TCC IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - Direito

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Centro Universitário Módulo
Taís Nogueira Bezerra
A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA POR VIOLAÇÃO DE PRINCÍPIOS: UMA ANÁLISE DO ARTIGO 11 DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA À LUZ DE JULGADOS ORIUNDOS DOS TRIBUNAIS PÁTRIOS
Caraguatatuba
2021
TAÍS NOGUEIRA BEZERRA
DIREITO 
A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA POR VIOLAÇÃO DE PRINCÍPIOS: UMA ANÁLISE DO ARTIGO 11 DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA À LUZ DE JULGADOS ORIUNDOS DOS TRIBUNAIS PÁTRIOS
Trabalho de conclusão de Curso, apresentado ao Curso de Graduação em Direito do Centro Universitário Módulo, como requisito para obtenção do título de bacharel em Direito. 
 Orientador: Prof.º Luiz Felipe Lobato
RESUMO
Essa monografia tem por objetivo geral analisar a improbidade administrativa por violação de princípios, prevista no artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa, à luz de julgados oriundos dos tribunais pátrios. Trata-se de pesquisa exploratória, com uso da técnica de levantamento bibliográfico para coleta dos dados. Também se fará uso do levantamento jurisprudencial, considerando-se julgados oriundos dos tribunais pátrios. A abordagem do problema é qualitativa, e a análise dos dados é crítica de conteúdo. Os principais resultados obtidos permitiram concluir que, no Brasil, embora a Lei de Improbidade Administrativa tenha surgido como resposta para problemas antigos da gestão pública brasileira, em especial a corrupção, ao se analisar o seu texto, verifica-se uma imprecisão conceitual em seus dispositivos, baseada em princípios, sem parâmetros claros capazes de nortear a aplicação das sanções. Tudo isso entrega ao julgador uma discricionariedade que, na prática, traduz-se em insegurança jurídica para os jurisdicionados. Da análise dos julgados extraídos dos tribunais pátrios, foi possível verificar que a responsabilização do agente público pela prática de atos ímprobos em razão da violação de princípios da Administração Pública exige a comprovação de ocorrência do elemento subjetivo, qual seja, o dolo genérico, e de má fé. No entanto, por se tratar de ação na qual se tem a necessidade de priorizar o interesse público na aplicação das leis e apuração dos fatos, havendo indícios de prática de atos ímprobos, a petição inicial deve ser recebida, para a respectiva apuração no período de instrução do feito.
Palavras-chave: Lei de Improbidade Administrativa. Improbidade Administrativa por Violação de Princípios. Análise Jurisprudencial.
ABSTRACT
The general objective of this monograph is to analyze administrative improbity due to violation of principles, provided for in article 11 of the Administrative Impropriety Law, in the light of judgments from Brazilian courts. This is an exploratory research, using the bibliographic survey technique for data collection. The jurisprudential survey will also be used, considering judgments coming from the national courts. The approach to the problem is qualitative, and data analysis is content critical. The main results obtained allowed us to conclude that, in Brazil, although the Administrative Impropriety Law has emerged as a response to old problems of Brazilian public management, especially corruption, when analyzing its text, there is a conceptual imprecision in its provisions , based on principles, without clear parameters capable of guiding the application of sanctions. All of this gives the judge a discretion that, in practice, translates into legal uncertainty for the jurisdictions. From the analysis of the judgments extracted from the national courts, it was possible to verify that the accountability of the public agent for the practice of improbable acts due to the violation of Public Administration principles requires proof of the occurrence of the subjective element, that is, the generic intent, and of bad faith. However, as this is an action in which there is a need to prioritize the public interest in the application of laws and verification of the facts, with evidence of improper acts, the initial petition must be received, for the respective verification in the period of instruction of the deed.
Keywords: Administrative Misconduct Law. Administrative Misconduct for Violation of Principles. Jurisprudential Analysis.
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO	5
2. O DIREITO ADMINISTRATIVO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988	7
2.1 CONCEITO DE GESTÃO PÚBLICA E O AGENTE PÚBLICO	8
2.2 DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS QUE REGEM A PROBIDADE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA	9
2.2.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE	9
2.2.3 PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE	10
2.2.4 PRINCIPIO DA MORALIDADE	10
2.2.5 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE	11
2.2.6 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA	11
3. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA	13
4. A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NA AFRONTA A PRINCÍPIOS ADMINIsTRATIVOS: UMA ANÁLISE JURISPRUDENCIAL	27
5. AS NOVAS DISPOSIÇÕES DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA	34
6. conclusão	37
Referência	38
1. INTRODUÇÃO
De conformidade com as regras e princípios predominantes no ordenamento jurídico pátrio, as instâncias penal, civil e disciplinar são, em princípio, e tão somente em princípio, autônomas e independentes umas das outras. O decisório de uma dessas cidadelas não deve, pois, refletir eficácia nas outras. Daí proclamar o art. 125 da Lei nº 8.112/90 que “as ações civis, penais e administrativas poderão cumular-se, sendo independentes entre si” (BRASIL, 1990, s.p). Erige-se, assim, o princípio geral da independência e autonomia das instâncias Civil, penal e administrativa (em que se inclui obviamente a disciplinar). De efeito, infere-se que as consequências advindas da conduta ilícita do servidor público podem render ensejo a que ele venha a ser responsabilizado civil, penal e disciplinarmente. Devem, porém, ser acionadas as respectivas instâncias já, que estas são autônomas e independentes, e buscam promover espécies de responsabilidade substancialmente distintas.
	Os fatos cometidos por servidores públicos, tipificados penalmente como crimes contra a Administração Pública, podem ser classificados como falta disciplinar, passível de demissão, como inclusive prevê o disposto no art. 132, I, da Lei Federal nº 8.112/90, de maneira que a prática de peculato, corrupção passiva, corrupção ativa, porquanto considera também transgressão funcional, enseja a imediata apuração e punição, após processo administrativo disciplinar, na via administrativa, independentemente do desfecho de processo criminal pelos mesmos fatos, porque, na verdade, o administrador público não está usurpando competência do Poder Judiciário, senão exercendo seu dever de ofício de fazer valer o poder disciplinar administrativo, demitindo o funcionário transgressor.
Sendo uns dos problemas mais devastadores, é a improbidade administrativa devido ao mau uso da coisa pública que atende muitas vezes somente o interesse particular e não o público.
A moralidade administrativa encontra-se presente na Constituição Federal de 1988, daí então passou a exigir do agente público o cumprimento da legalidade perante a administração pública. Como forma de prevenir e sancionar condutas de má reputação, a Constituição Federal trata da improbidade administrativa no art. 37 §4, nos seguintes termos “os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento previsto em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.
O objetivo geral dessa monografia é analisar a improbidade administrativa por violação de princípios, prevista no artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa, à luz de julgados oriundos dos tribunais pátrios. Trata-se de pesquisa exploratória, com uso da técnica de levantamento bibliográfico para coleta dos dados. Também se fará uso do levantamento jurisprudencial, considerando-se julgados oriundos dos tribunais pátrios. A abordagem do problema é qualitativa, e a análise dos dados é crítica de conteúdo.
2. O DIREITO ADMINISTRATIVO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988
A Constituição Federal, no caput do art.37, estabelece cinco princípiosinerentes à administração Pública sendo o da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Esses princípios têm por função dar unidade e coerência ao direito administrativo mantendo o controle das atividades administrativas de todos os entes que integram a federação brasileira. 
No entanto, a partir da promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, o Direito Administrativo e a Administração Pública passaram a ser matéria arraigada no texto fundamental é diretamente citado, inigualável a qualquer outra existente (MORAES, 2017). 
De acordo com Mattos (2014) a improbidade administrativa importa na responsabilização do agente público (e eventualmente um terceiro participante), vez que, os agentes são gestores dos recursos públicos e possuem o dever de agir com probidade e honestidade e tem obrigação de cuidar para que os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, expresso no caput do art. 37 da Constituição Federal, tenham plena efetividade.
Em outros momentos a Constituição brasileira faz referência ao princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, de acordo com Justen Filho (2008) a supremacia do interesse público significa sua superioridade sobre os demais interesses existentes na sociedade. Os interesses privados não podem prevalecer sobre o interesse público. A indisponibilidade indica a impossibilidade de sacrifício ou transigência quanto ao interesse público e é em decorrência de sua supremacia.
Bandeira de Mello (2011, p.61), define que o interesse público como “o interesse resultante do conjunto dos interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da sociedade e pelo simples fato de o serem”. Qualificando o interesse coletivo como prioridade a ser atendido não altera os interesses dos particulares já que ambos estão dentro das garantias fundamentais. Somente o poder público pode assegurar os direitos e poderes da coletividade.
Destaca Juarez Freitas (2009. p. 54): “o princípio do interesse público prescreve que, em caso de colisão, deve preponderar à vontade geral legítima (o ‘bem de todos’, no dizer do art. 3.º da CF/1988) sobre a vontade egoisticamente articulada ou facciosa, sem que aquela volição se confunda com a simples vontade do aparato estatal, tampouco com o desejo da maioria”.
2.1 CONCEITO DE GESTÃO PÚBLICA E O AGENTE PÚBLICO
O Estado não tem como visão a obtenção de lucros, tem como função primordial somente prestar um serviço com eficiência, para a sociedade, descentralizando através dos planejamentos do gestor público.
Para Carvalho Filho (2012) o Estado como órgão da Administração Pública é a principal representação dos interesses da população e daqueles que são alvo dos de sua influência. No entanto, mesmo que amplamente vinculado como figura concreta, o Estado é uma entidade abstrata, que depende de um contingente de trabalhadores a fim de manter o funcionamento ininterrupto dos serviços públicos. Ele fará isso na pessoa de seus gestores e por meio de estratégias para, segundo Graterón (1999, p.2), “estimular o aparato produtivo e fortalecer a relação oferta-procura de bens e serviços para a sociedade.”
A expressão agente público tem sentido amplo. Significa o conjunto de pessoas que, a qualquer título, exercem uma função pública como pressupostos do Estado. Essa função, é mister que se diga, pode ser remunerada ou gratuita, definitiva ou transitória, política ou jurídica. O que é certo é que, quando atuam no mundo jurídico, tais agentes estão de alguma forma vinculada ao Poder Público. (CARVALHO FILHO, 2012).
Existem pessoas que exercem a função pública sem vínculo de emprego com o Estado, então a jurisprudência vinculou a necessidade de adoção de outra palavra, em um sentido mais amplo do que servidor público para atribuir as pessoas que exercem função pública, com o ou sem vínculo empregatício. Já algum tempo, os doutrinadores começaram a se referir a essas pessoas como agentes públicos, em sentido amplo.
É através de seus servidores públicos que o Estado se torna mais eficiente e responsável.
Dentre as suas atribuições, o gestor público é o responsável por assessorar, planejar, tramitar nos processos deliberativos e decisórios, coordenar ações e avaliar programas e políticas públicas em organizações estatais e não estatais nacionais ou internacionais. Sua atuação é vista em todos os níveis governamentais - União, estados e municípios - em que há utilização de recursos empenhados para a produção de bens públicos (SACHS; LOPES; DOWBOR, 2010).
2.2 DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS QUE REGEM A PROBIDADE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Princípio é o alicerce para as regras a serem observadas como requisitos essenciais no mundo jurídico.
Para Ivo Dantas: 
“Princípios são categoria lógica e, tanto quanto possível, universal, muito embora não possamos esquecer que, antes de tudo, quando incorporados a um sistema jurídico-constitucional-positivo, refletem a própria estrutura ideológica dos Estados, como tal, representativa dos valores consagrados por uma sociedade”.
A Constituição Federal em seu Capítulo VII - Da Administração Pública, em seu artigo 37, “caput”, dispõe que:
“ A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(...).”
A administração pública além de se pautar pela obediência ao ordenamento jurídico deve também observar os princípios que a norteiam, segundo o que dispõe a Carta Magna.
2.2.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
Para a maioria dos doutrinadores o princípio da legalidade é o mais importante, pois a administração só pode praticar atos determinados por lei. Se, no setor privado tudo o que a lei não proíbe pode ocorrer, o Poder Público só pode fazer o que a lei autoriza.
A observância a este princípio se dá de maneira rígida, pois em nenhum momento há a liberdade por parte da administração pública em que seu agente possa manifestar vontade pessoal ou contrariar lei, sem que não seja responsabilizado ou seu ato invalidado. O cumprimento à lei é o que gera a eficácia do ato administrativo.
A jurisprudência é pacifica no que tange a observância deste princípio:
EMENTA: Agravo Regimental no Agravo de Instrumento. Previdenciário. Contagem de Tempo de Serviço. 1. Prescrição. Impossibilidade de analise da legislação infraconstitucional. Ofensa Constitucional Indireta. 2. Administração Pública: Necessidade de vinculação ao Princípio da Legalidade. Precedentes. Agravo Regimental ao qual se nega provimento”. (AI 579235 AgkR/SP – São Paulo – 24.08.2010)
2.2.3 PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE
A administração deve promover atos que vislumbre atingir o interesse da coletividade. Para tanto é de fundamental importância o respeito a este princípio, pois não pode a administração agir de forma a atender interesses pessoais ou agir de forma a prejudicar ou favorecer determinado grupo de pessoas.
Assim se manifesta a jurisprudência:
EMENTA. Publicidade dos atos governamentais. Princípio da impessoalidade. Art. 37, parágrafo 1º da Constituição Federal. 1. O caput e o parágrafo 1º do artigo 37 da Constituição Federal impedem que haja qualquer tipo de identificação entre a publicidade e os titulares dos cargos alcançando os partidos políticos a que pertençam. O rigor do dispositivo constitucional que assegura o principio da impessoalidade vincula a publicidade ao caráter educativo, informativo ou de orientação social é incompatível coma a menção de nomes, símbolos ou imagens, aí incluídos slogans, que caracterizem promoção pessoal ou de servidores públicos. A possibilidade de vinculação do conteúdo da divulgação com o partido político a que pertença o titular do cargo público mancha o princípio da impessoalidade e desnatura o caráter educativo, informativo ou de orientação que constam do comando posto pelo constituinte dos oitenta 2. Recurso extraordináriodesprovido”.(RE 191668/RS – Rio Grande do Sul – Recurso Extraordinário – Relator Min. Menezes Direito. 15.04.2008)
Desta forma temos que o administrador público pode apenas praticar atos legais, com indicação expressa de seu objetivo com alcance a todos os administrados.
2.2.4 PRINCIPIO DA MORALIDADE
O princípio da moralidade está escoimado na boa-fé objetiva, em critérios éticos, na honestidade e em regras de conduta que deve ter o administrador público, pois não pode a administração ter postura que denote falsa moral, desabone bons costumes, ou aja de forma ilícita.
Para Marçal Justen Filho: 
“Ademais, é obrigatório o respeito à probidade administrativa e à moralidade. Em nenhuma hipótese a conduta adotada pela Administração ou pelo particular poderá ofender os valores fundamentais consagrados pelo sistema jurídico. Sob esse enfoque é que se interpretam os princípios da moralidade e da probidade. A ausência de disciplina legal não autoriza o administrador ou o particular a uma conduta ofensiva à ética e a moral. A moralidade soma-se à legalidade. Assim, uma conduta compatível com a lei, mas imoral, será inválida”. 
Ademais a boa-fé como princípio constitui um vetor da moralidade. A não observância à honestidade, lealdade, ética e à confiança atenta à boa-fé.
Assim, a violação à boa-fé é uma violação à moralidade, sendo este a base para a aferição da probidade administrativa. O agente público tem o dever de basear seus atos na conveniência e oportunidade, mas não menos importante é que elas observem a honestidade. 
 
2.2.5 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
Obrigatória desde o Decreto nº 572/1890, a publicidade dos atos da administração tem o intuito da transparência dos atos do Poder Público.
A principal finalidade deste princípio é a garantia de participação e fiscalização de todos os atos praticados pelo administrador público, para que tanto os órgãos fiscalizadores como o cidadão possam, querendo, impugná-los.
Como nos ensina Vladimir da Rocha França: 
” Sem publicidade, não há como vincular a conduta da administração. O princípio impõe que todos os atos da administração pública devem ser públicos, acessíveis a toda coletividade. Sem a devida informação, a ação administrativa cai no vazio e no esquecimento, ou produz insegurança e surpresa ao cidadão quando a administração pública age no sentido de impor conduta ao mesmo”. 
2.2.6 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
A Emenda Constitucional nº 19/1998 inseriu este princípio ao ordenamento constitucional, visando uma melhor prestação de serviço à sociedade e conservação de seus bens, tendo como balizamento o não retardamento das ações públicas e a busca sempre pelo melhor serviço com menos custo.
A jurisprudência é pacífica no que tange a este principio:
Ementa: MANDADO DE SEGURANÇA. HCPA. POSSE NO CARGO DE ENFERMEIRA. ACUMULAÇÃO DE CARGOS. INCOMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS. Ao administrador impõe-se o dever de, no desempenho de suas atribuições, observar o princípio da eficiência, constitucionalmente previsto no artigo 37 da Constituição Federal, não bastando simplesmente a prestação do serviço, ele precisa ser eficiente. Deve-se prestigiar, pelo exame das peculiaridades do caso, o princípio da eficiência na prestação do serviço público. As razões para que a Administração Pública inviabilize a cumulação de cargos pretendida estão ligadas a princípios de interesse público, quais sejam, a eficiência, a segurança e a regularidade dos serviços prestados, assim como a dignidade humana e a garantia constitucional do direito à saúde. (TRF4 - APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA: AMS 24242 RS 2005.71.00.024242-3.Relator(a): VÂNIA HACK DE ALMEIDA -Julgamento: 19/06/2007 - Órgão Julgador: TERCEIRA TURMA - Publicação: D.E. 15/08/2007)
O princípio da moralidade da administração é expresso na Constituição Federal art 37, “caput”, com o objetivo de afastar a desonestidade e reatar a confiança do órgão público. De acordo com Martins (1998. p.38), o princípio da moralidade administrativa, portanto, é princípio essencial. O mais relevante é aquele que se destaca de forma absoluta. Que torna a administração confiável perante a sociedade e que faz do administrador um ser diferenciado.
Germana de Oliveira Moraes assevera que “o princípio da moralidade administrativa, no sentido estrito de conformação da conduta dos agentes públicos, sob a perspectiva da ética, além de conexo aos princípios da impessoalidade e da publicidade, relaciona-se aos valores confiança, honestidade, lealdade e respeito aos valores culturais predominantes em determinada sociedade, aos quais correspondem as seguintes dimensões: (a) boa-fé (tutela da confiança); (b) probidade administrativa (deveres de honestidade e de lealdade); (c) razoabilidade (expectativa de conduta civiliter do homem comum, da parte do agente político)”.
Observado por Di Pietro (2017, p.66):
 “ Antiga é a distinção entre moral e direito, ambos representados por círculos concêntricos, sendo que o maior corresponde à moral e o menor ao direito. Licitude e honestidade seriam os traços distintivos entre o direito e a moral numa aceitação ampla do brocardo segundo o qual nom omne quod licet honestum est (nem tudo o que é legal é moral).
A moralidade para Meirelles (2018, p. 75), constitui, atualmente, pressupostos de validade de toda a administração pública. Em sua obra, reporta-se a Hauriou transcrevendo o seguinte trecho: “moral administrativa é imposta ao agente público para a sua conduta interna, segundo as exigências das instituições a quês serve, e a finalidade de ação: o bem comum.
De acordo com Moraes (2005, p. 296), o princípio da moralidade administrativa, não bastará ao administrador o comprimento da estrita legalidade, ele deverá respeitar os princípios éticos de razoabilidade e justiça, pois a moralidade constitui pressupostos de validade de todo ato administrativo praticado.
Defini Alexandre de Moraes (2005), in verbis:
 “Atos de improbidade administrativa são aqueles que, possuindo natureza civil e devidamente tipificados em lei federal, ferem direta ou indiretamente os princípios constitucionais e legais da administração pública, independentemente de importarem enriquecimento ilícito ou de causarem prejuízo material ao erário público” (MORAES, 2005, p.320).
Maria Sylvia Zanello Di Pietro (2016, p. 79) explica que “a imoralidade administrativa produz efeitos jurídicos, porque acarreta a invalidade do ato, que pode ser decretada pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário.”
A moralidade administrativa, no seu aspecto de probidade, quando vivenciada na comunidade com o uso correto do dinheiro público, sem desperdícios, sem desvio de recursos, por parte do agente público e demais cidadãos, implicará no cumprimento integral dos objetivos constitucionais e legais.
3. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
A concepção dos conceitos de lícito e de ilícito correlaciona-se à necessidade de organização e de controle social por meio do Estado democrático de direito. Tem-se, assim, o império das leis e a submissão de todos os indivíduos e entes jurídicos personificados ou não personificados, inclusive do Estado, a elas, como instituto jurídico impositor de condutas (DEZAN, 2014).
O ilícito é categoria jurídica, não sendo “noção privativa de nenhum ramo do Direito, podendo assumir várias modalidades, conforme o aspecto das ciências jurídicas que, no caso, seja abordado” (VAROTO, 2010, p.123). 
O ilícito é a conduta humana, comissiva ou omissiva, ilegal, ou seja, contrária ao ordenamento jurídico, e passível de sanção. E ao ilícito que atinge ao bem jurídico administrativo, denomina-se ilícito administrativo. Todavia, este último instituto, a sanção, não se faz elemento do ilícito, mas sim sua consequência, implicada por lei ou ato administrativo normativo com força de lei – a exemplo da medida provisória e do decreto presidencial autônomo. Assim, a sanção é o legal consequente lógico do cometimento do ilícito, e a combinação de ambos faz inferir a norma proibitiva (DEZAN, 2013).
	A prática de ilícitos administrativos afronta ao interesse públicosecundário. O interesse público secundário é o interesse do Estado enquanto Administração, o modo como os órgãos veem o interesse público. Faz-se, ainda, importante salientar que, segundo essa teoria, nem sempre o interesse público primário e o secundário coincidem. E, em caso de incompatibilidade, os interesses públicos secundários não são atendíveis, sob pena de a Administração Pública ir contra a essência da sua existência (REIS, 2015).
Com vistas a tutelar os interesses coletivos, o processo administrativo disciplinar segue alguns princípios, a saber: princípio da razoabilidade, princípio da proporcionalidade, princípio da segurança jurídica, princípio da indisponibilidade do interesse público, princípio da supremacia do interesse público sobre o particular e princípio da motivação.
Em primeiro lugar, é preciso ter presente que o Estado-Administração tem o poder-dever de apurar as infrações administrativo-disciplinares, cuja autoria seja atribuída a servidores públicos, por meio de uma ação administrativo-disciplinar, vale ressaltar através de um processo administrativo de natureza disciplinar no qual sejam assegurados o direito ao contraditório e a ampla defesa, objetivando aplicar uma adequada e justa sanção administrativa disciplinar (pena disciplinar), no caso de procedência (REIS, 2015).
Na seara administrativa, de atuação preventiva, o ordenamento jurídico tipifica alguns comportamentos como infrações, cominando inclusive em multas e outras penalidades para evitar ou atenuar o dano. No terreno da responsabilidade penal, com atuação eminentemente repressiva, a legislação estabelece uma série de condutas lesivas como crimes ou delitos, com as respectivas sanções (preceito secundário), visando a desestimular tais práticas.
A responsabilidade administrativa é concebida como instrumento de repressão manejado pelo Poder Público, por meio de seu poder de polícia, com vistas a assegurar o bem geral da coletividade, diante de condutas consideradas nocivas ao meio ambiente. 
O surgimento da responsabilidade administrativa se dá com a prática de infrações administrativas, as quais devem ser apuradas pela Administração Pública, no exercício do seu poder de polícia, através da instauração de procedimento adequado, também com a garantia do devido processo legal e observância do contraditório e ampla defesa. 
Assim, a responsabilidade administrativa situa-se na esfera de atividades relativas à Administração Pública, ao passo que a responsabilidade penal e civil apenas pode ser impostas no âmbito do Poder Judiciário. Logo, as sanções advindas da responsabilidade civil e penal só podem ser infligidas pelo Judiciário num processo judicial, diversamente das sanções administrativas, que podem ser aplicadas por todos os entes federativos, dentro de suas respectivas competências constitucionais em um processo administrativo.
As instâncias administrativa, civil e penal, são relativamente independentes, podendo um mesmo fato apresentar repercussão em todos esses ramos, sem, contudo, uma decisão exarada em um desses ramos necessariamente influenciar em outro. Assim, determinado fato pode ser considerado ilícito somente disciplinar, ou somente cível, ou, indistintamente, apresentar repercussões autônomas ou não em todas essas searas (DEZAN, 2015).
Desta feita, pode um fato perpetrado no seio da Administração Pública ser também considerado, a par de ilícito disciplinar, igualmente ilícito penal, recebendo atenção também deste último ramo do direito. Se isso ocorrer poderá dar ensejo a duas apurações simultâneas ou sucessivas, podendo as decisões de um e de outro procedimento chegar a resultados distintos, a exemplo da responsabilização em sede disciplinar e a absolvição em sede penal, ou a punição em sede penal e a absolvição em sede administrativa (DEZAN, 2015).
O ordenamento jurídico como um todo assim se comporta, permitindo essa autonomia que, deveras, é relativa, à medida que algumas decisões em sede de direito penal têm supremacia para vincular a razão de decidir da Administração Pública, mormente as sentenças penais que neguem a existência do fato ou a autoria de determinado fato provado, ou mesmo que prescrevam que o servidor público agiu sob alguma excludente de ilicitude, a exemplo do estado de necessidade, da legítima defesa etc. (DEZAN, 2015).
A corrupção é um fenômeno muito complexo, não sendo possível apontar apenas um culpado para a sua existência e expansão, seja na esfera pública, seja na esfera particular, seja no frequente entrelaçamento de ambas, o que acaba por agravar a situação do país pelos vultosos desvios de recursos e pelas dificuldades de prestação de serviços públicos à população que mais deles necessita. Assim, são muitas e variadas as causas da corrupção. Andrade (2013) defende que as causas da corrupção podem ser divididas em quatro dimensões: 1) nível de desenvolvimento; 2) processos de modernização; 3) cultura cívica; 4) e qualidade das instituições.
Dentre estas dimensões, enfatiza-se a que entende que a causa da corrupção pode ser relacionada aos níveis de desenvolvimento de um Estado. Ressalta-se também aquela que relaciona a cultura cívica de certa sociedade com a corrupção. Nesse sentido, quanto mais elevados os níveis de confiança institucionais ou sociais, mais os cidadãos teriam interesse e participariam da vida política, e isso já contribuiria significativamente para diminuir os índices de corrupção (BRANCO; SOUSA, 2012).
Questiona-se então: Quais os motivos que levam certa pessoa ou certos grupos a praticarem atos corruptos? Entre as inúmeras respostas possíveis, Klitgaard (1994) diz que não se trata de um crime por “paixão”, mas por “cálculo”. Isto é, não se trata de ausência de princípios morais ou ético; na verdade, existem muitas condições que facilitam esse tipo de delito, dentre os quais, a oportunidade que propicia o crime e deixa o autor não descoberto impune.
Destarte, a penalização dos atos corruptos deveria ser feita com a maior rapidez possível, pois contribuiria para coibir tais atos. Portanto, o importante seria a punição da corrupção e não a sua detecção, segundo essa visão. Ademais, as sanções deveriam ser mais rígidas a fim de causar receio nos indivíduos que pretendam praticar atos corruptos.
No Brasil, entre as causas que favoreceram a disseminação da corrupção pode-se apontar: o inchamento da máquina estatal, o excesso de burocracia (que colabora para o aumento de práticas clientelista e patrimonialista) e a ditadura militar (que blindou as ações dos governantes). Além disso, a concentração e abuso do poder (este último resultante de uma elevada falta de ética por parte dos funcionários públicos) e o corporativismo nos setores administrativos, como a Justiça, são exemplos.
Portanto, são muitas as causas da corrupção e elas estão presentes tanto em nações mais desenvolvidas quanto em nações menos desenvolvidas, não se podendo apontar apenas uma causa para a existência da corrupção. É necessário que sejam estudadas essas causas para que possam ser combatidos com eficiência.
A corrupção é causa de vários efeitos maléficos para a sociedade. A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, conhecida como Convenção de Mérida (2003), ratificada pelo Brasil por intermédio do Decreto 5.687, de 31.01.2006, já em seu preambulo demonstra uma preocupação com as consequências da corrupção e entende ser um grave problema, asseverando que os países, ao assinar o referido tratado internacional, estavam: 
Preocupados com a gravidade dos problemas e com as ameaças decorrentes da corrupção, para a estabilidade e a segurança das sociedades, ao enfraquecer as instituições e os valores da democracia, da ética e da justiça e ao comprometer o desenvolvimento sustentável e o Estado de Direito [...] (BRASIL, 2006, s.p). 
No entanto, em um primeiro momento, os estudiosos entendiam que a corrupção trazia desenvolvimento econômico. Essa tese foi defendida pela escola funcionalista norte-americana. Acreditavam os adeptos desta escola que a corrupção trazia vantagens para o sistemaeconômico, em particular para os países em desenvolvimento. Defendiam que, em uma sociedade corrupta, mas eficiente, aqueles que tinham mais, e estavam dispostos a pagar, teriam acesso aos serviços públicos. A corrupção seria, no caso, um “lubrificante” necessário para o desenvolvimento, ajudando a dar velocidade e aumentando a remuneração dos funcionários públicos (FABIAN CAPARROS, 2004).
O argumento da escola funcionalista poderia ser comprovado empiricamente através de alguns casos ocorridos nos países do Leste Europeu (Bulgária, Lituânia, Romênia). Nesses países, os salários dos profissionais de saúde eram muito baixos. Caso um cidadão necessitasse utilizar os serviços públicos de saúde, como por exemplo uma cirurgia, deveria dar “presentes”. Assim, a diferença entre o custo oficial dos serviços e o custo real do trabalho era compensado com estes “presentes” que eram pagos pelos pacientes para complementar a sua cobertura. Desse modo, estabelecia-se um equilíbrio entre a oferta e a demanda. Este era o mecanismo pelo qual os preços reais se estabeleciam. Contudo, depois, chegou-se a conclusão de que não havia um incentivo ao desenvolvimento, visto que, quanto mais corrupto o país, menores são os investimentos públicos na área de saúde. Assim, esta cultura cria um ambiente artificial de percepção das políticas públicas, impedindo um retrato fiel das deficiências do sistema (GARCIA, 2004). 
Este argumento serviu para justificar as condutas de pessoas, físicas e/ou jurídicas, que durante muito tempo corromperam funcionários de países subdesenvolvidos para que tivessem vantagens em contratações públicas. 
Não faz muito tempo que os países mais desenvolvidos, com a finalidade de aumentar a competitividade de suas empresas, permitiam o pagamento de “comissões” para funcionários públicos de países importadores e admitiam, inclusive, que houvesse descontos destes valores nos tributos devidos pela transação. A única exigência era que esses atos fossem praticados fora do território desses países (GARCIA, 2004).
Além disso, apesar desses argumentos sobre os benefícios produzidos pela corrupção, em longo prazo, seus efeitos são catastróficos. A lesividade da corrupção se dissemina por vários campos: na esfera política, na esfera dos direitos fundamentais e na esfera econômica (CEPEDA, SANCREZ, 2013). 
Makinwa (2015) diz, também, que a corrupção traz inúmeras outras perdas, que não somente os custos financeiros. E, exemplifica:
A reputação, que foi construída durante muitos anos, pode ser perdida rapidamente, com consequências a longo prazo. Os profissionais não querem trabalhar em empresas corruptas, os investidores perdem o interesse nelas e se instaura um efeito cascata. O caso da Petrobras é um exemplo disso, pois envolveu políticos e afetou o investimento estrangeiro no Brasil. Portanto, a integridade é hoje o melhor investimento (MAKINWA, 2015, p. 1).
Ela destacou que é importante fazer avaliação de riscos de corrupção nas empresas e governos e usar as estratégias necessárias para conter a corrupção, “[...] nesse sentido, a legislação brasileira, como a Lei da Empresa Limpa (12.846/13), tem contribuído muito” (MAKINWA, 2015, p.01). Relembrou que a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada em 2005 e ratificada em 2006 pelo Brasil, é um acordo universal e ferramenta importante para ser usada no combate à corrupção.
Moreira Neto (2014, s.p) fala que a corrupção “é a antítese da democracia”, porque nega os direitos dos cidadãos; “daí a importância e a urgência de sua erradicação em nosso país, uma vez que uma democracia corrompida nada mais produz que um grotesco simulacro de justiça”.
A conduta imoral, no seio do serviço público ou na vida privada, e que não tome proporções maiores, mas apenas venha a ferir de forma tangencial a imagem institucional, configura infração administrativa disciplinar prevista na Lei 8.112/1990 e sujeita à sanção de advertência. Com efeito, apresenta natureza jurídica branda quanto à gravidade dessa sanção e, por isso, recebe a classificação de infração leve. No entanto, a exemplo dos demais deveres, pode apresentar-se como infração levíssima, passível, conforme normas especiais incidentes sobre o tema, de termo de ajustamento de conduta (TAC) e transação disciplinar, ou de Termo de Ajustamento de Conduta, este último nos moldes da Instrução Normativa 04/2009, da Controladoria Geral da União, se cometida sem dolo, e o eventual dano dele decorrente não exceder ao valor previsto para a dispensa de licitação, conforme art. 24, inc. II, da Lei 8.666/1993, promovendo a substituição do procedimento disciplinar, como forma de pronta resposta administrativa e retomada da ordem interna do serviço. 
Contudo, conforme o caso concreto, a imoralidade administrativa pode vir a caracterizar ilícito mais grave, qual seja: o de improbidade administrativa. 
A descrição típica apresenta vinculação direta com o princípio constitucional da moralidade, porém uma única (ou algumas, sem maior gravidade) conduta imoral não é suficiente para que se considere ofendido o “princípio” da moralidade, de forma a caracterizar o ilícito de improbidade administrativa. A tipificação em questão seria uma norma subsidiária, mais branda, para a capitulação da ofensa à moralidade administrativa. Deste modo denota-se distinção entre os conceitos de “imoralidade administrativa” e “improbidade administrativa”, onde este seria um plus ao conceito daquele (DEZAN, 2014).
A Constituição Federal de 1988 foi a primeira a fazer uso da expressão “ato de improbidade administrativa”. Com vistas a definir os atos do administrador ímprobo, defende uma administração mais próxima dos interesses da sociedade e não apenas dos agentes que ali administra. É, decerto, uma esperança para a política administrativa. Assim, elucida em seu artigo 37, parágrafo 4º: que “Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação prevista em lei, sem prejuízo da ação penal cabível” (BRASIL, 1988, s.p).
Pela análise do artigo acima transcrito percebe-se que foi criado mais um instrumento para ajudar a administração pública a estancar a corrupção e combater o pensamento individualista que normalmente se voltam aos interesses dos administradores em suas atitudes frente a sua administração. No entanto, a Lei de Improbidade Administrativa foi se desenvolvendo com o passar dos anos, aperfeiçoando cada vez mais sua intenção de assegurar uma administração direcionada ao interesse da coletividade, combatendo os interesses individuais dos administradores e a corrupção.
A palavra improbidade tem sua raiz no latim improbitate, o qual está relacionado à conduta daquele que macular a moralidade perante a administração pública. Ainda, pode ser configurada quando o administrador, no exercício de sua função, obtenha enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário ou viole os princípios constitucionais do artigo 37 caput (SILVA, 2016).
Silva (2016, p. 799) conceitua improbidade como sendo:
Elemento que revela a qualidade do homem que não procede bem, por não ser honesto, que não age indignamente, por não ter caráter; que não atua com decência, por ser moral. Improbidade é qualidade do ímprobo. E ímprobo é o mau moralmente, é o incorreto, o transgressor das regras da lei e da moral.
Assim, o ato de improbidade administrativa consiste em toda ação cometida com dolo ou culpa, por ação ou omissão, que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade aos interesses morais e patrimoniais da Administração Pública.
Dessa forma, a premissa do ato ilegal e ímprobo é a má-fé, a desonestidade e o grau de imoralidade exteriorizada pelo ato cometido pelo agente público, razão pela qual se deve aferir com acuidade a intenção, o desejo e a vontade inserida na sua conduta com o resultado que almejava alcançar (Bezerra Filho, 2014).
A Lei n.8.429/1992 elenca os atos de improbidade administrativa. São eles: enriquecimentoilícito, previsto no artigo 9º (remuneração sem trabalho, recebimento de vantagem econômica, favorecimento para a prática de superfaturamento, uso indevido de bens públicos, Declaração falsa sobre medição ou avaliação de obras ou serviços, sinais exteriores de riqueza incompatível com a renda, vínculo funcional indevido, recebimento de vantagem para prevaricar, dentre outros); lesões ao erário, previstas no artigo 10 (desvios de bens públicos, uso indevido de bens públicos, doação de bens públicos com irregularidades, favorecimento de transação desvantajosa para o erário, operação financeira sem formalidades legais ou garantia suficiente, concessão irregular de benefício administrativo ou fiscal, dispensa indevida de licitação, uso de bens públicos em favor de particular, dentre outros); e violação dos princípios da administração pública, prevista no artigo 11 (desvio de poder ou ilegalidade do objeto, prevaricação administrativa, violação de sigilo funcional, negação da publicidade aos atos oficiais, omissão no dever de prestar contas a superiores e à sociedade, divulgação de informações econômicas privilegiadas, dentre outros).
Assim, improbidade administrativa significa a má qualidade do servidor, causando danos ao patrimônio, ou enriquecimento ilícito do servidor em razão do exercício de sua função ou cargo.
Na esfera política, a corrupção prejudica o funcionamento das instituições públicas e da democracia. O comportamento de um funcionário corrupto demonstra o seu desprezo pela Administração Pública. Com a generalização desse comportamento, prejudica-se a confiança do cidadão nas instituições, que é o fundamento maior do Estado de Direito. Os cidadãos percebem que as decisões da Administração não atendem ao interesse público. Por consequência, há uma perda de confiança que resulta na perda da legitimidade do Estado (CEPEDA; SANCHEZ, 2013). 
Quando o Estado perde receita por causa da corrupção, por causa do desvio de dinheiro público pelos seus próprios agentes, estes valores poderiam ser utilizados para investimentos em políticas públicas que concretizassem direitos fundamentais, como a construção de hospitais ou escolas. Assim, a corrupção limita a concretização dos direitos fundamentais, finalidade principal do Estado Social (SANTOS, 2009). 
Assim, defende-se uma mudança de postura da Administração Pública. Essa transformação passa pelo realinhamento do papel do funcionário público enquanto promotor do bem social. Impõe o estabelecimento de padrões éticos e de conduta, a valorização do agente público, a definição e individualização das atividades, bem como a atribuição de responsabilidades desses funcionários pela prestação de um serviço público de qualidade. 
Ademais, na busca pela integridade do serviço público e prevenção da corrupção, se propõe uma atenção especial do Estado ao recrutamento de seus funcionários, à definição de metas de qualidade, à avaliação continuada de desempenho, ao favorecimento do controle social e transparência, bem assim a adoção de um modelo de gestão centrado nos riscos das atividades desenvolvidas. São essas e outras medidas que permitirão que o Estado brasileiro esteja preparado para fazer frente à corrupção.
São caracterizados servidores públicos os indivíduos que prestam serviços e são ligados a algum órgão público, mediante o vínculo empregatício e desde que, seu pagamento seja realizado por meio dos cofres públicos. Assim é possível instituir três categorias distintas de servidores, são elas: os servidores estatuários, os empregados públicos (aqueles que detêm um emprego público, incluindo-se aqui os que estão em período probatório) e os servidores temporários.
Pode-se dizer que o período do estágio probatório é um período de experiência com duração de três anos. Neste período, o servidor é submetido a testes com vistas a avaliar seu desempenho, atuação ética, assiduidade, dentre outras características importantes para o cargo. O objetivo é garantir que o servidor tenha o perfil exigido para ocupar o cargo público e evitar a corrupção.
Trata-se de período suficiente para avaliar se o servidor reúne todos os requisitos necessários para continuar no serviço público, como, por exemplo: se é assíduo, disciplinado, proativo, produtivo, responsável e probo.
O “funcionário público” efetivo goza de alguns benefícios bem peculiares a seu cargo, como por exemplo, certa estabilidade, que só será descumprida na forma de rescisão, caso ocorra algumas das hipóteses a seguir, como elenca Di Pietro (2016, p. 585):
I - prática de falta grave, dentre as enumeradas no art. 482 da CLT; 
II – acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas; 
III – necessidade de redução de quadro pessoal, por excesso de despesa, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 169 da Constituição; 
IV – insuficiência de desempenho, apurado em procedimento no qual se assegurem pelo menos um recurso hierárquico dotado de efeito suspensivo, que será apreciado em 30 dias, e o prévio conhecimento dos padrões mínimos exigidos para a continuidade da relação de emprego, obrigatoriamente estabelecidos de acordo com as peculiaridades das atividades exercidas.
Assim, em caso de não aprovação no estágio probatório, o servidor é exonerado, no entanto, em caso de falhas funcionais (prevista no artigo 132[footnoteRef:1] da Lei n. 8.112/90) ainda no período probatório, o servidor será demitido. [1: Art. 132. A demissão será aplicada nos seguintes casos: I - crime contra a administração pública; II - abandono de cargo; III - inassiduidade habitual; IV - improbidade administrativa; V - incontinência pública e conduta escandalosa, na repartição; VI - insubordinação grave em serviço; VII - ofensa física, em serviço, a servidor ou a particular, salvo em legítima defesa própria ou de outrem;
] 
A exoneração e a demissão não podem ser feitas sem o devido processo administrativo, devendo o servidor estar cientes das avaliações de desempenho a que foi submetido, bem como tem o direito de recorrer da decisão, fazendo uso do seu direito ao contraditório e a ampla defesa, evitando-se, dessa forma, eventuais perseguições. 
No entanto, para preservar a instrução processual contra influência indevida do agente público requerido, “a Lei de Improbidade Administrativa institui a medida cautelar de afastamento temporário das funções (art. 20, parágrafo único, Lei 8.249/1992)” (ADÃO, 2017, p. 164).
Além de prever a ordem de afastamento na via judicial, o legislador ressalta a possibilidade de que a providência seja deferida também por autoridade administrativa, mas isso logicamente em procedimentos extrajudiciais que apurem atos de improbidade (parágrafo único, art. 20, Lei 8.429/1992). Nessa hipótese, logo, o afastamento se dará no âmbito do regime jurídico administrativo e para fins (procedimentos, apurações, sanções administrativas) nele previstos, em decisão sujeita a revisão judicial. 
Por seu turno, a medida cautelar jurisdicional prevista no parágrafo único do art. 20 da Lei 8.429/1992 deve ser compreendida, por óbvio, em harmonia com o que consta no caput do dispositivo. E neste está expressa a determinação – que, a rigor, já decorre da aplicação do princípio da presunção de inocência no âmbito do regime da improbidade administrativa - de que a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos, sanções punitivas previstas nos incisos do art. 12 da Lei, somente se efetivem (isto é, somente sejam cumpridas, executadas) com o trânsito em julgado da sentença condenatória (ADÃO, 2017).
A observância dos princípios da administração pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) é obrigatória aos servidores públicos, constituindo parâmetros da atuação administrativa. Interessa a este estudo principalmente o princípio da moralidade exaltada pela Constituição Federal como importante princípio que deve nortear a Administração Pública. 
Carvalho Filho (2015, p.18) traz o assunto de forma bem esclarecida:
O princípio da moralidade impõe que o administrador público nãodispense os preceitos éticos que devem estar presentes em sua conduta, deve não só averiguar os critérios de conveniência, oportunidade e justiça em suas ações, mas também distinguir o que é honesto do que é desonesto.
Acrescentamos que tal forma de conduta deve existir não somente nas relações entre a Administração e os administrados em geral, como também internamente, ou seja, na relação entre a Administração e os agentes públicos que a integram. 
Extrai-se das lições dos mestres citados que, quando se exige probidade ou moralidade administrativa, isso significa que não basta a legalidade formal, restrita, da atuação administrativa, com observância da lei; é preciso haver também a observância de princípios éticos, de lealdade, de boa-fé, de regras que assegurem a boa administração e a disciplina interna na administração pública, sob pena de o administrador incorrer em improbidade administrativa.
Não se trata, porém, de uma simples ação ou condução dos interesses do Estado com observância da ética geral aplicável ao serviço público, mas sim, do dever de vinculação a uma moralidade especial, qualificada, de forma a deixar espontâneas e voluntariamente transparentes todas as razões de ética, de decoro, de boa-fé, de publicidade e de clareza para as tomadas de decisões e de ações. Estampam a honestidade e o respeito aos fins públicos que conduzem e motivam a Administração. 
A Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal, disciplina, em seu art. 2º, parágrafo único, IV, que a Administração deve obedecer aos princípios de “atuação segundos padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé”, declinando que a finalidade pública somente se realiza quando pautada nesses padrões principiológicos e basilares. 
Há uma estreita relação entre moralidade e finalidade pública, pois, em muitos casos, o desvio de finalidade representa, na essência, uma ofensa à moralidade que deve permear a conduta administrativa, podendo caracterizar, conforme a análise do caso concreto, ilícito cível e disciplinar de improbidade administrativa. Os entes e órgãos devem agir com um único escopo, qual seja: a finalidade pública, o bem comum da coletividade administrada. Não estão autorizados a se desviarem da direta finalidade pública, malgrado ter conhecimento de que, por exemplo, o servidor ou o quase-servidor, apesar de ausência de provas concretas, praticou de fato a infração disciplinar. Com efeito, não podem sancionar com base na aplicação da verdade sabida (DEZAN, 2014).
O princípio da moralidade declina que os fins não justificam os meios, devendo haver razoabilidade, proporcionalidade e, por tudo, honestidade no agir administrativo. 
Nesse sentido, a concepção de improbidade abrange a ação ou omissão que viola os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições.
Pazzaglini Filho diz que:
Improbidade Administrativa é designativo técnico para a chamada corrupção 
administrativa que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da 
Administração Pública e afronta os princípios nucleares da ordem jurídica 54 (Estado de Direito, Democrático e republicano) revelando-se pela obtenção de vantagens patrimoniais indevidas às expensas do erário, pelo exercício nocivo das funções e empregos públicos, pelo “tráfico de influência” nas esferas da Administração Pública e pelo favorecimento de poucos em detrimento dos interesses da sociedade, mediante a concessão de obséquios e privilégios ilícitos (PAZZAGLINI FILHO; FAZZIO JÚNIOR, 1996, p. 35).
O doutrinador José Afonso da Silva define Improbidade Administrativa como imoralidade qualificada, in verbis:
 
A probidade administrativa é uma forma de moralidade administrativa que mereceu consideração especial da Constituição, que pune o ímprobo com a 
suspensão de direitos políticos (art. 37, §4º). A probidade administrativa consiste no dever de o "funcionário servir a Administração com honestidade, procedendo no exercício das suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer". O desrespeito a esse dever é que caracteriza a improbidade administrativa. Cuida-se de uma imoralidade administrativa qualificada. A improbidade administrativa é uma imoralidade qualificada pelo dano ao erário e correspondente vantagem ao ímprobo ou a outrem(...) (SILVA, 2005, p. 669.). 
José Armando da Costa (2000, p. 16), ressalta que a improbidade administrativa, como delito disciplinar, antes da Constituição Federal de 1988, só existia no campo do Direito do Trabalho, de conformidade com o preceituado no art. 482, a, da CLT.
São considerados atos de improbidade administrativa os atos, condutas sendo elas dolosas ou culposas que implica no enriquecimento ilícito, que gere prejuízo ao erário público.
A primeira espécie de ato de improbidade administrativa previsto na LIA refere-se aos atos ímprobos que importem enriquecimento ilícito. São atos onde “o agente público aufere dolosamente uma vantagem indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade pública” (MAZZA, 2018, p. 853).
Ressalta-se que a configuração de ato de improbidade, causador de dano ao erário, pressupõe, como nas demais categorias, a má conduta intencional como elemento subjetivo, em geral, e, em situações excepcionais, a culpa, quando do agente público não cumpre o seu dever de diligência especial inerente ao desempenho da sua acontividade funcional.
Os atos de improbidade podem ser praticados por terceiro mesmo que não se enquadre na categoria de agente público, assim ficou concretizado no art. 3º da LIA.
4. A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NA AFRONTA A PRINCÍPIOS ADMINIsTRATIVOS: UMA ANÁLISE JURISPRUDENCIA
A doutrina sobre a separação dos poderes tem por escopo romper com absolutismo político, que concentrava o poder exclusivamente nas mãos do Rei em razão de um direito natural de origem divina, ou de uma classe de pessoas (nobreza ou clero) que detinham de forma genuína os bens e as benesses que a força de trabalho do povo podia lhes proporcionar.
A divisão do poder do Estado em três órgãos (Legislativo, Executivo e Judiciário) representa, mais que um sistema constitucional, a superação de um modelo político e histórico que foi exercido por séculos. 
Nos Estados monárquicos não existia, em regra, a divisão de governo, sendo que o monarca, mediante assembleias populares, acumulava as funções de legislar, executar as leis, julgar os conflitos.
Os filósofos antigos já previam a necessidade de se limitar o poder e o ato de governar, entre eles, Platão, reverenciando Licurgo por contrapor o poder da Assembleia dos Anciãos ao poder do Rei; e Aristóteles, em sua obra Política, ao esboçar a tríplice divisão do poder em legislativo, executivo e administrativo.
Dando continuidade às meditações dos filósofos gregos, John Locke tratou da temática com certa amplitude, preconizando a divisão dos poderes em legislativo, executivo e federativo; o legislativo era tido como poder supremo subordinando os demais poderes. Ao princípio era confiado o executivo e o federativo das relações exteriores. Locke deixa nítida a separação entre legislativo, de um lado, e os poderes executivo e federativo de outro, sendo que estes poderiam ser exercidos pelo mesmo magistrado (MELLO; WEFFORT, 2008).
Como já informado, todo movimento de tripartição, ou ainda, de fragmentação ou reorganização do poder estatal, tem como telos preponderante a necessidade de descentralizar o controle absoluto do poder concentrado unilateralmente nas mãos de uma pessoa. 
Não obstante a todo o trabalho filosófico preexistente, somente no séc. XVIII, o eminente pensador político francês, Charles Montesquieu, relatou com profundidade a teoria cujo método alcança em nossos dias a maioria dos estados modernos. Montesquieu tem sua teoria acolhida de forma paradigmática nos Estados ocidentais, tanto os liberais como os sociais, e nos estados que adotaram o welfare state. 
A Américado Norte acolheu (inclusive antes dos Estados Europeus) as teorias de tripartição dos poderes com certo entusiasmo. A “Constituição de Virgínia”, em 1776, foi a primeira Constituição escrita que adotou integralmente a doutrina de Montesquieu, seguida pelas de Massachussets, Maryland, New Hampshire, entre outras.
O antiabsolutismo de Montesquieu rompeu com as ideias preconizadas por autores como Hobbes, Maquiavel entre outros personagens que compuseram suas teorias no curso do absolutismo, em que o Rei, Príncipe ou governante possuíam um poder inquestionável por ser emanado diretamente da divindade. 
Pode-se dizer que, de Locke a Montesquieu e de Montesquieu a Rousseau, descreve-se um trajeto que culmina com o fim do absolutismo e com o ressurgimento das teorias que exaltam a democracia as quais têm em Rousseau, nesse período, seu maior defensor, uma vez que preconizava ideias sobre a vontade geral.
Locke foi autor paradigmático com relação às perspectivas filosóficas exaradas com fim de obter a ruptura do absolutismo. Nascido na Inglaterra, vivenciou as lutas sociais e políticas de seu tempo e, por possuir concepção positiva dos direitos do homem, promoveu revolução triunfante, filiando-se à tradição insular, nos costumes e na consciência pública, aquele direito natural que libertou a sociedade inglesa, enquanto a Europa toda se perdia em teorizações de cunho vago e abstrato. Já Montesquieu ocupa um papel de enorme destaque, pois a França, país onde nasceu, encontrava-se em pleno absolutismo, o país fadigado pelos excessos das classes dominantes, passa a responder aos apelos das classes que reivindicavam participação mais ativa na direção do governo e do Estado. 
Na época, a França, no espaço continental, era o cérebro da Europa. A grande concentração dos valores políticos estava em Paris. O filosofo francês representava um sistema de ideias tendenciosas a romper com certos paradigmas (BONAVIDES, 2015). 
Não obstante ter existido vasta contribuição dos teóricos antecessores de Montesquieu, este, desperta na Europa o espírito da crítica política que até então permanecia adormecido, despejando armas contra o absolutismo, desafiando os fantasmas da perseguição. 
Fora o primeiro a zombar das instituições que sustentavam o passado, que sofriam com os temores policiais, do Santo Ofício, da censura, e daqueles que desejavam ser livres em nome da razão humana, da capacidade política e do progresso. Antes de Montesquieu, existiu quem ousasse criticar o absolutismo clerical, embora ninguém tenha sujeitado, em França e na Europa, a monarquia absoluta a uma crítica científica nem tomado como referência as instituições na Inglaterra, em uma liberdade Constitucional para erigir o modelo de nova sociedade política, com fundamento na liberdade e organização racional do poder com tanta veemência quanto Montesquieu (BONAVIDES, 2015).
Locke observa somente o homem e sua liberdade, o homem e seus direitos naturais, sem adentrar na garantia dessa mesma liberdade e desses direitos (BONAVIDES, 2015).
Já com Montesquieu surge o caminho ao historicismo jurídico. Durante todo o século XVIII, racionava-se com as categorias de direito puramente racional e abstrato. O prestígio da filosofia jus naturalista era inatacável e os preconceitos de sua doutrina estavam em iminência de sair do plano teórico para os Códigos após o triunfo da revolução Francesa. Nessa época Montesquieu se propusera à análise dos tipos históricos de Estado (BONAVIDES, 2015). 
Antes mesmo de a França e o Ocidente europeu entrarem em contato com as teorias de Rousseau no que diz respeito aos pensamentos de igualdade e democracia, Montesquieu se desloca dos pensamentos de idealismo igualitário, e, ao contrário disso, insiste na assimetria dos grupos sociais, nas discrepâncias que separam homens e povo, dando equilíbrio às classes e a garantia máxima contra o despotismo do regime monárquico (BONAVIDES, 2015).
A teoria da separação dos poderes em Montesquieu diz que, independentemente da atividade estatal, elas devem ser precedidas de normas abstratas e gerais, denominada leis. Os atos concretos só serão legítimos se forem praticados com fundamento nas normais gerais. Tais afirmações sintetizam as funções legislativas e executivas (BONAVIDES, 2015). 
Outra função prevista é a judiciária, que consiste em solucionar as divergências provenientes da aplicação das leis. Seja qual for a controvérsia, o Estado não poderá permanecer inerte, sob pena de colocar em risco toda eficácia do ordenamento jurídico. 
Além dos traços distintivos de cada função do Estado, o autor afirmou que as funções devem corresponder a órgãos distintos e autônomos, sendo, portanto, uma divisão orgânica. Os órgãos que dispõem de forma genérica e abstrata, ou seja, os que legislam, não podem ser os mesmos que executam, tampouco podem ser encarregados de decidir as controvérsias. Para isso, deverá existir um órgão cuja incumbência é de desempenhar cada uma dessas funções, não podendo haver qualquer vínculo de subordinação. Deverá, contudo, cada um restringir-se ao exercício da função que lhe é imposta (BASTOS, 2010).
Na prática, a ideia de separação rígida dos poderes se mostrou inviável. Isso se dá, pelo fato de que a necessidade de os poderes criados serem tão independentes os desvinculariam de uma vontade política central que deve informar toda a organização estatal. Daí, a necessidade de harmonizá-los e contê-los dentro de uma cadeia a que devem servir, já que o Estado possui objetivos. 
Além dessa coordenação, evidenciou-se igualmente a conveniência de permitir a um determinado poder o exercício de funções que teoricamente deveriam caber ao outro. Tal situação se dá, por exemplo, quando o judiciário exerce funções administrativas ao prover cargos de suas secretarias, conceder férias aos funcionários etc. O esquema inicial rígido, pelo qual uma dada função corresponderia a um único respectivo órgão, deu espaço a outro em que cada Poder, de certa forma, exercita as três funções jurídicas: uma de caráter predominante, e as demais de forma subsidiária (BASTOS, 2010). 
O princípio da separação dos poderes atualmente é flexível tendo em vista a rigidez de quando foi concebido. A ampliação do Estado, e a relação entre os órgãos (Legislativo, Executivo e Judiciário) faz com que se prefira falar em “colaboração de poderes”, característica do regime parlamentarista, enquanto no presidencialismo, fala-se em “independência orgânica e harmônica dos poderes”.
Segundo Branco e Mendes (2014), a Constituição reflete o contexto em que foi concebida, tendo em vista que as normas que dela emanam foram elaboradas de acordo com o que concerne aos sujeitos (administradores e administradores, ou apenas um desses sujeitos, ocorre em determinados tipos de governo) entendido como um direito a ser exercido no interior da nação.
No Brasil, segundo Di Pietro (2017), existe a instituição do regime jurídico administrativo com base em princípios explícitos, incluídos no caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, e princípios implícitos, oriundos do texto constitucional. O fundamento, porém, do regime jurídico administrativo é constituído pelos princípios da supremacia do interesse público sobre o privado e da indisponibilidade do interesse público.
Em relação ao princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, parece que se trata de um corolário cuja característica fundamental é a desigualdade jurídica. Esse fato ocorre porque, por esse princípio, o Estado é considerado ocupante de posição de destaque em relação ao particular. Ou seja, o interesse público, ao qual a Administração Pública deve manter o cumprimento, deve prevalecer sobre o interesse do indivíduo, pois está em um patamar superior (pertence a toda a comunidade) (DI PIETRO, 2017).
Um bom exemplo para explicar a eficácia desse princípio é o que ocorre com a expropriação de propriedades privadas que não cumprem sua função social. O terreno é desapropriado, por exemplo, para construção de praças e escolas. Portanto, representa uma sobreposiçãode interesse público com interesse privado, do qual apenas os direitos adquiridos são garantidos, garantia que ocorre, no caso do exemplo apresentado, com o pagamento de estimativa e justa indenização (MEIRELLES, 2018).
Conforme destacado por Di Pietro (2016), o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado está presente em todas as funções do Estado (atribuição, intervenção, polícia administrativa e prestação de serviços públicos) e em todos os ramos do direito público.
[…] ele é inerente ao próprio conceito de serviço público; este é público porque é de titularidade do Estado, e é de titularidade do Estado porque atende a necessidades coletivas. Daí apontar-se como características do serviço público o elemento subjetivo (titularidade do Estado), o elemento objetivo (prestação de atividades que atendem ao interesse coletivo) e o elemento formal (submissão total ou parcial ao regime jurídico de direito público).
O princípio da supremacia do interesse público está também na base da atividade de fomento, pela qual o Estado subsidia, incentiva, ajuda a iniciativa privada, exatamente quando considera que o particular merece essa ajuda porque está atuando em benefício do interesse público, paralelamente ao Estado (DI PIETRO, 2016, p. 37).
A supremacia do interesse público sobre o privado revela-se, portanto, como um princípio que dá lugar ao reconhecimento de certos direitos de ação ao Estado para que este possa atuar de forma a garantir a eficácia de seu objeto.
Em outras palavras, para garantir que o interesse público prevaleça sobre o privado, o Estado tem certas prerrogativas (direitos) para atuar nesse sentido. A esse respeito, veja o que disse Di Pietro (2016):
Para assegurar-se a liberdade, se sujeita a Administração Pública à observância da lei; é a aplicação ao direito público, do princípio da legalidade. Para assegurar-se a autoridade da Administração Pública, necessária à consecução de seus fins, são-lhe outorgados prerrogativas e privilégio que lhe permitem assegurar a supremacia do interesse público sobre o particular (DI PIETRO, 2016, p. 61).
No exemplo anterior de expropriação, portanto, a prerrogativa conferida ao Estado é a de poder expropriar o indivíduo do bem que não cumpre sua função social. Isso será feito no interesse público, que deve nortear sua atuação. Uma lição importante a esse respeito é trazida por Di Pietro (2016), que destaca:
Ao mesmo tempo em que as prerrogativas colocam a Administração Pública em posição de supremacia perante o particular, sempre com o objetivo de atingir o benefício da coletividade, as restrições a que está sujeita limitam a sua atividade a determinados fins e princípios que, se não observados, implicam desvio de poder e consequente nulidade dos atos da Administração (DI PIETRO, 2016, p. 62).
Portanto, é possível demonstrar que o regime jurídico administrativo se baseia em um princípio que reúne as prerrogativas decorrentes da efetividade da supremacia do interesse público sobre o privado, incluindo também os limites que são determinados em virtude do art. a aplicação do princípio da indisponibilidade de interesse público.
Destes dois importantes princípios derivam os demais princípios administrativos, inclusive os elencados na Constituição Federal de 1988, no caput do artigo 37, que dispõe:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (BRASIL, 1988)
Portanto, a Administração Pública, em geral, deve, no seu cumprimento, manter o cumprimento dos ditames constitucionais, devendo também inspirar sua ação aos seguintes princípios: impessoalidade, legalidade, publicidade, moralidade e eficiência.
Além desses importantes princípios constitucionais, Machado (2013) destaca que o regime jurídico administrativo também é composto por outros princípios implícitos, considerando-se aqueles que não estão expressamente contidos no texto constitucional, mas que podem ser extraídos do sentido das normas nelas contidas, como no caso dos princípios da proporcionalidade, razoabilidade, finalidade, isonomia, entre outros. Machado (2013) também cita o princípio da transparência, que, somado ao princípio constitucional da eficiência, além do dever de prestação de contas, constitui o conceito de prestação de contas, fundamento sobre o qual se fundamentam os ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000).
5. AS NOVAS DISPOSIÇÕES DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 
A Lei Federal nº 14.230 de 25 de outubro de 2021 que reformou a Lei de Improbidade Administrativa, em vigor desde 1992, trouxe importantes alterações ao texto. Sua ementa se compatibilizou com o §4º do artigo 37 da Carta Magna para apresentar que a lei dispõe sobre as sanções aplicáveis em casos de da prática de ato de improbidade e a aplica àquele que mesmo não sendo agente público induza ou concorra para prática de ato improbo.
A exigência de dolo para responsabilização dos agentes públicos é a principal alteração legislativa, já que os danos causados por imprudência, imperícia ou negligência não configuram mais improbidade. A vontade livre e consciente do agente público a fim de alcançar o resultado ilegal deve ser comprovada, não sendo considerada a voluntariedade tampouco o exercício da função para configuração.
A nova lei cria a notificação compulsória em casos de indícios de ato de improbidade, a autoridade que a conhecer representará ao Ministério Público.
Trouxe a inserção da figura do dolo em sua essência, estipulando em enriquecimento ilício auferir, mediante prática de ato doloso, vantagem patrimonial de qualquer natureza em razão do exercício do cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade de entidades a que se refere o artigo 1º da Lei.
Trouxe também a ação ou omissão dolosa efetiva e comprovada que motive perda patrimonial, desvio, apropriação, desperdício ou dilapidação dos bens das entidades referidas no artigo 1º da lei, inclusive versando sobre o ato ilícito na arrecadação de tributo ou renda, com visibilidade a conservação do patrimônio público.
O artigo 11 , que trata da violação dos princípios, agora pela ação ou omissão dolosa que infrinja a obrigação de honestidade, legalidade e de imparcialidade pode ser caracterizada por revelar informações secretas, no qual o agente público possa se beneficiar desta ou possa colocar em risco a segurança da sociedade e do Estado, negar publicidade dos atos oficiais, exceção aquelas que não podem ser divulgadas pelo sigilo a fim de preservar a segurança da sociedade e do Estado ou ainda aquelas previstas por Lei, deixar de prestar contas tendo obrigação de fazê-lo com vistas a ocultação de irregularidades, contratação de parentes mediante ajustes de designações recíprocas, sendo necessária a aferição do dolo.
A divergência na interpretação da lei baseada em jurisprudência ainda que não pacificada, que provoque ação ou omissão do agente não pode acarretar punição.
Ao Ministério Público possui competência exclusiva para propor a ação de improbidade, que em sua inicial já contenha as provas ou indícios da prática, sob pena de praticar litigância de má-fé conforme artigo 17, caput e §6º, I e II. O Ministério Público tem o prazo de um ano para manifestar interesse de continuidade em processos ajuizados por procuradores públicos que se encontram em andamento, incluindo até mesmo aqueles em grau de recurso. Também pode o Ministério Público desde que se obtenha o ressarcimento integral do dano ou a reversão à pessoa lesada da vantagem indevida obtida, promover acordo de não persecução civil. Tal acordo dependerá da oitiva do ente federativo lesado, da aprovação do órgão do Ministério Público competente para apreciação de promoção de arquivamento de inquérito civil quando anterior ao ajuizamento da ação e também da homologação judicial.
Ponto relevante guarda relação com a dosimetria das penas. Anova Lei retira a pena mínima de suspensão de direitos políticos e aumenta a pena máxima, agora de 14 (quatorze) anos, estabelecendo pena maior para acometimento de improbidade que promova enriquecimento ilícito. Nas condutas que violam os princípios o juiz deverá considerar os critérios objetivos para fixar a pena. Pessoas jurídicas responsabilizadas terão a punição de acordo com sua função social visando à manutenção de empregos gerados.
Nas circunstancias em que restar comprovada menor ofensa à administração pública, a pena a ser aplicada pode ser convertida em multa, sem que haja o ressarcimento do dano. Em casos de condenação, desde que comprovada a incapacidade financeira do réu, pode ser autorizado o parcelamento do débito em até 48 (quarenta e oito) meses.
A penalidade de perda da função pública pela nova lei atinge o vínculo público da época do cometimento da improbidade e apenas se estenderá aos demais vínculos em razão da gravidade e das circunstancias em que se deram os atos. 
A medida cautelar de sequestro de bens foi substituída pela indisponibilidade dos bens dos réus, visando garantir integral ressarcimento do dano causado ao erário, sendo necessária o convencimento do magistrado de que há perigo de dano irreparável ou risco ao resultado útil do processo, respeitado o contraditório para que a medida seja imposta.
Em caso de improcedência da ação de improbidade, ressalvou-se a condenação do Ministério Público para pagamento de honorários de sucumbência desde que se comprove que houve má-fé.
A discussão dos mesmos fatos em esfera criminal, em que haja absolvição do acusado, a ação de improbidade não pode ser proposta. Penas aplicadas em outras esferas podem ser compensadas com as sanções aplicadas por improbidade administrativa.
A prescrição para aplicação das sanções previstas na Lei de Improbidade agora passa a ser de 08 (oito) anos, contados da ocorrência do fato ou do dia que cessou a permanência da infração. 
6. conclusão
Como mencionado ao início, o objetivo da presente monografia foi analisar a improbidade administrativa por violação de princípios, prevista no artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa, à luz de julgados oriundos dos tribunais pátrios. 
Certo é que o principal elemento que caracteriza a improbidade administrativa é a ocorrência do fato danoso o que revela que aqueles que a praticam possuem desvio ético e inabilitação moral para ocupar cargo público.
Os principais resultados obtidos no presente estudo foram no sentido de que, no Brasil, a Lei de Improbidade Administrativa surgiu como resposta para problemas antigos vivenciados na gestão pública brasileira, em especial a corrupção, tornando-se, com isso, um dos principais instrumentos para o controle da Administração Pública, passando-se a concebê-la como uma expressão de Rule of Law, já que se parte da concepção de que ninguém está acima da lei. 
Da análise dos julgados extraídos dos tribunais pátrios, foi possível verificar que a responsabilização do agente público pela prática de atos ímprobos em razão da violação de princípios da Administração Pública exigia a comprovação de ocorrência do elemento subjetivo, qual seja, o dolo genérico, e de má fé, o que com a nova lei foi inovado devendo o dolo restar comprovado.
Inúmeras foram as polêmicas que envolveram as alterações trazidas pela nova Lei, porém há de se ressaltar que a redação original carecia de atualização para que houvesse maior previsibilidade ao responsabilizar agentes públicos pela prática da improbidade, permitindo aos órgãos de controle maior efetividade na interpretação dos dispositivos legais o que sem dúvida traz segurança jurídica.
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