NOÇÕES-DE-ADMINISTRAÇÃO-PÚBLICA

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ESPIRITO SANTO 
 
NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU 
NÚCLEO DE PÓS-GRADUAÇÃO E EXTENSÃO – FAVENI 
 
 
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SUMÁRIO 
1. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ................................... 2 
1.1. Decisão definitiva ............................................................................ 10 
1.2. Inconstitucionalidades e sua classificação ......................................... 12 
1.3. Conceito e características do controle de constitucionalidade: .......... 13 
1.4. Sistema Brasileiro de Controle de Constitucionalidade: .................. 15 
1.5. Inconstitucionalidade por omissão: ................................................. 17 
2. PODER DE POLÍCIA NO DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO: 
BREVE NOÇÕES ...................................................................................................... 31 
3. CONCEITO E OBJETIVOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO 
DISCIPLINAR: ........................................................................................................... 34 
4. LICITAÇÃO ............................................................................................ 58 
5. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ...................................................... 63 
5.1- Alteração e rescisão ........................................................................ 68 
5.2- Manutenção do equilíbrio econômico e financeiro .......................... 69 
6. SESSÃO PÚBLICA DE EXAME DA DOCUMENTAÇÃO (HABILITAÇÃO) 
E JULGAMENTO DAS PROPOSTAS ....................................................................... 74 
7. CONCESSÃO E PERMISSÃO .............................................................. 76 
8. BIBLIOGRAFIA ...................................................................................... 78 
 
 
 
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1. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 
 
Fonte: www.folhamax.com.br 
A ação direta de inconstitucionalidade (ADI) de lei ou ato normativo, também 
conhecida como ação genérica, foi introduzida no Direito brasileiro pela Emenda 
Constitucional nº 16, de 26 de novembro de 1965, à Constituição de 1946, que a ela 
se referia como representação de inconstitucionalidade. 
Trata-se, no entanto, de verdadeira ação, no sentido de que os legitimados 
provocam, direta e efetivamente, o exercício da jurisdição constitucional. Mas 
certamente não se cuida do típico direito de ação, consagrado na Constituição (art. 
5º, XXXV) e disciplinado pelas leis processuais. 
Não há, como dito acima, pretensões individuais nem tutela de direitos 
subjetivos no controle de constitucionalidade por via principal. O processo tem 
natureza objetiva, e só sob o aspecto formal é possível referir-se à existência de 
partes. 
Base legal: 
A ADI encontra assento no art. 102, I, a, do Texto Maior, que, ressalte-se, 
constitui norma de eficácia plena. Seu processo e julgamento são regidos atualmente 
pela Lei nº 9.868, de 10 de novembro de 1999. 
Finalidade: 
 
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Tem por finalidade declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo 
federal ou estadual (art. 102, I, a, da CF), seja por vício de forma, seja por vício 
material, seja por dupla inconstitucionalidade. 
Ocorrerá inconstitucionalidade formal quando um ato legislativo tenha sido 
produzido em desconformidade com as normas de competência 
(inconstitucionalidade orgânica) ou com o procedimento estabelecido para seu 
ingresso no mundo jurídico (inconstitucionalidade formal propriamente dita). A 
inconstitucionalidade será material quando o conteúdo do ato infraconstitucional 
estiver em contrariedade com alguma norma substantiva prevista na Constituição, 
seja uma regra, seja um princípio. 
Objeto: 
Os atos impugnáveis mediante ADI são a lei e o ato normativo federal ou 
estadual primários, isto é, que retiram fundamento diretamente da Constituição. 
Assim, são passíveis de controle de constitucionalidade pelo Supremo Tribunal 
Federal: as emendas constitucionais, as leis complementares, as leis ordinárias, as 
leis delegadas, as medidas provisórias, os decretos legislativos, as resoluções, todas 
essas espécies normativas constantes do art. 59 da CF; os regulamentos autônomos; 
a legislação estadual, aqui incluídos a Constituição do Estado, a legislação ordinária 
e os regulamentos autônomos produzidos no âmbito de cada uma dessas entidades 
federativas; a legislação distrital, editada no exercício da competência legislativa 
estadual; e os tratados internacionais, tenham eles status de lei ordinária ou supra- 
legal, no caso de tratados internacionais sobre direitos humanos. 
Diversamente, as normas pré-constitucionais são revogadas em virtude do 
advento de uma nova Constituição, não se podendo falar em inconstitucionalidade 
superveniente. Apenas por meio de arguição de descumprimento de preceito 
fundamental (Lei nº 9.882/99, art. 1º, parágrafo único, I) no controle concentrado, ou 
no controle difuso e concreto de constitucionalidade, pode ser reconhecida eventual 
contrariedade entre norma anterior e a Constituição posterior. 
Ainda nesse ponto, merece destaque o fato de que normas infraconstitucionais 
também não podem, salvo nas hipóteses acima delineadas, ser objeto da fiscalização 
de constitucionalidade tendo como parâmetro norma alterada por emenda 
constitucional que lhe seja posterior, exatamente, porque, se houver 
 
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incompatibilidade, não haverá inconstitucionalidade, mas sim revogação, conforme se 
assentou no julgamento da ADPF 144. 
Os atos normativos secundários, que retiram fundamento imediato da lei, como 
não podem inovar na ordem jurídica, também não se sujeitam à fiscalização abstrata 
de constitucionalidade. 
As leis municipais e as distritais de natureza municipal, consoante se extrai do 
texto expresso do art. 102, I, a, da CF, foram excluídas do âmbito da ADI (Súmula 
STF, verbete nº 642). Nesse particular, deve-se registrar que o STF entende que não 
pode a Constituição do Estado atribuir ao Tribunal de Justiça competência para 
processar e julgar representação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo 
municipal em face da Constituição Federal, porquanto representaria usurpação de 
competência da Suprema Corte. 
As propostas de emenda constitucional e os projetos de lei também não podem 
ser objeto da ADI, por se tratarem de atos ainda em fase de formação. 
A Súmula, que é uma proposição jurídica que consolida a jurisprudência de 
determinado tribunal acerca de um tema controvertido, como não tem caráter 
normativo, não é passível de controle de constitucionalidade. 
Ainda em tema de objeto da ADI, impende ressaltar que generalidade, 
abstração, primariedade e edição pelo poder público sempre foram, classicamente, os 
requisitos para o controle abstrato de constitucionalidade. 
Entrementes, o STF já havia aberto uma exceção: as leis de criação de 
municípios também se submetiam ao controle abstrato. Em precedente de 2008 (ADI-
MC 4048-DF, rel. MIn. Gilmar Mendes), a jurisprudência tradicional desta vez foi 
confrontada abertamente por diversos Ministros e acabou relativizada, senão 
superada. 
Por maioria, entendeu-se que o caráter abstrato da fiscalização realizada em 
ação direta diz respeito à existência de uma questão constitucional posta em tese – 
desvinculada, portanto, de qualquer caso concreto –, e não ao conteúdo do ato 
específico sobre o qual o controle irá recair. 
Foi sustentado, ainda, que a Constituição não exige, em seu art. 102, I, a, 
caráter normativo das leis, mas apenas dos demais atos, de tal sorte que, mesmo as 
leis em sentido meramente formal, estariam sujeitas ao controle de 
constitucionalidade via ação direta. 
 
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Nesse ponto, ensina-nos renomada doutrina que "neste caso, houve por bem 
o constituinte não distinguir entre leis dotadas de generalidade e aquelas outras 
conformadas sem o atributo da generalidade e abstração", ressaltando, por fim, que 
"muitos desses atos, por não envolveremsituações subjetivas, dificilmente poderão 
ser submetidos a um controle de legitimidade no âmbito da jurisdição ordinária". 
Legitimação: 
Preliminarmente, deve-se consignar, de plano, que a práxis do Supremo 
Tribunal Federal refere-se a requerente e requerido, respectivamente, para designar 
o autor do pedido e o órgão do qual emanou o ato impugnado. 
A legitimação passiva, na ação direta de inconstitucionalidade, não apresenta 
maior dificuldade: recai sobre os órgãos ou autoridades responsáveis pela lei ou ato 
normativo objeto da ação, aos quais caberá prestar informações ao relator do 
processo (art. 6º da Lei nº 9.868/99). Segundo já decidiu o STF, entidades meramente 
privadas, porque destituídas de qualquer coeficiente de estatalidade, não podem 
figurar como litisconsortes passivos necessários em sede de ação direta de 
inconstitucionalidade. 
Foi no tocante à legitimação ativa para a propositura da ação direta de 
inconstitucionalidade que se operou a maior transformação no exercício da jurisdição 
constitucional no Brasil. Desde a criação da ação genérica, em 1965, até a 
Constituição de 1988, a deflagração do controle abstrato e concentrado de 
constitucionalidade era privativa do Procurador-Geral da República, submetida ao seu 
juízo de discricionariedade. 
Com a Constituição de 1988, ampliou-se expressivamente o elenco de 
legitimados ativos para a propositura da ação direta, enunciados nos nove incisos do 
art. 103, suprimindo-se o monopólio do Procurador-Geral da República. 
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou uma distinção entre 
duas categorias de legitimados: os universais, que são aqueles cujo papel institucional 
autoriza a defesa da Constituição em qualquer hipótese; e os especiais, que são os 
órgãos e entidades cuja atuação é restrita às questões que repercutem diretamente 
sobre sua esfera jurídica ou de seus filiados e em relação às quais possam atuar com 
representatividade adequada. 
O Governador de Estado, a Mesa de Assembleia Legislativa, confederação 
sindical e entidade de classe de âmbito nacional são considerados legitimados 
 
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especiais, ou seja, devem comprovar a pertinência temática, consistente na relação 
de interesse entre o objeto da ação e a classe profissional, social, econômica ou 
política por eles representada. 
Os demais são considerados universais e, portanto, a pertinência temática é 
dispensada. 
No que se refere ao Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, sua 
colocação no elenco do art. 103 da CF em inciso diverso das demais entidades de 
classe de âmbito nacional, deve ser interpretada, segundo entendeu o Pretório 
Excelso, de modo a permitir a propositura de ação direta de inconstitucionalidade 
contra qualquer ato normativo, independentemente do requisito da pertinência 
temática entre o seu conteúdo e o interesse dos advogados. 
Os partidos políticos devem estar representados por seus diretórios nacionais 
e ainda ter representação no Congresso Nacional, em pelo menos uma das casas, 
aferida no momento da propositura. A perda da representação no curso da ação não 
gera a extinção do feito sem julgamento do mérito, tendo em vista a matéria de ordem 
pública objeto da ação. 
As confederações sindicais devem ser constituídas na forma do art. 535 da 
Consolidação das Leis do Trabalho, sendo formadas por pelo menos 3 federações. O 
STF não reconhece a legitimidade às federações e aos sindicatos nacionais, fazendo 
uma interpretação estrita do dispositivo constitucional. 
As entidades de classe, por seu turno, devem ter representação em pelo menos 
9 estados da federação, adotando-se por analogia o art. 8º da Lei nº 9.096/95, para 
que se lhes reconheça o caráter nacional. 
Ademais, exige-se, ainda no que se refere a essas entidades, que os seus 
filiados estejam ligados entre si pelo exercício da mesma atividade econômica ou 
profissional. Com base nesse entendimento, o STF negou legitimidade à União 
Nacional dos Estudantes (UNE). 
Por outro lado, o STF tem entendido que a entidade postulante deve 
representar a integralidade da categoria econômica em questão, e não apenas uma 
parcela setorizada dessa. 
De outro giro, a jurisprudência antes dominante no STF exigia que a entidade 
tivesse como membros os próprios integrantes da classe, sem intermediação de 
 
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qualquer outro ente que os representasse. Assim, as associações de associações, 
também denominadas associações de segundo grau, não podiam propor ADI. 
Entretanto, essa orientação foi revista no julgamento da ADI 3153, passando-
se a reconhecer o caráter de entidade de classe de âmbito nacional àquela constituída 
por associações estaduais cujo objeto seja a defesa de uma mesma categoria social. 
Por fim, cumpre assinalar que na ADI 127, ficou consignado que os partidos 
políticos, as confederações sindicais e as entidades de classe precisam de advogado 
para propor ADI, dispensada essa representação para os demais legitimados, que 
possuem capacidade processual plena e dispõem, ex vi da própria norma 
constitucional, de capacidade postulatória. 
Participação do AGU e do PGR: 
A defesa, propriamente dita, da norma impugnada, seja ela federal ou estadual, 
cabe ao Advogado-Geral da União (art. 103, §3º, da CF), que funciona como uma 
espécie de curador especial da presunção de constitucionalidade dos atos emanados 
do Poder Público. 
Contudo, desde o julgamento da ADI 1616, o STF vem atenuando essa 
obrigatoriedade. Entendeu-se que, se já houvesse precedente do STF pela 
inconstitucionalidade da lei no controle difuso, o AGU não precisaria defender o ato 
normativo impugnado. 
Em 2009, no julgamento da ADI 3916, o STF firmou entendimento no sentido 
de que o AGU tem a faculdade de escolher como se manifestar, conforme a sua 
convicção jurídica, não sendo obrigado a necessariamente defender o ato normativo 
impugnado. 
No que se refere ao Procurador-Geral da República, de acordo com o art. 103, 
§1º, da CF, atuará como fiscal da lei em todas as ações que tramitam perante o STF. 
Exara parecer, inclusive, nas ações por ele propostas, não se vinculando ao 
posicionamento inicialmente manifestado na ação. 
Ressalte-se que a mudança de entendimento não equivale à desistência da 
ação, pois nenhuma das ações do controle concentrado de constitucionalidade 
permite desistência do pedido (arts. 5º, 12-D e 16 da Lei nº 9.868/99), haja vista 
versarem sobre matéria de ordem pública. 
Amicus curiae: 
 
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No controle concentrado de constitucionalidade, o ordenamento jurídico pátrio 
não prevê legitimidade popular. Para que as decisões estejam interpenetradas com a 
realidade do país, foi introduzida formalmente no ordenamento brasileiro a figura 
do amicus curiae, prevista agora no art. 7º, §2º, da Lei nº 9.868/99. 
A expressão significa literalmente "amigo da corte", designação dada a pessoas 
ou organizações distintas das partes do processo, admitidas a apresentar suas 
razões, por terem interesse jurídico, econômico ou político no desfecho do processo. 
Tal inovação é reconhecida como fator de legitimação das decisões do 
Supremo Tribunal Federal, em sua atuação como tribunal constitucional. 
Observe-se que o amicus curiae não é parte formal no processo, mas um 
colaborador. Mesmo porque a ADI não admite intervenção de terceiros (Lei nº 
9.868/99, art. 7º). Não tem, destarte, interesse recursal. 
O pedido de participação é dirigido ao relator da ação. O despacho que defere 
a manifestação do amicus curiae é irrecorrível (art. 7º, §2º, da Lei nº 9.868/99). Alguns 
autores e o próprio STF admitem agravo interno nos casos de indeferimento. 
Na ADI 4071, o STF, por maioria, afirmou que a possibilidade de intervenção 
do amicus curiae está limitada à data da remessa dos autos à mesa para julgamento. 
Logicamente, sua participação não constitui direito subjetivo, ficando a critério do 
relator, mas uma vez admitida inclui também o direitode sustentação oral, 
oferecimento de memoriais e requerimento de perícias. 
Medida cautelar: 
A Constituição prevê expressamente a possibilidade de pedido cautelar nas 
ações diretas de inconstitucionalidade (art. 102, I, p, da CF). Constitui providência de 
caráter excepcional, à vista da presunção de constitucionalidade dos atos normativos. 
Anote-se, desde logo, que, malgrado a Constituição Federal utilize a expressão 
"medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade", da mesma forma o fazendo 
a Lei 9.868/99, a natureza jurídica da liminar concedida em controle concentrado, 
segundo a melhor doutrina, é de antecipação da tutela. Isso porque, segundo a 
jurisprudência do STF, o provimento liminar em ADI é o de suspender, até julgamento 
da ação, a eficácia da norma atacada, renascendo a disposição legal anteriormente 
existente. 
Percebe-se, portanto, a relação de congruência entre o provimento provisório 
e a tutela final almejada, restando inconteste a sua natureza de antecipação de tutela. 
 
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Os requisitos para a sua concessão, segundo a jurisprudência do STF, são: 
a) plausibilidade jurídica da tese exposta (fumus boni iuris); 
b) possibilidade de prejuízo decorrente do retardamento da decisão 
postulada (periculum in mora); 
c) irreparabilidade ou insuportabilidade dos danos emergentes dos próprios 
atos impugnados; e 
d) necessidade de garantir a ulterior eficácia da decisão. Alguns julgados 
referem-se à relevância do pedido (englobando o sinal de bom direito e o 
risco de manter-se com plena eficácia o ato normativo) e à conveniênia da 
medida, que envolve a ponderação entre o proveito e o ônus da suspensão 
provisória. 
O indeferimento do pedido cautelar não tem efeito vinculante, mas a concessão 
da medida deve importar na suspensão do julgamento de qualquer processo em 
andamento perante o Supremo Tribunal Federal, até a decisão final da ação direta. 
Há precedentes no sentido de que o mesmo se deva passar relativamente a processos 
em tramitação perante outros órgãos judiciais, quando envolverem a aplicação da lei 
cuja vigência tenha sido suspensa. 
Não cabe pedido de reconsideração da decisão que defere a liminar 
suspendendo o ato impugnado, mas, sendo ela indeferida, admite-se a reiteração do 
pedido, desde que ocorram fatos supervenientes que possam justificar o reexame. 
A Lei nº 9.868/99, em seu art. 10, estabelece que a medida cautelar na ação 
direta de inconstitucionalidade será concedida por decisão da maioria absoluta dos 
membros do Tribunal, reunidos em sessão do Pleno com a presença de pelo menos 
oito Ministros. 
A cautelar em ADI ostenta eficácia erga omnes e efeitos vinculantes (efeitos 
subjetivos). Quanto aos efeitos temporais, são ex nunc, salvo se o Tribunal entender 
que deva conceder-lhe eficácia retroativa (art. 11, §1º, da Lei nº 9.868/99). 
A concessão da medida cautelar torna aplicável a legislação anterior acaso 
existente, salvo expressa manifestação em sentido contrário (art. 11, §2º, da Lei nº 
9.868/99), o que caracteriza o denominado efeito repristinatório. 
 
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1.1. Decisão definitiva 
A Lei nº 9.868/99 trata da decisão em sede de ADI conjuntamente com a 
decisão proferida na ação declaratória de constitucionalidade, como uma unidade 
conceitual, tendo em vista sobretudo o seu caráter dúplice ou ambivalente. 
A lei uma vez mais exige a manifestação da maioria absoluta do Tribunal, 
presentes pelo menos oito Ministros (arts. 22 e 23). 
A decisão que julga procedente ou improcedente o pedido é irrecorrível, 
ressalvada a interposição de embargos de declaração (art. 26 da Lei nº 9.868/99), que 
somente poderão ser oferecidos pelo requerente ou pelo requerido, e não por 
terceiros, nem mesmo pelo Advogado-Geral da União. Também não pode, nos termos 
desse mesmo art. 26, ser objeto de ação rescisória. 
Em regra, os efeitos da decisão são retroativos (ex tunc), gerais (erga omnes), 
repristinatórios e vinculantes. 
A retroatividade dos efeitos da decisão que reconhece a inconstitucionalidade 
da norma impugnada encontra suporte na teoria da nulidade, acolhida por Marshall, 
em Marbury v. Madison. Afinal, se uma lei incompatível com a lei suprema pudesse 
reger dada situação e produzir efeitos regulares e válidos, isso representaria a 
negativa de vigência da Constituição naquele período, em relação àquela matéria. 
Também por isso, a decisão que reconhece a inconstitucionalidade tem caráter 
declaratório. 
Tal tese, acolhida no direito brasileiro desde o início da república e prevalente 
até os dias atuais, sofreu alguns temperamentos ao longo dos anos. A própria Lei nº 
9.868/99, em seu art. 27, admite que o STF proceda à modulação temporal dos efeitos 
da decisão, mediante o quorum qualificado de dois terços de seus membros. 
O dispositivo fala em "razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse 
social", transparecendo que representa um mecanismo de ponderação de valores. O 
que o Supremo Tribunal Federal poderá fazer ao dosar os efeitos retroativos da 
decisão é uma ponderação entre a norma violada e as normas constitucionais que 
protegem os efeitos produzidos pela lei inconstitucional. 
Demais disso, a eficácia contra todos explica-se, doutrinariamente, por força do 
fenômeno da substituição processual. As pessoas e órgãos constantes do art. 103 da 
Constituição atuam com legitimação extraordinária, agindo em nome próprio, mas na 
 
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defesa do interesse da coletividade. Por essa razão, é que os efeitos da decisão têm 
caráter geral, e não apenas entre as partes do processo. 
Efeitos vinculantes nada mais são do que a ampliação dos limites da coisa 
julgada. Subjetivamente, ultrapassa as partes para atingir os demais órgãos do Poder 
Judiciário e a Administração Pública federal, estadual e municipal (art. 28 da Lei nº 
9.868/99 e art. 102, §2º, da CF). O Poder Legislativo, no exercício da função 
legislativa, ficou excluído do seu alcance, em razão da liberdade de conformação, que 
se reflete na possibilidade de escolher o conteúdo e o momento de edição das suas 
normas. Também assim o Governo, que não se vincula no exercício da sua função 
legiferante atípica, mas apenas na função administrativa. 
Nesse ponto, merece destaque o fato de que, ao contrário do que ocorre com 
a res iudicata nos processos subjetivos, a doutrina assevera que a decisão de 
improcedência do pedido em sede de ADI não se reveste da autoridade da coisa 
julgada material, por ser inadequado impedir o STF de reapreciar a 
constitucionalidade ou não de uma lei anteriormente considerada válida, à vista de 
novos argumentos, de novos fatos, de mudanças formais e informais no sentido da 
Constituição ou de transformações na realidade que modifiquem o impacto ou a 
percepção da lei . 
Com a clareza e precisão que lhe são peculiares, Luís Roberto Barroso sintetiza 
tais nuances: 
A decisão que declara a inconstitucionalidade de uma lei em ação direta 
reveste-se de autoridade de coisa julgada, com sua eficácia vinculativa para todos os 
órgãos judiciais, inclusive para o próprio STF. Mas a decisão que julga improcedente 
o pedido – e, consequentemente, declara a constitucionalidade da lei ou ato 
normativo- produz apenas efeito vinculante, subordinando todos os demais tribunais, 
mas não o próprio Supremo Tribunal Federal, que poderá revê-la se assim lhe 
aprouver. 
Objetivamente, o STF tem sustentado que a coisa julgada extrapola o 
dispositivo e abarca igualmente a fundamentação, construção que vem denominando 
transcendência dos motivos determinantes. Em outras palavras, juízes e tribunais 
devem observância não apenas à conclusão do acórdão, contida em sua parte 
dispositiva, mas igualmente à própria ratio decidendi . 
 
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No mesmo sentido, leciona prestigiada doutrina que "a limitação do efeito 
vinculante à parte dispositiva da decisão tornaria de todo despiciendo esse instituto, 
uma vez que ele pouco acrescentariaaos institutos da coisa julgada e da força de lei. 
Por fim, no que pertine aos efeitos repristinatórios, a Lei nº 9.868/99 apenas 
ratificou, em seu art. 11, §2º, entendimento doutrinário e jurisprudencial já 
consagrados, embora admitindo que o Tribunal possa excepcioná-lo, manifestando-
se expressamente em sentido contrário. 
1.2. Inconstitucionalidades e sua classificação 
Podemos definir inconstitucionalidade como a desconformidade do ato 
normativo com algum preceito ou princípio constitucional. 
Qualquer norma ou ato que afronte os princípios, preceitos e normas 
constitucionais padecerá do supremo vício da inconstitucionalidade. 
Quanto aos tipos de inconstitucionalidade, podemos classificá-los em: 
Inconstitucionalidade material: O conteúdo do ato normativo não é compatível 
com as imposições da Constituição. 
A inconstitucionalidade material pode ser parcial quando apenas uma parte do 
ato é incompatível com a Constituição, ou total quando contamina todo o ato, ou seja, 
todas as suas disposições estão viciadas pela inconstitucionalidade. 
A inconstitucionalidade material é: 
Direta: quando afronta norma constitucional expressa. 
Indireta: quando afronta a preceito ou princípio implícito na Constituição. 
Inconstitucionalidade formal: Diz-se que uma lei é formalmente inconstitucional 
quando foi elaborada seguindo um procedimento diverso daquele fixado pela 
Constituição, como o órgão competente (neste caso, isto é, quando o órgão que 
elaborou a lei era incompetente para fazê-lo, fala-se em inconstitucionalidade 
orgânica), o tipo legislativo adequado, o quórum exigido, a tramitação regular, as 
formalidades essenciais à sua validade, etc. 
Por este aspecto analisa-se o momento de ocorrência da inconstitucionalidade. 
Inconstitucionalidade antecedente ou imediata. Decorre de violação direta e 
imediata de princípio ou determinação constitucional. 
 
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Inconstitucionalidade consequente ou derivada. Ocorre sobre norma 
dependente de outra, pertencentes ambas ao mesmo diploma legislativo. Quando 
aquela é declarada inconstitucional, por relação de dependência, o vício atinge 
também esta, de maneira consequente ou derivada. 
Inconstitucionalidade originária: É a que aparece durante a vigência da norma 
constitucional agredida. 
Inconstitucionalidade superveniente: A norma não afrontava, quando foi 
formulada, nenhum dispositivo da Constituição. Apareceu, porém, em decorrência de 
uma reforma constitucional que mudou o texto da Lei Magna e essa alteração tornou 
a norma antiga inconstitucional. 
1.3. Conceito e características do controle de constitucionalidade: 
Uma vez criada a Constituição de um país, deve-se zelar pela sua coerência 
interna no desenvolver do tempo. As mudanças que ocorrem nas constituições, as 
quais nos reportamos quando da classificação em rígidas, flexíveis e semi rígidas, não 
podem trazer contradições para com o texto já escrito. As emendas e demais leis do 
ordenamento jurídico devem sempre estar em consonância como já estatuído na lei 
máxima. 
E justamente por ser a lei máxima de nosso ordenamento jurídico, todas as 
demais leis, constitucionais ou infra- constitucionais, devem estar de acordo com as 
normas e princípios insculpidos na Carta Magna. 
Para manter esta coerência do sistema, foram criados os sistemas de controle 
de constitucionalidade. O próprio nome já explica o instituto. São mecanismos que 
visam expurgar do sistema as normas que não são constitucionais, ou seja, que 
conflitam com o Texto Maior. Segundo Michel Temer, numa conceituação bastante 
simples e objetiva, “controlar a constitucionalidade de ato normativo significa impedir 
a subsistência da eficácia de norma contrária à Constituição”. 
No mesmo sentido, versando sobre a inexistência de leis ou atos contrários à 
constituição, nos esclarece Celso Ribeiro Bastos: “a inconstitucionalidade de uma lei, 
de um ato executivo ou jurisdicional, é um caso particular de invalidade dos atos 
jurídicos em geral. Particulariza-se por ocorrer na espécie um conflito com a própria 
norma constitucional”. 
 
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Segundo Ferreira Filho, devem ser analisados, para a verificação de 
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, tanto os requisitos formais (subjetivos e 
objetivos), tais como a competência do órgão que a editou, forma, prazo, rito, quanto 
os substanciais, que dizem respeito aos direitos e garantias consagrados na 
Constituição. 
 Temos que este mecanismo de controle de constitucionalidade teve origem 
nos Estados Unidos da América no caso Marbury vs Madison, em que o juiz fez alusão 
à impossibilidade de se aplicar uma lei que fira diretamente a constituição. Segundo o 
magistrado americano, a ato normativo que vai de encontro à Constituição não precisa 
ser respeitado pelo particulares, por não ser direito. No caso em tela, o magistrado 
também se posicionou no sentido de ser o Poder Judiciário responsável por este 
controle de constitucionalidade. Disse ele que é o juiz, na aplicação contenciosa do 
direito, quem deve analisar qual das leis deve ser aplicada, se em conflito entre si. 
Ainda, no caso de lei ferir a constituição, é lógica a ideia de que não poderá ser aquela 
vencedora sobre a Lei Maior. 
O ordenamento pátrio traz duas formas de controle, a saber: preventivo e 
repressivo. Aquele inicia-se antes de promulgada a lei. Este opera-se a posteriori. O 
controle preventivo é feito, em nosso país, pelo Presidente da República, que o 
exercita através do poder de veto. O art. 66, §1º da CF autoriza o Presidente a vetar 
projeto de lei que lhe pareça inconstitucional. Porém, tal veto pode ser superado pelo 
Congresso Nacional, se parecer e este que tal projeto não ofende a Constituição. Pode 
haver ainda, o controle pelo judiciário desta deliberação do Congresso Nacional. 
Todo o controle repressivo é confiado ao Poder Judiciário, que dispõe de 
órgãos competentes para tal, a saber, o Supremo Tribunal Federal, supremo guardião 
da Constituição, fazendo-o através da via de exceção e da via de ação. 
A via de exceção ou de defesa, ou ainda, controle difuso de constitucionalidade, 
é feito pelos juízes singulares, quando da aplicação do direito ao caso concreto. As 
partes do litígio podem suscitar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, sendo 
apto o juiz a decretar tal inconstitucionalidade. Porém, este julgamento surtirá efeitos 
apenas entre as partes do litígio. 
Já na via de ação, não há que se falar em caso concreto. Não há a análise da 
inconstitucionalidade quando da aplicação da lei ao caso concreto. Na via de ação, 
busca-se declarar a inconstitucionalidade da lei em tese, abrangendo por isso todas 
 
15 
 
as pessoas. O seu efeito é diverso da via de exceção. Enquanto o efeito desta é inter 
partes, o efeito daquele é erga omnes. 
Segundo os ensinamentos de Michel Temer, “(...) objetiva-se obter a 
invalidação da lei, em tese. No debate posto na ação direta de declaração de 
inconstitucionalidade não há caso concreto a ser solucionado. Almeja-se expurgar o 
sistema de ato normativo que o contrarie, independentemente de interesses pessoais 
ou materiais”. 
1.4. Sistema Brasileiro de Controle de Constitucionalidade: 
Para que se entenda as ações constitucionais que visam manter a supremacia 
da Constituição quanto lei maior de um povo, é preciso, ainda, que de forma breve se 
trace, alguns questionamentos quanto ao controle de constitucionalidade, bem como 
sobre a própria doutrina que ensejou o entendimento de que a Constituição é a lei 
maior de um povo. 
Para isso necessário se faz relembrar noções atemporais de Kelsen, e sua 
teoria do ordenamento jurídico. 
O princípio hierárquico do ordenamento jurídico, defendido por Hans Kelsen, 
ensina que: 
"Se começarmos levando em conta apenas a ordem jurídica estadual, a 
Constituição representa o escalão de direito positivo mais elevado. A Constituição é 
aqui entendida num sentido material,quer dizer: com esta palavra significa-se a norma 
positiva ou as normas positivas através das quais é regulada a produção das normas 
jurídicas gerais." 
É esse entendimento repetido inúmeras vezes conforme demonstrado pelos 
ensinamentos proferidos por Goffredo da Silva Telles Júnior: 
"desde as simples normas contratuais, estabelecida entre particulares, até a 
Constituição Nacional, forma-se, desta maneira, uma autêntica pirâmide jurídica, na 
qual a juridicidade de cada norma é haurida da juridicidade da norma que a suspende." 
Tem-se, pois, que as leis inferiores têm de estar em consonância com as que 
lhe precedem, sendo que qualquer divergência acabará por torná-la inválida, ou como 
diz Kelsen: 
 
16 
 
 "A afirmação de que uma lei válida é "contrária a Constituição" 
(anticonstitucional) é uma contradictio inadjecto; pois uma lei somente pode ser válida 
com fundamento na Constituição" 
Não se pode admitir uma lei inferior conflitante com os preceitos de uma lei 
maior. Ou nos dizeres de J.J Gomes Canotilho: 
"...A Constituição é, nesta perspectiva, a alavanca de Arquimedes do sujeito 
projectante (homens, povo, nação). 
A lógica é a lógica da pirâmide geométrica. A ordem jurídica estrutura-se em 
termos verticais, de forma escalonada, situando-se a constituição no vértice da 
pirâmide. Em virtude desta posição hierárquica ela actua como fonte de outras 
normas.... " 
Diante da inquestionável supremacia Constitucional, necessário se faz 
distinguir as formas como esse controle será exercido. Na doutrina se distingue dois 
tipos de órgãos que podem exercer o controle constitucional, que são: 
 Por órgão político; 
 Por órgão jurisdicional. 
O sistema do controle por órgão político é denominado também de "sistema 
francês", isso porque apareceu pela na Constituição Francesa do ano VIII, por 
sugestão de Sieyès, sendo posteriormente reformulada, mais eficazmente, na 
Constituição Federal Francesa de 1958. 
Cretella Júnior ensina que o controle por órgão político: 
"É o controle de constitucionalidade confiado a órgão de avaliação, mas, na 
prática, esse tipo de controle tem sido desvirtuado, porque suas integrantes passam 
a examinar as leis, que lhes são submetidas a controle, pelo prisma da conveniência 
e de oportunidade, esquecendo-se do enfoque do texto sob a luz da adequação à 
Constituição." 
Esse sistema se apresentará também no direito inglês, aparecendo no direito 
português na Constituição Republicana 1911. 
Quanto ao sistema de controle jurisdicional poderá se dar pelo sistema difuso 
ou concentrado. Naquele se permite que qualquer juiz faça a aplicação da declaração 
da inconstitucionalidade da lei ao caso concreto. Já neste se atribui a um único órgão 
o direito de decidir a inconstitucionalidade, sendo que nessa hipótese se exclui a lei 
definitivamente do ordenamento jurídico. 
 
17 
 
"Na verdade, no sistema de controle "concentrado", a inconstitucionalidade e 
consequente invalidade e, portanto inaplicabilidade da lei não pode ser acertada e 
declarada por qualquer juiz, como mera manifestação de seu poder e dever de 
interpretação e aplicação do direito "válido" nos casos concretos submetidos a sua 
competência jurisdicional. Ao contrário, os juízes comuns – civis, penais, 
administrativos – são incompetentes para conhecer, mesmo incidenter tantum e, 
portanto, com eficácia limitada ao caso concreto, da validade das leis", é o que 
preconiza Mauro Cappelletti. 
1.5. Inconstitucionalidade por omissão: 
A grande novidade trazida pela Constituição de 1988 em matéria de decretação 
de constitucionalidade é o Controle da Inconstitucionalidade por Omissão. 
“Art. 103, §2º: Declarada a inconstitucionalidade por omissão de medida para 
tornar efetiva norma constitucional, será dada ciência ao Poder competente para a 
adoção das providências necessárias e, em se tratando de órgão administrativo, para 
fazê-lo em trinta dias”. 
Desta forma, não só a ação, ou seja, a criação de ato normativo ou lei será alvo 
do controle de constitucionalidade. Também a omissão será alvo deste controle. 
Quando uma norma constitucional determinar a realização de algum programa e este 
não for cumprido, será declarada a inconstitucionalidade por omissão. Nas palavras 
de Ferreira Filho: “(...) ou quando se deixa de dar execução a um programa (a uma 
norma programática) por ela traçado. Esta última hipótese é a da inconstitucionalidade 
por omissão, por parte do legislador e (ou) administrador que deve implementar o 
programa”. 
O principal motivo da criação deste controle é fazer com que todas as vontades 
do constituinte sejam alcançadas, de forma a garantir todos os direitos criados pelo 
Constituinte. 
Para se admitir a existência da inconstitucionalidade por omissão é necessário 
reportar-se à distinção entre as espécies de normas: normas de eficácia imediata, 
normas de eficácia contida e de eficácia limitada. 
As normas preceptivas ou de eficácia imediata, de acordo com Michel 
Temer "são aquelas de aplicabilidade imediata, direta, integral, independendo de 
 
18 
 
legislação posterior para sua inteira operatividade". São, portanto, normas que não 
causam qualquer dúvida quanto a sua eficácia, pois já estão plenamente positivadas 
no documento constitucional. Não precisam elas de um ato legislativo futuro, porque 
já regulam diretamente as relações entre os cidadãos e o próprio Estado. 
As normas de eficácia contida são aquelas em que o legislador constituinte 
regulou suficientemente os interesses relativos a determinada matéria, mas deixou 
margem à atuação restritiva por parte da competência discricionária do poder público, 
nos termos de conceitos gerais nelas enunciados. 
As normas de eficácia limitada se subdividem em: normas de eficácia limitada 
quanto aos princípios institutivos e normas de eficácia limitada quanto aos princípios 
programáticos. 
Normas de eficácia limitada quanto aos princípios institutivos são aquelas 
através das quais o legislador constituinte traça esquemas gerais de estruturação e 
atribuições de órgãos, entidades ou institutos, para que o legislador ordinário os 
estruture em definitivo, mediante lei. 
Segundo Paulo Bonavides, programáticas "são as normas jurídicas com que o 
legislador, ao invés de regular imediatamente um certo objeto, preestabelece a si 
mesmo um programa de ação, com respeito ao próprio objeto, obrigando-se a dele 
não se afastar sem um justificado motivo". 
Diante do exposto, a inconstitucionalidade por omissão não pode ser suscitada 
nem em relação às normas de eficácia contida, nem em relação às preceptivas, já que 
estas estão, por assim dizer, perfeitamente acabadas, diga-se, não necessitam de 
legislação posterior, estando aptas para gerar de pronto todos os seus jurídicos e 
legais efeitos, aplicando-se tão somente em relação às normas constitucionais de 
eficácia limitada quanto aos princípios institutivos, uma vez que a Constituição impõe 
ao Legislativo e, excepcionalmente ao Executivo, a obrigação de expedir atos 
regulamentadores do texto constitucional. 
O problema estará centrado nas normas programáticas, desde que estejam 
vinculadas ao princípio da legalidade, pois por dependerem de atuação normativa 
ulterior para garantir sua aplicabilidade são suscetíveis de ação direta de 
inconstitucionalidade por omissão. 
Então, de acordo com o art. 103, § 2º, da CF, declarada a inconstitucionalidade 
por omissão, será dada ciência ao órgão administrativo responsável para, no prazo 
 
19 
 
de trinta dias, providenciar a norma legal para tornar efetiva a norma constitucional. 
Neste caso, não há maiores problemas, pois, decisão do Supremo Tribunal Federal 
sempre terá força de lei perante órgãos administrativos, não tendo estes por que 
desrespeitar aquela decisão, sob pena de sujeitar o agente público responsável pela 
prática do ato às sanções legais. 
O grande problema está no caso de a norma omissaser de competência do 
Poder Legislativo, pois nesta hipótese não há prazo para o legislador tomar as 
medidas necessárias, além do que, não há como se obrigar o Poder Legislativo a 
legislar. Daí, entende parte da doutrina que a decisão declaratória de 
inconstitucionalidade por omissão deveria ter força de lei, caso o legislador, dentro de 
um determinado prazo, não agisse nesse sentido. 
No tocante à competência para processar e julgar, originariamente, a ação 
direta de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual, cabe ao 
Supremo Tribunal Federal fazê-lo, mediante pedido do autor da ação, que visa a obter 
a invalidação da lei, a fim de garantir-se a segurança das relações jurídicas, que não 
podem ser baseadas em normas inconstitucionais. 
 Caberá a propositura da ação direta de inconstitucionalidade genérica quando 
houver mister de se declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal, 
estadual ou distrital, no exercício de competência equivalente à dos Estados-
membros, editados posteriormente à Constituição Federal e que ainda estejam em 
vigor. 
Pontes de Miranda salienta que a expressão ato deve ser tomada em sentido 
amplo, uma vez que nem sempre se trata de lei, ato de Poder Legislativo, simples 
decreto, portaria ou aviso. "Pode ser ato do Poder executivo ou de Poder Judiciário 
ou, ainda, ato não normativo do Poder Legislativo que importa inobservância de algum 
dos princípios do art. 7°, VII. Por exemplo: ato do Governador do Estado que atinge a 
autoridade municipal ou que fere garantia do poder Judiciário (ordem de prisão de 
desembargadores durante o estado de sítio), ato do Poder Legislativo, negocial, 
dispensando as contas da administração durante o ano; ato do Poder Judiciário 
julgando por crime de responsabilidade o governador.". 
Como referido, apenas as normas constitucionais de eficácia limitada, 
relativamente aos princípios institutivos, podem ser objeto de ação por omissão, uma 
 
20 
 
vez que a Constituição impõe ao Legislativo, e, excepcionalmente, ao Executivo, a 
obrigação de expedir atos regulamentadores do texto constitucional. 
As normas programáticas podem ser objeto de ação de inconstitucionalidade 
por omissão, desde que estejam vinculadas ao princípio da legalidade, por 
dependerem de atuação normativa ulterior, para garantir sua aplicabilidade. 
Quanto à legitimidade para propor ação de inconstitucionalidade, no tocante ao 
controle difuso, cabe a qualquer pessoa que esteja em litígio, quer seja o autor, quer 
seja o réu. 
Quanto ao controle concentrado, as constituições de 1946 e 1967 estabeleciam 
que a legitimidade pertencia ao Procurador Geral da República. Com o advento da 
Constituição de 1988, houve uma expansão do rol das pessoas legitimadas para 
propositura da Ação Declararia de Inconstitucionalidade, neste não se incluindo, como 
desejável, o cidadão. 
Vale ressaltar que, mesmo ampliado este rol, é pacífico nas decisões 
Pretorianas, que quando se tratar de Mesa da assembleia Legislativa, Governador de 
Estado e Confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional, há a 
necessidade de se provar o interesse específico na questão, a chamada "pertinência 
legal", para que se possa exercer o direito de propor a referida ação. 
Conclui-se que o atual sistema de controle de constitucionalidade, em conjunto 
com a rigidez constitucional, é o mais perfeito que até agora se idealizou para 
assegurar a limitação jurídica do poder dos governantes, embora não tenhamos 
atingido a amplitude do controle abstrato de países como a Alemanha, por exemplo, 
onde até mesmo o cidadão comum pode provocar a Corte Constitucional. 
No âmbito da constituição, estão legitimados para a propositura da ação de 
inconstitucionalidade por omissão todos aqueles legitimados para, igualmente, propor 
ação direta de inconstitucionalidade, ou seja, os relacionados no artigo 103, I a IX. 
A principal característica do controle difuso ou de via de exceção seria o fato 
de que a inconstitucionalidade é levantada em um processo em andamento, gerando 
um procedimento incedenter tantum, produzindo efeitos "inter partes" e "ex tunc". Vale 
ressaltar que, tal situação é provisória, uma vez que a norma ou ato continua 
produzindo efeitos a terceiros, até que o Senado, por meio de resolução, suspenda 
sua executoriedade (CF-88, art. 52,X), com efeitos "erga omnes" e " ex nunc". 
 
21 
 
A suspensão da norma pelo Senado Federal só se concretiza se houver 
decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal. Assim, a ação incidental deve chegar 
até este órgão através de recurso ordinário ou extraordinário das partes. Se a ação 
que na qual se arguiu, incidentalmente a inconstitucionalidade, não chega ao 
Supremo, a matéria decidida só terá efeitos entre as partes, como já foi dito. 
Ainda com relação ao controle difuso, no caso de remessa do Supremo ao 
Senado para suspensão de executoriedade de lei, este não estaria vinculado a fazê-
lo. O entendimento é fácil. Basta verificar que a Constituição não estipula prazo para 
tal. Desta forma, o Senado poderia procrastinar o ato pelo tempo que entendesse 
necessário, dependendo do interesse ou não na suspensão da lei, tornando uma 
decisão que parecia obrigatória em decisão meramente política. 
O controle concentrado, no que se refere à ação declaratória de 
inconstitucionalidade, visa a atacar o vício da lei, em tese, estadual ou federal. O órgão 
de cúpula competente para julgá-la é o Supremo Tribunal Federal, incumbido da 
guarda de nossa Constituição. Esta decisão judicial faz coisa julgada "erga omnes", 
com efeito "ex tunc", uma vez que os atos inconstitucionais são nulos e portanto, 
destituídos de qualquer eficácia jurídica. 
A Constituição Federal não é explícita acerca dessa discussão. No entanto, 
defende-se a corrente que afirma ter as decisões do Supremo efeito erga omnes, sem 
a necessidade de manifestação do Senado Federal, que só ocorreria nos casos de 
controle difuso. 
Em sendo o Supremo Tribunal Federal legitimado constitucionalmente como o 
guardião da Constituição, não haveria qualquer necessidade de manifestação de outro 
órgão para que as suas decisões tenham efeito vinculante contra todos, porquanto as 
decisões dos feitos originários no próprio Supremo, referentes à inconstitucionalidade 
de lei em tese, têm força vinculante própria. 
Sujeitar essas decisões à manifestação daquela casa legislativa é inclusive 
atentar contra a separação dos poderes, porquanto competente para dirimir questões 
puramente de direito é o Poder Judiciário. 
Não se quer aqui negar o sistema de pesos e contrapesos: checks and 
balances. De certo que os poderes têm um estrito relacionamento entre si, o que 
justifica muitas vezes a atuação de um na esfera do outro para limitar a atividade 
daquele que estiver ultrapassando a sua competência, desde que esta limitação não 
 
22 
 
prejudique a independência e harmonia de cada um deles (art. 2º, CF), célebre 
princípio desenvolvido por Montesquieu, adotado por todos os Estados 
Constitucionais. 
Sujeitar as decisões definitivas do Supremo à manifestação do Senado é 
atentar contra a independência dos Poderes. Além do que, o Senado Federal 
maculado por questões políticas de interesses particulares poderia opor grave 
empecilho ao livre exercício da função jurisdicional do Supremo. Muito arriscado seria, 
portanto, sujeitar as sentenças declaratórias de inconstitucionalidade à manifestação 
do Senado para retirar a vigência da lei em tese. 
No que se refere à ação de inconstitucionalidade por omissão, os efeitos são 
erga omnes, aproveitando a todos os que dela puderam fazer uso. No entanto, 
acentuadamente em relação à ação supridora de omissão administrativa, existe mais 
que uma declaração de efeito contra todos, há uma determinação, uma declaração 
com efeito ulterior de caráter mandamental, no sentido de exigir do poder competente 
aadoção das medidas necessárias ao suprimento da omissão, no prazo de trinta dias. 
Quanto ao alcance dos seus efeitos da declaração de inconstitucionalidade por 
omissão de norma de conteúdo legislativo, esbarramos novamente no princípio da 
independência e harmonia dos poderes, uma vez que, seguindo a anteriormente 
referida linha de pensamento, não pode o Poder Judiciário obrigar o Legislativo a 
produzir lei em sentido formal, como não é deferido ao Supremo funcionar como 
legislador atípico positivo. 
No entanto, declarada a inconstitucionalidade e dada ciência ao Legislativo, 
fixa-se judicialmente a ocorrência da omissão, com efeitos retroativos 
Segundo José Afonso da Silva, embora o sentido mandamental seja mais 
acentuado em relação ao órgão administrativo, ele existe também em relação ao 
Poder Legislativo, pois se este "não responder ao mandamento judicial, incidirá em 
omissão ainda mais grave". Assim, propõe o referido autor, que a decisão judicial 
nestes casos tivesse cunho normativo, valendo como lei se após certo prazo o 
legislador não suprisse a omissão. 
Ação Popular: 
A Ação Popular concede ao cidadão o direito de ir à juízo para tentar invalidar 
atos administrativos praticados por pessoas jurídicas de Direito Público enquanto 
Administração Direta e também pessoas jurídicas da Administração Indireta. 
 
23 
 
A referida ação constitucional é posta à disposição de qualquer cidadão para a 
tutela do patrimônio público ou de entidade que o Estado participe, da moralidade 
administrativa, do meio ambiente e do patrimônio histórico cultural, mediante a 
anulação do ato lesivo. 
Origem: 
Ao procurarmos sua origem vemos que sua criação se confunde com o próprio 
surgimento, em Roma, do habeas corpus, sendo um dos primeiros instrumentos de 
garantia do cidadão contra os abusos do administrador arbitrário. 
Já na Inglaterra, quando a burguesia começou a limitar o poder dos monarcas, 
sob o argumento de não poder legislar sem o Parlamento, na busca de controlar os 
agentes do Estado para que os mesmos não promovessem desmandos, criou-se a 
possibilidade do cidadão levar a apreciação do judiciário ofensa que aqueles dessem 
origem. 
Percebe-se, portanto, que esses institutos influenciaram nosso direito, dando 
ensejo ao habeas corpus, mandado de segurança, o habeas data, mandado de 
injunção, a ação popular, quase todos os instrumentos constitucionais de garantia dos 
direitos individuais e coletivos. 
Objetivos: 
O objetivo é a prevenção ou correção de ato lesivo de caráter concreto 
praticado conta o patrimônio público, quando praticado contra entidade em que o 
Estado participe ou ainda contra o meio ambiente, ou também ato de caráter abstrato, 
sendo estes praticados ofendendo a moralidade administrativa e o patrimônio histórico 
cultural. 
Os artigos 2°, 3°, 4° ambos da lei 4717/65 apresentam atos nulos, cabe 
ressaltar que tais artigos apresentam rol exemplificativo, de forma a ficar evidente que 
a ação popular é uma garantia coletiva e não política. 
A doutrina clássica classifica como atos passíveis de serem anulados os 
decretos, as resoluções, as portarias, os contratos, os atos administrativos em geral, 
bem como quaisquer manifestações que demonstre a vontade da administração, 
desde que casem dano a sociedade. 
Finalidades da Ação Popular: 
A ação popular pode ser de natureza preventiva, de forma a não permitir que o 
ato aconteça causando o dano. 
 
24 
 
Pode, ainda, ser regressiva, neste caso utilizada após o ato ter sido praticado, 
anulando o ato indevido. 
Ainda a possibilidade da ação de natureza corretiva da atividade administrativa, 
neste caso o ato ilegal deve estar acontecendo já há algum tempo. Não visa apenas 
anular tal ato, mas também corrigir os atos que estejam sendo praticados de forma 
ilegal. 
Por ultimo, surge a possibilidade de a ação popular ter natureza supletiva da 
inatividade do poder público, quando a administração pública for omissa, não 
praticando os atos que estava obrigada a praticar. Ocorrendo isso, pode-se ajuizar 
ação popular com a finalidade de obrigar a administração pública para que pratique o 
ato que deveria e ainda não o fez. 
Requisitos: 
O primeiro requisito é que o autor seja cidadão brasileiro e que esteja 
devidamente inscrito na justiça eleitoral. A prova deste requisito é o título eleitoral, 
mas na falta deste e no caso de pessoas que não o possuem, tais como: pessoas 
como idade superior a 70 anos, a prova se faz por documento equivalente, a exemplo 
de certidão de quitação obtida junto a justiça eleitoral. 
Em segundo plano, deve-se apurar se o ato praticado é realmente ilegal, lesivo 
ou se ele se funda em relevante ameaça a direito. 
Por fim, deve ser demonstrado que o ato praticado vem trazendo algum tipo de 
lesão material ou imaterial, ou seja, concreta ou abstrata. 
Partes: 
Quanto ao sujeito ativo há possibilidade de qualquer cidadão no gozo de seus 
direitos políticos poder intentar, litisconsorciar tendo previsão legal no artigo 6° 
parágrafo 5° da lei 4717/65, ou dar prosseguimento a este remédio constitucional. 
Sobre a legitimidade passiva que se relaciona com a pessoa jurídica envolvida 
no ato administrativo, podendo ser a autoridade, o beneficiário do ato e ainda, o 
avaliador de uma avaliação inexata, há a possibilidade de estes figurarem em 
litisconsórcio passivo. 
O Ministério Público deve atuar em uma situação multi- falha, atuando como 
“custus legis” verificando se todos os atos processuais estão sendo praticados, 
respeitando o procedimento, preocupando-se com a produção probatória, 
possibilitando a maior produção de provas para os autos, na busca da verdade real. 
 
25 
 
Competência: 
A princípio, interessante ressaltar que a ação será sempre interposta na justiça 
comum de primeiro grau no foro do lugar da ocorrência do dano ficando o juízo 
prevento. 
É importante analisar quem praticou o ato lesivo, para que assim se possa 
determinar a competência. 
O artigo 5° da lei 4717/65 determina que em se tratando de Estado e Município 
será definida a competência pela organização judiciária do Tribunal Estadual. Se lesar 
bens de interesse da União a competência será definida de acordo com o artigo 109 
da Carta Magna. 
Procedimento: 
A ação popular segue subsidiariamente ao rito ordinário do processo civil pátrio, 
tendo na lei especial n° 4717/65 procedimentos e prazos diferenciados, tais como: a 
citação editalícia e nominal dos beneficiados, a participação do Ministério Público, 
prazo comum para contestação de vinte dias prorrogáveis por igual período, conforme 
a apreciação do magistrado quanto à dificuldade de defesa. 
Possível também o provimento liminar se presentes os requisitos do “fumus 
boni iuris” e o” periculum in mora”. 
Sentença: 
Se julgado procedente a ação o ente da administração pública será compelido 
a corrigir o ato anulado voltando para o estado anterior, ou quando não for possível 
responderá patrimonialmente pelos danos causados, havendo possibilidade de ação 
regressiva contra quem seus agentes administrativos e favorecidos que se 
beneficiaram do ato ora impugnado. 
Quando a ação popular receber sentença final desfavorável à pretensão dela 
havendo transito em julgado e não comprovada a má-fé o autor ficará isento de custas, 
emolumentos e honorários. Tal provimento judicial surtira efeitos “erga 
omnes”, devendo haver o duplo grau de jurisdição, não podendo ser intentada nova 
ação pelos mesmos motivos a não ser o caso do indeferimento ter ocorrido por 
carência probatória, neste caso não fazendo coisa julgada. 
Recursos: 
Todos os recursos e ações incidentais tanto para o juízo “a quo”, quanto para 
juízo “ad quem” quando oportunos são permitidos. Recebendo o recurso da sentença 
 
26 
 
apenas o efeito devolutivo. A sentença improcedente só produzira efeitos após o 
recurso ordinário, portanto se as partes não recorrerem abrirá possibilidadede recurso 
de ofício. 
Quanto ao Ministério Público é impossível que este interponha recurso quando 
a sentença for favorável ao autor. 
Execução: 
Com as alterações promovidas pelas Leis 8.952/94, 10.444/2002, 11.232/2005 
e 11.382/2006, houve alteração substancial no processo de execução no Brasil, 
modificando todas as hipóteses de comandos de fazer, não fazer e de dar (coisa 
diferente de dinheiro), inclusive no processo coletivo, de modo que a reforma 
mencionada também atinge a ação popular. 
Nos casos em que a ação popular tiver por objeto obrigação de fazer ou não 
fazer, seu procedimento executório deve se submeter ao artigo especifico da LAP 
(artigo 14) e ao novo comando do Código de Processo Civil que, inclusive, é mais 
benéfico para execução. Não há mais a exigência de se instaurar novo processo para 
executar. 
Por fim, a Lei 4.717/65, em seu artigo 22, determina a aplicação subsidiária do 
Código de Processo Civil à ação popular, naquilo em que não contrariar os seus 
dispositivos nem a natureza específica desta ação. 
Ação Civil Pública: 
A ação civil pública é o instrumento processual adequado conferido ao 
Ministério Público para o exercício do controle popular sobre os atos dos poderes 
públicos, exigindo tanto a reparação do dano causado ao patrimônio público por ato 
de improbidade, quanto a aplicação das sanções do artigo 37, § 4°, da Constituição 
Federal, previstas ao agente público, em decorrência de sua conduta irregular. 
Podemos definir também como sendo o instrumento processual adequado para 
reprimir ou impedir danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor 
artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e por infrações de ordem 
econômica, protegendo, assim, interesses difusos da sociedade. 
Origem: 
Com a ampliação da incidência da proteção jurisdicional para outros interesses 
difusos (consumidor, patrimônio histórico e outros), bem como a incidência da 
 
27 
 
cautelar, a competência absoluta do local do dano, bem como a criminalização da 
conduta atacada na lei. Vindo a ser regulamentada pela Lei 7.347/85. 
Com o advento da Constituição Federal de 1988 alargou-se o alcance desses 
institutos protegidos enumerando-se a proteção do patrimônio público geral e 
tornadomeramente exemplificativa uma enumeração que era taxativa, quando 
colocou no texto constitucional a previsão de outros interesses difusos e coletivos. 
Objetivos: 
Segundo posição doutrinária e jurisprudencial, a ACP intentada pelo Ministério 
Público não deve ser utilizada somente para o ressarcimento de danos ao erário, pois 
isso não se amolda às suas finalidades sociais. 
Luís Roberto Barroso (2003, p. 223) acentua que “a alternatividade que o 
dispositivo enseja não impede a cumulação, numa mesma ação, dos pedidos de 
prestar ou não algum fato e de indenizar em certa quantia de dinheiro”. 
Além dos fins previstos na Lei de Ação Civil Pública, outras normas preveem o 
emprego dessa ação para o alcance de diferentes formalidades. 
O CDC estabelece a utilização da ACP para a invalidação de cláusulas 
abusivas (Lei 8.078/90, artigo 51, §4°). Essa providência é de caráter constitutivo, pois 
cria situação jurídica nova. 
Finalidades da Ação Civil Pública: 
O interesse defendido na ação é o da proteção jurisdicional ao meio ambiente; 
consumidor; bens e direito de valor histórico, artístico, estético, turístico e paisagístico; 
qualquer outro interesse ou direito difuso coletivo ou individuais homogêneos; bem 
como a defesa da ordem econômica. 
Entende-se por interesses difusos a espécie do gênero interesses 
metaindividuais – interesses coletivos lato sensu – e ocupam o topa da escala da 
indivisibilidade e falta de atributividade a um determinado indivíduo ou grupo 
determinado, sendo a mais ampla síntese dos interesses de uma coletividade, 
verdadeiro amálgama de interesses em torno de um bem da vida. 
Objeto: 
Busca defender um dos direitos resguardados pela Constituição Federal e leis 
especiais, podendo ter por fundamento a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, 
bem como o ato ilegal lesivo à coletividade sendo responsabilizado o infrator que lesa: 
 
28 
 
meio ambiente, consumidor, bens e direitos de valor artístico, interesses coletivos e 
difusos. 
Entende melhor por interesses coletivos, àqueles que são comuns à 
coletividade, desde que presente o vínculo jurídico entre os interessados, como o 
condomínio, a família, o sindicato entre outros. Por outro lado, os interesses são 
chamados de difusos quando, muito embora se refiram à coletividade, não obrigam 
juridicamente as partes envolvidas, por exemplo, a habitação, o consumo, entre 
outros. 
Partes: 
Os legitimados para pleitear a ação civil pública são: o Ministério Público; as 
pessoas jurídicas de direito público interno (União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios), bem como suas entidades paraestatais, porque tanto estas como aquelas 
podem infringir normas de direito material de proteção aos bens tutelados nesta ação, 
expondo-se ao controle judicial de suas condutas. 
A LACP não trata da legitimidade passiva para a ACP, pois não há restrição 
nesse sentido. Podem ocupar o polo passivo na ACP entidades da Administração 
Pública direta e indireta, bem como particulares, ou seja, quaisquer pessoas, físicas 
ou jurídicas, que ofendam os bens jurídicos tutelados pela LACP. 
Ocorrerá litisconsórcio passivo – a despeito do silêncio da lei – quando duas ou 
mais pessoas ou entidades forem responsáveis pelo dano ao interesse difuso ou 
coletivo. 
Competência: 
O foro competente para processar a ACP e a ação cautelar (a ação de 
execução é proposta, em regra, no juízo que julgou a causa em 1° grau) é o do local 
onde ocorrer o dano, conforme disposição do referido artigo 2°, que firma, à primeira 
vista, hipótese de competência territorial. 
Essa opção legislativa leva em conta que o juiz do local do dano terá maior 
facilidade para colher as provas necessárias ao julgamento da causa. 
Embora a competência de foro seja territorial, a LACP prevê regra especial, 
determinando que ela será de natureza funcional, tornando-a absoluta e 
improrrogável. 
Ademais, a lei 8.078/90 prevê exceção à regra do local do dano, quando o dano 
for nacional ou regional que abranja mais de um Estado. 
 
29 
 
Procedimento: 
A ACP pode ser proposta subsidiariamente sob o rito ordinário ou sumário do 
processo civil, cabendo provimento liminar quando estiverem presentes os 
pressupostos de aparência do bom direito e do perigo da demora ou ainda a tutela 
antecipada. 
Existe divergência doutrinária a respeito da possibilidade de antecipação da 
tutela na ACP. Parte dos doutrinadores entende que, por haver tratamento específico 
da liminar na LACP, não se aplica à ACP a antecipação de tutela (MEIRELLES, 2003, 
p. 179). Outra corrente, por seu turno, aceita a tutela antecipada especificamente nas 
ações que tenham por objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer 
(BARROSO, 2003, p. 238). 
O artigo 4° da LACP estatui a possibilidade de ajuizamento de ação cautelar 
preparatória ou incidental à ação civil pública. Tal disposição torna-se, contudo, 
desnecessária, diante da previsão de aplicação subsidiária do Código de Processo 
Civil à ação civil pública (Lei 7.347/85, artigo 19). O procedimento da ação cautelar 
relativa à ACP será o previsto no CPC, incidindo as regras pertinentes aos processos 
cautelares inespecíficos (CPC, artigos 796 a 812). 
Sentença: 
Se julgado procedente a ação o ente da administração pública será compelido 
a corrigir o ato anulado voltando para o estado anterior, não sendo possível 
responderá, então, patrimonialmente pelos danos causados, não sendo descartada a 
possibilidade de ação de regresso contra terceiros responsáveis solidários do ato 
impugnado. 
Ainda mais, o legislador previu a possibilidade da indenização ser revertida 
para um fundo própriocriado por lei para subvencionar não somente a lesão ora 
causada mas a maioria dos interesses difusos de nossa sociedade. Importante 
ressaltar a finalidade supletiva deste remédio constitucional, qual seja, compelir o ente 
público omisso a atuar. A sentença somente terá eficácia no território de competência 
do juízo proferidor. 
Recursos: 
Como na ação popular, todos os recursos tanto para o juiz “a quo”, quanto para 
o juiz “ad quem”, admitidos pelo diploma processual civil vigente, quando apropriados, 
são admitidos. Recebendo recurso da sentença procedente caberá efeito suspensivo 
 
30 
 
caso o magistrado atribua na intenção de evitar danos irreparáveis à parte, tendo 
ainda o efeito devolutivo. 
A sentença improcedente somente terá eficácia após a confirmação do recurso 
ordinário, portanto as partes não recorrendo caberá recurso de ofício. 
Execução: 
A execução definitiva da sentença deve ser providenciada pela parte 
interessada. No caso de associação, não promovendo esta a execução em sessenta 
dias, o Ministério Público ou os demais legitimados poderão fazê-lo, conforme dispões 
o artigo 15 da lei 7.347/85. O Ministério Público tem o dever, os demais faculdade. 
Em razão da alteração promovida no processo de execução civil para as 
obrigações de dar e fazer (exceto de dar dinheiro), a sentença passa a expressar 
quase uma ordem mandamental, devendo ser cumprida, sob pena de incidirem as 
imposições dos artigos 461 e 461-A do CPC. 
Agentes Públicos: São todas as pessoas físicas incumbidas de exercer 
alguma função estatal, definitiva ou transitoriamente. Os AGENTES desempenham as 
funções dos órgãos a que estão vinculados. 
• os cargos e as funções são independentes dos agentes; 
Cargo é o lugar, criado por lei, ao qual corresponde uma função e é provido por um 
agente. O cargo, sendo lugar, é lotado no órgão. Lotação é o número de cargos de 
um órgão. 
Os agentes públicos podem ser: políticos, administrativos, honoríficos e 
delegados. 
Agentes Políticos: exercem atribuições constitucionais. Ocupam os cargos 
dos órgãos independentes (que representam os poderes do Estado) e dos órgãos 
autônomos (que são os auxiliares imediatos dos órgãos independentes). Exs.: 
Presidente da República, Senadores, Governadores, Deputados, Prefeitos, Juízes, 
Ministros, etc. Exercem funções e mandatos temporários; Não são funcionários nem 
servidores públicos, exceto para fins penais, caso cometam crimes contra a 
Administração Pública. 
Agentes Administrativos: são os agentes públicos que se vinculam à 
Administração Pública Direta ou às Autarquias por relações profissionais. Sujeitam-se 
à hierarquia funcional; 
 
31 
 
São funcionários públicos com regime jurídico único (estatutários); Respondem 
por simples culpa ou dolo pelos atos ilícitos civis, penais ou administrativos que 
praticarem; Funcionários de para- estatais: não são agentes administrativos, todavia 
seus dirigentes são considerados funcionários públicos; Funcionários das Fundações 
Públicas: são agentes administrativos; 
Agentes Honoríficos: são os agentes convocados ou nomeados para 
prestarem serviços de natureza transitória, sem vínculo empregatício, e em geral, sem 
remuneração. Constituem os munus públicos (serviços relevantes). Exs.: jurados, 
comissários de menores, mesários eleitorais; Enquanto exercerem a função; 
Submetem-se à hierarquia e são considerados funcionários públicos para fins penais. 
Agentes Delegados: são os particulares que exercem funções delegadas da 
Administração Pública, e que são os serviços concedidos, permitidos e autorizados. 
Exs. os serventuários de Cartório, os leiloeiros oficiais, os tradutores, etc. Respondem 
criminalmente como funcionários públicos pelos crimes que cometerem no exercício 
de sua função; A Administração Pública responde pelos danos causados a 3ºs. por 
este agente, voltando-se, depois, contra o agente público delegado; 
2. PODER DE POLÍCIA NO DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO: BREVE 
NOÇÕES 
 
Fonte: adusanluis.org.ar 
 
32 
 
Trata-se de atividade estatal que limita o exercício dos direitos individuais em 
prol do interesse coletivo. 
“Art. 78. Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública 
que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato 
ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à 
higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício 
de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder 
Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais 
ou coletivos”. 
O Poder de Polícia reparte-se entre o Legislativo e Executivo, com base no 
princípio da legalidade, que impede que a Administração imponha obrigações ou 
proibições sem lei que as preveja, trata-se, portanto, de limites de atuação. 
Conceito em sentido amplo: Atividade do Estado em condicionar a liberdade e 
a propriedade conforme os interesses coletivos. 
Conceito em sentido restrito: são intervenções, geral ou abstrata, como os 
regulamentos, na forma concreta e específica. Ex. autorização de licenças, injunções. 
Áreas de atuação do Poder de Polícia: 
I) Preventiva: tem por escopo impedir ações antissociais. 
II) Repressiva: punição aos infratores da lei penal. 
A Polícia Administrativa atua conforme os órgãos de fiscalização atribuídos pela 
lei, como na área de: 
 Saúde 
 Educação 
 Trabalho 
 Previdência 
 Assistência social. 
A Polícia Administrativa atua na forma: 
I) Preventiva (pelas polícias, civil e militar): proibindo porte de arma ou 
direção de veículo automotor. 
II) Repressiva: apreende arma usada indevidamente ou licença do 
motorista infrator; aplicando multa. 
A Polícia Judiciária atua na forma: 
 
33 
 
I) Preventiva: evitando que o infrator volte a incidir na mesma infração, 
conforme o interesse geral. 
II) Repressiva: punindo o infrator da lei penal. 
Meios de Atuação: 
1. Atos Normativos 
Promovidos pela lei, em que cria limites administrativos ao exercício dos 
direitos e das atividades individuais, estabelecendo normas gerais e abstratas às 
pessoas indistintamente, em idêntica situação. 
Disciplina a aplicação da lei aos casos concretos. Ex. Poder Executivo, quando 
baixa Decretos, Resoluções, Portarias, Instruções. 
2. Atos Administrativos e operações materiais. 
Medidas preventivas: Objetiva adequar o comportamento individual à lei. 
Como: fiscalização, vistoria, ordem, notificação, autorização, licença. 
Medidas repressivas: Tem por finalidade coagir o infrator ao cumprimento da 
lei. 
Como: dissolução de reunião, apreensão de mercadorias deterioradas, 
internação de pessoas com doença contagiosa. 
Características (atributos) do Poder de Polícia: 
A) Vinculariedade: Significa que a Administração deverá agir conforme os 
limites estabelecidos em lei, sem qualquer possibilidade de opção. Ex. alvará de 
licença. 
B) Discricionariedade: A lei deixa certa margem de liberdade de apreciação 
quanto ao motivo ou o objeto, devendo a Administração decidir qual o melhor 
momento de agir, o meio de ação adequado, qual a sanção cabível prevista na norma. 
Ex. alvará de autorização. 
C) Autoexecutoriedade: É ato de agir da Administração com os próprios meios, 
executando suas decisões sem necessidade de intervenção do Poder Judiciário. 
Compele a Administração materialmente o administrado, por meios diretos de coação. 
Ex. dissolve uma reunião, apreende mercadorias, interdita uma fábrica. 
D) Coercibilidade: Trata-se de uma imposição coativa das medidas adotadas 
pela Administração (Meirelles, 2003:134). 
E) Indelegabilidade: Atividade típica estatal, sendo que somente o Estado pode 
exercer, envolvendo o exercício de prerrogativas próprias do poder público, como 
 
34 
 
repressão, que não podem ser exercidas por um particular, exceto quando este esteja 
investido legalmentepor via de cargo público. 
Limites: 
São aqueles impostos pela lei, como: 
- Competência 
- Forma 
- Fins: Não eliminam direitos individuais 
- Motivo 
- Objeto 
- Discricionário 
- Proporcionalidade dos meios aos fins: exigência em relação a limitação 
ao direito individual e o prejuízo ao ser evitado 
- Necessidade: tem por fito evitar ameaças reais ou prováveis de 
perturbações ao interesse público. 
- Eficácia: medida adequada para impedir dano ao interesse coletivo. 
3. CONCEITO E OBJETIVOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR: 
 
Fonte: www.supercia.com.br 
O processo administrativo disciplinar é o instrumento de que dispõe a 
autoridade administrativa para apurar a responsabilidade de servidor por infração 
praticada no exercício de suas atribuições, ou que tenha relação com as atribuições 
 
35 
 
do cargo em que se encontre investido (art. 148 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro 
de 1990). 
Para tanto, a autoridade competente irá proceder à designação, mediante a 
edição de portaria, de três servidores estáveis, que formarão a denominada comissão 
processante1, encarregada de conduzir o processo, praticando os atos formais 
previstos na Lei nº 8.112, de 1990 (arts. 149 a 166). 
Os objetivos do processo administrativo disciplinar são: 
a) esclarecer se houve a prática de infração disciplinar por determinado servidor 
público e suas circunstâncias; 
b) garantir que o servidor (acusado2) tenha oportunidade de defesa em relação 
aos fatos a ele imputados e; 
c) respaldar a decisão da autoridade julgadora. 
Fases do Processo: 
A Lei nº 8.112, de 1990, em seu art. 151, divide o processo administrativo 
disciplinar em três fases: 
a) instauração: publicação do ato que constitui a comissão processante; 
b) inquérito administrativo: fase conduzida pela comissão processante, que 
compreende instrução, defesa e relatório; 
c) julgamento pela autoridade competente. 
Portanto, de uma maneira geral, podemos afirmar que o processo 
administrativo disciplinar tem início com a portaria instauradora, a cargo da autoridade. 
Tão logo seja designada, a comissão processante atuará da seguinte forma: 
providenciará a coleta de provas (instrução); concederá oportunidade de defesa ao 
acusado; formulará o relatório final e, por fim, entregará o processo administrativo 
disciplinar à autoridade para que se profira o julgamento. 
Na condução do processo administrativo disciplinar, a comissão processante 
deverá conferir especial atenção às formalidades legais na prática dos atos em 
respeito ao princípio do devido processo legal, registrando nos autos todas as suas 
atividades. O atendimento das formalidades e o consequente registro dos atos 
processuais são imprescindíveis para que se garanta ao acusado o direito de se 
defender dos fatos a ele imputados. 
 
36 
 
Além disso, a comissão processante deverá observar o direito à ampla defesa 
e ao contraditório do acusado, os quais, em linhas gerais, se desdobram nos seguintes 
direitos: 
a) direito de ser informado; 
b) direito de vista e de acesso à cópia de todas as peças dos autos; 
c) direito de manifestação; 
d) direito de apresentação de provas; e 
e) direito de ter seus argumentos analisados. 
Caso não sejam estritamente observados tais aspectos, quais sejam, o 
princípio do devido processo legal e o direito à ampla defesa e contraditório do 
acusado, o processo administrativo disciplinar é passível de anulação, total ou parcial. 
Disso decorre a necessidade de que a comissão processante proceda corretamente 
à condução do processo, para evitar a ineficácia do trabalho realizado. 
Instalação e trabalhos da comissão processante: 
Logo após a publicação da portaria de instauração do PAD, ao receber o 
processo, o presidente da comissão processante: 
a) cuidará para que o processo administrativo disciplinar tenha seu acesso 
restrito, independentemente do grau de classificação de sigilo; 
b) designará o secretário da comissão; 
c) convocará a primeira reunião da comissão processante. 
O registro da primeira reunião constitui-se na ata de instalação. A ata de 
instalação é o documento que formaliza o início da atuação da comissão processante. 
Habitualmente, aproveita-se a ata de instalação para consignar a designação 
do secretário pelo presidente da comissão e as deliberações da comissão processante 
referentes às comunicações necessárias, ao roteiro de atividades que serão 
realizadas, à notificação do acusado, dentre outras providências. Neste caso, é 
chamada de ata de instalação e deliberações da comissão processante. 
Ao início dos trabalhos, é recomendável que: 
a) sejam autuados os documentos recebidos da autoridade instauradora, por 
meio de termo de autuação datado e assinado pelo secretário; numeradas e 
rubricadas as folhas e providenciada a numeração do processo no setor de protocolo 
do respectivo órgão, caso essas providências ainda não tenham sido tomadas; 
 
37 
 
b) a comissão processante analise os autos com vistas a identificar os fatos e 
circunstâncias a serem apurados, com base no disposto na portaria instauradora; 
c) seja verificado se algum dos membros da comissão processante encontra-
se suspeito ou impedido de atuar no processo; 
d) a comissão processante defina o roteiro e o cronograma de atividades a 
serem desenvolvidas, estabelecendo a estratégia de apuração dos fatos, sem prejuízo 
da readequação do roteiro e do cronograma de atividades no decorrer dos trabalhos. 
e) o presidente da comissão processante proceda às comunicações 
necessárias; 
f) a comissão processante delibere pela notificação prévia do acusado; 
Sigilo do processo administrativo disciplinar: 
É assegurado o sigilo necessário à elucidação do fato ou exigido pelo interesse 
da administração (art. 150 da Lei nº 8.112, de 1990)17, 18. 
Além do sigilo legal estabelecido no art. 150 da Lei nº 8.112, de 1990, o 
processo administrativo disciplinar pode conter informações que demandem outros 
níveis de restrição de acesso. Portanto, a comissão processante deve atentar também 
para a preservação do sigilo peculiar a determinados documentos eventualmente 
juntados, a exemplo daqueles constantes de processo judicial que tramita em segredo 
de justiça; ou acobertados por sigilos fiscal e bancário, telefônico, telemático, de 
correspondência; ou ainda informações relativas à intimidade, a vida privada, a honra, 
e a imagem das pessoas. 
O acesso ao processo administrativo disciplinar restringe-se, normalmente, aos 
interessados no processo, ou seja, ao acusado, seu procurador e à Administração. 
Caso sejam requisitados documentos sigilosos por outros órgãos de 
fiscalização ou investigação, tais como o Tribunal de Contas da União, o Ministério 
Público, a Polícia Federal, etc., a comissão processante deverá, conforme o caso, 
encaminhar os documentos diretamente ao órgão requisitante ou remeter a requisição 
à autoridade competente para que esta decida a respeito. 
Na hipótese de requisição de documento originário de processo judicial, é 
recomendável que a comissão processante avalie se é caso de submetê-la ao juiz da 
causa para deliberação sobre a remessa. 
Em qualquer caso, é recomendável que seja juntada ao processo administrativo 
disciplinar cópia ou original da requisição do órgão solicitante. 
 
38 
 
Impedimento e suspeição: 
Impedimento e suspeição são circunstâncias que prejudicam a necessária 
imparcialidade dos agentes que atuam no processo administrativo disciplinar. Podem 
referir-se tanto aos membros da comissão processante, quanto ao perito, 
testemunhas e autoridade julgadora. 
Impedimento: 
Ocorre quando há impossibilidade absoluta de atuação do agente no processo 
administrativo disciplinar. É aferível de forma objetiva, ou seja, de forma fática. 
As principais situações de impedimento ocorrem quando o membro de 
comissão: 
a) não é estável no serviço público (art.149, caput, da Lei