Cap Livro Direito Constitucional da Cidade_Volume 2

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Editora Lumen Juris 
Rio de Janeiro 
2021
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Emerson Affonso da Costa Moura
Marcos Alcino de Azevedo Torres
Mauricio Jorge Pereira da Mota
Teoria das Ordens Urbanas e dos 
Direitos Fundamentais nas Cidades – V. 2
Direito 
Constitucional 
da Cidade
Copyright © 2021 by Emerson Affonso da Costa Moura, 
Marcos Alcino de Azevedo Torres e Mauricio Jorge Pereira da Mota
Categoria: Direito Constitucional
Produção Editorial
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D598d
Direito constitucional da cidade : teoria das ordens urbanas e dos 
direitos fundamentais nas cidades : v. 2 / coordenadores Emerson Affonso 
da Costa Moura, Marcos Alcino de Azevedo Torres, Mauricio Jorge Pereira 
da Mota. – Rio de Janeiro : Lumen Juris, 2021.
452 p. ; 23 cm.
Inclui bibliografia. 
ISBN 978-65-5510-945-0
1. Direito constitucional - Brasil. 2. Federalismo - Brasil. 3. Cidades e 
vilas - Legislação. I. Moura, Emerson Affonso da Costa. II. Torres, Marcos 
Alcino de Azevedo. III. Mota, Mauricio Jorge Pereira da. IV. Título
CDD 342.81
Ficha catalográfica elaborada por Ellen Tuzi CRB-7: 6927
V
Sumário
Capítulo 14 – Ordens Constitucionais Urbanas e Direitos 
 Fundamentais nas Cidades ................................................................................1
Emerson Affonso da Costa Moura 
Marcos Alcino de Azevedo Torres 
Mauricio Jorge Pereira da Mota
14.1. Constitucionalismo social e a cidade ........................................................1
14.2. As ordens constitucionais e a cidade ........................................................6
14.3. Direitos sociais e a cidade ...........................................................................9
14.4. Por uma teoria das Ordens Constitucionais Urbanas e 
 dos Direitos Fundamentais nas Cidades ................................................ 13
Referências ........................................................................................................... 16
Parte III – Ordens Constitucionais Urbanas
Capítulo 15 – Ordem Financeira e Cidade ...................................................... 21
Prof. Dr. Luigi Bonizzato 
Prof. Me. Alvaro Barbosa
15.1. Ordem financeira e a Constituição de 1988 ........................................... 21
15.2. Leis orçamentárias e cidade .....................................................................27
15.3. Orçamento participativo e cidade ........................................................... 33
15.4. Instrumentos financeiros em cidades .....................................................39
Referências ...........................................................................................................44
VI
Capítulo 16 – Tributação e Cidade ....................................................................49
Luciana Grassano de Gouvêa Melo
16.1. Ordem tributária e a Constituição de 1988 ............................................49
16.2. Federalismo fiscal, município e cidade ...................................................54
16.3. Tributação e a cidade: planejamento e fiscalidade urbana ..................59
16.4. Os tributos na ordenação urbana: função fiscal e extrafiscal ..............64
Referências ...........................................................................................................69
Capítulo 17 – Ordem Econômica e Cidade ......................................................71
André Saddy 
Eric Santos Andrade
17.1. Ordem econômica e a Constituição de 1988 ..........................................71
17.2. Política urbana na ordem econômica da Constituição de 1988 ..........77
17.3. Princípios da ordem econômica, governança e justiça social 
 nas cidades ..................................................................................................84
17.4. Função econômica da propriedade urbana ............................................89
Referências ...........................................................................................................95
Capítulo 18 – Política Urbana na Constituição da Cidade ...........................99
José dos Santos Carvalho Filho
18.1. Política urbana e a Constituição de 1988 ...............................................99
18.2. Plano diretor e funções sociais da cidade ............................................105
18.3. Desapropriação urbanística sancionatória........................................... 110
18.4. Vedação a usucapião e concessão de uso para fins de moradia ........ 116
Bibliografia .........................................................................................................122
VII
Capítulo 19 – Política Agrária e a Cidade ......................................................123Tatiana Cotta Gonçalves Pereira
19.1. Política agrícola e fundiária e a Constituição de 1988 ........................123
19.2. A reforma agrária ....................................................................................129
19.3. A destinação de terras públicas e devolutas e a vedação 
 ao usucapião .............................................................................................135
19.4. O campo e a cidade: relações e interseções ..........................................140
Referências .........................................................................................................146
Capítulo 20 – Educação, Cultura e Desporto na Cidade ............................ 149
Patrícia Baptista
20.1. Educação, cultura e desporto na Constituição de 1988 ..................... 149
20.2. A educação e a cidade .............................................................................158
20.3. A cultura e a cidade .................................................................................164
20.4. O desporto e a cidade .............................................................................. 167
Referências ......................................................................................................... 170
Capítulo 21 – Ciência, Tecnologia, Informação e Cidade ........................... 175
Luca Moura Mandarino
21.1. Ciência, tecnologia, informação e a Constituição de 1988 ................. 175
21.2. Ciência, tecnologia, informação e a cidade ..........................................188
21.3. As cidades inteligentes ............................................................................190
21.4. As cidades inteligentes na Constituição de 1988 .................................199
Referências .........................................................................................................202
VIII
Capítulo 22 – Meio Ambiente e Cidade ..........................................................205
Daniel Braga Lourenço 
Fábio Corrêa Souza de Oliveira 
Larissa Pinha de Oliveira
22.1. Meio Ambiente na Constituição Federal de 1988 ...............................205
22.2. Meio ambiente e a cidade ....................................................................... 210
22.3. Meio ambiente urbano na Constituição de 1988 ................................ 215
22.4. Instrumentos de proteção e promoção do meio ambiente 
 urbano .......................................................................................................222
Capítulo 23 – Família e Cidade ........................................................................227
Ely Caetano Xavier Junior 
Érica de Aquino Paes 
Luciane da Costa Moás
23.1. Família e a Constituição de 1988 ...........................................................227
23.2. Família e a cidade ....................................................................................229
23.3. Criança, adolescente, jovem e a cidade .................................................234
23.4. Idoso e a cidade ........................................................................................240
Referências .........................................................................................................247
Capítulo 24 – Indígenas e Cidade ....................................................................253
Tédney Moreira da Silva
24.1. Os indígenas e a Constituição de 1988 .................................................253
24.2. Os indígenas e a cidade ..........................................................................259
24.3. As terras ocupadas e a cidade ................................................................264
24.4. Os direitos dos indígenas e a cidade .....................................................270
Referências ......................................................................................................... 274
IX
Parte IV – Teoria dos Direitos 
Humanos-Fundamentais nas Cidades
Capítulo 25 – Direitos Humanos e Cidade ....................................................281
Profa. Dra. Edna Hogemann 
Profa. Me. Giselle Custódio
25.1. Os direitos humanos, o sistema de proteção internacional 
 e a Constituição de 1988 .........................................................................281
25.2. Direitos humanos na cidade, cooperação internacional e 
 papel estatal .............................................................................................287
25.3. Direitos humanos à cidade, funções sociais e políticas públicas ......294
25.4. Direitos humanos da cidade, direitos sociais e dignidade .................300
Referências .........................................................................................................305
Capítulo 26 – Dignidade da Pessoa Humana, Mínimo Existencial 
 e a Cidade ........................................................................................................... 313
Fábio Lins de Lessa Carvalho 
Janaina Helena de Freitas
26.1. Dignidade da pessoa humana e a Constituição de 1988 .................... 313
26.2. Dignidade da pessoa humana e a cidade ............................................. 318
26.3. Dignidade, mínimo existencial e a cidade ...........................................324
26.4. Direitos à cidade digna ...........................................................................330
Referências ......................................................................................................... 335
Capítulo 27 – Direitos Individuais e a Cidade ..............................................339
Paulo Roberto Soares Mendonça
27.1. Os direitos individuais e a Constituição de 1988 ................................339
27.2. Direitos individuais e a cidade ...............................................................346
27.3. Autonomia privada na cidade ................................................................350
28.4. Direitos individuais em espécie na cidade ...........................................354
Referências .........................................................................................................359
X
Capítulo 28 – Direitos Sociais e a Cidade ......................................................361
Arícia Fernandes Correia 
Tatiana Mota Pinheiro Matinho 
Gláucia Sayuri Takaoka
28.1. Direitos sociais e Constituição de 1988 ................................................361
28.2. Direitos sociais e cidade .........................................................................366
29.3. Justiça social e cidade ..............................................................................368
28.4. Direitos sociais em espécie e cidade .....................................................372
Notas ................................................................................................................... 376
Referências .........................................................................................................383
Capítulo 29 – Direitos Difusos e a Cidade .....................................................387
Hailton Pinheiro de Souza Júnior
29.1. Direitos difusos e a Constituição de 1988 ............................................387
29.2. Direitos difusos e a cidade ......................................................................393
29.3. Solidariedade e a cidade ..........................................................................398
29.4. Direitos difusos em espécie e a cidade ..................................................403
Referências ......................................................................................................... 410
Capítulo 30 – Participação Social e Constituição da Cidade ..................... 415
Claudia Tannus Gurgel do Amaral
30.1. Participação social e a Constituição de 1988 ....................................... 415
30.2. Participação social para o desenvolvimento das cidades ..................422
30.3. Participação social noprocesso de planejamento urbano .................427
30.4. Gestão democrática das cidades ............................................................433
71
Capítulo 17 – Ordem Econômica e Cidade
André Saddy1 
Eric Santos Andrade2
17.1. Ordem econômica e a Constituição de 1988
A ordem econômica na Constituição de 1988 consagra um regime de mer-
cado, optando pelo processo econômico do tipo liberal, que só admite inter-
venção do Estado para coibir abusos e preservar a livre concorrência de quais-
quer interferências3, quer do próprio Estado quer da formação de monopólios 
1 Pós-Doutor pelo Centre for Socio-Legal Studies da Faculty of Law da University of Oxford. Doutor 
Europeu em “Problemas actuales de Derecho Administrativo” pela Facultad de Derecho da Universidad 
Complutense de Madrid, com apoio da Becas Complutense Predoctorales en España. Mestre em 
Administração Pública pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, com apoio do Programa 
Alßan, Programa de Bolsas de Alto Nível da União Europeia para América Latina. Pós-graduado em 
Regulação Pública e Concorrência pelo Centro de Estudos de Direito Público e Regulação (CEDIPRE) 
da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Professor da Faculdade de Direito, do Mestrado 
em Direito Constitucional e do Doutorado em Direitos, Instituições e Negócios da Universidade Federal 
Fluminense (UFF). Professor do Departamento de Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio de 
Janeiro (PUC-Rio). Vice-Presidente do Instituto de Direito Administrativo do Rio de Janeiro (IDARJ). 
Diretor-Presidente do Centro de Estudos Empírico Jurídico (CEEJ). Idealizador e Coordenador do 
Grupo de Pesquisa, Ensino e Extensão em Direito Administrativo Contemporâneo (GDAC). Sócio 
fundador do escritório Saddy Advogados. Consultor e parecerista.
2 Doutorando em Direito pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Mestre pela 
Universidade do Estado do Rio de Janeiro na linha de Direito da Cidade (UERJ). Membro da 
Rede de Pesquisa Interinstitucional em Direito da Cidade da Universidade do Estado do Rio de 
Janeiro (RPIDC/UERJ) e do Laboratório de Estudos de Direito Administrativo Comparado da 
Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (LEDAC/UNIRIO). Membro da Comissão de 
Direito Administrativo e de Direito Constitucional do Instituto dos Advogados Brasileiros (IAB). 
Membro do Instituto de Direito Administrativo do Estado do Rio de Janeiro (IDARJ). Advogado.
3 Gaspar Ariño Ortiz (ORTIZ, Gaspar Ariño. Economía y Estado: crisis y reforma del sector público. 
Madrid: Marcial Pons, 1993, p. 42) assevera que existem três razões para a intervenção do Estado 
na economia. A primeira é o fracasso do mercado e a necessidade de recriar tal mercado. A segunda 
consiste nos critérios de equidade na distribuição e, por fim, a terceira razão, aliás, a mais criticável, 
é a que consiste na obtenção rápida de determinados objetivos da política econômica e na luta contra 
o ciclo da economia. Quanto à primeira razão, esta enfoca a garantia da livre competição, dando 
consistência ao mercado. O Estado, na verdade, adentra no mercado, pois se assim não o fizesse 
72
Teoria das Ordens Urbanas e dos Direitos Fundamentais nas Cidades
ou abuso de poder econômico, sempre na defesa da livre iniciativa. Desde que 
respeitadas as competências constitucionais atribuídas a cada ente federativo.
A ordenação geral da economia, no entanto, faz possível a atuação e in-
tervenção do Estado (União) por meio de medidas econômicas em setores 
materialmente atribuídos à competência dos Estados-membros da federação. 
No entanto, estas não podem em nenhum caso esvaziarem-se de conteúdo a 
causa da intervenção estatal, que, a sua vez, chegará até aonde exija o princípio 
que instrumenta, limite este cuja observância se deduz partindo da finalidade 
perseguida pela medida em cada caso adotada.
Portanto, a ordem econômica é a disciplinadora das atividades de pro-
dução, circulação e de consumo de riquezas. São os conjuntos de normas ou 
instituições jurídicas que realizam uma determinada ordenação econômica, 
em sentido concreto, regulando os limites de atuação do Estado na iniciativa 
privada. Daí porque Vital Moreira4 define Constituição econômica como: 
o conjunto de preceitos e instituições jurídicas que, garantindo os ele-
mentos definidores de um determinado sistema econômico, instituem 
uma determinada forma de organização e funcionamento da economia 
e constituem, por isso mesmo, uma determinada ordem econômica.
Esse conjunto de preceitos e instituições existe para instituir uma forma 
de organização da economia que, vale ressaltar, possui uma enorme inter-
-relação entre os agentes que participam do mercado. 
A Constituição de 1988 trouxe uma nova visão do que ocorria anterior-
mente na ordem econômica e do papel do Estado. Não se concede mais, como 
se fazia na Constituição de 1967/69, a ampla competência na matéria ao legis-
lador ordinário. Facultava-se a possibilidade deste legislador instituir mono-
pólios estatais, como tratava o art. 163 da Carta anterior.
iria propiciar a criação de mecanismos perturbadores do adequado funcionamento do mercado, 
como a existência de monopólios naturais, de estruturas de mercado não-competitivas (monopólio 
de fato, abuso de posição dominante...), bens públicos e externalidades. Quanto à segunda razão, 
torna-se necessária a intervenção do Estado para se eliminar as desigualdades. O Estado assume o 
compromisso de atuar na justiça distributiva, buscando uma justa distribuição de renda. No que se 
refere à terceira razão, o Estado passa a exercer a função empresarial com o fim de conseguir mais 
prontamente metas que só demoradamente seriam alcançadas pelos particulares.
4 MOREIRA, Vital. Economia e constituição. Coimbra: Coimbra Editora, 1979, p. 41.
73
Direito Constitucional da Cidade
Tal experiência demonstrou que o caráter subsidiário e excepcional da 
intervenção do Estado na economia foi distorcido, propiciando a criação de 
muitas empresas estatais à época. 
A importância do princípio da livre iniciativa, referidos anteriormente, é 
maior na atual análise do direito infraconstitucional quando se tem em vista 
que a anterior Constituição não o prescrevia de maneira tão explícita e abran-
gente como a atual. Tinha-se uma ordem constitucional mais tolerante com 
o intervencionismo econômico direto, que previa tal possibilidade, exigindo 
apenas que se desse mediante lei.
Ao analisar o art. 163 da Constituição de 1967/69 e o art. 170 da atual 
Constituição, João Bosco Leopoldino da Fonseca5 chama a atenção para o 
fato de que: enquanto, no primeiro caso, há uma faculdade aberta ao Estado; 
no segundo, existe uma proibição que permite exceções. De forma que, pelo 
conjunto dos elementos significativos utilizados pelo legislador constituinte 
de 1988, conclui-se que sua intenção foi de proibir que o Estado aja como 
empresário (apenas como forma de complementação que as empresas paraes-
tatais podem atuar no mercado). Para complementar, a Constituição, em seu 
art. 174, revela o principal papel do Estado na ordem econômica, ou seja, o de 
agente normativo e regulador da atividade econômica.
A Constituição de 1967/69 prescreve, de acordo com Geraldo Ataliba6, que:
a organização e exploração das atividades econômicas competem, pre-
ferencialmente, às empresas privadas. E mais: impõem, ao Estado, o 
dever de estimular e apoiar a iniciativa privada no exercício dessa com-
petência, que a ela é atribuída, com preferência.
Em reforço a tal diretriz, a Constituição, em seu art. 170, determina que 
o Estado apenas em caráter suplementar da iniciativa privada, poderá 
organizar e explorar diretamente a atividade econômica. Ainda, assim, 
ao fazê-lo por seus órgãos descrentralizados, terá que se submeter às nor-
mas aplicáveis às empresas privadas; isto é; estará purificado com a ini-
5 Apud: SILVA, Américo Luís Martins da. A ordem constitucional econômica. Rio de Janeiro: Lumen 
Juris, 1996, p. 38.
6 ATALIBA,Geraldo. Malotes internacionais – serviço público de correios – monopólio postal – 
liberdade de movimentação de documentos. Revista de Direito Público. São Paulo, n. 77, a. XIX, p. 
80-93, jan./mar. 1986, p. 83.
74
Teoria das Ordens Urbanas e dos Direitos Fundamentais nas Cidades
ciativa privada, despido das suas prerrogativas de supremacia, sujeito às 
regras da livre competição, nivelando às demais organizações privadas.
[...]
Daí, porque que, a própria Constituição – ainda uma vez, note-se, 
visando à proteção do desenvolvimento nacional e da justiça social, 
e manifestando a supremacia jurídica desse desideratum do Estado 
Brasileiro – cuidou de dispor exceções ao princípio da livre iniciativa, 
facultando ao Estado intervir no domínio econômico, inclusive estabe-
lecendo monopólio de determinadas indústrias ou atividades, quando 
indispensável, por motivo de segurança, ou para organizar setor que 
não possa ser desenvolvido com eficácia no regime de competição e de 
liberdade de iniciativa. É o que vem estabelecido, expressamente, no 
art. 163 da CF.
Na vigência da Constituição de 1967/69, o Estado somente poderia atuar 
em atividades econômicas em caráter complementar, supletivo, subsidiário, 
não podendo ser de caráter preferencial, muito menos exclusivo. Devendo, 
nos casos de assumi-la em caráter suplementar, atuar despido de suas prerro-
gativas de supremacia, sujeito às mesmas injunções a que se submete a atuação 
da iniciativa privada e sob regime de Direito Privado (art. 170, §§2.º e 3.º da 
CRFB de 67/69).
Ao contrário da anterior Carta, a atual não contempla a expressão “in-
tervenção do Estado no domínio econômico”, porque a atuação no domínio 
econômico, ou como se prefere, intervenção do Estado na economia é, toda 
ela, deferida aos particulares, cabendo tão-somente ao Estado assumir as ex-
cepcionalíssimas hipóteses do art. 173 da Constituição brasileira.
Tal artigo afirma que para a exploração direta da atividade econômica 
pelo Estado exige-se que se esteja diante de imperativos de segurança nacional 
ou de relevante interesse coletivo, ambos assim definidos em lei.
Nessa linha, na atual ordem constitucional, as restrições que possam ser 
criadas ao princípio da livre iniciativa têm caráter absolutamente excepcional 
e somente podem emergir das hipóteses expressamente previstas na Consti-
tuição ou implicitamente autorizadas por ela.
Por ser mais analítica que sua antecessora, a atual Carta Magna apresen-
ta a vantagem de haver reduzido o uso de fórmulas excessivamente genéricas 
dos arts. 163 e 167, que regulavam o sistema de intervenção do Estado na ativi-
75
Direito Constitucional da Cidade
dade econômica, tão frequentemente abusados que as intervenções se faziam 
até por atos administrativos.
Também o antigo art. 170 deixava espaço muito amplo à intervenção 
concorrencial do Estado em qualquer atividade econômica, dando apenas 
preferência às empresas privadas, permitindo a exploração estatal direta, 
mesmo sem caráter suplementar, o que equivaleria a dizer que, declarado o 
interesse público, estava constitucionalmente justificada a estatização de qual-
quer setor da economia. Atualmente, os novos casos de intervenção, embora 
multiplicados, pelo menos restaram “bem definidos”, “numerus clausus”, e em 
apenas um dispositivo (art. 173, CRFB).
Assim, conquanto o Estado brasileiro tenha ampliado seus monopólios 
(art. 177. CRFB), tratando-se de modalidades de aplicação imediata, em com-
pensação, com o desaparecimento da regra do art. 163, caput, da Carta ante-
rior, impossibilitou-se, na nova, a criação de qualquer outra modalidade, salvo 
por emenda constitucional.
Especial consideração merece o art. 174, que é, de certa maneira, ambí-
guo, sujeitando-se a interpretações variadas. Numa primeira leitura, poderia 
parecer que vem contradizer a adoção de uma economia de mercado, cujos 
princípios anteriormente expostos impedem. 
Numa economia de mercado pura, é o próprio mercado que regula a 
atividade econômica, sem que haja qualquer intervenção por parte do Esta-
do. Em termos absolutistas de economia pura, Estado nenhum se submeteria 
a esse modelo. Porém, não existe o Estado de mercado puro, porque alguns 
pontos do sistema econômico são sempre retidos na mão do Estado, entre os 
quais, a própria utilização de seu orçamento, a emissão de moeda etc. O que 
interessa é apartar bem esses mecanismos de grande abrangência, que dizem 
respeito ao todo econômico, em que o Estado atua legitimamente, das demais 
incursões que possa pretender, de caráter estritamente particularizado. Aque-
la a que se refere em que sua atuação se mostra legítima, trata-se de um tipo 
de atividade da qual o Estado não pode abdicar. Nos momentos de grande 
demanda, procura ele esfriar o passo da economia; e, nos momentos de crise, 
atua incentivando, instigando o mercado. Por isso que se tem o Estado como 
agente normativo e regulador da ordem econômica. Não é esse tipo de ativi-
dade que se põe em questão. Mas o caráter normativo não pode ser utilizado 
76
Teoria das Ordens Urbanas e dos Direitos Fundamentais nas Cidades
de molde a excluir a liberdade econômica. É de boa técnica interpretativa a 
integração dos princípios que aparentemente conflitam.
Se a Constituição coloca o Estado na posição de agente regulador, nem 
por isso pretendeu implantar uma economia de cunho centralizado. Não per-
mite esse entendimento nem a análise dos princípios consagrados expressa-
mente, nem a análise sistemática do texto. Ademais, exercerá essa sua posição 
na forma estabelecida em lei. O princípio da juridicidade deverá, portanto, 
pautar a atuação do Estado nessa função.
O mesmo art. 174, em sua segunda parte, atribui três funções ao Esta-
do: fiscalização, incentivo e planejamento. Onde fiscalização tem o sentido de 
acompanhamento, na verificação da adequação do comportamento privado 
com relação aos ditames normativos; incentivo traz em si a ideia de estímu-
lo, de ajuda, enfim, de concessão de benefícios no implemento da atividade 
privada; e planejamento, que, segundo a norma, é determinante para o se-
tor público e apenas indicativo para o setor privado. A própria utilização da 
palavra “determinante” demonstra intenção do legislador, posto que forma 
uma expressão mais fraca do que a habitualmente utilizada: “planejamento 
imperativo”. Se assim é para o próprio setor público, o que não se dirá para o 
privado, no qual o planejamento não poderá ir além da simples indicação7.
Ora, visto o contexto geral da ordem econômica brasileira, ou seja, visto 
que o Estado, na atual Carta Magna, está proibido de atuar no mercado no 
que tange à produção de riquezas (art. 170, CRFB), podendo fazê-lo apenas de 
forma suplementar quando a própria Constituição abrir tal exceção, exigindo 
que se esteja diante de imperativos de segurança nacional ou de relevante in-
teresse coletivo (art. 173, CRFB) e que a Constituição deseja que o Estado atue 
como agente econômico e regulador da atividade econômica (art. 174, CRFB), 
7 Eduardo Paz Ferreira (FERREIRA, Eduardo Paz. Direito da economia. Lisboa: Associação acadêmica 
faculdade de direito de Lisboa, 2001, p. 98 e 99) afirma que os planos econômicos podem ser definidos 
como “documentos aprovados pelos poderes políticos competentes, que se destinam a analisar as 
possibilidades de evolução da situação econômica, a definir uma orientação para essa evolução e a 
procurar dirigir os sujeitos econômicos no sentido de cooperarem para a realização dos objetivos 
estabelecidos”. Com base nessa definição, o autor identifica três elementos essenciais de qualquer 
plano econômico: a previsão econômica, que seria a tentativa de calcular qual a evolução provável 
da economia; a fixação e determinação de objetivos a alcançar, por parte dos poderes políticos, nos 
termos em que a Constituição e demais legislações estabeleçam; e a escolha e ordenação dos meios 
necessários para atingir as metas definidas, selecionando o plano, o conjunto das ações consideradasindispensáveis para alcançar os objetivos.
77
Direito Constitucional da Cidade
repudiando o dirigismo econômico, acolhendo, porém, o intervencionismo 
econômico, nos estritos termos constitucionais (fiscalização, incentivo e pla-
nejamento), justificando, inclusive, porque o Estado brasileiro é hoje fundado 
na livre iniciativa (art. 1.º, IV, 5.º, XIII e 170, caput, CRFB), que é de se notar, 
que é a noção de serviço público, que polariza a discussão sobre a extensão do 
papel do Estado na economia.
A intervenção do Estado na economia, em maior ou menor grau, reflete-
-se nos modos de se organizar os serviços públicos. Daí porque, num mode-
lo de Estado bem-estar, o Estado tende a intervir mais na economia, e num 
modelo neoliberal, tende a reservar ao Estado um papel de controlador ou 
regulador dos serviços.
A modo conclusivo, pode-se dizer então que formalmente, o Brasil pos-
sui uma Constituição que consagra um regime de mercado, optando pelo tipo 
liberal do processo econômico, que só admite intervenção do Estado para coi-
bir abusos e preservar a livre concorrência, tendo como princípio informador 
o da livre iniciativa, razão pela qual não pode o Estado, aleatoriamente, de-
finir um serviço como público. São, pois, dois esteios da organização econô-
mica brasileira: a livre iniciativa como liberdade de abraçar-se, manter-se e 
sair num ramo econômico ou profissional – distinta da liberdade de empresa, 
pois abrange todas formas de produção, não apenas evidenciando a forma de 
organização –, e a livre concorrência, como o asseguramento de que os êxitos 
de uns e os malogros de outros decorrerão do fator competência, e não de prá-
ticas desleais, fraudulentas ou que conduzam a uma dominação do mercado. 
Daí porque, afirma-se que é imperativo da ordem econômica brasileira que 
tanto a iniciativa econômica quanto a concorrência sejam livres, estando o 
Estado proibido de atuar diretamente na economia, tendo em vista o princípio 
da abstenção, só podendo o fazer de forma subsidiária.
17.2. Política urbana na ordem econômica 
da Constituição de 1988
Entender os parâmetros que norteiam a Ordem Econômica na Consti-
tuição de 1988 leva necessariamente a problematizar como que a política ur-
bana reage frente a disciplina das atividades de produção, circulação e de con-
78
Teoria das Ordens Urbanas e dos Direitos Fundamentais nas Cidades
sumo de riquezas. Essa discussão ganha relevância na medida em que o art. 
182 da Constituição de 1988 consigna à política de desenvolvimento urbano o 
objetivo de ordenar e disciplinar as funções sociais da cidade e de garantir o 
bem-estar de seus habitantes.
Nessa esteira, a política urbana à primeira vista pode ser vislumbrada 
como sendo antagônica à ordem econômica, na medida que em seu § 4° o 
constituinte elencou instrumentos de política urbana voltados à coibição da 
especulação imobiliária, à livre e incondicionada disposição individual sobre 
o direito de propriedade, chegando ao ponto de sancionar até mesmo aqueles 
que desvirtuam estas leis urbanas por meio da desapropriação, resultado do 
não cumprimento da função social.
O protagonismo desta execução e fiscalização da política urbana é do 
ente municipal. Competência atribuída expressamente pela própria Consti-
tuição. O Poder Público Municipal é competente para elaborar o Plano Dire-
tor, ou seja, o conjunto de regras e princípios que trarão a melhor definição de 
política e ordem urbana vigente naquela jurisdição.
Significa dizer que antes de pensar a política urbana e sua reação dentro 
da Ordem Econômica, ela necessariamente comportará dois caracteres preli-
minarmente relevantes: (i) competência do Poder Público Municipal; e (ii) pla-
nejamento segundo as particularidades locais. Dessa maneira, a política urbana 
assume múltiplas formas, dentre as quais cada município regulamenta instru-
mentos urbanos que melhor atendam às suas necessidades individuais. Portan-
to, a singularidade é característica atinentes à cada Plano Diretor elaborado8.
Ainda assim, a política urbana precisa seguir preceitos comuns esta-
belecidos pela própria Constituição de 1988, principalmente no que tange 
ao direito de propriedade e sua função social. A adstrição é outro elemento 
característico da política urbana. Em sua essência todas as suas disposições 
normativas e disciplinadoras devem atender à dois critérios: (i) respeito ao 
direito de propriedade; e (ii) garantia da função social. É sobre esses dois cri-
térios que interessa discutir os efeitos atinentes quando sobreposto a com-
preensão da política urbana à ordem econômica onde esta preza primordial-
8 PEREIRA, Rafael Drumond; BIENENSTEIN, Regina. O papel do estado na produção do espaço 
urbano: apontamentos sobre a política urbana de Niterói-RJ. Anais do XVI Simpósio Nacional de 
Geografia Urbana-XVI SIMPURB, Vitória, v. 1, p. 3438-3457, dez., 2019, p. 3441.
79
Direito Constitucional da Cidade
mente pelo resguardo dos interesses particulares, da liberdade e da restrição 
da interferência estatal.
De acordo com Ermínia Maricato9, entende-se que cada vez mais é fla-
grante as limitações a consecução de ações políticas urbanas no Brasil diante 
da certeza da fragilidade do Poder Público no que tange ao desenvolvimento 
urbano-social. Isso porque o Poder Público se encontra em uma verdadeira 
encruzilhada: por um lado, a Ordem Econômica o impede de interferir senão 
em casos excepcionais previstos na Constituição; de outro, há por vezes con-
flito de interesses entre agentes de mercado e reforma urbana.
As disputas pela consecução dos instrumentos de política urbana, por 
vezes, não tem sido efetiva quando é preciso perpassar por interesses indivi-
duais constitucionalmente garantidos. Isso fez com que Rafael Drumond Pe-
reira e Regina Bienenstein10 chegassem à conclusão de que tanto política ur-
bana quanto mercado acabam dependendo mutuamente um do outro para se 
alcançar o êxito. Entende-se como finalística da ação política urbana a busca 
sempre pelo bem-estar dos seus habitantes, isso incluiria a manutenção e ga-
rantia da Ordem Econômica e ao mesmo tempo o exercício da função social. 
Ocorre que vem acontecendo justamente uma inversão de valores, ao 
ponto de interesses unicamente de cunho econômico se valerem mais frente à 
garantia dos interesses coletivos por meio das políticas urbanas. No caso bra-
sileiro, os problemas urbanos que mais se destacam podem ser identificados 
com a questão da precarização da moradia e o déficit habitacional, justificados 
não somente em cima da má distribuição histórica de terras, mas principal-
mente pelo acesso excludente de propriedade, pela especulação imobiliária e 
pela superposição de interesses de agentes de mercado e financeiros.
Então, o que em um primeiro plano aparece como antagônico na ver-
dade deve fazer com que tanto o mercado quanto a política urbana sejam in-
terpretadas de forma complementar. De acordo com Rafael Verdum Cardoso 
Figueiró e Jamili Meyer de Matos11, não há que se falar em sobreposição de 
9 MARICATO, Ermínia. O impasse da política urbana no Brasil. Petrópolis: Vozes, 2011, p. 102.
10 PEREIRA, Rafael Drumond; BIENENSTEIN, Regina. O papel do estado na produção do espaço 
urbano: apontamentos sobre a política urbana de Niterói-RJ. Anais do XVI Simpósio Nacional de 
Geografia Urbana-XVI SIMPURB, Vitória, v. 1, p. 3438-3457, dez., 2019, p. 3443.
11 FIGUEIRÓ, Rafael Verdum Cardoso; MATOS, Jamili Meyer de. Urbanismo e autonomia financeira 
local: apontamentos sobre a política urbana de xangrilá no ano de 2017. In: ETGES, Filipe Madsen; 
80
Teoria das Ordens Urbanas e dos Direitos Fundamentais nas Cidades
interesses individuais sobre o melhor interesse do cidadão no que tange à con-
secução de política urbana. Estes autores se filiam ao entendimento de que o 
melhor interesse coletivo deve ser visto como um verdadeiro fator condicio-
nante à garantia e tutela do direito individual, isto é, para haver a proteção dos 
interesses particularmente econômicos do titularda propriedade ela estará 
antes condicionada ao devido cumprimento de sua função social.
Portanto, a política urbana deve estar para a Ordem Econômica bem 
como a Ordem Econômica se mostra parceira da política urbana. É nesse 
sentido que a política urbana deve ser conceituada como sendo um dos mais 
relevantes instrumentos de desenvolvimento social e econômico voltado ao 
atendimento dos seguintes objetivos fundamentais da República Federativa: 
erradicação da pobreza (art. 3.°, inc. III) e da elaboração de estratégia de cres-
cimento econômico (art. 3.°, inc. II). E não é por outra razão que o constituin-
te, ao tratar do capítulo da Ordem Econômica e financeira, maneja a política 
urbana como método ao desenvolvimento econômico, por meio da função 
social da propriedade (art. 170, inc. III). Resultado disso são, por exemplo, os 
investimentos políticos feitos nos seguintes programas de governo: Progra-
ma de Aceleração do Crescimento (PAC), Programa Minha Casa Minha Vida 
(PMCMV) e Lei de Regularização Fundiária (LRF).
Nisto consiste um dos maiores desafio urbano, qual seja, o de manejar a 
política urbana juntamente com a ordem econômica, pois conforme Ermínia 
Maricato12 a realidade tem mostrado que os intentos institucionais no senti-
do de coadunar ambos tem fadado ao fracasso por inúmeros motivos, espe-
cialmente quando vistos sob a ótica do mercado fundiário e imobiliário que 
acabam desvirtuando instrumentos de política urbana à favor de interesses 
individuais e econômicos. Nesse sentido, Júlia Ávila Franzoni13 afirma que 
apesar do constituinte adotar como intermédio a parceria tanto para a polí-
tica urbana quanto para o mercado o que se tem apercebido é o predomínio 
CAMARGO, Daniela Arguilar; BIEHL, Jamile Brunie. Os Grandes Temas do Municipalismo: meio 
ambiente e urbanismo. Porto Alegre: Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul, 2018, vol. V, p. 73.
12 MARICATO, Ermínia. O impasse da política urbana no Brasil. Petrópolis: Vozes, 2011, p. 78
13 FRANZONI, Júlia Ávila. Política Urbana na Ordem econômica: aspectos distributivos da função 
social da propriedade. 2012, 173f. Dissertação de Mestrado (Setor de ciências Jurídicas) – Universidade 
Federal do Paraná, Curitiba, 2012. Disponível em: < https://terradedireitos.org.br/wp-content/
uploads/2012/08/R-D-JULIA-AVILA-FRANZONI.pdf>. Acessado em 14 de abril de 2020.
81
Direito Constitucional da Cidade
de interesses individuais e econômicos nas relações de propriedade urbana. 
Fomenta-se ainda a desigualdade social e a exclusão do acesso à cidade urba-
nizada no que diz respeito à busca pelo desenvolvimento social e do bem-estar 
dos seus habitantes de forma proporcional.
Do ponto de vista jurídico, explica Suely Maria Ribeiro Leal14 que a po-
lítica urbana tem suscetivelmente esbarrado em limitações de cunho social 
ao ponto de prevalecer prioritariamente regulamentações voltadas mais aos 
interesses de mercado do que ao equilíbrio socioeconômico. Há ainda que se 
considerar a singularidade de cada política urbana local por meio do Poder 
Público Municipal. Este possui o importante papel de cuidar do equilíbrio 
entre a efetivação de políticas urbanas de desenvolvimento social e ao mesmo 
tempo o de garantir a livre iniciativa e a não intervenção como norteadores de 
uma Ordem Econômica justa e eficaz.
Nesse sentido, Júlia Ávila Franzoni15 afirma que o equilíbrio entre a po-
lítica urbana e a Ordem Econômica depende da interpretação conjuntiva das 
disposições constitucionais e legais, como por exemplo, as normas do Estatuto 
da Cidade, a fim de se ter avanços sociais duradouros e ao mesmo tempo a 
operacionalização do direito de propriedade voltado ao desenvolvimento eco-
nômico. Já para Guilherme Estima Giacobbo16 a visão da autora é limitativa, 
pois o equilíbrio depende não apenas de uma preocupação de interpretação 
conjuntiva, mas de uma efetiva participação colaborativa de todos os agentes 
sociais, econômicos e políticos.
14 LEAL, Suely Maria Ribeiro. Papel dos atores econômicos na governança das cidades brasileiras. Revista 
Movimentos Sociais e Dinâmicas Espaciais, Recife: UFPE/MSEU, v. 1, n. 1, p. 62-82, 2012, p. 69-70.
15 FRANZONI, Júlia Ávila. Política Urbana na Ordem econômica: aspectos distributivos da função 
social da propriedade. 2012, 173f. Dissertação de Mestrado (Setor de ciências Jurídicas) – Universidade 
Federal do Paraná, Curitiba, 2012. Disponível em: < https://terradedireitos.org.br/wp-content/
uploads/2012/08/R-D-JULIA-AVILA-FRANZONI.pdf>. Acessado em 14 de abril de 2020.
16 GIACOBBO, Guilherme Estima; CRUZ, Arthur Votto. O impasse da política urbana e o direito à 
cidade: o desafio dos governos locais na definição e fiscalização da função social da propriedade 
urbana. XVI Seminário Internacional Demandas Sociais e Políticas Públicas na Sociedade 
Contemporânea, Santa Cruz do Sul, 2019. Disponível em: < https://online.unisc.br/acadnet/anais/
index.php/sidspp/article/view/19548/1192612265>. Acessado em: 14 de abril de 2020.
82
Teoria das Ordens Urbanas e dos Direitos Fundamentais nas Cidades
Rafael Verdum Cardoso Figueiró e Jamili Meyer de Matos17 atestam que 
a política urbana e o mercado necessitam ser revestidos com uma roupagem 
condizente com a ideia da dinâmica urbana redistributiva, considerando a 
peculiaridade local. Pensando em uma política de desenvolvimento nacional 
conjunta, a urbanização e todo seu aparato instrumental devem ser maneja-
dos em conjunto com os fundamentos da Ordem Econômica constitucional, 
pois a visão do social e do econômico sempre estarão em interdependência de 
modo que não haja uma supervaloração de um contra o outro. 
Por tal motivo, pensar em política urbana na Ordem Econômica acaba 
envolvendo também a questão do acesso excludente de propriedade, também 
outra discussão que perpassa pela análise dos fundamentos da Ordem Eco-
nômica. Assim a política urbana com foco na redistribuição e no desenvolvi-
mento urbano caminha para compreensão destas limitações constitucionais 
e infralegais, isso porque José dos Santos Carvalho Filho18 consigna que a 
propriedade será um dos principais pontos tangenciais entre Política Urbana 
e Ordem Econômica e, consequentemente, um dos pontos de conflito entre 
interesses individuais e coletivos.
Para Ermínia Maricato19 esse embate não é contemporâneo, mas histó-
rico e, portanto, não há para tanto uma solução única e eficiente que resolverá 
tudo de uma vez por todas. O contexto socioeconômico vem de acordo com a 
supremacia do interesse público, principalmente no que tange ao espaço ur-
bano. Embora reconheça uma Constituição econômica ela também consig-
nou em seus princípios a função social da propriedade como direcionamento 
a ser seguido pelo mercado. O equilíbrio para um desenvolvimento urbano 
econômico tem sido cada vez mais objeto de atenção do direito, embora en-
volva também problemas políticos. A razão deve estar na regulamentação de 
17 FIGUEIRÓ, Rafael Verdum Cardoso; MATOS, Jamili Meyer de. Urbanismo e autonomia financeira 
local: apontamentos sobre a política urbana de xangrilá no ano de 2017. In: ETGES, Filipe Madsen; 
CAMARGO, Daniela Arguilar; BIEHL, Jamile Brunie. Os Grandes Temas do Municipalismo: meio 
ambiente e urbanismo. Porto Alegre: Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul, 2018, vol. V, p. 75.
18 FILHO, José dos Santos Carvalho. Propriedade, Política Urbana e Constituição. Revista da EMERJ, 
Rio de Janeiro, v. 6, v. 23, p. 168-185, 2003, p. 184-185. Disponível em: <https://www.emerj.tjrj.jus.
br/revistaemerj_online/edicoes/revista23/revista23_168.pdf>. Acessado em: 19 de abril de 2020.
19 MARICATO, Ermínia. O Estatuto da Cidade periférica. In: CARVALHO, Celso Santos; ROSSBACH, 
Anaclaudia. (Orgs.). O Estatuto da Cidade: comentado. São Paulo: Ministério das Cidades: Aliança 
das Cidades, 2010, p. 5-22.
83
Direito Constitucional da Cidade
instrumentos que possam estar voltados a esse equilíbrio, possibilitando que 
diante de uma sobreposição político-ideológica o Estado possavir a se valer 
do direito para priorizar sempre o bem-estar coletivo.
É o que pode ser aferido do Estatuto da Cidade. Essa legislação que regu-
lamenta e dispõe sobre a política urbana, especialmente sobre os artigos 182 e 
183 da Constituição de 1988, mostra que dentre suas diretrizes há a integração 
e complementariedade de atividades urbanas juntamente com o desenvolvi-
mento socioeconômico do Município (art. 2.°, inc. VII). Em outras palavras, 
a lei não deixou em nenhum momento de privilegiar o desenvolvimento ur-
bano de forma paralela com a Ordem Econômica. Porém, o próprio Estatuto, 
antes disso, deixa claro que suas normas são de ordem pública e de interesse 
prioritariamente social e regulam o uso da propriedade em benefício de toda 
a coletividade urbana (art. 1°, parágrafo único).
É conclusivo para Guilherme Estima Giacobbo e Arthur Votto Cruz20 
que o Estatuto da Cidade traga como tema central a função social da pro-
priedade como regente do desenvolvimento urbano, pois apenas a Ordem 
Econômica priorizando a livre iniciativa impossibilitaria a busca pelo equi-
líbrio socioeconômico, ocasionando uma verdadeira fragmentação dentro da 
própria cidade. O intento legislativo tende a definir a regulamentação do uso 
da propriedade urbana de forma que se garanta a liberdade econômica indivi-
dual a todos, mas que, ao mesmo tempo, não deixa de proteger a moradia e o 
combate a erradicação da pobreza e da desigualdade social.
Assim, sob a ótica constitucional a Ordem Econômica tem como fun-
damentos a livre iniciativa e a valoração do trabalho humano. O Estado tem 
o dever de não intervir senão em casos excepcionais e que estão previstos. 
Quando se analisa a política urbana frente à ordem econômica a atenção deve 
ser redobrada, pois neste contexto a Constituição projeta um apelo redistri-
butivo e um programa de Estado e de justiça social, principalmente por meio 
do Poder Público Municipal. O conflito está entre o capital e a democracia, 
20 GIACOBBO, Guilherme Estima; CRUZ, Arthur Votto. O impasse da política urbana e o direito à 
cidade: o desafio dos governos locais na definição e fiscalização da função social da propriedade 
urbana. XVI Seminário Internacional Demandas Sociais e Políticas Públicas na Sociedade 
Contemporânea, Santa Cruz do Sul, 2019. Disponível em: < https://online.unisc.br/acadnet/anais/
index.php/sidspp/article/view/19548/1192612265>. Acessado em: 14 de abril de 2020.
84
Teoria das Ordens Urbanas e dos Direitos Fundamentais nas Cidades
como bem assevera Hespanha21, onde o desafio para o direito ainda persiste 
no “ajustamento” das formas.
17.3. Princípios da ordem econômica, governança 
e justiça social nas cidades
A livre iniciativa figura como um princípio fundamental e como prin-
cípio geral do Estado22. A atual Constituição, logo em seu art. 1.º, deixa claro 
que constituem fundamentos da República Federativa do Brasil os “valores 
sociais do trabalho e da livre iniciativa” (inc. IV), bem como quando trata da 
Ordem Econômica, onde elenca, no art. 170, seus princípios fundamentais. 
Deles, deve-se ressaltar, de imediato, a menção expressa que novamente é feita 
à livre iniciativa (caput do art. 170). Essa representa, pois, um dos fundamen-
tos mais importantes da Ordem Econômica, reforçada de forma mais abran-
gente ainda pelo inciso IV do referido artigo, que prevê a livre concorrência.
Portanto, pela livre iniciativa, assegura-se a todos o direito de ingres-
sarem no mercado, mas não se torna certo o direito de todos o fazerem sob 
iguais condições, repudiando-se, no entanto, qualquer forma de discrimina-
ção que instaure condições de competitividade diferentes23. Inclui não apenas 
21 HESPANHA, António Manuel. Guiando a mão invisível: direitos, Estado e lei no liberalismo 
monárquico português. Coimbra: Livraria Almedina, 2004. p. 8.
22 Ignacio García Vitoria (VITORIA, Ignacio García. La libertad de empresa: ¿un terrible derecho? 
Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2008, p. 97-102), depois de uma 
aproximação histórica do conceito de livre iniciativa privada dentro do direito espanhol, percebe 
que a constitucionalização da livre iniciativa responde a dois grandes grupos de argumentos “la 
libertad del individuo y el progreso de la economia”, depreende algumas características. A primeira 
delas é que a livre iniciativa possui um “sólido fundamento constitucional”. Pertence ao grupo de 
direitos e liberdades reconhecido de maneira constante ao longo do Constitucionalismo, às vezes, 
de forma expressa; outras, através de um entendimento amplo do direito de propriedade. Afirma, 
também, que, na maioria dos casos, opta-se por “incluir la libertad de empresa dentro del catálogo de 
derechos”, existindo, em consequência, uma forte aparência de “fundamentalidad”. Por fim, conclui 
que a natureza jurídica da livre iniciativa é a de um Direito Fundamental. 
23 Luis Roberto Barroso (BARROSO, Luis Roberto. Regime constitucional do serviço postal legitimidade 
da atuação da iniciativa privada. Revista de direito Administrativo. Rio de Janeiro, n. 222, [s. a.], p. 
179-212, out/dez, 2000, p. 183) decompõe o princípio da livre iniciativa em três partes. O primeiro 
deles diz respeito à propriedade privada, isto é, de apropriação particular dos bens e dos meios de 
produção (CRFB, art. 5.º, XXII e 170, II). Outro ponto é a liberdade de empresa, conceito materializado 
no parágrafo único do art. 170, que assegura a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, 
85
Direito Constitucional da Cidade
ingressar e, portanto, atuar no mercado, mas também estabelecer os próprios 
objetivos e dirigir e planejar sua atividade em atenção a seus recursos e às 
condições do próprio mercado. Além de, também, assegurar o direito de ces-
sar a atividade, afinal não se pode qualificar de livre, obrigação indefinida de 
continuidade de atuação contra sua vontade. Deve-se assinalar, também, que 
a livre iniciativa ampara tais liberdades com independência da atividade ou 
setor econômico em que se desenvolve. 
Já pela livre concorrência que foi elevada a princípio pela atual Consti-
tuição (art. 170, IV), entende-se ser uma das manifestações da liberdade de 
iniciativa econômica privada, e para garanti-la o legislador constituinte esta-
tuiu, no artigo 173, §4.º, que a lei reprimirá o abuso24 do poder econômico que 
vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento 
arbitrário dos lucros25. Logo, pode-se dizer que a função basilar da defesa da 
independentemente de autorização, salvo nos casos previstos em lei. Em terceiro lugar, situa-se a 
liberdade de lucro, que nada mais é do que deixar o empreendedor estabelecer seu preço, que há de 
ser determinado, em princípio, pelo mercado, por meio da livre concorrência, que está configurada 
no art. 170, IV da CRFB, como um dos princípios da ordem econômica. Ela é uma manifestação 
da liberdade de iniciativa, e, para garanti-la, a Constituição estatui que “a lei reprimirá o abuso do 
poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento 
arbitrário dos lucros” (art. 173, §4.º). 
Já Marcos Juruena Villela Souto (SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito administrativo em debate. 
2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 47) distribui o princípio da livre iniciativa em dois 
subprincípios, o princípio da abstenção, que, segundo o autor, “vai na linha do Estado Liberal, ou 
seja, a regra é que o Estado não deve se intrometer na atividade econômica, especialmente exercendo, 
ele próprio, atividade econômica, ressalvadas as hipóteses autorizadas na Constituição; portanto, o 
Estado está legitimado – papel constitucional clássico – a intervir no domínio econômico; todavia 
ele está limitado aos termos da própria Constituição”; e o princípio da subsidiariedade, por força do 
qual, o Estado só intervém diretamente nas hipóteses autorizadas na Constituição, ou seja, nos casos 
de “relevante interesse coletivo” ou “imperativo de segurança nacional”.Para o autor, somente nessas 
duas situações é que o Estado está autorizado a explorar a atividade econômica; fora disso, o Estado 
pode intervir de maneira não-prestacional, não diretamente na economia, conforme art. 174 da CRFB. 
24 José Afonso da Silva (SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 17. ed. São 
Paulo: Madeiros, 2000, p. 771) in verbis: “essa prática abusiva, que decorre quase espontaneamente 
do capitalismo monopolista, é que a Constituição condena, não mais como um dos princípios da 
ordem econômica, mas como um fator de intervenção do Estado na economia, em favor da economia 
de livre mercado”. 
25 Isabel Vaz (VAZ, Isabel. Direito econômico da concorrência. Rio de Janeiro: Forense, 1993, p. 27) 
aponta que a noção tradicional de concorrência pressupõe uma: “ação desenvolvida por um grande 
número de competidores, atuando livremente no mercado de um mesmo produto, de maneira que 
a oferta e a procura provenham de compradores ou de vendedores cuja igualdade de condições os 
impeça de influir, de modo permanente ou duradouro, no preço dos bens ou serviços”.
86
Teoria das Ordens Urbanas e dos Direitos Fundamentais nas Cidades
livre concorrência não é reprimir práticas econômicas, e sim estimular todos 
os agentes econômicos a participarem do esforço de desenvolvimento26.
São, pois, dois esteios da organização econômica brasileira: a livre inicia-
tiva como liberdade de abraçar-se, manter-se e sair num ramo econômico ou 
profissional, e a livre concorrência, com o asseguramento de que os êxitos de 
uns e os malogros de outros decorrerão do fator competência, e não de práti-
cas desleais, fraudulentas ou que conduzam a uma dominação do mercado27.
26 De acordo com Augusto Zimmermann (ZIMMERMANN, Augusto. Curso de direito constitucional. 
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002, p. 550), o sistema da livre concorrência, consagrado na Constituição 
brasileira, conduz à competitividade. Competitividade entre agentes econômicos, levando-se à 
otimização dos recursos e à disposição social dos bens a preços justos. No mesmo sentido, Celso 
Ribeiro Bastos (BASTOS, Celso Ribeiro, MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do 
Brasil. São Paulo: Saraiva, 1990, p. 26-28) infere que é pela livre concorrência que se melhoram as 
condições de competitividade das empresas, forçando-as a um constante aprimoramento dos seus 
métodos tecnológicos, dos seus custos, enfim, na procura constante de criação de condições mais 
favoráveis ao consumidor. Por certo que a livre concorrência eficaz praticável, a chamada “workable 
competition”, é difícil de ser atingida. Retomar-se-á, a esse tema mais adiante. 
27 Liberdade pode ser entendida de várias formas: como ter o significado de ato voluntário, ou como 
ausência de coação ou interferência externa, como possibilidade de escolha, como possibilidade de 
autodeterminação, entre outros. Interessa, particularmente, a acepção de liberdade sob a perspectiva 
econômica. Dentro dessa perspectiva, Américo Luis Martins da Silva (SILVA, Américo Luis Martins 
da. A ordem constitucional econômica. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1996, p. 35) define liberdade 
como: “a possibilidade de escolher seu próprio caminhos profissionais ou suas próprias atividades 
econômicas, com ausência de coação ou interferência do Estado”. É, para o autor, a possibilidade de 
iniciativa privada, a ausência de interferência do Estado no mercado, visando ao máximo de eficiência 
na produção e justiça na repartição do produto. Este mesmo autor (ibidem, p. 40) dita que a livre 
iniciativa: “significa deferir-se às empresas privadas o organizar e explorar as atividades econômicas, 
preferencialmente, apenas com o estímulo e o apoio do Estado, sem qualquer outra participação, 
direta ou indireta, deste e sem o constrangimento abusivo da concentração capitalista”.
Para L. G. Paes de Barros Leães (LEÃES, L. G. Paes de Barros. Estudos e pareceres sobre sociedade 
anônima. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1989, p. 7), livre iniciativa e livre concorrência são 
conceitos diversos, porém complementares. O primeiro seria a liberdade individual no plano da 
produção, circulação e distribuição das riquezas, significando a livre escolha e o livre acesso às 
atividades econômicas. E o segundo é um conceito instrumental do primeiro, significando o princípio 
econômico, segundo o qual, a fixação dos preços dos bens e serviços não deve resultar de atos da 
autoridade, mas sim do livre jogo das forças em disputa no mercado. Desse modo, de acordo com 
Sérgio Varella Bruna (BRUNA, Sérgio Varella. O poder econômico e a conceituação do abuso em 
seu exercício. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1997, p. 136), livre iniciativa e livre concorrência 
são “princípios intimamente ligados” representantes de liberdades, não de caráter absoluto, mas 
liberdades regradas, condicionadas, entre outros, pelos imperativos de justiça social, de existência 
digna e de valorização do trabalho humano. 
Assim, o que a Constituição brasileira privilegia, tanto no princípio da livre iniciativa como da livre 
concorrência, os valores social e econômico, ou seja, o quanto ela pode expressar de socialmente 
valioso e de eficiência na alocação dos recursos (desenvolvimento econômico). Por isso que a extensão 
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Direito Constitucional da Cidade
Daí porque, afirma-se que é imperativo da ordem econômica brasileira 
que tanto a iniciativa econômica quanto a concorrência sejam livres, estando o 
Estado proibido de atuar diretamente na economia tendo em vista o princípio 
da abstenção, só podendo o fazer de forma subsidiária. Além de não se admitir 
modalidades de intervenção estatal que venham a suprimir por completo a li-
berdade de iniciativa e concorrencial28, ainda que transitoriamente, assim como 
não são admitidos os atos de agentes privados que produzam tal efeito.
Apesar de livres, não possuem tais princípios caráter geral e absoluto, 
devem ser ponderados com outros valores e fins públicos previstos no próprio 
texto constitucional, como, por exemplo, o dever do Estado de promover o 
bem de todos (art. 3.º, IV) e a justiça social (art. 170, caput). Ou seja, estão 
sujeitos a restrições e limitações indispensáveis à preservação de outros prin-
cípios constitucionais. 
A ideia de justiça social nas cidades tem vez também dentro das ordens 
condicionantes dos fundamentos da Ordem Econômica. Roberto Beijato Ju-
nior e Elisaide Trevisam29 asseveram que o fim último da Ordem Econômica 
deve ser assegurar a existência da dignidade humana, com base na justiça 
social. A compreensão do que é justiça social na cidade é pensada para além 
do agir de um único indivíduo, mas sim, o agir justo que visa a vontade geral 
de uma dada sociedade. O agir de todos tem participação no que se definirá 
de tais liberdades dependerá de sua análise conjugada com os demais objetivos e princípios, não só 
da ordem econômica, mas da Constituição como um todo.
28 Carla C. Marshall (MARSHALL, Carla C. A regulação para a competição. In: SOUTO, Marcos Juruena 
Villela; MARSHALL, Carla C. Direito Empresarial Público. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002, p. 
37) estabelece que a intervenção do Estado na economia pode se expressar a partir de 5 categorias 
diferentes identificadas na Constituição: “1º) de ordem normativa – na parte inicial do caput do art. 
174, quando age como agente normativo; 2º) de ordem tributária – art. 149; 3º) de ordem reguladora 
– parte final do caput do art. 174, ao atribuir ao Estado papel de regulador da atividade econômica, 
exercendo, para tanto, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento; 4º) de ordem executiva 
– ao prever no art. 175, caput, que: Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob 
o regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos; 
e, por fim, a 5º) mas não menos importante, de ordem repressiva – expressa no §4º do art. 173: A 
lei reprimirá o abuso de poder econômico que vise à dominação dos marcados, à eliminaçãoda 
concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros”.
29 JUNIOR, Roberto Beijato; TREVISAM, Elisaide. Justiça Social na Ordem Econômica Brasileira e a 
busca pela efetivação do Estado Democrático. Revista de Argumentação e Hermenêutica Jurídica, 
Maranhão, v. 3, n. 2, p-19-36, jul/dez, 2017, p. 27.
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Teoria das Ordens Urbanas e dos Direitos Fundamentais nas Cidades
por justiça, portanto, para os autores aquilo que não for eticamente atribuível 
ao bem-estar coletivo está para além dos parâmetros de justiça e equidade.
Por isso justiça social na cidade tem efeito direto sobre a ideia de isono-
mia, que também está diretamente ligada aos princípios da livre concorrência 
e da livre iniciativa. Assim, ao ser adotada determinada medida que implique 
nesses princípios, visando o bem comum, retoma-se a isonomia como pressu-
posto de respeito e efetivação da justiça social.
Noutro viés, a ideia de justiça social na cidade também condiciona o 
próprio Estado. Embora a leitura do art. 170 apenas mencione expressamente 
como agentes de consecução do bem comum na Ordem Econômica os traba-
lhadores (trabalho humano) e o empresário (livre iniciativa), a sua interpreta-
ção põe o Estado como garantidor também da existência digna de todos30. É 
chamado papel de governança. Para Ricardo Castilho31 o Estado exerce um 
importante papel de governança no que diz respeito à conformação do pro-
cesso econômico à estrutura social urbana, principalmente quanto à efetiva-
ção e uma correlação digna e justa.
Logo, a governança será o papel do Estado também na conformação da Or-
dem Econômica e seus fundamentos à garantia de existência digna de cada cida-
dão, de forma a dar direcionamento às ações dos demais agentes econômicos e 
confrontá-los com os objetivos e fundamentos da própria República Federativa.
Tais princípios possuem, portanto, caráter de direitos fundamentais, que 
não se podem fazer efetivos simplesmente mediante a abstenção dos poderes 
públicos, devendo esses eliminarem as travas que impedem o livre desenvol-
vimento destes. Também possuem caráter relativo, pois hão de ser modulados 
atendendo a outros valores e princípios e estão intimamente ligados ao direi-
to de propriedade, vez que esses direitos são instrumentos essenciais nas mu-
danças da organização econômica e social vivenciadas ao longo dos séculos. 
Servindo-se de objetivos complementários, o direito de propriedade levou à ge-
neralização da livre disposição dos bens e à livre iniciativa, seguida pela livre 
competência, impulsionou à eliminação das travas de acesso ao mercado. Por 
30 JUNIOR, Roberto Beijato; TREVISAM, Elisaide. Justiça Social na Ordem Econômica Brasileira e a 
busca pela efetivação do Estado Democrático. Revista de Argumentação e Hermenêutica Jurídica, 
Maranhão, v. 3, n. 2, p-19-36, jul/dez, 2017, p. 30.
31 CASTILHO, Ricardo. Justiça Social e Distributiva: desafios para concretizar direitos sociais. São 
Paulo: Saraiva, 2009, p. 52-53.
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Direito Constitucional da Cidade
último, tais direitos estão em contínua transformação e evolucionam no curso 
do tempo. Em geral, todos direitos experimentam constantemente as transfor-
mações, mas a livre iniciativa e a livre concorrência as fazem de forma mais 
acentuada e sempre atrelada às mudanças de modelos econômicos estatais. A 
modo de conclusão, pode-se afirmar que ambas as liberdades, livre iniciativa e 
livre concorrência, são direitos complexos e em contínua evolução, dessa ma-
neira anunciando que as análises de sua eficácia jurídica exigirão ter em con-
ta diversas variáveis e que seu grau de intangibilidade não será uniforme, não 
podendo se servir de simplificações e atentando sempre às diferentes nuanças.
Ademais, nem o princípio da livre iniciativa nem o da livre concorrência 
possuem caráter geral e absoluto, devem ser ponderados com outros valores 
e fins públicos previstos no próprio texto constitucional, como, por exemplo, 
o dever do Estado de promover o bem de todos (art. 3.º, IV) e a justiça social 
(art. 170, caput). Desse modo, estão sujeitos a restrições e limitações indis-
pensáveis à preservação de outros princípios constitucionais. Porém, por ser 
a livre iniciativa um fundamento da República e um princípio fundamental 
da ordem econômica brasileira, as restrições a tais liberdades têm caráter ex-
cepcional e somente podem emergir das hipóteses expressamente previstas na 
própria Constituição ou implicitamente autorizadas por ela.
Assim, a principal conclusão que se pode auferir é que existem distintos 
níveis de garantias dentro do conteúdo de ambos os princípios (livre iniciativa 
e livre concorrência). As suas garantias são diretamente proporcionais à valo-
ração que mereça seu exercício nos distintos casos concretos, analisando-os 
por meio de seu sujeito ativo, da natureza jurídica da atividade ou qualquer 
outro critério. Diferem assim de conteúdo, mas são sempre complementários 
e estão para junto do exercício do papel da governança em busca da justiça 
social nas cidades. Dependendo da atividade, dar-se-á maior ou menor prote-
ção, que dependerá diretamente do maior ou menor interesse público. Assim 
configura-se porque as atividades não são homogêneas, não se podendo tratar 
de forma igual o que é desigual.
17.4. Função econômica da propriedade urbana
A função econômica da propriedade não deve ser confundida com a fun-
ção social da propriedade prevista no art. 5°, inc. XXIII da Constituição de 
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Teoria das Ordens Urbanas e dos Direitos Fundamentais nas Cidades
1988. Esta faz referência à questão da proteção da funcionalidade do direito de 
propriedade voltado ao melhor interesse coletivo. Para Maurício Jorge Pereira 
da Mota, Emerson Affonso da Costa Moura32 e Marcos Alcino de Azevedo 
Torres33 a inclusão da função social da propriedade na ordem constitucional 
traz necessariamente uma revisão dos inúmeros deveres e privilégios do seu 
titular, principalmente no que diz respeito a ociosidade indesejada do direito 
de propriedade e ao seu acúmulo desproporcional. A função social está dire-
tamente direcionada ao atendimento dos preceitos constitucionais da política 
urbana, isto é, às funções sociais da cidade pela Constituição de 1988.
Por outro lado, para estes autores há reclamação no sentido de que existe 
a função socioeconômica, isto é, aquela que trabalha tanto o direito de pro-
priedade sob seu viés social quanto seu viés econômico propriamente dito. O 
direito de propriedade não deixa de ter o reconhecimento legal do seu conteú-
do patrimonial, ou seja, a proteção da apreciação do seu conteúdo econômico. 
Dizer que a função econômica da propriedade não está tutelada na Cons-
tituição é um equívoco. A tutela ao direito de propriedade como direito funda-
mental (art. 5°, inc. XXII) e como princípio da atividade econômica (art. 170, 
inc. II) leva à conclusão de que a função econômica é um importante elemento 
protegido e que está à disposição do seu titular. Para Elisberg Francisco Bessa 
Lima34 a propriedade privada é elemento inerente ao desenvolvimento nacional 
e para tanto deve o Estado se abster ao máximo de interferir na propriedade 
privada, seguindo a mesma linha da abstenção estatal na ordem econômica.
Portanto, a função socioeconômica da propriedade urbana faz parte do 
conceito de direito de propriedade tutelada pela Constituição de 1988 e, por con-
seguinte, faz parte seja da política urbana seja da Ordem Econômica. Imperioso 
se faz que o estudo da propriedade urbana, neste caso, leve em consideração 
tanto questões de ordem social quanto a análise do aproveitamento econômico 
32 MOTA, Maurício Jorge Pereira da; MOURA, Emerson Affonso da Costa. Direito fundamental de 
propriedade e a função socioambiental nas cidades. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2016, p. 22-24.
33 TORRES, Marcos Alcino de Azevedo. Função social da propriedade e funções sociais da cidade. 
Revista de Direito da Cidade, Rio de Janeiro, v. 11, n. 2, p. 684-711, 2019, p. 685.
34 LIMA, Elisberg Francisco Bessa. Análise Econômicado Direito de Propriedade e a Ordem 
Constitucional Brasileira. In: Encontro Nacional do CONPEDI, XIX, p. 345-362, 2010, Fortaleza. 
Anais de Evento, p. 346-347. Disponível em: < http://www.publicadireito.com.br/conpedi/manaus/
arquivos/anais/fortaleza/3133.pdf >. Acessado em: 16 de abril de 2020.
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Direito Constitucional da Cidade
para o seu titular, reconhecido como meio para efetivação dos fundamentos da 
ordem econômica, tal como é para com o princípio da livre iniciativa.
A propriedade urbana exerce um papel de suma importância para o con-
texto social no que tange a satisfação primordial de múltiplas necessidades da 
sociedade. Tanto a fruição quanto a sua utilização são resguardos para a defe-
sa da própria liberdade individual e, portanto, representa condição inexorável 
para o atendimento de necessidades não apenas do seu titular, mas também 
da coletividade. Explica Guilherme Mello35 que para haver a concretização do 
bem-estar social é imprescindível sua ligação com o aproveitamento econô-
mico da propriedade.
A propriedade urbana exercer, portanto, papel fundamental no atendi-
mento das necessidades tanto individuais quanto coletivas, uma vez que serve 
não apenas para moradia, mas também possibilita a exploração de atividades 
econômicas por pequenos empresários, comércio, empresas, pecuária, agri-
cultura, indústria etc. Para Elisberg Francisco Bessa Lima36, a propriedade 
antes da Constituição de 1988 era tida como preceito apenas da Ordem Eco-
nômica onde era vigente a doutrina do liberalismo econômico. Acreditava-se 
que por meio da persecução do interesse individual no mercado os indivíduos 
alcançariam seus anseios individuais. Pós 1988 a função social da propriedade 
é recebida como novo elemento que passou a ser integrado ao conceito absolu-
to do direito de propriedade ao ponto de relativizar tanto politicamente quan-
to economicamente a ideia de propriedade individual possessiva por meio de 
instrumentos de política urbana de cunho social, dentre eles destaca-se a pos-
sibilidade do Município desapropriar uma propriedade para dar-lhe a devida 
destinação (art. 182, § 4°) ou da União se valer da expropriação compulsória 
como sanção contra indivíduo que possui o cultivo ilegal de plantas psicotró-
picas ou trabalho escravo (art. 243).
35 PORTO, Antônio José Maristello. Análise Econômica do Direito (AED). Rio de Janeiro: Fundação 
Getúlio Vargas, 2013, p. 39. Disponível em: <https://direitorio.fgv.br/sites/direitorio.fgv.br/files/u100/
analise_economica_do_direito_20132.pdf>. Acessado em: 17 de abril de 2020.
36 LIMA, Elisberg Francisco Bessa. Análise Econômica do Direito de Propriedade e a Ordem 
Constitucional Brasileira. In: Encontro Nacional do CONPEDI, XIX, p. 345-362, 2010, Fortaleza. 
Anais de Evento, p. 351. Disponível em: < http://www.publicadireito.com.br/conpedi/manaus/
arquivos/anais/fortaleza/3133.pdf >. Acessado em: 16 de abril de 2020.
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Teoria das Ordens Urbanas e dos Direitos Fundamentais nas Cidades
A propriedade urbana também apresenta um viés importante no que diz 
respeito ao desempenho do papel dos atores econômicos na governança das 
cidades brasileiras. A importância dos atores econômicos cresce a partir dos 
anos 1990 sob o estigma do sistema neoliberal. Suely Maria Ribeiro Leal37 
esclarece que começa a haver uma modelagem em cima da repartição públi-
co/privado ao ponto de vir a surgir novos arranjos políticos e institucionais 
democráticos que resultaram na abertura de novos espaços e canais de parti-
cipação direta da coletividade.
Esse papel desempenhado pelos agentes econômicos possui impacto 
dentro do ordenamento urbanístico. O atendimento dos interesses de merca-
do, para a autora, beneficia toda aquela coletividade, pois acaba trazendo pro-
jetos estratégicos urbanísticos para tornar possível a conexão entre os atores 
econômicos e as perspectivas sociais38. A função econômica da propriedade 
urbana se mostra como um pacto necessário entre a cidade e os atores econô-
micos com fim de trazer investimento e ao mesmo tempo desenvolvimento 
urbano ao município. Dentre as inovações trazidas discute-se as novas formas 
práticas de gestão compartilhada entre o setor público e o setor privado, o 
que configura uma remodelação da configuração entre a relação contratual 
Estado e agente econômico, onde aquele figura como mero gestor-contratante 
enquanto este é contratado-executor.
Antônio José Maristello Porto39 critica o posicionamento acima adotado 
pela autora ao afirmar que a Administração Pública deve assumir seu papel 
de gestor social e garantidor da Ordem Econômica. O Estado sempre foi, para 
o autor, naturalmente influenciado por questões econômicas, o que tem mar-
cado sua característica patrimonialista e tem implicado na persistência de in-
teresses econômicos dentro do aparelho Estatal, a sua crescente privatização e 
na diminuição dos espaços de interesse público em detrimento de sua função 
37 LEAL, Suely Maria Ribeiro. Papel dos atores econômicos na governança das cidades brasileiras. Revista 
Movimentos Sociais e Dinâmicas Espaciais, Recife: UFPE/MSEU, v. 1, n. 1, p. 62-82, 2012, p. 53.
38 LEAL, Suely Maria Ribeiro. Papel dos atores econômicos na governança das cidades brasileiras. Revista 
Movimentos Sociais e Dinâmicas Espaciais, Recife: UFPE/MSEU, v. 1, n. 1, p. 62-82, 2012, p. 61.
39 PORTO, Antônio José Maristello. Análise Econômica do Direito (AED). Rio de Janeiro: Fundação 
Getúlio Vargas, 2013, p. 43-45. Disponível em: <https://direitorio.fgv.br/sites/direitorio.fgv.br/files/
u100/analise_economica_do_direito_20132.pdf>. Acessado em: 17 de abril de 2020.
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Direito Constitucional da Cidade
social. Logo, a função econômica da propriedade estava se sobrepondo à fun-
ção social que também deveria ser reconhecida pelo Poder Público.
Nesse cenário de limitações urbanas há sim grande influência negativa 
que pode vir da gestão deixada tão somente ao cargo dos agentes econômi-
cos. Por isso o art. 174 da Constituição de 1988 reveste o Estado na qualidade 
de agente normativo e regulador do mercado, o fazendo por meio do plane-
jamento, do incentivo e da fiscalização. Nesse sentido, Maria Suely Ribeiro 
Leal traz o conceito de empowerment para dentro do contexto da função eco-
nômica da propriedade como sendo a regência de instrumentos sociais que 
estimula a participação social, trazendo a ideia de gestão compartilhada na 
Ordem Econômica40. Investir nas bases do acesso à informação, à inclusão e 
à participação, até mesmo para a concretização de uma responsabilização da 
capacidade local de fiscalização é garantir que a função econômica da pro-
priedade urbana será efetiva e garante a liberdade individual quando ela está 
nos conformes do interesse coletivo.
Antônio Porto e Paulo Franco41 também examinam a função econômi-
ca da propriedade sob o substrato da Análise Econômica do Direito42. Chama 
atenção que embora o direito de propriedade tenha passado gradativamente 
por uma releitura constitucional, o que tem obrigado o titular a conformar a 
sua propriedade urbana com algumas funções sociais, para o autor a função 
econômica da propriedade é um dos pilares que sustentam a ordem econômi-
ca de toda sociedade e não pode assim ser limitada.
Há de ser destacado o caráter multifacetário da funcionalização do direi-
to de propriedade. Então sob a análise do campo jurídico o direito de proprie-
dade passou a ser um verdadeiro poder-dever, pois seus poderes sofrem com 
40 LEAL, Suely Maria Ribeiro. Papel dos atores econômicos na governança das cidades brasileiras. Revista 
Movimentos Sociais e Dinâmicas Espaciais, Recife: UFPE/MSEU, v. 1, n. 1, p. 62-82, 2012, p. 58.
41 PORTO, Antônio José; FRANCO, Paulo. Uma Análise também Econômica do Direito de Propriedade. 
Economic Analysis of Law Review, Brasília, v. 7, n. 1, p. 207-232, 2016, p. 211-212.
42 Para os autores a interpretação do conteúdo econômico do direito de propriedade deve se valer da 
Análise Econômica do Direito. Trata-se de uma perspectiva interdisciplinar.