resumo de gestão social uninassau

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GESTÃO SOCIAL 
UNIDADE I 
 
1 Surgimento do Estado 
A evolução do homem trouxe a necessidade de convivência em grupos de 
forma a se proteger das adversidades da natureza. O homem primitivo é 
forçado a desenvolver modos cooperativos de convivência em nome da 
preservação da espécie. 
O desenvolvimento e aperfeiçoamento das ferramentas de trabalho, bem como 
a necessidade de fazer uso cada vez mais otimizado dos recursos da natureza, 
fosse para alimentação ou sobrevivência, favoreceu o surgimento de grupos 
organizados por tarefas, por territórios e por habilidades. Esses grupos 
cooperativos buscavam o bem comum. 
 
Se estabeleciam em determinados espaços físicos, enquanto as condições 
naturais permitiam o uso da terra ou enquanto conseguissem ali viver em 
segurança, sem ameaças reais das forças da natureza ou de espécies que 
pudessem ameaçar sua vida. 
Uma sociedade se constitui de redes de relacionamentos, marcada pela 
interdependência entre os pares. A ideia de sociedade pressupõe uma 
organização de grupos sociais que compartilham interesses mútuos em busca 
do benefício de todos. 
 
A palavra sociedade deriva do latim “societas”, e significa associação amistosa. 
Em sentido mais amplo, podemos compreender a sociedade como um grupo 
de indivíduos, convivendo em determinado território, obedecendo a leis comuns 
a todos, partilhando valores culturais e estabelecendo relações entre si. 
 
Dois conceitos semelhantes necessitam ser diferenciados 
aqui: comunidade e sociedade. 
 Comunidade São as relações pautadas por afetividade, como as relações familiares, vizinhança, grupos de amigos. 
 Sociedade É pautada por relações impessoais, cujos acordos de convivência são baseados em regramentos. 
 
Mas a história comprova que essas relações não foram propriamente 
amistosas. A busca pela paz entre os grupos domina grande parte de nossa 
história. 
Para efetivar essa paz, foi necessário encontrar um ponto central de comando 
para essas comunidades. Uma liderança capaz de organizar os indivíduos de 
forma a que todos tivessem iguais oportunidades e direitos. 
Uma organização dotada de poder e autoridade sobre todo o grupo: o Estado. 
O ente responsável pela organização política da sociedade, estabelecendo as 
normas de convivência autorizado por um contrato social. 
Jean-Jacques Rousseau (1712-1778), estabelece que foi uma escolha dos 
homens se submeterem às garantias de liberdade e propriedade definidas 
pelas leis, para isso, abriram mão da liberdade irrestrita (Rousseau, 2017). 
Para que haja o reconhecimento, o Estado necessita de elementos 
constitutivos: 
povo; 
território; e 
soberania. 
O povo é caracterizado como o elemento humano do Estado, um conjunto de 
pessoas sujeitos às mesmas leis, dentro de um mesmo território. O povo é 
considerado uma unidade, cuja conduta individual é regulamentada pelo 
ordenamento jurídico daquele Estado. 
Vale aqui diferenciarmos os conceitos de povo e nação. A nação tem como 
característica estar agregada por valores sócio-culturais e não ter delimitação 
territorial. 
 
Nação é um grupo de indivíduos que se sentem unidos pela origem comum, 
pelos interesses comuns e, principalmente, por ideais e aspirações comuns. 
Povo é uma entidade jurídica; nação é uma entidade moral no sentido rigoroso 
da palavra. Nação é muita coisa mais do que povo, é uma comunidade de 
consciências, unidas por um sentimento complexo, indefinível e poderosíssimo: 
o patriotismo (AZAMBUJA, 1997, p.19). 
O elemento físico que define o Estado é o seu território, restrição espacial para 
a aplicação das leis. Cada Estado aplica sua ordem social interna, por meio de 
seu regramento legal e com base em seu poder soberano. 
Aliás, soberania é o terceiro elemento constitutivo do Estado. Isso significa que 
o Estado tem autoridade suprema em seu território. 
 
FIQUE DE OLHO: 
Muito embora a civilização grega carregue grande parte do mérito sobre a 
construção das relações políticas, o termo Estado, como o conhecemos na 
atualidade surge com Nicolau Maquiavel, em sua obra "O Príncipe", publicada 
em 1513. 
 
Originada do conceito de status (situação), Estado engloba um conjunto de 
instituições e indivíduos que exerçam domínio sobre determinado território e 
sobre quem o habita (BOBBIO, 1999, p. 67). 
 
A sociedade medieval, onde o poder era calcado na propriedade da terra e que 
tem no feudalismo a expressão de poder descentralizado, cede espaço para o 
Estado moderno, em que há uma centralização de poder. 
A monarquia absolutista é a expressão deste poder centralizado, pois reserva 
ao monarca decisões que podem impactar toda a sociedade. Naquele 
momento, a arrecadação de tributos, repressão, decisões de justiça, tudo 
estava a cargo do rei. 
Tanto Maquiavel como outros teóricos políticos entendiam a constituição do 
Estado como uma necessidade para a estabilidade e manutenção do poder. 
 
O papel do Estado 
 
Thomas Hobbes (1588-1679) foi um dos autores que conseguiu definir de 
maneira clara o papel do Estado frente à sociedade. No período em que ele 
escreveu sua obra "O Leviatã", havia uma clara ruptura nas relações de poder, 
até então centrado na Igreja e na monarquia. A sociedade de castas e a 
postura de servidão dos povos estava sob forte ameaça, o que forçou o 
desenvolvimento de novos arranjos de poder e controle. 
O século XVII na Europa foi um período conturbado, marcado pela imposição 
religiosa, em especial do domínio da Igreja Católica e sua influência no poder 
político. 
 
Com o crescimento da burguesia, e seu constante enfrentamento do poder 
monárquico, instalou-se um período de crise, em que a desobediência aos 
poderes até então instituídos, colocava em risco a ordem social. 
Com o embate entre a nobreza e a burguesia, os ânimos exaltados, 
ameaçavam o poder do rei, a hegemonia da igreja católica e, 
consequentemente, causavam insegurança. 
A Inglaterra teve um momento ainda mais caótico, em virtude de ser o poder 
central estabelecido na região. Assim, Hobbes nomeia o Estado como Leviatã, 
que é citado na bíblia como uma criatura marinha de grande força e poder. 
A ideia de Estado, bem como a de sociedade civil se desenham com base no 
iluminismo, quando este passa a questionar o papel da religião no poder. 
Coube aos iluministas evidenciar a imobilidade social e questionar a influencia 
divina nas relações sociais. 
O Estado surge como uma instituição capaz de atribuir ordem, pôr fim ao 
primitivismo, oferecendo garantias aos indivíduos sob sua tutela. 
 
 
1.2 Estado de natureza 
 
O direito à sobrevivência esteve presente na vida dos indivíduos desde o 
surgimento do homem. Hobbes nomeia este direito de “estado de natureza”, 
onde não há regras. Quando se estabelece uma comunidade, estes passam a 
viver sobre um ordenamento, instituído por um líder ou um grupo de indivíduos 
que exerce o poder. 
 
Tal liderança está encarregada de estabelecer a ordem, preservando as vidas 
daqueles que se unem para viver naquele grupo. O chamado contrato social é 
que dá legitimidade a esse processo. Um acordo que possa entregar o direito 
de tomar decisões nas mãos de outrem, mas que preserve seus direitos 
fundamentais. 
A única maneira de instituir um tal poder comum, capaz de os defender das 
invasões dos estrangeiros e das injúrias uns dos outros, garantindo-lhes assim 
uma segurança suficiente para que, mediante o seu próprio labor e graças aos 
frutos da terra, possam alimentar-se e viver satisfeitos, é conferir toda a sua 
força e poder a um homem, ou a uma assembleia de homens, que possa 
reduzir as suas diversas vontades, por pluralidade de votos, a uma só vontade. 
O que equivale a dizer: designar um homem ou uma assembleia de homens 
como representante das suas pessoas, considerando-se e reconhecendo-se 
cada um como autor de todos os atos que aquele que representa a sua pessoa 
praticar ou levar a praticar, em tudo oque disser respeito à paz e segurança 
comum; todos submetendo assim as suas vontades à vontade do 
representante, e as suas decisões à sua decisão (HOBBES, 1997.p. 130). 
Para o autor, o Estado pode ser classificado de três formas: monarquia, 
democracia e aristocracia. 
 
 
Monarquia 
É representado por um só homem. 
Democracia 
É uma assembleia de todos os que se uniram. 
Aristocracia 
É uma assembleia apenas de uma parte. 
 
2 Contrato social 
Após Thomas Hobbes, outros autores trataram do contrato social. Um deles foi 
John Locke (1632-1704). O autor coloca o direito natural não só como a 
sobrevivência do indivíduo, mas também como garantia de propriedade. Ele 
entendia que o homem perseguia a felicidade e para atingir seu objetivo, 
necessitava ser proprietário de si (corpo, liberdade) e de bens materiais, pois a 
miséria não condiz com o objetivo humano. 
O Estado legítimo para Locke recebe, via contrato social, a renúncia do poder 
natural dos indivíduos em troca da proteção de seus bens. 
 
“O Contrato Social” inicia um debate político e social que ainda não terminou, 
legitima o poder e funda a sociedade civil. Elabora os princípios do direito 
político, cuja autoridade não deve repousar sobre a autoridade paterna, no 
poder teocrático, nem na tirania, mas exclusivamente no governo formado 
através de um pacto social, com cujos princípios deveriam cada cidadão se 
comprometer individualmente, mediante renúncia de sua liberdade individual 
em prol de todos os associados que garantirão dignidade, igualdade jurídica e 
moral e a tão sonhada liberdade civil (VILALBA, 2013, p. 66). 
 
Vemos a liberdade como uma pilastra do contrato social, uma vez que pode ser 
regulamentada ou irrestrita (estado natural). 
2.1 O homem social 
Um dos contratualistas mais conhecido é Jean Jacques Rousseau (1712-
1778), que traz uma versão reformulada dos direitos naturais de Hobbes, ao 
mesmo tempo em que questiona a defesa da propriedade proposta por Locke. 
Rousseau via a natureza humana caracterizada por uma sociabilidade, uma 
empatia com seus pares, sendo necessário para se alcançar a felicidade, que 
os nossos semelhantes também estivessem na condição de serem felizes. A 
autopreservação ficaria em segundo plano, e o bem social em primeiro. 
(ROUSSEAU, 1987 [1754-55], pp. 192-193). 
Igualdade, liberdade, felicidade e paz são características do estado de natureza 
em Rousseau. O autor ainda afirma que a guerra só é possível entre Estados e 
nunca nas relações entre os indivíduos. Para ele, o homem natural não detinha 
egoísmo, apenas o homem social. O homem, ao exercer o estado civil, 
perderia sua essência de bondade e empatia, no fazer político e no ambiente 
social, o clima seria propício às disputas. Segundo Rousseau: 
 
O primeiro que, tendo cercado um terreno, atreveu-se a dizer: Isto é meu, e 
encontrou pessoas simples o suficiente para acreditar nele, foi o verdadeiro 
fundador da sociedade civil. Quantos crimes, guerras, assassínios, quantas 
misérias e horrores não teria poupado ao gênero humano aquele que, 
arrancando as estacas ou enchendo o fosso, houvesse gritado aos seus 
semelhantes: ‘Evitai ouvir esse impostor. Estareis perdidos se esquecerdes que 
os frutos são de todos e que a terra não é de ninguém!'(ROUSSEAU, 1987, p. 
63). 
 
Assim, o autor atribui ao processo de socialização o comportamento egoísta do 
homem, que quanto mais socializado, mais corrompido se torna. A crítica de 
Rousseau ao conceito de contrato social estabelecido, se deve ao fato de o 
autor considerar injustos os arranjos que constituíram o Estado absolutista. 
Para ele, um contrato social justo e legítimo deve possibilitar um novo tipo de 
liberdade, a liberdade condicional. 
A busca do indivíduo seria então, desde sempre, pela segurança do Estado, 
pela proteção dos direitos fundamentais e da sobrevivência, com garantias 
sobre a liberdade e a propriedade. Somente um contrato social que 
assegurasse aos homens tais direitos poderia ser bem sucedido. 
Rousseau afirma que o contrato social é a renúncia da liberdade natural para 
um coletivo, do qual o próprio indivíduo é parte ativa, necessitando o soberano 
de concordância dos súditos para efetivá-lo. Somente o coletivo pode legitimar 
o poder do soberano, pela aceitação das decisões, que devem sempre ser pelo 
bem comum. 
2.2 Contrato social moderno 
John Rawls (1971) faz uma revisão do contrato social, tentando chegar a um 
conceito de sociedade justa. O filósofo americano defende o direito a maior 
liberdade possível para cada um dos indivíduos, sem que essa fira a liberdade 
dos outros. Questiona também as desigualdades socioeconômicas, somente 
sendo aceitáveis quando buscarem promover o bem estar dos menos 
favorecidos. 
O filósofo defende que cada indivíduo deve aderir ao contrato social sem saber 
se as regras do contrato o favorecerão, mas consciente que a pior 
circunstância possível neste contrato, ainda será melhor do que a que ele 
viveria sem aceitá-lo. Rawls foi bastante criticado, pois sua teoria pregava uma 
sociedade sem desigualdades. 
 
Nesta breve introdução aos teóricos jusnaturalistas, podemos compreender 
como surge o Estado e sua necessidade para a evolução da sociedade. Agora 
vamos nos aprofundar nas relações entre Estado sociedade no Brasil. 
3 As relações entre Estado e sociedade 
As relações entre Estado e sociedade no Brasil foram sempre marcadas pela 
centralização de poder, com pouca autonomia da sociedade para se configurar 
econômica e socialmente. 
 
FIQUE DE OLHO 
As relações Estado Sociedade são objeto de estudos de vários teóricos, tanto 
ao longo da história, como na contemporaneidade. Por ser a sociedade um 
instituto dinâmico, cabe aos estudiosos buscar compreender essas mudanças 
no pacto social e na própria estrutura do Estado, fornecendo informações que 
poderão subsidiar o debate político e a gestão social. 
 
O passado escravocrata, a dependência agrária e a concentração de 
propriedades, fez com que o país vivesse durante muito tempo sob a égide de 
um Estado burocrata e centralizador. 
Desde a constituição de 1824 temos a prevalência do poder concentrado, 
apesar da divisão de poderes entre o Legislativo, Judiciário e Executivo. A 
tomada de decisões era de controle da elite, que assumidamente visava 
conservar seus privilégios. 
 
A descentralização política e administrativa demorou a se consolidar, não 
obstante ser uma demanda das províncias. Somente em 1834 se desenham os 
primeiros movimentos para a criação de assembleias legislativas nas 
províncias e certa autonomia territorial. 
Se analisarmos a estrutura social do Brasil, veremos que o escravismo, mais 
do que representar um período de nossa história, marcou a sociedade de 
maneira absoluta, uma vez que não se pode pensar em um Estado que 
defenda as liberdades e usufrua de mão de obra escrava. 
No mais, os reflexos do período de escravismo permeiam a vida em sociedade 
na atualidade, pois questionamos a igualdade conferida na constituição, no que 
tange a direitos e obrigações. A cultura do privilégio se difundiu de tal forma em 
nossa estrutura social que ´se faz necessário a instituição de leis e 
regramentos cada vez mais punitivos para coibir, muitas vezes sem sucesso, a 
escalada de tal comportamento. 
 
3.1 Heranças do escravismo 
Assim, a sociedade não acredita no dever e poder do Estado no que tange a 
defesa de seus interesses, mas imputa ao mesmo a culpa de seus 
desamparos. 
O controle político administrativo exercido pelo Estado propiciou uma 
sociedade desarticulada, não participativa e com pouca ou nenhuma influência 
nos atos da gestão de seus próprios interesses. 
Os movimentos sociais são tímidos e rapidamente absorvidos pelo poder 
legítimo da violência estatal. Durante um bom período, o país enfrentou 
regimes ditatoriais que pretendiam estabelecer uma ordem rígida, em que a 
mão do Estado caíasobre os que se insurgiam contra ela. 
O que então justifica a fragilidade das organizações da sociedade no Brasil? 
Em que pese o histórico de lutas sociais em determinados nichos, como os 
movimentos estudantis na década de 70 e 80, e o movimento pelas Diretas Já!, 
temos uma atividade social bastante reprimida. O individualismo prevalece em 
relação às demandas que apresentamos ao Estado, independentemente de 
serem estas demandas coletivas. Segundo Mainwaring, 1999: 
a propensão a soluções individuais em vez das coletivas encontra reforço na 
fraqueza histórica das organizações populares e dos partidos de massa. 
Devido à fragilidade das organizações, as formas coletivas de ação de classe 
são menos eficazes no Brasil do que em outros países, e as tentativas de 
engajamento em lutas coletivas por direitos sociais gerais parecem inócuas. Os 
pobres duvidam da possibilidade de que uma grande transformação social 
possa mudar sua situação, mas têm esperanças de subir na vida pelo esforço 
individual e com a ajuda de seus contatos pessoais. Quando as soluções 
coletivas estão bloqueadas, ou a pessoa procura caminhos individuais de 
ascensão, principalmente explorando redes clientelistas, ou tem de se resignar 
com sua sorte. Por outro lado, a institucionalização de práticas clientelistas 
intensifica as fraquezas das organizações populares, pois as pessoas e os 
grupos preferem canais clientelistas aos movimentos e partidos de orientação 
genérica (MAINWARING, 1999, p. 231). 
O clientelismo marca a história do Brasil, assim como outras práticas que 
privilegiam um grupo em detrimento de toda a sociedade. 
 
3.2 Relações padronizadas 
Edson Nunes (1997) estabelece padrões para as relações entre o Estado e a 
sociedade no Brasil. Ao longo da história, o clientelismo, o corporativismo, o 
insulamento burocrático e o universalismo de procedimentos estiveram 
presentes em maior ou menor grau. 
 
Clientelismo 
Características: troca de favores entre atores políticos, que envolve concessão 
de benefícios na administração pública. 
Observações: empregos, benefícios fiscais e isenções em troca de apoio 
político; quase sempre na forma de voto. 
 
Corporativismo 
Características: representa os interesses no Estado, de acordo com o 
pertencimento profissional. 
Observações: categorias ou grupos se empenham em adquirir privilégios 
mediante a troca de favores com a estrutura do Estado. 
 
Insulamento burocrático 
Características: reorganização da administração pública, buscando mais 
tecnicidade, coibindo o clientelismo e o corporativismo. 
Observações: o Estado passa a promover concursos públicos para o ingresso. 
Exigência de formação. Autonomia política para alguns órgãos, de forma a 
diminuir a influência política e atender à necessidade da sociedade. 
Universalismo de procedimentos 
Características: regras e procedimentos que racionalizam a organização da 
administração, buscando imprimir mais eficiência. 
Observações: um modelo racional-legal, que incentivava a meritocracia e a 
capacitação dos servidores. Primeiros passos da moderna administração 
pública gerencial. 
 
Como vimos até aqui, a administração pública adota algumas medidas com 
vistas a melhorar os resultados que apresenta para a sociedade, tentando 
coibir algumas práticas e buscando ofertar serviços públicos de qualidade e 
com economia das verbas públicas. 
4 I mpacto das relações entre Estado e sociedade na formulação de políticas 
públicas 
O que todos esses padrões vistos acima influenciam as políticas públicas e o 
papel do Estado como provedor de direitos do cidadão? Vamos tentar 
compreender melhor esses impactos. 
 
Os arranjos entre atores políticos são fundamentais para a formulação de 
políticas públicas. E quem são esses atores? 
 
 
 
Observando a figura acima, podemos compreender que a sociedade é a fonte 
de arrecadação de impostos, e também gera demandas de funcionamento do 
Estado. Essas demandas estão representadas em forma de serviços como: 
saúde, educação, saneamento, mobilidade, emprego, habitação. 
4. 1 Grupos de interesse 
Os grupos de interesse são muitos. Parcelas da sociedade que necessitam de 
serviços específicos. Por exemplo: a construção de uma ponte ligando duas 
pequenas cidades do interior, vai beneficiar aos moradores e ao comercio 
daquelas duas cidades, portanto o grupo que tem interesse naquela construção 
não é toda a sociedade. A indústria farmacêutica quando precisa de um 
subsidio para investir em novas pesquisas, apesar de os resultados refletirem 
para a sociedade, na construção de sua demanda, representa um grupo de 
interesse específico. 
Um grupo de interesse pode ser definido com uma organização de pessoas 
que compartilham um interesse comum atuando para alcançá-lo. Essa atuação 
exerce influência sobre partidos políticos, autoridades, gestores e sobre a 
própria sociedade, buscando angariar simpatia para sua causa. São 
imprescindíveis para o bom funcionamento da democracia. 
 
As corporações profissionais, órgãos de classe, federações e sindicatos 
representam grupos de interesse no Brasil. Muitos atuam para impactar a 
sociedade positivamente, em busca de consolidação de direitos. 
Dependendo da força política do grupo, do número de integrantes 
representados, podem propor e aprovar políticas públicas, alterar legislação ou 
normativas. 
4.2 Arena 
Para que tais demandas sejam debatidas dentro da arena decisória, é preciso 
buscar apoio de forças políticas, e essas podem estar tanto nos próprios 
grupos de interesse (Movimento dos Trabalhadores sem Teto), como dentro do 
cenário político das instituições (Ministério da Reforma Agrária). 
 
A vida social e política do cidadão implica necessariamente em um espaço 
argumentativo, muitas vezes restrito aos partidos políticos, grupos organizados 
e governo. 
Todo esse processo é sediado no "sistema de arenas públicas", onde estão em 
curso as atividades reivindicatórias de grupos, o trabalho da mídia, a criação de 
novas leis, a divulgação de descobertas científicas, os litígios e a definição de 
políticas públicas. 
Nota-se, portanto, que o sistema de arenas públicas se constitui, 
simultaneamente, em espaço de ação e de debate. Na dinâmica que envolve a 
complementaridade dessas duas dimensões, ocorre o processo de definição 
dos problemas sociais e dos temas emergentes e salientes. 
As demandas podem ser apresentadas pelos movimentos sociais em forma de 
petições públicas, greves, atos em geral que são promovidos pelos grupos de 
interesse e buscam apoio do restante da sociedade. 
 
Políticas apoiadas em amplos consensos são mais propensas de serem 
implementadas com maior sucesso e a seguir seu curso do que políticas 
impostas por um governo que toma decisões contrárias aos desejos de 
importantes setores da sociedade” (Lijphart,1999, p. 260, tradução nossa). 
Em sociedades democráticas, esses espaços são amplamente promovidos, 
com a realização de audiências públicas e a criação de conselhos 
participativos. 
5 Conceitos de política pública e esfera pública 
Políticas públicas são essenciais para todas as sociedades organizadas. 
 
Na sua forma mais elementar, a colocação básica é: de onde provêm as 
questões de política pública? Preocupa-nos entender a gênese desses 
assuntos e por que algumas controvérsias ou assuntos incipientes atraem a 
atenção e interesse dos centros formais de tomada de decisão, enquanto 
outras falham nesse sentido. Em outras palavras, quais os determinantes da 
agenda de controvérsia política dentro de uma comunidade? Como é que tal 
agenda se constrói (isto é, como é que um assunto ganha acesso a ela?). E 
quem participa deste processo? (COBB; ELDER, 1972, p. 14). 
 
O debate sobre as políticas públicas acontece na esfera pública. Podemos 
entender esfera pública como: arena da discussão e do debate público nas 
sociedades modernas, podendo ser espaços formaise informais. 
A esfera pública, segundo Giddens e Sutton, surge nos salões e cafés dos 
séculos XVII e XVIII nas principais cidades europeias. Esses salões eram 
frequentados por pequena parcela da população (a elite, principalmente) que 
abordava questões políticas da época. 
Para Habermas (2002), a esfera pública é uma arena de debate público em 
que os assuntos de interesse público são debatidos para que se formem 
opiniões a respeito. Trata-se de um espaço de efetiva participação 
democrática. 
O mesmo autor condena a mídia como espaço de debate, uma vez que 
entende que a mídia pode estar exercendo uma influência maléfica ao 
exercício da democracia, sendo tendenciosa e manipulando a opinião pública. 
Segundo Lopes et al. (2008), as politicas públicas equivalem à luta dos 
diversos atores sociais para a efetivação dos seus interesses. Tais interesses 
podem ser de caráter coletivo ou individual, entretanto, cabe aos governos 
transformar os diversos interesses em interesses públicos, ou seja, eleger o 
prioritário das solicitações da sociedade para transformar em uma ação 
concreta representada pela política pública. 
 De acordo com Souza (2006) o ciclo de construção das políticas públicas está 
assim constituído: 
 
A identificação do problema - quando uma demanda especifica se transforma 
em um problema de universo público. Uma reinvindicação de crise ou 
calamidade pública, que exige a mobilização de grandes e pequenos grupos, 
ou até mesmo atores sociais individuais articulados e possuidores de recursos 
de poder (alianças) direcionam o problema à agenda governamental. 
 
A formação da agenda - tomada de decisão sobre se o problema fará ou não 
parte da agenda política, podendo ser prorrogado ou recusado. Trata-se de 
estabelecer prioridades. 
 
 
A formulação da política - fase de decisão sobre quais ações públicas vão ser 
desenvolvidas para resolução do problema em questão. A formulação implica 
uma disputa política e ideológica, por isso, faz-se necessário utilizar alianças 
entre os diversos atores sociais envolvidos no processo para que os diferentes 
interesses sejam comtemplados. 
 
 
A Implementação - é a materialização dos objetivos desenhados na formulação 
do programa. 
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A avaliação - vamos ver se tudo está correto, conferir, revisar, prosseguir ou 
reavaliar a política em questão. 
 
 
 
5.1 Políticas públicas 
Parsons (2007) afirma que “a noção segundo a qual o mundo estava cheio de 
enigmas e problemas que poderiam ser resolvidos por meio da aplicação de 
razão e do conhecimento humano está na base do desenvolvimento do 
enfoque de políticas públicas”. 
Assim, política pública denomina o conjunto de ações realizadas, que mobiliza 
diversos recursos públicos, incluindo recursos financeiros, humanos e 
tecnológicos para promover a cidadania. Estas ações são realizadas na esfera 
pública. 
Para Lowi (1972), a política pública faz a política. Assim, cada tipo de política 
pública pode encontrar diferentes formas de apoio ou ser rejeitada de acordo 
com as arenas em que são debatidas. O autor divide as políticas públicas em 
quatro grandes grupos. Veja a seguir. 
Políticas 
Políticas 
distributivas 
Ignoram a limitação de recursos, portanto tem campo de ação mais individual do que coletivo, privilegiam certos grupos ou regiões. 
Políticas 
regulatórias 
Têm grande visibilidade para o coletivo, pois envolve normatização e tem forte cunho político, movimentando os grupos de interesse que 
pressionam a favor ou contra a regulação. 
 
Políticas 
redistributivas 
Buscam atingir um grande número de pessoas, ao passo em que impõe perdas para determinados grupos e ganhos para outros. Trata-
se de políticas universais de difícil aceitação, pois envolvem o sistema tributário ou o aumento de impostos ou a mudança de destinação 
de recursos públicos. 
 
Políticas 
constitutivas 
Estabelecem mudanças em procedimentos governamentais ou regramentos sociais. 
 
 
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Qualquer dessas políticas, para que sejam implementadas, obedecem a um 
ciclo: 
reconhecimento do problema - montagem da agenda; 
 
formulação da política; 
tomada de decisão; 
implementação; 
avaliação. 
Reconhecer o problema é a primeira fase do ciclo, pois assim há a 
sensibilização da sociedade para aquele determinado fator que está 
ocasionando algum prejuízo aos direitos ou ao bem estar de algum grupo. 
Temos diversos atores sociais organizados que podem auxiliar tanto no 
reconhecimento quanto na sensibilização: 
gestores públicos - que já atuam na área problemática e estão envolvidos com 
ações semelhantes. 
sindicatos ou associações profissionais 
políticos eleitos com bandeiras de campanha relacionadas às localidades onde 
surge o problema. 
técnicos do poder público ou de organizações não governamentais que estejam 
capacitados para visualizar o problema e propor soluções. 
Imprensa e mídia em geral que abordem o problema e promovam sua 
divulgação. 
Todos esses atores e a própria comunidade ou região afetada atuam na 
sensibilização em busca de soluções que atendam ao interesse público. 
Cabe ao gestor público ao identificar determinada demanda, consultar os 
demais atores impactados por ela. O cidadão deve ser consultado sobre o 
problema, o impacto deste problema sobre a sua vida, pois é o cidadão que 
elege seus representantes para que estes atuem em seu nome. Somente a 
partir daí é que o gestor pode submeter a demanda e a apreciação de um 
possível investimento de recursos para os atores da administração pública. 
Com a democracia participativa, um elenco cada vez mais diverso compõe a 
arena de debate social, o que significa maior gama de soluções, que podem 
ser mais efetivas, dada a diversidade de opiniões. 
Com tantas diferentes atuações e interesses envolvidos, a formação de agenda 
se torna um processo bastante complexo. 
No entanto, o próximo passo, colocar em evidencia o problema no debate 
público, requer intensa negociação e diálogo para poder dimensionar o custo 
da atuação do Estado frente àquele problema específico. 
5.2 Implementação 
Assim que o problema ganha forma para se desenhar uma política pública e 
receber atenção do poder público, inicia-se a busca de soluções. Tais soluções 
podem ser emergenciais, como uma epidemia de dengue, por exemplo, ou com 
maior tempo de propostas de soluções, como a construção de uma nova 
creche. 
A sociedade pode ser convidada a participar das propostas, com audiências 
públicas, com propostas de alternativas frente ao problema apresentado. 
 
Não podemos esquecer que as políticas públicas demandam investimentos que 
nem sempre estão disponíveis pelo orçamento, uma vez que o ciclo 
orçamentário tem data para acontecer. Algumas vezes, é necessário realocar 
recursos quando a demanda é muito urgente. A implementação da política é 
colocar em prática o que foi debatido e decidido pelos atores. Neste processo, 
a administração pública se encarrega de ser impessoal e eficiente, 
privilegiando a economicidade. 
 É na implementação que os recursos serão efetivamente investidos e há que 
se atuar com transparência e prestação de contas para que não haja desvios. 
O uso político na implementaçãodas políticas públicas é fartamente trabalhado 
nas campanhas eleitorais. 
Por fim, o monitoramento e avaliação das políticas públicas são as fases de 
fundamental importância. O monitoramento permite o ajuste, o aproveitamento 
melhor dos recursos investidos. Se há algo errado, no monitoramento, pode-se 
definir novas estratégias, evitando perda de tempo e recursos. 
Já a avaliação pode ocorrer antes, durante ou depois da implementação da 
política: 
avaliação ex ante: nesta avaliação procura-se prever como será o desenrolar 
da política, se pode haver uma necessidade emergencial e se há previsão de 
custos e recursos em que a variação não seja muito grande. 
avaliação concomitante: acontece durante o processo de implementação, onde 
são realizados ajustes visando o cumprimento dos prazos, e adequação de 
recursos, se necessário. 
avaliação ex post: busca saber se a política atende aos critérios de eficiência, 
eficácia e efetividade. 
Para concluirmos a conceituação de política pública, não poderíamos deixar de 
citar Celina Souza (2006, p. 17): 
 
A política pública permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o 
que, de fato, faz. 
A política pública envolve vários atores e níveis de decisão, embora seja 
materializada através dos governos, e não necessariamente se restringe a 
participantes formais, já que os informais são também importantes 
A política pública é abrangente e não se limita a leis e regras 
A política pública é uma ação intencional, com objetivos a serem alcançados. 
A política pública, embora tenha impactos no curto prazo, é uma política de 
longo prazo. 
A política pública envolve processos subsequentes após sua decisão e 
proposição, ou seja, implica também implementação, execução e avaliação 
(SOUZA, 2006, p. 17) 
A autora nos traz uma série de características das políticas públicas adequadas 
à realidade brasileira. 
A eficiência avalia se os recursos foram empregados da melhor forma 
possível, a eficácia avalia se os resultados alcançados foram os melhores 
dentre os objetivos pretendidos e a efetividade avalia os resultados alcançados 
com a política e se ela realmente modificou a realidade daquele problema 
inicialmente apresentado. 
É ISSO AÍ! 
Nesta unidade, você teve a oportunidade de: 
conhecer a composição da sociedade e a necessidade do Estado para que a 
mesma se estabelecesse como a conhecemos; 
entender as diversas análises sobre a formação do Estado, suas 
características e o contrato social; 
compreender as relações entre o Estado e a sociedade e a importância da 
atuação política dos atores no reconhecimento e sensibilização sobre os 
problemas coletivos; 
entender o conceito de política pública e esfera pública; 
visualizar o ciclo das políticas públicas. 
 
 
UNIADE II 
GESTÃO SOCIAL 
PATRIMONIALISMO, BUROCRACIA E GESTÃO 
1 Patrimonialismo 
Um fato histórico importante para compreender as raízes da formação política 
do Brasil é que Portugal não passou pelo período feudal. Ao contrário dos 
outros países europeus, o poder português sempre foi extremamente central, 
sem que vivesse a descentralização proporcionada pela sociedade feudal e as 
cobranças da nobreza por autonomia em seus territórios. 
Esse poder político centralizado, com postura autoritária, era quase uma 
extensão da estrutura doméstica, sendo considerado um patrimônio do 
governante. Era como se fosse um bem pessoal. 
Tal característica foi trazida na colonização portuguesa e marca fortemente 
nossa formação política. Na Inglaterra, por exemplo, onde o feudalismo 
propiciou o poder descentralizado e impôs uma característica de concessão ao 
poder central, a realidade foi bem diferente na constituição do Estado e no seu 
desenvolvimento. 
Assim como em Portugal, a sociedade agrária representada pela nobreza 
brasileira, não possuía força de barganha, submetendo-se ao poder central, 
independente das realidades regionais e territoriais. Esses senhores de terras 
passavam a representar interesses do governante, formando um ciclo de 
manutenção do status quo. A pouca autonomia política emperrou o 
crescimento e desenvolvimento dos territórios, contribuindo para a manutenção 
de uma sociedade desigual e injusta. 
 
FIQUE DE OLHO: 
Podemos dizer que a dominação patrimonial é uma organização do poder 
político dentro de uma estrutura central. Sua força está em manter sob sua 
égide todas as vertentes que esse poder possa gerar, com base nos favores 
distribuídos pelo soberano. 
está em manter sob sua égide todas as vertentes que esse poder possa gerar, 
com base nos favores distribuídos pelo soberano. 
O autor Raymundo Faoro, inspirado no pensamento de Max Weber, nos 
apresenta o termo patrimonialismo como uma forma de organização social que 
não se assemelha ao feudalismo ou ao capitalismo, pois mescla as 
características da soberania (esfera pública) e de patrimônio (esfera privada). 
Assim, os bens da nação no Estado patrimonialista compõem a estrutura 
estatal. Tal visão emperra a geração de riquezas, uma vez que mantém a 
sociedade submetida a rígido controle, não proporcionando autonomia e nem 
poder de decisão. 
Para Weber (1984), são características fundamentais do patrimonialismo: 
 
#PraCegoVer - O quadro mostra as características fundamentais do 
patrimonialismo, conforme Max Weber. 
 
Na obra “Os Donos do Poder”, Raymundo Faoro recorre ao período colonial e 
características como o patrimonialismo para traçar um panorama que justifique 
um Estado tão interventivo no Brasil. 
 
A comunidade política conduz, comanda, supervisiona os negócios, como 
negócios privados seus, na origem, como negócios públicos depois, em linhas 
que se demarcam gradualmente. O súdito, a sociedade, se compreendem no 
âmbito de um aparelhamento a explorar, a manipular, a tosquiar nos casos 
extremos. Dessa realidade se projeta, em florescimento natural, a forma de 
poder, institucionalizada num tipo de domínio: o patrimonialismo, cuja 
legitimidade assenta no tradicionalismo - assim é porque sempre foi (FAORO, 
2001, p. 866). 
 
O Estado era considerado como ordenador da sociedade, que deveria se 
moldar a ele. Manter a sociedade sob seu controle faria o Estado forte, ao 
passo que permitir uma sociedade que se auto-organizasse geraria um caos. 
Assim, considerando a sociedade incapaz de evoluir enquanto instituição, 
caberia ao Estado exercer o controle total político, econômico e social. 
O patrimonialismo é um traço histórico e ainda presente em nosso sistema 
político. O escândalo que levou ao impeachment do presidente Collor, os 
escândalos dos governos petistas, como Mensalão, as conversas vazadas 
entre diversos parlamentares, malas de dinheiro, entre outros tantos, só 
comprovam que o trato com a coisa pública continua privilegiando interesses 
particulares. 
 
1.1 Público e Privado 
Coube ao Direito Romano pensar dois espaços de ação política com base na 
defesa de interesses: o público e o privado. Tratando-se o interesse público do 
coletivo e o interesse privado do particular. Com critério excludente, uma vez 
que os interesses, a rigor, não se misturam, o conceito trazido pelos romanos 
foi sendo aprimorado ao longo da história. 
O Estado moderno faz uso dos espaços de ação política tanto público, como 
privado, ao desenvolver atividades que estão relacionadas à propriedade, aos 
grupos de interesse, a nichos específicos de demandas que nem sempre 
contemplam toda a coletividade. 
 
Tanto é que temos empresas públicas de direito privado, sociedades de 
economia mista e uma série de especificidades estruturais que obrigam o 
Estado a articular os espaços de interesse de forma a organizar melhor a 
prestação de serviços para a sociedade. 
Assim, podemos compreender que a esfera pública depende de uma 
interpretação, que bens e serviços não podem estar circunscritos a uma ou 
outra esfera, principalmente pelo jogo de interesses políticose econômicos 
envolvidos. 
No Brasil, podemos atribuir ao capitalismo o distanciamento entre o interesse 
público e o interesse privado, após o estabelecimento do regime democrático. 
 
#PraCegoVer - Imagem mostra duas setas, uma com a palavra “público” e a 
outra com a denominação “privado”. Elas apontam para lados opostos para 
indicar que o capitalismo seria o responsável pelo distanciamento entre o 
interesse público e o interesse privado. 
 
Na esfera pública, são atores os cidadãos, sujeitos de direitos e deveres, 
atuando pela coletividade. Na esfera privada, são atores os indivíduos em 
defesa de seus interesses particulares. São concebidos como pessoas físicas 
à procura da satisfação de seus interesses particulares, que ao se associarem 
enquanto grupos de interesse, constituem personalidade privada. 
 
1.2 Administração do patrimônio público 
Cabe à administração pública a responsabilidade de gerir a coisa pública. 
Estamos pensando em coisa pública como bens e recursos que pertencem à 
toda a sociedade. A estrutura estatal precisa dispor de seus recursos para 
apresentar solução para as diversas demandas da sociedade. A organização 
desta estrutura chamamos de gestão pública. 
Para compreender melhor a administração pública, vamos iniciar conceituando 
o patrimônio público. De acordo com a Lei n. 4.717/1965, Patrimônio Público é 
o conjunto de bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico 
ou turístico, pertencentes aos entes da administração pública direta e indireta. 
O Código Civil brasileiro divide esses bens em: 
bens de uso comum do povo: rios, mares, espaço aéreo, praças, entre outros; 
bens de uso especial: edifícios de uso de equipamentos públicos, terrenos, 
espaços utilizados pela administração pública, em qualquer esfera (federal, 
estadual ou municipal); 
bens dominicais: os outros bens pertencentes a cada um dos entes públicos. 
 
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas 
jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual 
for a pessoa a que pertencerem. 
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os 
bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado 
estrutura de direito privado (BRASIL, 2002). 
 
Os bens da administração pública pertencem à toda a sociedade. São um 
patrimônio indivisível, uma vez que não podemos repartir entre todos os 
cidadãos brasileiros. 
O art. 20 da Constituição Federal de 1988 identifica os bens da União e 
assegura aos Estados, Distrito Federal e municípios, bem como a órgãos da 
administração direta da União, participação no resultado da exploração de 
petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia 
elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma 
continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação 
financeira por essa exploração (BRASIL, 1988). 
2 Burocracia 
Como já vimos, o patrimonialismo predominava nas sociedades anteriores ao 
capitalismo. Weber (1994) afirma que somente a partir do desenvolvimento do 
capitalismo, com a formação do Estado Moderno e com a democratização, a 
administração da coisa pública baseada em regramentos, legislação e 
procedimentos administrativos iria se estabelecer. 
Podemos chamar de estrutura burocrática os atos administrativos baseados em 
leis, a impessoalidade no trato com a coisa pública, a especialização e 
profissionalismo dos servidores públicos, entre outras características. 
A administração pública burocrática se diferencia do patrimonialismo 
justamente por buscar combate-lo. Neste modelo de administração, são 
privilegiados os aspectos formais, com rígido controle dos processos de 
decisão e hierarquia. O agente público, servidor da sociedade, tem seu cargo 
atribuído em função de suas competências, com ingresso por concurso público 
e ampla publicidade de funções e salários. 
 
Segundo Weber (1946 apud Chiavenato, 2003), o modelo burocrático está 
assim caracterizado: 
O equilíbrio para o Estado é a lei. 
A burocracia segue o princípio da hierarquia. Superiores e subordinados têm 
clara definição de suas funções, facilitando o processo de acompanhamento. 
Desde a seleção até o processo avaliativo dos funcionários são baseados em 
competência técnica. Há a exigência de concursos de provas e títulos como 
instrumentos de base à admissão e promoção. 
A informalidade é fortemente combatida nas relações funcionais. O funcionário 
burocrático é uma peça da engrenagem do Estado, portanto, seu 
comportamento deve ser formal. 
O funcionário é remunerado via salário, não baseado em produtividade, mas 
segundo as funções que integram esse trabalho e o tempo de serviço. 
O funcionário burocrata detém seu posto de trabalho; as funções que executa e 
o cargo que ocupa são totalmente independentes e separados da posse 
privada dos meios de produção da organização onde trabalha. 
A profissão de funcionário de tipo burocrático supõe um emprego fixo e uma 
carreira regular. 
O desempenho de cada cargo por parte dos funcionários burocráticos 
pressupõe uma grande especialização na execução das suas tarefas e 
trabalho. 
Para Weber (1994), a burocracia busca tornar a organização eficiente e eficaz, 
garantindo rapidez; racionalidade; atividades homogêneas e correta 
interpretação das normas; reduzindo atritos e discriminações; reduzindo 
influencias externas, com controle das atividades com vistas a atingir os 
objetivos de atendimento as demandas da sociedade. 
 
2.1 Tipos de autoridade 
Weber (1994), estruturou seus estudos sobre a burocracia no conceito de 
autoridade. Segundo ele, existem três formas de autoridade. 
 
Tradicional 
Baseada em tradições e costumes e práticas passadas de uma cultura. 
Encontrada nas figuras dos patriarcas e anciões, principalmente das 
sociedades antigas, apesar de ainda hoje existirem. Nesse caso, a legitimidade 
da autoridade é assegurada pelas tradições religiosas, crenças e costumes 
sociais. Acredita-se que ela é sagrada. 
Carismática 
Baseada nas características físicas e/ou de personalidade do líder em questão. 
Os seguidores reverenciam seus feitos, sua história e qualidades pessoais. A 
autoridade carismática tem como desvantagens o fato de poder ser passageira, 
uma vez que se segura no reconhecimento por parte do grupo e por não deixar 
sucessores certos. 
 
Racional-legal 
É aquela garantida por regras e normas oriundas de um regulamento que é, 
por sua vez, reconhecido e aceito pelo grupo. Aqui, deve-se seguir os 
comandos da pessoa que ocupa o cargo, independente de quem seja. A 
autoridade está no cargo e não na pessoa que o exerce. 
 
O autor acreditava que a autoridade racional-legal era a mais adequada para o 
ambiente corporativo, uma vez que não é personalista como as outras duas 
formas. Por meio desse modelo de autoridade surgiria, o tipo de organização à 
qual ele deu o nome de burocrática. 
Segundo Weber (1982), a burocracia moderna estabelece relações de 
autoridade por meio de leis e normas administrativas relativas aos meios de 
coerção e consenso. Uma relação hierárquica é definida por posições de 
autoridades determinadas e tarefas conferidas. 
Nesse âmbito, o papel e as obrigações das pessoas são regulados por 
documentos que formalizam a administração. Em burocracias especializadas, o 
treinamento faz-se importante em virtude das especificações de cada atividade 
e dos trabalhos executados. 
O treinamento especializado é o que transforma um determinado cargo em 
uma profissão, sendo assim, ao transformar as tarefas de um trabalho em 
profissão, estas podem ser apreendidas por qualquer trabalhador e estarão 
delimitadas pela existência de cargos mais ou menos estáveis. Ocupar um 
cargo é assumir uma profissão impessoal e transitória. 
A posição pessoal de determinado funcionário é aproveitadae estimada em 
contextos sociais específicos, comparada com as de outros funcionários e em 
relação à estrutura social. Todo funcionário recebe um salário (compensação 
pecuniária) definido pelas atividades exercidas por ele, por suas 
particularidades e pela sua posição hierárquica dentro da administração. A 
burocracia é responsável por criar a carreira dentro da ordem hierárquica 
estabelecida. 
O autor ainda afirma que os objetivos de uma administração são alcançados 
por meio da execução de atividades pré-determinadas que devem ser 
realizadas de forma impessoal, independentemente da singularidade dos 
indivíduos que as cumprem. 
 
2.2 Estrutura pública 
Para entendermos a estrutura pública, dois conceitos são 
fundamentais: desconcentração e descentralização. Veja na tabela abaixo. 
 
 
#PraCegoVer - A imagem mostra os conceitos de desconcentração e 
descentralização. 
Agora poderemos ver com mais clareza a diferença entre a Administração 
Pública Direta e a Administração Pública Indireta. 
A administração direta engloba toda a prestação de serviços públicos 
diretamente ligados ao Estado e órgãos referentes ao poder federal, estadual e 
municipal. Tal administração é centralizada e desconcentrada, pois os órgãos 
são subordinados à pessoa política, ou seja, à União, Estado, Distrito Federal 
ou municípios. 
 
Como exemplos podemos citar os ministérios, secretarias de Estado e de 
municípios, câmaras e assembleias, tribunais de contas. 
A administração indireta é descentralizada, exercida por pessoas 
administrativas, não estão diretamente subordinadas ao poder central, mas 
vinculadas a ele, apesar da autonomia para desenvolver suas atividades e 
tomar decisões. São entidades que tem personalidade jurídica 
própria. Possuem autonomia administrativa e financeira, mas não política. 
Confira a seguir quem compõe a administração indireta. 
Autarquia: são entidades administrativas autônomas, regidas por legislação 
específica e que possuem imunidade tributária, patrimônio, renda e serviços 
ligados aos seus processos essenciais. 
Fundação pública: são entidades sem fins lucrativos, criadas por autorização 
legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por 
órgãos ou entidades da administração direta, com autonomia administrativa, 
patrimônio próprio, e seu funcionamento custeado por recursos da União e de 
outras fontes. 
Empresa pública: são entidades com capital público, que podem realizar 
atividades ou serviços públicos pertencentes à administração indireta. 
Sociedade de economia mista: entidades formadas por capital público e 
privado. O Estado tem a maior parte das ações, mas as empresas não são 
conceituadas como públicas, mas como sociedade anônima. 
 
3 Modelo gerencial 
A crise do Estado, com alto custo de manutenção da máquina pública, pouca 
efetividade nos serviços e diversos problemas relacionados à corrupção, 
obrigou o Estado a pensar uma administração pública mais eficiente. No início 
da década de 70 no Brasil, crescia a insatisfação em relação à burocracia da 
administração pública. O excesso de formalismo e legalidade tornava os 
serviços morosos e ineficientes. 
A necessidade de se adotar novos parâmetros para administrar o Estado, fez 
com que os órgãos de decisão voltassem os olhos para a dinâmica das 
empresas privadas. Surge a administração pública gerencial, orientada para o 
cidadão e foco nos resultados, incentivo à criatividade e inovação, 
descentralização e novos modelos de gestão pública. 
Diferentemente da administração burocrática, amarrada aos processos, o foco 
em resultados da administração gerencial proporciona outras ferramentas de 
controle para prevenir insucessos e evitar a corrupção. Sem abrir mão dos 
controles legais, reformulando-os com critérios mais preventivos, desenvolve 
novas bases para que estes aconteçam e agrega outros atores ao cenário da 
administração pública. 
 
FIQUE DE OLHOS 
A Constituição Federal de 1988 tem 250 artigos e quase 100 emendas 
constitucionais. Tal fato demonstra a participação popular na elaboração da 
constituição, mas também é uma característica da burocracia. A título de 
comparação, a constituição americana tem sete artigos e 27 emendas. É a 
mais curta constituição escrita em vigor. 
Segundo Pereira (2001), na administração gerencial, o serviço ao cidadão é 
público, visando atender à sociedade, razão de ser do Estado. 
 
Para que se proceda ao controle dos resultados, descentralizadamente, em 
uma administração pública, é preciso que políticos e funcionários públicos 
mereçam pelo menos um certo grau de confiança. Confiança limitada, 
permanentemente controlada por resultados, mas ainda assim suficiente para 
permitir a delegação, para que o gestor público possa ter liberdade de escolher 
os meios mais apropriados ao cumprimento das metas acordadas, ao invés de 
fixar metas e procedimentos em lei. Na administração burocrática, esta 
confiança não existe (PEREIRA, 2001. p. 12). 
 
Para Pereira (2001), a administração é ao mesmo tempo um modo de controle 
e cooperação. 
 
3.1 Critérios e modelos 
Um critério importante na administração pública gerencial é a descentralização. 
Delegando autoridade, o Estado é capaz de oferecer uma administração mais 
capacitada para atuar nos diversos setores necessários. 
Pereira (2001), afirma que os Estados modernos setorizam em quatro os 
espaços descentralizados. 
 
Núcleo estratégico 
É o centro onde são definidas as leis e as políticas públicas, e se exige seu cumprimento. O parlamento, os tribunais, o 
presidente ou primeiro-ministro, ministros e cúpula dos servidores civis formam o núcleo estratégico. 
Atividades exclusivas 
Envolvem o poder de Estado. São atividades que garantem diretamente que as leis e as políticas públicas sejam cumpridas e 
financiadas. Além dos setores encarregados da arrecadação de impostos, as forças armadas, a polícia, as agências reguladoras, 
as agências de financiamento, fomento e controle dos serviços sociais e da seguridade social integram este setor. 
Serviços não-
exclusivos 
Apesar de providos pelo Estado, também podem ser executados pelo setor privado e pelo setor público não-estatal. Este setor 
compreende os serviços de educação, de saúde, culturais e de pesquisa científica. 
Setor de bens e 
serviços 
É formado pelas empresas estatais. 
 
3.2 Reformas e resultados 
Depois da grande crise dos anos 80, na década de 90 está sendo 
construído um novo Estado. Este novo Estado será o resultado de profundas 
reformas. Estas reformas habilitarão o Estado a desempenhar as funções que 
o mercado não é capaz de desempenhar. O objetivo é construir um Estado que 
responda às necessidades de seus cidadãos. Um Estado democrático no qual 
os burocratas prestem contas aos políticos e estes aos cidadãos de uma forma 
responsável (accountable). Para isto, são mudanças essenciais: 
a reforma política, que dê maior legitimidade aos governos; 
o ajuste fiscal, a privatização, a desregulamentação, que reduzam o tamanho 
do Estado e recuperem sua saúde financeira; e 
uma reforma administrativa que, combinada com a financeira, dote o Estado de 
meios para alcançar uma boa governança. 
4 Gestão social 
Podemos entender a gestão social como os serviços voltados à sociedade. 
Mas a gestão pública também, não é? Diante desse impasse, podemos resumir 
a gestão social como um modelo que se orienta às práticas sociais de diversos 
atores, nem sempre públicos, de forma a exprimir as noções de cidadania. 
As empresas privadas exercem a gestão social com suas práticas de 
responsabilidade social, as organizações não governamentais, ao levantar 
bandeiras de proteção social e luta por direitos. A administração pública, aos 
traçar metas de atendimento às demandas da sociedade. 
Assim, qualquer prática social, com vistas aos interesses da sociedade, pode 
ser entendida como uma das vertentes da gestãosocial. 
Na literatura especializada, vamos encontrar o termo gestão social com uma 
conotação diferente. Tenório (1998), afirma que a gestão social busca substituir 
a gestão tecnoburocrática por uma gestão mais participativa e dialógica. É 
característica da gestão social a diversidade de sujeitos sociais. Tais atores 
estabelecem um consenso no processo decisório. O autor complementa: 
 
Portanto, esta concepção de cidadania tem relação com o conceito de gestão 
social por nós desejado, na medida em que ela é entendida como uma ação 
política deliberativa, na qual o indivíduo deve participar de um procedimento 
democrático, decidindo, nas diferentes instâncias de uma sociedade e em 
diferentes papéis, seu destino social como pessoa, quer como eleitor, quer 
como trabalhador ou como consumidor, ou seja, sua autodeterminação não se 
dá sob a lógica do mercado, mas da democracia social: igualdade política e 
decisória (TENORIO, 1998, p. 13). 
 
Assim, a gestão social está na participação da sociedade na gestão pública, 
buscando soluções para suas demandas e debatendo sobre os serviços 
públicos oferecidos pelo Estado. 
4.1 Participação e controle social 
Participação e controle social são direitos assegurados a todos os cidadãos 
pela nossa Constituição Federal. É pela participação social, nas políticas 
públicas, que os cidadãos são ouvidos no processo de tomada de decisão, 
garantindo que essas políticas atendam ao interesse público. 
O controle social, é instrumento de fiscalização do cidadão sobre a ações do 
Estado, submetendo o governo a prestar conta sobre os recursos públicos 
utilizados na oferta de bens e serviços para a sociedade. 
Avritzer (2002) chama a atenção para um movimento da sociedade, a partir da 
década de 70, na direção da ampliação da esfera pública. O autor aponta o 
crescimento das associações civis, em especial das comunitárias, como um 
dos fatores responsáveis por esse movimento. A consciência de que o cidadão 
era sujeito de direitos também começa a tomar forma, apresentando 
publicamente reivindicações na tentativa de compor um diálogo com o Estado. 
A necessidade de criação de espaços de participação nos processos decisórios 
sobre as políticas públicas era legítima para aproximar a sociedade do Estado. 
O crescente déficit social das classes de baixa renda impulsionava a sociedade 
a cobrar soluções nas mais diversas áreas. Como reflexo desta reivindicação, a 
Assembleia Constituinte recebeu proposta de garantia de iniciativa popular a 
compor o Regimento Interno Constituinte. O documento, contendo mais de 400 
mil assinaturas, foi aceito pela Assembleia. 
Em seu discurso de 5 de outubro de 1988, o constituinte Ulysses Guimarães, 
presidente da Assembleia Nacional Constituinte, assim apresentou a 
participação popular: 
pela presença, pois diariamente cerca de dez mil postulantes franquearam, 
livremente, as onze entradas do enorme complexo arquitetônico do parlamento, 
na procura dos gabinetes, comissões, galerias e salões. Há, portanto, 
representativo e oxigenado sopro de gente, de rua, de praça de favela, de 
fábrica, de trabalhadores, de cozinheiras, de menores carentes, de índios, de 
posseiros, de empresários, de estudantes, de aposentados, de servidores civis 
e militares, atestando a contemporaneidade e autenticidade social do texto que 
ora passa a vigorar (trecho extraído do discurso de Ulisses Guimarães em 5 de 
outubro de 1988). 
 
Assim, a Constituição cidadã, promulgada em 1988, não só foi elaborada com 
a participação dos cidadãos, mas incluiu em seu texto diversos mecanismos de 
participação popular nos processos decisórios e garantiu a democracia 
participativa. 
4.2 Instrumentos de participação e controle 
A democracia participativa na Constituição de 1988 estabelece os conselhos 
gestores de políticas públicas, nos níveis municipal, estadual e federal, com 
representação do Estado e da sociedade civil, conferindo às gestões das 
políticas da Seguridade Social, educação e da criança e do adolescente 
deveriam ter caráter democrático e descentralizado. 
Não foi somente para ouvir a opinião da sociedade que a participação popular 
foi implementada. Era necessário modificar a cultura política da sociedade, até 
então tímida no diálogo com o Estado. O novo arranjo constitucional das 
políticas públicas ampliou a democracia da gestão conferindo também maior 
transparência e instituindo o controle social como aparato fundamental na 
garantia de efetividade. 
Vários campos de atuação da Administração Pública foram afetados pela 
gestão democrática e participativa. Segundo Rocha (2008), a Constituição 
Federal garantiu em seu texto alguns passos importantes para as políticas 
sociais. Destacam-se alguns avanços da participação social nas políticas 
sociais, que resultaram de preceitos constitucionais: 
a luta pela reforma sanitária em articulação com os profissionais de saúde 
resulta na aprovação do Sistema Único de Saúde (SUS), que institui um 
sistema de co-gestão e de controle social tripartite - governo, profissionais e 
usuários - das políticas de saúde; 
a luta pela reforma urbana resulta na função social da propriedade e da cidade 
reconhecida pela atual Constituição, em capítulo que prevê o planejamento e a 
gestão participativa das políticas urbanas; 
a elaboração do Estatuto da Criança e do Adolescente, como desdobramento 
do reconhecimento constitucional da criança como um sujeito de direito em 
situação peculiar de desenvolvimento e da adoção da doutrina da proteção 
integral; 
pr omulgação da Lei Orgânica da Assistência Social, como resultado do 
reconhecimento constitucional de que a assistência social é um direito, 
figurando ao lado dos direitos à saúde e à previdência social. 
Atualmente quase todas as políticas sociais contam com espaços 
institucionalizados de participação social. Os conselhos são órgãos 
administrativos colegiados com representantes da sociedade civil e do poder 
público. A maioria destes órgãos de participação social passaram a elaborar 
conferências nacionais, que são espaços mais amplos de participação, em que 
os representantes do poder público e da sociedade discutem e apresentam 
propostas que visam fortalecer e adequar as políticas públicas às realidades 
das demandas. 
Algumas determinações constitucionais precisaram ser complementadas de 
forma a traçar parâmetros mais objetivos e normatizar as ações realizadas nos 
espaços participativos. O Estatuto da Criança e do Adolescente, o Estatuto do 
Idoso, a Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei de Acesso à Informação, são 
exemplos de legislação posterior destinada à regulamentação e garantia de 
execução de políticas públicas com ampla participação da sociedade. 
O controle social também foi privilegiado em legislação posterior no 
planejamento de políticas públicas. O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias e a Lei do Orçamento Anual trataram de garantir o 
acompanhamento do uso de recursos financeiros pela sociedade. O plano 
diretor dos municípios, em âmbito regional, aproxima a sociedade da execução 
e financiamento de políticas públicas. 
 
#PraCegoVer - A figura mostra a sombra de um homem com alto-falante 
falando para um grupo de manifestantes, que estão com os braços levantados. 
A ilustração não foca rostos, mas a sombra das pessoas. 
 
O acompanhamento e monitoramento legal das ações da gestão também 
podem ser acionados pela sociedade. São ferramentas fundamentais para este 
instituto: Ministério Público; Tribunal de Contas; Ação Civil Pública; Mandado 
de segurança Coletivo; Mandado de Injunção; Ação Popular; Código do 
Consumidor; Defensoria Pública; Legislativo; Comissões; Orçamento 
Participativo; Audiência Pública e; Conselhos Gestores de Políticas Públicas. 
Em 2014, a então presidenta Dilma Roussef editou o Decreto n. 8.243, criando 
a Política Nacional de Participação Social. Depois de muita polêmica,ele foi 
derrubado pela Câmara dos Deputados. Em resumo, tal decreto pretendia 
ampliar a participação da sociedade na gestão, garantindo diversidade e 
ampliando os poderes dos cidadãos. Apresentava as seguintes diretrizes e 
objetivos: 
O acompanhamento e monitoramento legal das ações da gestão também 
podem ser acionados pela sociedade. São ferramentas fundamentais para este 
instituto: 
Ministério Público; 
Tribunal de Contas; 
Ação Civil Pública; 
Mandado de segurança Coletivo; 
Mandado de Injunção; 
Ação Popular; 
Código do Consumidor; 
Defensoria Pública; 
Legislativo; 
Comissões; 
Orçamento Participativo; 
Audiência Pública e; 
Conselhos Gestores de Políticas Públicas. 
Em 2014, a então presidenta Dilma Roussef editou o Decreto n. 8.243, criando 
a Política Nacional de Participação Social. Depois de muita polêmica, ele foi 
derrubado pela Câmara dos Deputados. Em resumo, tal decreto pretendia 
ampliar a participação da sociedade na gestão, garantindo diversidade e 
ampliando os poderes dos cidadãos. O decreto foi revogado no mesmo ano, 
sob a justificativa de inconstitucionalidade. Toda a polêmica gerada levou a 
sociedade a questionar o quanto o Estado estava disposto a abrir caminho para 
a ampliação da participação popular. 
 
É ISSO AÍ! 
Nesta unidade, você teve a oportunidade de: 
conhecer o patrimonialismo que marcou a organização do Estado brasileiro 
desde a colonização; 
estabelecer a diferença entre esfera pública e esfera privada, e diferenciar o 
patrimônio público, conhecendo os bens públicos; 
entender o processo que levou à administração burocrática e a necessidade de 
reformas administrativas para se chegar à administração pública gerencial; 
visitar o histórico da participação popular e o caminho para a construção da 
democracia participativa; 
conhecer os instrumentos de participação e controle social.