AULA 1 - TEORIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO - CCJ0218

Prévia do material em texto

AULA 1 - TEORIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO - CCJ0218
Professora - Márcia Medeiros.
Bibliografia: 
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas. 
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 30ª Ed. São Paulo: GEN/Forense, 2017. 
MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 10ª Ed. ? São Paulo: Saraiva, 2016.
Plano de aula - Introdução ao estudo do Direito Administrativo. Poderes do Estado. Funções do Estado. Fontes do direito administrativo. 
O ESTADO
O novo Código Civil (Lei nº 10.406, de 10.1.2002), com vigor a partir de janeiro de 2003, atualizou o elenco de pessoas jurídicas de direito público, mencionando entre elas as pessoas que, por serem federativas, representam cada compartimento interno do Estado federativo brasileiro: a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios (art. 41, I a III).
A evolução da instituição acabou culminando no surgimento do Estado de direito, noção que se baseia na regra de que ao mesmo tempo em que o Estado cria o direito deve sujeitar-se a ele.
PODERES E FUNÇÕES
Os Poderes de Estado, como estruturas internas destinadas à execução de certas funções, foram concebidos por Montesquieu em sua clássica obra,6 pregando o grande filósofo, com notável sensibilidade política para a época (século XVIII), que entre eles deveria haver necessário equilíbrio, de forma a ser evitada a supremacia de qualquer deles sobre outro. Os Poderes de Estado figuram de forma expressa em nossa Constituição: são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário (art. 2º). 
A cada um dos Poderes de Estado foi atribuída determinada função. Assim, ao Poder Legislativo foi cometida a função normativa (ou legislativa); ao Executivo, a função administrativa; e, ao Judiciário, a função jurisdicional.
Por essa razão é que os Poderes estatais, embora tenham suas funções normais (funções típicas), desempenham também funções que materialmente deveriam pertencer a Poder diverso (funções atípicas), sempre, é óbvio, que a Constituição o autorize. 
FUNÇÃO ADMINISTRATIVA 
OTTO MAYER, que, ao final do século passado, defendia a autonomia do Direito Administrativo em face do Direito Constitucional, afirmava: “A administrativa é a atividade do Estado para realizar seus fins, debaixo da ordem jurídica”.
 A visão do grande jurista alemão mostrava que a função administrativa haveria de ter duas faces: a primeira relativa ao sujeito da função (aspecto subjetivo); a’ segunda relativa aos efeitos da função no mundo jurídico (aspecto objetivo formal).
 Para a identificação da função administrativa, os autores se têm valido de critérios de três ordens: 
· subjetivo (ou orgânico), que dá realce ao sujeito ou agente da função; 
· objetivo material, pelo qual se examina o conteúdo da atividade; 
· objetivo formal, que explica a função pelo regime jurídico em que se situa a sua disciplina. Nenhum critério é suficiente, se tomado isoladamente. 
Devem eles combinar-se para suscitar o preciso contorno da função administrativa. Na prática, a função administrativa tem sido considerada de caráter residual, sendo, pois, aquela que não representa a formulação da regra legal nem a composição de lides in concreto. 
Mais tecnicamente pode dizer-se que função administrativa é aquela exercida pelo Estado ou por seus delegados, subjacentemente à ordem constitucional e legal, sob regime de direito público, com vistas a alcançar os fins colimados pela ordem jurídica.
FEDERAÇÃO
 Desde a Constituição de 1891, quando passou a ser república, o Brasil tem adotado o regime da federação como forma de Estado. Hoje tal forma tem previsão expressa na Constituição Federal (arts. 1º e 18). A federação, como forma de Estado, foi instituída pela primeira vez nos Estados Unidos, após a luta empreendida para a libertação das colônias inglesas do jugo britânico (século XVIII). 
O federalismo americano decorreu de processo de agregação, tornando-se unidos, num só Estado, os estados soberanos, que antes se uniam através de confederação (federalismo centrípeto). No Brasil, porém, resultou de processo de segregação, uma vez que durante o Império era adotado o regime unitário, com apenas um único poder político (federalismo centrífugo).
Características 
A descentralização política é a característica fundamental do regime federativo. Significa que, além do poder central, outros círculos de poder são conferidos a suas repartições. No Brasil, há três círculos de poder, todos dotados de autonomia, o que permite às entidades componentes a escolha de seus próprios dirigentes. Compõem a federação brasileira a União Federal, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal (art. 18, CF). Afigura-se fundamental o sistema de repartição de competências, porquanto é com base nele que se dimensiona o poder político dos entes do Estado Federal. Assim, pertencem à União as matérias de predominante interesse nacional; ao Estado, as de interesse regional; e ao Município, as de interesse local. Na verdade, o critério ontológico do sistema funda-se na prevalência do interesse da entidade federativa.
Autonomia: 
Capacidade de Autoadministração A Constituição Federal deixou registrado expressamente que os entes que compõem a federação brasileira são dotados de autonomia. Autonomia, no seu sentido técnico-político, significa ter a entidade integrante da federação capacidade de auto-organização, autogoverno e autoadministração. No primeiro caso, a entidade pode criar seu diploma constitutivo; no segundo, pode organizar seu governo e eleger seus dirigentes; no terceiro, pode ela organizar seus próprios serviços. 
DIREITO ADMINISTRATIVO
O marco inicial do nascimento do Direito Administrativo, normalmente indicado pela doutrina, no campo normativo, é a Lei de 28, pluviosa do ano VIII (Lei 28, de 16.02.1800), que deu à Administração Pública francesa uma organização jurídica. Outro marco da autonomia desse ramo jurídico é o famoso caso Blanco, que ocorreu em 1873, quando uma menina (Agnès Blanco) ao atravessar uma rua da cidade francesa de Bordeaux, foi atropelada por uma vagonete da Companhia Nacional de Manufatura do fumo, o que, em síntese, gerou decisão inovadora por ter o Tribunal de Conflitos reconhecido, pioneiramente, a competência da jurisdição administrativa em face do critério da prestação do serviço público, firmando também o entendimento de que a responsabilidade do Estado não poderia ser regida pelos princípios do Código Civil, devendo submeter-se a regras especiais.
Segundo George Vedel (Droit administratif. Paris: Presses Universitaires de France, 1964.), quatro princípios essenciais informam o Direito Administrativo francês:
I - separação das autoridades administrativa e judiciária, que determina as matérias para as quais os tribunais judiciais são incompetentes; 
II - decisões executórias, que reconhece à Administração a prerrogativa de emitir unilateralmente atos jurídicos que criam obrigações para o particular, independentemente de sua concordância; 
III - legalidade, que obriga a Administração a respeitar a lei; 
IV - responsabilidade do poder público, em virtude do qual as pessoas públicas devem reparar os danos causados aos particulares.
Atualmente, o Direito Administrativo se constitucionalizou, humanizou e democratizou em decorrência das evoluções liberais, sociais e democráticas no decorrer da história, que foi enriquecida pelos ideais de centralidade e dignidade da pessoa humana.
Insta salientar que o Direito Administrativo vem passando por profundas modificações, das quais se realça precisamente sua constitucionalização, hoje tratada e defendida pela doutrina e aplicada pela jurisprudência, com reflexos sensíveis sobre a legalidade, a discricionariedade administrativa e o controle judicial.
O Direito Administrativo, contudo, como sistema jurídico de normas e princípios, somente veio a lume com a instituição do Estado de Direito, ou seja, quando o Poder criador do direitopassou também a respeitá-lo. O fenômeno nasce com os movimentos constitucionalistas, cujo início se deu no final do século XVIII. Através do novo sistema, o Estado passava a ter órgãos específicos para o exercício da administração pública e, por via de consequência, foi necessário o desenvolvimento do quadro normativo disciplinador das relações internas da Administração e das relações entre esta e os administrados. Por isso, pode considerar-se que foi a partir do século XIX que o mundo jurídico abriu os olhos para esse novo ramo jurídico, o Direito Administrativo.
De fato, tanto é o Direito Administrativo que regula, por exemplo, a relação entre a Administração Direta e as pessoas da respectiva Administração Indireta, como também a ele compete disciplinar a relação entre o Estado e os particulares participantes de uma licitação, ou entre o Estado e a coletividade, quando se concretiza o exercício do poder de polícia. Seja qual for a relação, porém, estará sujeita a um regime próprio e específico, o regime jurídico-administrativo de direito público, sempre com embasamento constitucional.
O Direito Administrativo pode ser conceituado como sendo o conjunto de normas e princípios que, visando sempre ao interesse público, regem as relações jurídicas entre as pessoas e órgãos do Estado e entre este e as coletividades a que devem servir. 
Administração Pública: Sentidos 
SENTIDO OBJETIVO 
O verbo administrar indica gerir, zelar, enfim uma ação dinâmica de supervisão. O adjetivo pública pode significar não só algo ligado ao Poder Público, como também à coletividade ou ao público em geral. O sentido objetivo, pois, da expressão – que aqui deve ser grafada com iniciais minúsculas – deve consistir na própria atividade administrativa exercida pelo Estado por seus órgãos e agentes, caracterizando, enfim, a função administrativa, com os lineamentos que procuramos registrar anteriormente.
 Trata-se da própria gestão dos interesses públicos executada pelo Estado, seja através da prestação de serviços públicos, seja por sua organização interna, ou ainda pela intervenção no campo privado, algumas vezes até de forma restritiva (poder de polícia). Seja qual for a hipótese da administração da coisa pública (res publica), é inafastável a conclusão de que a destinatária última dessa gestão há de ser a própria sociedade, ainda que a atividade beneficie, de forma imediata, o Estado.
SENTIDO SUBJETIVO
 A expressão pode também significar o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que tenham a incumbência de executar as atividades administrativas. Toma-se aqui em consideração o sujeito da função administrativa, ou seja, quem a exerce de fato. Para diferenciar esse sentido da noção anterior, deve a expressão conter as iniciais maiúsculas: Administração Pública.
REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO
O regime jurídico administrativo é formado por princípios explícitos e implícitos que tem como ponte de partida o texto constitucional. A administração pública pode estar sujeita tanto ao regime jurídico de direito privado quanto ao regime jurídico de direito público.
É característica do regime jurídico-administrativo:
· Realizar os fins desejados pelo Estado de forma direta, concreta e imediata;
· A presunção de legitimidade dos atos administrativos;
· A desigualdade jurídica entre Administração e os administrados;
· Necessidade de poderes discricionários para a Administração atender ao interesse público;
· A sujeição de decisões à revisão judicial.
Órgãos Públicos
A noção de Estado, como visto, não pode abstrair-se da de pessoa jurídica. O Estado, na verdade, é considerado um ente personalizado, seja no âmbito internacional, seja internamente. Quando se trata de Federação, vigora o pluripersonalismo, porque além da pessoa jurídica central existem outras internas que compõem o sistema político. Sendo uma pessoa jurídica, o Estado manifesta sua vontade através de seus agentes, ou seja, as pessoas físicas que pertencem a seus quadros.
Por inspiração do jurista alemão OTTO GIERKE, foi instituída a teoria do órgão, e segundo ela a vontade da pessoa jurídica deve ser atribuída aos órgãos que a compõem, sendo eles mesmos, os órgãos, compostos de agentes.
Característica Básica
 A característica fundamental da teoria do órgão consiste no princípio da imputação volitiva, ou seja, a vontade do órgão público é imputada à pessoa jurídica a cuja estrutura pertence. 
Criação e Extinção Representando compartimentos internos da pessoa pública, os órgãos públicos não são livremente criados e extintos pela só vontade da Administração. Tanto a criação como a extinção de órgãos dependem de lei, e nesse sentido dispõe a vigente Constituição quando inclui a exigência na relação das denominadas “reservas legais”, matérias cuja disciplina é reservada à lei (art. 48, XI). 
Não obstante, pelo evidente interesse da Administração, a Carta reserva ao Presidente da República (e, por simetria, aos demais Chefes de Executivo) iniciativa privativa para deflagrar o processo legislativo sobre a matéria (art. 61, § 1º, II, “e”, CF).