Apostila Administração Pública e Gestão Governamental

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GESTÃO 
GOVERNAMENTAL 
 
 
 
 
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RESUMO DA UNIDADE 
 
O objetivo dessa unidade é oferecer os subsídios e as reflexões necessários à 
ampliação dos conhecimentos daqueles que anseiam pelos estudos associados à 
Administração Pública e à Gestão Estatal. Busca-se, primordialmente, conceituar o 
Estado e identificar o seu papel na sociedade contemporânea, além de categorizar 
as formas teórico-conceituais que permearam o funcionalismo público no Brasil ao 
longo do século XX. A unidade ainda procura delinear sobre os conceitos e modos 
de governança e governabilidade, dando outras providências sobre formas 
alternativas de gerencialismo, focadas especialmente na dimensão sociopolítica, e 
com maior participação social na condução de políticas públicas. 
 
Palavras-chave: Administração Pública; Estado e Sociedade; Gestão 
Governamental. 
 
 
 
 
 
 
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SUMÁRIO 
RESUMO DA UNIDADE ............................................................................................. 2 
APRESENTAÇÃO DO MÓDULO ............................................................................... 4 
CAPÍTULO 1 - PRINCÍPIOS E CONCEITOS SOBRE A GESTÃO DO ESTADO .... 5 
1.1 ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL .................... 7 
1.2 FORMAÇÃO DO ESTADO E A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ..................... 10 
1.3 MODELOS TEÓRICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ........................... 12 
1.4 LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ................................... 16 
CAPÍTULO 2 - EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A REFORMA DO 
ESTADO NO BRASIL ............................................................................................... 27 
2.1 ESTRUTURA ORGANIZACIONAL E A REFORMA DO ESTADO ............... 28 
2.2 GOVERNANÇA, GOVERNABILIDADE E ACCOUNTABILITY .................... 35 
2.3 EVOLUÇÃO DOS PARADIGMAS DE GESTÃO: O NEW PUBLIC 
MANAGEMENT ......................................................................................................... 41 
CAPÍTULO 3 - OS NOVOS RUMOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
BRASILEIRA ................................................................................................... 45 
3.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SOCIETAL .................................................... 46 
3.2 A CRISE DO ESTADO E OS MOVIMENTOS EM DIREÇÃO AO TERCEIRO 
SETOR ..................................................................................................................... 50 
3.3 AGÊNCIAS EXECUTIVAS ........................................................................... 60 
3.4 AGÊNCIAS REGULADORAS ...................................................................... 61 
3.5 EMPREENDEDORISMO GOVERNAMENTAL ............................................ 62 
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 64 
 
 
 
 
 
 
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APRESENTAÇÃO DO MÓDULO 
 
Esse módulo de unidade foi cuidadosamente organizado para atender as 
necessidades de formação dos alunos de pós-graduação latu sensu. 
Especificamente, procura-se atender as exigências e as perturbações do mercado, 
ao qual o profissional de administração pública irá enfrentar. Nesse sentido objetiva-
se oferecer subsídios àqueles que desejam assimilar a base teórico-conceitual, para 
participar de concursos públicos ou enfrentar processos de seleção. A unidade visa 
introduzir os conceitos básicos para o entendimento da Administração Pública, 
principalmente no que diz respeito à Administração Pública brasileira. A apostila tem 
caráter introdutório e não tem a intenção que seu conteúdo seja totalmente suprido. 
Atualmente, todas as instâncias, nas mais diversas atividades econômicas e 
sociais, necessitam do profissional de administração, seja no setor privado, nas 
esferas públicas ou no terceiro setor. Todas as profissões, de fato, exigem um pouco 
de conhecimento para gerenciar suas vidas ou empreendimentos. 
Essa unidade, portanto, foca no gerencialismo público, perpassando por 
conceitos básicos e clássicos, até as novas formas de gestão que a 
contemporaneidade tem requisitado. Dessa maneira, a reforma do Estado tem sido 
motivo de estudo em vários países, no ímpeto de (re)pensar o modelo, não ideal, 
mas eficiente, e que ofereça os serviços necessários e de qualidade para toda a 
sociedade. 
O papel e o conceito de Estado, assim como as definições de coisa pública, 
não têm sido assimilados de maneira correta pelos profissionais. Além de entender 
que a burocracia, no sentido weberiano, seria algo ruim, quando, na verdade, é o 
contrário. 
 
5 
 
 
 
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CAPÍTULO 1 - PRINCÍPIOS E CONCEITOS SOBRE A GESTÃO DO ESTADO 
 
O conceito de Estado: uma breve introdução 
A definição de Estado dentro da disciplina de Ciência Política não é consensual 
na literatura especializada, em que o Estado pode ser confundido com o conceito de 
governo, estado-nação (ou país), ou até mesmo como um regime político1 e como 
um sistema econômico2. A literatura anglo-saxã, por exemplo, conceitua o Estado 
como sendo o governo. Ou seja, define governo e Estado como sendo análogos. Por 
sua vez, a tradição europeia identifica o Estado como estado-nação (ou país). 
De fato, o governo pode ser compreendido como a cúpula político-
administrativa do Estado. Nesse caso, o corpo dirigente do Estado é fruto de um 
contrato social (ou pacto político) que assegura a legitimidade do governo. Por sua 
vez, o Estado “é uma estrutura política e organizacional que se sobrepõe à 
sociedade ao mesmo tempo que dela faz parte”. Em outros termos, é uma unidade 
política soberana organizada por uma população, a qual ocupa determinado território 
(BRESSER-PEREIRA, 1995, p. 86). Ademais, pode-se caracterizar o Estado como 
uma res publica, ou coisa pública. 
Ainda, o Estado caracteriza-se por deter um patrimônio e um fluxo de recurso 
monetários acumulados por meio da cobrança de impostos. O somatório desses 
dois ativos integra a chamada res publica. Observa-se que o conceito de coisa 
pública torna-se mais amplo do que o conceito de Estado, uma vez que inclui 
também o público não estatal (BRESSER-PEREIRA, 1995). Os franceses Dardot e 
Laval (2017, p. 31)3 utilizam-se dessa definição para caracterizar o que eles irão 
propor para um novo conceito de “comum” a res publica como “aquilo cuja 
administração é realizada em virtude da utilidade comum”. 
Ou seja, o Estado pode então ser entendido como o espaço da ação coletiva, 
da propriedade pública, que na prática,esse fato é assegurado por um regime 
 
1
 Exemplos que utilizam o conceito de Estado como regime político: “Estado Liberal”, “Estado 
Burocrático”. 
2
 Exemplos que utilizam o conceito de Estado como sistema econômico: “Estado capitalista”, “Estado 
socialista”. 
3
 Esses autores criam um novo conceito de comum, o comum como um princípio político. Nesses 
termos, criam um modelo alternativo de comunidade para o enfrentamento do neoliberalismo, cuja 
saída é uma revolução co-participativa envolvendo toda a sociedade. 
6 
 
 
 
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democrático. Segundo Bresser-Pereira (1995, p. 87) “o avanço da democracia é a 
história da desprivatização do Estado”. 
Segundo Bresser-Pereira (1995) existem duas visões acerca do conceito 
básico no estudo do Estado, que se distinguem no debate, pelo método empregado. 
A primeira, histórico-indutiva, tem origem em Aristóteles, perpassando por Tomás de 
Aquino, Vico, Hegel, Marx e Engels, entre outros filósofos. Por outro lado, a segunda 
corrente, lógico-dedutiva, está alicerçada no contratualismo hobbesiano e seguidos 
posteriormente por Rousseau e Kant. 
A primeira corrente, por exemplo, por meio de uma perspectiva histórica, o 
alemão Engels definiu a gênese da formação do Estado grego, a partir da 
observação dos antagonismos de classes existentes em Atenas, que estavam 
plasmadas em um puro interesse econômico. Já na visão hobbesiana, vale ressaltar 
que a função do Estado é a de garantir os direitos de propriedade e que os contratos 
firmados sejam cumpridos, ou seja, o Estado é o resultado político-institucional de 
um contrato social. Ainda, de acordo com Bresser-Pereira (1995) as duas correntes 
supracitadas são complementares. 
Dessa maneira, o Estado é uma estrutura política, cujos elementos que o 
caracterizam são o governo, a burocracia, a força pública e o poder jurídico 
(BRESSER-PEREIRA, 1995, p. 89), que podem ser descritos a seguir: 
1) Um governo formado por membros da elite, que tendem a ser recrutados 
junto à classe dominante; 
2) Uma burocracia ou tecnoburocracia pública, ou seja, um corpo de 
funcionários hierarquicamente organizados, que se ocupa da administração; 
3) Uma força policial e militar, que se destina não apenas a defender o país 
contra o inimigo externo, mas também assegurar a obediência das leis e assim 
manter a ordem interna; 
4) E por um ordenamento jurídico impositivo, que extravasa o aparelho do 
Estado4 e se exerce sobre a sociedade. 
 
Em síntese, o Estado é maior do que o aparelho estatal, composto por suas 
três esferas governamentais, uma vez que se inclui também o sistema 
 
4
 O aparelho de Estado é dividido em três poderes: legislativo, executivo e judiciário. 
7 
 
 
 
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constitucional-legal que tem a finalidade de regular as ações da sociedade civil 
estando sob sua jurisdição. Uma sociedade composta pelo povo e detentora de 
cidadania e direitos inalienáveis. Assim sendo, a sociedade civil e o Estado integram 
o Estado-nação (BRESSER-PEREIRA, 1995). 
 Por fim, esse capítulo tem a finalidade de apresentar e conceituar as principais 
vertentes e formas de organização do Estado, principalmente o brasileiro. Nesse 
sentido, o capítulo está organizado em quatro seções. A primeira versa acerca da 
organização estrutural da administração pública no Brasil. A seção seguinte aborda 
a formação dos setores estatais. A terceira seção apresenta os modelos teóricos da 
Administração Pública. Por fim, apresenta-se uma das formas pela qual o estado 
garante os direitos aos cidadãos: os contratos. Além de apresentar os modelos de 
licitação. 
 
1.1 ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL 
 
O conceito de Administração Pública, em geral, pode ser caracterizado por 
planejamento, organização, direção e controle dos serviços públicos, segundo as 
normas do direito e da moral, visando ao bem comum de toda a sociedade. Nesse 
sentido, são apresentadas as normas da administração federal brasileira: 
A Administração Federal 
O Decreto-lei nº. 200, de 25 de fevereiro de 19675, dispõe sobre a organização 
da Administração Pública no Brasil, além de estabelecer as diretrizes para a reforma 
administrativa6. Uma nova redação pode ser encontrada por meio do Decreto-lei nº. 
900, de 1969 em seu artigo 46, inciso II e IV, da Constituição, a qual determina que 
“o Poder Executivo regulará a estruturação, as atribuições e funcionamento dos 
órgãos da Administração Federal”. 
Destaca-se em seu artigo 4º. do referido Decreto-lei nº. 200 que a 
Administração Federal deve ser compreendida pela administração direta e indireta, a 
saber: 
 
 
5
As fontes das informações aqui elencadas acerca da Administração Federal podem ser encontradas 
no sítio institucional: http://www.planalto.gov.br/cciViL_03/Decreto-Lei/Del0200.htm 
6
 Sobre as reformas administrativas no Brasil será tratado no capítulo 2. 
8 
 
 
 
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Administração Direta 
A Administração Direta se constitui dos serviços integrados na estrutura 
administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. 
 
Administração Indireta 
A Administração Indireta compreende as seguintes categorias de entidades, 
dotadas de personalidade jurídica própria: 
 
a) Autarquias 
A redação que segue sobre as autarquias encontra-se no Artigo 5º. ressaltando 
que o serviço autônomo, criado por lei, munido de personalidade jurídica, com 
patrimônio e receita próprios, estará apto para executar atividades típicas da 
Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão 
administrativa e financeira descentralizada. 
 
b) Empresas Públicas 
Empresa Pública é uma entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criada por lei para a 
exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força 
de contingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer 
das formas admitidas em direito (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969). 
 
c) Sociedades de Economia Mista 
Sociedade de Economia Mista é a entidade dotada de personalidade jurídica 
de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a 
forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua 
maioria à União ou a entidade da Administração Indireta (Redação dada pelo 
Decreto-Lei nº. 900, de 1969). 
 
d) Fundações públicas 
Fundação Pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o 
9 
 
 
 
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desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de 
direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos 
respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e 
de outras fontes (Incluído pela Lei nº. 7.596, de 1987). 
 
Princípios fundamentais das Atividades da Administração Federal 
Segundo o Decreto-lei n.º 200 as atividades da Administração Federal 
obedecerão aos princípios fundamentais de I) Planejamento; II) Coordenação; III) 
Descentralização; IV) Delegação de Competência e V) Controle. 
 
Princípios fundamentais da Administração Pública 
Os princípios destacados a seguir possuem também uma conotação jurídica, 
além daquelas que simplesmente caracterizam a estrutura organizacional do Estado. 
Nesse sentido, os princípios da Administração Pública descritos no caput do 
artigo nº. 37 da Constituição Federal versam que “a administração pública direta e 
indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência”7. Esses princípios estão resumidos no quadro abaixo. 
 
Quadro 1 – Princípios Fundamentais da Administração Pública 
Princípios Descrição 
Legalidade O princípio da legalidade revela que o agente público deverá agir 
em conformidade com a lei, expressamente como esta determina 
(legalidade escrita). Entendendo que o contribuinte é o cliente, 
independente de sua peculiaridade (rico, pobre, amigo, inimigo), 
todos devem ser tratados igualmente perante a lei. 
Impessoalidade 
 
O agente público terá sua conduta voltada ao interesse público, em 
detrimento de interesses particulares (próprio ou de terceiros), 
podendo o ato administrativo ser considerado um desvio de 
finalidade e, consequentemente, ter nulidade. 
Moralidade Está associada à índole e ao comportamento do bom administrador. 
Por exemplo, obras públicas, como a construção de um monumento 
(com observância das regras de licitação e de direito financeiro), 
mesmo que não estejam ferindo o princípio da legalidade, podem 
ser consideradas imorais, pois, não representam o interesse 
público. 
 
7
 Para fixar os conceitos, observe-se que os princípios descritos – legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência – formam a palavra LIMPE. Essa dica poderá facilitar nas 
resoluções dos exercícios de concursos selecionados. 
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Publicidade Requisito de eficácia dos atos administrativos. Para que um ato 
tenha efeito legal, esse deve ser de conhecimento público. 
Normalmente, são publicados no Diário Oficial da União. Somente 
atos considerados secretos podem ter seu conteúdo sob sigilo. 
Eficiência Está associado ao consumo adequado dos insumos utilizados em 
determinado processo. Casos de ineficiência podem levar o mau 
servidor à exoneração, em virtude de desempenho insatisfatório, o 
qual é avaliado anualmente. 
Fonte: elaboração própria com base em Chiavenato (2016, p. 459-460). 
 
Observa-se ainda, adicionado a esse rol supracitado, o princípio da finalidade, 
que se refere especificamente à imposição para com a Administração Pública de 
que seus atos somente devem ser voltados ao interesse público. Ou seja, a 
finalidade da administração pública está associada ao bem estar coletivo de 
interesse público. 
 
IMPORTANTE 
Saber diferenciar quais são, além de não confundir os princípios fundamentais 
das Atividades da Administração Federal, que estão dispostos no Decreto-Lei 
nº. 200 de 1967 dos princípios da Administração Pública, que estão descritos 
no Artigo nº. 37 da Constituição Federal. No final do capítulo encontram-se 
questões de concurso que exigiram dos candidatos compreensão e 
diferenciação desses conceitos. 
 
1.2 FORMAÇÃO DO ESTADO E A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
A seguir são apresentadas as Formas de Estado e a Estrutura organizacional 
do Estado brasileiro, além de suas principais atividades. 
 
O aparelho do Estado 
“O Estado é a organização burocrática que possui o poder de legislar e tributar 
sobre a população de um determinado território” (CHIAVENATO, 2016, p 116). 
O direito constitucional e administrativo rege o aparelho estatal, que pode ser 
compreendido por meio de: I) um núcleo estratégico (ou três poderes); II) um corpo 
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de funcionários; e uma força militar e policial. Em contrapartida, o Estado é aquele 
que sanciona e garante os direitos. 
A distinção dos quatro setores que caracterizam o aparelho estatal está 
descrito no quadro abaixo. 
 
Quadro 2 – Os Setores que compõem o aparelho do Estado 
SETOR ATIVIDADE DESCRIÇÃO 
Núcleo estratégico 
 
 
Responsável pelo 
planejamento e formulação 
de políticas públicas. 
Define as leis e políticas públicas, 
bem como percorre em prol do seu 
cumprimento. Corresponde, no 
sentido latu sensu ao governo por 
meio do ministério público nos 
poderes Legislativos e Judiciário, ao 
Presidente da República e ministros 
no Poder Executivo. 
Atividades exclusivas Serviços que somente o 
Estado pode realizar, 
concentrando os poderes de 
regulamentar, fiscalizar e 
fomentar. 
Cobrança e fiscalização de impostos, 
a polícia, a previdência social, o 
serviço de desemprego, o serviço de 
trânsito, o controle do meio 
ambiente, subsídio à educação 
básica, emissão de passaporte, etc. 
Serviços não 
exclusivos 
Atuações simultâneas do 
Estado em organizações de 
caráter públicas não estatais 
e privadas 
Controle de instituições que 
oferecem um serviço que pode 
envolver direitos humanos 
fundamentais, como a educação e a 
saúde. As instituições não possuem 
poder de Estado, mas devem estar 
presentes. São exemplos os 
hospitais, as universidades, os 
centros de pesquisa e museus. 
Produção de bens e 
serviços para o 
mercado 
Atividades econômicas que 
visam o lucro ainda que 
permaneçam no aparelho do 
Estado 
Atuação do Estado onde o mercado 
não conseguiu ou não teve o 
interesse de investir. Exemplos dessa 
atuação são nas obras de 
infraestrutura ou aquelas atividades 
em que ocorre monopólio natural 
(setor de energia ou abastecimento 
de água). 
Fonte: elaboração própria com base em Do Estado (1995, p. 41-42) e Chiavenato (2016, p. 117). 
 
Formas de propriedade 
As formas de propriedade estatal devem ser aqui distinguidas. São 
consideradas, vulgarmente, duas formas: a propriedade estatal e a propriedade 
privada. Como Bresser-Pereira (1995) lembrou, e descrito na introdução desse 
12 
 
 
 
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capítulo, existe uma terceira forma: a propriedade pública não estatal. Essa últimapode ser constituída pelas organizações sem fins lucrativos, que não têm caráter 
público ou privado8 (não são de propriedade de algum grupo ou indivíduo), porém, 
estão norteadas para o interesse coletivo. 
No núcleo estratégico, Chiavenato (2016) afirma que a propriedade dever ser 
necessariamente estatal. As atividades, em que o poder extroverso de Estado é 
exercido, a propriedade é exclusiva do Estado. 
Para o setor não exclusivo ou competitivo do Estado, o ideal de propriedade é 
a pública não estatal. No setor de produção de bens e serviços para o mercado, a 
eficiência é o princípio que rege as atividades e a forma gerencial de administração 
é a mais condizente, além disso, a propriedade deve ser coordenada pelo mercado, 
sendo somente caráter estatal em casos que o capital privado não tem interesse 
(CHIAVENATO, 2016, p. 119). 
 
1.3 MODELOS TEÓRICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
A seguir, são apresentadas as formas da administração pública, bem como as 
abordagens teóricas que se revelam ao longo do tempo no Brasil: a administração 
pública patrimonialista, burocrática e a gerencial. 
 
Administração Pública Patrimonialista 
O patrimonialismo se caracteriza por apresentar o aparelho do Estado como 
uma extensão de poder concentrado em um soberano, cujos cargos auxiliares 
(servidores) são reconhecidos por seu status de nobreza (CHIAVENATO, 2016). De 
acordo com Bresser-Pereira (1996, p. 10) a administração pública patrimonialista 
 
definiu as monarquias absolutas, na qual o patrimônio público e o privado 
eram confundidos. Nesse tipo de administração, o Estado era entendido 
como propriedade do rei. O nepotismo e o empreguismo, senão a 
corrupção, eram a norma. Esse tipo de administração revelar-se-á 
incompatível com o capitalismo industrial e as democracias parlamentares, 
que surgem no século XIX (Grifo nosso). 
 
 
8
 A literatura econômica denomina de recurso comum, quando o bem não é caracterizado nem como público 
nem como privado, podendo ser rival (ou não rival), exclusivo (ou não exclusivo). Por sua vez, o bem público 
tem características específicas de não rivalidade e não exclusividade, ou seja, ninguém pode ter seu acesso 
negado. Um exemplo de bem público é a Defesa Nacional. 
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Desse modo, essa forma de administração pública torna-se inaceitável no 
momento histórico contemporâneo, uma vez que há a exigência da separação entre 
o Estado e o mercado para que o capitalismo moderno se desenvolva e progrida. 
Nesse contexto, o capitalismo e a democracia, nos campos econômico e político, se 
tornam hegemônicos (BRESSER-PEREIRA, 1996; CHIAVENATO, 2016). 
 
Administração Pública Burocrática 
A gênese da administração burocrática está centrada nas formas de combater 
a corrupção e o nepotismo fundamentado no patrimonialismo. Em outras palavras, 
surge em meados da segunda metade do século XIX como uma forma alternativa 
superior para substituir a administração patrimonialista, em um dado momento da 
história, em que se observa a transição do pequeno Estado liberal9 do século XIX 
para o Estado social e econômico do século XX10. 
Os serviços estatais eram bastante reduzidos e os limites do Estado eram 
“manter a ordem, administrar a justiça e garantir os contratos e a propriedade” 
(CHIAVENATO, 2016, p. 109). Entretanto, a eficiência da administração burocrática 
não fora verificada na realidade prática, apresentando má qualidade, lentidão, altos 
custos, autorreferida, pouco ou nada direcionada para a prestação de serviços aos 
cidadãos (BRESSER-PEREIRA, 1996). 
De acordo com Chiavenato (2016, p. 109) entre os princípios que nortearam o 
desenvolvimento dessa forma de gestão estavam: “a profissionalização, a ideia de 
carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade e o formalismo, em síntese, o 
poder racional-legal”. E seus defeitos constituem-se na “ineficiência, a 
autorreferência e a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos 
como clientes”. 
Dessa forma, a administração burocrática moderna (racional-legal) surge aos 
moldes de Weber, organizada em torno da centralização das decisões, na hierarquia 
piramidal da estrutura do poder de comando, baseada em rotinas rígidas, além de se 
observar “uma burocracia estatal formada por administradores profissionais 
 
9
 Modelo de governo baseado no liberalismo descrito pelo filósofo inglês Jonh Locke. Na visão economicista, 
tem-se como um dos seus principais precursores o Economista inglês Adam Smith. 
10
 O Estado passa a assumir a responsabilidade em demasiado número de serviços sociais – como a saúde, 
educação, ciência, cultura – o que contrasta com o reduzido Estado liberal. 
14 
 
 
 
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especialmente recrutados e treinados, que respondem de forma neutra aos políticos” 
(BRESSER-PERREIRA, 2014, p. 9). 
O modelo burocrático de Weber serviu de base para a criação de uma teoria da 
organização11 mais sólida e abrangente, que alicerçou e norteou o trabalho do 
profissional administrador. O dito popular em que involucra o conceito de burocracia, 
está plasmado na ideia de que se algo é burocrático, ele é lento, ineficiente, com a 
presença de grande volume de papel, além de um sistema, cujos profissionais 
estabelecem rotinas que mais atrapalham, gerando disfunções, do que auxiliam. 
Assim, os leigos deram o nome de burocracia a esses defeitos estabelecidos. O 
conceito de Weber quer dizer exatamente o contrário, ou seja, o modelo burocrático 
é caracterizado por uma organização eficiente por natureza. 
As características de uma organização burocrática à la Weber podem ser 
descritas por: 1) caráter legal das normas e regulamentos; 2) caráter formal das 
comunicações; caráter racional e divisão do trabalho 4) impessoalidade nas 
relações; 5) hierarquia de autoridade; 6) rotinas e procedimentos padronizados; 7) 
competência técnica e meritocracia; 8) especialização da administração; 9) 
profissionalização dos participantes e 10) completa previsibilidade do funcionamento 
(CHIAVENATO, 2016, p. 37-38). Essas características podem ser encontradas na 
figura abaixo: 
Figura 1 – As características da burocracia segundo Weber 
 
Fonte: Chiavenato (2016, p. 42). 
 
11
 Teoria da Burocracia na Administração. 
A burocracia é baseada em: 
- Caráter legal das normas; 
- Caráter formal das comunicações; 
- Divisão do trabalho; 
- Impessoalidade do 
relacionamento; 
- Hierarquização da autoridade; 
- Rotinas e procedimentos; 
- Competência técnica e mérito; 
- Epecialização da administração; 
- Profissionalização; 
- Previsibilidade do funcionamento. 
 
Concequências previstas: 
- Previsibilidade do 
comportamento humano; 
- Padronização do 
desempenho dos 
participantes. 
Objetivo: 
- Máxima eficiência da 
organização. 
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gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperaçãode dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
Administração Pública Gerencial 
A administração pública gerencial surge na segunda metade do século XX e 
marca o rompimento com a administração pública burocrática. Suas principais 
características eram expandir as atividades econômicas e sociais do Estado em face 
ao grande avanço da globalização da economia mundial e ao crescente 
desenvolvimento tecnológico. Isto posto, observou-se no Brasil, na década de 1990, 
uma reforma do aparelho estatal conduzida por valores baseados na eficiência e na 
qualidade dos serviços prestados, tema a ser tratado no capítulo seguinte. Nas 
organizações, destacou-se o desenvolvimento de uma cultura gerencial. 
Vale ressaltar que essa forma de administração pública está apoiada, de forma 
flexível, nas bases da forma anterior, conservando alguns dos princípios, “como a 
admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema 
estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de 
desempenho e o treinamento sistemático” (CHIAVENATO, 2016, p. 110). 
Entretanto, o autor lembra que a diferença entre administração gerencial e a 
forma anterior (burocrática) se fundamenta na maneira de controle concentrada na 
busca por resultados e não na profissionalização da administração pública. 
A estratégia gerencial dessa forma de administração, segundo Chiavenato 
(2016, p. 110) e de acordo com o Plano Diretor da Reforma do Estado (DO 
ESTADO, 1995, p. 16) está baseada: 
1) na definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir 
em sua unidade; 
2) na garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos 
humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para atingir 
os objetivos contratados; e 
3) no controle ou cobrança a posteriori dos resultados. 
 
Dessa maneira, a administração pública gerencial se assemelha com a 
administração privada, entretanto, as duas formas não podem ser confundidas. As 
receitas das empresas provem dos processos produtivos e de serviços, enquanto 
que as receitas estatais advêm do recolhimento de impostos. 
16 
 
 
 
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parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
O modelo empresarial privado (a grande empresa moderna capitalista – 
Chandleriana – ou a empresa em rede), por exemplo, está voltado ao lucro e à 
maximização dos dividendos (LAZONICK e O’SULLIVAN, 2000) sem que haja um 
comprometimento com o interesse público. O modelo gerencial público está 
diretamente voltado ao interesse público, sendo o cidadão o principal cliente 
(chamado cidadão-cliente) e contribuinte, por meio do pagamento de impostos 
(CHIAVENATO 2016). 
 
PARA SABER MAIS 
Livro “Reinventando o governo: como o espírito empreendedor está transformando 
o setor público” (Publicado pela primeira vez no ano de 1992). 
Os autores David Osborne e Ted Gaebler dissertam sobre a revolução na 
administração pública gerencial ocorrida em países centrais que de certa forma 
foram condicionadas pelos avanços encontrados na administração de empresas. 
 
1.4 LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 
 
Uma das funções do Estado, descrita na introdução desse capítulo, é a de 
garantir os direitos de propriedade e de contratos. Dessa forma, serão tratados 
nessa seção acerca dos contratos administrativos e das compras públicas. 
Essa seção é baseada nos autos da referida Lei de Licitações e Contratos, que 
regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal. Assim sendo, a Lei 
federal nº. 8.666, de 21 de junho de 199312, estabelece as normas gerais sobre 
licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de 
publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. 
Subordinam-se ao regime desta Lei supracitada, além dos órgãos da 
administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as 
 
12
 As informações da Lei foram retiradas e utilizadas na íntegra do sítio instrucional: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8666cons.htm, organização semelhante feita por 
Chiavenato (2016, p. 461-475). O autor viu a necessidade de utilizar as informações exatamente 
como expressas na Lei. Dessa forma, segue-se aqui o seu feito de modo a organizar para o leitor as 
principais normas que regem as licitações e contratos na legislação brasileira. 
 
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parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades 
controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios. 
 
FIQUE ATENTO 
Muitas questões de concurso são baseadas em princípios do direito 
administrativo. Sendo necessária a compreensão de Leis específicas para 
admissão no cargo de administrador público em órgãos governamentais. 
Principalmente a “Lei de Licitações e Contratos” (Lei n. 8.666/93). 
 
As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, 
permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, 
serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas 
na Lei. 
Considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da 
Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para a 
formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a 
denominação utilizada. 
A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da 
isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção 
do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita 
conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da 
moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação 
ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos 
(art. 3 da Lei 8.666/93 - Grifo nosso). 
 
Compras (art. 14 e 15 da Lei n. 8.666/93) 
Nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização de seu objeto e 
indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento, sob pena de nulidade 
do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa. 
As compras, sempre que possível, deverão: 
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gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
I - atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de 
especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as 
condições de manutenção, assistência técnica e garantia oferecidas; 
II - ser processadas através de sistema de registro de preços; 
III - submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às do 
setor privado; 
IV - ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar 
as peculiaridades do mercado, visando economicidade; 
V - balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da 
AdministraçãoPública. 
 
Modalidades (art. 22 e 23 da Lei n. 8.666/93) 
São modalidades de licitação: 
I - concorrência; 
II - tomada de preços; 
III - convite; 
IV - concurso; 
V - leilão. 
As modalidades de licitação serão determinadas em função dos seguintes 
limites, tendo em vista o valor estimado da contratação: 
I - para obras e serviços de engenharia: 
a) convite - até R$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil reais); b) tomada de 
preços - até R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais); c) concorrência: 
acima de R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais); 
II - para compras e serviços não referidos no inciso anterior: 
a) convite - até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais); b) tomada de preços - até R$ 
650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais); c) concorrência - acima de R$ 
650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais). 
 
 
 
 
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gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
IMPORTANTE 
É obrigatória a realização de audiência pública para valores acima de R$ 
150.000.000,00 (também para os casos de licitações simultâneas e 
sucessivas) (CHIAVENATO, 2016, p. 470). 
Fique atento! As especificidades ordenadas nos incisos supracitados,do art. 23 
da lei de licitações são exigidas pelas bancas de concurso. 
 
Dispensa (art. 24 da Lei 8.666/93) 
Casos em que a licitação é dispensável: 
I - para obras e serviços de engenharia de valor até 10% (dez por cento) do 
limite previsto na alínea "a", do inciso I do artigo anterior, desde que não se refiram a 
parcelas de uma mesma obra ou serviço ou ainda para obras e serviços da mesma 
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e 
concomitantemente; 
II - para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite 
previsto na alínea "a", do inciso II do artigo anterior e para alienações, nos casos 
previstos nesta Lei, desde que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, 
compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizada de uma só vez; 
III - nos casos de guerra ou grave perturbação da ordem; 
IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada 
urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer 
a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou 
particulares, e somente para os bens necessários ao atendimento da situação 
emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e serviços que possam ser 
concluídas no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e 
ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a 
prorrogação dos respectivos contratos; 
V - quando não acudirem interessados à licitação anterior e esta, 
justificadamente, não puder ser repetida sem prejuízo para a Administração, 
mantidas, neste caso, todas as condições preestabelecidas; 
VI - quando a União tiver que intervir no domínio econômico para regular 
preços ou normalizar o abastecimento; 
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gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
VII - quando as propostas apresentadas consignarem preços manifestamente 
superiores aos praticados no mercado nacional, ou forem incompatíveis com os 
fixados pelos órgãos oficiais competentes, casos em que, observado o parágrafo 
único do art. 48 desta Lei e, persistindo a situação, será admitida a adjudicação 
direta dos bens ou serviços, por valor não superior ao constante do registro de 
preços, ou dos serviços; 
VIII - para a aquisição, por pessoa jurídica de direito público interno, de bens 
produzidos ou serviços prestados por órgão ou entidade que integre a Administração 
Pública e que tenha sido criado para esse fim específico em data anterior à vigência 
desta Lei, desde que o preço contratado seja compatível com o praticado no 
mercado; 
IX - quando houver possibilidade de comprometimento da segurança nacional, 
nos casos estabelecidos em decreto do Presidente da República, ouvido o Conselho 
de Defesa Nacional; 
X - para a compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das 
finalidades precípuas da administração, cujas necessidades de instalação e 
localização condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível com o 
valor de mercado, segundo avaliação prévia; 
XI - na contratação de remanescente de obra, serviço ou fornecimento, em 
consequência de rescisão contratual, desde que atendida a ordem de classificação 
da licitação anterior e aceitas as mesmas condições oferecidas pelo licitante 
vencedor, inclusive quanto ao preço, devidamente corrigido; 
XII - nas compras de hortifrutigranjeiros, pão e outros gêneros perecíveis, no 
tempo necessário para a realização dos processos licitatórios correspondentes, 
realizadas diretamente com base no preço do dia; 
XIII - na contratação de instituição brasileira incumbida regimental ou 
estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de 
instituição dedicada à recuperação social do preso, desde que a contratada detenha 
inquestionável reputação ético-profissional e não tenha fins lucrativos; 
XIV - para a aquisição de bens ou serviços nos termos de acordo internacional 
específico aprovado pelo Congresso Nacional, quando as condições ofertadas forem 
manifestamente vantajosas para o Poder Público; 
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gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
XV - para a aquisição ou restauração de obras de arte e objetos históricos, de 
autenticidade certificada, desde que compatíveis ou inerentes às finalidades do 
órgão ou entidade; 
XVI - para a impressão dos diários oficiais, de formulários padronizados de uso 
da administração, e de edições técnicas oficiais, bem como para prestação de 
serviços de informática a pessoa jurídica de direito público interno, por órgãos ou 
entidades que integrem a Administração Pública, criados para esse fim específico; 
XVII - para a aquisição de componentes ou peças de origem nacional ou 
estrangeira, necessários à manutenção de equipamentos durante o período de 
garantia técnica, junto ao fornecedor original desses equipamentos, quando tal 
condição de exclusividade for indispensável para a vigência da garantia; 
XVIII - nas compras ou contratações de serviços para o abastecimento de 
navios, embarcações, unidades aéreas ou tropas e seus meios de deslocamento 
quando em estada eventual de curta duração em portos, aeroportos ou localidades 
diferentes de suas sedes, por motivo de movimentação operacional ou de 
adestramento, quando a exiguidade dos prazos legais puder comprometer a 
normalidade e os propósitos das operações e desde que seu valor não exceda ao 
limite previsto na alínea "a" do inciso II do art. 23 desta Lei; 
XIX - para as compras de material de uso pelas Forças Armadas, com exceção 
de materiais de uso pessoal e administrativo, quando houver necessidade de manter 
a padronização requerida pela estrutura de apoio logístico dos meios navais, aéreos 
e terrestres, mediante parecer de comissão instituída por decreto; 
XX - na contratação de associaçãode portadores de deficiência física, sem fins 
lucrativos e de comprovada idoneidade, por órgãos ou entidades da Administração 
Pública, para a prestação de serviços ou fornecimento de mão de obra, desde que o 
preço contratado seja compatível com o praticado no mercado; 
XXI - para a aquisição ou contratação de produto para pesquisa e 
desenvolvimento, limitada, no caso de obras e serviços de engenharia, a 20% (vinte 
por cento) do valor de que trata a alínea “b” do inciso I do caput do art. 23; 
XXII - na contratação de fornecimento ou suprimento de energia elétrica e gás 
natural com concessionário, permissionário ou autorizado, segundo as normas da 
legislação específica; 
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gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
XXIII - na contratação realizada por empresa pública ou sociedade de 
economia mista com suas subsidiárias e controladas, para a aquisição ou alienação 
de bens, prestação ou obtenção de serviços, desde que o preço contratado seja 
compatível com o praticado no mercado. 
XXIV - para a celebração de contratos de prestação de serviços com as 
organizações sociais, qualificadas no âmbito das respectivas esferas de governo, 
para atividades contempladas no contrato de gestão; 
XXV - na contratação realizada por Instituição Científica e Tecnológica - ICT ou 
por agência de fomento para a transferência de tecnologia e para o licenciamento de 
direito de uso ou de exploração de criação protegida. 
XXVI – na celebração de contrato de programa com ente da Federação ou com 
entidade de sua administração indireta, para a prestação de serviços públicos de 
forma associada nos termos do autorizado em contrato de consórcio público ou em 
convênio de cooperação. 
XXVII - na contratação da coleta, processamento e comercialização de 
resíduos sólidos urbanos recicláveis ou reutilizáveis, em áreas com sistema de 
coleta seletiva de lixo, efetuados por associações ou cooperativas formadas 
exclusivamente por pessoas físicas de baixa renda reconhecidas pelo poder público 
como catadores de materiais recicláveis, com o uso de equipamentos compatíveis 
com as normas técnicas, ambientais e de saúde pública. 
XXVIII – para o fornecimento de bens e serviços, produzidos ou prestados no 
País, que envolvam, cumulativamente, alta complexidade tecnológica e defesa 
nacional, mediante parecer de comissão especialmente designada pela autoridade 
máxima do órgão; 
XXIX – na aquisição de bens e contratação de serviços para atender aos 
contingentes militares das Forças Singulares brasileiras empregadas em operações 
de paz no exterior, necessariamente justificadas quanto ao preço e à escolha do 
fornecedor ou executante e ratificadas pelo Comandante da Força; 
XXX - na contratação de instituição ou organização, pública ou privada, com ou 
sem fins lucrativos, para a prestação de serviços de assistência técnica e extensão 
rural no âmbito do Programa Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural na 
Agricultura Familiar e na Reforma Agrária, instituído por lei federal; 
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gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
XXXI - nas contratações visando ao cumprimento do disposto nos arts. 3º, 4º, 
5º e 20 da Lei no 10.973, de 2 de dezembro de 2004, observados os princípios 
gerais de contratação dela constantes; 
XXXII - na contratação em que houver transferência de tecnologia de produtos 
estratégicos para o Sistema Único de Saúde - SUS, no âmbito da Lei no 8.080, de 
19 de setembro de 1990, conforme elencados em ato da direção nacional do SUS, 
inclusive por ocasião da aquisição destes produtos durante as etapas de absorção 
tecnológica; 
XXXIII - na contratação de entidades privadas sem fins lucrativos, para a 
implementação de cisternas ou outras tecnologias sociais de acesso à água para 
consumo humano e produção de alimentos, para beneficiar as famílias rurais de 
baixa renda atingidas pela seca ou falta regular de água; 
XXXIV - para a aquisição por pessoa jurídica de direito público interno de 
insumos estratégicos para a saúde produzidos ou distribuídos por fundação que, 
regimental ou estatutariamente, tenha por finalidade apoiar órgão da administração 
pública direta, sua autarquia ou fundação em projetos de ensino, pesquisa, 
extensão, desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e estímulo à 
inovação, inclusive na gestão administrativa e financeira necessária à execução 
desses projetos, ou em parcerias que envolvam transferência de tecnologia de 
produtos estratégicos para o Sistema Único de Saúde – SUS, nos termos do inciso 
XXXII deste artigo, e que tenha sido criada para esse fim específico em data anterior 
à vigência desta Lei, desde que o preço contratado seja compatível com o praticado 
no mercado; 
XXXV - para a construção, a ampliação, a reforma e o aprimoramento de 
estabelecimentos penais, desde que configurada situação de grave e iminente risco 
à segurança pública. 
 
Inexigibilidade (art. 25 da Lei 8.666/93) 
É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em 
especial: 
I - para aquisição de materiais, equipamentos, ou gêneros que só possam ser 
fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a 
24 
 
 
 
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gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
preferência de marca, devendo a comprovação de exclusividade ser feita através de 
atestado fornecido pelo órgão de registro do comércio do local em que se realizaria 
a licitação ou a obra ou o serviço, pelo Sindicato, Federação ou Confederação 
Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes; 
II - para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de 
natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada 
a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação; 
III - para contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamente ou 
através de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada 
ou pela opinião pública. 
Por outro lado, o processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, 
previsto neste artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos: 
I - caracterização da situação emergencial, calamitosa ou de grave e iminente 
risco à segurança pública que justifique a dispensa, quando for o caso; 
II - razão da escolha do fornecedor ou executante; 
III - justificativa do preço; 
IV - documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens 
serão alocados. 
 
Tipos de Licitação (art. 45 da Lei 8.666/93) 
O julgamento das propostas será objetivo, devendo a Comissão de licitação ou 
o responsável pelo convite realizá-lo em conformidade com os tipos de licitação, os 
critérios previamente estabelecidos no ato convocatório e de acordo com os fatores 
exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar sua aferição pelos licitantes 
e pelos órgãos de controle. 
Constituem tipos de licitação, exceto na modalidade concurso (nova redação 
dada pela Lei n. 8.883 de 1994): 
I - a demenor preço - quando o critério de seleção da proposta mais vantajosa 
para a Administração determinar que será vencedor o licitante que apresentar a 
proposta de acordo com as especificações do edital ou convite e ofertar o menor 
preço; 
II - a de melhor técnica; 
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gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
III - a de técnica e preço. 
IV - a de maior lance ou oferta - nos casos de alienação de bens ou concessão 
de direito real de uso. 
 
Contratos (art. 54 e 55 da Lei 8.666/93) 
Os contratos devem estabelecer com clareza e precisão as condições para sua 
execução, expressas em cláusulas que definam os direitos, obrigações e 
responsabilidades das partes, em conformidade com os termos da licitação e da 
proposta a que se vinculam. 
Os contratos decorrentes de dispensa ou de inexigibilidade de licitação devem 
atender aos termos do ato que os autorizou e da respectiva proposta. 
São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam: 
I - o objeto e seus elementos característicos; 
II - o regime de execução ou a forma de fornecimento; 
III - o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e 
periodicidade do reajustamento de preços, os critérios de atualização monetária 
entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento; 
IV - os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de entrega, de 
observação e de recebimento definitivo, conforme o caso; 
V - o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação 
funcional programática e da categoria econômica; 
VI - as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando 
exigidas; 
VII - os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e 
os valores das multas; 
VIII - os casos de rescisão; 
IX - o reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de rescisão 
administrativa prevista no art. 77 desta Lei; 
X - as condições de importação, a data e a taxa de câmbio para conversão, 
quando for o caso; 
XI - a vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a dispensou ou a 
inexigiu, ao convite e à proposta do licitante vencedor; 
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gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
XII - a legislação aplicável à execução do contrato e especialmente aos casos 
omissos; 
XIII - a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do 
contrato, em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as 
condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação. 
 
 
 
 
 
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CAPÍTULO 2 - EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A REFORMA DO 
ESTADO NO BRASIL 
 
Quais as transformações que o Estado brasileiro apresentou ao longo do 
tempo? As reformas caracterizam uma evolução do modo de gestão e governo. 
Assim, faz-se necessário pensar nos modos de governança e governabilidade. Além 
disso, os modelos contemporâneos de gestão pública estão plasmados nos modos 
de reinventar o governo. Um dos instrumentos que tem legitimado a governabilidade 
dos governos modernos é o meio pelo qual se comunicam com a sociedade: o 
chamado accountability. 
A reforma do aparelho do Estado tornou-se imperativa nos anos 1990, uma vez 
que se constituiu como resposta à crise generalizada do Estado. A reforma pode ser 
também caracterizada como uma forma de defender o Estado enquanto res publica, 
ou seja, enquanto coisa pública, enquanto patrimônio que, sendo público, é de todos 
e para todos (DO ESTADO, 1995). 
A defesa da coisa pública vem sendo realizada nas democracias modernas em 
dois níveis distintos: o nível político e o administrativo. No nível político têm-se as 
instituições fundamentais da democracia, por meio das quais se defendem não 
apenas os direitos individuais e sociais dos cidadãos, mas também os “direitos 
públicos”. As eleições livres e a liberdade de pensamento e de imprensa são formas 
de defender o cidadão e a coisa pública. A “privatização” do Estado denunciado pela 
esquerda corresponde aos ataques da direita de que o Estado e a sociedade estão 
sendo vítimas da prática generalizada do “rentseeking”, da busca de rendas ou 
vantagens extra mercados para grupos determinados por meio do controle estatal. 
Ainda no plano democrático, a prática cada vez mais frequente da participação e 
controle direto da administração pública pelos cidadãos, principalmente no nível 
local, é uma nova forma de defender a coisa pública (DO ESTADO, 1995). 
A administração pública deve buscar os meios necessários que criem e 
apliquem os mecanismos para o cumprimento da boa governança, da 
governabilidade plena, da accountability e da gestação pública social, que 
representam, de fato, a consolidação do Estado Democrático de Direito no contexto 
do mundo pós-moderno. 
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O capítulo está organizado em três seções. A seção seguinte aborda a 
estrutura do Estado e as três reformas do Estado brasileiro. A segunda seção versa 
acerca dos conceitos de governança, governabilidade e accountability. A última 
seção traz as especificidades da abordagem do new public management. 
 
2.1 ESTRUTURA ORGANIZACIONAL E A REFORMA DO ESTADO 
 
As três reformas do aparelho de Estado brasileiro: as reformas administrativas 
de 1936, 1967 e 1998. 
 
Reforma burocrática (1936) 
A primeira reforma da administração pública brasileira, a qual merece atenção, 
é a ocorrida em 1936, em que se observou a implementação de modelo 
organizacional burocrático. Assim, a reforma administrativa burocrática foi 
introduzida no governo de Getúlio Vargas por Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes 
(DO ESTADO, 1995; CHIAVENATO, 2016). 
Segundo Bresser-Pereira (2014, p. 9), esse modelo de administração 
burocrática clássica tem sua gênese nos princípios da administração do Exército 
prussiano. Os fundamentos desse modelo estão baseados em “um corpo 
profissional de funcionários, promoções baseadas em mérito e tempo de serviço e 
uma definição legal rígida de objetivos e meios para alcançá-los”. Ou seja, o Estado 
burocrático visa organizar administrativamente a sociedade. 
O autor ainda lembra que a herança do patrimonialismo (modelo que a 
administração burocrática pretendia eliminar, como visto no capítulo anterior) nos 
moldes do Estado brasileiro ainda estava presentes no quadro político da época, 
como por exemplo, o coronelismo. 
De acordo com Fleury (1997) a reforma burocrática teve o intuito de construir o 
projeto nacional-desenvolvimentista13 por meio do empreendimento do modelo de 
 
13
“A partir dos anos 1930 ou, pelo menos, dos anos 1950,os países latino-americanos adotaram uma 
estratégia nacional de desenvolvimento bem-sucedida, a saber, o nacional-desenvolvimentismo, 
baseado na teoria econômica do desenvolvimento e na teoria econômica estruturalista latino-
americana. No final dos anos 1980, depois de dez anos de crise da dívida externa combinada com 
altas taxas de inflação, essa estratégia exigiu uma redefinição. Ela foi 
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Industrialização por Substituição de Importação orientada pelo Estado. Dessa forma, 
para a construção do Estado nacional, foi necessária a modernização da estrutura 
administrativa de modo a permitir o exercício do poder centralizado e organizador 
dos interesses da sociedade. 
Com o objetivo de modernizar o aparelho estatal, foi criado o Departamento 
Administrativo do Serviço Público em 1938. Sob a influência da teoria da 
administração científica de Taylor, visava à racionalização, padronização e aquisição 
racional de materiais, revisão de estruturas e aplicação de métodos na definição de 
procedimentos. Por sua vez, a administração dos recursos humanos fora 
influenciada pelos princípios weberianos de mérito profissional (DO ESTADO, 1995; 
CHIAVENATO, 2016). Cabe ressaltar que o DASP foi a tentativa da criação das 
burocracias de carreira, ou seja, a adoção do concurso público como forma de 
acesso ao funcionalismo público. 
 
A criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) 
No que compete ao DASP, segundo o Decreto-Lei 579/3814: 
a) o estado pormenorizado das repartições, departamentos e estabelecimentos 
públicos, com o fim de determinar, do ponto de vista da economia e eficiência, as 
modificações a serem feitas na organização dos serviços públicos, sua distribuição e 
agrupamentos, dotações orçamentárias, condições e processos de trabalho, 
relações de uns com os outros e com o público; 
b) organizar anualmente, de acordo com as instruções do Presidente da 
República, a proposta orçamentária a ser enviada por este à Câmara dos 
Deputados; 
c) fiscalizar, por delegação do Presidente da República e na conformidade das 
suas instruções, a execução orçamentária; 
 
substituída pelo Consenso de Washington, ou ortodoxia convencional – uma estratégia importada 
baseada na desregulação dos mercados, no crescimento com poupança externa, em altas taxas de 
juros e em taxas de câmbio sobrevalorizadas (BRESSER-PEREIRA, 2010, p. 2). 
14
 Informações na íntegra retirada do sítio institucional: 
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/declei/1930-1939/decreto-lei-579-30-julho-1938-350919-
publicacaooriginal-126972-pe.html 
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d) selecionar os candidatos aos cargos públicos federais, excetuados os das 
Secretarias da Câmara dos Deputados e do Conselho Federal e os do magistério e 
da magistratura; 
e) promover a readaptação e o aperfeiçoamento dos funcionários civis da 
União; 
f) estudar e fixar os padrões e especificações do material para uso nos serviços 
públicos; 
g) auxiliar o Presidente da República no exame dos projetos de lei submetidos 
à sanção; 
h) inspecionar os serviços públicos; 
i) apresentar anualmente ao Presidente da República relatório pormenorizado 
dos trabalhos realizados e em andamento. 
 
A reforma administrativa de 1967 e o Programa Nacional de 
Desburocratização (1979): Tentativas de modernização 
A reforma administrativa de 1967 constituiu-se como um marco na tentativa de 
superar a rigidez burocrática, sendo, portanto, um prenúncio da administração 
gerencial no Brasil. Materializada sob a forma do Decreto-Lei n. 200/67 
desempenhou-se a transferências de atividades para autarquias, fundações, 
empresas públicas e sociedades de economia mista com o intuito de 
descentralização funcional. Dessa maneira, “toda a ênfase foi dada à 
descentralização mediante a autonomia da administração indireta, a partir do 
pressuposto da rigidez da administração direta e da maior eficiência da 
administração descentralizada” (BRESSER-PEREIRA, 2014, p.11). 
Sob o governo de um regime militar, instaurado por meio de um golpe de 
Estado em 1964, a reforma de 1967 deixou duas consequências inesperadas e 
indesejáveis, que levou ao seu fracasso. Primeiro, permitiu a contratação sem 
concurso público, além de facilitar a sobrevivência de práticas patrimonialistas e 
fisiológicas. Segundo, passou a não dar importância para transformações no âmbito 
da administração direta ou central, que foi vista pejorativamente como “burocrática” 
ou rígida, deixando de realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos 
administradores. Assim sendo, o núcleo estratégico do Estado foi enfraquecido por 
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meio de estratégias oportunistas do regime militar que, ao invés de se preocupar 
com a formação de administradores públicos de alto nível, selecionados através de 
concursos públicos, preferiu contratar os escalões superiores da administração por 
meio das empresas estatais (BRESSER-PEREIRA, 2014, p. 11). 
Segundo Fleury (1997, p. 301) a reforma administrativa nos anos 1960 
 
representou a possibilidade de romper com os entraves burocráticos que 
cerceavam o aprofundamento da expansão do capitalismo associado – já 
que os políticos haviam sido liquidados em 1964 –, de forma a permitir que, 
com a presença do Estado na área econômica, fosse completado o ciclo de 
substituição de importações iniciado nos anos 30. 
 
Bresser-Pereira (1996) afirma que a reforma de 1967 não pode ser 
considerada a segunda reforma administrativa brasileira, uma vez que “foi um ensaio 
de descentralização e de desburocratização”. Desse modo, o Brasil assistiria a 
segunda reforma no governo de Fernando Henrique Cardoso (presidente do Brasil 
durante o período de 1995-2002). 
 
IMPORTANTE 
Alguns autores como Bresser-Pereira não consideram a reforma de 1967, 
entretanto, em Chiavenato (2016, p. 113) encontra-se indícios de que o autor 
concorda que houve um processo de reforma, nas palavras do autor: “a 
reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei n. 200, entretanto, constituiu um 
marco na tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser 
considerada como um primeiro momento da administração gerencial no 
Brasil”. 
 
Em meados dos anos 1970, criou-se a Secretaria da Modernização (Semor), 
com a intenção, como o próprio nome diz, de modernizar a administração pública. 
Foi reunida por grupo de administradores públicos, com formação em nível de pós-
graduação no exterior, buscando implantar novas técnicas de gestão. 
Nos anos 1980, a partir de uma nova tentativa de modernização, com 
orientação para uma administração pública gerencial, foram criados o Ministério da 
Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização, “cujos objetivoseram a revitalização e agilização das organizações do Estado, a descentralização da 
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autoridade, a melhoria e simplificação dos processos administrativos e a promoção 
da eficiência” (DO ESTADO, 1995, p. 20). 
 
O Retrocesso de 1988 
Entretanto, as ações rumo a uma administração pública gerencial são 
paralisadas na transição democrática de 1985 que, embora representasse uma 
grande vitória democrática, teve como um de seus custos mais surpreendentes o 
loteamento dos cargos públicos da administração indireta e das delegacias dos 
ministérios nos Estados para os políticos dos partidos vitoriosos (DO ESTADO, 
1995, p. 21; CHIAVENATO, 2016, p. 114). 
O Congresso Constituinte promoveu um engessamento do aparelho estatal, 
sem uma consulta prévia com a população, ao estender para os serviços do Estado 
e para as próprias empresas estatais praticamente as mesmas regras burocráticas 
rígidas, adotadas no núcleo estratégico do Estado. A nova Constituição determinou 
a perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dos órgãos 
públicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurídico único para os servidores civis 
da União, dos Estados membros e dos Municípios, e retirou da administração 
indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir às fundações e autarquias 
públicas normas de funcionamento idênticas as que regem a administração direta 
(DO ESTADO, 1995, p. 21; CHIAVENATO, 2016, p. 114). 
Nas palavras descritas no documento expedido pela Câmara da Reforma do 
Estado Brasileiro, o retrocesso burocrático foi, em grande medida, influenciado pelo 
clientelismo que dominou o país no período (DO ESTADO, 1995, p. 21), a saber: 
 
O retrocesso burocrático não pode ser atribuído a um suposto fracasso da 
descentralização e da flexibilização da administração pública que o Decreto-
Lei 200 teria promovido. Embora alguns abusos tenham sido cometidos em 
seu nome, seja em termos de excessiva autonomia para as empresas 
estatais, seja em termos do uso patrimonialista das autarquias e fundações 
(onde não havia a exigência de processo seletivo público para a admissão 
de pessoal), não é correto afirmar que tais distorções possam ser imputadas 
como causas do mesmo. Na medida em que a transição democrática 
ocorreu no Brasil em meio à crise do Estado, essa última foi 
equivocadamente identificada pelas forças democráticas como resultado, 
entre outros, do processo de descentralização que o regime militar 
procurara implantar. 
 
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Por fim, o discurso de reforma administrativa assumiu uma nova dimensão a 
partir de 1994, enquanto a campanha presidencial introduzia a perspectiva da 
mudança organizacional e a cultural da administração pública no sentido de 
promover uma administração gerencial no Brasil (DO ESTADO, 1995). 
 
Reforma Gerencial (1995) 
O gerencialismo é um ideário de reforma do aparelho de Estado que floresceu 
internacionalmente durante os governos de Margareth Thatcher (primeira-ministra 
entre 1979-1990, Reino Unido) e de Ronald Reagan (mandato presidencial entre 
1981-1989, Estados Unidos) e que se espalhou pela Europa e América Latina. Com 
estreita relação entre os valores e ações de cunho gerencialista e as prerrogativas 
pós-fordistas da reestruturação produtiva da economia globalizada sendo que “o 
gerencialismo passou a representar as necessidades das mais diversas empresas e 
governos, transcendendo, portanto, as matrizes histórico-culturais locais” (PAES DE 
PAULA, 2005, p. 38). 
Esse modelo é então baseado na cultura do empreendedorismo, em que 
representa o reflexo do capitalismo flexível, com valores orientados para uma 
organização das atividades, de modo a garantir o controle, a eficiência e a máxima 
competitividade. Nos EUA, por exemplo, o modelo gerencial se desenvolveu como 
um modo de capturar “a essência do American dream, uma vez que alimentou o 
ufanismo da era Reagan ao fixar no imaginário social fantasias de oportunidade de 
progresso e crescimento baseados na iniciativa individual” (PAES DE PAULA, 2005, 
p. 37). 
Por sua vez, a origem do debate acerca da reforma da administração gerencial 
brasileira está associada à crise de governabilidade e credibilidade do Estado na 
América Latina durante as décadas de 1980 e 1990. A autora afirma que o tema 
ganhou forma no Brasil nos anos 1990, sob a prerrogativa de resolver os conflitos 
internos, uma vez que a crise do nacional-desenvolvimentismo e as críticas ao 
patrimonialismo e autoritarismo do Estado brasileiro estimulou a emergência de um 
consenso político de caráter liberal. 
De acordo com Ana Paula Paes de Paula (2005) as estratégias do 
gerencialismo brasileiro, e que de certa forma levou à formação da aliança social-
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gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
liberal, com a vitória do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) ao poder 
maior do Executivo, estavam plasmadas e articuladas nos seguintes pressupostos: 
I) estratégia de desenvolvimento dependente e associado; 
II) estratégias neoliberais de estabilização econômica; 
III) e estratégias administrativas dominantes no cenário das reformas 
orientadas para o mercado. 
 
Vale ressaltar que a reforma do aparelho do Estado, na dimensão gestão, seria 
realizada por meio de uma série de projetos conduzidos pelo Ministério da 
Administração Federal e da Reforma do Estado (MARE). O papel do MARE estaria 
sustentado pelo Comitê Executivo da Reforma do Estado, e direcionado pela 
Câmara da Reforma do Estado. O trabalho efetivo de reforma deveria, portanto, ser 
feito no nível dos ministérios, que desenvolveriam seus próprios projetos, sempre 
assessorados pelo MARE (DO ESTADO, 1995). 
Assim sendo, o quadro abaixo sintetiza a evolução ao longo do tempo sobre a 
legislação do Ministério de Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), 
desde sua criação em 1936 até sua extinção em 199915. 
 
Quadro 3 – Evolução da legislação do Ministério da Administração Federal e Reforma do 
Estado (1936-1999) 
LEGISLAÇÃO DESCRIÇÃO 
Lei nº 284, de 28.10.1936 Institui o Conselho Federal do Serviço Público 
Civil, diretamente e imediatamente 
subordinado ao Presidente da República. 
Constituição de 10.11.1937 Art. 67 prevê a existência, junto à Presidência 
da República, de um Departamento 
Administrativo. 
Decreto-lei nº 579, de 30.07.1938 Cria junto à Presidência da República, o 
Departamento Administrativo do Serviço 
Público (DASP). 
Decreto-lei nº 8.323-A de 07.12.1945 Reorganiza o Departamento Administrativo 
do Serviço Público – DASP. 
Decreto-lei nº 200, de 25.02.1967 Art. 212 altera a denominação para 
Departamento Administrativo do Pessoal 
Civil, mantida a sigla DASP. 
Lei nº 6.036, de 1º.05.1974 Classifica o DASP como órgão de 
assessoramento imediato do Presidente da 
 
15
 Fonte sítio institucional: http://www.biblioteca.presidencia.gov.br/base-legal-de-governo/orgaos-