ADM I

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DIREITO ADMINISTRATIVO I 
 
GUSTAVO SENNA 
 
gustavojbmsenna@hotmail.com 
Após a Constituição de 1988, e a Emenda 19/98 
(Reforma do Estado), o Estado Brasileiro passou de 
Estado intervencionista para ESTADO REGULADOR 
(ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL). Para entender o 
Estado Brasileiro, devemos entender os fenômenos da 
sua formação: 
 
DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA - entes federativos / pessoas 
políticas - UNIÃO, ESTADOS, DF, e MUNICÍPIOS. Dentro dos entes 
federativos acontece a DESCONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA 
(DL 200/67, art. 4º, I) - criação de ÓRGÃOS para maior 
especialização das funções - os órgãos não são pessoas jurídicas, 
não tem personalidade jurídica podemos divididos em Governo 
(chefe do Poder Executivo + Poder Legislativo), que são órgãos 
independentes - determinam as diretrizes políticas básicas da 
entidade federativa e a Administração Pública Direta (ministérios, 
secretarias) – que são os órgãos autônomos, superiores e 
subalternos - cumprem as diretrizes políticas escolhidas pelo 
Governo, de acordo com a lei. Entre os órgãos superiores e 
inferiores há uma subordinação, exerce-se o poder hierárquico 
(controle hierárquico), que por vezes, para fins de incentivo, pode 
haver um “contrato” (acordo-programa ou contrato de gestão) 
estipulando metas de produtividade, mediante incentivos (aumento 
salarial e orçamentário) – CF, art. 37 § 8º. 
 
 
DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA (DL 200/67, ART. 4º, II) – cada ente 
federativo tem a seu dever constitucional, e para a consecução destes deveres, 
para especializações de alta complexidade, para maior independência 
administrativa, para fugir do rigor hierárquico que as entidades federativas 
promovem a descentralização administrativa e neste momento, o Poder Público: 
 
1) cria novas pessoas jurídicas da Administração Pública Indireta - é a 
chamada descentralização por outorga ou descentralização institucional legal - 
DL 200/67, art. 4º, I a IV; CF, art. 37, XIX; CERJ, art. 77, § 2º; CC, art. 41, IV - 
autarquias, empresas públicas, sociedade de economia mista e fundações 
públicas. Embora a regra seja cada ente federativo criar as suas pessoas 
jurídicas para a consecução de suas responsabilidades, a Lei de CONSÓRCIO 
PÚBLICO - Lei 11.107/2005 – “contrato” (convênio ou consórcio) entre 
União/Estados/Municípios objetivando gestão associada de serviços públicos – 
com criação de pessoa jurídica comum aos entes federativos: associações 
públicas (autarquia) ou pessoas jurídica de direito privado (empresas 
públicas) – ver Lei 11.107/2005, art. 1º, § 1º e CC, art. 41, IV - com transferência 
total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens das entidades federativas 
para a nova pessoa jurídica - CF, art. 241. Se não quiserem criar pessoa jurídica 
comum, podem simplesmente celebrar convênio ou consórcio de cooperação. 
Lei 11.445/07 incentiva a criação de consórcio na área de saneamento básico 
(água, esgoto e lixo). 
2) contrata pessoas jurídicas privadas, as concessionárias e permissionárias 
de serviço público - É a chamada descentralização por delegação ou 
descentralização institucional negocial (contratual) - Lei 8666/93, Lei 8987/95 e 
Lei 11079/04 – há divergência se fazem parte ou não da Administração Pública; 
 
3) cria Serviço Social Autônomo (sistema S – SENAI, SENAC, SESI, SESC) e 
faz contrato de gestão e termo de parceria com as organizações sociais (OS) e 
organizações da sociedade de interesse público (OSCIP) – é o fenômeno da 
descentralização institucional social ou descentralização por reconhecimento – 
são entes de cooperação ou colaboração, entidades paraestatais – não fazem 
parte da Administração Pública. 
PRIMEIRO SETOR (SETOR PÚBLICO) - ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA DIRETA e INDIRETA; 
 
SEGUNDO SETOR (SETOR PRIVADO) - CONCESSIONÁRIAS E 
PERMISSIONÁRIAS DE SERVIÇO PÚBLICO; 
 
TERCEIRO SETOR (SETOR SOCIAL) - SERVIÇO SOCIAL 
AUTONOMO OS e OSCIPs (ONGs). 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E SEUS ÓRGÃOS 
 
A Administração Pública que são os pessoas 
jurídicas, órgãos e agentes públicos (elemento 
subjetivo) que exercem a função administrativa 
(elemento objetivo) visando à satisfação das 
necessidades coletivas (interesse público). a 
função administrativa é a atividade concreta e 
imediata exercida pela administração pública 
(pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos) para 
a consecução das atividades típicas do estado 
(serviços públicos, intervenção do estado na 
propriedade, intervenção do estado na ordem 
econômica, intervenção do estado na ordem social 
e fomento público). legislativo executivo judiciário 
praticam função administrativa 
 
 
Órgão público é a subdivisão das pessoas jurídicas das entidades 
federativas e da administração pública, é o centro de poder (de 
decisão) integrado por agentes públicos que compõe a estrutura 
da administração pública (administração pública direta e 
administração pública indireta) para tornar efetiva a vontade do 
estado. como explicar a vontade das pessoas jurídicas se elas não 
tem existência física? a teoria do órgão (teoria da imputação 
volitiva) diz que a vontade do agente deve ser atribuída (imputada) 
à pessoa jurídica de direito público à qual pertença o órgão. quem 
tem personalidade jurídica é a pessoa jurídica a qual pertence o 
órgão (união, estado federado, distrito federal, município, 
autarquia, empresa publica, sociedade de economia mista, 
fundação, etc.) 
 
Os órgãos não têm personalidade jurídica, e por isto, em geral, 
não têm capacidade processual, não figurando como parte nos 
processos judiciais. Há exceções à ausência de capacidade 
processual: nos conflitos de competência do órgãos de alto 
escalão constitucional da mesma pessoa jurídica, na mesma 
pessoa jurídica, quando defendem suas prerrogativas funcionais 
(Ex. Prefeitura X Câmara Municipal), o Ministério Público, os 
órgãos previstos no CDC, art. 82, III, que prevê a possibilidade de 
órgãos públicos ingressarem com ações civis coletivas para a 
defesa de interesses nele estabelecidos (defesa do consumidor) 
 
Criação e a extinção do órgão público – A CF exige lei para a, 
com iniciativa do chefe do poder (Executivo, Legislativo, 
Judiciário) onde o órgão vai ser criado, não havendo necessidade 
de lei para reestruturá-lo. Ver art. 48, XI; art. 61, § 1º, II e art. 96, I 
e II. 
 
Os órgãos podem ser independentes (constitucionais, 
representativos dos poderes, sem qualquer subordinação 
hierárquica ou funcional - Presidência, Governadorias, 
prefeituras, Congresso Nacional, Assembleias Legislativas, 
Câmaras Municipais, STF, Tribunais de Justiça), autônomos 
(sujeitos hierarquicamente aos independentes com autonomia 
técnica, administrativa e financeira – Ministérios e Secretarias), 
superiores (sujeitos hierarquicamente aos autônomos para 
decisões técnico-administrativas - órgãos dos Ministérios e 
Secretarias). Órgãos subalternos (hierarquicamente a todos, com 
atribuição de execução, nenhum poder de decisão - , 
almoxarifados, repartições em geral). Os órgãos também podem 
ser simples ou unitários (indivisíveis) ou compostos ou coletivos 
(conjunto de órgãos). Ex.: Juízo de direito, Câmara de um 
Tribunal, Promotoria de Justiça. Podem ser de representação 
unitária ou singular (a vontade do dirigente é a vontade do órgão - 
Presidência da República, Juiz de Direito, Promotor de Justiça); 
ou órgãos de representação plúrima – colegiado (vontade 
majoritária de seus titulares - Congresso Nacional, Órgão 
Especial do TJRJ, Conselho de Contribuintes). 
PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
Poder hierárquico (princípio da hierarquia) - É 
o poder de, na forma da lei, distribuir e escalonar 
suas funções (competência), ordenar, coordenar, 
controlar e corrigir as atividades administrativas, 
dando ordens e fiscalizando o seu cumprimento, 
delegando e avocando atribuições, revendo os 
atos dos agentes inferiores (princípio da 
autotutela). É típico da função executiva 
(administrativa) de todos os Poderes(Executivo, 
Legislativo e Judiciário). Não há hierarquia na 
função legislativa e jurisdicional. 
Poder disciplinar - É o poder-dever de, 
na forma da lei, apurar e punir as 
infrações administrativas e as violações 
de deveres funcionais dos servidores 
públicos e demais pessoas sujeitas à 
disciplina administrativa (como as 
concessionárias de serviço público). Em 
regra, há discricionariedade no seu 
exercício (escolha da pena entre duas ou 
mais), sendo de resto vinculado (exemplo: 
o superior hierárquico, diante da infração 
cometida por subalterno, é obrigado a 
punir – principio da indisponibilidade do 
interesse público). 
 
Poder regulamentar (poder normativo) 
- é o poder de, na forma da lei, editar atos 
normativos, de caráter geral e abstrato 
(regulamentos, decretos, portarias, 
instruções, circulares, ordens de serviço 
e resoluções, editais, etc.) 
complementares à lei, para sua correta 
execução, ou de expedir decretos 
autônomos sobre matéria de sua 
competência não disciplinada na lei. 
 
Poder de polícia (poder de império) - É a poder de, na forma 
da lei, através de atos normativos ou atos concretos, 
preventivamente ou repressivamente, interferir no patrimônio 
jurídico de particulares, fiscalizando, condicionando e 
restringindo as liberdades e propriedades, impondo 
obrigações de fazer, não fazer ou deixar fazer, tudo em 
benefício do interesse público, das necessidades coletivas, do 
bem comum, do bem-estar social. Polícia administrativa – 
CTN, art. 78 - busca o bem-estar social – polícia na área de 
segurança, salubridade, moralidades públicas, construção, 
alimentos, medicamentos, águas, florestas, minas, etc. A 
polícia ostensiva (Polícia Militar e Federal) e a polícia 
patrimonial (guarda municipal) faz função administrativa 
quando faz segurança pública e protege o patrimônio público; 
mas a polícia judiciária (Polícia Civil e Federal) apura os ilícitos 
penais para posterior aplicação da lei penal, que não é função 
administrativa. A polícia administrativa será dividida entre 
União, Estado, DF e Município de acordo com a 
predominância (prevalência) de interesses – nacional, regional 
ou local. Município fica com a maioria (construções, o 
comércio e sua salubridade, idade para frequentar os 
estabelecimentos, tráfego/trânsito, etc.). A polícia ambiental é 
feita por todas as entidades federativas: União, Estados, DF e 
municípios. Não é possível a delegação do poder de polícia 
para pessoas jurídicas privadas - delega-se apenas seus atos 
materiais (fiscalização e consentimento), sendo a 
normatização e sanção atos exclusivos do Estado. 
REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO 
 
princípios e regras que disciplinam 
 
o direito administrativo. 
 
 
 
 
 
1)princípios expressos (explícitos, 
constitucionais) do direito administrativo – 
CF, art. 37, caput - Legalidade, Impessoalidade, 
Moralidade, Publicidade e Eficiência” (LIMPE) 
 
 
2)princípios reconhecidos (implícitos) do 
direito administrativo - finalidade pública, 
supremacia do interesse público, 
indisponibilidade do interesse público; autotutela, 
continuidade do serviço público, da razoabilidade 
e da proporcionalidade. 
princípio da legalidade – A Administração 
Pública somente pode fazer o que lei manda 
(vinculação à lei) ou permite (discricionariedade 
em relação à lei), sempre em benefício do 
interesse público. Deve cumprir a legalidade em 
sentido amplo, a juridicidade (Constituição, 
princípios, leis e atos normativos). Art.5º, II, IX, 
XI, LXIX; art. 37, VII, XIX e XX; art. 70, in fine; a. 
84, IV; Lei 9.784/99, art. 2º, caput e parágrafo 
único, inciso I. 
princípio da finalidade pública (ou interesse 
público) – o administrador público deve sempre 
atender ao interesse público. Lei 9784/99, art. 2º, § 
único, III e XIII. São princípios ligados diretamente ao 
princípio da finalidade pública: 
 
• princípio da supremacia (preponderância) do 
interesse público sobre o interesse privado, 
resguardados os direitos fundamentais. Ex. 
regulamentação das profissões, desapropriação, 
requisição administrativa, cláusulas exorbitantes 
nos contratos administrativos, etc. 
 
• princípio da indisponibilidade do interesse 
público - o administrador deve fazer o que a lei 
manda ou permite em beneficio do interesse 
público, não se admite omissão. As 
competências administrativas são irrenunciáveis. 
Lei 9784/99, art. 2º, § único, II. 
• princípio da impessoalidade – tem três abordagens 
distintas: 
 
• 1ª) o administrador público deve sempre atender ao 
interesse público (finalidade publica), não podendo 
buscar o interesse particular. Lei 9784/99, art. 2º, III 
e XIII; 
 
• 2ª) o ato do administrador público deve ser atribuído 
ao órgão ou entidade a qual ele pertence, e não a 
ele (teoria do órgão ou da imputação volitiva). Lei 
9784/99 art. 2º, § único, III. CF, art. 37, § 1º 
 
• 3ª) o administrador público não pode diferenciar 
administrados nas mesmas condições, na mesma 
situação jurídica, devendo assim evitar privilégios 
(igualdade ou isonomia) e buscar igualdade material 
– verifica-se se houve fator de 
discriminação/exclusão e se o resultado é 
compatível com o objetivo da norma. 
princípio da moralidade - O administrador público 
deve sempre visar a boa administração, atuar com 
ética, honestidade, legitimidade, probidade, decoro 
e boa-fé, atendendo ao interesse público (princípio 
da finalidade pública), de forma impessoal 
(principio da impessoalidade) não sendo lícito 
utilizar-se de meios legais para atingir fins 
ilegítimos, ainda que implícitos na lei. Lei 9784/99, 
art. 2º, § único, IV. Dec. 1171/94 - Código de Ética 
Profissional do Servidor Público Civil do Poder 
Executivo Federal. súmula vinculante do STF, 
enunciado 13, contra o nepotismo – viola o 
princípio da impessoalidade e da moralidade. A 
moralidade administrativa é muito mais rigorosa 
que a moralidade comum, obrigando o 
administrador a escolher sempre a melhor 
alternativa dentre as possíveis. A Lei de 
Improbidade Administrativa (lei 8429/92) é mais 
ampla que o principio da moralidade e aborda 
outros princípios e regras. 
princípio da publicidade - O administrador 
público de dar total transparência a todos os atos, 
fornecer todas as informações solicitadas, pois, 
como regra geral, nenhum ato administrativo pode 
ser sigiloso. A publicidade dá eficácia ao ato e 
inicia a contagem dos prazos prescricionais e 
decadenciais. Lei 9784/99, art. 2º, parágrafo único, 
V; Lei 8.666/93, art. 61, parágrafo único. O 
princípio da publicidade não é absoluto: CF, Art. 
5º, X – ato administrativo não pode violar a 
intimidade, vida privada, honra e imagem; CF, art. 
5º, XXXIII – a regra é a publicidade do ato 
administrativo, salvo quando colocar em risco 
segurança da sociedade e do Estado; CF, art. 5º, 
LX – fala da regra da publicidade dos atos 
processuais, engloba os processos 
administrativos. 
princípio da eficiência – Entrou na CF com a 
emenda 19/98. O administrador deve, na 
satisfação do interesse público, aplicar os 
recursos públicos de forma econômica, otimizada, 
com o menor custo e maior benefício, com 
adequação técnica e profissional, definindo metas, 
avaliando resultados, numa melhoria contínua, 
objetivando o maior proveito com o menor 
dispêndio de recursos. Este princípio já estava 
implícito, houve apenas a positivação dele. 
princípio da autotutela - Administrador 
deve zelar pela legalidade, oportunidade e 
conveniência dos atos administrativos. se 
forem ilegais deve anulá-los; se forem 
válidos, mas não houver mais interesse 
público (conveniência e oportunidade) na 
sua existência, deve revogá-los. deve 
fazer isto independentemente de 
provocação externa do administrado. 
princípio da continuidade do serviço público 
- A atividade administrativa não pode sofrer 
paralisações, sendo o direito de greve exercido 
nos limites da Lei 7783/89, art. 9º a 12. Os 
Militares não podem fazer greve (CF, art. 142, § 
3º, IV). Concessão de serviço público não podedeixar de ser prestada, mesmo quando a 
Administração não cumprir suas obrigações 
(inoponibilidade de exceção de contrato não 
cumprido – exceptio non adimpleti contractus – 
Lei 8666/93, XIV e XV – ultrapassando os 
limites destes artigos é possível a oponibilidade 
da exceção do contrato não cumprido). 
princípio da razoabilidade e da proporcionalidade - 
O administrador deve escolher o meio adequado (objeto 
razoável, congruente, coerente, lógico) e estritamente 
necessário (exigível) para atingir os fins que deseja e, 
dentro do necessário, agir proporcionalmente, de forma 
equilibrada, entre a limitação ao direito individual e o 
prejuízo a ser evitado, onde as vantagens superam as 
desvantagens (proporcionalidade). Ex.: alimento 
estragado em restaurante – infração administrativa – 
destruição do alimento e multa são meios adequados e 
necessários de punição – e a multa deve ser 
proporcional à gravidade da infração (alimentos 
estragados, sua qualidade e quantidade, etc.) - o risco 
de estar cometendo uma injustiça e ter que indenizar o 
dono do estabelecimento pela perda dos alimentos é 
melhor que a possível intoxicação alimentar dos 
consumidores. O princípio está implícito na CF e 
explícito na Lei 9784/99, art. 2º, § único, VI. 
 
 
 
 
 
outros princípios que se aplicam ao direito 
administrativo - da segurança jurídica, da 
motivação, da boa-fé, da isonomia/igualdade, do 
devido processo legal, da ampla defesa e do 
contraditório, da inafastabilidade do Poder 
Judiciário e outros que veremos ao longo do 
curso. 
ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
Os atos administrativos são os atos jurídicos previstos em leis especiais do Direito Administrativo para cumprir 
os objetivos da Administração Pública. Mas a Administração Pública pode praticar atos e contratos privados 
(chamados Atos da Administração). Já os fatos administrativos, são os fatos juridicos no universo do direito 
administrativo, ora com efeitos juridicos (falecimento de servidor público gera vacância do cargo), ora atividade 
material sem efeitos juridicos (funcionário fazendo ofício, obra sendo construída). Por fim, o silêncio 
administrativo (omissão administrativa) é a ausência de ato administrativo obrigatório. 
 
Para sabermos se o ato foi feito corretamente, precisamos analisar seus elementos (requisitos ou condições 
de validade): 
1. elementos essenciais: 
a. condições de existência do ato administrativo: objeto e forma 
b. condições de validade do ato administrativo: objeto lícito, forma prevista em lei, motivo 
verdadeiro e de acordo com a lei, competência legal e interesse público como finalidade. 
2. elementos acidentais ou acessórios (atos discricionários): termo, a condição e o modo ou encargo. 
 
1) objeto: qual é conteúdo do ato? O que ele muda no mundo jurídico? O objeto é a alteração da situação 
jurídica que o ato administrativo se propõe a processar. Ex.1: desapropriação do terreno – é a própria 
transferência de propriedade do terreno do particular para o poder público; Ex. 2: licença da OAB para 
advogar – é a própria liberdade para exercer a profissão. O objeto deve ser lícito, possível, determinado ou 
determinável (Código Civil art. 104, II). 
 
2) forma: preencheu as formalidades e procedimentos necessários da lei? Os atos administrativos tem uma 
forma mínima (escritos em português, datados e assinados), mas alguns precisam de formalidade 
(solenidade) especiais previstos em lei (publicados no Diário Oficial). Os podem ser também atos orais, 
mecânicos, eletromecânicos, mímicos. 
 
3) motivo: que fatos motivaram a feitura do ato? Motivo de fato é o fato passado que enseja a edição do ato. 
Motivo de direito é a determinação ou permissão legal para a feitura do ato. Motivação é a exteriorização 
(escrita, falada, por gestos) do motivo. Em razão do princípio da publicidade (transparência) devemos 
exteriorizar o motivo de fato e de direito dos atos administrativos (princípio da motivação), salvo quando a lei 
expressamente dispensar. Nos atos decisórios (que vão influir no patrimônio jurídico de terceiros) a motivação 
é obrigatória, se não for feito o ato é nulo (STF). Lei 9784/99, art. 2º, § único, VIII, art. 50; CF, art. 93, X. 
Motivação genérica (“interesse público”) não é motivação. Quando motivado, a ato fica vinculado a aquela 
motivação (teoria dos motivos determinantes). O vício de motivação, quando obrigatória, é vicio de forma. 
4) competência: a pessoa que fez era aquela indicada pela lei com o dever ou a possibilidade de fazer o 
ato? Só faz ato administrativo quem a lei diz que pode fazer. A competência é inderrogável (não pode ser 
retirada senão por lei) e improrrogável (não pode ser aumentada senão por lei). As competências diferem 
em hierarquia, matéria, lugar e tempo. Em regra é possível delegar ou avocar competência do inferior 
hierárquico, salvo quando a lei vedar ou disser que a competência é exclusiva. Ultrapassar a competência, 
invadindo a dos outros é abuso de poder, na modalidade excesso de poder (agente incompetente). 
 
5) finalidade: qual o objetivo que o ato quer atingir? A finalidade é o objetivo a ser alcançado pelo ato 
administrativo, que será sempre para a satisfação do interesse público. Se o ato for feito por interesse 
particular, é abuso de poder, na modalidade desvio de poder (desvio de finalidade). 
 
Ex. 1: Por causa de uma enchente (motivo), o prefeito (competência) expede decreto escrito, assinado 
datado e publicado (forma) decretando calamidade pública (objeto) para receber verba federal e fazer obra 
pública (finalidade). 
 
Ex. 2: em razão de carência educacional, a ausência de escola e a falta de terreno para a sua construção 
(motivos) o prefeito (competência) faz ato expropriatório (objeto) e declara de utilidade pública terreno 
(objeto). 
 
Vinculação e discricionariedade do motivo e do objeto na competência dos atos administrativos - Os 
elementos competência, forma (mínima) e finalidade (interesse público) são sempre vinculados (à lei). O 
motivo e o objeto é que são ora vinculados, ora discricionários, dependem da lei. O que determina ser um 
ato vinculado ou discricionário é a predominância da discricionariedade ou da vinculação na lei. Quando a 
lei diz (motivo de direito) que quando houver determinado motivo (de fato) iremos praticar determinado 
objeto, dizemos que o ato é vinculado. Quando na ocorrência de motivo de fato relevante para o 
Administrador (interesse público) e este tem liberdade de ação, a lei deu espaço para decidir (juízo de valor) 
se há motivo para fazer o ato, se é conveniente (conveniência - devo ou não fazer o ato?), se é oportuno 
(oportunidade - quando devo fazer o ato?), podendo escolher seu objeto (conteúdo), e assim encontrar a 
solução adequada para o caso concreto, dizemos que este ato é discricionário (discricionariedade). Este 
juízo do administrativo é o mérito administrativo. Se ultrapassar os limites da lei, o ato será arbitrário 
(arbitrariedade). Podemos dizer que a escolha do elementos motivo e objeto está no elemento competência 
(de escolher ou não o que vai fazer). 
Classificação de conteúdo (objeto) dos atos administrativos: atos normativos - regulamentos, regimentos, 
resoluções, deliberações, instruções normativas, pareceres normativos e portarias normativas. Atos ordinatórios 
(ordem de superior hierárquico) - instruções, circulares, portarias, despachos, ofícios, ordens de serviço, avisos 
e memorandos. Atos enunciativos - atestam situação fática – atestados, registros, certidões, pareceres. Atos 
punitivos, sancionatórios - para punir servidores - poder disciplinar - e particulares - poder de polícia) - multas 
administrativas, interdição administrativa, destruição de coisas, advertência, suspensão, demissão. Atos 
negociais - declaração da Administração deferindo faculdade ao particular - licença, permissão e autorização. 
Licença é o ato vinculado, com presunção de definitividade, de natureza declaratória, por meio do qual a 
Administração Pública é obrigada (direito subjetivo),quando satisfeitos todos os requisitos legais, a dar 
consentimento para o desempenho de certa atividade - para funcionamento de estabelecimento comercial, para 
exercer profissão regulamentada em lei, etc. A permissão é o ato discricionário e precário pelo qual a 
Administração Pública consente na execução de serviços de utilidade pública ou no uso especial de bem 
público, para atendimento de interesses concorrentes entre o permitente, permissionário e o usuário - bancas de 
jornal, transporte público individual (táxi). A autorização é ato administrativo discricionário e precário (pode ser 
revogado a qualquer tempo) pelo qual a Administração consente que o particular exerça atividade ou utilize bem 
público no seu próprio interesse. A autorização é quase igual à permissão, a única diferença é que predomina o 
interesse particular do autorizatário (se não houver interesse público o ato é nulo por desvio de finalidade). Ex.: 
permite a utilização de uma praça pública para realização de uma festa junina; autoriza o uso de uma calçada 
por um restaurante para que coloque as mesas naquele local; autorização para estacionamento de veículos 
particulares em terreno público; autorização para porte de arma, etc. 
 
Atributos (características) do atos administrativos - presunção de legalidade, legitimidade e veracidade – 
presume-se que o ato administrativo está em conformidade com a lei, visa o interesse público e são verdadeiros 
os fatos que o fundamentam. A presunção é relativa (juris tantum) e admite prova em contrário. O ônus da prova 
é de quem alega. Imperatividade (coercibilidade) – os atos administrativos criam obrigações ou impõe 
restrições independentemente da vontade ou consentimento do administrado. São atos de império. Ex.: atos 
normativos, punitivos, atos de polícia, como a multa. Nos atos enunciativos ou negociais não há imperatividade, 
pois nos enunciativos inexiste obrigação criada pelo administrador para cumprimento pelo Administrado 
(atestados, certidões, registros, pareceres) e nos negociais há solicitação do próprio administrado (autorizações, 
permissões, licenças). auto-executoriedade (exigibilidade e executoriedade) – os atos auto-executórios 
podem ser executados diretamente, de forma imediata, independentemente de intervenção prévia do Poder 
Judiciário. Ex.: demolição de prédio que ameaça desabar, destruição de alimentos impróprios para o consumo, 
etc. O ato tem auto-executoriedade quando a lei prevê ou quando existe uma situação de urgência. Alguns 
autores dividem a auto-executoriedade em exigibilidade e a executoriedade. A exigibilidade é a possibilidade da 
Administração exigir indiretamente de seus administrados o cumprimento e a observância do ato administrativo 
(ex.: reboque do carro para pagar a multa). A executoriedade é a possibilidade da Administração usar a força 
para o cumprimento o ato (coação material). São atributos dos atos praticados no exercício do poder de polícia: 
discricionariedade, obrigatoriedade (imperatividade, coercibilidade) e auto-executoriedade (explicação em 
“atributos do ato administrativo”). Tipicidade – é a correspondência do ato com a norma. Objetiva proteger o 
administrado contra atos totalmente discricionários. 
Ex.1: obrigatoriedade de aposentar servidor que completou 70 anos, mesmo contra a sua vontade (CF, art. 
40, § 1º, II); Ex.2: obrigatoriedade da concessão de aposentadoria voluntária pedida pelo servidor que 
preencheu os requisitos da CF, art. 40, § 1º, III, a e b; Ex.3: lançamento de um tributo. Na ocorrência do fato 
gerador, não pode o fiscal decidir se é oportuno ou conveniente o seu lançamento; há apenas um único e 
possível comportamento do fiscal: lançar, sob pena de estar cometendo ilegalidade por omissão e ser punido 
por isto. Ex. 4: a licença para exercer profissão é ato vinculado, inclusive quanto ao seu objeto (não pode sofre 
limitações fora das elencadas por lei). Ex.5: desapropriação de terreno. Desapropria-se quando, preenchidos 
os requisitos legais, for oportuno e conveniente para a Administração. Ex.6: permissão de uso da calçada para 
colocação de mesas de restaurante. Ex.7: autorização para funcionamento de um circo em praça pública em 
que é fixado o limite máximo de horário em certas circunstâncias. É o administrador que irá definir o horário, 
sendo o objeto a definição do horário. 
 
Quanto às prerrogativas da administração pública os atos administrativos podem ser - atos de império (ius 
imperii) – impostos coercitivamente aos servidores e administrados - atos de polícia (apreensão de bens, 
embargo de obra, multa), regulamento, tombamento, desapropriação, etc.; atos de gestão (ius gestionis) – 
atos onde a vontade do administrado é importante para a sua feitura - licenças, permissões e autorizações, 
contratos em geral, etc.; atos de expediente - mera rotina interna, sem forma especial, sem competência 
decisória - ato de abertura de prazo para recorrer de decisão administrativa. 
 
Quanto ao critério da intervenção da vontade administrativa os atos podem ser atos simples - emanam da 
vontade de um só órgão, unipessoal ou colegiado (vontade majoritária). Ex.: despacho de um chefe de seção, 
decisão de um conselho de contribuintes (ato simples coletivo); atos complexos – exigem a manifestação 
autônoma de agentes ou órgãos diversos para a formação de um ato único. Ex.: a investidura de um servidor 
público, onde a nomeação é feita pelo chefe do poder (Executivo, Legislativo, Judiciário) e a posse por outro 
agente público, sendo que a Investidura só estará aperfeiçoada com a entrada em exercício do servidor 
público; atos compostos - resultam da vontade única de um órgão (vontade principal) para existir e ser válido, 
mas depende da verificação da sua legalidade por parte do outro órgão para se tornar exequível (vontade 
secundária). Ex. autorização para fazer comércio em logradouro público, sujeita a visto de outra autoridade 
(apenas para verificação da legalidade ou ciência). 
Extinção dos atos administrativos 
 
1. extinção normal ou natural - acontece quando o ato teve a sua execução material, atingiu o objetivo, chegou ao 
seu termo final, ou foi extinto por implemento de condição resolutiva. ex.: concessão e gozo de férias por servidor, 
termo final de autorização por prazo certo, recomeço da contagem dos prazos após fim de greve, etc. 
 
2. extinção anormal ou acidental 
 
a. extinção objetiva (desaparecimento do objeto) acontece quando desaparece o objeto material do ato (e não o 
objeto elemento do ato administrativo, que é objeto jurídico-normativo). ex.: o fim do imóvel tombado 
(desabamento) extingue o ato administrativo de tombamento. 
 
b. extinção subjetiva (desaparecimento do sujeito) ocorre com o desaparecimento do sujeito que se beneficiou do 
ato, sobre o qual recai a manifestação de vontade da administração (elemento subjetivo do ato). ex.: a morte do 
permissionário. sendo as permissões, em regra, intransferíveis, extingue o ato por falta do elemento subjetivo. 
 
c. caducidade (decaimento) acontece quando norma jurídica superveniente é contrária àquela que respaldava a 
prática do ato precário, impedindo a eficácia deste (salvo direito adquirido). exemplo: autorização para uso de um 
bem público. se, supervenientemente, é editada lei que proíbe tal uso privativo por particulares, o ato anterior, de 
natureza precária, sofre caducidade, extinguindo-se. ex: bingos – as autorizações foram concedidas com base na 
norma em vigor. a medida provisória superveniente tornou essas autorizações incompatíveis. 
 
d. desfazimento volitivo acontece quando há manifestação de vontade do administrador ou do administrado. São a 
renúncia, a cassação, contraposição, anulação (ou invalidação) e revogação. 
 
I. renúncia acontece quando o beneficiado desiste do ato de forma expressa. A recusa acontece quando o 
particular desiste de um direito que ainda lhe seria deferido pela Administração. 
 
II. cassação acontece quando o beneficiário descumpre condições legais que permitema manutenção de ato 
negocial (vinculado ou discricionário) e de seus efeitos. Ex.: advogado frauda o sistema previdenciário e é 
cassado (perda da licença). 
 
III. contraposição é a perda dos efeitos de um ato em virtude da prática de outro, cujos efeitos são 
incompatíveis com o anterior. São atos com efeitos contrapostos. Ex: a exoneração de um servidor 
extingue os efeitos da sua nomeação. 
 
IV. anulação ou invalidação é a extinção do ato administrativo em virtude da existência de vício de legalidade. 
 
V. revogação é a extinção de ato administrativo discricionário, legítimo e eficaz por não mais convir sua 
existência. Acontece quando as razões de conveniência e oportunidade, justiça e equidade que existiam na 
feitura do ato não subsistem. 
ANULAÇÃO E REVOGAÇÃO 
 
Súmula do STF, enunciado 346, 473 e Lei 9784/99, art. 53 
 
ANULAÇÃO - Quando há vício (defeito) de legalidade nos elementos do ato administrativo. Pode ser feita pela 
Administração Pública (controle administrativo - princípio da autotutela e legalidade) ou Poder Judiciário (controle judicial - 
inafastabilidade do controle judicial da legalidade em sentido amplo – CF, art. 5º, XXXV). Terá efeito ex tunc (todos os efeitos 
serão apagados). 
 
Em regra, no Direito Administrativo, quando o ato tiver ilegalidades (nulidades/anulabilidades), devemos anulá-lo, salvo 
quando: 
 
1) Sendo os vícios sanáveis, a convalidação ou saneamento do ato administrativo não acarretar lesão ao interesse 
público, nem causar prejuízo a terceiros (Lei 9.784/99, artigo 55), em razão do princípio da eficiência, já que os atos 
convalidados são válidos desde a sua feitura, caso contrário faríamos outro ato. Podem ser convalidados: 1) vício de 
competência – se ratificado pelo agente competente, não for competência exclusiva nem competência em razão da 
matéria. É chamada de ratificação. Ex.: ato praticado por secretário de competência do prefeito (sem proibição expressa 
de delegação) e ratificado por este; 2) vício de forma (reforma) - quando não for essencial e for adotada a forma legal. 
Ex.: investidura (nomeação + posse + exercício) com nomeação posterior. Não há convalidação por vício de motivo e 
finalidade. Quanto ao objeto há divergência. A tese majoritária diz que não há convalidação. Tese minoritária de JSCF - 
Quando houver mais de um objeto ou parte válida do objeto, retira-se o objeto inválido ou sua parte inválida, 
substituindo-os ou não. É a reforma (para CABM reforma é a convalidação do vício de forma!!!). Ex.: ato concedia 
licença e férias; verificada a inexistência de direito à licença, retira-se esta, ratificando as férias. Ex: aposentadoria 
legalmente concedida, com valor ilegal. Não se anula a concessão, acerta-se valor, compensando o que foi pago de 
maneira indevida, Ex.: um ato promoveu A e B por merecimento e antiguidade, respectivamente; verificando após que 
não deveria ser B, mas C o promovido por antiguidade, pratica novo ato mantendo a promoção de A (que não teve vício) 
e insere a de C, retirando a de B, por ser esta inválida. A conversão se dá quando o poder público transfere, com efeitos 
retroativos, um ato de categoria na qual ele seria inválido (objeto ilegal) para outra categoria na qual ele é válido. Ex.: 
concessão de uso de bem público sem licitação e caso de dispensa e inexigibilidade da mesma. A Administração 
converte o ato em permissão precária de uso, que não precisa de licitação. 
 
2) por interesse público a desconstituição do ato geraria agravos maiores ao interesse público do que sua permanência 
(“fato consumado”) Ex.: o loteamento irregularmente licenciado só vem a ser descoberto depois que inúmeras famílias 
regularmente edificaram neste. Os efeitos da invalidação significaria o retorno ao status quo ante, com a expulsão de 
todas as famílias e ressarcimento dos prejuízos ocasionados pela Administração Pública 
 
3) por decurso do tempo (decadência) – quando escoar o prazo legal para a Administração invalidar o ato – 5 anos (Lei n° 
9784/99, art. 54 para a União, Lei 5729/09 para o ERJ e DL 20910/32 para os outros). Este artigo é a positivação do 
princípio da segurança jurídica ou da estabilidade das relações jurídicas. 
O Poder Judiciário não pode invadir o mérito administrativo (conveniência, oportunidade, justiça e equidade) na 
escolha do motivo e do objeto do ato administrativo discricionário. Ao julgar a razoabilidade e a proporcionalidade 
do ato o PJ estaria julgando o mérito administrativo? Entende-se que a partir do momento que ele fere a 
razoabilidade/proporcionalidade, isto é, decide por ato irrazoável/desproporcional, o administrador ultrapassa o 
espaço de decisão dado pela lei, e assim sendo o seu ato se torna fora da lei, ilegal; deixa de ser discussão 
sobre o mérito e passa a ser sobre a legalidade/ilegalidade. ADPF 45 - Poder Judiciário pode interferir em 
políticas públicas, quando configurada hipótese de abusividade governamental. Considerações em torno da 
cláusula da “reserva do possível”. Necessidade de preservação, em favor dos indivíduos, da integridade e da 
intangibilidade do núcleo consubstanciador do “mínimo existencial”. 
 
REVOGAÇÃO - o ato é legal, mas se tornou inoportuno e / ou inconveniente para a AP. Somente a 
Administração Pública pode reanalisar o mérito administrativo (oportunidade e conveniência, justiça e equidade). 
O Poder Judiciário só pode realizar a revogação no exercício da sua função administrativa. A revogação do ato 
terá efeito ex nunc (o ato deixará de existir, e os efeitos gerados pelo ato até então serão preservados). Somente 
os atos discricionários são passíveis de revogação. A Administração Pública, deparando com ato válido e 
discricionário que se tornou inoportuno e inconveniente não irá revogá-lo quando: 
1) extintos naturalmente e exauridos os seus efeitos. Ex.: ato defere férias a servidor – gozadas as férias, o ato 
está consumado, exauridos estão seus efeitos; 
2) atos vinculados, pois em relação a estes o administrador não tem liberdade de atuação. Ex.: licença 
profissional legalmente regulamentada não pode ser retirada do mundo jurídico por discricionariedade da 
Administração. 
3) direitos adquiridos (CF, art. 5°, XXXVI) - através da concretização de ato normativo ou da criação de ato 
concreto, vinculado ou discricionário, nasce direito adquirido ao ato ou aos seus efeitos, incorporando-se ao 
patrimônio jurídico do destinatário. Ex.: ato de investidura do servidor (nomeação + posse + exercício) gera 
direito ao exercício da função pública. 
4) atos integrativos de um procedimento administrativo - opera-se a preclusão do ato anterior pela prática de ato 
sucessivo. Ex.: licitação - não pode ser revogado o ato de adjudicação na licitação quando já celebrado o 
respectivo contrato. 
5) os denominados enunciativos ou meros atos administrativos, pois estes não criam direito, apenas atestam, 
certificam, declaram situação preexistente ou exaram juízo de valor como os atestados, registros, certidões e 
pareceres. 
LICITAÇÃO e CONTRATO ADMINISTRATIVO 
 
CF, art. 22, XXVII; art. 37, XXI e Lei 8666/93 – procedimento licitatório - escolha da proposta mais vantajosa - 
contrato administrativo. A União cria normas gerais (Lei 8666/93) e Estados e municípios criam normas 
específicas pertinentes aos seus contratos e serviços públicos. Sociedade de Economia Mista e Empresa 
Pública que explorem atividade econômica podem ter lei própria (CF, art. 173, § 1º, III e Lei 8666/93, art. 119). 
Enquanto não for criada a lei, aplica-se a Lei 8666/93. A Administração Pública também celebra contratos 
privados sem prerrogativas especiais, contratos de Direito Civil – não são contratos administrativos – Ex.: aluga 
apartamento para servidor pela lei de locações. 
FASES DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO (art. 43) 
fase 
interna 
1) Configuração da necessidade, escolha do objeto da licitação (art. 2º), estimativa do valor, 
análise do orçamento e empenho; 
 
2) Escolha do tipo de licitação (art. 45) e modalidade de licitação (Lei8666/93, art. 22 e 23 e Lei 
10520/02, art. 1º) - Não é admissível o fracionamento do objeto para realização de licitação em 
modalidade diversa, salvo quando tecnicamente sustentável ou há carência de recursos. 
 
3) Ler as definições da Lei 8666/93, art. 6º; 
 
4) Quando aos objetos da licitação: obras e serviços – art. 7º a 12; serviços técnicos profissionais 
especializados – art. 13; compra – art. 14 a 16; alienação de bens moveis e imóveis – art. 17 a 
19; 
 
5) Verificar se não é caso de: 
a) Licitação inexigível - art. 25 - a competição se mostra inviável, impossível; 
b) Licitação dispensável – art. 24 – a licitação é possível, mas não é necessária; 
c) Licitação dispensada – art. 17, I e II – a lei diz expressamente que não haverá licitação. 
ESCOLHA DO TIPO DE LICITAÇÃO E MODALIDADE DE LICITAÇÃO 
(Lei 8666/93, art. 22 e 23; art. 45 e Lei 10520/02, art. 1º - pregão ) 
modalidade de 
licitação 
(art. 22) 
quem são os licitantes 
(art. 22) 
tipo de licitação 
(art. 45) 
objeto da licitação 
para obras e 
serviços de engenharia 
compras se 
serviços comuns 
convite convidados 
• menor preço 
• melhor técnica 
• técnica e preço 
até 
R$ 150.000,00 
até 
R$ 80.000,00 
tomada de preços 
interessados 
cadastrados 
até 
R$ 1.500.000,00 
até 
R$ 650.000,00 
concorrência quaisquer interessados 
acima de 
R$ 1.500.000,00 
acima de 
R$ 650.000,00 
pregão 
(Lei 10520/02) 
cadastrados menor preço ------------------------------- sem limites 
concurso quaisquer interessados 
prêmios ou 
remuneração 
trabalho técnico, científico ou artístico 
leilão quaisquer interessados 
maior lance ou 
oferta 
para vender: 
• bens móveis inservíveis até R$ 650,000,00 – acima 
deste valor é concorrência; bens imóveis inservíveis é 
concorrência – Lei 8666/93, art. 17, I e 19); 
• bens imóveis derivados de procedimentos judiciais ou 
de dação em pagamento (pode também 
concorrência); 
• produtos legalmente apreendidos ou penhorados; 
• privatização e concessão de serviço público (Lei 
9074/95) 
fase 
externa 
8666/93 
Audiência 
pública 
ato convocatório 
(edital ou carta-
convite) 
Habilitação 
(art. 27 a 33) 
classificação e 
julgamento das 
propostas 
homologação 
acima de 
150 milhões 
de reais 
(art. 39) 
prazo 
(art. 21) 
 
Conteúdo 
(art. 40) 
 
prazo para 
impugnação 
(art. 41, §§ 1º e 2º) 
 
carta-convite 
(art. 22, § 3º) 
Não surgiram interessados 
– licitação deserta 
desclassificado - se 
inexequível, contrário 
as cláusulas do edital 
ou contiver cláusula 
de preço condicional – 
se todos forem 
desclassificados, é 
licitação fracassada 
O superior responsável 
pode: 
 
• aprovar e homologar 
 
• sanar os vícios / 
homologar ou anular (sem 
indenização) 
 
• revogar (com indenização 
ao vencedor) 
 
• Se homologar – 
adjudicação ao vencedor 
Os interessados devem 
apresentar: 
 
1. habilitação jurídica 
2. qualificação técnica 
3. qualificação 
econômico-financeira 
4. regularidade fiscal 
Se ninguém passou pela 
habilitação - licitação 
fracassada - prazo de 8 
dias para reapresentação 
das documentações, 
suprindo as falhas - caso 
persista, poderá haver 
contratação direta 
ordem classificatória 
(Lei 8666/93, art. 45 e 
lei 10520/02, art. 4°, 
X) 
empate - art. 45, § 2º 
pregão 
fase externa 
Lei 10520/02 
e subsidiariamente 
Lei 8666/93 
1) designação do leiloeiro e da equipe de apoio 
2) convocação dos interessados à sessão pública de julgamento 
3) apresentação das propostas do objeto e do preço com validade de sessenta dias 
4) conhecidas as ofertas, a de menor valor e as que a excederem em até 10% poderão apresentar lances 
verbais e sucessivos, até que seja proclamado o vencedor (o critério sempre será o de menor preço) 
5) depois de proclamada a melhor proposta (e classificadas todas as propostas), o leiloeiro examinará os 
documentos (reunidos em um invólucro) de habilitação do licitante 
6) habilitado, o autor da menor proposta será declarado vencedor; caso contrário, serão examinadas as 
ofertas subsequentes e que atendam às exigências do edital 
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 
cláusulas exorbitantes (art. 58) - prerrogativas para a Administração que exorbitam do direito privado - a Administração 
Pública em posição de superioridade em relação ao contratado - princípio da supremacia (preponderância) do interesse 
público sobre o particular 
1) o poder de alteração e rescisão unilateral do contrato – mas mantendo o equilíbrio econômico-financeiro do 
contrato - Lei 8666/93, art. 58, I e II; art. 65, 79, I - assegurada a ampla defesa em processo administrativo 
a) alteração qualitativa (art. 65, I, a) 
b) alteração quantitativa (art. 65, I, b) 
Ex.: alteração das tarifas, da qualidade do serviço 
art. 65, §§ 1º e 2º 
2) a impossibilidade do contratado opor exceção de contrato não cumprido (exceptio non adimpleti contractus) - 
Lei 8666/93, art. 78, XIV e XV - princípio da continuidade dos serviços públicos - suspensão da execução do 
contrato por prazo superior a 120 dias (art. 78, XIV) - atraso nos pagamentos superior a 90 dias (art. 78, XV). 
3) controle da execução do contrato pela Administração ou usuário de serviço público - Lei 8666/93, art. 58, III - 
dependendo do que for apurado – com direito a processo administrativo, com contraditório e ampla defesa 
a) interdição, na obras, fornecimentos e serviços; 
b) intervenção nos contratos de concessão e permissão de serviço público 
4) possibilidade de aplicação de penalidades ao contratado - Lei 8666/93, art. 87 - advertência, multa, 
suspensão temporária e declaração de inidoneidade 
5) exigência de garantias pela AP ao contratado - Lei 8666/93, art. 56, § 1º - a garantia será escolhida pelo 
contratado, desde que prevista no edital, podendo ser: 
a) caução (em dinheiro ou títulos da dívida pública) 
b) seguro-garantia (apólice de seguro que possibilite a execução do contrato ou indenização) 
c) fiança bancária (garantia fidejussória) 
O limite da garantia será de até 5 % do valor do contrato, salvo se se referir a obras, serviço e fornecimento de 
grande vulto, quando será de até 10% do valor do contrato. Outras garantias (não estão na lei): seguro de bens 
e de pessoas, compromisso de fornecimento pelo fornecedor, importador, ou fabricante de bens, materiais ou 
produtos contratados, sempre que tais cautelas forem convenientes. 
 
MANUTENÇÃO DO EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO 
Lei 8666/93, art. 58, § 1º - manutenção do padrão remuneratório fixado no instrumento contratual - manutenção da 
equação econômico-financeira - antevista no edital e presente na proposta - constitui obrigação da Administração - a 
Administração Pública não pode alterar unilateralmente - para manter este equilíbrio poderá haver: 
reajuste (art. 55, III) - nos casos previsíveis – ex.: inflação (recomposição das perdas inflacionárias) 
revisão (art. 65, § 6º) - nos casos imprevisíveis ou previsíveis de efeitos incalculáveis - alteração unilateral da qualidade 
do serviço devido às mudanças tecnológicas (art. 65, I, “a”) - caso fortuito, a força maior, o fato do príncipe (art. 65, II, 
“d”), etc. 
DA INEXECUÇÃO E DA RESCISÃO DOS CONTRATOS 
 
1) extinção normal do contrato - com conclusão da obra, termino do prazo de fornecimento, etc; 
2) rescisão de pleno direito - quando houver nulidade no contrato administrativo; 
3) rescisão administrativa (art. 79, I) - rescisão unilateral imposta pela AP ao contratado por interesse público ou por 
motivos elencados na lei, como inexecução contratual pelo contratado; 
4) rescisão amigável (art. 79, II) - fruto da composição entre a AP e o contratado; 
5) rescisão judicial (art. 79, III) - quando o contratado quiser a rescisão contratual por falta da AP; 
 
INEXECUÇÃO CONTRATUAL PELO CONTRATADO 
 
descumprimento total ou parcial do pactuado pelo contratado - imposição de sanções, penalidades (responsabilidade 
administrativa) - inexecução dolosa ou culposa (responsabilidadecivil) - se for o caso, responsabilidade criminal - 
rescisão do contrato. 
 
causas justificadoras da inexecução do contrato - teoria da imprevisão e da onerosidade excessiva - rompimento do 
equilíbrio econômico-financeiro - reequilíbrio através de alteração do preço/tarifa e outras formas ou rompimento tão 
grave que não há salvação para o contrato 
1) anormalidade e imprevisibilidade dos fatos (teoria da imprevisão) 
2) ausência de desejo das partes para a sua ocorrência 
3) o rompimento do equilíbrio econômico-financeiro capaz de inviabilizar o contrato 
caso fortuito - imprevisível e inevitável para os contratantes / decorrente da vontade do homem. Ex: greve, paralisação 
de trabalhadores, rebeliões, conturbações sociais, etc.; 
força maior - previsível, mas inevitável / força da natureza. Ex: enchentes, inundações, tufões, vendavais, etc.; 
fato do príncipe - ato de império do Estado que incide indireta ou reflexamente no contrato. Ex: proibição de 
importação / aumento do imposto de importação do produto contratado; 
fato da administração - ato da Administração que incide diretamente sobre o contrato. Ex: interrupção prolongada e 
imotivada de pagamentos devidos ao contratado. Ex: não-liberação de área ou objeto necessário à execução do 
contrato; 
interferências imprevistas - fatos materiais imprevistos, mas existentes ao tempo da celebração do contrato. Ex: 
diversidade de terrenos conhecidos somente no curso da execução da obra, tornando-a mais complexa e onerosa. 
MODALIDADES DE CONTRATOS EM ESPÉCIE 
 
Contrato de obra pública - tem por objeto uma construção, uma reforma ou uma ampliação de obra pública (art. 
6º, I). Pode ser por execução direta (art. 6º, VII) ou indireta (VIII, a a e). A indireta pode ser por: 
1) empreitada: a contraprestação (remuneração) é previamente fixada por preço certo, ainda que: 
a) por preço unitário - é preço certo por unidade. Ex.: R$ 10.000,00 por casa, não se sabendo ao 
certo o número de casas que serão feitas; 
b) por preço global - é preço certo, sendo reajustado de acordo com a necessidade, pago em 
prestações. Ex.: 100 casas por R$ 1.000.000,00 com reajuste de acordo com variações de preço do 
material, custo do serviço, etc.; 
c) por preço integral - é preço certo e cujo pagamento se dará ao final. Ex.: R$ 1.000.000,00 para a 
construção de 100 casas, onde o empreiteiro terá que ajustar a obra ao preço dado 
2) por tarefa: a contraprestação é devida na proporção em que é realizada a obra, periodicamente, após 
medição da Administração. 
 
Contrato de fornecimento (contrato de compras) – art. 6º, III - são os contratos de compra que preveem a 
aquisição de bens móveis pela Administração, tais como materiais ou produtos de qualquer natureza. Pode ser de 
três modalidades: 
1) integral: exaure-se com a entrega de uma só vez da coisa adquirida; 
2) parcelada: é entrega parcelada, de uma quantidade pré-determinada, em um número de vezes pré-
determinado, com uma entrega final pré-estipulada; 
3) fornecimento contínuo: a entrega e o pagamento é sucessivo, de acordo com a necessidade, ou com datas e 
quantidades prefixadas, mas sem quantidade ou termo final. 
 
contrato de serviço - 1) Serviços comuns – sem habilitação especial / profissional - pintor de parede 2) Serviços 
técnico-profissionais – com habilitação especial / profissional – engenharia, advocacia: a) serviços técnico-
profissionais generalizados – conhecimentos comuns - engenharia, advocacia b) serviços técnico-profissionais 
especializados (art. 13) - conhecimentos incomuns e notória especialização profissional (art. 25, § 1º) - 
inexigibilidade da licitação – contratação direta - advogado para sustentação oral no STF, STJ, tribunais 
internacionais, tribunais ou comarcas longe da entidade federativa, etc. 
 
Os contratos de concessão e permissão do serviço público, de concessão de uso de bem público, convênios e 
consórcios, contratos de gestão, termos de parceria e contratos de programa serão estudados no momento 
oportuno. 
domínio público 
(lato sensu) 
domínio eminente - é o resultado do poder político, pelo qual o Poder Público submete à sua vontade todos os bens 
públicos e privados localizados em seu território (disponibilidade potencial deque é detentor em razão da sua 
própria soberania interna, abrangendo todos os bens e legitimando as intervenções na propriedade privada). 
 
domínio patrimonial - bens que o Estado já tem, que já estão dentro do patrimônio do Estado - corresponde ao 
direito de propriedade, sujeito, porém, ao regime do direito administrativo (público), e não ao regime do direito civil 
(privado). É são os bens públicos (domínio público stricto sensu, patrimônio público). 
bens dominiais 
... 
bens públicos 
(domínio público 
stricto sensu, 
patrimônio público) 
1ª corrente: somente bens pertences à pessoa jurídica de direito público (CC, art. 98) - União, Estados, DF, 
municípios e autarquias, associações públicas e fundações públicas de direito público (majoritária – JSCF, LVF); 
2ª corrente: os bens das pessoas da 1ª corrente e as empresas públicas, sociedades de economia mista e 
fundações públicas de direito privado (HLM, DP); 
3ª corrente: os bens das pessoas da 1ª corrente e os bens afetados ao serviço público - trens, ônibus, cabos 
elétricos, etc. – das empresas públicas, sociedades de economia mista e concessionárias e permissionárias de 
serviço público (CABM). 
quanto à 
titularidade 
dos bens públicos 
federais (CF, art. 20), estaduais e distritais (CF, art. 26) e bens municipais (por exclusão - logradouros públicos: 
avenidas, ruas, praças, parques e jardins públicos, etc.). A doutrina diz que este rol é exemplificativo. 
quanto à 
destinação 
dos bens públicos 
(CC, art. 99): 
 
I) bens de uso comum do povo (do domínio publico) - de uso indiscriminado, geral, universal (sem exclusividades, 
privilégios) pelos indivíduos - rios, mares, estradas, ruas (logradouros públicos), praças, florestas - o poder 
público pode limitar o uso e cobrar taxa (estacionamento na rua, pedágio, etc.). 
II) bens de uso especial (do patrimônio indisponível) – edifícios ou terrenos destinados/afetados à serviço ou 
estabelecimento da administração direta e autarquias - repartições públicas, mercados municipais, cemitérios 
públicos, aeroportos, museus públicos, veículos oficiais, estações e trens do metrô, ônibus, barcas, terras 
reservadas à indígenas, terras devolutas indispensáveis à defesa de fronteira, à proteção de ecossistemas 
naturais, etc. – subentende-se que seu uso será condicionado à regulamentação. 
III) bens dominicais (bens de domínio privado, bens do patrimônio disponível ou do patrimônio fiscal) – 
nomenclatura residual (o que não é de uso comum do povo ou de uso especial), são os bens desafetados, sem 
destinação especial, mas objetos de direito pessoal ou real de cada uma das entidades – terras devolutas 
(salvo as indispensáveis à defesa de fronteira, que são de uso especial), prédios públicos desativados, terrenos 
baldios, bens móveis inservíveis - como viaturas sucateadas, carteiras escolares danificadas - dívida ativa, etc. 
quanto ao regime 
jurídico dos bens 
públicos 
1) inalienabilidade / alienabilidade condicionada - CC, art. 100 – alguns bens são inalienáveis, outros precisam 
preencher requisitos; 
2) Imprescritibilidade - CC, 102; CF, 183, § 3º; CF, art. 191, parágrafo único – são insuscetíveis de usucapião 
(prescrição aquisitiva); 
3) impenhorabilidade – CF, 100 - não sujeitos a constrição judicial (penhora judicial); 
4) não onerabilidade – não podem ser objeto de penhor, hipoteca, ou anticrese (salvo CF, art. 167, IV – receita 
como garantia de crédito) 
BENS PÚBLICOS 
Formas de aquisição de bens públicos – contratos (compra e venda - CC, art. 481 a 532 - doação, permuta, dação em pagamento - 
CTN, art. 156, XI), usucapião (CC, art. 1.238), desapropriação (CF, art. 5º, XXIV; CC, art. 1275, V e DL 3365/41), acessão (CC, art. 1248), 
causa mortis (CC, art. 1603, V), arrematação e adjudicação(CPC, art. 685-A), resgate na enfiteuse (CC, art. 693) aquisição ex vi legis – 
por força de lei (Lei 6766/79 - ruas e praças através do loteamento; perdimento de bem instrumento ou fruto de crime - CP, 91, I e II; 
improbidade administrativa - Lei 8429/92; reversão nas concessões de serviços públicos - Lei 8987/95, art. 35, § 1º; o confisco do CF, art. 
243). 
Formas de alienação de bens públicos – venda (Lei 8666/93, art. 17); b) doação (Lei 8666/93, art. 17, I, b) permuta (Lei 8666/93, art. 
17, I, c); d) dação em pagamento (CC, art. 356); e) concessão de domínio (Lei 8666/93, art. 17, § 2º) f) investidura (Lei 8666/93, art. 17, § 
3º) g) incorporação; h) retrocessão (CC, art. 519); i) legitimação de posse (Lei 6383/76, art.1º). 
Formas de uso dos bens públicos: Uso comum - é aquele aberto à coletividade, sem necessidade de autorização estatal. O uso pode 
ser gratuito ou remunerado (CC, art. 103 ). Uso especial – utilização submetida a regras especificas e consentimento estatal. Podes ser 
gratuito ou remunerado . Ex.: utilização da rodovia pedagiada. Uso compartilhado – quando as pessoas jurídicas ou privadas precisam 
usar bens pertencentes a outras pessoas da AP. Ex.: instalação, pela União, de dutos com fios elétricos sob área pública municipal. Uso 
privativo – quando da utilização do bem público é outorgada temporariamente a determinada pessoa, mediante instrumento jurídico 
especifico, excluindo-se a possiblidade de uso do mesmo bem pelas demais pessoas. Ex.: autorização dada pela Prefeitura para festa 
fechada em praça pública. 
inalienabilidade / alienabilidade condicionada (CC, art. 101) 
Afeta-se ou desafeta-se (consagração / desconsagração) - o bem publico através de lei, ato administrativo (DG, DP) ou fato 
administrativo (JSCF) - prédio desocupado vira escola pública; escola pública muda de prédio; escola pública pega fogo e sobra apenas o 
terreno, etc. Não há a desafetação tácita (por falta de uso) – a vontade de não usar o bem tem que estar evidente no caso concreto. 
inalienabilidade - são naturalmente 
inalienáveis os bens públicos de uso 
comum do povo insuscetíveis de valoração 
patrimonial (de caráter não-patrimonial) 
alienabilidade condicionada - bens de 
uso comum do povo e bens de uso especial 
(suscetíveis de valoração patrimonial) 
alienabilidade condicionada - bens 
dominicais / dominiais 
mares, rios/rios navegáveis (STF, 479), 
praias, terras devolutas ou arrecadadas 
pelos Estados, por ações discriminatórias, 
necessárias à proteção dos ecossistemas 
naturais (CF, art. 225, § 5º), etc. 
 
Lei 8666/93, art. 17 
 
bens imóveis – interesse público 
fundamentado, avaliação prévia, 
desafetação (autorização legislativa), 
licitação (ver licitação) - Se for da União, 
necessidade da autorização do Presidente 
da República (art. 23 da Lei 9636/98) 
 
bens móveis - interesse público 
fundamentado, avaliação prévia, 
desafetação (ato administrativo), licitação 
(ver licitação). 
 
Ex.: ruas, praças, estradas, carros, 
edifícios, etc. 
Lei 8666/93, art. 17 
 
bens imóveis – interesse público 
fundamentado, avaliação prévia, 
autorização legislativa, licitação (ver 
licitação) - Se for da União, necessidade da 
autorização do Presidente da República 
(art. 23 da Lei 9636/98) 
 
bens móveis - interesse público 
fundamentado, avaliação prévia, 
desnecessária a desafetação, licitação (ver 
licitação). 
 
móveis e imóveis sem uso, não afetados a 
serviço público. 
formas de uso compartilhado dos bens públicos (CC, art. 103) 
Autorização de uso 
instituto com várias 
leis 
ato administrativo 
unilateral sem licitação 
(pode ter) 
discricionário 
precário / sem indenização – 
pode vincular 
tempo / indenização: 
aut. qualificada 
Prepondera 
o interesse 
particular – 
pode utilizar 
o bem 
gratuito ou 
oneroso 
fecha rua para festa, ceder 
terreno para circo, 
autorização para transporte 
de carga pesada, área de 
estacionamento 
 
Permissão de uso 
instituto com várias 
leis 
ato administrativo 
unilateral - qualquer 
modalidade de licitação 
(Lei 8666/93, art. 2º) 
discricionário 
precário/sem indenização – 
pode vincular 
tempo/indenização: 
permissão condicionada 
Prepondera 
o interesse 
público – 
deve utilizar 
o bem 
gratuito ou 
oneroso 
 
banca de jornal, barracas 
em feiras, boxe em 
mercado municipal, uso da 
calçada por restaurante 
 
Concessão de uso 
instituto com várias 
leis 
autorização legislativa, 
licitação e contrato 
administrativo 
- qualquer modalidade 
de licitação 
(Lei 8666/93, art. 2º) 
era 
discricionário 
– 
torna-se 
vinculado 
 
tempo determinado no 
contrato – indenização, 
salvo culpa do contratado 
Prepondera 
o interesse 
público – 
deve utilizar 
o bem 
gratuito ou 
oneroso 
espaço comercial em 
rodoviária / aeroporto, 
quiosques e praia, jazida 
(CF, art. 176), etc. 
 
Cessão de uso 
instituto com várias 
leis 
ato administrativo discricionário 
precário/sem indenização – 
pode vincular 
tempo/indenização: 
permissão condicionada 
interesse 
público 
gratuito ou 
oneroso 
entre órgãos e entidades 
federativas 
Concessão de 
direito real de uso 
DL 271/67 
autorização legislativa 
e contrato 
administrativo – 
escritura pública no 
RGI 
era 
discricionário 
- 
torna-se 
vinculado 
tempo determinado no 
contrato – pode ser 
transferido – intervivos ou 
causa mortis – mantém a 
finalidade. 
interesse 
público e 
particular 
gratuito ou 
oneroso 
interesse social, 
urbanização e 
industrialização 
Concessão de uso 
especial para fins de 
moradia 
CF, art. 183, § 1º; 
MP 2220/01; 
CC, art. 1225, XI 
pedido - concessão - e 
escritura pública no 
RGI 
vinculado 
(a AP pode 
apenas mudar 
o local) 
 
permanente 
interesse 
particular 
(moradia) 
gratuito 
aquele que até 30.06.2001 
possui, como seu, por 
cinco anos, de forma 
pacífica e ininterrupta, 
imóvel publico de até 250 
m2 , em área urbana, 
utilizando-o para sua 
moradia ou de sua família, 
desde que não seja 
proprietário ou 
concessionário, a qualquer 
título, de outro imóvel 
urbano ou rural 
Legitimação de 
posse 
Lei 4504/67, 
art. 99 a 102 
doação – transferência 
do domínio 
discricionário - 
vinculado 
quando da 
transferência 
permanente 
interesse 
particular 
gratuito 
máximo de 100 hectares, 
moradia permanente para 
cultivo da terra, não pode 
ser proprietário de imóveis. 
Espécies de bens públicos: 
 
Terras devolutas – são terras que pertenciam originariamente à Coroa e, por ocasião da República, passaram aos Estados-membros (CF, 
art. 26, IV), reservando-se à União apenas as áreas em que estivesse presente o interesse nacional (CF, art. 20, II). Os Estados, por sua 
vez, transferiram parte do seu terreno para seus municípios. Só chamados de devolutas se os terrenos acima forem dominicais. 
 
Terrenos de marinha – DL 9760/46, baseado no ato imperial de 12/07/1833 - são as áreas que, banhadas pelas águas do mar ou dos rios 
navegáveis, em sua foz, se estendem à distância de 33 metros para a áreas terrestres, contados da linha do preamar médio de 1831. 
Essas áreas são da União, com uso por particulares em regime de enfiteuse (CC, art. 2038, §2º) ou ocupação (DL 9760/46). 
 
Terrenos Acrescidos – Lei 9760/46, art. 3º - “são os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e 
lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha“ – como se agregam ao terreno de marinha, pertencem a União (CF, art. 20, VII). 
 
Terrenos marginais (terrenos reservados) – D.24643/34, art. 11, § 2º e , Lei 9760/46 - são os terrenos banhados por correntes 
navegáveis, fora dos alcance das marés, que se estendem até 15 metros para a parte da terra, contados desde a linha média das 
enchentes ordinárias. (Código das Águas, art. 13). Pelo texto do artigo 31 do Código das Águas, os terrenos que não forem federais, 
municipais, serão Estaduais. A Sumula 479 do STF diz que não podem ser particulares (majoritária), mas existem opiniões em contrário, 
pois poderia o PoderPúblico ter a transferido para particulares (HLM – minoritária). Quanto aos rios não navegáveis, o art. 12 do Código 
das Águas, dentro de faixa de 10 metros, fica estabelecida servidão de trânsito para os agentes da Administração, quando em execução 
de serviço. 
 
Terras indígenas - CF, art. 20, XI e CF, art. 231, § 1º - terras tradicionalmente ocupadas (hoje) por índios – bem imóvel afetado a 
finalidade pública: preservação da sociedade indígena – bem público de uso especial - são bens da União (CF, art. 20, XI). 
 
Plataforma continental – CF, art. 20, I - é a extensão das áreas continentais sob o mar até a profundidade de cerca de duzentos metros. É 
bem da União porque o art. 20, I diz que são bens da União “os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos”, e 
como estes bens foram atribuídos à União pelo art. 4º, III da CF/67, hoje pertencem a União. São também bens da União os recursos 
naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva (art. 20, V). 
 
Ilhas – elevações de terra acima das águas e por estas cercadas em toda a sua extensão – ilhas marítimas (oceânicas e costeiras) - 
pertencerem a União, mas é admissível que Estados e Município tenha domínio parcial ou total sobre elas (CF, art. 26, II e art. 20, IV) – 
ilhas fluviais e lacustres – pertencem aos Estados, salvo quando dos casos dos art. 20, III e IV, que são da União. 
 
Faixa de fronteiras – CF, art. 20, § 2º - área de 150 km de largura, que corre paralelamente à linha terrestre demarcatória da divisa entre o 
território nacional e países estrangeiros, considerada fundamental para a defesa do território nacional – terras públicas e particulares 
submetidas ao uso pela União. 
 
domínio das águas – Código das aguas (D. 24643/34); Lei da Política Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (Lei 9433/97); 
ANA – Agencia Nacional de Águas (Lei 9984/00); domínio mineral – Código de Minas (DL 227/67); domínio florestal – competência 
concorrente entre as entidades federativas (CF, art. 23, VII e art. 24, VI); Código Florestal (Lei 4771/65). São de patrimônio nacional (art. 
225, § 4º): Floresta Amazônica brasileira, Mata Atlântica e Serra do Mar, Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira; domínio da fauna – 
sua preservação é competência comum à União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23, VII, da CF) – legislação: Código de Caça 
(Lei 5197/67) e Código de Pesca (DL 221/67); domínio espacial – Código Brasileiro da Aeronáutica (Lei 7565/86); domínio do patrimônio 
histórico (art. 216, DL 25/37); domínio do patrimônio genético (CF, art. 225, § 2º, II). domínio ambiental (CF, art. 225).