APOSTILA RESPONSABILIDADE DO ESTADO E IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

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RESPONSABILIDADE DO ESTADO E IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA 
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SUMÁRIO 
1- Responsabilidade civil por ato de improbidade administrativa...................... 04 
 
2 - Da noção de ato de improbidade........................................................................ 05 
 
3 - Sujeitos da improbidade administrativa............................................................... 06 
 
3.1.- Sujeitos Ativos ................................................................................................. 07 
3.2.- Sujeitos Passivos............................................................................................. 09 
4 - Espécies de atos de improbidade administrativa .................................................. 8 
4.1.- Atos que importam enriquecimento ilícito .......................................................... 9 
4.2.- Atos que causam prejuízo ao erário ................................................................ 10 
4.3.- Atos que atentam contra os princípios da Administração Pública ................... 11 
5 - Sanções aplicáveis aos sujeitos ativos dos atos de improbidade ....................... 12 
5.1 - Sanções condenatórias ................................................................................... 12 
5.2.- Sanção desconstitutiva .................................................................................... 15 
5.3.- Sanções restritivas de direitos ......................................................................... 17 
5.5.- Dosimetria das sanções. .................................................................................. 20 
5.6.- Cumulatividade das sanções ........................................................................... 21 
6 - Instrumentos processuais de combate à improbidade ........................................ 23 
7 - Conclusão ........................................................................................................... 25 
 
5.4.- Das sanções previstas na lei de improbidade e não referidas no art. 37, 
parágrafo 4º, da Constituição Federal..................................................................... 27 
 
 
 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................ 28 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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NOSSA HISTÓRIA 
 
 
A nossa história inicia com a realização do sonho de um grupo de empresários, 
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A instituição tem por objetivo formar diplomados nas diferentes áreas de 
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no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua formação contínua. 
Além de promover a divulgação de conhecimentos culturais, científicos e técnicos que 
constituem patrimônio da humanidade e comunicar o saber através do ensino, de 
publicação ou outras normas de comunicação. 
A nossa missão é oferecer qualidade em conhecimento e cultura de forma 
confiável e eficiente para que o aluno tenha oportunidade de construir uma base 
profissional e ética. Dessa forma, conquistando o espaço de uma das instituições 
modelo no país na oferta de cursos, primando sempre pela inovação tecnológica, 
excelência no atendimento e valor do serviço oferecido. 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1- Responsabilidade civil por ato de improbidade 
administrativa 
 
 
Segundo princípio básico do Direito, da prática do ato ilícito decorre a 
responsabilidade do seu causador, entendida esta como a “situação toda especial 
daquele que, por qualquer título, deva arcar com as consequências de um fato 
danoso”. 
 
Toda manifestação da atividade humana traz, ínsita, o problema da responsabilidade, 
daí porque não é ela um fenômeno exclusivo da vida jurídica. Está de algum modo, 
relacionada a todos os domínios da vida em sociedade e da organização dos corpos 
sociais. 
 
Na atividade administrativa, enquanto gestão de interesses da coletividade, a 
responsabilidade tem esteio no conceito de república, sistema de governo que remete 
ao representante do povo a obrigação de atuar de forma diligente, íntegra, justa e, 
sobretudo, responsável. 
 
Esta ideia de responsabilidade do homem público caminha, pari passu, com o dever 
de boa administração, exigindo deste agente conduta que identifique os atos 
administrativos que protagoniza, com o real interesse público que deve 
invariavelmente motivar a sua ação. O que se deseja é a administração de interesses 
alheios, de toda a coletividade, com cuidados equivalentes àqueles dispensados na 
administração dos interesses pessoais. 
 
Preocupou-se o legislador, pois, em chamar à responsabilidade toda àquela que 
tendo o encargo de administrar os interesses de todos, mostrou-se inapto, incauto ou 
desonesto. 
 
O sistema constitucional-administrativo utiliza-se de uma série de instrumentos de 
controle e de prevenção, cujo eixo mestre é a própria separação de poderes do 
Estado. Mas também apresenta uma plêiade de mecanismos repressivos que 
transpassam várias esferas, como a administrativa, a penal e a civil. 
 
Interessa-nos, neste estudo, de forma especial, desvendar o funcionamento do 
sistema legislativo de repressão aos atos de improbidade administrativa, de modo a 
melhor compreender a dimensão conferida à responsabilidade civil por atos lesivos 
ao patrimônio material ou moral da Administração Pública ou atentatórios aos 
princípios constitucionais que regram a atividade do homem público. 
 
 
 
 
Ressaltamos, desde logo, que o tema é vastíssimo. Diversos aspectos sobre os quais 
fizemos breves anotações comportariam estudos distintos. A finalidade desta 
exposição, entretanto, é traçar, em passos largos, a dimensão da responsabilidade 
civil por ato de improbidade, sem a preocupação de esmiuçar considerações acerca 
de pontos polêmicos. 
 
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2 - Da noção de ato de improbidade 
 
O termo “probidade” advém de “probo”, do latim probus, que implica na qualidade de 
ser honesto, autêntico, virtuoso, honrado. Liga-se também a improbitate: 
desonestidade. A improbidade, pois, é atributo negativo do caráter de alguém e, no 
âmbito do direito, o termo está associado à conduta do administrador que comete 
maus-tratos à coisa pública, no desempenho de seu mister. 
 
A preocupação com a repressão da improbidade dos homens públicos tem raízes no 
direito romano, mas passou a ser enfatizada nos direitos constitucional, administrativo 
e penal modernos, como meio de se promover o Estado democrático de direito e a 
ética na política, a estabilização das economias (a corrupção é sempre pernóstica a 
qualquer economia) e a defesa do patrimônio público. 
 
Percebe-se certa dificuldade da doutrina em fixar os limites conceituais de 
“improbidade”. Parte-se do conceito de moralidade administrativa, gênero de onde a 
probidade despontaria como espécie. A moralidade da Administração é tomada como 
princípio constitucional que direciona o agente público aos deveres de probidade, 
honestidade, lealdade às instituições, prestação de contas, eficiência, economicidade 
etc. A imoralidade, por conseguinte, representa uma agressão a esta principiologia. 
 
Não se conclua a partir disto, que toda moral comum teria sido juridicizada. Como 
assevera Adilson Abreu Dallari, invocando os estudos de Márcio Cammarosano, “a 
moralidade administrativa tem conteúdo jurídico, porque compreende valores 
juridicizados, e tem sentido a expressão moralidade porque os valores juridicizados 
foram recolhidos de outra ordem normativa do comportamento humano: a ordem 
moral. Os aspectos jurídicos e morais se fundem, resultando na moralidade jurídica. 
Para fins de direito, em função das consequências jurídicas decorrentes, não é 
possível tomar como imoral ou ímprobo ato ou comportamento assimconsiderado em 
face de uma pura concepção subjetiva. Sempre será necessário e indispensável 
demonstrar que a conduta questionada conflita com princípios e normas que estejam 
contidos, que tenham sido absorvidos, pelo sistema jurídico”. 
 
 
 
Para Marcelo Figueiredo, a probidade, no contexto constitucional, é forma qualificada 
de moralidade administrativa. “A improbidade viola a moralidade, que, por seu turno, 
gera a sanção”. É um “estado que deflagra toda uma série de consequências jurídicas 
cujo resultado é a sanção, a cominação da imoralidade nas funções estatais”. 
 
Marcello Caetano doutrina que “a probidade administrativa consiste no dever de o 
funcionário servir à Administração com honestidade, procedendo no exercício das 
funções sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito 
pessoal ou de outrem a quem queira favorecer”. 
 
No aspecto subjetivo, o ato de improbidade corresponde à violação de um dever moral 
que traduz delito, desonestidade, abuso, fraude, má-fé, caracterizando ilícitos penais, 
civis, administrativos, políticos etc. O seu núcleo fundamental reside, pois, “na 
violação do princípio ético que deve presidir as relações jurídicas estabelecidas no 
desempenho de atividades estatais (públicas) ou equiparadas”. 
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Se o agente público tem o dever de somente agir honestamente e de acordo com os 
limites traçados na Constituição e no sistema legislativo vigente, é curial que quando 
se afasta deste dever lesa os interesses de toda coletividade. E dos efeitos de sua 
conduta devem emanar as bases de sua responsabilização civil, com a sujeição ao 
sancionamento que estudaremos nos itens que se seguem. Antes, porém, emerge a 
necessidade de tornar claro quem são os sujeitos passíveis desta responsabilização, 
na medida em que tomados como personagens de atos de improbidade. No outro 
extremo, imperioso apontar quem são as pessoas atingidas por tais condutas. 
 
 
3 - Sujeitos da improbidade administrativa 
 
A classificação de sujeitos ativos e passivos, em matéria de probidade ou de 
improbidade, pode sofrer variação e até inversão, a partir do prisma que se tome para 
apontá-los. Os autores que partem do prisma positivo (dever de probidade) 
consideram as entidades públicas ou privadas (de alguma forma beneficiadas por 
recursos públicos) como sujeitos ativos desta relação. 
 
Os agentes públicos e terceiros são tomados como potenciais sujeitos passivos. Se 
o referencial é o negativo (ato de improbidade), os polos se invertem. Como nos 
interessa a responsabilidade pelo ato de improbidade, optamos pelo segundo 
posicionamento. 
 
 
 
 
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3.1.- Sujeitos Ativos 
 
a) o agente público 
 
A lei estabelece, primeiramente, como sujeitos do dever de probidade administrativa 
o agente público, seja ele servidor ou não. A noção de agente público, pois, supera 
aquela de “funcionário público”, presente no art. 327 do Código Penal. 
 
Estará sujeito às sanções legais, conforme dispõe o art. 1o da lei 8.429/92, qualquer 
agente público que venha a praticar atos de improbidade contra a administração 
pública, contra entidade majoritariamente custeada pelo erário ou contra entidade 
subvencionada ou beneficiada de qualquer forma pelo poder público. 
 
O que fez o legislador foi apontar as pessoas que podem ser civilmente 
responsabilizadas por atos de improbidade administrativa, até porque a condição de 
que se revestem lhes concede meios para tanto. Encarregouse de conceituar “agente 
público” (art. 2o), tomando-o como todo aquele que exerce, ainda que 
transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, 
contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, 
emprego ou função nas entidades anteriormente referidas. 
 
A verdade é que o vínculo com o Estado ou a forma de investidura junto à 
Administração são aspectos secundários, na medida em que, por preceito 
constitucional, qualquer pessoa física ou entidade privada que utilize, arrecade, 
guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a 
União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária, 
tem o dever de prestar contas (art. 70, CF), sujeitando-se aos rigores da lei, caso 
tenha agido de forma irregular. Sobreleva o uso indevido da função, atingindo os bens 
ou interesses de qualquer esfera de governo, de todos os poderes de Estado e de 
todas as suas entidades. Pouco importa, pois, seja o servidor civil ou militar, agente 
político ou administrativo, honorífico, delegado, credenciado, convocado, requisitado 
etc. Estando a serviço da Administração, ainda que eventualmente, tem o dever de 
probidade. Quando rompe este dever, é tomado como sujeito ativo do ato de 
improbidade e, consequentemente, deve suportar as consequências dele. 
 
A incidência abrange o particular que colabora com a Administração, como tabeliães, 
jurados, mesários, concessionários de serviços públicos etc., desde que os atos 
atacados tenham correlação com o poder delegatário. 
 
 
 
São também alcançados os detentores de mandatos eletivos, membros do Judiciário 
e do Ministério Público. As prerrogativas constitucionais, como imunidades e 
garantias funcionais de independência, não lhes aproveita no sentido de eximi-los das 
consequências de infrações graves que denotem afronta à moralidade, no 
desempenho da função pública. Mesmo o Presidente da República, segundo a melhor 
doutrina, pode estar sujeito às sanções decorrentes de ato de improbidade, com 
exceção da perda da função pública e da suspensão dos direitos políticos, 
consequências regidas por normas especiais, expostas pelo próprio texto 
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constitucional e atinentes aos crimes de responsabilidade definidos pela lei federal nº 
1070/50. 
 
 
b) terceiros 
 
O terceiro ou particular que induz ou concorre para a prática de ato de improbidade é 
tomado pela lei como partícipe e, por esta razão, também pode ser civilmente 
responsabilizado. As disposições legais também alcançam aqueles que, de forma 
direta ou indireta, foram beneficiados pelos atos de improbidade. 
 
Assim, pessoas físicas ou jurídicas, ainda que estranhas aos quadros da 
Administração, que tenham de algum modo influenciado, auxiliado, colaborado, 
tomado parte do ato de improbidade ou auferido qualquer tipo de vantagem ou 
benefício em razão dos deslizes contra a moralidade administrativa, devem também 
ser responsabilizadas. 
 
Na hipótese de participação será necessário identificar o ato ou omissão que guarde 
relação estreita com a conduta do agente ímprobo, sendo mesmo útil a teoria de 
relação de causalidade para apontar esta participação. 
 
Quando se fala em terceiro puramente beneficiário, não se exige qualquer evidência 
de que tenha participado efetivamente do ato, liame este de dificílima comprovação. 
Basta que se comprove que houve o aproveitamento, ainda que reflexo, das 
consequências do ato de improbidade, com repercussões positivas para a esfera dos 
interesse daqueles. A imposição das sanções cabíveis dependerá da demonstração 
do nexo etiológico existente entre o benefício experimentado e o ato de improbidade 
administrativa. 
 
No caso do beneficiário, reclama atenção o fato de que qualquer valor de dinheiro 
público injetado na iniciativa privada implica na inserção da pessoa jurídica agraciada 
no raio de incidência da lei de improbidade. Isto significa que um ato de 
desonestidade, de má aplicação de recursos por parte de entidade que receba, do 
poder público, qualquer tipo de subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, 
pode sofrer o enquadramento da lei anticorrupção. E tal ato, à evidência, pode ser 
praticado por um particular, mesmo não sendo agente público. 
 
 
A censura do comportamento do beneficiário, entretanto, não pode prescindir do 
conceito de boa-fé. Quem age por dolo ou de forma incauta, extraindo proveito de 
situações jurídicas ilegítimas, deve ser responsabilizado.Atua-se de boa-fé, não 
sendo possível ou razoável lhe exigir maior cautela, não pode ser atingido pelas 
sanções da lei, ainda que inegável o benefício. Importante, entretanto, atentar para o 
fato de que a boa-fé não pode estar assentada na frequente alegação de 
desconhecimento da lei ou dos procedimentos rotineiros da Administração, como os 
processos licitatórios, os concursos públicos, o dever de prestação de contas, o 
interesse público como finalidade de qualquer ato administrativo etc. 
 
No escólio de FÁBIO MEDINA OSÓRIO, “bastaria uma culpa levíssima, permitida a 
expressão, ou índicos de culpa, para que se fizessem presentes requisitos 
autorizadores de demanda cível de improbidade, cabendo ao interessado provar que 
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agiu diligentemente e, mesmo assim, não lhe foi possível ter ciência da ilicitude da 
conduta do administrador. “A culpa, aqui, bem entendido, refere-se ao alcance da 
potencial consciência da ilicitude, na medida em que tal consciência deve ser 
alcançada pelos agentes públicos, como regra”. 
 
 
O art. 8º da lei 8.429/92 prevê, por fim, a transmissibilidade das sanções 
derivadas da improbidade administrativa. Estas se limitam aos valores 
ilicitamente acrescidos e ao ressarcimento integral do dano. No caso de 
sucessão mortis causa, os limites desta responsabilidade encontram-se no 
valor da herança. Excluem-se as demais sanções, face ao caráter 
personalíssimo que possuem. 
 
 
 
3.2.- Sujeitos Passivos 
 
Tomamos por sujeitos passivos dos atos de improbidade aquelas pessoas jurídicas 
indicadas pela lei e que podem sofrer os efeitos destes atos. 
 
Como a lei 8.429/92 tem por escopo proteger a Administração, na sua mais larga 
acepção, sempre que venha a ser alvo de corrupção, favoritismos, má gestão, 
malversação dos recursos públicos etc., é curial que o sujeito passivo dos atos de 
improbidade deverá coincidir com qualquer pessoa ou entidade que seja nutrida, total 
ou parcialmente, por recursos do erário. 
 
 
Nesta categoria, nos termos da lei, podemos incluir: 
a) órgãos da Administração direta; 
 
b) órgãos da Administração indireta; 
 
c) empresa ou entidade para cuja criação o erário haja concorrido ou concorra 
com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual; 
 
d) empresa ou entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou 
creditício, de órgão público, bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário 
haja concorrido com menos de 50% do patrimônio ou da receita anual. 
 
 
Na última hipótese, supra, a sanção patrimonial estará limitada à repercussão do ilícito 
sobre a contribuição dos cofres públicos. Isto, evidentemente, não inibe a aplicação 
das demais sanções de caráter não patrimonial. 
 
 
4 - Espécies de atos de improbidade administrativa 
 
As leis 3.164/57 e 3.502/58, precursoras no combate à improbidade no Brasil, 
censuravam apenas o enriquecimento ilícito dos agentes públicos. A nova lei 
desdobrou a tutela para alcançar, além destes, também os atos que causam prejuízo 
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ao erário e aqueles que atentem contra os princípios de regência da Administração 
Pública. 
 
Um rol exemplificativo de situações ou condutas acompanha, no texto legal, cada uma 
das modalidades de improbidade (arts. 9º, 10º e 11º). 
 
 
4.1.- Atos que importam enriquecimento ilícito 
 
São previstos no art. 9º da lei 8.429/92 e constituem as condutas de maior gravidade, 
eis que intimamente relacionadas à corrupção. Caracterizam-se, sobretudo, por 
condutas onde se verifica a despreocupação do agente quanto à linha divisória entre 
o público e o privado (desvio de interesses). 
“A censura legal é endereçada àquele que se aproveita de uma função pública para 
angariar vantagem a que não faz jus, por qualquer artifício que venha a empregar 
(abuso de confiança, excesso de poder, exploração de prestígio, tráfico de influência 
etc.)”. 
 
Toda ação ou omissão, lícita ou ilícita, voltada para a obtenção de vantagens 
econômicas (ainda que sob a forma de prestação negativa), no exercício da função 
pública, para si ou para outrem, de forma direta ou por interposta pessoa, ainda que 
isto não implique em dano patrimonial ao erário, poderá caracterizar esta primeira 
espécie de ato de improbidade administrativa. 
 
O dolo do beneficiado apresenta-se, no caso, in re ipsa, ou seja, emerge da própria 
conduta e o proveito dele resultante pode ser tanto material como moral (com ou sem 
reflexos econômicos). 
 
A lei se refere, exemplificativamente, ao recebimento de dinheiro ou bens ou outra 
vantagem econômica, com a finalidade de, no exercício da função pública, beneficiar 
alguém. A contrapartida deste benefício indevido pode se concentrar em providências 
ou proveitos de naturezas diversas: praticar ou deixar de praticar um ato de ofício; 
facilitar a aquisição, permuta ou locação de bens ou serviços por parte da 
Administração; facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou 
fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado; utilizar 
máquinas, equipamentos ou mão de obra de servidores públicos para fins 
particulares; tolerar a exploração ou prática de jogos de azar, lenocínio, narcotráfico, 
contrabando, usura ou outra atividade ilícita; fazer declaração falsa sobre medição ou 
avaliação em obra pública ou outro serviço; intermediar a liberação ou aplicação de 
verba pública; omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado 
etc. 
 
Também se enriquece ilicitamente quem incorpora ao seu patrimônio ou usam, em 
proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial 
das entidades referidas no art. 1o da lei ou amealha bens cujo valor seja 
desproporcional à evolução do patrimônio ou renda que aufere em razão do cargo, 
emprego ou função. 
 
Quanto a este último aspecto, a vigilância acerca da evolução patrimonial do agente 
é facilitada pela obrigação, também imposta pela lei de improbidade, de apresentar 
declaração de bens por ocasião da posse do agente público, ato que deve ser 
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renovado a cada ano (art. 13 da lei 8.429/92). Há presunção de ilegitimidade do 
enriquecimento, na verificação de incremento patrimonial anormal do agente, em face 
de suas rendas. O mesmo se pode dizer quanto a outros signos exteriores de riqueza 
(obtenção de bens em favor de terceiros, doações, viagens etc.). 
 
O projeto inicial da lei de improbidade previa, expressamente, a regra de inversão do 
ônus da prova em tais casos. Caberia ao agente, assim, demonstrar a licitude das 
aquisições ou gastos. Tais exigências acabaram sendo extirpadas do texto. Todavia, 
a mens legis prevalece sobre a legislatoris, como advertem Antonio Augusto Mello de 
Camargo Ferraz e Antonio Herman de Vasconcellos e Benjamin e, nesta medida, a 
inversão do ônus da prova continua presente. Cabe ao autor da ação tão somente o 
dever de demonstrar a discrepância entre rendimentos e evolução patrimonial do 
agente. 
 
 
A opinião é compartilhada por Luiz Fabião Guasque e Carlos Alberto Ortiz, entre 
outros. 
 
 
 
 
4.2.- Atos que causam prejuízo ao erário 
 
São previstos no art. 10 da lei 8.429/92. Percebe-se, aqui, uma convergência de 
tutelas do patrimônio público, entre a lei de improbidade e a ação popular. 
 
Mister que reste comprovado o comportamento doloso ou culposo do agente, na 
esfera civil: vontade de provocar o prejuízo ou não observância de deveres de cautela 
próprios da atividade pública. 
 
Esta lesão pode estar suficientemente caracterizada pela perda, desvio, apropriação, 
malbaratamento, dilapidação ou qualquer outra consequência, relacionada à conduta 
do agente, que implique em redução ilícita e indevida de valores patrimoniais. 
 
A cabeça do dispositivo conceitua o prejuízo material, enquanto os incisos, de forma 
exemplificativa, apresentam situações onde ele presumivelmente se verifica. A 
subsunção da hipótese a um dos incisos, pois, significa a admissão automática de 
queprejuízo houve, ainda que as aparências indiquem o contrário. É o que ocorre, 
com frequência, em obras ou serviços contratados sem licitação onde, amiúde, o 
agente pretende o afastamento do dever de indenizar sob a alegação de que as 
condições do negócio pautaram-se pelos valores de mercado. A frustração da licitude 
do processo licitatório ou sua dispensa indevida, porém, são apresentados pela lei 
como situações de prejuízo presumido ao erário (inc. VIII do art. 10). 
 
Importante notar que, nesta categoria de ato, o enriquecimento do agente é 
irrelevante. Normalmente o que se constata é o enriquecimento de particular, em 
detrimento dos interesses do erário. É claro que é possível apontar, em uma mesma 
hipótese, também o enriquecimento ilícito do agente, com previsão no art. 9º da lei. 
 
 
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4.3.- Atos que atentam contra os princípios da Administração Pública 
 
Esta terceira modalidade de atos surge como novidade no sistema jurídico nacional, 
enquanto instrumento de repressão à improbidade administrativa. 
 
Trata-se de figura que tem nítido caráter residual em relação às modalidades 
anteriores, o que significa dizer que não supõe o enriquecimento ilícito do agente e 
nem, tampouco, o prejuízo ao erário. 
 
 
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Importou-se o legislador, neste particular, tão somente com a inobservância dos 
princípios que regem a Administração Pública, em especial os deveres de 
honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições. A estes é possível, 
sem vacilo, acrescentar: finalidade, impessoalidade, razoabilidade, 
proporcionalidade, igualdade, boa-fé etc., todos eles evidentemente afinados com a 
questão da probidade na condução dos interesses administrativos. 
 
Deste modo, a simples violação de um princípio constitucional, como o da publicidade 
dos atos oficiais ou da regra do concurso para o acesso a cargos, empregos ou 
funções públicos é suficiente para justificar a aplicação do sistema de sancionamento 
dos atos de improbidade. 
 
Os atos desta categoria são elencados, também de forma exemplificativa, no art. 11 
da lei especial, voltando-se a preocupação do legislador, de forma precípua, contra o 
dano moral gerado pelas condutas. Mas é importante dizer que, havendo lesão 
patrimonial decorrente dos mesmos atos, impõe-se o dever de ressarcir como, aliás, 
deixa claro o inc. III do art. 12 da lei de improbidade. 
 
 
 
5 - Sanções aplicáveis aos sujeitos ativos dos atos de improbidade 
 
O art. 37, parágrafo 4o da Constituição Federal constitui a base da jurisdição civil da 
probidade administração, sem prejuízo das demais tutelas aplicáveis. 
 
A lei 8.429/92, ao regulamentar as sanções cabíveis, explicitou que elas têm caráter 
autônomo, admitindo a cumulação com punições de outras esferas (art.12). São pelo 
menos três as jurisdições passíveis de responsabilidades e que, a princípio, atuam 
com relativa independência: a administrativa, a civil e a penal. 
 
A dimensão das sanções dependerá do enquadramento do ato praticado, havendo 
graduação, de maior para menor gravidade, entre aquelas que sancionam o 
enriquecimento ilícito do agente, a lesão ao erário ou o mero atentado aos princípios 
administrativos. As penalidades são qualitativamente idênticas nos três casos. O que 
varia é o aspecto quantitativo ou dimensional. 
 
Estas sanções configuram reparações por danos materiais e morais e são traduzidas 
por provimentos jurisdicionais cumuláveis, cujas naturezas são múltiplas: 
condenatórias, desconstitutivas e restritivas de direitos. 
 
 
 
 
5.1 - Sanções condenatórias 
 
Inserem-se entre as sanções de natureza condenatória, o ressarcimento do dano, o 
pagamento de multa civil e a perda dos bens ou valores ilicitamente acrescidos ao 
patrimônio do agente público ou de terceiro beneficiado. 
 
 
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a) obrigação de ressarcir o dano 
 
O ressarcimento do dano tem como fundamento o mesmo princípio que norteia o art. 
159 do Código Civil. É previsto logo no art. 5º da lei, que acentua a obrigatoriedade 
de sua imposição sempre que ocorrer lesão ao patrimônio público por ação ou 
omissão, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro. 
 
Qualquer que seja a espécie de ato de improbidade, a lesão ao patrimônio público 
implicará no dever de ressarcimento. WALLACE PAIVA MARTINS JÚNIOR ressalta 
que, “para tanto, é mister o concurso dos seguintes requisitos: ação ou omissão 
dolosa ou culposa, repercussão financeira negativa (resultado) e nexo causal entre a 
ação ou omissão e o resultado (inclusive nos casos de benefício indireto)”. Nem 
sempre ocorre efetivo dano ao erário. Mas é necessário repisar que em alguns casos 
a lesão patrimonial é presumida pela própria lei (ex vi legis). A lei da ação popular, 
por exemplo, traz no art. 4º diversas situações de lesividade presumida, sendo várias 
delas repetidas pela lei 8.429/92. Em outras hipóteses, como a simples infração a 
princípios administrativos, a obrigação de reparar o dano pode estar condicionada à 
prova de efetiva lesão ao erário. De qualquer forma, ainda que não haja dano 
comprovado, nada inibe a aplicação das demais sanções prevista em lei (art. 21, inc. 
I da lei 8.429/92). 
 
Interessante dizer que não somente o dano material, mas também o dano moral à 
Administração deve ser ressarcido. O art. 12 da lei especial referese a ressarcimento 
integral do dano. Considerando que a finalidade do diploma é, além do 
sancionamento dos atos de improbidade, também a tutela do patrimônio material e 
moral. A rigor, este dever de indenizar existe mesmo não sendo caso de improbidade, 
seguindo o princípio de que aquele que causou dano ao patrimônio público tem o 
dever de repará-lo da Administração, é possível a imposição da obrigação de 
indenizar o dano imaterial experimentado pela entidade pública. 
 
Também a Administração Pública tem lesados, nos casos de improbidade, os seus 
bens jurídicos imensuráveis materialmente, os seus valores ideais, sobretudo a 
moralidade (patrimônio moral) e a sua reputação de pessoa jurídica de direito público. 
O agente ímprobo denigre a imagem do órgão ou instituição, expondo-o aos olhos de 
todos como aparelho orquestrado para a locupletação, lugar de corrupção, núcleo de 
malversação do dinheiro do povo. Daí porque, além da indenização material, devem 
os responsáveis ser condenados a recompor financeiramente as deformações que 
provocaram na imagem da própria Administração Pública. 
 
Comungamos do entendimento de FÁBIO MEDINA OSÓRIO, para quem a multa civil 
não é o veículo próprio e adequado para este ressarcimento. Defende o autor, com 
inteira propriedade: “ouso discordar do entendimento de que a multa civil basta para 
reparar o dano moral. Multa civil é consequência jurídica certa da improbidade, 
sancionamento autônomo que independe da comprovação de dano moral ou material, 
prevista a toda e qualquer modalidade de ato ímprobo, ao passo que o dano moral à 
entidade lesada, se houver, deve ser reparado à luz dos critérios que têm orientado 
os julgadores nessa seara, sem prejuízo da incidência cumulativa da multa civil e, 
mais ainda, sem submissão ao prazo prescricional, por força expressa do art. 37, 
parágrafo 5º, da Carta de 1.988, aí residindo importância fundamental da norma 
jurídica em comento, dado que permite reparação de dano moral independentemente 
da multa civil. Aqui, visão sistemática permite tal conclusão, na medida em que a 
doutrina, de longa data, vem admitindo reparação de dano moral à pessoa jurídica, o 
14 
 
 
que pode ocorrer com gravidade em se tratando de determinados atos de 
improbidade atentatórios aos princípios da administração pública”. 
 
Uma vez apurado, o ressarcimento do dano material deve ser integral (restitutio in 
integrum) e, como corolário do ato ilícito, é sanção imprescritível (art. 37, § 5o, CF). 
O exame do caso concreto deve revelar se o quantum a ser ressarcido deve coincidir 
ou não com os valores sangrados dos cofres públicos. O dano moralpor sua vez, 
deve ser fixado de acordo com os critérios usuais firmados pelo entendimento 
pretoriano, assentados sobretudo na discricionariedade do julgador. A cumulatividade 
destas indenizações já é pacificamente aceita pelos nossos Tribunais (Súmula 37 do 
STJ). 
 
Os valores ressarcidos voltarão a integrar os cofres da pessoa jurídica lesada (art. 18 
da lei 8.429/92), não se aplicando ao caso o art. 13 da lei 7.347/85 (recolhimento em 
favor de um fundo especial para a reparação de interesses difusos lesados). 
 
b) multa civil 
 
Multa “é prestação pecuniária compulsória instituída em lei ou contrato, em favor de 
particular ou do Estado, tendo por causa a prática de um ilícito 
(descumprimento de dever legal ou contratual)”. 
 
Trata-se, pois, de sanção do tipo pecuniário, que incide sobre o patrimônio do 
transgressor. Ensina Osvaldo Aranha Bandeira de Mello que a multa “pode ter caráter 
coercitivo ou de reparação civil”. No primeiro caso, cumpre papel de intimidação, de 
modo a impedir que o infrator reincida no erro e desobedeça as determinações 
ordinatórias. No segundo, compensa o dano presumido pela infração cometida. 
 
Para alguns, como dissemos, a multa civil seria destinada a coibir a afronta ao 
princípio da moralidade ou probidade administrativa. Para outros, tratase de punição 
independente. De qualquer modo, a multa não está condicionada à comprovação de 
enriquecimento ilícito do agente público. 
 
O montante da multa é variável, conforme o ato de improbidade praticado. Em se 
tratando de enriquecimento ilícito, a multa civil pode ser fixada em até três vezes o 
valor do acréscimo patrimonial. Se a hipótese for de prejuízo ao erário, a multa pode 
alcançar até duas vezes o valor do dano. Por fim, se houve apenas infração aos 
princípios administrativos, pode ser dosada em até cem vezes o valor da 
remuneração percebida pelo agente. 
 
 
c) perda de bens ou valores 
 
Se o agente ou terceiro conseguiu incrementar o seu patrimônio à custa de infrações 
à lei, justo é que se lhe decrete a perda destes bens ou valores que, afinal, 
representam aquisições efetuadas direta ou indiretamente com o dinheiro público. 
 
O texto constitucional contempla a perda de bens como penalidade, observado o 
devido processo legal (art. 5o, incs. XLV, XLVI e LIV), tratando-se de ato distinto do 
confisco. 
 
15 
 
 
Alguns criticam a previsão sancionatória sob a alegação de que não foi albergada 
pelo texto constitucional, especificamente como consequência dos atos de 
improbidade. MARINO PAZZAGLINI FILHO e outros lembram, com inteira 
propriedade, que se o constituinte previu a possibilidade de se declarar indisponíveis 
os bens em casos de improbidade, “foi, precisamente, no intuito de se impor ao autor 
da ilicitude a perda de tais bens, ou seja, como antecedente lógico e necessário do 
perdimento, como remédio predisposto à restauração da integridade do erário”. 
 
A perda, assim, incide sobre o proveito patrimonial experimentado e é obrigatória nos 
casos de enriquecimento ilícito (arts. 6o, 9o e 12, I). Nos casos de prejuízo ao erário, 
é condicionada à existência desta circunstância. 
 
A Administração lesada tem, a par da indenização pelos danos que sofreu, também 
o direito à restituição dos bens retirados de seu patrimônio pelo agente. Os bens 
perdidos reverterão em prol da pessoa jurídica lesada pelo ilícito (art. 18, da lei de 
improbidade). 
 
 
 
5.2.- Sanção desconstitutiva 
 
A lei 8.429/92 prevê como sanção desconstitutiva a perda da função pública. 
 
A penalidade tem aplicação em todas as espécies de improbidade e atinge o agente 
seja qual for à natureza do vínculo que o prende ao Estado. É evidente que não 
alcança o terceiro, estranho aos quadros da Administração, e nem tem aplicação ao 
agente que, por qualquer outro motivo (decisão administrativa, exoneração, fim de 
mandato etc.), deixou de exercer a função pública. 
 
Por outro lado, não há necessidade de correspondência entre o cargo, emprego ou 
função ocupado por ocasião da prática do ato de improbidade e aquele eventualmente 
exercido pelo agente no momento de execução da sentença condenatória. Ainda que 
venha exercendo cargo diverso, na mesma ou em outra esfera de governo, será 
alcançado pela sanção. 
 
Busca-se, com isso, extirpar da vida pública o elemento declaradamente pernicioso, 
que tenha agido com infração aos deveres funcionais e éticos. Nesta linha, pouco 
importa qual seja o cargo na atualidade da sentença executória, até porque a lei não 
faz referência a perda do cargo usado para a prática ilícita, mas refere-se, 
genericamente, à perda da função pública. Praticou-se o ato, v.g., no exercício da 
vereança, mas enfrentou a sentença definitiva quando já havia sido eleito prefeito 
municipal, perderá este último cargo, devendo ter aplicação os mecanismos 
constitucionais de sucessão. 
 
Questão interessante diz respeito ao agente que, por ocasião do trânsito em julgado 
da sentença condenatória já estiver em gozo de aposentadoria. Entendemos que, 
nesta hipótese, a sanção não poderá surtir efeitos retroativos. Não remanesce o 
exercício de função pública e o vínculo anteriormente existente se desfacelou com a 
aposentação. A sentença, no caso, não tem efeito meramente declaratório, mas 
condenatório. Assim como não se cogita em impor a sanção de perda da função a 
quem se desvinculou da Administração Pública por outros motivos, não faz sentido 
16 
 
 
desconstituir o ato que passou o agente à inatividade. A única hipótese em que isto 
nos parece possível é aquela em que o ato de improbidade está estritamente 
vinculado com o próprio benefício da aposentadoria. O proveito, neste caso, decorreu 
diretamente do ato ilícito, podendo ser anulado pela decisão judicial. 
 
Há quem pense de modo diverso. WALLACE MARTINS PAIVA JÚNIOR entende que 
“a improbidade praticada na atividade era causa que impunha a desvinculação 
compulsória, motivo pelo qual a sentença anula a aposentação e aplica-lhe a perda 
da função pública”. Com todo respeito que o autor merece, a improbidade somente 
poderia impor a desvinculação a partir do trânsito em julgado da sentença 
condenatória, como 
17 
 
 
expressamente dispõe o art. 20 da lei 8.429/92. A inatividade do agente estabeleceu 
situação de fato que torna inaplicável a perda da função, embora potencialmente 
viável a imposição das demais sanções. 
 
Poder-se-ia dizer, com razão, que a inabilitação moral, como condição 
personalíssima, acompanha o agente mesmo depois de aposentado. Sim, como 
acompanha também o agente político ímprobo que já não mais exerce cargo público 
eletivo e nem mantém outro vínculo ativo qualquer com a Administração. Nem por 
isso se torna possível a aplicação da perda da função, por óbice elementar: não mais 
há função a ser perdida. O benefício da aposentadoria é benefício complexo, obtido 
a partir da satisfação de um conjunto de requisitos legais. Mas é certo que, a partir de 
sua concessão, o agente desgarra-se da Administração concessora, em termos 
funcionais. E se não há o exercício de função pública, não pode haver a aplicação 
da sanção em comento. 
 
Quanto ao Chefe do Executivo Federal, a doutrina majoritariamente não o isenta da 
submissão à lei de improbidade e suas sanções. Entende-se, porém, que se mostram 
a ele inaplicáveis as sanções de perda da função e suspensão dos direitos políticos, 
tendo em conta a existência de mecanismo constitucional político-administrativo 
especial para a imposição de tais penas. 
 
Por oportuno, vale anotar que o afastamento do cargo ou função pública, por medida 
liminar, antes do trânsito em julgado de decisão condenatória, somente se mostra 
viável se a medida for inquestionavelmente necessária à instrução processual, ao 
bom desenvolvimento das investigações voltadas à apuração do ato de improbidade, 
nos termos do que dispõe o art. 20, parágrafo único da lei anticorrupção. 
 
Por fim, mister acrescentar que a combinaçãoda perda da função com sanções 
restritivas de direitos (estudadas a seguir) obsta que o agente público seja 
imediatamente alçado a outro cargo, emprego ou função na Administração Pública, 
ainda que através de nomeação ou pleito eleitoral. 
 
 
5.3.- Sanções restritivas de direitos 
 
Inserem-se entre as sanções restritivas de direitos, a suspensão dos direitos políticos, 
a proibição de contratar com o poder público e a proibição de receber dele benefícios 
ou incentivos fiscais ou creditícios. 
 
a) Suspensão dos direitos políticos 
 
O resgate da moralidade também alcança os direitos políticos dos sujeitos ativos dos 
atos de improbidade. 
 
 
 
A excepcionalidade da perda ou suspensão de direitos políticos tem apoio no texto 
Constitucional (art. 15). Mas é justamente a prática de improbidade administrativa 
uma das situações contempladas na Carta Magna, como suficiente para a sua 
imposição (inc. V). 
 
18 
 
 
A sanção retira temporariamente do agente os seus direitos políticos positivos e 
negativos, tolhendo-lhe não só a elegibilidade, como também a capacidade política 
para o exercício de qualquer outra função pública. É de se observar que os cargos, 
empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os 
requisitos estabelecidos em lei (art. 37, inc. I, CF), sendo o gozo dos direitos políticos 
requisito essencial para tanto. 
 
A sanção somente tem aplicação às pessoas físicas. Na hipótese de ato de 
improbidade que tenha contado com a participação de pessoa jurídica, a perda dos 
direitos políticos somente atingirá o comando societário da empresa ou entidade, se 
declarada judicialmente a desconstituição de sua personalidade jurídica. 
 
A suspensão atinge o agente ou terceiros independentemente da situação funcional 
em que se encontrem na atualidade da sentença executória. 
 
O tempo de duração desta inabilitação varia, conforme a classificação do ato de 
improbidade. O legislador, de forma graduada similar à adotada para a multa civil, 
traçou os parâmetros para aplicação da penalidade: será de oito a dez anos, para os 
casos de enriquecimento ilícito; de cinco a oito anos para a hipótese de prejuízo ao 
erário e de três a cinco anos, para os casos de descumprimento dos princípios da 
administração pública (cf. art. 12 da lei 8.429/92). Ao juiz incumbe a dosimetria da 
sanção, levando em conta as consequências dos atos praticados. 
 
A sanção civil independe da jurisdição eleitoral ou política, embora a mesmas 
consequências possam decorrer da implementação dos mecanismos de outras 
esferas (inclusive a penal, conforme prevê o art. 15, inc. III, da CF). A suspensão 
somente poderá ser efetivada após o trânsito em julgado da decisão condenatória, 
cabendo ao juiz do feito efetuar as devidas comunicações à Justiça Eleitoral, a quem 
cabe o ato derivado do cancelamento de eventual inscrição e/ou a exclusão do 
cidadão do rol dos eleitores. 
 
b) Proibição de contratar com o poder público 
 
As restrições de direitos atingem a liberdade econômica, negocial, das pessoas 
condenadas por improbidade administrativa. Uma vez condenados, os agentes ou as 
pessoas jurídicas envolvidas perdem temporariamente o direito de entabular qualquer 
tipo de contrato com a Administração Pública, em todos os níveis. 
 
No que concerne à pessoa física, a limitação afasta a possibilidade de qualquer 
vínculo laboral (firmado em contrato de trabalho) ou de prestação de serviço às 
pessoas jurídicas de direito público. Também as pessoas jurídicas que contem em 
seus quadros societários, com o agente ímprobo, serão atingidas. Neste ponto, o 
texto legal ainda deixa explícito que a limitação será aplicada ainda que o agente seja 
o sócio majoritário da empresa ou entidade. Para acentuar a gravidade da sanção, 
melhor seria que o legislador tivesse se referido ao sócio minoritário. De qualquer 
modo, não sendo admissível sequer a contratação por via indireta, parece-nos que 
seja qual for à participação do agente nos negócios da empresa, a regra terá 
aplicação. 
 
A pessoa jurídica co-responsável pelo ato de improbidade ou ilicitamente beneficiada, 
igualmente, estará impedida de tomar parte de procedimentos licitatórios (cuja 
teleologia é justamente a contratação) ou firmar negócios com o poder público. 
19 
 
 
 
A lei de improbidade estabelece prazo certo para tanto, tolhendo a possibilidade de 
graduação pelo Judiciário no momento da aplicação da sanção. Caberá ao 
sentenciante, ao dispor acerca da espécie sancionatória, fixar para a limitação o prazo 
de dez, cinco ou três anos, de acordo com a classificação do ato de improbidade 
(respectivamente, aqueles capitulados nos arts. 9º, 10º e 11º da lei 8.429/92). 
 
Tais prazos, embora previstos no final de cada um dos incisos do art. 12 da referida 
lei, após a referência da proibição de receber benefícios extrafiscais do poder público, 
tem aplicação também à limitação do poder de contratar, o que pode ser inferido pela 
partícula alternativa “ou” ligando as duas formas de limitação. 
 
A lei veda a contratação direta ou indireta, daí porque também abrange os casos de 
sucessão societária, consórcios etc. A ressalva é importante, pois não é improvável 
que, uma vez alvejada pela restrição decorrente de ato de improbidade de um dos 
sócios, seja desde logo providenciada a sua exclusão ou sucessão dentro do quadro 
societário, como forma de burlar a condenação. No mesmo passo, as empresas 
familiares sofrerão o peso da sanção, ainda que atuem em nome da esposa ou de 
filhos do condenado. 
 
Finalmente, havendo declaração de desconstituição da personalidade jurídica, os 
sócios serão diretamente atingidos. 
 
c) proibição de receber benefícios públicos, incentivos fiscais ou creditícios 
 
As exigências da economia globalizada e a busca frenética por novas fontes de 
receita têm levado a Administração Pública de todos os níveis, inclusive a União, à 
oferta desmedida de incentivos em favor de pessoas jurídicas de direito privado, 
fornecendo-lhes meios materiais de instalação em seus respectivos territórios 
(terrenos, água, energia, telecomunicações, transportes, equipamentos urbanos, 
mão-de-obra qualificada, serviços de terraplanagem, construção de estradas de 
acesso etc.), quer outorgandolhes isenções tributárias por longo lapso de tempo. 
 
A intervenção do Estado na economia, anatematizada pelo liberalismo dos séculos 
XVIII e XIX, foi tomada em seu aspecto positivo, na geração de riquezas a partir da 
injeção de recursos públicos, direta ou indiretamente, no mercado. 
 
Os incentivos fiscais situam-se no campo da extrafiscalidade, canalizando 
instrumentos de tributação não em prol do erário, mas em favor da iniciativa privada. 
São estes os benefícios dos quais os agentes ímprobos ou as empresas das quais 
participam estarão alijados. Em se tratando de benefício de fruição continuada, as 
benesses cessarão a partir da definitividade da sentença condenatória. 
 
Os prazos da limitação são os mesmos referidos no item anterior. Também valem 
aqui, pela similaridade, as observações que pontuamos quanto às possíveis 
manobras para se furtar do alcance da sanção. 
 
 
 
5.4.- Das sanções previstas na lei de improbidade e não referidas no art. 37, 
parágrafo 4o, da Constituição Federal 
20 
 
 
 
Dispondo sobre as consequências dos atos de improbidade administrativa, prevê o 
art. 37, parágrafo 4º, do texto constitucional, que eles importarão em suspensão dos 
direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade dos bens e ressarcimento 
ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. 
 
Alguns, então, passaram a criticar o fato da lei de improbidade haver acrescentado 
outras sanções, como a multa civil, a proibição de contratar com o poder público e de 
receber benefícios e incentivos do erário. Tomaram-nas como inconstitucionais, 
afirmando que o legislador ordinário avolumou indevidamente o acervo sancionatório,exasperando as consequências do ato, além daquilo que foi pretendido pelo 
constituinte. 
 
A crítica não prospera. Trata-se de norma formalmente constitucional que remete ao 
legislador a tarefa de adequadamente sancionar o ato ilícito. Tal missão, aliás, não é 
e nunca foi do texto constitucional. As consequências apontadas no texto maior são 
exemplificativas, tomadas entre as mais importantes. Não houve preocupação em se 
esgotar o rol de sanções, nada impedindo que a ampliação se efetivasse, com 
obediência às garantias capituladas no art. 5º. O legislador infraconstitucional teve 
liberdade para definir os casos de improbidade, classificá-los, estipular os limites de 
cada sanção e não poderia deixar de contemplar qualquer uma das reprimendas 
apontadas no texto constitucional. Respeitando os diques maiores dos direitos e 
garantias, poderia como fez, dilargar o rol de sanções, no exercício de tarefa que 
precipuamente lhe cabe. Assim, não teria sentido, por exemplo, que estipulasse a 
pena de banimento do agente ímprobo ou lhe obrigasse a realização de trabalhos 
forçados, ou, ainda, transferisse a suspensão de direitos aos sucessores do 
condenado. Esbarraria nas imposições dos incs. XLV, XLVI e XLVII do art. 5º do texto 
maior. Contudo, as sanções que acrescentou têm, unanimemente, guarida nas 
hipóteses constitucionais e, logo, não podem ser taxadas de excessivas. 
 
 
5.5.- Dosimetria das sanções. 
 
Após elencar as sanções cabíveis nas hipóteses de atos de improbidade, o parágrafo 
único do art. 12 da lei 9.429/92 proclama que a fixação das penas exige do magistrado 
a consideração acerca da extensão do dano causado e do proveito patrimonial obtido 
pelo agente. 
 
 
Os parâmetros referidos pelo legislador são exemplificativos. É curial que o juiz leve 
em conta o grau de reprovabilidade da conduta, as repercussões internas e externas 
do ato, a ofensa aos direitos de terceiros, eventual conduta culposa do agente etc. 
 
O juiz terá a missão de elaborar o conteúdo sancionatório a partir de duas etapas. A 
primeira, escolhendo quais as sanções que entende aplicáveis ao caso (vide item 
seguinte). A segunda, dosando aquelas sanções cominadas a partir de limites 
mínimos e máximos, sempre sem perder de vista o efetivo cumprimento das 
finalidades da lei: punir, prevenir e indenizar. 
 
Assim, poderá dosar a indenização por dano moral, o quantum da multa civil, a 
duração da suspensão dos direitos políticos. Mas, admitindo a existência de dano 
21 
 
 
material, não poderão relevá-lo em parte ou decretar a perda parcial de bens os 
valores ilicitamente adquiridos. Na imposição da sanção de limitação do poder de 
contratar ou de receber benefícios fiscais, também não terá como vimos à 
oportunidade de dosar a duração da medida. A única diferenciação, neste caso, foi 
feita pelo próprio legislador, tomando por base as modalidades dos atos ilícitos 
praticados. 
 
5.6.- Cumulatividade das sanções 
 
Muito se discute na doutrina acerca da cumulatividade ou alternatividade das sanções 
previstas pela lei. Em outras palavras: julgada procedente a ação proposta para a 
repressão dos atos de improbidade, o juiz deverá aplicar as sanções em bloco ou, 
fazendo uso da discricionariedade, poderá escolher aquelas que lhe parecem mais 
bem ajustadas às finalidades do diploma legislativo? 
 
 
 
A lei silenciou a respeito e a doutrina é francamente dividida. 
 
 
 
 
Marcelo Figueiredo pondera: “(...) é de se afastar a possibilidade da aplicação 
conjunta de penas em bloco, obrigatoriamente. É dizer, há margem de manobra para 
o juiz, de acordo com o caso concreto, aplicar as penas, dentre as cominadas, 
isolada ou cumulativamente. (...) Tudo dependerá da análise da conduta do agente 
público que praticou ato de improbidade em suas variadas formas”. 
 
 
 
 
Fábio Medina Osório, em extensas considerações acerca do princípio da 
proporcionalidade, também parece defender, ainda que excepcionalmente, a 
possibilidade da aplicação diferenciada das sanções, sem a cega imposição do 
conjunto apresentado pela lei. Mas adverte “que tratar do princípio da 
proporcionalidade, ainda que implique mergulho em universo bastante indeterminado 
de conceitos e até valores, não pode traduzir arbítrio judicial”. 
 
“(...) No terreno hermenêutico, o reconhecimento de valores constitucionais não 
implica adesão a uma ideia desenfreada de subjetivismo e relativismo axiológicos, 
os quais já foram corretamente criticados na filosofia, mas uma inarredável postura 
estimativa diante da ordem jurídica e social vigente”. 
 
Conclui que a improbidade traduz consequências jurídicas diretamente previstas em 
norma constitucional, donde a não incidência dessas sanções deve, rigorosamente, 
ser considerada apenas em casos excepcionais, considerando-se como uma 
cláusula implícita na própria norma do art. 37, parágrafo 4º, da Carta Constitucional 
de 1.988. Aos juízes descabe abusar ou utilizar arbitrariamente do princípio da 
proporcionalidade constitucional”. 
 
22 
 
 
É verdade que o mesmo autor, em publicação posterior, declinou posicionamento 
mais radical: “a regra, como se sabe, é a imposição cumulativa das sanções, para o 
rigor protetivo da combalida probidade administrativa, estando a gradação prevista 
na lei, sem discricionariedade judicial na aplicação das sanções, razão pela qual não 
é lícito excluir qualquer uma delas ou fixar as variáveis aquém do mínimo e, é lógico, 
além, do máximo”. 
 
 
 
 
 
Juarez de Freitas, administrativista gaúcho, defende a alternatividade das sanções, 
mais recomenda rigor máximo nas hipóteses dos atos de improbidade de gravidade 
mais acentuada: “as sanções não reclamam sempre a aplicação conjunta, até para 
que se alcance a moderação pretendida, apta a escoimar do texto legal o seu vezo 
draconiano. Entretanto, para não desprestigiar o sistema jurídico, em se defrontando 
o julgador com enriquecimento ilícito – a mais torpe das espécies de improbidade 
administrativa -, deve sempre, tendo em vista o alto apreço teleológico pelo princípio 
normatizado, aplicar as sanções na sua totalidade”. 
 
 
 
 
Wallace Paiva Martins Junior entende que as sanções do art. 12 são cumulativas, 
não se podendo cogitar em alternatividade, vez que a lei não estabeleceu critérios 
para tanto. “As sanções são cumulativas justamente para censurar gravemente a 
improbidade administrativa, agindo nos mais diversos sentidos e direções de 
relacionamento do agente público com a Administração Pública e o particular que se 
aproveita do art. 3º. O campo discricionário do juiz está limitado ao prazo e à base 
de cálculo inerentes às sanções variáveis (pagamento de multa civil, suspensão dos 
direitos políticos e proibição de contratar com o Poder Público ou de receber 
incentivos e benefícios fiscais ou creditícios) previstas no art. 12, que têm dosimetria 
orientada pelos critérios da extensão do dano e do proveito patrimonial obtido, 
expressos no parágrafo único”. 
 
 
 
 
Na mesma esteira, adverte Aristides Junqueira Alvarenga: “não se há de cogitar 
de proporcionalidade ou razoabilidade na aplicação das sanções previstas na aludida 
norma constitucional quanto à natureza delas, mas somente quanto à sua 
quantidade”. 
 
 
 
Embora entendamos que a proporcionalidade deva ser avaliada antes da propositura 
da ação de improbidade (sob pena de se crivar, com a esmagadora força 
sancionatória, atos insignificantes que, no rigor formal, caracterizam uma das 
hipóteses trazidas pela lei), afigura-se-nos mais correta a corrente que apoia a 
23 
 
 
cumulatividade das sanções. Com efeito, a própria lei já se encarregou em distribuir 
nos incisos do art. 12 a calibragem devida, levando em conta cada tipo de sanção e 
a escala de gravidade interna que possuem. O afastamento de uma ou mais das 
penalidades só tem cabimento se o magistrado fundamentar, de forma inequívoca, a 
inaplicabilidade da sanção ao caso (por exemplo, a não imposiçãodo dever de 
ressarcir em face de providência espontânea e suficiente adotada pelo agente, em 
momento anterior; a inexistência de lesão patrimonial; a inexistência de bens ou 
valores as serem perdidos etc.). 
 
 
 
6 - Instrumentos processuais de combate à improbidade 
 
O rígido sistema de sancionamento do ato de improbidade não prescinde do devido 
processo legal. 
 
Ao Poder Judiciário cabe analisar os atos praticados, reconhecer a sua dimensão e 
as suas consequências e aplicar as sanções cabíveis. 
 
O primeiro instrumento vocacionado para o cumprimento deste desiderato é a ação 
civil pública, consoante se pode inferir dos arts. 17º e 18º do diploma especial. Isto 
porque, conforme pontuado anteriormente, a lei 8.429/92 dispõe sobre a tutela 
jurisdicional civil da probidade administrativa, sem prejuízo do acionamento dos 
demais mecanismos de repressão, como aqueles da seara penal. Trata-se de 
instrumento que compõe o rol das ações civis constitucionais. 
 
Há quem defenda que a ação civil pública não se confunde com aquela referida pela 
lei de improbidade. É a opinião, por exemplo, de Marcelo Figueiredo, conforme 
observação de João Batista de Almeida31 e recente publicação. Com o devido 
respeito, esquece-se que o designativo “pública” nada mais é que denominação 
conferida às ações coletivas, tendentes à defesa de interesses meta-individuais. Com 
efeito, sendo a probidade administrativa um valor de dimensão transindividual, 
indivisível, enquadrase entre os direitos difusos. 
 
É de se concluir que a “ação de improbidade”, enquanto nome conferido pelos 
doutrinadores em comentário ao art. 17 da lei 8.429/92, nada mais é que modalidade 
do gênero “ação civil pública”, cuja ordinarização procedimental é fixada pela lei 
7.347/85. 
 
É bom lembrar que este último diploma teve o seu alcance ampliado pelo art. 83 da 
lei 8078/90, passando a permitir não somente o pleito de provimentos de natureza 
condenatória, como também aqueles de natureza declaratória ou constitutiva. 
 
A indenização obtida através deste tipo de ação, na hipótese de improbidade, porém, 
não se encaminha ao fundo de que trata o art. 13 da lei 7.347/85, ante a regra especial 
do art. 18 da lei 8.429/92, que determina a reversão dos bens ou valores em favor da 
pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito. A regra de competência a ser observada para 
o ajuizamento da ação também não é aquela apontada pela lei 7.347/85 (local do 
dano). Será definida pela sede da pessoa jurídica de direito público ou privado, lesada 
pelo ato. 
 
24 
 
 
 
Os legitimados ativos são indicados pelo art. 17 da lei de improbidade: o Ministério 
Público ou a pessoa jurídica interessada. Trata-se de legitimidade ativa concorrente, 
sendo obrigatória a participação do Parquet no feito, ainda que não seja o autor da 
demanda. Sendo a ação proposta pelo Ministério Público, a pessoa jurídica 
interessada será citada para integrar a lide na qualidade de litisconsorte. 
 
 
A ação proposta pelo Ministério Público pode ser antecedida da instauração de 
inquérito civil, instrumento voltado justamente para a apuração integral dos atos, 
evitando o ajuizamento de lides temerárias. 
 
A lei não prevê a possibilidade do ajuizamento da ação de improbidade por 
associações (através da ação civil pública) ou pelo cidadão, via ação popular, o que 
deve ser encarado como franco retrocesso do legislador. Embora o cidadão possa 
questionar em Juízo os atos afrontosos à moralidade administrativa, acabou alijado 
da possibilidade de exigir a imposição das sanções previstas na lei de improbidade. 
De qualquer modo, o tema exigirá amadurecimento da doutrina e da jurisprudência, 
até porque a probidade é espécie contida no gênero moralidade. 
 
 
Ainda entre os instrumentos alinhados no combate à corrupção merecem especial 
referência as ações cautelares, sobretudo as de indisponibilidade e sequestro de bens 
e quebra de sigilo bancário ou fiscal. Tem-se admitido, todavia, que tais pretensões 
sejam deduzidas no bojo da ação principal, seguindo o rito mais amplo e protetivo da 
ação civil pública. 
 
Por fim, é de se lembrar da possibilidade de afastamento liminar do agente público de 
seu cargo, como providência a ser requerida na ação principal. Trata-se, é claro, de 
medida excepcional que somente pode ter lugar ante a existência de indícios de que 
a manutenção das funções, por parte do requerido na ação, possa perturbar a coleta 
de provas e o normal desenvolvimento da instrução processual. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
25 
 
 
7 - Conclusão 
 
A prática de atos de improbidade gera a responsabilização civil do agente público ou 
de terceiros que tenham participado ou, de qualquer forma, angariado benefícios pela 
prática ilícita. 
 
A preocupação do constituinte com a questão da cultura de corrupção crescente nos 
últimos séculos, engendrou um diploma estruturado em medidas severas de combate 
à improbidade, que somente resultará em efetivo proveito a partir da atuação 
consciente e incansável do Ministério Público e da sensibilidade e coragem do Poder 
Judiciário. 
 
Qualquer pessoa que vive em sociedade, em especial o homem público, na medida 
em que dirija seus passos no sentido no locupletamento pessoal, do tratamento da 
coisa pública em função dos próprios interesses, do descumprimento dos princípios 
constitucionais e do sistema normativo, na senda do desvio ético, deve ser chamada 
à responsabilidade, penalizada não só material, mas também moralmente. O 
banimento temporário da vida pública ou das negociações com o poder público 
afigura-se, no contexto das sanções, como medida eficaz e intimidadora, mas é 
preciso também alcançar o patrimônio daqueles que, direta ou indiretamente, fizeram 
dos esforços de todos um lugar de injustificáveis privilégios. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
26 
 
 
 
 
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