longo período de crescimento da despesa 
pública. Trata-se de um período em que é possível identificar o entusiasmo com os efeitos da 
intervenção pública na economia, fortemente influenciado pela Teoria de Richard Musgrave, 
que sintetiza as funções do Estado moderno. 
Entre 1960 e 1980 assiste-se a um rápido crescimento das despesas públicas, tendência 
justificada por uma crença no contributo da despesa pública para o crescimento económico. 
Do Estado ausente, passamos ao estado interventor. A defesa desta alteração de paradigma 
faz-se por referência à obra de Keynes, mas também às novas funções do Estado descritas por 
Richard Musgrave. Acredita-se que esse aumento tem a ver com o facto de a despesa pública 
ser reprodutiva e permite, também, apostar numa análise de custo-benefício relativamente à 
despesa. Estávamos prestes a entrar na era dourada da despesa pública. 
 
4.4.4. As décadas de 80 e 90 do século XX 
A partir de finais da década de 80 do séc. XX, há um reaparecimento das teorias que encaram 
com alguma preocupação a intervenção do Estado na economia, criticando os mecanismos 
Keynesianos – estabilização económica – e do recurso a empréstimos para financiamento da 
despesa pública. Percebe-se também, que a cobrança de impostos, recai maioritariamente 
sobre os rendimentos do trabalho e do património, podendo colocar em causa, a iniciativa 
económica privada. 
 A nível político, assiste-se a uma reorientação da despesa para grupos especiais, havendo 
dificuldade em reduzir os níveis de despesa. Obviamente que as alterações que ocorreram 
nesta altura em termos públicos, influenciam também este comportamento. 
 Estamos no período neoliberal, onde surgem países que colocam em causa as políticas 
keynesianas. No entanto, há sempre uma reação a tudo isto – posta em causa a política. 
 Alguns países beneficiaram nesta altura, de introdução de políticas reformistas da despesa 
pública, uma vez que, em 1990, o volume médio da despesa pública, rondava os 45% do PIB, 
com tendência para o crescimento. 
 
4.4.5. O comportamento da despesa pública a partir de 1996 
 Neste período, há uma tendência para a intensificação das ideias liberais, que ajudam à 
limitação do volume da despesa pública, sendo possível constatar que os Estados têm como 
função a correção das falhas de mercado, ganhando relevo a ideia de que o mercado eficiente 
exige menos intervenção pública e, menores níveis de despesa pública. 
 O tipo e firma de intervenção pública muda também. Começa a ganhar peso a função 
reguladora do Estado – o Estado intervém mais na economia (não tanto como produtor), mas 
como regulador. 
 É a partir de 1996, que se constata a tendência para a diminuição da despesa pública, 
tendência esta que se mantém até 2007. No entanto, com a crise económica, estes valores 
voltam a subir, e só descem depois de 2014. 
 Os dados disponíveis para este período, revelam ainda, a existência de um amplo debate 
sobre o papel do Estado na Economia, começando a ganhar terreno, o constitucionalismo 
financeiro, como instrumento para a limitação do endividamento público, por essa via da 
despesa pública. 
Se olharmos para dados recentes (pré-pandemia), vamos constatar que os níveis de despesa 
pública na UE se situam maioritariamente nos 40% e mais. 
 
4.4.6. A despesa pública durante a pandemia SARS-CoV2 
 Atualmente, ainda não é possível prever qual o real impacto provocado pela pandemia. 
Contudo, em Portugal, atualmente, crê-se que, com a Pandemia, a crise mundial terá efeitos 
em termos económicos, piores do que a Crise de 2008, e provavelmente piores do que a crise 
 
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de 1988 (em termos económicos). Afetou severamente o setor da saúde, mas sobretudo, a 
liberdade de circulação,emprego, restauração, e comércio interno. 
 Os efeitos dos confinamentos provocaram uma descida enorme do rendimento, do consumo 
e do investimento, bem como das taxas de desemprego, exigindo-se aos Estados a adoção de 
medidas rápidas e drásticas que permitam fazer face às consequências da crise. 
 
 
III – O Orçamento 
 
5. Notas introdutórias 
 Não é possível fazer despesas sem receitas correspondentes. Daí que o Estado tenha de 
prever as suas despesas para saber de que receitas precisa, e tenha de prever as suas receitas 
para saber se bastam a cobrir as despesas. O documento onde as receitas e despesas se 
encontram previstas, chama-se orçamento. 
 O orçamento é sempre um mapa de previsão. As receitas e despesas que dele constam não 
são passadas, nem atuais, mas futuras. Por o futuro ser incerto, o orçamento tem de se 
confinar a determinado período – delimitação no tempo. 
 
5.1. Antecedentes históricos: do período medieval á atualidade (contextualização) 
 Na época medieval, havia uma indiferenciação entre instituições públicas e instituições 
privadas, e as receitas estaduais eram quase exclusivamente receitas patrimoniais e 
consuetudinárias. No entanto, era necessária autorização das cortes para a cobrança de 
receitas extraordinárias – como cobrar impostos e cercear (lascar metal da periferia) moeda. 
 Com o absolutismo, as cortes perdem importância, sobretudo no caso português, a partir da 
Segunda Dinastia, começando a ganhar importância os rendimentos ultramarinos e também 
durante esta época, ter sito criado o primeiro imposto geral em 1641 – a décima militar – 
imposto para financiar despesas de guerra, para cobertura de maiores de 18 anos com 
capacidade de trabalhar (era pago por todos sem exceção). 
 Com as revoluções liberais, nomeadamente com o Bill of Rights (1699), com a Revolução 
Americana (1766) e com a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão (1789), ganha 
força a ideia do no taxation without representation – não pode haver cobrança de impostos 
sem que esta seja autorizada pelas assembleias representativas. 
 
5.2. A noção de Orçamento Geral do Estado 
 Podemos afirmar que «O Orçamento geral do Estado é o documento onde são previstas e 
computadas as receitas e as despesas anuais, competentemente autorizadas.» Desta definição 
salientamos dois elementos: a previsão e limitação no tempo; e o elemento próprio do 
Orçamento do Estado – a autorização. 
Podemos, pois, definir orçamento do Estado como o documento onde se preveem as receitas 
e despesas públicas autorizadas para o período financeiro. 
 
6. O Orçamento Geral do Estado: a atual estrutura dos poderes em matéria financeira em 
Portugal 
6.1. Notas introdutórias 
 Na atualidade, em Portugal, assim como no mundo, podemos definir o orçamento como o 
documento onde estão previstas e computadas as receitas e as despesas anuais, 
competentemente autorizadas. Desta noção de orçamento, que consta do regulamento de 
contabilidade pública de 1881, resulta a ideia de que o orçamento tem 3 elementos: jurídico, 
económico e político. 
 O Orçamento distingue-se de outras figuras, como a conta e o balanço. Enquanto que o 
Orçamento é uma previsão, com forma de lei (é uma lei de valor reforçado, com procedimento 
próprio de aprovação/rejeição), a conta é um registo “ex post”, uma efetivação do Orçamento, 
 
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que é aprovada ou rejeitada através de resolução da Assembleia da República. Já o balanço, é 
um mapa contabilístico – não tem forma de ato normativo, que reflete a situação patrimonial 
existente num determinado momento, e confronta o ativo e o passivo, e o património nesse 
momento. O balanço vem a ganhar importância por causa dos sistemas de contabilidade, 
privados e públicos, nomeadamente os das Administrações Públicas – temos normas 
contabilísticas a ajudar cada vez mais. 
Nota: Ativo e passivo não são receitas e despesas. 
 
6.2. A relação de supra-infra ordenação entre poder legislativo e poder executivo 
 O ponto de partida para falar de orçamento, é o art. 105º da CRP. O Orçamento de Estado, é 
uma lei, que obedece a um procedimento específico de apresentação, discussão, votação e 
aprovação; e que revela a existência de uma relação de supra-infra ordenação entre poder 
político (executivo) e o legislativo (parlamento), bastante visível este ano (2021). 
 Dependendo de cada uma das fases, nós temos ou o executivo numa relação de 
superioridade, ou o legislativo numa relação de superioridade. Ninguém se pode substituir ao 
Governo na elaboração da proposta, nem ninguém se pode substituir à Assembleia da 
República na fase da aprovação. 
 Aprovado, o Executivo volta à superioridade, executando-o, não podendo ser substituído. 
 
6.3. O período orçamental: a anualidade, o orçamento da gerência e o orçamento do 
exercício 
 Para além disso, trata-se de uma lei, aprovada para vigorar durante o período orçamental – a 
qual se inicia a 1 de Janeiro do ano X, e termina a 31 de Dezembro do mesmo ano. Daí, dizer-
mos que o orçamento obedece à regra da anualidade, tal como é referido no art. 14º da Lei de 
Enquadramento Orçamental – LEO. 
 Não obstante da vigência anual, o Orçamento Geral do Estado tem que ser compatibilizado 
com o quadro plurianual de programação orçamental, bem como com o período 
complementar do ano económico que permite que sejam pagas, depois de dia 31 de 
Dezembro (e por um período estabelecido no decreto-lei de execução orçamental), despesas 
cujo pagamento já tenha sido autorizado (até 31/12) com base nesse orçamento. 
 Há que distinguir o orçamento da gerência, aquele em que se preveem as receitas que o 
Estado irá cobrar e as despesas que irá pagar durante o período financeiro – sendo, portanto, 
uma previsão de receitas e despesas na sua fase terminal de cobranças e de pagamentos – do 
chamado orçamento do exercício, que é aquele em que se preveem as receitas que o Estado 
irá cobrar e as despesas que irá pagar em virtude dos créditos e das dívidas que irão surgir a 
seu favor e contra si durante o período financeiro. Este, já será uma previsão de receitas e de 
despesas na sua fase inicial de créditos e de dívidas. 
 
6.4. As funções do Orçamento Geral do Estado 
6.4.1. A função de relacionação das receitas com as despesas 
 O Estado tem de orçar as suas despesas e as suas receitas a fim de assegurar que estas bastam 
a cobrir aquelas. Esta, é a primeira função do orçamento. É importante referir que o excesso 
de receita pode ter consequências tão, ou mais, negativas, como a sua falta. 
 
6.4.2. A função de fixação das despesas 
 Se as receitas têm de cobrir as despesas então, há que fixar o montante destas últimas. Isto, 
porque de nada serviria prever receitas se o montante das despesas fosse variável. . Do lado 
da despesa, o Orçamento fixa o valor máximo de cada tipo de despesa, e a previsão 
orçamental, habitualmente designada por dotação (ou crédito orçamental), constituem uma 
autorização para gastar; do mesmo modo que as constituições de receita constituem uma 
autorização para cobrar. [No caso em que não se prevê uma receita, não se pode cobrar. No 
 
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caso em que se prevê uma receita a 0, já se pode cobrar. Falamos em casos de receitas que 
ainda estão em fase de verificação nos tribunais.] 
 
6.4.3. A função de exposição do plano financeiro 
 O Orçamento representa um verdadeiro programa financeiro. É nele que se concretiza o plano 
da Administração: o desenvolvimento que se dá ou as restrições que se colocam às atividades 
dos serviços, bem como a importância dos recursos que vão transferir-se do setor privado para 
o setor público. 
 Decorre do art. 105º da CRP que o orçamento deve ser elaborado de harmonia com as 
grandes opções em matéria de planeamento e tendo em conta as obrigações decorrentes de 
lei ou de contrato, o que nos leva a afirmar que a elaboração do orçamento não é arbitrária, 
nem completamente livre,obrigando a que sejam tidas em consideração as obrigações 
decorrentes de lei e de contrato, mas também, as opções constantes do plano. 
 
As Regras e os Princípios 
Orçamentais Previstos na Lei de Enquadramento Orçamental 
 
6.5. As regras e os princípios de organização do orçamento 
 A atual Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) dedica um capítulo ao tratamento dos 
“princípios orçamentais”, abandonando a designação tradicional de “regras de elaboração do 
orçamento” e não conservando o tratamento, ao menos terminológico – “princípios e regras”. 
 Sem romper com o tratamento que a Doutrina tem vindo a fazer, dividimos a nossa análise 
em dois pontos: as regras clássicas de elaboração do orçamento; e os princípios e outras regras 
de elaboração. 
 
6.5.1. As regras clássicas de elaboração do orçamento 
6.5.1.1. A regra da unidade – art. 9º LEO 
 Consagrada sob a designação de “Princípio” da unidade e universalidade, este princípio tem 
como fundamento a transparência das contas estaduais. 
 De acordo com esta regra, as receitas e as despesas estaduais devem constar de um único 
documento. Para além disso, as receitas e as despesas devem ser todas orçamentadas, ou seja, 
devem constar do orçamento do estado todas as receitas e despesas das entidades que 
compõem o subsetor da administração central e do subsetor da segurança social. 
 Terá que se tratar assim de um documento único, isto é, para cada período o estado deve 
elaborar apenas um orçamento. Trata-se de uma exigência que visa evitar que através da 
utilização do mecanismo dos múltiplos orçamentos se atinja uma situação em que vultuosas 
massas de fundos escapam à autorização política: quer se trate de orçamentos sucessivos, 
quer de orçamentos simultâneos. 
 A pluralidade orçamental é muitas vezes justificada com a necessidade de ajudar ao 
apuramento do saldo orçamental, ou verificação do equilíbrio orçamental. Esta justificação 
partia do pressuposto da separação de vários tipos de receitas e despesas, mas podemos ter 
um documento único com essa separação. 
 
6.5.1.2. A regra da especificação – art. 17º LEO 
 Especificar receitas e despesas no orçamento significa, antes de mais, prever cada receita e 
cada despesa de modo individualizado, isto é, ao invés de se prever no orçamento o montante 
global das receitas e das despesas, exige-se que estas sejam discriminadas. Esta discriminação 
deve ser minuciosa, mas não deve ser levada a um ponto tal em que possa colocar em causa a 
liberdade de gestão dos serviços e de adaptação às circunstâncias. 
 As receitas devem ser especificadas por referência a uma classificação económica (DL nº 
26/2002, de 14 de fevereiro) que distingue entre receitas correntes e receitas de capital, mas 
também por fonte de financiamento. 
 
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 Quanto às despesas, exigia-se que fossem classificadas de acordo com uma classificação 
orgânica (serviços), económica (à semelhança das receitas), funcional (de acordo com as 
funções do Estado – DL nº 171/94, de 24 de junho), devendo ainda ser estruturadas por 
programas e por fonte de financiamento. 
 
 Porque não classificamos orgânica e funcionalmente as receitas? Porque estas, em regra, não 
se encontram consignadas. Ora, se não estão consignadas, não é possível nenhuma dessas 
classificações sobre as receitas (segundo a natureza das funções a que o Estado as destina/os 
órgãos autorizados a beneficiar delas). 
 
6.5.1.3 A regra da não compensação – art. 15º LEO 
 De acordo com este princípio, todas as receitas e todas as despesas devem ser inscritas pela 
importância integral em que foram avaliadas, sem dedução alguma para encargos de cobrança 
ou de qualquer outra natureza. Entende- se que só deste modo é possível cumprir a função 
orçamental de fixação das despesas. 
 Nas receitas provenientes dos tributos (impostos, taxas e outros tributos) o valor a inscrever 
no orçamento do estado corresponde à previsão do montante a arrecadar efetivamente, isto 
é, inscreve-se o montante previsto depois de subtraído o montante relativo às receitas 
cessantes e decorrentes de benefícios tributários, reembolsos e restituições. 
 As exceções à regra encontram-se previstas no nº3 do art. 15 da LEO. 
 
6.5.1.4. A regra da não consignação – art. 16º LEO 
 O art. 16º da LEO refere que “não pode afetar-se o produto de quaisquer receitas à cobertura 
de determinadas despesas”. 
 Não obstante, o nº2 estatui um leque de exceções. Mas, importante será agora 
compreendermos o que é a consignação de receitas. 
 Quando temos uma consignação de receitas, a receita apenas pode ser utilizada no 
pagamento da despesa a que está consignada. Isso obriga a que, quando temos receitas 
consignadas, a despesa fique limitada duas vezes – duplo cabimento da receita: 
1. Exige-se assim que o valor da despesa a realizar não ultrapasse o valor da dotação 
orçamental – primeiro cabimento; 
2. Que o seu valor não ultrapasse o valor da receita (consignada) efetivamente cobrado – 
segundo cabimento. 
 Como consequência lógica, surge a desvantagem de, perante um excesso de receita, não a 
poder gastar uma vez que esta tem que cumprir o segundo cabimento. 
 Nos casos em que o produto das receitas consignadas iguale ou exceda o montante previsto 
para as despesas a cujo financiamento estavam destinadas, o organismo que delas dispõe 
pode realizar todas as suas despesas pois tem verbas para as pagar. 
 Já nos casos em que o produto das receitas consignadas seja inferior ao montante previsto 
para as despesas que devia financiar, fica vedada àquele organismo a possibilidade de 
realização da totalidade das despesas que havia previsto, limitando-se o valor da despesa a 
realizar ao valor da receita consignada efetivamente cobrada, e ainda que exista excedente 
orçamental nos demais serviços do estado. 
6.5.2. Princípios orçamentais 
6.5.2.1. Princípio da estabilidade orçamental – art. 10º LEO 
 Obriga este princípio a que os serviços do Estado apresentem e executem orçamentos 
equilibrados ou excedentários. A questão é saber o que é um orçamento equilibrado ou um 
orçamento excedentário, o que só se compreende com uma remissão para o art. 20º e para o 
art. 27º da LEO. 
 
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6.5.2.2. Princípio da sustentabilidade das finanças públicas – art. 11º LEO 
 Na elaboração do orçamento os serviços do estado terão de considerar não só a capacidade 
para cumprir no ano em curso os compromissos por si assumidos como também a 
possibilidade de, num cenário projetado e elaborado de acordo com modelos de evolução 
provável das circunstâncias e das variáveis, continuarem a cumprir esses compromissos. Ou 
seja, exige-se não só que seja tomada em consideração a capacidade para cumprimento 
naquele ano, mas também nos anos vindouros dos compromissos já assumidos e a assumir no 
ano em causa. 
6.5.2.3. Princípio da solidariedade recíproca – art. 12º LEO 
 Todos os subsetores da administração pública (e os seus serviços e entidades) devem 
contribuir proporcionalmente para que seja possível cumprir as exigências de estabilidade 
orçamental e das demais obrigações decorrentes das normas de direito orçamental (de fonte 
nacional ou de direito da União Europeia) em matéria de política orçamental e das finanças 
públicas. 
6.5.2.4. Princípio da equidade Intergeracional – art. 13º LEO 
 Exige este princípio, que nas previsões do OE, seja feita uma distribuição equilibrada e com 
base num plano plurianual dos encargos com despesa pública pelos vários períodos financeiros 
por forma a salvaguardar as legítimas expectativas das gerações futuras, criando condições 
para que o impacto futuro nas despesas e nas receitas públicas não condicione, de forma 
muito apertada, a elaboração dos orçamentos futuros, e a liberdade de programação futura. 
 
6.5.2.5. Princípio da anualidade e da plurianualidade – art. 14º LEO 
 Consagra, como regra, a coincidência entre o ano económico, o ano