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EPIDEMIOLOGIA E SAÚDE PÚBLICA
Unidade III
7 HISTÓRICO DAS CONFERÊNCIAS E DECLARAÇÕES EM POLÍTICAS DE SAÚDE
7.1 Conferências e declarações internacionais
Já discorremos sobre os aspectos que implicam o processo saúde-doença. Com isso, vimos o quão 
importante é a relação de fatores sociais, pois estes condicionam a saúde da população. Agora falaremos 
dos espaços onde são feitas essas discussões, que são as conferências de saúde, apresentando os 
documentos que nascem como “produtos” dessas interações coletivas.
Durante a década de 1960, o amplo debate realizado em várias partes do mundo realçando a 
determinação econômica e social da saúde abriu caminho para a busca de uma abordagem positiva 
nesse campo, visando superar a orientação predominantemente centrada no controle da enfermidade. 
Houve necessidade, portanto, de discussões que começassem a tratar os aspectos que envolvessem a 
promoção da saúde, e não a doença em si (BUSS; FERREIRA, 2000).
Esses autores ainda afirmam que entre os inúmeros intentos registrados com tal orientação 
merecem destaque especial a abertura da China Nacionalista ao mundo exterior. Nesse contexto, 
foram observadas grandes e primeiras missões de observação de especialistas ocidentais 
promovidas pela OMS, sob a liderança de Halfdan Mahler (1973-1974), e o movimento canadense 
desenvolvido a partir do Relatório Lalonde (1974), posteriormente reforçado no relatório de 1986, 
que tratava de saúde para todos.
Com isso, iniciam-se as conferências internacionais sobre promoção da saúde. Além da OMS, 
setores representativos de vários países participam desses eventos, tais como a Organização 
Pan-Americana de Saúde (Opas) e Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef), em defesa 
da ampliação dos campos de ação em saúde e abordagens mais efetivas para o real alcance dos 
objetivos traçados.
O objetivo principal dessas conferências é promover o suporte das ideias e medidas necessárias para 
as ações em saúde. O resultado da discussão aberta e organizada em cada conferência é expresso por 
meio da elaboração final de um documento em defesa da promoção da saúde, salientando o bem-estar 
de todos os povos como requisito essencial para o desenvolvimento dos países e, consequentemente, 
para a manutenção da paz mundial.
7.1.1 Histórico das conferências
A 30ª Assembleia Mundial de Saúde, realizada pela OMS (1977), lançou o movimento Saúde para 
Todos no Ano 2000 e, como marco inicial dessa programação, em setembro de 1978, foi organizada 
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Unidade III
pela OMS e Unicef a Primeira Conferência Internacional sobre Cuidados Primários de Saúde, na 
cidade de Alma-Ata, no Cazaquistão. Assistida por mais de 700 participantes, dessa reunião resultou a 
elaboração da Declaração de Alma-Ata, um documento que reafirmou o significado de saúde como um 
direito humano fundamental e como uma das mais importantes metas mundiais para a melhoria social.
De acordo com a Declaração de Alma-Ata, ações no sentido de limitar a desigualdade social deveriam 
ser estimuladas e adotadas por todos os países. Isso deveria ocorrer para que a meta de saúde universal 
fosse atingida, diminuindo a lacuna existente entre os países em desenvolvimento e os desenvolvidos.
Para tanto, o investimento em atenção primária seria a chave para uma promoção da saúde 
equânime e abrangente, por meio de medidas de prevenção e educação em saúde. Chegou-se, então, ao 
consenso de que a promoção da saúde é essencial ao contínuo desenvolvimento econômico e social, à 
manutenção da melhoria da qualidade de vida dos homens e à manutenção da paz mundial.
A partir dessa iniciativa, outros movimentos foram organizados periodicamente, em função 
da ampliação das ações em saúde, com a inserção de novos elementos e avanços significativos nas 
políticas de saúde em diversos países. A Declaração de Alma-Ata representou o ponto de partida para as 
conferências internacionais sobre promoção da saúde.
A partir da Primeira Conferência, foram realizadas várias iniciativas multinacionais, algumas de 
caráter internacional e global, e outras duas de caráter sub-regional. As principais conferências e 
movimentos que se seguiram foram:
• I Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde (Ottawa, 1986);
• II Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde (Adelaide, 1988);
• III Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde (Sundsvall, 1991);
• Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde (Bogotá, 1992);
• Primeira Conferência de Promoção da Saúde no Caribe (Porto de Espanha, 1993);
• IV Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde (Jacarta, 1997);
• Rede de Megapaíses para Promoção da Saúde (Suíça, 1998);
• V Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde (Cidade do México, 2000);
• III Conferência Latino-americana de Promoção da Saúde e Educação para a Saúde (São Paulo, 2002);
• VI Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde (Bangkok, 2005);
• Conferência Internacional de Saúde para o Desenvolvimento (Buenos Aires, 2007).
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EPIDEMIOLOGIA E SAÚDE PÚBLICA
Certamente, uma das primeiras observações relativas ao cuidado da saúde que extrapola a tradicional 
abordagem da atenção médica constitui o relato das missões enviadas à China em 1973 e 1974, referindo 
um conjunto de atividades para a melhoria da saúde, predominantemente realizadas em ambiente rural 
e desenvolvidas pelos chineses desde 1965, com a inclusão das seguintes ações:
• organização da comunidade local;
• atenção aos anciãos, além da assistência do Estado;
• promoção do desenvolvimento de indústrias caseiras;
• ajuda às escolas e serviços em geral;
• organização do povo para cuidar da saúde ambiental;
• realização de cuidados preventivos e tratamentos, incluindo o uso de ervas medicinais;
• apoio desenvolvimento da manutenção da ordem social no tráfego, policiamento e nos incêndios;
• promoção de campanhas de saúde em todos os níveis, visando substituir velhos costumes e 
mobilizar a comunidade para: movimentos de massa contra as “quatro pestes”, limpeza das casas, 
quintais e ruas, orientação de hábitos higiênicos, manutenção e uso da água potável, construção 
de unidades rurais de saúde, preparação de insumos simples (utensílios, pílulas, poções) e controle 
da limpeza de locais públicos.
É importante notar que a proposição era correta e desde o princípio apontava na direção da 
nova concepção de promoção da saúde, embora não totalmente delineada, porém já valorizando a 
saúde como componente central do desenvolvimento humano, ressaltando, sem usar a terminologia 
de determinantes da saúde, os fatores necessários para assegurar a qualidade de vida e o direito ao 
bem-estar social.
Na verdade, o texto da Declaração de Alma-Ata, ao ampliar a visão do cuidado da saúde em sua 
dimensão setorial e de envolvimento da própria população, superava o campo de ação dos responsáveis 
pela atenção convencional dos serviços de saúde.
Entretanto, estes últimos instintivamente concediam maior prioridade à perpetuação das atividades 
com as quais estavam mais familiarizados, que eram justamente aqueles que estão referidos no item 
V (destacado a seguir). Além disso, mais diretamente relacionados com os problemas de saúde – são 
e estão consideradas no seu sentido clássico de ausência de enfermidade, e não como o completo 
bem-estar físico, mental e social que a própria OMS havia considerado antes, em um gesto, talvez, de 
excesso de otimismo.
Destacamos a seguiralguns pontos principais da Declaração de Alma-Ata que demonstram sua clareza:
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Unidade III
I – A conquista do mais alto grau de saúde exige a intervenção de muitos 
outros setores sociais e econômicos, além do setor saúde;
II – A promoção e proteção da saúde da população são indispensáveis para 
o desenvolvimento econômico e social sustentado e contribui para melhorar 
a qualidade de vida e alcançar a paz mundial;
III – A população tem o direito e o dever de participar individual e 
coletivamente na planificação e na aplicação das ações de saúde;
IV – A atenção primária de saúde é, ao mesmo tempo, um reflexo e uma 
consequência das condições econômicas e das características socioculturais 
e políticas do país e de suas comunidades;
V – Compreende, pelo menos, as seguintes áreas: a educação sobre os 
principais problemas de saúde e sobre os métodos de prevenção e de luta 
correspondentes; a promoção de alimentos e de uma nutrição apropriada; um 
abastecimento adequado de água potável e saneamento básico; a assistência 
materno-infantil, com inclusão da planificação familiar; a imunização contra 
as principais enfermidades infecciosas; a prevenção e luta contra enfermidades 
endêmicas locais; o tratamento apropriado das enfermidades e traumatismos 
comuns; e a disponibilidade de medicamentos essenciais;
VI – Inclui a participação, ademais do setor saúde, de todos os setores e 
campos de atividade conexas do desenvolvimento nacional e comunitário, 
em particular o agropecuário, a alimentação, a indústria, a educação, a 
habitação, as obras públicas, as comunicações etc., exigindo os esforços 
coordenados de todos estes setores;
VII – Exige e fomenta, em grau máximo, a autorresponsabilidade e a 
participação da comunidade e do indivíduo na planificação, organização, 
funcionamento e controle da atenção primária de saúde (BRASIL, 2001).
7.1.2 Declaração de Alma-Ata
No que diz respeito à atenção primária em saúde, não há dúvida da importância da Declaração de Alma-Ata.
Foi a primeira vez na história da saúde pública que se considerou o seguinte fato: se os países de fato 
investissem nesse eixo de atenção em saúde, muitos dos problemas e demandas de saúde da população 
poderiam ser minimizados, principalmente se levarmos em consideração a abordagem de prevenção 
defendida por Leavel e Clark (1976), conforme já estudamos.
Assim, podemos dizer que a Declaração de Alma-Ata foi formulada por ocasião da Conferência 
Internacional sobre Cuidados Primários de Saúde, reunida em Alma-Ata, na República do Cazaquistão 
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(ex-República Socialista Soviética), entre 6 e 12 de setembro de 1978, dirigindo-se a todos os governos, 
na busca da promoção de saúde a todos os povos do mundo.
Tal documento apresenta dez itens que enfatizam a atenção primária à saúde (cuidados de saúde 
primários), salientando a necessidade de atenção especial aos países em desenvolvimento.
Defende a busca de uma solução urgente para estabelecer a promoção de saúde como uma das 
prioridades da nova ordem econômica internacional, responsabilizando os governos, a OMS, a Unicef e 
as demais entidades e organizações.
Com esse perfil e essa característica de “olhar” para a atenção primária em saúde é que a declaração 
é eleita pela OMS como sendo um marco, ou melhor, a chave para que seja estabelecida a promoção de 
saúde em caráter universal.
Mesmo que os primeiros itens da declaração reafirmem a definição de saúde defendida pela 
OMS, como o completo bem-estar físico, mental e social, e não simplesmente a ausência de doença 
ou enfermidade, tais itens são defendidos como direito fundamental e como a principal meta social 
de todos os governos. Dessa forma, notamos que já existe nela a proposta de que a desigualdade 
social poderá interferir na adoção de políticas de saúde e que os países “em desenvolvimento” 
estão muito distantes dos desenvolvidos quando se trata de medidas governamentais que possam 
diminuir essa distância.
O documento enfatiza que os países devem buscar como objetivo comum a saúde, ressaltando-a 
como um fator que contribui para a qualidade de vida e paz mundial. Também responsabiliza todos os 
países para que esse “bem” seja enxergado como direito e dever de todos, seja nos âmbitos sociais, seja 
nos aspectos coletivos.
A Declaração reafirma a responsabilidade de todos os governos pela promoção de saúde, 
reivindicando a atenção primária como fator de viabilidade para uma universalização dos cuidados, 
mediante a abrangência e a melhoria social que possibilitam, integrando governo com todos os setores 
da sociedade e então garantindo a igualdade social.
7.1.3 I Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde
A temática principal dessa conferência era a Promoção da Saúde nos Países Industrializados. O 
evento realizou-se em Ottawa, Canadá (1986). Havia grande expectativa mundial por uma saúde pública 
eficiente, partindo dos países industrializados e estendendo tal necessidade aos demais países.
O que se pôde perceber é que essa Conferência deixa claro a inter-relação existente entre os 
conceitos de atenção primária de saúde, promoção da saúde, cidades saudáveis e, além disso, estabelece 
itens de grande importância, como: a abordagem intersetorial, a participação e a responsabilidade da 
sociedade na formulação de políticas favoráveis à saúde e a uma melhor qualidade de vida, com ênfase 
em ambientes saudáveis e equidade, campos que até hoje constituem importantes desafios em se 
tratando de SUS.
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Por último, observa-se que é o primeiro “espaço” onde se discute também a reorientação do 
sistema de serviços de saúde; mesmo não sendo o foco principal, a Conferência estabelece que é muito 
importante essa redefinição e fortalecimento dos serviços para que sejam alcançados a efetividade, a 
eficácia e a resolutividade das demandas de saúde da população.
7.1.4 Carta de Ottawa
A Carta de Ottawa foi um documento apresentado na Primeira Conferência Internacional sobre a 
Promoção da Saúde. Em suma, tal registro indicava as orientações parar atingir a execução do objetivo 
de Saúde para Todos no Ano 2000 e seguintes.
Mesmo que a Conferência tenha sido, antes de tudo, uma resposta à crescente demanda por 
uma nova concepção de saúde pública no mundo, observou-se que as discussões foram centradas 
nas necessidades dos países industrializados e, além disso, foram levados em consideração também os 
problemas que atingem as demais regiões. Isso reafirma o conteúdo democrático de tal documento.
A Conferência tomou como ponto de partida os progressos alcançados em consequência da 
Declaração de Alma-Ata, em primeira instância, o documento “Os Objetivos da Saúde para Todos” da 
Organização Mundial de Saúde e o debate sobre a ação intersetorial para a saúde, discutido um pouco 
antes na Assembléia Mundial da Saúde.
Os países que estiveram representados nessa Conferência foram os seguintes: Antígua, Austrália, 
Áustria, Bélgica, Bulgária, Canadá, Checoslováquia, Dinamarca, Escócia, Espanha, Estados Unidos da 
América, Finlândia, França, Gana, Holanda, Hungria, Inglaterra, Irlanda do Norte, Islândia, Israel, Itália, 
Iugoslávia, Japão, Malta, Nova Zelândia, Noruega, País de Gales, Polônia, Portugal, República Democrática 
da Alemanha, Republica Federal da Alemanha, República da Irlanda, Romênia, Saint Kitts e Nevis, Suécia, 
Sudão, Suíça e União Soviética.
Um dos pontos mais relevantes desse documentoé a promoção da saúde, que é definida como uma 
maneira de proporcionar às populações as formas e meios necessários para que seja efetivado o processo 
de melhora de sua saúde, além de conferir ao indivíduo o poder de exercer maior controle sobre ela.
A proposta da carta está voltada para a questão do alcance ao completo bem-estar físico, social e 
mental, pois isso é condição fundamental para que se reconheça na prática a capacidade de um grupo 
de indivíduos ou uma única pessoa de identificar e realizar seus objetivos e/ou aspirações, bem como 
satisfazer às suas necessidades, mudando ou adaptando-se ao meio ambiente. Dessa forma, a proposta 
de alcance é bem factível.
Para tal, a Carta de Ottawa oferece subsídios e discute um pouco sobre quais são os pré-requisitos, 
ou seja, quais as formas, trâmites e meandros que deverão ser levados em consideração para que as 
condições de saúde sejam atingidas. No quesito coletividade, podemos destacar: a paz, a educação, a 
moradia, a alimentação, a renda, um ecossistema estável, a justiça e a equidade social. Para que esses 
processos de melhora da saúde ocorram, é preciso seguir os pré-requisitos descritos.
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Aprofundando essa questão, temos a necessidade de discutir o conceito relacionado a uma boa 
saúde. Nesse debate, devemos estabelecer qual a melhor forma ou modo de se conquistar recursos para 
o progresso pessoal, econômico e social, pois isso vai repercutir-se numa dimensão importante, que é a 
da qualidade de vida, o que implica boa saúde.
Evidente que os fatores relacionados à prevenção são de suma importância. Vimos que tais aspectos 
seriam aqueles associados às implicações políticas, econômicas, sociais, culturais, e biológicas, de 
meio ambiente e de conduta. Então, a proposta é de perceber e proporcionar que os fatores estejam 
exclusivamente voltados para que as condições de saúde sejam sempre favoráveis, positivas e, de fato, 
possam configurar a promoção de saúde.
Um dos patamares a serem alcançados pela promoção da saúde é justamente a equidade sanitária. 
Com isso, sua ação tem o objetivo de reduzir as diferenças no atual estado da saúde e assegurar a 
igualdade de oportunidades, promover os meios que permitam a toda população desenvolver ao máximo 
seu potencial de saúde potencial. Dessa forma, considera o potencial residual, ressaltando as diferenças 
individuais e promovendo condições iguais e reais de desenvolvimento e progresso.
A saúde plena também poderá ser alcançada, desde que o indivíduo tenha condições de assumir o 
controle de tudo e de todas suas atividades. Se isso de fato não for possível, algumas questões podem 
prejudicar e impactar seu estado de saúde.
 Observação
Para que tais processos sejam efetivados, não há diferença de gêneros, 
aplicando-se igualmente a homens e mulheres.
A promoção da saúde exige a ação coordenada de todos os envolvidos: representantes dos governos, 
dos setores sanitários e de outros setores sociais e econômicos, bem como as organizações beneficentes, 
as autoridades locais, a indústria e os meios de comunicação estarão envolvidos em conjunto com o setor 
sanitário, já que não se pode responsabilizar somente este último. Essa ação integrada e coordenada 
será realizada na perspectiva de proporcionar as condições prévias para que sejam estabelecidos os 
requisitos favoráveis para haver saúde.
Famílias, comunidades, indivíduos de todos os meios sociais podem participar desse processo, 
portanto, não existem restrições de pessoas na participação. Obviamente, caberá aos grupos sociais 
e profissionais e ao pessoal do grupo sanitário assumir a responsabilidade de atuar como mediadores 
entre os interesses que são divergentes.
É de extrema importância considerar a adaptação às necessidades locais e as características específicas 
de cada território, como países, estados, municípios e regiões, não deixando de respeitar os sistemas 
sociais, culturais e econômicos desses lugares, que incidem e recaem diretamente em estratégias e 
programas de promoção da saúde a serem planejados e executados.
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A participação ativa na promoção da saúde implica, sobretudo, a participação ativa, o que exige a 
elaboração de uma política pública saudável e aplicável.
Então, a saúde deve ser pauta institucional da agenda do governo em todas suas instâncias. Com isso, 
não se deve somente cuidar da saúde, mas reconhecer que, para promovê-la, é preciso transcendê-la. O 
Poder Público deve se conscientizar de que é totalmente responsável por suas ações. Se atuar devidamente, 
pode mudar a vida de muitas pessoas para melhor; porém, se houver omissão, pode causar calamidades.
Fica claro que a ação conjunta contribui para assegurar a existência de bens e serviços mais seguros, 
melhor higiene nos serviços públicos e um meio ambiente mais limpo. Portanto, a política de promoção 
da saúde deve combinar enfoques múltiplos, permitindo que os diversos aspectos que a compõem 
se complementem e configurem a legislação, as medidas fiscais, o sistema tributário e as mudanças 
organizacionais. É a ação coordenada que promove a prática da política sanitária, monetária e social, 
ensejando uma sociedade equânime.
Essa política requer que se identifiquem e eliminem os obstáculos que impeçam a adoção de medidas 
políticas que favoreçam a saúde nos setores não diretamente intrínsecos a ela, fazendo que a sociedade 
possa desfrutar das ações de promoção de saúde.
Levando-se em consideração a complexidade das nossas sociedades e da forma como estão 
relacionadas entre si, e ainda o fato de que não se pode separar a saúde dos outros objetivos comuns 
para sociedade, ressalta-se o “elo”, que, de uma forma inerente, une o indivíduo ao seu meio, servindo 
como base de uma aproximação socioecológica à saúde.
Portanto, nesse contexto, surge um princípio que deverá ser o grande norteador, ou seja, deverá 
guiar o mundo, as nações e as comunidades, com o dever de fomentar o apoio recíproco, para que 
protejamos uns aos outros, assim como nossas comunidades e meio natural. Além disso, deve-se 
destacar que a conservação e manutenção dos recursos naturais, isso em todo o mundo, é e sempre será 
uma responsabilidade mundial.
É sabido que o trabalho e o lazer devem ser fonte de saúde para a população. Assim, as mudanças 
desses cenários afetam sobremaneira os aspectos relacionados à saúde. Nesse sentido, a sociedade 
deverá organizar o trabalho de forma que contribua para a criação e manutenção de uma sociedade 
saudável. O que se espera quando se tem uma promoção da saúde bem estabelecida e planejada é que 
ela possa criar condições agradáveis, seguras e estimulantes, que de fato dignifiquem a figura humana.
De uma forma geral, a proteção de ambientes naturais e artificiais, assim como a conservação dos 
recursos naturais, deve fazer parte das prioridades de todas as estratégias de promoção da saúde. Assim, 
é essencial que se realize uma avaliação sistemática do impacto que as mudanças do meio ambiente 
produzem na saúde, particularmente nos setores da tecnologia, trabalho, energia, produção e urbanismo. 
Essa avaliação deve ser acompanhada de medidas que garantam o caráter positivo dos efeitos dessas 
alterações. Quando bem empregada, especialmente pelos governantes, a promoção da saúde poderá 
assumir essa interface.
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Nesse processo, destaca-se a contribuição para que a participaçãoefetiva e concreta da comunidade 
seja voltada para a determinação e eleição de prioridades na tomada de decisões e na elaboração 
e desenvolvimento de estratégias para alcançar melhor nível de saúde. Por isso que o engajamento 
político na participação popular e nas comunidades é de extrema importância.
Para tal prática, deve ficar claro que o desenvolvimento da comunidade baseia-se nos recursos 
humanos e materiais com que conta tanto para estimular a independência e apoio social, quanto para 
desenvolver sistemas flexíveis, que reforcem a participação pública e o controle das questões sanitárias. 
Esse processo exige um total e contínuo acesso à informação e às medidas sanitárias, assim como a 
auxílio financeiro, já que o cuidado e a manutenção dos recursos hídricos são fundamentais para que 
essa proposta seja efetivada.
Desse modo, a promoção da saúde também favorecerá o desenvolvimento pessoal e social, de 
forma a proporcionar informação e educação sanitária. Além disso, fará com que sejam aperfeiçoadas 
as aptidões indispensáveis à vida, já que também se relacionam com o processo de educação e 
prevenção em saúde. Nesse contexto, incrementam-se as opções disponíveis para que a população 
exerça maior controle sobre sua própria saúde e o meio ambiente e para que opte por tudo o que 
propicie a saúde. Com isso, o indivíduo vai criando poder de decisão, discernindo para aspectos que 
recaem numa boa saúde.
Ter os meios necessários é essencial para que a população se prepare para as diferentes etapas 
e enfrente as enfermidades e lesões crônicas. Isso só será possível por meio de escolas, lares, locais 
de trabalho e ambiente comunitário. Contudo, é preciso que haja participação ativa por parte das 
organizações profissionais, comerciais e beneficentes. Nesse processo, as atividades socioeducativas 
mais uma vez têm grande valor.
A responsabilidade deve ser compartilhada, e todos devem trabalhar em conjunto para se conseguir 
um sistema de proteção da saúde. Nesse contexto, incluímos que a responsabilidade pela promoção da 
saúde por parte dos serviços sanitários também poderá ser dividida.
O setor sanitário deve exercer um papel cada vez maior na promoção da saúde, de tal forma que 
transcenda a mera responsabilidade de proporcionar serviços clínicos e médicos que não ofereçam 
risco sanitário. Esses serviços devem tomar uma nova orientação, que seja sensível às necessidades 
culturais e respeite as particularidades dos indivíduos; devem, inclusive, estar passíveis às adaptações 
que a sociedade, cultura e comunidade permitem.
Atualmente, pretende-se gerar uma mudança que produza efeito expressivo na atitude e na 
organização dos serviços sanitários, o que exige maior atenção à investigação sanitária, assim como às 
mudanças na educação e na formação profissional.
A comunidade, baseada na coletividade, e o indivíduo que a compõe precisam saber que a saúde vive 
e se cria na vida cotidiana, ou seja, nos centros educacionais, no trabalho e no lazer.
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 Lembrete
Em hipótese alguma deverá haver restrições quanto a quem deverá 
participar ou ser envolvido no processo. Deve prevalecer o princípio da 
igualdade entre os sexos em cada uma das fases do planejamento.
Para o desenvolvimento de estratégias para a promoção da saúde, os cuidados com o próximo, assim 
como o planejamento integral e ecológico da vida são essenciais. Tais fatores representam a premissa 
básica para iniciar as ações em saúde coletiva.
Dessa forma, o comprometimento dos participantes da Conferência fica restrito a uma série de 
ações, que resultarão no planejamento da promoção da saúde e, assim, eles se comprometem a:
• Exigir, do ponto de vista político, que o compromisso firmado entre gestão e comunidade seja 
efetivo e coerente, principalmente no que concerne à saúde e equidade em todos os setores.
• Lutar por situações que se afastam dos maus produtos, meios e condições de vida insalubres, má 
nutrição e destruição dos recursos naturais, comprometendo-se, ainda, a focar sua atenção em 
questões de saúde pública, que recaem em aspectos de impacto ambientais, sociais e de trabalho, tais 
como: a contaminação, riscos profissionais, invasão e crescimento desordenado de áreas não povoadas.
• Proporcionar que não haja diferenças entre as diversas sociedades e entre os indivíduos que fazem 
parte delas, bem como tomar medidas contra as desigualdades, inclusive em termos de saúde, que 
sejam resultado do que se pratica nessas sociedades.
• Saber e reconhecer na prática que os indivíduos são a principal fonte de saúde. Com isso, permitir 
que as ações, de uma forma geral, possam apoiá-los e capacitá-los em todos os níveis para que 
eles, suas famílias e amigos mantenham um bom estado de saúde, essa é a prerrogativa das 
ações de promoção em saúde pública. Em se tratando de coletividade, esses indivíduos devem se 
comprometer a aceitar que a comunidade é o porta-voz fundamental no quesito saúde, condições 
de vida e bem-estar geral.
• Basear a promoção da saúde na redefinição, reorganização e reorientação dos serviços, sobretudo 
os sanitários, promovendo a intersetorialidade, a multi e a interdisciplinariedade entre profissionais 
e com a própria população e comunidade.
• Conscientizar e reconhecer o fato de que a saúde, sua preservação, promoção e manutenção 
constituem a melhor meta e investimento possíveis, sendo considerado o melhor plano para se 
viver mais e melhor.
• Considerar a questão ambiental e ecológica, bem como seu impacto em nossas formas e modos 
de vida.
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EPIDEMIOLOGIA E SAÚDE PÚBLICA
A Conferência incita e provoca a OMS e os demais organismos internacionais a de fato “promoverem” 
saúde, isso em todos os níveis populacionais e comunitários, em todas as faixas etárias, inclusive dá 
condições e subsídios para a coletividade, em diversos países, para que sejam estabelecidos programas e 
estratégias dirigidas à promoção da saúde.
A prerrogativa da Carta da Conferência era atingir a “Saúde para Todos no Ano 2000”, se os povos, 
as organizações governamentais e não governamentais, a Organização Mundial de Saúde (OMS) e todos 
os demais organismos interessados juntassem esforços para a promoção da saúde e em conformidade 
com os valores sociais e morais inerentes a esta.
Entre 17 a 21 de novembro de 1986, duzentos delegados – de 38 países – reuniram-se em Ottawa para 
trocar experiências e conhecimentos dirigidos à promoção da saúde. A referida declaração foi elaborada 
e adotada por uma conferência internacional organizada conjuntamente pela OMS, o Ministério de 
Saúde e Bem-Estar Social do Canadá e a Associação Canadense de Saúde Pública.
Além desses aspectos, o encontro favoreceu um diálogo aberto entre leigos e profissionais 
da saúde e de outros setores, entre representantes dos órgãos governamentais, comunitários e 
associações beneficentes, assim como entre políticos, administradores e técnicos sanitários, 
configurando um movimento democrático e de participação popular que extrapola o controle 
social. A reunião respeitou as posições de cada eixo representativo em destaque nas ações de 
promoção da saúde.
Como resultado, percebeu-se que os esforços dos participantes promoveram a coordenação para 
elaboração de um documento que claramente traduziu os interesses individuais e coletivos, que foi o 
lançamento da proposta Saúde para Todos no ano 2000.
A conferência examina em detalhes as questões discutidas, oferece exemplos concretos e sugestões 
práticas para se conseguir um desenvolvimento real, e ainda aponta a ação que se exige das nações e 
grupos interessados na perspectiva da promoçãoda saúde.
O evento foi considerado um avanço enorme, porque se criou um novo conceito de saúde pública, e 
reconhecido em nível internacional. Quando implantando por alguns países, trouxe experiências exitosas 
para as comunidades que conseguiram se organizar nesse processo e que hoje discutem a promoção de 
saúde como prerrogativa da organização do cuidado e dos serviços de saúde, melhorando o acesso, a 
resolutividade, a efetividade e qualidade da assistência prestada.
 Observação
Notem que a Carta de Ottawa, oriunda da Primeira Conferência 
Internacional de Promoção de Saúde, é um marco no que diz respeito aos 
países planejarem ações de saúde não para os doentes e suas doenças, mas 
sim uma forma de planejamento de ações que impeçam as enfermidades e 
suas sequelas graves.
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Unidade III
7.2 Histórico das conferências no Brasil
As conferências de saúde se iniciaram há 70 anos, cumprindo o disposto no parágrafo único 
do artigo 90 da Lei n.º 378, de 13 de janeiro de 1937. Com a Lei nº 8.142, houve consagração no 
que diz respeito à obrigatoriedade da realização desses eventos no Brasil. Nesse sentido, e com a 
participação de instâncias colegiadas de representantes dos vários segmentos sociais, a missão 
delas é justamente avaliar e propor diretrizes para a formulação da política de saúde nos níveis 
municipais, estaduais e nacional.
Então, estabeleceu-se que a periodicidade para realização dessas reuniões deveria ser de quatro 
anos. Para tal, é preciso que haja a participação dos movimentos sociais organizados, das entidades 
ligadas à área da saúde, dos gestores e dos prestadores de serviços de saúde.
A cada conferência vem sendo observado um aumento significativo na participação do cidadão 
comum, o que garante uma participação democrática da população na definição de políticas de saúde, 
sua implantação e efetivação de ações que compõem o SUS.
Os indivíduos podem ser convocados pelo Poder Executivo, ou de forma extraordinária, pelos 
Conselhos de Saúde. E o fato de serem importantes instrumentos de participação da sociedade nas 
questões que implicam organização, deliberações e definições de diretrizes, faz com que sirvam, por 
meio dos seus documentos, de base para e elaboração, construção e execução de planos de saúde em 
cada uma das instâncias governamentais, definindo ações que são prioritárias e específicas nos âmbitos 
municipais, estaduais e federal.
Pode-se concluir que nesses espaços criados pelas conferências é que a sociedade se articula para 
garantir os interesses e reais necessidades da população na área da saúde, assegurando, assim, que os 
princípios, doutrinas e diversas formas de pensar o SUS possam ser asseguradas, ampliando junto à 
sociedade, de forma segura e correta, informações que são importantes, inclusive para o fortalecimento 
do sistema.
Também vamos estudar o impacto que a gestão participativa representa nas questões de saúde 
pública do país e, além disso, como tudo isso poderá fortalecer os aspectos e participação na organização, 
planejamento e execução do SUS, situações que são de extrema importância para que o nosso “patrimônio” 
possa de fato estar assegurando as necessidades e demandas de saúde da população brasileira.
 Observação
É evidente que as conferências internacionais e seus documentos para 
a saúde pública mundial são essenciais, principalmente se considerarmos 
que no Brasil o movimento sanitário e a concepção do SUS ocorreram por 
meio de um movimento muito próximo ao observado nesses eventos e em 
seus relatórios.
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EPIDEMIOLOGIA E SAÚDE PÚBLICA
 Saiba mais
Para mais informações, leia o documento da Carta de Ottawa na íntegra:
CONFERÊNCIA INTERNACIONAL SOBRE PROMOÇÃO DA SAÚDE, 
1.,1986, Ottawa. Carta de Ottawa. Ottawa, 1986. Disponível em: 
<http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/carta_ottawa.pdf>. 
Acesso em: 6 out. 2015.
Exemplo de aplicação
Você será gestor em saúde de um município brasileiro com quase 200 mil habitantes, atuando 
como secretário municipal de saúde. Sabemos que uma das ações que fazem alusão à participação 
da população nos processos de implantação e implementação do SUS é justamente a organização da 
Conferência Municipal de Saúde. Baseando-se nessa premissa, faça um esquema simples para organizar 
esse evento, fazendo que este seja participativo e democrático.
7.2.1 O desenvolvimento das políticas públicas de saúde no Brasil
Agora vamos construir uma base teórica e histórica que discorrerá sobre como foram se desenvolvendo, 
ao longo dos anos, as políticas de saúde no Brasil, compreendendo qual foi a real necessidade da proposta 
do nosso SUS.
Deve-se ressaltar o fato de que o atual modelo de prestação de serviços de saúde do Brasil hoje 
visto e entendido como o SUS é resultado de um processo histórico de lutas do Movimento Sanitário 
Brasileiro, intensificado a partir dos anos 1970 e 1980, em consonância com as lutas pelo processo de 
redemocratização da sociedade brasileira (PEREIRA, 2003).
Segundo Polignano (2012), para analisarmos a história das políticas de saúde no país, é preciso 
definir alguns itens importantes. A princípio, destaca a relevância de se entender como a evolução 
histórica das políticas de saúde está relacionada diretamente à evolução político-social e econômica da 
sociedade brasileira. Defende, ainda, que o processo evolutivo sempre obedeceu à ótica do avanço do 
capitalismo na sociedade nacional.
Concluindo, o autor designa que a saúde jamais foi o foco principal de nosso país, sempre 
sendo relegada a um papel secundário. Nesse contexto, esta obra vai discorrer sobre a trajetória do 
desenvolvimento das políticas públicas de saúde no Brasil até o momento em que o SUS foi idealizado, 
como foi implantado e a forma como tem sido aplicado no Brasil.
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7.2.2 Síntese histórica da saúde no Brasil: descoberta, período republicano até 1963
7.2.2.1 De 1500 até o Primeiro Reinado
Em nosso processo de colonização não havia qualquer modelo de saúde, e isso não foi sequer 
cogitado pelo governo de Portugal.
Desse modo, a atenção à saúde limitava-se aos próprios recursos da terra (plantas, ervas) e 
àqueles que, por conhecimentos empíricos (curandeiros), desenvolviam as suas habilidades na 
arte de curar.
A vinda da família real ao Brasil criou a necessidade da organização de uma estrutura sanitária 
mínima, capaz de dar suporte ao poder que se instalava na cidade do Rio de Janeiro.
Até 1850 as atividades de saúde pública estavam limitadas à delegação das atribuições sanitárias 
perante as juntas municipais e ao controle de navios e saúde dos portos.
Verifica-se que o interesse primordial estava limitado ao estabelecimento de um controle sanitário 
mínimo da capital do Império, tendência que se alongou por quase um século.
O tipo de organização política daquela época era de um regime de governo unitário e centralizador, 
que era incapaz de dar continuidade e eficiência na transmissão e execução a distância das determinações 
emanadas dos comandos centrais.
A carência de médicos no Brasil Colônia e no Brasil Império era enorme. No Rio de Janeiro, em 1789, 
só havia quatro médicos exercendo a profissão. Em outros estados brasileiros eram mesmo inexistentes 
(POLIGNANO, 2012).
A inexistência de uma assistência médica estruturada fez com que proliferassem pelo país os 
boticários (farmacêuticos). Aos boticários cabiam a manipulação das fórmulas prescritas pelos médicos, 
mas a verdade éque eles próprios tomavam a iniciativa de indicá-los, fato muito comum e observado 
até hoje.
Não dispondo de um aprendizado acadêmico, o processo de habilitação na função consistia 
tão somente em acompanhar um serviço de uma botica já estabelecida durante determinado 
período, ao fim do qual prestavam exame sobre alguns aprendizados adquiridos e, se aprovado, 
o candidato recebia a “carta de habilitação” e estava apto a instalar sua própria botica 
(POLIGNANO, 2012).
Em 1808, Dom João VI fundou o Colégio Médico-Cirúrgico no Real Hospital Militar, na cidade de 
Salvador. No mês de novembro do mesmo ano foi criada a Escola de Cirurgia do Rio de Janeiro, anexa 
ao real Hospital Militar.
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7.2.2.2 Início da República (1889) até 1930
Após a Proclamação da República, estabeleceu-se uma nova forma de organização jurídico-política, 
típica do estado capitalista.
Dessa forma, as questões de saúde não foram prioridade, pois essa nova organização do aparelho 
estatal assegurou apenas as condições formais da representação burguesa clássica, especialmente a 
adoção do voto direto promovida pelo sufrágio universal.
O coronelismo ainda predominava no cenário político. Então, os grandes proprietários de terras 
(latifundiários) impunham normas de exercício de poder e representavam os interesses capitalistas 
dominantemente agrários.
 Observação
O fato curioso é que, nessa fase, somente a eleição do presidente da 
República era pelo voto direto, de quatro em quatro anos, o que desencadeou 
uma série de levantes e lutas contra os interesses de quem estava inserido 
no sistema.
Mesmo que tenha havido dezenove organizações políticas que atuaram até o movimento de 1930, 
de fato nenhuma excedeu a disciplina imposta pela defesa de interesses regionais, embora pudessem 
compor, eventualmente, alianças que dominaram as práticas políticas até aquela data. Os programas 
partidários nunca chegaram a se configurar numa perspectiva de âmbito nacional.
Além do contexto político, ressalta-se que nesse momento as cidades brasileiras eram assoladas por 
epidemias, pois não havia um modelo sanitário implantado no país.
No início do século XX, principalmente no Rio de Janeiro, por conta da situação sanitária existente 
na cidade, os navios estrangeiros não queriam mais atracar no porto carioca, situação sanitária essa 
que estava configurada no caos, ou seja, caracterizada pela presença de diversas doenças graves que 
acometiam à população, como a varíola, a malária, a febre amarela e, posteriormente, a peste, o 
que acabou gerando sérias consequências tanto para saúde coletiva quanto para outros setores, por 
exemplo, do comércio exterior.
Nesse momento, o presidente do Brasil em exercício, Rodrigues Alves, nomeou Oswaldo Cruz como 
Diretor do Departamento Federal de Saúde Pública.
Então, Osvaldo Cruz se propôs a erradicar a epidemia de febre amarela na cidade carioca, criando 
verdadeiro exército para tal empreitada, o que assustou muita gente naquela ocasião. Cerca de 1.500 
“recrutas” passaram a exercer atividades de desinfecção no combate ao mosquito causador dessa 
doença. A falta de esclarecimentos e as arbitrariedades cometidas pelos “guardas-sanitários” causaram 
revoltas na população, e esse modelo de intervenção ficou conhecido como campanhista. Na história 
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do Brasil, tem-se descrita uma verdadeira revolução sobre tal medida adotada, sendo que esse modelo 
de campanha, adotado dentro de uma visão militar, em que os fins justificam os meios, utilizava o uso 
da força e da autoridade como instrumentos preferenciais de ação.
Existe um episódio que caracteriza muito bem essa prática militar adotada por Osvaldo Cruz. O 
próprio presidente Rodrigues Alves solicita que o assistente pare com tais medidas. Os mecanismos 
empregados eram vistos como extremistas pela população, como a queima de colchões e de roupas de 
doentes. Por conta dessas medidas de desinfecção, o trabalho realizado pelo serviço sanitário municipal 
começou a ser questionado, e alguns levantes populares marcaram a época.
Nesse momento, destaca-se a Revolta da Vacina. O que promoveu tal movimento foi outra medida 
imposta por Oswaldo Cruz, a criação da Lei Federal nº 1.261, de 31 de outubro de 1904, que instituiu a 
vacinação antivaríola obrigatória para todo o território nacional.
Esse modelo adotado, mesmo com todos os problemas, e apesar das arbitrariedades e dos abusos 
cometidos, obteve importantes vitórias no controle das doenças epidêmicas. Uma delas foi erradicar a 
febre amarela na cidade do Rio de Janeiro, o que fortaleceu o modelo proposto, tornando-o a melhor 
proposta de intervenção na área da saúde coletiva.
Osvaldo Cruz, ainda nessa época, procurou organizar a diretoria geral de saúde pública, criando uma 
seção demográfica, um laboratório bacteriológico, um serviço de engenharia sanitária e de profilaxia 
da febre amarela, a inspetoria de isolamento e desinfecção, e o instituto soroterápico federal, e depois 
fundou o Instituto Oswaldo Cruz. Atualmente, é um importante órgão de saúde pública, contribuindo 
para criação de políticas públicas e tecnologia que implementam o SUS.
De fato, Osvaldo Cruz foi pioneiro em ações de saúde pública. Ele introduziu o registro demográfico, 
que permitiu conhecer a composição e os fatos vitais de importância da população, criou o laboratório 
como auxiliar do diagnóstico etiológico e propôs a fabricação organizada de produtos profiláticos para 
uso em massa.
Em 1920, destaca-se um grande sucessor de Osvaldo Cruz, Carlos Chagas. Esse mineiro inovou o 
modelo campanhista, tornando-o menos policial e fiscalizador. Com isso, o novo diretor reestruturou o 
Departamento Nacional de Saúde, então ligado ao Ministério da Justiça, e introduziu a propaganda e a 
educação sanitária na técnica rotineira de ação, que são as primeiras ações de educação em saúde na 
história da saúde pública brasileira.
Como havia a eclosão de outras doenças, era preciso criar outros órgãos especializados. À época, 
destacam-se os equipamentos criados na luta contra a tuberculose, a lepra e as doenças venéreas.
A visão de saúde pública era então mais evidente, principalmente se levarmos em consideração 
o fato de que a assistência hospitalar, infantil e a higiene industrial estavam cada vez mais 
destacadas como problemas individualizados. Foi nesse momento em que houve expansão das 
atividades de saneamento para outros estados. É criada uma nova escola, a Escola de Enfermagem 
Anna Nery.
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Vale lembrar que a economia vigente no Brasil nessa época era a agroexportadora. O produto principal 
produzido era o café, portanto, as ações do sistema de saúde estavam voltadas para as questões de 
saneamento, sobretudo nos locais onde se tinha a circulação de mercadorias que eram exportadas. A 
grande preocupação era a qualidade da mercadoria, que não deveria ser contaminada nem transmitir 
doenças (MENDES, 1994 apud POLIGNANO, 2012).
Como o modelo atingiu resultados positivos, foi adotado desde o fim do século passado até o início 
dos anos 1960. Então, houve o deslocamento das ações para o campo e para o combate das doenças 
endêmicas da área rural. Essa expansão se deu porque adquiriu força e conhecimento, com o controle 
das epidemias nas grandes cidades brasileiras.
A importância disso é justamente porque a agricultura era a atividade hegemônica da economia 
naquela época.Esse modelo de atuação foi amplamente utilizado no combate às diversas endemias, por 
exemplo, doença de Chagas, esquistossomose, entre outras.
 Saiba mais
Para se aprofundar nos conhecimentos históricos dos aspectos da saúde 
social do Brasil, leia:
ALBUQUERQUE, M. M. Pequena história da formação social brasileira. 
Rio de Janeiro: Graal, 1981. 728 p.
7.2.2.3 O nascimento da Previdência Social (de 1930 a 1960)
Nesse período, serão destacados os fatos que levaram ao processo de industrialização do Brasil e 
urbanização das principais cidades brasileiras como Rio de Janeiro e São Paulo.
No início do século, a economia nacional era basicamente agroexportadora, voltada para a 
monocultura do café.
Com o acúmulo monetário advindo do comércio do café, iniciam-se no país os processos de 
industrialização, com maior expressão no eixo Rio-São Paulo.
O processo de industrialização no Brasil atraiu os estrangeiros. Houve também o fenômeno da 
urbanização. Tais eventos exigiram mão de obra que pudesse suprir a industrialização, por isso a 
vinda de imigrantes, sobretudo os europeus, mais especificamente os italianos e os portugueses. Esses 
trabalhadores já possuíam grande experiência nesse setor, que já era muito desenvolvido na Europa.
Nessa época, esses operários não possuíam garantias trabalhistas, ou seja, não tinham férias, jornada 
de trabalho estabelecida, pensão, auxílio-doença, tampouco aposentadoria.
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Nesse contexto, como muitos imigrantes tinham sido líderes de lutas anarquistas por direitos 
trabalhistas, em especial os italianos, os levantes tomaram corpo. Assim, mobilizaram a classe operária 
no Brasil, ajudando-os na conquista de seus direitos trabalhistas.
Na história do movimento operário nacional, destacam-se duas grandes greves, uma em 1917, e 
outra em 1919. Ambas as reivindicações exigiam garantias de direitos trabalhistas, bem como melhorias 
nas condições de trabalho.
Além dos direitos trabalhistas, o movimento avançou no campo social. Em 24 de janeiro de 1923, foi 
aprovada pelo Congresso Nacional a Lei Eloy Chaves, marco inicial da previdência social no Brasil. Foi por 
meio dessa lei que foram instituídas as Caixas de Aposentadoria e Pensão (CAP’s).
A respeito dessa lei, é preciso fazer algumas considerações importantes. Primeiramente, esse código 
deveria ser aplicado somente ao operariado urbano, portanto os trabalhadores rurais não estavam 
contemplados por ele. Isso ocorria justamente por interesses de membros do Congresso Nacional, que, 
em sua maioria, faziam parte da oligarquia rural, não permitindo que tal benefício pudesse ser estendido 
aos trabalhadores rurais.
Esse processo no Brasil tinha tanta intensidade que essa situação perdurou até a década de 1960, 
período em que foi criado o Funrural (Fundo de Apoio ao Trabalhador Rural).
As caixas deveriam ser organizadas por empresas, e não por categorias profissionais. A criação de 
uma CAP também ficava condicionada ao poder de mobilização e organização dos trabalhadores de 
determinada empresa. Além disso, dependia da capacidade deles em reivindicar a sua criação. Nessa 
época, devido à importância das ferrovias na economia no país, foram os ferroviários os primeiros a 
serem contemplados por esse modelo de CAP.
Segundo Possas (1981), essas CAPs possuíam administração própria para os seus fundos, sendo 
formadas por um conselho composto de representantes dos empregados e empregadores.
Além disso, era necessário haver uma comissão para administrar a CAP. Essa comissão era composta 
da seguinte maneira: três representantes da empresa, com um deles assumindo a presidência, e os 
outros dois representantes dos empregados, eleitos diretamente a cada três anos.
Por meio dos seus representantes, esse tipo de sistema garante aos empregados e empregadores 
a participação direta na CAP. Ficou vigente até a criação do INPS (1967), quando foram afastados do 
processo administrativo (POSSAS, 1981).
Oliveira e Teixeira (1985) afirmam que, de acordo com o determinado pelo artigo 3° da lei Eloy Chaves, 
o Estado não participava propriamente do custeio das Caixas, sendo essas mantidas por: “2 empregados 
das empresas (3% dos respectivos vencimentos); empresas (1% da renda bruta); e consumidores dos 
serviços das empresas”.
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EPIDEMIOLOGIA E SAÚDE PÚBLICA
Estava então formalizado o tal sistema de Caixas, e as próprias empresas deveriam recolher 
mensalmente o conjunto das contribuições das três fontes de receita, depositando o valor diretamente 
na conta bancária de sua CAP (OLIVEIRA; TEIXEIRA, 1985).
No artigo 9° da Lei Eloy Chaves, além das aposentadorias e pensões, os fundos proviam os serviços 
funerários e médicos. Esse artigo também ressaltava que esses socorros médicos deveriam ocorrer em 
caso de doença do indivíduo e de seus familiares ou, ainda, para quem habitasse o mesmo teto e 
estivesse sob a mesma economia (BRASIL, 1923).
Os medicamentos disponibilizados eram obtidos com preço especial, o que era determinado pelo 
Conselho de Administração. Por fim, tratava a questão da aposentadoria e pensão para os herdeiros, em 
caso de morte.
No artigo 27° estavam relacionadas as questões de acidentes de trabalho, obrigando as CAPs a arcar 
com a assistência aos acidentados.
Podemos dizer que essas CAPs são respostas das reivindicações operárias no início do século, assim 
como a participação do empresariado e do Estado e a crescente importância da questão social, uma vez 
que já estava bem fomentado o processo de urbanização no país.
Em 1930, o sistema já abrangia 47 caixas, com 142.464 segurados ativos, 8.006 aposentados, e 
7.013 pensionistas.
A partir de 1930, uma nova forma de organização previdenciária se inicia por meio dos IAPs 
(Institutos de Aposentadorias e Pensões), desta vez organizados por categorias profissionais e com maior 
participação do componente estatal. São fundados os institutos dos marítimos (IAPM), dos comerciários 
(IAPC), dos bancários (IAPB) e dos industriários (Iapi), entre outros. Nessa fase, há uma maior contenção 
de gastos, tendo a Previdência atravessado um período de acumulação crescente, tornando a assistência 
um item secundário dentro dos institutos.
Os superávits dos institutos formam um patrimônio considerável, a ponto de a Previdência 
participar nos investimentos de interesse do governo (RONCALLI, 2003). No tocante à saúde pública, 
essa fase corresponde ao auge do sanitarismo campanhista, característica marcante da ação pública 
governamental do início do século, com a criação do Serviço Nacional de Febre Amarela, o Serviço de 
Malária do Nordeste e o da Baixada Fluminense.
Em 1942 cria-se o Serviço Especial de Saúde Pública (Sesp), responsável por ações sanitárias em 
regiões afastadas do país, mas com interesse estratégico para a economia, como a região de produção 
de borracha na Amazônia (RONCALLI, 2003).
Não por acaso, o nascimento dos IAPs coincide com uma nova fase da política brasileira, estabelecida 
com a Revolução de 1930. Com a ascensão de Getúlio Vargas e a queda das oligarquias do poder, 
inicia-se uma ampla reforma administrativa e política, culminada com a nova Constituição (1934) e a 
ditadura imposta por Vargas com o Estado Novo (1937).
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Unidade III
Trata-se de uma fase de profunda centralização e, consequentemente, uma maior participação 
estatal nas políticas públicas, que, em razão da característica do governo ditatorial, se corporificaram 
em medidas essencialmentepopulistas.
Assim, nessa fase do governo populista de Getúlio Vargas, marcado por crises que resultaram em 
movimentos da classe trabalhadora, diversas outras medidas dentro das políticas sociais foram tomadas 
a fim de conter as exigências das diversas categorias de trabalhadores, – estes estavam cada vez mais 
organizados, em vez de tentar sanar ou melhorar os problemas estruturais da vida desses profissionais.
Nessa época criou-se o Ministério do Trabalho, e então foram estabelecidas diversas medidas para a 
regulação da atividade sindical, entre outras estratégias de manutenção da legitimidade.
Um aspecto importante desse período é a mudança no modelo econômico e, consequentemente, 
altera-se o foco de atuação da assistência. Com a tendência de declínio da cultura cafeeira e a 
mudança de um modelo agroexportador para um de característica industrial, vem à tona a necessidade 
de saneamento dos espaços de circulação de mercadorias. Concomitantemente a isso, há também 
a imposição de se manter o trabalhador saudável, justamente para manutenção da produção e da 
exigência do mercado consumidor em crescente formação.
Depois disso, já na década de 1960, com o advento do regime militar, consolida-se o modelo 
dicotômico de assistência e ações de saúde pública e a Previdência se estabelece como uma corporificação 
da cidadania regulada.
 Lembrete
Devemos levar em consideração que a história do Brasil permitiu 
que a saúde pública pudesse estar atrelada à seguridade social, por isso 
que do período do descobrimento do Brasil até a Era Vargas tem-se uma 
intensificação dessa “parceria” marcada pela criação dos IAPs.
7.2.3 O regime militar e as consequências para a saúde pública do Brasil
O regime autoritário do golpe militar de 1964 trouxe como consequência imediata para as políticas 
de saúde no Brasil um total esvaziamento da participação da sociedade nos rumos da Previdência. 
De outro lado, também provocou uma centralização crescente da autoridade decisória, marcada pela 
criação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), resultado da fusão dos vários IAPs, em 1966 
(OLIVEIRA; TEIXEIRA, 1985).
As políticas de saúde do primeiro período da Ditadura, que compreendeu a fase do “milagre brasileiro” 
– entre 1968 e 1974, foram caracterizadas por uma síntese, produto de reorganizações setoriais do 
sanitarismo campanhista do início do século e do modelo de atenção médica previdenciária do período 
populista (LUZ, 1991).
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EPIDEMIOLOGIA E SAÚDE PÚBLICA
A partir de então foi criada uma estrutura considerável em torno da Previdência Social, com uma 
clara vinculação aos interesses do capital nacional e internacional. Nesse sentido, o Estado passa a ser o 
grande gerenciador do sistema de seguro social, na medida em que aumentou o seu poder nas frentes 
econômica e política, pela elevação nas alíquotas e também no controle governamental por meio da 
extinção da participação dos usuários na gestão do sistema, antes permitida na vigência das CAPs e dos 
IAPs (MENDES, 1994).
A lógica da prestação de assistência à saúde pelo INPS privilegiava a compra de serviços às grandes 
corporações médicas privadas, notadamente hospitais e multinacionais fabricantes de medicamentos. 
Estabelece-se, então, o complexo previdenciário médico-industrial do conveniado ou credenciado.
Já na metade da década de 1970 é criado o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social 
(Sinpas), do qual fazia parte o Inamps (Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social), que 
mantém a estratégia de compra de serviços do setor privado, justificada na época por ser tecnicamente 
mais viável, mas que se tratava, em síntese, de uma perversa conjugação entre estatismo e privatismo 
(CARVALHO; GOULART, 1998).
Dessa forma, esse modelo excludente provocou uma capitalização crescente do setor privado, no 
entanto, a precariedade do sistema, não só da área da saúde, mas em toda a área social, provocava 
insatisfação cada vez maior, comprometendo a legitimidade do regime. Os indicadores de saúde da 
época, entre eles o coeficiente de mortalidade infantil, pioravam assustadoramente, mesmo em grandes 
cidades, como em São Paulo e Belo Horizonte. Intensificam-se movimentos sociais e as pressões de 
organismos internacionais, de modo que, já no governo Geisel, entre 1974 e 1979, há uma preocupação 
maior em minimizar os efeitos das políticas excludentes por meio de uma expansão na cobertura dos 
serviços (LUZ, 1991; MENDES, 1994).
Ressalta-se que nesse momento o país foi assolado por algumas epidemias de doenças 
infectocontagiosas como a meningite, obrigando o governo a lidar com situações que careciam de 
organização e planejamento de serviços de saúde. Devido a essa gestão autoritária, centralizadora e 
desqualificada, com o consequente despreparo, muitas pessoas faleceram.
No auge das lutas por políticas mais universalistas e do processo de abertura política em fins dos 
anos 1970, amplia-se o movimento dos profissionais de saúde e de intelectuais da área de saúde 
coletiva por mudanças no modelo em vigor. Com o crescimento da insatisfação popular, personificada, 
politicamente, na vitória da oposição em eleições parlamentares, este movimento, que ficou conhecido 
como Movimento pela Reforma Sanitária, cresce ainda mais. Há a incorporação de lideranças políticas 
sindicais e populares e também de parlamentares interessados na causa.
Um dos marcos deste movimento ocorreu em 1979, durante o I Simpósio Nacional de Política de 
Saúde, conduzido pela Comissão de Saúde da Câmara dos Deputados. Na ocasião, discutiu-se uma 
proposta de reorganização do sistema de saúde colocada pelo Centro Brasileiro de Estudos de Saúde 
(Cebes), o representante legítimo do movimento sanitário. Nessa orientação, já há menção a um sistema 
único de saúde, de caráter universal e descentralizado (TEIXEIRA, 1989).
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Embora inicialmente ignoradas pelo governo, as pressões populares e do movimento sanitário geraram algumas 
mudanças significativas no sistema, em particular no campo da extensão de cobertura e da atenção primária, 
resultado das repercussões da Conferência Internacional de Saúde de Alma-Ata (1978), quando o quadro de saúde 
brasileiro foi denunciado e as práticas de cuidados básicos de saúde foram estimuladas (WERNECK, 1998).
Em 1981, o Plano Conasp (Conselho Consultivo de Administração da Saúde Previdenciária) incorpora 
algumas propostas da Reforma Sanitária, como as Ações Integradas de Saúde (AIS), certamente uma das 
primeiras experiências com um sistema mais integrado e articulado.
Por outro lado, houve movimentos populares internos pela democratização e por uma 
política sanitária de caráter mais universalista para a concretização de novas alternativas para os 
sistemas de saúde centradas na Atenção Primária, e muitos avanços foram conseguidos a partir 
da atuação de componentes do movimento sanitário dentro da estrutura do governo.
A metade dos anos 1980 é marcada por uma profunda crise de caráter político, social e econômico. A 
Previdência, ao fim de sua fase de capitalização, tinha problemas de caixa oriundos de uma política que estimulava 
a corrupção e o desvio de verbas se apresentava sem capacidade para dar conta das demandas criadas. Do outro 
lado, o regime autoritário teria que buscar formas de legitimação diante da insatisfação popular.
Na esteira desses acontecimentos, cresce o Movimento Sanitário brasileiro, que teve, como ponto 
alto de sua articulação, a VIII Conferência Nacional de Saúde, em 1986, em Brasília.
O momento político propício, com o advento da Nova República, pela eleição indireta de umpresidente não militar desde 1964, além da perspectiva de uma nova Constituição, contribuíram para 
que a VIII Conferência Nacional de Saúde fosse um marco dentro do Movimento pela Reforma Sanitária.
Com uma participação de cerca de cinco mil pessoas, entre profissionais de saúde, usuários, 
técnicos, políticos, lideranças populares e sindicais, a VIII Conferência criou a base para as propostas de 
reestruturação do sistema de saúde brasileiro a serem defendidas na Assembleia Nacional Constituinte, 
instalada no ano seguinte.
O relatório da conferência, entre outras propostas, destaca o conceito ampliado de saúde, e este é 
colocado como direito de todos e dever do Estado. Também se iniciou a relação do processo saúde-doença 
com as condições de alimentação, habitação, educação, renda, meio ambiente, trabalho, transporte, 
emprego, lazer, liberdade, acesso e posse da terra e acesso a serviços de saúde. Além disso, tal relatório 
apresenta a conquista relacionada a um sistema de saúde que fosse universal, equânime e integral.
 Lembrete
A Ditadura no Brasil foi um retrocesso em todos os sentidos. Foi um 
período marcado por epidemias que culminaram em muitos óbitos, como a 
da meningite, que assolou o país no início da década de 1970 e que durou 
até meados de 1977/1978.
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EPIDEMIOLOGIA E SAÚDE PÚBLICA
 Saiba mais
Para intensificar o conhecimento sobre o desenvolvimento das políticas 
de saúde no Brasil, leia:
GUIMARÃES, R. Saúde e medicina no Brasil: contribuições para um 
debate. Rio de Janeiro: Graal, 1979.
8 CONSTRUÇÃO DO SUS, SEUS PRINCÍPIOS DOUTRINÁRIOS E ORGANIZACIONAIS
A criação do SUS é um marco para a saúde pública do Brasil e serviu de referência para uma série 
de países, que também consideraram o nosso conceito para definir saúde e estabelecer os serviços de 
saúde pública.
Portanto, em seu artigo 196, tem-se que:
A saúde é direito de todos e dever do estado, garantindo mediante políticas 
sociais e econômicas que visem a redução do risco de doença e de outros 
agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua 
promoção, proteção e recuperação (BRASIL, 1988).
Na mesma lei, o SUS é definido da seguinte forma:
As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e 
hierarquizada, e constituem um sistema único, organizado de acordo com 
as seguintes diretrizes:
• Descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
• atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, 
sem prejuízo dos serviços assistenciais.
Participação da comunidade
Parágrafo único – o Sistema Único de Saúde será financiado, com recursos 
do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municípios, além de outras fontes (BRASIL, 1988).
O SUS tem como prerrogativa o distanciamento do modelo centralizador e autoritário, não mais 
considerando as demandas espontâneas como foco na atenção em saúde.
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Foi necessário fazer com que o Estado se comprometesse com o bem-estar social, principalmente em 
se tratando de saúde da coletividade, constituindo esse sistema público como um direito do cidadão e 
um importante exercício de cidadania.
Dessa forma, nota-se que o texto da constituição demonstra que a concepção do SUS estava baseada 
na formulação de um modelo de saúde voltado para as necessidades da população, e não mais nas 
demandas espontâneas, como acontecia antes de sua criação.
A sociedade, engajada pelo movimento das Diretas Já, procurou garantir na nova Constituição os 
direitos e os valores da democracia e da cidadania. Evidente que isso estava de acordo com o momento 
político que o país vivia na ocasião, ou seja, esta visão refletia o momento pelo qual passava a sociedade 
brasileira, recém-saída de uma ditadura militar, em que a cidadania nunca foi um princípio de governo.
Apesar de o SUS ter sido definido, concebido e descrito pela Constituição de 1988, somente foi 
regulamentado em 19 de setembro de 1990 – por meio da Lei nº 8.080. Esta lei define o modus operandi 
do SUS, propondo a sua forma de organização e de funcionamento. Mesmo assim, houve alguns vetos, 
pelo presidente então recém-eleito, Fernando Affonso Collor de Melo, que prorrogou ainda mais a 
implantação desse sistema.
 Observação
O SUS foi concebido a partir de um movimento sanitário e com forte 
participação popular, portanto seus princípios e doutrinas são extremamente 
democráticos; fazem alusão à vontade da população em ter serviços de 
saúde que sejam universais, equânimes e integrais.
Agora vamos abordar algumas dessas concepções. O primeiro ponto que é retratado nessa nova 
Constituição é justamente a forma como se define saúde, que é muito mais abrangente do que 
qualquer outra:
A saúde tem como fatores determinantes e condicionantes, entre outros, a 
alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, 
a renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e serviços 
essenciais: os níveis de saúde da população expressam a organização social 
e econômica do país (BRASIL, 1988).
Depois disso, houve a concepção de que esse sistema deveria ocorrer como um conjunto de ações 
e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da 
administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público. A iniciativa privada poderia 
participar do SUS em caráter complementar.
Ressaltam-se ainda as definições de como os princípios doutrinários do SUS foram concebidos. 
Assim, ficou estabelecido o seguinte:
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EPIDEMIOLOGIA E SAÚDE PÚBLICA
• universalidade – o acesso às ações e serviços deve ser garantido a 
todas as pessoas, independentemente de sexo, raça, renda, ocupação, 
ou outras características sociais ou pessoais;
• equidade – é um princípio de justiça social que garante a igualdade 
da assistência à saúde, sem preconceitos ou privilégios de qualquer 
espécie. A rede de serviços deve estar atenta às necessidades reais da 
população a ser atendida;
• integralidade – significa considerar a pessoa como um todo, devendo as 
ações de saúde procurar atender a todas suas necessidades (BRASIL, 1988).
Alguns princípios organizativos derivam desses preceitos apresentados:
• hierarquização – entendida como um conjunto articulado e contínuo 
das ações e serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, 
exigidos para cada caso em todos os níveis de complexidade do 
sistema; referência e contrarreferência;
• participação popular – pode ser definida como a democratização dos 
processos decisórios consolidado na participação dos usuários dos 
serviços de saúde nos chamados Conselhos Municipais de Saúde;
• descentralização política administrativa – consolidada com a 
municipalização das ações de saúde, tornando o município gestor 
administrativo e financeiro do SUS (BRASIL, 1988).
Nesse contexto, com esses processos e definições, identificou-se que o SUS, em sua concepção, devia 
possuir objetivos e atribuições bem definidas e delineadas, como:
• identificar e divulgar os fatores condicionantes e determinantes 
da saúde;
• formular as políticas de saúde;
• fornecer assistência às pessoas por intermédio de ações de promoção, 
proteção e recuperação da saúde, com a realização integrada das 
ações assistenciais e das atividades preventivas;
• executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica;
• executar ações visando à saúde do trabalhador;• participar na formulação da política e na execução de ações de 
saneamento básico;
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Unidade III
• participar da formulação da política de recursos humanos para a saúde;
• realizar atividades de vigilância nutricional e de orientação alimentar;
• participar das ações direcionadas ao meio ambiente;
• formular políticas referentes a medicamentos, equipamentos, 
imunobiológicos e outros insumos de interesse para a saúde e a 
participação na sua produção;
• controlar e fiscalizar serviços, produtos e substâncias de interesse 
para a saúde;
• fiscalizar e a inspecionar alimentos, água e bebidas para consumo humano;
• participar no controle e fiscalização de produtos psicoativos, tóxicos 
e radioativos;
• incrementar o desenvolvimento científico e tecnológico na área da saúde;
• formular e executar a política de sangue e de seus derivados (BRASIL, 1988).
Observa-se que a implantação do SUS não tem sido uniforme em todos os estados e municípios 
brasileiros. Isso por conta da abrangência dos objetivos propostos e pela existência de desequilíbrios 
socioeconômicos e regionais. Para que isso ocorra, é necessária uma grande disponibilidade de recursos 
financeiros, de pessoal qualificado e de uma efetiva política em âmbito federal, estadual e municipal 
para viabilizar o sistema.
Em se tratando de financiamento do SUS, a Lei nº 8.080 estabeleceu que os recursos destinados ao 
SUS seriam provenientes do Orçamento da Seguridade Social.
A mesma lei, em outro artigo, estabelece como se dará a forma de repasse de recursos financeiros 
e como eles seriam transferidos para os estados e municípios. Definiu-se que os principais pontos 
deveriam ser baseados nos seguintes critérios: perfil demográfico; perfil epidemiológico; rede de serviços 
instalada; desempenho técnico; ressarcimento de serviços prestados (BRASIL, 1990b).
Houve modificação desse artigo da constituição. Com a edição das NOBs (Norma Operacional Básica), 
algumas mudanças foram estabelecidas com a aplicação dessa lei. A NOB trata da edição de normas 
operacionais para o funcionamento e operacionalização do SUS de competência do Ministério da Saúde. 
Até hoje foram editadas as seguintes: NOB-SUS 01/91; NOB-SUS 01/93; NOB-SUS 01/96.
De alguma forma, durante todo o processo de implantação do SUS, percebe-se que este sofre com a 
instabilidade e diminuição da capacidade da esfera federal na articulação de tomadas de decisão, o que 
faz que todos pensem que isso se dá por falta de recursos financeiros.
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EPIDEMIOLOGIA E SAÚDE PÚBLICA
Infelizmente, sabe-se que os representantes do Ministério da Saúde, ou seja, os ministros da saúde, 
são apenas figuras representativas, que sofrem com essas instabilidades da instância federal, transmitindo 
uma imagem de instituição fraca e irrelevante.
Mesmo com todas as dificuldades, o país passou a ter um modelo de saúde hegemônico e universal 
e, apesar dos problemas enfrentados, pode-se afirmar que o SUS apresentou progressos significativos no 
setor público no nível de atenção primária, mesmo sendo insuficientes para enquadrarmos esse sistema 
no formato pelos qual foi concebido e descrito na legislação constituinte.
 Observação
As doutrinas que regem o SUS são de extrema importância para que seu 
processo de implantação seja efetivado. A hierarquização, regionalização, 
descentralização (municipalização) e participação popular, além de estarem 
descritas na Constituição de 1988, representam elementos importantes 
para que se organize o sistema.
Exemplo de aplicação
Todo gestor em saúde deve estar atento para não ferir os princípios e doutrinas do SUS. Em se 
tratando de serviços públicos de saúde no Brasil, não existem preferências de atendimentos, a não 
ser aqueles classificados como emergenciais. Destaca-se que não se pode preterir pacientes por terem 
planos de saúde privados, por questões de gênero, credo ou raça, pois todos são iguais perante o SUS; 
basta ser brasileiro para ter acesso ao sistema. Assim, o que podemos dizer do gestor público que impede 
que determinada pessoa use o sistema porque possui convênio médico privado? Nesse caso, será que 
o gestor está, de alguma forma, interferindo no processo democrático de acesso ao SUS? Faça essa 
reflexão sobre o assunto apresentado.
8.1 Legislação e o SUS
Em relação à reforma sanitária brasileira, Roncalli (2003) afirma que a incorporação de 
boa parte das propostas pela Assembleia Constituinte na elaboração da nova Carta Magna 
concretiza suas ações no plano jurídico-institucional. Essa lei, que ficou conhecida como 
Constituição-Cidadã (embora acusada de tornar o país “ingovernável” por alguns setores), 
incluiu, no capítulo da seguridade social, a saúde como direito de todos e dever do Estado, 
moldando as diretrizes do SUS:
A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas 
sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros 
agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua 
promoção, proteção e recuperação (BRASIL, 1988).
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Nesse contexto, efetiva-se a criação do SUS, inserido numa proposta de seguridade social. Sintetiza, 
assim, uma política social universalista, que, “resultante de um desenho da Reforma Sanitária, rompeu 
e transformou, para melhor, o padrão de intervenção estatal no campo social moldado na década de 
1930” (CARVALHO; GOULART, 1998).
8.1.1 Como se deu a regulamentação e normatização do SUS?
Muitos artigos da Constituição, não só os relacionados à saúde, faziam previsão de regulamentação, 
que deveria ser realizada em seguida, no prazo de 180 dias. A conjuntura política pós-constituinte, com o 
projeto conservador neoliberal do presidente Fernando Collor de Mello, provoca um atraso considerável 
na regulamentação do capítulo da saúde.
Em agosto de 1990, o Congresso Nacional aprova a primeira versão da Lei Orgânica da Saúde (LOS), 
a lei nº 8.080, a qual é profundamente mutilada pelos vetos presidenciais, particularmente nos itens 
relativos ao financiamento e ao controle social.
Resultado de negociações, uma nova lei, a 8.142, de dezembro do mesmo ano, recupera alguns vetos 
e, hoje, o que conhecemos como a LOS é formada pelo conjunto das leis nos 8.080 e 8.142.
O SUS, garantido pela Constituição e regulado pela LOS, prevê um sistema com princípios doutrinários 
e organizativos.
Vale relembrar que os princípios doutrinários dizem respeito às ideias filosóficas que permeiam a 
implementação do sistema e personificam o conceito ampliado de saúde e o princípio do direito à saúde. 
Os princípios organizativos (diretrizes) orientam a forma como o sistema deve funcionar e apresentam 
como eixo norteador os preceitos doutrinários, conforme a figura a seguir:
Universalidade
Equidade
Integralidade
Regionalização e 
hierarquização
Descentralização e 
comando único
Participação 
popular
Figura 12 – Relação entre os princípios e diretrizes do SUS
Portanto, a lógica organizativa e doutrinária do SUS indica um modelo de assistência à saúde cujo 
objetivo é o resgate da cidadania. Os preceitos constitucionais e a regulamentação pela lei orgânica 
ainda precisavam ser mais claros para operacionalizar o sistema.
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EPIDEMIOLOGIA E SAÚDE PÚBLICA
Desse modo, foram implantadas,