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SISTEMA DE ENSINO
DIREITO 
ADMINISTRATIVO
Intervenção do Estado na Propriedade 
Privada
Livro Eletrônico
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Diogo Surdi
Intervenção do Estado na Propriedade Privada
DIREITO ADMINISTRATIVO
Sumário
Apresentação .................................................................................................................4
Intervenção do Estado na Propriedade Privada ..............................................................5
1. Fundamento da Intervenção do Poder Público ............................................................5
2. Competência para Intervir ..........................................................................................6
3. Modalidades de Intervenção .......................................................................................8
4. Servidão Administrativa .............................................................................................8
4.1. Formas de Instituição...............................................................................................9
4.2. Indenização ............................................................................................................ 11
4.3. Extinção ................................................................................................................. 11
4.4. Características ...................................................................................................... 12
5. Limitações Administrativas ...................................................................................... 13
5.1. Área Non Aedificandi .............................................................................................. 14
5.2. Diferenças entre a Servidão e as Limitações Administrativas ................................17
6. Ocupação Temporária ............................................................................................... 18
6.1. Características e Possibilidade de Indenização ....................................................... 18
6.2. Instituição e Extinção ............................................................................................ 19
7. Requisição Administrativa ....................................................................................... 20
7.1. Hipóteses de requisição ......................................................................................... 21
7.2. Instituição .............................................................................................................. 21
8. Tombamento ............................................................................................................22
8.1. Fundamento ...........................................................................................................22
8.2. Bens Objeto de Tombamento .................................................................................23
8.3. Competência .........................................................................................................25
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8.4. Espécies de Tombamento ......................................................................................27
8.5. Procedimento (Instituição, Indenização e Extinção) .............................................. 28
8.6. Efeitos do Tombamento ....................................................................................... 30
9. Desapropriação ........................................................................................................ 31
9.1. Competência ..........................................................................................................32
9.2. Hipóteses ..............................................................................................................33
9.3. Desapropriação Indireta ou Apossamento Administrativo ..................................... 41
9.4. Desapropriação por Zonas ....................................................................................42
9.5. Bens Desapropriáveis ............................................................................................43
9.6. Direito de Extensão ...............................................................................................45
9.7. Retrocessão ..........................................................................................................45
9.8. Tredestinação .......................................................................................................46
Resumo ....................................................................................................................... 48
Mapas Mentais ............................................................................................................. 51
Questões de Concurso ..................................................................................................53
Gabarito ....................................................................................................................... 91
Gabarito Comentado .....................................................................................................93
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ApresentAção
Olá, tudo bem? Espero que sim!
Na aula de hoje, estudaremos a intervenção do Estado na propriedade privada, um dos 
assuntos mais interessantes do Direito Administrativo e decorrência direta do princípio da 
supremacia do interesse público.
Grande abraço e boa aula!
Diogo
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INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA
1. FundAmento dA Intervenção do poder públIco
A finalidade maior do Poder Público é satisfazer os interesses da coletividade. Para que 
isso seja possível, dispõe o Estado de uma série de mecanismos e prerrogativas que lhe as-
seguram uma posição de superioridade na relação com os particulares.
O fundamento para tal peculiaridade, como já mencionado, é o dever que o Estado possui 
de garantir certos direitos para toda a população.
No entanto, nem sempre o Estado consegue garantir todos estes direitos apenas com a 
realização de ações diretas. Por ações diretas podemos entender todas as prestações de ser-
viços públicos que são ofertados à população.
Neste caso, como forma de conseguir realizar o seu objetivo maior (satisfação do povo e 
bem-estar coletivo) é que nosso ordenamento estabelece a possibilidade do Estado intervir 
na propriedade privada, seja limitando o seu uso ou, em situações mais específicas, suprimin-
do um bem de terceiros e incorporando ao seu próprio patrimônio.
José dos Santos Carvalho Filho apresenta uma importante definição sobre a possibilidade 
de intervenção do Poder Público na propriedade privada:
De forma sintética, podemos considerar intervenção do Estadona propriedade toda e qualquer 
atividade estatal que, amparada em lei, tenha por fim ajustá-la aos inúmeros fatores exigidos pela 
função social a que está condicionada. Extrai-se dessa noção que qualquer ataque à propriedade, 
que não tenha esse objetivo, estará contaminado de irretorquível ilegalidade. Trata-se, pois, de 
pressuposto constitucional do qual não pode afastar-se a Administração.
Dessa forma, temos que o fundamento para a intervenção na propriedade particular está 
estabelecido em diversos pontos da Constituição Federal, dentre os quais merece destaque 
os seguintes incisos do artigo 5º:
XXII – é garantido o direito de propriedade;
XXIII – a propriedade atenderá a sua função social;
XXIV – a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade públi-
ca, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos 
previstos nesta Constituição;
XXV – no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade 
particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano;
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Com base nos incisos apresentados, percebe-se que a propriedade, enquanto direito do 
cidadão, não se trata de um direito absoluto, mas sim de um direito relativo, condicionado ao 
atendimento do bem-estar coletivo.
Exemplo: João Carlos, após conseguir a aprovação no concurso que era o seu sonho, adquiriu 
um imóvel localizado no centro da cidade. Um mês após a aquisição, o Corpo de Bombeiros é 
chamado para controlar um incêndio que ocorrera em um imóvel vizinho ao de João.
Lá chegando, percebe a autoridade que é necessário utilizar o imóvel de João para facilitar a 
passagem dos equipamentos necessários à rápida contenção do fogo.
Nesta situação, não poderá João criar obstáculo à atuação do Corpo de Bombeiros, uma vez 
que o direito à propriedade, conforme mencionado, é relativo. E isso ocorre porque o que está 
em jogo, neste caso, não é o seu direito, mas sim o interesse de toda a população, que poderia 
ser lesada caso o incêndio não fosse combatido rapidamente.
Assim, pode-se afirmar que a intervenção estatal possui dois fundamentos de validade: o 
princípio da supremacia do interesse público e a função social da propriedade.
2. competêncIA pArA IntervIr
No que se refere à competência para a intervenção na propriedade particular, temos que 
fazer uma diferenciação entre a capacidade de legislar e a capacidade de editar atos que im-
pliquem em supressão ou restrição do direito da propriedade.
A competência para legislar, neste sentido, pode ser entendida como a capacidade de es-
tabelecer as diretrizes a serem observadas quando da realização de qualquer uma das formas 
de intervenção. Tal competência, em nosso ordenamento, é privativa da União, conforme se 
observa do artigo 22, II e III da Constituição Federal:
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Compete privativamente à união legislar sobre:
II – desapropriação;
III – requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra;
Tal competência, no entanto, não quer dizer que apenas a União é que poderá realizar 
os diversos atos de intervenção na propriedade particular. Se assim o fosse, estariam 
os demais entes federativos impossibilitados de realizar, por exemplo, o tombamento de 
um bem histórico, ou então de requisitar a utilização de uma propriedade particular em 
emergências.
Assim, ainda que a União seja o único ente que possa legislar sobre as diversas formas de 
intervenção, todos os entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) podem 
praticar atos necessários à realização da intervenção.
Em outras palavras, temos que todos os entes federativos possuem a competência admi-
nistrativa para intervir na propriedade.
Exemplo: uma lei que estabeleça as normas observáveis acerca da desapropriação, obrigato-
riamente deve ser editada pela União. (Competência Legislativa)
Dentro das hipóteses previstas na norma, todos os entes federativos poderão realizar a 
desapropriação, praticando, para isso, diversos atos necessários à realização do proce-
dimento, tais como a declaração de utilidade pública e a ação expropriatória. (Compe-
tência Administrativa).
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3. modAlIdAdes de Intervenção
No que se refere às modalidades de Intervenção, nossa doutrina tem identificado duas 
situações.
Intervenção restritiva: como o próprio nome sugere, são situações em que o Poder Público 
apenas restringe o direito de propriedade, sem retirá-la do âmbito particular.
Como exemplo, podemos citar as situações de servidão, requisição, tombamento, ocupa-
ção temporária e limitações administrativas. Em todas elas, o particular não perde o direito 
de propriedade, que continua sendo sua, devendo apenas suportar uma situação determinada 
pela administração.
Intervenção supressiva: neste caso, o  Poder Público transfere a propriedade particular 
para o seu patrimônio. Com isso, a propriedade deixa de pertencer ao particular, que recebe, 
como regra, um valor a título de indenização. Como exemplo de intervenção supressiva temos 
a desapropriação.
4. servIdão AdmInIstrAtIvA
A Servidão Administrativa pode ser conceituada como um ônus real incidente sobre um 
bem particular com a finalidade de permitir que tal propriedade possua utilização pública.
Por estarmos diante de um ônus real (e não pessoal), não teremos a extinção da interven-
ção com o falecimento do proprietário ou com a alienação do bem objeto da restrição, situa-
ções que ocorreriam caso a servidão fosse um ônus de caráter pessoal.
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Exemplo: uma situação clássica de servidão administrativa ocorre quando uma casa, estrate-
gicamente localizada na esquina entre duas importantes avenidas de uma cidade, é utilizada 
pelo Poder Público para a fixação de uma placa, em sua parte externa, com o nome das duas 
avenidas.
Em tal situação, toda a coletividade foi beneficiada (uma vez que passou a dispor de uma 
melhor forma de localização), ao passo que a propriedade não deixou de pertencer ao parti-
cular, que apenas teve que suportar a fixação das placas.
4.1. FormAs de InstItuIção
A servidão administrativa pode ser instituída por três formas distintas, a saber:
• por lei;• por acordo entre as partes (particular e Poder Público);
• por decisão judicial, quando não houver acordo entre as partes.
Importante salientar que parte da doutrina, dentre os quais se inclui José dos Santos 
Carvalho Filho, entende que a servidão não pode ser constituída por lei, uma vez que esta, 
enquanto norma abstrata e capaz de inovar no ordenamento jurídico, abrange usuários inde-
terminados, que são todos aqueles que se encontram dentro do seu campo de atuação.
Assim, entendem tais autores que se fosse admitido que a servidão administrativa pudes-
se ser instituída por lei, estaríamos diante de uma situação em que propriedades indetermina-
das seriam abrangidas pelo ônus, descaracterizando a servidão, que, como veremos, possui 
dentre as suas principais características o fato de recair sobre um bem imóvel específico.
Não obstante tais entendimentos, o certo é que diversas são as leis que instituem servi-
dões administrativas, motivo pelo qual devemos considerar que as leis podem perfeitamente 
constituir tais restrições.
Como a servidão administrativa se caracteriza pela utilização de um bem particular como 
forma de prestação de um serviço público à população, não há que se falar em coercibilidade. 
Dessa forma, a administração tenta, em um primeiro momento, firmar um acordo com o par-
ticular. Caso este se revele impossível, a questão será decidida pela via judicial.
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Em ambas as situações (por acordo entre as partes ou por decisão judicial) faz-se ne-
cessário a edição prévia de um ato que declare o bem como de utilidade pública. Na servidão 
constituída por meio de lei, e considerando que a publicidade desta tem a finalidade de tornar 
público à medida que está sendo adotada, não há a necessidade de declaração prévia.
Exemplo: a administração municipal deseja constituir uma servidão administrativa na pro-
priedade de Elias, uma vez que tal imóvel está localizado em uma área estratégica para a pas-
sagem de linhas de transmissão de energia elétrica.
Duas são as possibilidades para o Poder Público:
– Editar uma lei instituindo a servidão administrativa e fundamentando tal ação com base na 
necessidade de utilizar a propriedade de Elias;
– Editar um ato declarando que a propriedade de Elias é estratégica para a passagem das 
linhas de transmissão de energia elétrica e, posteriormente, propor um acordo com Elias, 
oportunidade em que estabelecerá todas as condições da futura servidão;
Nesta última hipótese, caso Elias aceite o acordo, a servidão é instituída. Caso, porém, não 
haja acordo com Elias, teremos uma decisão judicial como forma de sanar o impasse.
Entretanto, podemos ter a situação em que o Poder Público passa a utilizar o bem parti-
cular de forma ilegítima, ou seja, sem a observância dos procedimentos legais. Tomando por 
base a situação acima descrita, um exemplo de atuação ilegítima da administração seria a 
utilização do bem, com a passagem das linhas de transmissão, sem a constituição de servi-
dão administrativa ou sem a edição do ato que declarasse a propriedade como de utilidade 
pública.
Nestas situações, pode o particular recorrer ao Poder Judiciário como forma de sanar a 
irregularidade.
Nas hipóteses em que a servidão for constituída por meio de acordo ou mediante decisão 
judicial, torna-se necessário a inscrição da servidão administrativa no Cartório de Registro 
de Imóveis, oportunidade em que a restrição passa a ter efeitos erga omnes e ser do conhe-
cimento de todos. Quando a servidão for instituída por lei, no entanto, não há necessidade de 
registro, uma vez que a publicação da norma no meio oficial faz como que esta chegue ao 
conhecimento de toda a população.
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Podemos sintetizar as hipóteses de constituição de servidão administrativa, bem como 
os seus efeitos, por meio do quadro:
Instituição por Lei Instituição por Acordo Instituição por Decisão Judicial
Não há necessidade de 
edição de ato declaratório 
de utilidade pública.
Deve haver a edição de ato 
declaratório de utilidade 
pública.
Deve haver a edição de ato 
declaratório de utilidade 
pública.
Para a produção de efeitos, 
basta a publicação da lei no 
meio oficial.
Para a produção de efeitos, 
necessita da inscrição no 
registro de imóveis.
Para a produção de efeitos, 
necessita da inscrição no 
registro de imóveis.
4.2. IndenIzAção
Em regra, a Servidão Administrativa não gera o direito à indenização do particular, uma 
vez que se trata de uma restrição que não acarreta danos à propriedade. Apenas nos casos 
em que a atuação do Poder Público der ensejo a prejuízos reconhecidamente comprovados é 
que a indenização será devida, e, ainda assim, caberá ao particular provar que os danos ocor-
ridos foram resultado da atuação estatal.
Neste sentido, merece destaque a Súmula 56 do STJ, editada com a finalidade de garantir 
o direito à indenização do particular nas situações em que a atuação do Poder Público, tra-
vestida de servidão administrativa, ficar caracterizada como desapropriação.
Em tais situações, o Poder Público alega fazer uso do instituto da servidão. No entanto, 
o que se verifica na prática é a supressão da propriedade, de forma que o bem passa a ser da 
administração pública e a causar prejuízos ao particular.
Vejamos o teor da mencionada súmula:
Na desapropriação para instituir servidão administrativa são devidos os juros compen-
satórios pela limitação de uso da propriedade.
4.3. extInção
Uma vez que a servidão não acarreta, como regra, prejuízos à propriedade do particular 
(não gerando, por isso mesmo, direito à indenização), a sua constituição é revestida do cará-
ter de perpetuidade, de forma a não haver um prazo estipulado para o seu término.
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As causas que podem dar ensejo à extinção da servidão, de acordo com a doutrina majo-
ritária, são as seguintes:
• desaparecimento do bem gravado;
• transformação do bem em algo que o torne incompatível com o seu destino;
• incorporação do bem ao patrimônio público.
4.4. cArActerístIcAs
Podemos relacionar as características atribuídas as servidões administrativas por meio 
do quadro:
Questão 1 (CEBRASPE/CESPE/AFRE/SEFAZ-RS/2019) Se, na instalação de uma passagem 
de fios com a finalidade de distribuição de energia elétrica para a população local, apresentar-
-se como uma necessidade pública a utilização de parte de um terreno privado, caberá, sobre 
essa propriedade privada, a intervenção estatal na modalidade
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a) servidão civil.
b) desapropriação.
c) servidão administrativa.
d) tombamento.
e) requisição.
Letra c.
Na situação narrada, um particular deverá suportar um ônus (no caso, a passagem de fios) 
com o objetivo de possibilitar que o interesse público seja atingido (distribuição de energia 
elétrica para a população local). Esta intervenção na propriedade é classificada como servi-
dão administrativa.
5. lImItAções AdmInIstrAtIvAs
As limitações administrativas podem ser conceituadas como determinações de caráter 
geral, unilaterais e gratuitas. Por meio delas, o Estado impõe a adoção de um determinado 
comportamento (que pode ser o de fazer ou de deixar de fazer), com a finalidade de assegurar 
que a propriedade atenda sua função social e que a coletividade seja beneficiada.
Exemplo: a obrigação que as propriedades possuem de observar alguns metros de distância 
de recuo (destinado às calçadas públicas) quando da realização da construção, ou então a 
proibição de que os edifícios sejam construídos acima de determinado número de andares.
Ao contrário do que ocorre com a servidão administrativa, as limitações possuem o cará-
ter da generalidade, incidindo sobre todas as propriedades. Se tomarmos como base o exem-
plo anteriormente apresentado, veremos que todas as construções devem observar o limite 
máximo de andares definido pelo Poder Público, bem como que todas as propriedades devem 
manter o recuo destinado às calçadas.
Nas limitações administrativas, estamos diante de uma restrição particular em prol de 
todo o interesse coletivo, conceito que nos remete a outro importante ponto do Direito Admi-
nistrativo: o poder de polícia.
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Assim, podemos afirmar que as limitações administrativas são manifestações diretas do 
poder de polícia.
Como as limitações administrativas são decorrentes do poder de polícia, e considerando 
que tal poder é inerente à atividade da administração pública, não há que se falar em indeni-
zação ao particular, uma vez que o que ocorre em tal instituto é uma restrição de um direito 
individual em prol do bem-estar da população.
Em situações excepcionais, quando a limitação resultar no dano ao particular, deve o Po-
der Público proceder à devida indenização, oportunidade em que os princípios da razoabilida-
de e da proporcionalidade devem ser levados em conta.
Exemplo: caso a administração determine que as construções de prédios particulares não 
poderão exceder ao número de quinze andares, estaremos diante de uma limitação adminis-
trativa negativa (não fazer) que não gera direito à indenização.
Caso, no entanto, o  Poder Público determine a demolição de uma propriedade construída 
anteriormente à edição da norma que determinou o limite de andares (limitação positiva, de 
fazer), e  considerando que com a demolição o particular sofreu prejuízos, deverá este ser 
indenizado dos prejuízos causados.
Da mesma forma, as limitações administrativas podem recair sobre bens móveis, imóveis 
ou até mesmo sobre a prestação de um serviço, consistindo em uma obrigação positiva (fazer 
algo) ou negativa (deixar de fazer algo).
Diferentemente do que acontece com as servidões administrativas, as limitações podem 
ser constituídas por lei ou por meio de atos administrativos, uma vez que são manifestações 
do poder de polícia da administração pública.
5.1. ÁreA NoN AedificANdi
As áreas “non aedificandi”, podem ser conceituadas como a faixa ao lado das rodovias 
e ferrovias onde os proprietários estão impedidos de construir. Dessa forma, eles devem ob-
servar um recuo mínimo, estabelecido em lei, dentro do qual nenhuma construção poderá ser 
edificada.
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Trata-se de uma espécie de limitação administrativa de caráter negativo, uma vez que 
implica na impossibilidade de o particular construir em determinado local.
Nestas situações, temos que ter muito cuidado no que se refere à possibilidade de inde-
nização. Durante muito tempo, o entendimento jurisprudencial era de que a área “non aedi-
ficandi” não gerava direito a nenhuma espécie de indenização ao particular, de tal forma que 
chegou a ser editada, pelo extinto Tribunal Federal de Recursos, a Súmula 142, de seguin-
te teor:
A limitação administrativa “non aedificandi” imposta aos terrenos marginais das estra-
das de rodagem, em zona rural, não afeta o domínio do proprietário, nem obriga a qual-
quer indenização.
Nos dias atuais, o entendimento do STF é no sentido de que apenas não irá gerar direito à 
indenização as áreas “non aedificandi” que se encontrem localizadas em zonas rurais.
Caso a mesma esteja localizada em zona urbana, deve-se analisar se a rodovia já existia 
ou não, dentro do perímetro urbano, quando da construção pelo particular. Em caso positivo, 
não há qualquer direito à indenização, tratando-se da regra no âmbito das limitações admi-
nistrativas.
Entretanto, quando o particular adquirir a propriedade antes da rodovia ser declarada 
como “non aedificandi” (impossível de construção), estamos diante de um fato posterior à 
aquisição, de forma que o entendimento majoritário é de que deve haver indenização, que 
poderá ser parcial (caso haja a restrição da propriedade e o seu dono possa continuar com o 
bem) ou total (quando a propriedade sair das mãos do particular e ingressar no patrimônio do 
Poder Público).
DICA!
As limitações administrativas continuam a seguir a regra da 
não indenização aos seus proprietários! Apenas na rara si-
tuação acima apresentada (área non aedificandi posterior à 
propriedade do particular) é que será devida a indenização.
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Ainda com relação à possibilidade de indenização, o STJ possui entendimento sedimen-
tado no sentido de que tal direito, em razão da limitação administrativa ao direito de edificar 
e advinda da criação de área non aedificandi, somente é devido se a indenização for impos-
ta sobre imóvel urbano e desde que fique demonstrado o prejuízo causado ao proprietário 
da área.
A indenização pela limitação administrativa ao direito de edificar, advinda da criação 
de área non aedificandi, somente é devida se imposta sobre imóvel urbano e desde que 
fique demonstrado o prejuízo causado ao proprietário da área. (AgRg no REsp 1113343/
SC)
Ainda que o entendimento do STJ pareça conflitar com as decisões do STF, é bastante 
comum as provas de concurso público exigirem a literalidade destes julgados. Sendo assim, 
caso aquestão mencione o entendimento do STJ, devemos seguir o referido julgado.
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5.2. dIFerençAs entre A servIdão e As lImItAções AdmInIstrAtIvAs
Vejamos as diferenças entre as duas formas de intervenção (servidão e limitações admi-
nistrativas):
Servidão Administrativa Limitações Administrativas
Instituída por lei, por acordo ou por decisão judi-
cial.
Instituída por lei ou por atos administrativos.
Recai sobre bens imóveis. Recai sobre bens imóveis, móveis e serviços.
Trata-se de um ônus real. Determinações decorrentes do poder de polícia.
Em regra, não geram direito à indenização. Em regra, não geram direito à indenização.
Questão 2 (CEBRASPE/CESPE/JE/TJ-BA/2019) O Estado, no exercício do poder de polícia, 
pode restringir o uso da propriedade particular por meio de obrigações de caráter geral, com 
base na segurança, na salubridade, na estética, ou em outro fim público, o que, em regra, não 
é indenizável. Essa forma de exercício do poder de polícia pelo Estado corresponde a
a) uma servidão administrativa.
b) uma ocupação temporária.
c) uma requisição.
d) uma limitação administrativa.
e) um tombamento.
Letra d.
As limitações administrativas podem ser conceituadas como determinações de caráter geral, 
unilaterais e gratuitas. Por meio delas, o Estado impõe a adoção de um determinado compor-
tamento (que pode ser o de fazer ou de deixar de fazer), com a finalidade de assegurar que a 
propriedade atenda sua função social e que a coletividade seja beneficiada.
Assim, observa-se, na situação narrada, que estamos diante de uma limitação administrativa.
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6. ocupAção temporÁrIA
6.1. cArActerístIcAs e possIbIlIdAde de IndenIzAção
A ocupação temporária consiste na forma de intervenção por meio do qual o estado utili-
za, em caráter temporário, a propriedade privada com a finalidade de auxiliar na execução de 
uma obra ou de um serviço público.
Exemplo: pensemos em uma construção efetuada pelo Poder Público em uma localidade dis-
tante do local onde a administração guarda seus equipamentos.
Dessa forma, não seria nada viável a administração retornar, ao final de cada dia, com a fina-
lidade de guardar equipamentos e máquinas, não é mesmo?
Assim, ela utiliza uma propriedade particular que esteja localizada em um local próximo ao 
que a obra está sendo construída, em plena consonância com os princípios da economicida-
de e da eficiência.
Esta é a hipóteses de Ocupação Temporária prevista no Decreto 3.365, que, em seu artigo 
36, assim estabelece:
É permitida a ocupação temporária, que será indenizada, afinal, por ação própria, de terrenos não 
edificados, vizinhos às obras e necessários à sua realização.
Tal hipótese de ocupação gera o direito ao recebimento de indenização pelo particular, 
uma vez que quem está sendo beneficiada é a administração pública como um todo.
Além dessa, deve-se ressaltar a hipótese de ocupação temporária decorrente da neces-
sidade de escavações e pesquisas arqueológicas ou da utilização da propriedade particular 
para a realização de um múnus público essencial à manutenção do bem-estar coletivo, tal 
como ocorre, por exemplo, com a locação de uma escola para a realização de eleições ou com 
a realização de campanhas de vacinação em uma propriedade particular estrategicamente 
localizada.
Nestas hipóteses, o particular, em regra, não fará jus à indenização do Poder Público. No 
entanto, caso haja danos comprovados como resultado da utilização da propriedade pelo Poder 
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Público (ou até mesmo pelos particulares, quando do exercício de algum encargo público), 
deve haver a correspondente indenização.
Exemplo: pode ser visualizado na locação de uma propriedade particular com a finalidade de 
realizar campanha de vacinação.
Em regra, não haverá indenização ao particular, uma vez que a restrição de seu direito de pro-
priedade está fundamentado no interesse de toda a coletividade (que sofreria caso houvesse 
uma epidemia).
No entanto, caso haja uma discussão entre dois ou mais moradores e, como consequência, 
a dilapidação do imóvel (quebra de vidros), deverá o particular ser indenizado de todos os pre-
juízos comprovadamente causados.
6.2. InstItuIção e extInção
Uma vez que estamos diante de uma propriedade específica, o ato de instituição da ocu-
pação temporária deverá ser feito mediante ato administrativo, sem a necessidade de prévia 
apreciação do Poder Judiciário.
A extinção da ocupação, por sua vez, se dará com a conclusão da obra ou do serviço pú-
blico prestado, momento este em que a propriedade será devolvida ao particular.
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Questão 3 (CEBRASPE/CESPE/PJ/MPE-PI/2019) Na hipótese de rescisão unilateral de 
contrato administrativo, a administração pública poderá promover a apropriação provisória 
dos bens e do serviço vinculado ao objeto do contrato para evitar a interrupção de sua execu-
ção. Essa medida representa uma cláusula exorbitante que se materializa em intervenção do 
Estado na propriedade privada na modalidade denominada
a) limitação administrativa.
b) requisição administrativa.
c) ocupação temporária.
d) servidão administrativa.
e) retrocessão.
Letra c.
Temos aqui uma questão que mescla tópicos relacionados com a intervenção na propriedade 
e com a execução dos contratos administrativos.
Para fins de prova, podemos memorizar que, sempre que a Administração Pública, em razão 
da rescisão contratual, tiver que apropriar os bens e serviços vinculados ao objeto do contrato 
para evitar a interrupção de sua execução, estaremos diante da ocupação temporária.
7. reQuIsIção AdmInIstrAtIvA
A requisição administrativa é forma de intervenção na propriedade prevista no artigo 5º, 
XXV, da Constituição Federal, sendo utilizada nas situações de iminente perigo público:
No caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particu-
lar, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano.
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7.1. HIpóteses de reQuIsIção
De acordo com a doutrina, dois são os tipos de requisições administrativas: A requisição 
militar, que possui o objetivo de resguardar a segurança interna em situações de guerra ou de 
perturbação da ordem, e a requisição civil, que deve ser utilizada nas situações em que o Po-
der Público deseje evitar a propagação de algum tipo de dano à coletividade (como nos casos 
de epidemia, desastres naturais e incêndios).
7.2. InstItuIção
A requisição administrativa, dada a urgência da maioria das situações que podem dar 
ensejo à intervenção estatal, é instituída por ato administrativo, que, em plena consonância 
com o atributo da autoexecutoriedade, não precisa de prévia apreciação do Poder Judiciário 
para a sua instituição.
Afirmar o contrário seria colocar em risco a segurança da população. Pensem na situação 
em que um incêndio é informado pelo Poder Público. Até este conseguir a “ordem judicial” 
para utilização de diversas propriedades, os danos poderiam ser irreparáveis. Assim, a auto-
ridade competente utiliza as propriedades que se revelarem necessárias para a contenção do 
incêndio e, em caso de danos decorrentes desta atividade, indeniza o particular.
Dessa situação conseguimos chegar a uma das mais importantes premissas da requisi-
ção administrativa: a de que a indenização apenas poderá ocorrer posteriormente à atuação 
estatal.
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Nas requisições administrativas, o Poder Público poderá fazer uso não apenas dos bens 
imóveis particulares, mas sim também dos bens móveis que se revelem imprescindíveis à 
resolução da situação.
Exemplo: após fortes chuvas, diversas casas são destruídas, de forma que os seus moradores 
ficam sem moradia.
Como é dever do Estado garantir o direito social à moradia, pode o Poder Público, em cará-
ter de emergência, requisitar administrativamente a propriedade particular (bem imóvel) bem 
como alimentos necessários à subsistência da população (bens móveis).
Por óbvio que os alimentos serão pagos pelo Poder Público, sob pena de restar caracterizado 
enriquecimento sem causa do Estado. Mas o direito à indenização particular apenas ocorrerá, 
em caráter posterior, quando comprovados danos a sua propriedade.
8. tombAmento
O tombamento pode ser conceituado como a forma de intervenção por meio da qual o 
poder público objetiva garantir a preservação do patrimônio histórico e cultural nacional.
Ainda que parte da doutrina afirme o contrário, o entendimento que deve ser levado para 
as provas de concurso é o de que o tombamento configura uma hipótese autônoma de inter-
venção estatal na propriedade particular.
O fundamento, em todas as situações de tombamento, é a preservação dos bens (conceito 
utilizado em sentido amplo) que possuam valor artístico, histórico, arqueológico ou cultural.
8.1. FundAmento
A previsão para a utilização do tombamento está prevista na Constituição Federal (artigo 
216, § 1º):
O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural 
brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras 
formas de acautelamento e preservação.
As diversas disposições acerca do tombamento estão previstas no Decreto-lei 25, de 1937.
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8.2. bens objeto de tombAmento
Para garantir a preservação de tais bens, o tombamento poderá recair em bens móveis 
e imóveis e até mesmo em bairros ou cidades. Da mesma forma, poderão ser tombados os 
bens materiais e imateriais, públicos ou privados.
Importante esclarecer que o patrimônio cultural brasileiro pode ser entendido como o con-
junto de bens (independentemente de serem materiais ou imateriais) que sejam portadores 
de referência aos diversos grupos formadores da sociedade, conforme expressão do artigo 
216 da Constituição Federal:
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, toma-
dos individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos 
diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:
I – as formas de expressão;
II – os modos de criar, fazer e viver;
III – as criações científicas, artísticas e tecnológicas;
IV – as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifesta-
ções artístico-culturais;
V – os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, pa-
leontológico, ecológico e científico.
Tal como ocorre com os bens móveis e imóveis nacionais, as obras de origem es-
trangeira podem ser objeto de tombamento, desde que atendam a característica da rele-
vância para a preservação do patrimônio público nacional. Como exceção, temos alguns 
tipos de bens estrangeiros que são insuscetíveis de tombamento, conforme previsão do 
artigo 3º do Decreto-lei 25:
Art. 3º Excluem-se do patrimônio histórico e artístico nacional as obras de origem estrangei-
ra:
1) que pertençam às representações diplomáticas ou consulares acreditadas no país;
2) que adornem quaisquer veículos pertencentes a empresas estrangeiras, que façam carreira 
no país;
3) que se incluam entre os bens referidos no art. 10 da Introdução do Código Civil, e que con-
tinuam sujeitas à lei pessoal do proprietário;
4) que pertençam a casas de comércio de objetos históricos ou artísticos;
5) que sejam trazidas para exposições comemorativas, educativas ou comerciais:
6) que sejam importadas por empresas estrangeiras expressamente para adorno dos respec-
tivos estabelecimentos.
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A possibilidade de tombamento pode recair, ainda, sobre bairros ou cidades declara-
dos históricos e necessários à preservação do patrimônio público. Tais situações ocor-
rem, normalmente, quando os bairros ou cidades foram relevantes nos processos de 
transformação do país, objetivando a preservação de expressões próprias de cada perí-
odo histórico.
Exemplo: caso o Poder Público entenda que uma propriedade particular foi importante 
para o processo de emancipação municipal, poderá realizar o tombamento do imóvel.
Da mesma forma, caso julgue que uma cidade brasileira merece ser preservada, uma vez 
que foi vital para a realização de algum movimento social, poderá realizar o tombamento.
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Questão 4 (CEBRASPE/CESPE/AJP/PGE-PE/2019) À luz das normas pertinentes à admi-
nistração pública e com relação a atos e contratos administrativos, serviços públicos, impro-
bidade administrativa e intervenção do Estado na propriedade, julgue o item seguinte.
Somente bens imóveis de valor histórico e cultural brasileiro são passíveis de tombamento, 
sendo essa modalidade de intervenção restritiva ao uso da propriedade.
Errado.
Não apenas os bens imóveis podem ser objeto de tombamento, mas sim, por exemplo, os bens 
móveis, os  monumentos naturais e os sítios e paisagens, conforme previsão do Decreto-Lei 
25/1937:
Art. 1º Constituem o patrimônio histórico e artístico nacional o conjunto dos bens móveis e imóveis 
existentes no país e cuja conservação seja de interesse público, quer por sua vinculação a fatos 
memoráveis da história do Brasil, quer por seu excepcional valor arqueológico ou etnográfico, bi-
bliográfico ou artístico.
§ 2º Equiparam-se aos bens a que se refere o presente artigo e são também sujeitos a tombamento 
os monumentos naturais, bem como os sítios e paisagens que importe conservar e proteger pela 
feição notável com que tenham sido dotados pela natureza ou agenciados pelo indústria humana.
8.3. competêncIA
A competência relativa ao tombamento pode ser dividida em legislativa e administrativa.
No âmbito da competência legislativa, a União, os Estados e o Distrito Federal possuem 
competência para legislar sobre assuntos pertinentes ao tombamento, conforme previsão 
constitucional (art. 24, VII). Assim, ainda que os Municípios não estejam relacionados en-
tre os entes com competência legislativa para o procedimento de tombamento, podem eles, 
ainda de acordo com a Constituição Federal, suplementar as demais legislações (federal e 
estadual) naquilo que for necessário.
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Para a realização do tombamento (competência administrativa ou material), todos os en-
tes federativos são competentes. Dessa forma, como regra, os bens municipais serão tomba-
dos pelos Municípios, os bens estaduais pelos Estados ou Distrito Federal e os bens federais 
pela União, em plena consonância com a autonomia existente em nossa federação.
Parte da doutrina, no entanto, entende que os entes federativos maiores são competentes 
para tombar os bens localizados nos entes menores. Segundo tal corrente, defendida, entre 
outros, por José dos Santos Carvalho Filho, a  União poderia tombar bens localizados nos 
Estados ou nos Municípios. Aos Estados, caberia apenas o tombamento de bens localizados 
nos Municípios de seu território, e aos Municípios, por sua vez, não caberia o tombamento de 
bens dos demais entes.
Nos dias atuais, tal teoria representa o entendimento minoritário, de forma que diversos 
julgados dos tribunais superiores tem entendido que até mesmo os entes menores podem 
desapropriar bens dos entes superiores, como se observa, a título de exemplo, da decisão do 
STJ no julgamento do RMS 18.952/RJ:
ADMINISTRATIVO – TOMBAMENTO – COMPETÊNCIA MUNICIPAL.
1. A Constituição Federal de 88 outorga a todas as pessoas jurídicas de Direito Público a 
competência para o tombamento de bens de valor histórico e artístico nacional.
2. Tombar significa preservar, acautelar, preservar, sem que importe o ato em transferên-
cia da propriedade, como ocorre na desapropriação.
3. O Município, por competência constitucional comum – art. 23, III –, deve proteger os 
documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumen-
tos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos.
4. Como o tombamento não implica em transferência da propriedade, inexiste a limita-
ção constante no art. 1º, § 2º, do DL 3.365/1941, que proíbe o Município de desapropriar 
bem do Estado.
Deste importante julgado, conseguimos extrair duas informações de extrema valia:
• os entes federativos menores podem perfeitamente tombar bens públicos dos entes 
maiores (tal como um Município tombando um bem de um Estado ou da União);
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• um mesmo bem pode perfeitamente ser tombado por dois ou mais entes federativos 
(situação que ocorre, por exemplo, com o tombamento de um imóvel público pelo Es-
tado e pelo Município);
8.4. espécIes de tombAmento
Três são as espécies ou critérios em que o procedimento de tombamento comumen-
te é classificado: Quanto à forma de constituição, quando à eficácia e quanto aos seus 
destinatários.
8.4.1. Quanto à Forma de Constituição
No que se refere à forma de constituição, o procedimento de tombamento pode ocorrer de 
ofício, de forma voluntária ou de forma compulsória.
O tombamento de ofício é aquele que incide sobre um bem público, que, como já analisa-
do, independe do ente federativo para a sua efetivação.
O tombamento voluntário, que incide sempre sobre bens particulares, é aquele em que o 
proprietário toma a iniciativa para a adoção da medida ou, quando notificado do interesse do 
Poder Público no tombamento, concorda com a inscrição do bem.
O tombamento compulsório, por fim, também é aquele que recai sobre bens particulares, 
mas com a particularidade que, neste caso, o particular não concorda com o tombamento do 
bem. Nesta situação, vigora o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, 
ou seja, uma limitação de um direito individual (ainda que contra a vontade do particular) em 
prol do interesse coletivo.
Em tal situação, deve ser observado o direito do contraditório e da ampla defesa ao 
particular.
8.4.2. Quanto à Eficácia
Quanto à eficácia, o tombamento pode ser classificado em provisório ou definitivo.
O tombamento provisório é aquele efetuado no curso do processo administrativo de tom-
bamento, como medida preventiva, e tendo por finalidade assegurar à população que o bem 
está em processo de tombamento.
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O tombamento definitivo, por outro lado, é aquele que teve o processo concluído, resultan-
do na inscrição no Livro Tombo.
8.4.3. Quanto aos Destinatários
Quantos aos destinatários, o tombamento é classificado em geral ou individual.
Teremos o tombamento geral quando a limitação incidir sobre a totalidade de bens de um 
bairro ou de uma idade.
Em sentido oposto, temos o tombamento individual quando o procedimento recair sobre 
um bem determinado, independentemente deste ser público ou privado.
8.5. procedImento (InstItuIção, IndenIzAção e extInção)
O tombamento tem início com a publicação de ato administrativo unilateral, sem a ne-
cessidade de concordância do particular proprietáriodo bem. E  isso ocorre por um motivo 
bastante simples: no tombamento, a restrição da propriedade possui caráter parcial, de forma 
que o bem continua sendo de propriedade do particular.
O que ocorre nesta forma de intervenção estatal é a limitação de alguns direitos de uso 
e de disposição (tais como a possibilidade de reforma ou ampliação sem a concordância do 
Poder Público) bem como o estabelecimento de algumas obrigações (tal como a de conservar 
o bem em seu estado atual).
Para estabelecer o tombamento, o Poder Público não precisa recorrer ao Judiciário, bas-
tando que observe os procedimentos previstos em lei e que assegure ao proprietário o direito 
ao contraditório e à ampla defesa. No caso, o proprietário pode alegar que o bem que está 
sendo tombado não possui nenhuma relação com a proteção do patrimônio cultural.
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Importante frisar que, ainda que a regra seja a instituição do tombamento por meio de ato 
administrativo, temos, como exceção, uma hipótese de tombamento prevista diretamente na 
Constituição Federal (art. 216, § 5º), sem a necessidade da edição de ato administrativo:
Ficam tombados todos os documentos e os sítios detentores de reminiscências históricas dos 
antigos quilombos.
Basicamente, o processo de tombamento se desenvolve nas seguintes fases:
• 1º) Após a identificação do bem, o Poder Público determina que o órgão técnico 
competente se manifeste sobre o valor do bem que irá ser tombado;
• 2º) De posso do valor, a administração notifica o proprietário para que se mani-
feste, no prazo de 15 dias, sobre o valor de avaliação do bem. Em caso de concor-
dância, tem-se o tombamento voluntário, de forma que o bem é inscrito no Livro 
Tombo. Caso o particular discorde do valor, deverá oferecer impugnação no prazo 
em questão;
• 3º) Uma vez apresentada a impugnação, deverá ser dada vista ao órgão técnico 
responsável pela avaliação, que deverá se manifestar no prazo de 15 dias;
• 4º) Com a manifestação do órgão técnico, o processo será encaminhado ao IPHAN, 
que, no prazo de 60 dias, decidirá a respeito.
• 5º) Caso a decisão seja favorável ao particular, o processo será arquivado. Caso 
seja favorável ao Poder Público, deverá ocorrer a inscrição no Livro Tombo. Con-
cluída a fase procedimental, o Poder Público procede ao registro no Cartório de 
Registro de Imóveis, momento a partir do qual o bem é considerado tombado.
Por se tratar de uma forma de intervenção em que o bem permanece de posse do 
particular, como regra não há que se falar em indenização. Apenas em situações extre-
mas, quando o tombamento resultar em desvalorização econômica do bem, é que deve-
rá haver a competente indenização.
Raras são as situações, da mesma forma, que acarretam a extinção do tombamento, 
instituto que a doutrina conceitua como destombamento, ou seja, a passagem de um 
bem anteriormente tombado para a situação de desincumbido da restrição estatal.
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Em tais hipóteses, deverá haver o cancelamento da inscrição do bem no Livro Tombo 
e no Cartório de Registro de Imóveis.
8.6. eFeItos do tombAmento
A partir deste momento (tombamento do bem), uma série de efeitos são gerados (limita-
ções e obrigações). Todos eles possuem o mesmo objetivo, que é a proteção do patrimônio 
público.
Assim, com o Tombamento:
• É vedado ao proprietário, ou à pessoa que estiver fazendo uso do bem, destruir, 
demolir ou realizar qualquer tipo de reforma sem a devida autorização do Poder 
Público;
• A conservação do bem tombado passa a ser uma obrigação do proprietário. Caso 
este não possua condições financeiras para tal, deve comunicar o fato ao Poder 
Público, que tomará as devidas providências e mandará restaurar o bem com seus 
próprios recursos. Isso não impede, todavia, que o Poder Público, verificando que 
o bem necessita de conservação, e  mesmo que não tenha sido informado pelo 
particular, tome às providências, de ofício, para a conservação do bem tombado. 
Tal prerrogativa decorre da preservação do patrimônio público, interesse de toda a 
coletividade;
• Caso o particular resolva alienar o bem (o Tombamento não impede que isso ocor-
ra), o Poder Público possui direito de preferência na sua aquisição. Uma vez no-
tificado, o  Poder Público possui o prazo de 30 dias para exercer seu direito de 
preferência. Caso o direito de preferência não tenha sido respeitado, pode o Poder 
Público, dentre outras medidas, sequestra o bem (considerando que este foi alie-
nado para outra pessoa) e aplicar ao proprietário e ao adquirente multa de até 20% 
do valor da compra;
• Da mesma forma, o bem tombado pode ser gravado com cláusulas de penhor, an-
ticrese ou hipoteca. Em outras palavras, significa que o bem pode ser dado em 
garantia em contratos de financiamento.
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Tais efeitos podem ser visualizados por meio do quadro sinótico:
9. desAproprIAção
A desapropriação pode ser entendida como o procedimento regido pelo direito público por 
meio do qual o poder público transfere para si a propriedade que até então pertencia a tercei-
ros, sejam eles particulares ou até mesmo entes federativos.
Celso Antônio Bandeira de Mello apresenta o seguinte conceito de Desapropriação:
Procedimento através do qual o Poder Público, fundado em necessidade pública, utilidade pública 
ou interesse social, compulsoriamente despoja alguém de um bem certo, normalmente adquirindo-
-o para si, em caráter originário, mediante indenização prévia, justa e pagável em dinheiro, salvo no 
caso de certos imóveis urbanos ou rurais, em que, por estarem em desacordo com a função social 
legalmente caracterizada para eles, a indenização far-se-á em títulos da dívida pública, resgatáveis 
em parcelas anuais e sucessivas, preservado seu valor real.
Com a desapropriação (ao contrário do que ocorre com as demais formas de intervenção, 
que se limitam a condicionar a propriedade), o Poder Público adquire o bem particular para 
si. Importante salientar que se trata de uma forma de aquisição originária, uma vez que não é 
proveniente de nenhum título anterior e que todos os ônus ficam sub-rogados no preço pago 
pelo bem.
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9.1. competêncIA
Assim como ocorre em diversas outras formas de intervenção já estudadas,a competên-
cia, no âmbito da desapropriação, pode ser dividida em diversas formas de atuação. De acor-
do com a doutrina majoritária, temos as competências legislativa, declaratória e executória.
A competência legislativa, conforme previsão do artigo 22, II, da Constituição Federal, 
é  privativa da União, de forma que apenas este ente federativo, como regra, poderá editar 
normas traçando as diretrizes a serem observadas quando da realização do procedimento.
Salienta-se, no entanto, que o parágrafo único do mencionado artigo 22 estabelece a pos-
sibilidade da União, por meio da edição de lei complementar editada pelo Congresso Nacional, 
autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas da desapropriação.
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
II – desapropriação;
Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões especí-
ficas das matérias relacionadas neste artigo.
Salienta-se que a possibilidade de autorização aos Estados ainda não foi utilizada pelo 
Congresso Nacional, motivo pelo qual a competência continua privativa da União.
A competência declaratória opera-se no âmbito do procedimento de desapropriação. 
Como veremos adiante, a desapropriação se divide, basicamente, em duas fases, sendo elas a 
declaratório e a executória. Na fase declaratória, o Poder Público, por meio de decreto, declara 
o bem a ser desapropriado como de utilidade pública ou de interesse social. Trata-se, assim, 
de uma fase preliminar ao próprio ato de desapropriação.
Por conta disso, e considerando que a desapropriação pode ser feita por todos os entes 
federativos, a competência declaratória é atribuída, como regra, ao Poder Público de todos os 
entes federativos, tratando-se, por isso mesmo, de uma competência comum.
Por fim, temos a competência executória, que pode ser entendida como a que possibilita 
que o ente federativo adote todas as medidas necessárias à efetivação da desapropriação.
Importante salientar que tal competência (a de executar atos com a finalidade de desa-
propriar) pode ser exercida, além dos entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios), pelas entidades da Administração Indireta (autarquias, empresas públicas, fun-
dações e sociedades de economia mista) e pelas delegatárias de serviços públicos (conces-
sionárias, autorizatárias e permissionárias).
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No que se refere aos entes federativos, a competência executória é tida como incondicio-
nada, ou seja, sem a necessidade de qualquer tipo de autorização para o seu exercício.
Quanto às demais pessoas jurídicas (entidades da Administração Indireta e delegatárias 
de serviço público), deve haver autorização para o exercício da competência executória, que 
poderá ocorrer mediante lei ou por meio de contrato.
9.2. HIpóteses
As hipóteses de desapropriação estão previstas na Constituição Federal, podendo ser di-
vididas em cinco grandes categorias.
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9.2.1. Desapropriação por Interesse Social, por Necessidade Pública e por 
Utilidade Pública
Estabelece a Constituição Federal, em seu artigo 5º, XXIV, a possibilidade de desapropria-
ção por necessidade ou utilidade pública, ou, ainda, por interesse social:
A lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou 
por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previs-
tos nesta Constituição;
Inicialmente, vamos diferenciar as três situações apresentadas pelo dispositivo constitu-
cional:
A necessidade pública revela uma situação de urgência, onde a melhor alternativa, por 
isso mesmo, é a transferência da propriedade para o poder público.
A utilidade pública apresenta situações em que a transferência do bem revela-se conve-
niente para o poder público. Em tal situação, não temos o caráter de urgência, tal como ocorre 
com a necessidade pública.
O interesse social, por sua vez, são situações em que se busca melhorar a vida da coleti-
vidade mediante a redução das desigualdades sociais.
As situações de desapropriação por interesse social estão previstas na Lei 4.132, de 1962, 
que apresenta, logo em seu artigo 2º, uma série de situações que são consideradas como de 
interesse social:
Considera-se de interesse social:
I – o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com as neces-
sidades de habitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve ou possa suprir 
por seu destino econômico;
II – a instalação ou a intensificação das culturas nas áreas em cuja exploração não se obedeça a 
plano de zoneamento agrícola;
III – o estabelecimento e a manutenção de colônias ou cooperativas de povoamento e trabalho 
agrícola;
IV – a manutenção de posseiros em terrenos urbanos onde, com a tolerância expressa ou tácita 
do proprietário, tenham construído sua habilitação, formando núcleos residenciais de mais de 10 
(dez) famílias;
V – a construção de casa populares;
VI – as terras e águas suscetíveis de valorização extraordinária, pela conclusão de obras e serviços 
públicos, notadamente de saneamento, portos, transporte, eletrificação armazenamento de água e 
irrigação, no caso em que não sejam ditas áreas socialmente aproveitadas;
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VII – a proteção do solo e a preservação de cursos e mananciais de água e de reservas florestais.
VIII – a utilização de áreas, locais ou bens que, por suas características, sejam apropriados ao de-
senvolvimento de atividades turísticas.
Todas as hipóteses acima apresentadas são situações que fundamentam a realização 
da desapropriação por interesse social. Importante salientar que tais hipóteses, conforme 
entendimento doutrinário, constam como uma lista taxativa.
A desapropriação por utilidade pública ou necessidade pública está regulamentada no De-
creto 3.365/1941, que divide o procedimento em duas fases: declaratória e executória. A nor-
ma, ainda que afirme tratar-se dos casos de utilidade pública, fundiu as duas possibilidades.
Na fase declaratória, ocorre a declaração de utilidade pública do bem a ser expropriado. 
Tal procedimento é formalizado por meio de decreto ou Lei expedida pelo Chefe do Poder 
Executivo competente.
Destaca-se que esta declaração, por si só, não possui o condão de transferir a posse do 
bem ao Poder Público. A transferência só ocorre quando é paga a competente indenização.
De igual forma, a declaração, por si só, não priva o proprietário de seu direito de uso, gozo 
e disposição do bem.
Com a entrada em vigor da Lei 13.867/2019, o procedimento de desapropriação por utili-
dade pública foi objeto de inúmeras inovações. Com base na nova legislação, deveráo Poder 
Público notificar o proprietário e apresentar-lhe oferta de indenização.
No documento de notificação deverão constar as seguintes informações:
• cópia do ato de declaração de utilidade pública;
• planta ou descrição dos bens e suas confrontações;
• VALOR da oferta.
Informação de que o prazo para aceitar ou rejeitar a oferta é de 15 dias e de que o silêncio 
será considerado rejeição.
Para fins de prova, temos que memorizar que o prazo para que o particular aceite ou rejei-
te a oferta de indenização é de 15 dias. Em caso de omissão no mencionado prazo, o silêncio 
será entendido como rejeição.
Aceita a oferta e realizado o pagamento, será lavrado acordo, o qual será título hábil para 
a transcrição no registro de imóveis. Nesta situação, temos aquilo que a doutrina denomina 
de desapropriação amigável.
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Rejeitada a oferta, ou transcorrido o prazo de 15 dias sem manifestação, terá início a fase 
executória.
Outra importante alteração promovida pela Lei 13.867/2019 trata-se da possibilidade de 
o particular solicitar que o valor da indenização seja resolvido com base na arbitragem ou na 
mediação, conforme previsão do artigo 10-B:
Art. 10-B. Feita a opção pela mediação ou pela via arbitral, o particular indicará um dos órgãos 
ou instituições especializados em mediação ou arbitragem previamente cadastrados pelo órgão 
responsável pela desapropriação.
§ 1º A mediação seguirá as normas da Lei n. 13.140, de 26 de junho de 2015, e, subsidiariamente, 
os regulamentos do órgão ou instituição responsável.
§ 2º Poderá ser eleita câmara de mediação criada pelo poder público, nos termos do art. 32 da Lei 
n. 13.140, de 26 de junho de 2015.
§ 4º A arbitragem seguirá as normas da Lei n. 9.307, de 23 de setembro de 1996, e, subsidiariamen-
te, os regulamentos do órgão ou instituição responsável.
Assim, caso seja feita a opção pela arbitragem ou pela mediação, deverá o particular in-
dicar um dos órgãos ou instituições especializados que sejam previamente cadastrados pelo 
órgão responsável pela desapropriação. A mediação e a arbitragem, por sua vez, seguem o 
tramite estabelecido na legislação específica.
Na fase executória, ocorrem os procedimentos necessários para transferir o bem para o 
patrimônio do Poder Público. Tais procedimentos poderão ser feitos em caráter administrati-
vo (quando houver acordo entre as partes quanto ao valor da Indenização) ou judicial (quando 
não houver acordo entre as partes).
Em caso de urgência, poderá ainda o Poder Público solicitar a imissão provisória na pos-
se. Para tal, deverá depositar, previamente, uma quantia estabelecida de acordo com o artigo 
15 do Decreto 3365, que assim dispõe:
A imissão provisória poderá ser feita, independente da citação do réu, mediante o depósito:
a) do preço oferecido, se este for superior a 20 (vinte) vezes o valor locativo, caso o imóvel esteja 
sujeito ao imposto predial
b) da quantia correspondente a 20 (vinte) vezes o valor locativo, estando o imóvel sujeito ao impos-
to predial e sendo menor o preço oferecido;
c) do valor cadastral do imóvel, para fins de lançamento do imposto territorial, urbano ou rural, caso 
o referido valor tenha sido atualizado no ano fiscal imediatamente anterior
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d) não tendo havido a atualização a que se refere o inciso c, o juiz fixará independente de avaliação, 
a importância do depósito, tendo em vista a época em que houver sido fixado originalmente o valor 
cadastral e a valorização ou desvalorização posterior do imóvel.
Nota-se, no entanto, que se trata de uma imissão provisória. A transferência do bem, con-
forme já mencionado, apenas ocorre em momento futuro, com o pagamento, pelo Poder Pú-
blico, da indenização devida ao particular.
Caso não tenha ocorrido acordo entre o Poder Público e o particular com relação ao valor 
atribuído a título de indenização, teremos o início da fase judicial, com o ajuizamento da com-
petente ação de desapropriação.
Neste caso, deve-se ressaltar que são devidos dois tipos de juros: os moratórios e os 
compensatórios.
Os juros moratórios são aqueles que se destinam a recompor a perda decorrente do atra-
so no pagamento da indenização fixada na decisão de mérito. Neste sentido é o teor do artigo 
15-B do Decreto 3365:
Nas ações a que se refere o art. 15-A, os juros moratórios destinam-se a recompor a perda decor-
rente do atraso no efetivo pagamento da indenização fixada na decisão final de mérito, e somente 
serão devidos à razão de até seis por cento ao ano, a partir de 1º de janeiro do exercício seguinte 
àquele em que o pagamento deveria ser feito, nos termos do art. 100 da Constituição.
Os juros compensatórios, por sua vez, são devidos desde a imissão provisória na posse 
do bem, podendo ser recebido acumuladamente com os juros moratórios. Neste sentido é o 
teor da Súmula 164 do STF e da Súmula 12 do STJ, que assim, respectivamente, expressam:
No processo de desapropriação, são devidos juros compensatórios desde a antecipada 
imissão de posse, ordenada pelo juiz, por motivo de urgência.
Em desapropriação, são cumuláveis juros compensatórios e moratórios.
9.2.2. Desapropriação para Fins de Reforma Urbana
A possibilidade de desapropriação para fins de reforma urbana está prevista no artigo 183, 
§ 2º a 4º, da Constituição Federal, que assim dispõe:
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A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de 
ordenação da cidade expressas no plano diretor.
As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.
É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, 
exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não 
utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de (...)
III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente 
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e 
sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Temos aqui uma situação onde o imóvel urbano não atende as exigências expressas no 
plano diretor do município. Neste caso, o Poder Público possui a faculdade de promover a 
desapropriação. Antes disso, no entanto, deverá tomar uma série de providências, de forma 
que a desapropriação apenas será utilizada quando todas as demais possibilidades não al-
cançarem o objetivo proposto.
Inicialmente, o Poder Público promove o parcelamento ou edificação compulsórios. Não 
havendo êxito, parte-se para a cobrança do imposto sobre a propriedade predial