planejamento_orcamento_publico_e_lei_de_responsabilidade_fiscal

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Brasília-DF. 
Planejamento, orçamento PúBlico e 
lei De resPonsaBiliDaDe Fiscal
Elaboração
Róbison Gonçalves de Castro
Produção
Equipe Técnica de Avaliação, Revisão Linguística e Editoração
Sumário
APRESENTAÇÃO ................................................................................................................................. 5
ORGANIZAÇÃO DO CADERNO DE ESTUDOS E PESQUISA .................................................................... 6
INTRODUÇÃO.................................................................................................................................... 8
UNIDADE I
ORÇAMENTO E CONTEXTO INSTITUCIONAL ............................................................................................ 9
CAPÍTULO 1
ORÇAMENTO E ABRANGÊNCIA ................................................................................................ 9
CAPÍTULO 2
AMBIENTE DA GESTÃO DA DESPESA PÚBLICA E ORÇAMENTO PÚBLICO .................................... 14
CAPÍTULO 3
DISCIPLINA FISCAL AGREGADA .............................................................................................. 26
CAPÍTULO 4
EFICIÊNCIA ALOCATIVA E EFICIÊNCIA OPERACIONAL .............................................................. 31
UNIDADE II
O PROCESSO DE ALOCAÇÃO DE RECURSOS ...................................................................................... 34
CAPÍTULO 1
CLASSIFICAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS: NATUREZA E FINALIDADES ............................................... 35
CAPÍTULO 2
FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO ............................. 64
CAPÍTULO 3
PLANEJAMENTO PLURIANUAL DA DESPESA (PPA) NO BRASIL ..................................................... 74
UNIDADE III
GESTÃO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA ...................................................................... 76
CAPÍTULO 1
EXERCÍCIO FINANCEIRO ........................................................................................................ 77
CAPÍTULO 2
PROCESSO DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA DA DESPESA PÚBLICA .................. 79
CAPÍTULO 3
GESTÃO DO TESOURO NACIONAL .......................................................................................... 90
REFERÊNCIAS .................................................................................................................................. 95
5
Apresentação
Caro aluno
A proposta editorial deste Caderno de Estudos e Pesquisa reúne elementos que se 
entendem necessários para o desenvolvimento do estudo com segurança e qualidade. 
Caracteriza-se pela atualidade, dinâmica e pertinência de seu conteúdo, bem como pela 
interatividade e modernidade de sua estrutura formal, adequadas à metodologia da 
Educação a Distância – EaD.
Pretende-se, com este material, levá-lo à reflexão e à compreensão da pluralidade dos 
conhecimentos a serem oferecidos, possibilitando-lhe ampliar conceitos específicos da 
área e atuar de forma competente e conscienciosa, como convém ao profissional que 
busca a formação continuada para vencer os desafios que a evolução científico-tecnológica 
impõe ao mundo contemporâneo.
Elaborou-se a presente publicação com a intenção de torná-la subsídio valioso, de modo 
a facilitar sua caminhada na trajetória a ser percorrida tanto na vida pessoal quanto na 
profissional. Utilize-a como instrumento para seu sucesso na carreira.
Conselho Editorial
6
Organização do Caderno 
de Estudos e Pesquisa
Para facilitar seu estudo, os conteúdos são organizados em unidades, subdivididas em 
capítulos, de forma didática, objetiva e coerente. Eles serão abordados por meio de textos 
básicos, com questões para reflexão, entre outros recursos editoriais que visam a tornar 
sua leitura mais agradável. Ao final, serão indicadas, também, fontes de consulta, para 
aprofundar os estudos com leituras e pesquisas complementares.
A seguir, uma breve descrição dos ícones utilizados na organização dos Cadernos de 
Estudos e Pesquisa.
Provocação
Textos que buscam instigar o aluno a refletir sobre determinado assunto antes 
mesmo de iniciar sua leitura ou após algum trecho pertinente para o autor 
conteudista.
Para refletir
Questões inseridas no decorrer do estudo a fim de que o aluno faça uma pausa e reflita 
sobre o conteúdo estudado ou temas que o ajudem em seu raciocínio. É importante 
que ele verifique seus conhecimentos, suas experiências e seus sentimentos. As 
reflexões são o ponto de partida para a construção de suas conclusões.
Sugestão de estudo complementar
Sugestões de leituras adicionais, filmes e sites para aprofundamento do estudo, 
discussões em fóruns ou encontros presenciais quando for o caso.
Atenção
Chamadas para alertar detalhes/tópicos importantes que contribuam para a 
síntese/conclusão do assunto abordado.
7
Saiba mais
Informações complementares para elucidar a construção das sínteses/conclusões 
sobre o assunto abordado.
Sintetizando
Trecho que busca resumir informações relevantes do conteúdo, facilitando o 
entendimento pelo aluno sobre trechos mais complexos.
Para (não) finalizar
Texto integrador, ao final do módulo, que motiva o aluno a continuar a aprendizagem 
ou estimula ponderações complementares sobre o módulo estudado.
8
Introdução
O orçamento público no Brasil é uma instituição formal, em outros termos, uma lei que, 
prioritariamente, exprime, em termos financeiros, a alocação dos recursos públicos.
Trata-se de instrumento que retrata as decisões políticas, por meio das quais são 
estabelecidas as ações prioritárias para o atendimento das demandas da sociedade, dada 
a escassez de recursos. Atualmente, o orçamento público apresenta múltiplas funções: de 
planejamento, contábil, financeira e de controle. Em suma, as despesas, no setor público, 
para serem realizadas, têm de estar autorizadas na lei orçamentária anual.
Nos dias atuais, com a estabilidade econômica do país, o orçamento assume importância 
ainda maior, à medida que os valores expressos na peça orçamentária tendem a não 
ficarem discrepantes, tal e qual acontecia no período inflacionário. Consequentemente, 
passa a mostrar, mais claramente, como os recursos disponíveis foram alocados, 
favorecendo o acompanhamento e a avaliação das ações governamentais, principalmente 
pelo contribuinte e por seus representantes, contribuindo, assim, para a construção de 
um Estado cada vez mais voltado para os interesses da sociedade.
Objetivos
 » Promover a formação e aperfeiçoamento dos servidores, de modo a 
melhor capacitá-los para o exercício de suas atribuições e competências.
 » Conhecer os pilares do orçamento público: disciplina fiscal agregada, 
eficiência alocativa e eficiência operacional.
 » Promover o entendimento do processo orçamentário, seus ciclos, seus 
instrumentos e suas instituições, as formais e as informais.
 » Apresentar como as atividades de planejamento se integram com o 
orçamento público (aspectos orçamentários e financeiros).
 » Discutir tópicos específicos do tema, como despesas de pessoal, divida 
pública, entre outros.
9
UNIDADE I
ORÇAMENTO 
E CONTEXTO 
INSTITUCIONAL
CAPÍTULO 1
Orçamento e Abrangência
Definições Básicas
Orçamento
Orçamento, em contabilidade e finanças, é o instrumento financeiro para auxiliar na 
implementação da estratégia traçada, seja de um indíviduo, seja de uma empresa, seja 
de uma organização, para determinado exercício.
A importância dessa ferramenta concentra-se no fato de ela ser o principal produto do 
processo de planejamento organizacional; ou seja, a organização (pública ou privada) 
estabelece objetivos e metas e materializa-os em um plano, que é o orçamento.
Para atingir esses objetivos, e não ser uma mera peça financeira, um orçamento, além 
de conter a pormenorização da receita e da aplicação dos recursos para certa finalidade 
(despesas), deve apresentar dados que garantam, continuamente, o acompanhamento 
e a avaliação da gestão organizacional, não só nos valoresmonetários, mas também no 
cumprimento das metas físicas.
Receita é sinônimo para provimentos recebidos. Em linhas gerais, ela pode estar 
relacionada aos seguintes grandes grupos: 
I. receitas patrimoniais (relativas a rendas geradas por propriedades); 
II. rendas extraordinárias (essencialmente oriundas de operações 
financeiras, como empréstimos a juros);
III. rendas tributárias, exclusivas de governos.
Despesa é todo o gasto da pessoa ou da organização, desde que possa ser classificado 
quanto ao fim a que se destina. 
10
UNIDADE I │ ORÇAMENTO E CONTEXTO INSTITUCIONAL
Orçamento público
Orçamentos públicos são representações das receitas geradas pelos tributos (e 
outras formas de arrecadação) e dos gastos de um governo; gastos que abarcam, 
essencialmente, as áreas de saúde, de educação, de transportes, de segurança e de 
defesa. A definição desse plano financeiro pelos entes públicos é uma das principais 
funções do poder político. 
Nas democracias, essa atribuição é inerente tanto ao Poder Executivo quanto ao Poder 
Legislativo: o Executivo propõe, executa e fiscaliza; e o Legislativo analisa, propõe 
alterações, aprova e também fiscaliza.
No Brasil, a Lei Complementar nº 4320/19641, com as adequações determinadas pela 
Constituição Federal de 1988 e pela Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, é 
o diploma legal básico aplicável ao orçamento governamental. Essa lei estatui normas 
gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e dos balanços 
da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.
Além disso, conforme determinações constantes da Constituição vigente, o 
planejamento e o orçamento públicos são obrigatórios e envolvem três peças 
fundamentais: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 
e o Orçamento Anual (LOA).
Governo
Governo é a instância máxima de administração executiva, geralmente reconhecida 
como a liderança de um Estado ou de uma nação, ou seja, é o conjunto dos dirigentes 
executivos do Estado.
A forma ou o regime de governo pode ser república ou monarquia; e o sistema de governo 
pode ser parlamentarismo, presidencialismo, constitucionalismo ou absolutismo. Uma 
nação sem governo é classificada de anárquica.
Pode-se dizer que forma de governo é um conceito que se refere à maneira como se 
dá a instituição do poder na sociedade e como se dá a relação entre governantes e 
governados. Sistema de governo diz respeito ao modo como os Poderes se relacionam.
Sendo assim, um Estado estará organizado segundo uma combinação de forma e de 
sistema de governo. Algumas combinações são, por exemplo, república parlamentarista, 
república presidencialista, monarquia parlamentarista e monarquia presidencialista. 
1 Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para Elaboração e para Controle dos 
Orçamentos e dos Balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
11
ORÇAMENTO E CONTEXTO INSTITUCIONAL │ UNIDADE I
O Brasil é uma República Presidencialista, conforme plebiscito realizado em 1993. 
Em outros termos, no Brasil, temos o líder do Poder Executivo escolhido pelo povo para 
mandatos regulares, acumulando a função de chefe de estado e chefe de governo. 
O plebiscito de 1993 foi regulado pela Lei nº 8.624, de 4 de fevereiro de 1993, dando-lhe 
a função de determinar, cento e quatro anos depois da Proclamação da República, 
qual a forma e o sistema de governo em que funcionaria o Estado brasileiro. Todos os 
eleitores foram chamados a votar no pleito plebiscitário, devendo fazer duas escolhas, 
cada uma delas apresentando duas opções. A primeira, sobre a forma de governo – 
monarquia ou república; a segunda, sobre o sistema de governo – presidencialismo 
ou parlamentarismo.
Políticas públicas
O termo políticas públicas relaciona-se tanto com iniciativas governamentais quanto 
com diretrizes, ações, planos e interesses sociais. Nesse contexto, podemos definir 
que políticas públicas são as ações desenvolvidas por organismos governamentais ou 
não governamentais com fins de afirmar ou de modificar determinado cenário cujos 
conteúdo e dinâmica são de interesse da sociedade.
Gestão x gestão pública x gestão da 
despesa pública
Tudo o que implica organizar para atingir um propósito precisa de gestão; assim, seja 
você uma organização, uma agência do governo, uma pessoa, um museu, para alcançar 
resultados, você precisa de gestão. Tudo em gestão depende das circunstâncias, 
como em medicina, em engenharia, em direito. Mas, ao contrário do que ocorre nessas 
disciplinas, na gestão, faltava método. Por isso, hoje se fala em Ciência da Gestão, cujo 
foco principal é a obtenção de resultados2.
No nosso contexto, gestão pública é o processo que assegura a melhoria contínua 
dos resultados na Administração Pública, ao favorecer que os serviços públicos sejam 
prestados de maneira eficiente e efetiva, no padrão em que foram definidos. A gestão 
pública contemporânea abarca vários segmentos, como gestão de pessoas, gestão 
do conhecimento, gestão de projetos em organizações públicas, gestão de contratos 
(serviços e suprimentos).
Nesse cenário, a gestão da despesa pública é um desses segmentos, sendo de 
importância ímpar, pois sua prática garante visão sistêmica acerca da eficiência e da 
efetividade do planejamento e da execução de políticas governamentais. Assim, ela 
2 NOBREGA, Clemente. A Ciência da Gestão. Editora Senac Rio.
12
UNIDADE I │ ORÇAMENTO E CONTEXTO INSTITUCIONAL
assevera que os procedimentos de monitoramento e de avaliação sejam realizados com 
máxima objetividade e mínima subjetividade, gerando informação e conhecimento 
confiável e preciso para todos os demais segmentos de gestão pública.
Natureza do Orçamento Público
O orçamento público é, sob o aspecto jurídico, compreendido como uma peça de natureza 
legal que identifica a quantidade e a origem dos recursos financeiros disponíveis para 
uso do setor público e que aponta o destino da aplicação das disponibilidades em cada 
exercício financeiro, segundo ações previamente elaboradas.
O orçamento possui, também, natureza política, por ser produto resultante do embate 
travado entre as forças sociais organizadas, em busca da maximização dos retornos 
resultantes da aplicação dos recursos públicos geridos pelo governo.
A natureza econômica do orçamento público explica-se pelo fato de ser ele peça 
econômico-financeira, pois não só opera com recursos monetários, mas, acima de 
tudo, exerce influência marcante nos ciclos econômicos, via investimentos, inversões, 
consumo e, ainda, mediante consequências geradas pelos déficits e pela gestão da dívida 
pública sobre o sistema econômico.
Importância e Abrangência do 
Orçamento Público
Ao articular o planejamento e as disponibilidades financeiras, tomando por base contas 
de receita e de despesa, o orçamento público assume a condição de instrumento contábil 
e de peça básica do processo gerencial, uma espécie de matriz global de políticas públicas.
Por exemplo, no Brasil, âmbito federal, quando falamos em orçamento público, 
referimo-nos a recursos da ordem de R$ 1,6 trilhão, que são utilizados para materializar 
todas as políticas públicas do governo, que impactam, direta ou indiretamente, a 
qualidade de vida de toda a população brasileira, interessando aos 5.560 municípios, 
aos 27 estados e às inúmeras entidades da sociedade civil.
Objetivos Fundamentais da Gestão da 
Despesa Pública
O setor público assume, recorrentemente, a posição de vilão dos males administrativos, 
econômicos e financeiros que acometem o Brasil (corrupção, ineficiência, desmando, 
13
ORÇAMENTO E CONTEXTO INSTITUCIONAL │ UNIDADE I
descaso). De fato, a arte de trabalhar organizadamente, planejando as tarefas, não tem 
sido, historicamente, o ponto forte da Administração Pública brasileira.
A título de ilustração, podemos citar os projetos e as atividades previstos no orçamento, 
mas não executados ou executados pela metade; inexistênciade um planejamento 
coerente com a realidade local; corrupção (ex.: caso da compra de ambulâncias 
superfaturadas).
Para mudar essa realidade, existe, atualmente, forte tendência de se buscar, por meio de 
políticas, ajustes nos sistemas de planejamento e de orçamento, bem como adequações 
nos sistemas administrativo e fiscal. Essa nova ordem visa a alcançar, primordialmente, 
estabilidade econômica e desenvolvimento, com redução das desigualdades regionais e 
otimização dos recursos aplicados.
Todavia, a despeito de todos os esforços para modernizar tais sistemas e para adequar 
as políticas públicas às reais necessidades, se não existirem instrumentos possíveis de 
gestão dos recursos aplicados pelos entes públicos, nem profissionais conhecedores 
desses instrumentos e de negócio, quaisquer esforços serão em vão. Por isso, vários 
entes públicos têm procurado dar mais transparência às informações referentes ao uso 
dos recursos públicos, bem como treinamentos diversos, seja da forma presencial, seja 
da virtual.
Podemos enumerar os seguintes objetivos fundamentais da gestão da despesa pública:
 » inibir a ocorrência de interesses particulares ou escusos e de corrupção;
 » fortalecer as estruturas gerenciais e técnico-administrativas;
 » garantir a integração entre o orçamento e os planos e os programas de 
governo definidos, evitando os orçamentos fictícios;
 » garantir a equidade na distribuição dos recursos públicos (minimizar 
desigualdades regionais);
 » compatibilizar, tempestivamente, as ações de governo com a realidade do 
ambiente.
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CAPÍTULO 2
Ambiente da Gestão da Despesa 
Pública e Orçamento Público
A gestão da despesa pública abrange os ciclos do planejamento, da elaboração 
do orçamento público, da execução da lei orçamentária anual e do controle, que são 
os ciclos do processo orçamentário amplo ou orçamento público. Analisada dessa 
forma, gestão da despesa pública parece coincidir com orçamento público.
Não é verdade: a diferença sutil, mas marcante, reside, grosso modo, no aspecto dinâmico 
do processo de gestão, se comparado ao processo de orçamento, cujo caráter é estático. 
Atente-se que não estamos medindo níveis de importância, mas, sim, desenvolvendo 
ideias para ajudar o leitor a perceber as nuances particulares de elementos com os mesmos 
pilares. Comparados a uma máquina, o orçamento público corresponde ao conjunto de 
suas partes; a gestão pública, ao funcionamento do equipamento.
Assim, para ser um bom gestor, não é premissa ser especialista em cada um dos ciclos 
do processo orçamentário, e, sim, ter visão global do processo orçamentário. Neste 
tópico, veremos vários aspectos relacionados ao processo orçamentário brasileiro atual, 
determinantes do ambiente da gestão da despesa pública.
A ilustração abaixo mostra, de forma abrangente, a dinâmica da gestão da despesa no 
setor público, com base nos ciclos que compõem o processo orçamentário.
Figura 1.
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ORÇAMENTO E CONTEXTO INSTITUCIONAL │ UNIDADE I
Atores do Processo Orçamentário Brasileiro
Conforme determina a Constituição Brasileira e as demais normas orçamentárias, o 
processo orçamentário brasileiro envolve, principalmente, e independentemente da 
esfera de governo, os Poderes Executivo e Legislativo. O Poder Judiciário e o Ministério 
Público (MP), apesar de atores, não têm papel ativo nesse processo.
Resumidamente, e a título de rápido esclarecimento, a atribuição do Poder Judiciário 
limita-se ao adimplemento das leis e ao acolhimento de eventuais denúncias relativas 
à malversação do dinheiro público, apresentadas pelos Tribunais de Contas ou pelo 
MP. O MP, por sua vez, mantém, junto a cada tribunal de contas, um representante 
da carreira, com o objetivo de propor medidas cabíveis perante o Judiciário, sempre 
que verificar, nos processos em investigação pelas cortes de contas, a culpa por ação ou 
omissão de agente público na má gestão dos recursos do erário.
Neste tópico, veremos, especificamente, o papel dos Poderes Executivo e Legislativo, 
atores ativos no processo orçamentário brasileiro. Para facilitar, consideraremos o 
escopo “esfera federal”. Grosso modo, por analogia, tal entendimento poderá ser 
ampliado para as demais esferas, estadual e municipal.
Poder Executivo
De acordo com a Constituição Federal de 1988 (CF/88), art. 84, inciso XXIII, 
compete privativamente ao Presidente da República o envio ao Congresso Nacional 
(CN) do Projeto de Lei do Plano Plurianual (PPPA), do Projeto de Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (PLDO) e do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA). Conclui-se, 
portanto, que a responsabilidade pela elaboração dessas peças orçamentárias é do 
Poder Executivo.
Especificamente, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPO) é, no 
Poder Executivo, o principal ator na elaboração das peças orçamentárias. Dentro do 
MPO3, as atribuições subdividem-se: o PPPA é de responsabilidade da Secretaria de 
Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI); o PLDO e o PLOA são tarefas da 
Secretaria de Orçamento Federal (SOF), considerada órgão central do orçamento da 
União. Para a elaboração da parte do orçamento referente à dívida mobiliária federal, a 
SOF conta com a ajuda da Secretaria do Tesouro Nacional, vinculada ao Ministério da 
Fazenda (STN/MF).
As principais atribuições da SOF são orientar, coordenar e supervisionar tecnicamente 
os órgãos setoriais de orçamento. Relativamente ao ciclo de elaboração do orçamento, 
3 Informações extraídas do sítio http://www.planejamento.gov.br/conheca_mp/conteudo/competencia/index.htm, em 
18/6/2007.
16
UNIDADE I │ ORÇAMENTO E CONTEXTO INSTITUCIONAL
a SOF define, anualmente, normas gerais a serem seguidas por cada um dos órgãos 
setoriais na elaboração das suas propostas orçamentárias. Para isso, ela edita, 
anualmente, o Manual Técnico do Orçamento, cuja função é, justamente, estipular 
diretrizes, procedimentos metodológicos e aspectos formais a serem observados em 
relação à elaboração da proposta orçamentária da União, pelos órgãos orçamentários.
Os órgãos orçamentários, por sua vez, articulam as propostas e os projetos das suas 
unidades orçamentárias, que coordenam o processo de elaboração das propostas 
orçamentárias dentro do seu âmbito de atuação. Finalmente, a SOF consolida todas 
essas propostas e encaminha o PLOA ao Presidente da República, para que seja enviado 
ao Congresso Nacional e possa ser apreciado pelo Poder Legislativo. 
Poder Legislativo
O papel do Poder Legislativo no processo orçamentário também está definido na 
Constituição Federal. No art. 48, inciso II, ela define que “cabe ao Congresso Nacional 
dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre: plano 
plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida 
pública e emissões de curso forçado”. 
Além disso, o art. 166, Seção II, Capítulo II, da Carta Magna estabelece que o PPPA, 
o PLDO e o PLOA serão apreciados por uma comissão mista do Congresso Nacional 
(CN), cujo dever, entre outros, é analisar, emendar e consolidar as propostas, cada 
uma a seu tempo, oferecendo um projeto consolidado, para ser votado em sessão pelo 
plenário do CN.
No CN, foi criada a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – 
CMO, atualmente regida pela Resolução nº 1, de 2006-CN. Resumidamente, a CMO é 
constituída por quarenta membros titulares, sendo dez senadores e trinta deputados, 
com igual número de suplentes. A comissão é formada no início de cada sessão 
legislativa, isto é, a cada ano, seguindo o critério de proporcionalidade das bancadas 
partidárias. As vagas na comissão pertencem ao partido, podendo seus integrantes 
serem destituídos pelos respectivos líderes partidários. 
Uma vez formada a comissão, são eleitos o presidente e os três vice-presidentes para 
mandatos de um ano. Os cargos de direção da comissão, assim como os dos relatores, 
devem ser exercidos em rodízio pelas duas Casas do Poder Legislativo. Ademais, dentro 
da CMO, são constituídosquatro comitês permanentes: Comitê de Avaliação, Fiscalização 
e Controle da Execução Orçamentária; Comitê de Avaliação da Receita; Comitê de 
Avaliação das Informações sobre Obras e Serviços com Indícios de Irregularidades Graves; 
e Comitê de Exame de Admissibilidade de Emendas.
17
ORÇAMENTO E CONTEXTO INSTITUCIONAL │ UNIDADE I
A Resolução nº 1, de 2006-CN, que dispõe sobre a CMO, determina os procedimentos 
que devem ser adotados para a apreciação de cada uma das matérias a ela correlata. 
Por exemplo, especificamente para a LOA, o projeto é dividido em dez áreas temáticas, 
cada uma com relatoria própria.
Também cabe ao CN, secundado pelo Tribunal de Contas da União (TCU), a fiscalização 
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União. Por último, 
cabem ao Poder Legislativo algumas outras iniciativas, entre elas, definir o nível de 
endividamento dos entes da federação, e autorizar a captação de empréstimos externos 
por estados e municípios.
O papel do TCU
O TCU é órgão auxiliar do Poder Legislativo no controle externo dos Poderes, conforme 
previsto no art. 70 da CF/88. O TCU é formado por nove ministros, cujos carreira e 
status são igualados aos dos ministros do Superior Tribunal de Justiça. São indicados 
pelo Congresso Nacional e pelo Presidente da República, em quantidade de 2/3 e 1/3, 
respectivamente, com a devida aprovação do Senado Federal.
As principais atribuições do TCU são apreciar as contas prestadas pelo Presidente da 
República, julgar as contas dos administradores públicos, apreciar a legalidade da 
admissão de pessoal na Administração Pública, aplicar aos responsáveis as sanções 
previstas em lei e representar ao Poder competente contra as irregularidades ou os 
abusos apurados.
Estrutura Institucional
Este tópico foi desenvolvido com base na definição de instituição desenvolvida por 
Douglass C. North (1990): instituições são as limitações, restrições desenvolvidas 
pelo próprio homem, que moldam as interações humanas, podendo ser formais 
ou informais4.
Instituições formais
As instituições formais são as regras explícitas, normalmente em forma de lei. 
No caso em questão, as instituições formais do processo orçamentário brasileiro são 
as leis, as emendas constitucionais, as resoluções, portarias e a própria Constituição 
Federal. É importante observar a hierarquia existente entre as próprias instituições. 
Por exemplo, as regras previstas na Constituição Federal tomam precedência sobre 
todas as outras.
4 Tradução livre.
18
UNIDADE I │ ORÇAMENTO E CONTEXTO INSTITUCIONAL
Faremos, então, uma breve descrição dos aspectos relevantes das leis que regem o 
processo orçamentário. A importância deste tópico reside no fato de que são essas 
instituições que moldam a interação e a articulação entre os agentes durante o processo.
I. Constituição Federal (CF/88): é a instituição que determina as 
atribuições de cada ator, bem como delineia as normas gerais do processo.
Os arts. 70 a 75 referem-se às normas gerais para a realização do controle 
pelos Poderes e pelos órgãos específicos criados para atender a função 
administrativa de controle da execução orçamentária no Brasil.
Já os arts. 157 a 159 tratam da repartição do montante arrecadado de 
impostos pelo Governo Federal entre a União, os estados e os municípios, 
bem como das respectivas competências e atribuições.
Além disso, a Constituição determina, explicitamente, que o orçamento 
fiscal deve cobrir eventuais rombos do orçamento da seguridade social. 
A questão dos prazos para o envio dos projetos orçamentários pelo Poder 
Executivo para o Legislativo e para sua devida apreciação legislativa 
também é assunto da Constituição Federal. 
Ainda na CF/88, há percentuais ou valores mínimos a serem aplicados a 
cada área, tais quais os dispostos nos seguintes artigos: art. 198 (Saúde) 
e art. 212 (Educação). No caso da Saúde, a CF/88 prevê, também, que lei 
complementar irá estabelecer o montante mínimo destinado a este setor.
Por último, encontramos, na CF/88, os três principais instrumentos 
da política orçamentária (Plano Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes 
Orçamentárias – LDO, Lei Orçamentária Anual – LOA) e suas atribuições: 
 › o PPA define por regiões do país: diretrizes, objetivos e metas para os 
investimentos e os programas de duração continuada; 
 › a LDO contém as metas e as prioridades, incluindo os investimentos 
para o período subsequente, baliza a elaboração da LOA, prevê 
alterações na legislação tributária e a política das instituições de 
fomento. Apesar de ser refeita anualmente, a LDO é uma importante 
instituição do processo orçamentário, uma vez que estabelece normas, 
limites e restrições para o processo orçamentário anual;
 › a LOA é constituída do orçamento fiscal, que inclui todos os Poderes 
da União; do orçamento da seguridade social; e do orçamento de 
investimentos das empresas estatais. Seu objetivo deve ser o de 
diminuir as desigualdades inter-regionais.
19
ORÇAMENTO E CONTEXTO INSTITUCIONAL │ UNIDADE I
A relação, na linha do tempo, entre esses três instrumentos de política 
orçamentária também é determinada por dispositivos da CF/88 e pode 
ser analisada conforme a figura a seguir:
Figura 2.
Fonte <http://www2.camara.gov.br/internet/orcamentobrasil/cidadao/entenda/agenda/linhadetempo>.
II. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964: esta norma é o diploma legal 
básico aplicável ao orçamento governamental. Ela estatui normas gerais 
de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e dos 
balanços da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. 
Outro ponto importante desta lei são as regras formais de apresentação 
dos instrumentos orçamentários, como classificação de receitas e despesas, 
nível de detalhamento, regras contábeis e definições, como despesa 
permanente, restos a pagar etc. Além disso, essa lei determina as normas 
para a abertura de créditos adicionais5 ao orçamento geral da União.
III. Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000: esta norma, 
amplamente conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), 
introduz uma série de novidades no processo orçamentário, com vistas a 
promover um ambiente sustentável de dinâmica fiscal. Tais mudanças são 
relativas à LDO, à transparência da gestão pública, à LOA, à contratação 
5 De acordo com o art. 40 da Lei nº 4.320/1964, “São créditos adicionais as autorizações de despesas não computadas ou 
insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento”. Dependendo da sua finalidade, classificam-se em: suplementares, especiais e 
extraordinários. Os suplementares destinam-se ao reforço de uma dotação orçamentária já existente, ao passo que os especiais 
visam a atender a uma necessidade não contemplada no orçamento. Já créditos extraordinários pressupõem uma situação 
de urgência ou imprevisão, tal como guerra, comoção interna ou calamidade pública. Os créditos suplementares e especiais 
dependem de autorização legislativa, ao passo que os extraordinários são abertos por decreto do Executivo, que deles dará ciência 
imediata ao Legislativo. Os créditos adicionais, uma vez aprovados, incorporam-se ao orçamento do exercício.
20
UNIDADE I │ ORÇAMENTO E CONTEXTO INSTITUCIONAL
de empréstimos e de operações de antecipação de receitas orçamentárias 
(ARO), à execução orçamentária, entre outras.
IV. Projeto de Lei nº 3.744/2000, do Poder Executivo: “institui o 
Conselho de Gestão Fiscal e dispõe sobre sua composição e forma de 
funcionamento, nos termos do art. 67 da Lei Complementar nº 101, de 4 
de maio de 2000”, cuja finalidade é estabelecer as diretrizes gerais para a 
avaliação e o acompanhamento da gestão fiscal.
Instituições informais6 
As instituições informais são as convenções ou os códigos de conduta, em outros termos, 
todos os comportamentos tácitos. Apresentamos, aqui, algumas dessas instituições 
presentes no processo orçamentário. Daremos ênfase às fases da elaboração, pelo Poder 
Executivo, e da apreciação, pelo Poder Legislativo.
Uma primeirainstituição informal refere-se ao modo como o governo faz o seu projeto 
de orçamento. O Orçamento Geral da União (OGU) é elaborado de maneira otimista, 
incorporando, sempre, aumentos de receitas decorrentes de alterações na legislação 
tributária ainda não aprovadas pelo Congresso Nacional e melhores cenários para as 
variáveis macroeconômicas que afetam o OGU, como inflação, crescimento do PIB, taxa 
de câmbio.
Da parte dos congressistas, verifica-se comportamento institucionalizado de reivindicar 
sempre maiores gastos. Para conseguir esse objetivo, os parlamentares lançam 
mão de instituições informais já sacramentadas, tais como reestimação de receitas, 
subestimação de perdas de arrecadação e de despesas, e uso da reserva de contingência 
para cobrir novos investimentos ou gastos correntes.
Os prazos que o processo orçamentário deve respeitar são, em si, uma instituição 
formal, uma vez que estão definidos na legislação pertinente, porém os parlamentares 
criam subterfúgios para adiar, por motivos diversos, o processo, tais quais a falta de 
quorum às sessões, a demora na instalação da CMO, entre outros. Como norma geral, 
os prazos são desrespeitados sempre que não se chega a acordos políticos satisfatórios 
para o orçamento. A título de ilustração, o PLOA/2006 foi aprovado, no Congresso, em 
abril de 2006; o PLDO/2007, no dia 29 de dezembro de 2006, véspera do dia em que 
foi aprovado o PLOA/2007.
Uma outra instituição informal que vem se tornando prática recorrente é a “rachadinha”. 
A “rachadinha” é uma emenda coletiva ao orçamento de natureza genérica, sem indicação 
6 Leiam, criteriosamente, o artigo “Corrupção, Voto e Orçamento”, de Fernando Henrique Cardoso, em que o autor aponta várias 
instituições informais. <http://www.ifhc.org.br/Upload/conteudo/2007-06.pdf>.
21
ORÇAMENTO E CONTEXTO INSTITUCIONAL │ UNIDADE I
do município onde será aplicado o recurso. Os parlamentares das bancadas estaduais, 
sabendo que emendas coletivas têm maiores chances de serem acolhidas no orçamento, 
apresentam as “rachadinhas” e, depois que a verba é contemplada, repartem-na entre as 
suas bases eleitorais. Trata-se, na prática, de um agrupamento de emendas individuais. 
Tais emendas, se aprovadas, dão origem aos projetos (ou dotações) “guarda-chuva”7.
Sobre o tema, veja, abaixo, trecho da notícia “Rachadinha” permitiu compra”8, acerca 
do caso “máfia das ambulâncias”, ocorrido em 2006:
[...]
Nos registros do Fundo Nacional de Saúde, o convênio firmado com a 
prefeitura de Sousa (PB) para a aquisição das ambulâncias fornecidas 
pela Santa Maria recebeu o número 2.420 e fez parte do processo 
25000.083154/2002-20. Do ponto de vista do Orçamento da União, ele 
remete a emendas parlamentares. Isto é, o gasto só foi possível, porque 
um deputado o incluiu na lei orçamentária. Para rastrear o responsável, 
é necessário vasculhar o Sistema Integrado de Administração Financeira 
(Siafi), onde os gastos públicos são contabilizados.
E aí está o problema. Instado a dar o nome do deputado que previu o 
gasto – realizado em 2003 numa rubrica chamada ‘restos a pagar’ –, o 
Siafi mostrou o que se chama no jargão do Congresso de ‘rachadinha’, 
ou seja, uma emenda de R$ 2 milhões, assinada em conjunto por todos 
os 15 deputados federais da Paraíba, embora apenas um deles tenha se 
empenhado politicamente por ela. Fosse uma emenda individual, seria 
como uma comprovação com teste de DNA. Mas sendo “rachadinha”, 
descobrir quem a pôs lá demanda dados adicionais.
[...].
Por último, a aprovação final da LOA no Congresso tem acontecido por votação 
simbólica. O acordo do orçamento é obtido na CMO, cabendo ao CN, apenas, dar a sua 
bênção. Uma possível explicação seria a complexidade do trabalho de coordenar todos 
os 594 parlamentares, em vez de apenas os membros da CMO, bem como o tempo que 
levaria para votar, item a item, o orçamento.
Considerações Sobre o Ciclo do Controle 
Apesar de a legislação vigente de finanças públicas fazer uso recorrente do termo controle 
(controle externo, controle interno, controle social), a tarefa de gerir, atualmente, tem 
7 Projeto ou dotação “guarda-chuva”: termo que designa as dotações genéricas, que podem ser alocadas por estado ou, ainda, em 
dotação única de âmbito nacional, cujo detalhamento fica a critério do órgão executor. Normalmente, abrigam recursos que, 
posteriormente, serão transferidos, mediante convênio, aos estados e aos municípios ou, ainda, executados, de acordo com os 
planos e a programação do órgão.
8 Íntegra da notícia, acesse: <http://clipping.planejamento.gov.br/Noticias.asp?NOTCod=283419>.
22
UNIDADE I │ ORÇAMENTO E CONTEXTO INSTITUCIONAL
um conceito bem ampliado desse ciclo, que abrange atividades de monitoramento e de 
avaliação, além das atividades de controle.
Uma analogia com as finanças pessoais pode clarear este entedimento: suponhamos que 
você tenha o máximo controle das movimentações financeiras em sua conta corrente, o 
que significa ciência de todas as baixas efetivadas, das baixas que estão a caminho, dos 
pagamentos em andamento, mas, apesar desse controle, seu saldo está “no vermelho”. 
Ora, neste caso, não houve as tarefas nem de avaliação, nem de monitoramento da sua 
gestão financeira (de planejamento, tampouco!); caso contrário, você saberia o porquê 
desse saldo negativo: um compromisso assumido para “aproveitar oportunidade”, 
mas não tinha a menor noção de que iria influir negativamente no seu orçamento; um 
consumo por impulso, por exemplo.
Sendo assim, considerada uma política pública, o controle pode estar perfeito, com 
relatórios impecáveis, que atenda a todas as normas legais vigentes; todavia, os 
resultados levantados por meio de atividades de monitoramento e de avaliação acerca 
dessa política mostram que sua execução não foi nem eficaz, nem efetiva.
O controle das ações realizadas pelo setor público, regra geral, é função administrativa 
que engloba diversos procedimentos, com vistas, principalmente, a averiguar a 
compatibilidade e a pertinência entre o que foi planejado e o que está sendo executado, 
isto é, eficiência/eficácia alocativa versus eficiência/eficácia operacional (ou técnica). 
Além disso, o controle busca constatar se tais ações estão produzindo os resultados 
esperados. Paralelamente, as rotinas de controle verificam se a execução das ações 
obedecem aos preceitos de legalidade, de legitimidade, de eficiência, de eficácia e 
de efetividade.
As rotinas de controle podem ser desenvolvidas antes, durante e depois da execução das 
políticas públicas; é desejável, contudo, que seja exercida nos dois primeiros momentos, 
antes e durante. Antes, pois os procedimentos que antecedem a execução de políticas 
podem evitar a adoção de procedimentos julgados inadequados, tanto técnica quanto 
politicamente; durante, pois os procedimentos simultâneos à execução das ações 
criam condições necessárias à percepção de situações-problema e às suas tempestivas 
correções, o que evita custos desnecessários. 
O controle a posteriori (depois) é uma opção que não pode ser descartada, mas deve ser 
reservada às situações em que a ausência de condições operacionais impeça o controle 
prévio e concomitante. Ora, informações obtidas após o término de um procedimento 
impedem seu aperfeiçoamento e sua otimização. 
Nada obstante, podemos destacar duas possibilidades importantes nas informações 
geradas pelo controle a posteriori: 
23
ORÇAMENTO E CONTEXTO INSTITUCIONAL │ UNIDADE I
I. de responsabilização legal e política, quando for o caso, dos agentes 
públicos que conduziram inapropriadamente os recursos públicos;
II. de viabilização de ajustes nos procedimentos caracterizados como 
inadequados, o que impede ocorrências similares em situações futuras.
Controle da execução orçamentária no Brasil
No Brasil, a Constituição Federal de 1988 contempla, do art. 70 ao 75, as normas gerais 
para a realização do controle pelos Poderes e pelos órgãos específicos criados para 
atender a função administrativade controle da execução orçamentária no país.
No art. 70, a CF estabelece as duas vias de controle: externa e interna. Veja:
“a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e 
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta 
será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo e 
pelo sistema de controle interno de cada Poder”.
É importante notar que cada Poder deve estruturar um sistema de controle interno, que 
atuará de forma integrada com os sistemas de controle interno dos outros Poderes (art. 
74). No âmbito federal, a Controladoria-Geral da União (CGU), órgão da Presidência 
da República, exerce o papel de Órgão Central do Sistema de Controle Interno do Poder 
Executivo Federal e suas principais atribuições, de acordo com o art. 74 da Constituição 
Federal, são:
I. avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a 
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II. comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à 
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos 
e nas entidades da administração federal, bem como da aplicação de 
recursos públicos por entidades de direito privado;
III. exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como 
dos direitos e haveres da União;
IV. apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
O controle externo, por sua vez, será exercido pelo Poder Legislativo, auxiliado, no caso 
federal, pelo Tribunal de Contas da União (TCU), detentor de inúmeras competências 
constitucionais e legais. Entre as mais importantes, destacam-se julgar as contas dos 
administradores e demais responsáveis por bens e valores públicos e realizar inspeções 
e auditorias, nos termos do art. 72 da Constituição.
24
UNIDADE I │ ORÇAMENTO E CONTEXTO INSTITUCIONAL
Cabe lembrar que a competência da CGU, do TCU ou de outros órgãos de controle está 
relacionada com a esfera dos recursos administrados ou utilizados, ou seja, no 
caso federal, esses órgãos detêm plena competência para fiscalização em estados e em 
municípios, quando se tratar de recursos da União transferidos a esses entes.
Destaque-se que, apesar da nomenclatura, as atividades de controle executadas pelos 
órgãos públicos competentes já contemplam, em suas atribuições, tarefas relacionadas 
aos conceitos modernos de monitoramento e de avaliação. Exemplo: Tribunal de Contas 
da União (TCU), atividade “Avaliação de Programas de Governo”:
O TCU, a partir de 1998, intensificou a realização de auditorias de natureza 
operacional, principalmente, na modalidade avaliação de programa, 
visando a contribuir para a melhoria do desempenho de programas 
de governo e, ainda, aumentar a efetividade do controle, por meio da 
mobilização de atores sociais no acompanhamento e na avaliação dos 
objetivos da implementação e dos resultados das políticas públicas. 9
O controle exercido pela sociedade civil sobre o orçamento público, resultante da ação 
de cidadãos e de organizações não governamentais, pode estar orientado à defesa de 
interesses privados, corporativos ou públicos. Tão importante quanto os interesses 
defendidos são os métodos adotados na ação – que devem primar pela ética, pelo 
respeito às regras do jogo e pela transparência de propósitos. Bobbio (1990)10, citando 
Kant, recorda-nos que “todas as ações relativas ao direito de outros homens, cuja 
máxima não é suscetível de se tornar pública, são injustas”.
Esse mecanismo de controle possui, como aspecto singular, a independência financeira, 
de propósitos e de métodos em relação às organizações da esfera governamental. 
Tendler (1988), ao comentar acerca das vantagens do controle social, observa: “[...] 
pressupõem-se que a vantagem especial da sociedade civil, no que diz respeito ao 
controle do governo, reside em seu ‘status’ de ‘de fora’ ou em sua independência em 
relação a ele”. É importante esclarecer que essa autonomia em relação aos organismos 
governamentais não implica a ausência de uma dimensão política nos atos de controle.
Distribuição de Responsabilidades Entre os 
Diferentes Níveis de Governo
O Orçamento Geral da União não financia todas as despesas públicas. A Constituição 
do Brasil define as atribuições e as competências dos governos federal, estaduais 
e municipais. 
9 Trecho extraído do sítio <www.tcu.gov.br>
10 Norberto Bobbio – Teoria Geral da Política.
25
ORÇAMENTO E CONTEXTO INSTITUCIONAL │ UNIDADE I
A título de ilustração, o dinheiro para asfaltar a rua de sua cidade não está incluído no 
Orçamento Geral da União, que contempla, apenas, ações atribuídas pela Constituição 
à esfera federal do poder público. Se você está interessado em saber quais os recursos 
disponíveis para as obras de esgoto de sua rua, deve verificar o orçamento da prefeitura 
de sua cidade. Se a sua preocupação for a construção de uma estrada vicinal em sua 
região, deve consultar o orçamento de seu estado.
O Orçamento Geral da União prevê recursos para a construção, a pavimentação ou 
a recuperação de estradas federais. Da mesma forma, se o seu interesse é saber se as 
obras de construção do hospital de sua cidade serão executadas este ano, deve consultar 
o orçamento de sua prefeitura. As despesas com a segurança de sua cidade ou de sua 
rua são financiadas, também, pelo orçamento de seu município.
Como se vê, o conhecimento acerca da distribuição das responsabilidades entre as 
diferentes esferas de governo, federal, estadual e municipal, mostra-se prioritário para 
uma gestão com qualidade. Ora, como cobrar de uma esfera aquilo que compete à outra?
26
CAPÍTULO 3
Disciplina Fiscal Agregada
O conceito de disciplina fiscal agregada é bem mais abrangente do que um simples 
“receitas iguais a despesas”. Na verdade, tal conceito busca traduzir o que é um ambiente 
macroeconômico saudável e sustentável, conexo com investimentos e crescimento 
econômico, com eficiência intemporal nas decisões orçamentárias. Esse cenário aparece 
em países com o nível de inflação baixo e controlado, a taxa de juros baixa e o saldo 
de transações em conta corrente sustentável. Segundo documentos do Banco Mundial 
acerca de assuntos orçamentários, é um dos pilares para uma macroeconomia saudável.
O Caso Brasileiro
A economia brasileira, ao longo dos anos 1980 e parte da década de 1990, apresentava 
processo de inflação elevada. O Plano Real, após malogro de diversos planos similares, 
é, reconhecidamente, a mais bem-sucedida experiência brasileira de estabilização. 
De fato, o Plano Real conseguiu que a economia do Brasil passasse de uma realidade 
hiperinflacionária para uma outra, cuja taxa de inflação pode ser comparada a dos 
países desenvolvidos.
Ocorre que, de um lado, o cenário hiperinflacionário presente naquela época na 
economia brasileira distorcia (e muito!) os (péssimos!) resultados das administrações 
públicas; ou seja, aquela realidade foi um meio de ocultação da má gestão dos 
administradores e do mau uso dos recursos públicos, sendo, por isso, justificativa geral 
para a ausência de planejamento no processo orçamentário. De outro lado, o Plano 
Real, com a estabilização monetária, deixou transparecer uma situação, antes oculta, 
de desequilíbrio das contas públicas em todos os níveis de governo. 
Nesse cenário, emergiu a necessidade de se desenvolver mecanismos institucionais, 
com vistas a disciplinar o equilíbrio fiscal e, com isso, garantir uma gestão responsável 
dos recursos públicos, que, lembrando, são colocados à disposição dos governantes 
pela sociedade.
Em federações com alto grau de descentralização fiscal, caso do Brasil, é fundamental 
que todos os níveis de governo tenham incentivos à disciplina fiscal. Todavia, além 
de isso não ser tarefa fácil, garantir disciplina fiscal complica-se quando os governos 
subnacionais têm prerrogativas de grande autonomia no processo de elaboração 
orçamentária, de formulação de políticas fiscais e de implementação dessas políticas,pois o grau de ingerência e de controle do governo central é quase nulo.
27
ORÇAMENTO E CONTEXTO INSTITUCIONAL │ UNIDADE I
De pronto, e independentemente de qualquer outra análise, se considerarmos 
o custo da indisciplina fiscal em governos subnacionais e o papel desses entes na 
consolidação do equilíbrio fiscal do País, presenciamos um progresso substancial nas 
contas públicas do Brasil, principalmente na segunda metade da década de 1990. 
Realmente, nesse período, foi implementada uma política fiscal descentralizada, 
com base em medidas de caráter regulatório e cooperativo. As reformas estruturais 
realizadas naquela época podem ser qualificadas como reformas de fortalecimento da 
responsabilidade fiscal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), aprovada em maio de 2000, foi peça 
fundamental na imposição de disciplina fiscal em todos os níveis de governo e nos três 
Poderes, pois consolidou vários elementos fundamentais em matéria de boa gestão em 
finanças públicas. 
Quanto ao escopo institucional (isto é, o que a LRF entende como Setor Público), 
a LRF é aplicável aos Poderes Executivo, Legislativo (inclusive Tribunal de Contas) e 
Judiciário, ao Ministério Público, às respectivas administrações diretas, aos fundos, às 
autarquias, às fundações e às empresas estatais dependentes da União, aos estados e ao 
Distrito Federal e aos municípios. 
Relativamente à abrangência material, a LRF estabelece diretrizes que possibilitam 
aos gestores públicos administrar de forma profissional, em consonância com os 
princípios do equilíbrio das contas públicas, da gestão financeira-orçamentária 
responsável, eficiente, eficaz e transparente, de modo a garantir a todas as pessoas, 
organizadas ou não, o acesso às informações pertinentes aos processos do orçamento 
público e da gestão pública.
Outro ponto relevante acerca da LRF, analisando-a dentro de uma visão “macro”, é o 
fato de os objetivos dessa lei coincidirem com os pertinentes a uma política orçamentária 
fundamental. Ao coordenar o ajustamento na alocação dos recursos públicos, a lei 
cumpre a função alocativa; ao ordenar a situação de equilíbrio da distribuição da 
renda e da riqueza, a função distributiva; e, ao assegurar a estabilidade ao processo 
econômico-financeiro, a função estabilizadora.
Como já vimos, o diploma básico legal acerca de regras de finanças públicas no Brasil 
é apresentado pela Lei nº 4.320/1964, que estabelece normas gerais para elaboração, 
execução, contabilização e apresentação orçamentária para os três níveis de governo 
(federal, estadual e municipal), bem como para as empresas estatais. A título de 
esclarecimento, enquanto a Lei nº 4.320/1964 estabelece as regras de elaboração e de 
execução orçamentárias, a LRF foca na gestão fiscal, com ênfase na consolidação e na 
manutenção da estabilidade macroeconômica.
28
UNIDADE I │ ORÇAMENTO E CONTEXTO INSTITUCIONAL
Nada obstante, e embora os objetivos das duas normas sejam distintos, a Lei nº 
4.320/1964 sofreu algumas alterações em virtude da LRF, que é uma norma mais 
recente que aquela. Exemplificando, poderíamos citar as seguintes alterações: conceito 
de dívida fundada, conceito de empresa estatal dependente, conceito de operações de 
crédito, tratamento dos restos a pagar.
Assim, a LRF é o marco na história da gestão fiscal brasileira, ou seja, o coroamento das 
iniciativas que foram implementadas para promover uma dinâmica fiscal sustentável 
no longo prazo. Vale salientar, todavia, que, a partir de 1995, foram incorporadas 
importantes medidas estruturais que abriram a porta para a aprovação de uma lei 
mais abrangente, caso da LRF. A título de exemplo, podemos citar os acordos de 
refinanciamento de dívidas entre a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e os estados11, 
e, em seguida, alguns municípios12, bem como a legislação que definiu limites para 
despesas de pessoal em todos os níveis de governo13. 
Desde então, essas reformas estruturais provocaram mudança na cultura fiscal do País, 
bem como incluíram regras mais severas para elaboração de relatórios orçamentários 
e troca de informações entre os diferentes níveis de governo e entre eles e a sociedade 
civil. Além disso, as mudanças passaram a demandar maior capacidade de avaliação e 
de monitoramento do governo Federal e do Poder Legislativo (por meio dos Tribunais 
de Contas) para verificar o cumprimento das normas. 
Até os dias atuais, o governo federal vem dedicando esforços significativos para viabilizar 
o controle, tanto por parte da STN como por parte dos Tribunais de Contas (Poder 
Legislativo), para fiscalizar a aplicação da lei pelos entes da Federação, especialmente 
no que se refere à disseminação de relatórios, de informações orçamentárias e de 
indicadores fiscais. No sítio do Ministério do Planejamento14, por exemplo, é possível 
visualizar alguns desses relatórios.
Exemplos de inovações com o advento da LRF
De início, a LRF determina que a LDO deve ser elaborada de acordo com o princípio 
de equilíbrio entre as receitas e as despesas e com a previsão de cortes, quando 
necessários. A LDO também deve incorporar um anexo de metas fiscais, cujo 
conteúdo são as metas fiscais anuais dos três anos seguintes, dos itens despesas, 
receitas, resultado primário e montante da dívida pública. Esse anexo deve conter, 
ainda, avaliação do cumprimento das metas anteriores, da atual situação financeira, 
11 Lei nº 9.496, de 11 de setembro de 1997, que “estabelece critérios para a consolidação, a assunção e o refinanciamento, pela 
União, da dívida pública mobiliária e outras que especifica, de responsabilidade dos Estados e do Distrito Federal”.
12 Medida Provisória 2.118-28, de 23 de fevereiro de 2001, que “estabelece critérios para a consolidação, a assunção e o 
refinanciamento, pela União, da dívida pública mobiliária e outras que especifica, de responsabilidade dos Municípios”.
13 Lei Complementar nº 82, de 27 de março de 1995 (Lei Camata I), revogada pela Lei Complementar nº 96, de 1º de junho de 
1999 (Lei Camata II). A Lei Camata II foi, então, revogada pela LRF.
14 <www.planejamento.gov.br www.planejamento.gov.br>.
29
ORÇAMENTO E CONTEXTO INSTITUCIONAL │ UNIDADE I
do patrimônio líquido, do regime atuarial da previdência, das renúncias fiscais e da 
margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. Um anexo de 
riscos fiscais foi outro item incluído na LDO, por causa da LRF, para avaliar a situação 
dos então chamados esqueletos fiscais15.
A questão da transparência da gestão pública também foi alvo de inovações com a LRF. 
Por exemplo, tornou-se obrigatória a publicação das contas consolidadas do exercício 
anterior até a metade do exercício atual. Outro item que se tornou obrigatório com a 
LRF foi a publicação bimestral de relatório de execução orçamentária e quadrimestral 
de relatório de gestão fiscal, dispondo acerca do cumprimento dos limites de gasto e de 
endividamento previstos na lei.
A LOA também sofreu mudanças com o advento da LRF. A título de ilustração, a lei 
orçamentária passou a conter, desde então, reserva de contingência para passivos 
contingentes e eventos imprevistos. Ademais, a LRF proibiu créditos para finalidades 
não específicas ou com dotação ilimitada, bem como determinou que os superávits 
auferidos pelo Banco Central (BC) fossem repassados ao caixa do Tesouro Nacional a 
cada seis meses.
A LRF também estabelece normas para a contratação de empréstimos e de operações 
de Antecipação de Receita Orçamentária (ARO). A contratação de empréstimos fica 
sujeita à autorização prévia na LOA, à observância dos limites de endividamento e à 
autorização do Senado Federal, no caso de empréstimos externos. Os empréstimos 
não podem ser contraídos para financiar despesas correntes. Os empréstimos entre 
entes da Federação ficam proibidos, exceção feita para operações entre instituições 
financeiras estatais. A concessão de tais empréstimos fica condicionada à concessão de 
contragarantias, por conta de quem contrair o empréstimo.As AROs só podem ser contraídas para cobrir eventuais insuficiências de caixa durante 
um exercício financeiro. Devem ter taxa de juros prefixada e sua liquidação deve ser 
feita até o dia 10 de dezembro. Sua utilização também fica proibida no último ano 
de governo.
A execução orçamentária também fica sujeita a novas normas. Após a publicação do 
orçamento, o governo deve editar um decreto de programação financeira, estabelecendo 
cronograma mensal para o desembolso. A cada dois meses, devem ser feitas reavaliações 
da arrecadação. Caso esse processo não se encontre numa trajetória condizente com as 
metas fiscais, os Poderes e o MP devem, em trinta dias, limitar o empenho de recursos. 
Caso os Poderes Legislativo e Judiciário e o MP não cumpram a determinação, o 
Executivo fica autorizado a limitar-lhes o empenho.
15 Inserir definição amigável de esqueletos fiscais (créditos contra o governo).
30
UNIDADE I │ ORÇAMENTO E CONTEXTO INSTITUCIONAL
Uma das maiores inovações da LRF é a introdução, no Brasil, de restrições orçamentárias. 
Para exemplificar, a LRF determina restrições ao gasto com funcionalismo público e ao 
endividamento público. Quanto ao limite com pessoal, a LRF determina que fica proibido 
o aumento da despesa com pessoal 180 dias antes do final do mandato e que os referidos 
limites devem ser checados a cada quatro meses. Já o limite para o endividamento público, 
não está no corpo da lei.
Nesse caso, a LRF determina que o Executivo deve enviar ao Senado Federal e ao 
Congresso Nacional proposta de limites globais para o montante da dívida consolidada 
da União, dos estados e dos municípios e projeto de lei que estabeleça limites para o 
montante da dívida mobiliária federal, respectivamente fixados em porcentagem da 
receita corrente líquida. A verificação dos limites deve ser feita a cada quadrimestre.
As sanções para quem desrespeitar o limite e as diretrizes para o ajuste, no entanto, estão 
previstas na lei. Quando um ente ultrapassar o limite, ele tem um ano para reconduzir 
o montante da dívida ao limite, sendo que 25% do ajuste deve ser feito nos quatro 
primeiros meses. As sanções cabíveis para o desajuste é a proibição de transferências 
voluntárias e de empréstimos, salvo para o refinanciamento do principal da dívida.
A LRF contém uma série de outras inovações que não são listadas aqui. Nada obstante, 
há, ainda, outras medidas dignas de nota. Exemplos: vedação a que renúncias fiscais 
sejam instituídas sem as corresposndentes medidas compensatórias de aumento de 
arrecadação; proibição do empenho de despesas nos últimos oito meses de mandato 
que não sejam pagas dentro do próprio mandato ou que não tenham provisão no caixa; 
e criação do Conselho de Gestão Fiscal, cujo projeto de lei16 se encontra, ainda, em 
tramitação na Câmara dos Deputados.
16 PL 3744/2000, do Poder Executivo, que “institui o Conselho de Gestão Fiscal e dispõe sobre sua composição e forma de 
funcionamento, nos termos do art. 67 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.”
31
CAPÍTULO 4
Eficiência Alocativa e Eficiência 
Operacional
As inovações verificadas no processo orçamentário brasileiro podem ser analisadas com 
base nos diagnósticos e nas propostas apresentadas por Allen Schick17, que adota, como 
parâmetro para avaliação, o trinômio disciplina fiscal, eficiência alocativa e eficiência 
operacional do gasto público.
Schick examina o orçamento público como sendo um instrumento econômico, político 
e de gestão de governo, discutindo os papéis e os relacionamentos de seus principais 
stakeholders18, associando vários problemas e várias tendências pertinentes ao estágio 
de desenvolvimento de determinado país e, ainda, citando casos práticos afetos a países 
desenvolvidos e em desenvolvimento.
Como já vimos, a questão da disciplina fiscal está baseada no princípio de que o 
orçamento deve expressar as reais intenções de governo, relativamente ao gasto futuro, 
e declarar a despesa que de fato resultará durante o ano fiscal e que será coberta pelas 
receitas disponíveis. Nesse sentido, Schick alude que os governos são pressionados a 
gastar mais do que a economia ou a carga tributária podem prover.
Ora, em face desse cenário, é imprescindível que se priorize, adequadamente, ações 
e despesas, desenvolvendo orçamentos realistas e sustentáveis ao longo do exercício 
financeiro.
Eficiência Alocativa
A eficiência alocativa relaciona-se com a identificação de ações que não geram 
externalidades positivas19 que justifiquem sua continuidade e que não representam gastos 
típicos do setor público, com vistas a decidir se tais ações devem ser redimensionadas 
dentro do contexto do orçamento público.
Segundo Schick, as alocações do orçamento são eficazes quando são feitas de acordo 
com as prioridades de governo (por exemplo, redistribuindo recursos de antigas 
prioridades para aquelas atualmente mais urgentes) e baseadas na evidência a 
respeito da eficácia dos programas. Assim, afirma Schick, evitam-se tendências 
17 In “A Contemporary Aproach to Public Expenditure Management”, World Bank Institute, 1999. (Tradução livre: “Uma 
Abordagem Contemporânea ao Gerenciamento dos Gastos Públicos”.)
18 Stakeholder: termo que se refere a todos os atores interessados em determinado assunto.
19 Externalidades positivas: ocorrem quando os benefícios sociais de um produto excedem os benefícios privados. Uma analogia 
comumente utilizada compara externalidade positiva com vacinação e externalidade negativa com poluição.
32
UNIDADE I │ ORÇAMENTO E CONTEXTO INSTITUCIONAL
incrementalistas; em outros termos, acréscimo de percentual de recursos calcado no 
desempenho dos exercícios anteriores.
De fato, o modo tradicional de elaboração do orçamento, como uma versão refeita do 
orçamento anterior, gera, como resultado, vários vícios administrativos, dos quais 
merecem destaque:
a. continuidade de antigos programas, que simplesmente mudam de nome 
ou são apresentados como novos;
b. recursos escassos, que acabam sendo utilizados em projetos de grande 
visibilidade que produzem reduzido retorno social, ao mesmo tempo em 
que o orçamento deixa de gastar com o capital humano (saúde, educação 
etc.); e
c. sobrevida de “resíduos” do gasto público associados a demandas sociais 
ou políticas antigas que não mais se justificam.
Eficiência Operacional
O conceito de eficiência operacional relaciona-se ao uso da avaliação de resultados, 
do accountabillity20 gerencial e da mensuração/otimização dos custos para (re)
direcionamento das ações do administrador público. 
Para Allen Schick21, eficiência operacional 
“[...] é o rateio dos recursos gastos em relação aos resultados produzidos 
ou adquiridos por órgãos e entidades governamentais: o primeiro pode 
ser medido em termos monetários ou de outros insumos, tal qual horas 
de trabalho; o segundo, todavia, é medido em termos de volume e 
dimensões qualitativas, por exemplo, a exatidão dos pagamentos – ou 
outras transações efetivadas, a tempestividade dos serviços prestados, 
a cortesia com que esses serviços são prestados e a satisfação dos 
beneficiários. Se medidos com eficiência operacional, esses indicadores 
de qualidade podem estar correlacionados com o volume dos recursos 
ou outros insumos”. 
A eficiência operacional implica ações realizadas em observância aos seguintes princípios:
20 Accountability gerencial: dever de o gestor prestar contas dos resultados de sua atuação.
21 In “A Contemporary Aproach to Public Expenditure Management”, World Bank Institute, 1999. (Tradução livre: “Uma 
Abordagem Contemporânea ao Gerenciamento dos Gastos públicos”.)
33
ORÇAMENTO E CONTEXTO INSTITUCIONAL │ UNIDADE I
a. efetividade: é a medida de alcance do resultado final da ação 
governamental;
b. economicidade: é o cumprimento da meta ao menor custo e a eliminação 
de desperdícios de insumos;
c. eficiência: é a otimização dos processos de transformação de insumos em 
produtos. Em outros termos, é a maximização da relação custo xbenefício;
d. eficácia: é o cumprimento das metas.
34
UNIDADE II
O PROCESSO DE 
ALOCAÇÃO DE 
RECURSOS
O processo de alocação de recursos públicos com base em prioridades estratégicas é 
imprescindível para eficiência e eficácia da Administração Pública. De fato, em seus 
documentos, o Banco Mundial aponta que esse processo, depois de garantida a disciplina 
fiscal agregada, é o segundo pilar na gestão das despesas públicas. 
De imediato, e independentemente da abordagem pública ou privada, alocar recursos é 
uma atividade cuja situção ótima é difícil de ser alcançada. Ora, não se melhora a situação 
de nada nem de ninguém sem causar algum tipo de prejuízo a algo ou de alguém.
No nosso contexto, alocar os recursos públicos de modo que atenda à sociedade de 
modo satisfatório é incumbência do processo político, que surge como importante 
mecanismo no trabalho de levantamento das prioridades, considerada, obviamente, a 
escassez dos recursos disponíveis.
Nesta parte, estudaremos as nuances do processo de alocação dos recursos públicos: 
as classificações orçamentárias; a elaboração do orçamento e a formulação de políticas 
públicas; e, por fim, o planejamento plurianual da despesa. 
35
CAPÍTULO 1
Classificações Orçamentárias: Natureza 
e Finalidades
Um dos principais objetivos ao se criar um sistema de classificação orçamentária é 
garantir o meio de analisar e de avaliar os gastos e os benefícios dos programas de 
governo, bem como de estudar o impacto dos gastos públicos na economia, já que tal 
sistema viabiliza a obtenção de informações gerenciais e administrativas.
O Instituto Latinoamericano de Planificación Economica y Social resume como sendo 
as finalidades de um sistema de classificação orçamentária o seguinte:
1. facilitar a análise dos efeitos econômicos e sociais das atividades 
do governo;
2. facilitar a formulação dos programas que o governo deve 
elaborar para cumprir suas funções;
3. contribuir para uma execução rápida do orçamento;
4. facilitar a contabilidade fiscal. 22
Para ratificar a importância dessa questão, vale citar o professor Sebastião Sant’Anna e 
Silva. Ele apresentou (em 1954) o problema da classificação das contas públicas como um 
corolário do princípio da especificação ou da discriminação orçamentária, afirmando:
“a adoção de um bom sistema de classificação das receitas e das despesas 
é dos problemas de técnica orçamentária de mais difícil solução. 
Esta dificuldade resulta da necessidade que tem essa classificação de 
atender a conveniência de natureza política, administrativa, 
financeira, contábil e econômica.” 23 (grifo nosso)
A escolha do critério de classificação está diretamente relacionada com a concepção 
orçamentária estabelecida. Apesar disso, devemos ter em mente que nenhuma 
classificação por si só satisfaz totalmente, o que leva à motivação de a técnica 
orçamentária combinar várias delas, com vistas a atender, conceitualmente, o tipo de 
orçamento escolhido. Tal combinação, de várias classificações, é que constitui o sistema 
de classificação orçamentária.
22 MARTNER, Gonzalo. Planificación de los Pressupuestos Gobernamentales. Santiago do Chile: Nações Unidas. mimeo. 
pp. 104-5.
23 SANT’ANNA E SILVA, Sebastião. Os Princípios Orçamentários. RJ, FGV, 1954, p. 43.
36
UNIDADE II │ O PROCESSO DE ALOCAÇÃO DE RECURSOS
Qualquer que seja o sistema, o principal objetivo da classificação orçamentária nos 
orçamentos atuais é facilitar a programação do governo (alocação de recursos) e a 
fiscalização e o acompanhamento da execução dos programas de trabalho, não só pelo 
governo, mas também pelo Legislativo e pela sociedade civil, conforme competências de 
cada ator público; daí, visualizamos que o enfoque é dirigido ao Orçamento-Programa.
Apesar de os sistemas de classificação orçamentária referirem-se à classificação de 
ambas as contas, receita e despesa, salientamos que é a classificação da despesa que 
assume importância primária. Realmente, na norma vigente, toda a preocupação se 
volta, essencialmente, para ela. Se estudarmos a evolução das finanças públicas ao 
longo da História, perceberemos que foi ela, a despesa pública, que sofreu grandes 
transformações, tanto sob o aspecto quantitativo quanto sob o qualitativo.
Sistemas de Classificação Orçamentária 
Adotados no Brasil
Fundamentalmente, o sistema de classificação orçamentário brasileiro foi estabelecido 
como regra pela Lei nº 4.320/1964. Além disso, essa norma determinou que quadros 
anexos ao orçamento seriam apresentados, nos quais a despesa figuraria distribuída em 
dez funções, cada uma comportando outras tantas subdivisões.
A partir do orçamento do ano 2000, contudo, diversas alterações na Lei nº 4.320/1964 
estabeleceram adequações ao sistema de classificação então vigente. Tais alterações 
visaram, principalmente, a privilegiar o aspecto gerencial do orçamento, por meio de 
adoção de práticas simplificadoras e descentralizadoras. 
O marco dessas modificações foi determinado no Decreto nº 2.829, de 29 de outubro de 
1998, que estabeleceu normas para a elaboração e a execução do Plano Plurianual e dos 
orçamentos da União. Essa norma interligou o Planejamento (Plano Plurianual – PPA), 
no caso, o PPA 2000-2003, e o Orçamento, por meio da obrigatoriedade de criação de 
programas para todas as ações de governo, com um gerente responsável por metas e 
por resultados concretos para a sociedade.
Subsidiariamente, as Portarias nos 117 e 51, respectivamente, de 12 de novembro e 16 
de novembro de 1998, ambas do Ministério do Planejamento e Orçamento, também 
incluiram modificações substanciais no processo de planejamento e de orçamento 
do setor público, que entraram em vigor com o orçamento de 2000, nos seguintes 
moldes: 
 » a Portaria nº 117/1998, substituída, posteriormente, pela Portaria nº 42, 
de 14 de abril de 1999, com a preservação dos seus fundamentos, 
37
O PROCESSO DE ALOCAÇÃO DE RECURSOS │ UNIDADE II
atualizou a discriminação da despesa por funções de que tratam o inciso 
I do § 1º do art. 2º e § 2° do art. 8º, ambos da Lei nº 4.320/1964, 
revogando, assim, a Portaria nº 9, de 28 de janeiro de 1974 (Classificação 
Funcional-Programática); e 
 » a Portaria nº 51/1998 institui o recadastramento dos projetos e das 
atividades constantes do Orçamento da União (Subsistema de Cadastro 
de Atividades e Projetos, do Sistema Integrado de Dados Orçamentários 
– SIDOR).
Segundo informativos do Ministério do Planejamento24,
essas modificações representam um importante passo no sentido da 
modernização dos processos de planejamento e de orçamento, com 
aplicabilidade à União, aos estados e aos municípios, tendo como 
escopo principal a busca para o setor público de uma administração 
menos burocrática e mais gerencial, com efetiva cobrança de 
resultados.
Considerações Gerais Acerca da Classificação por 
Categoria Econômica (Receita e Despesa)
A classificação por categoria econômica é importante para o conhecimento do 
impacto das ações de governo na conjuntura econômica do país. Ela possibilita 
que o orçamento seja instrumento relevante para a política econômica, de maneira a 
ser utilizado, por exemplo, no fomento ao desenvolvimento nacional e no controle do 
déficit público. 
Essa classificação foi instituída no Brasil pela Lei nº 4.320/1964, arts. 11 (quanto 
à receita) e 12 (quanto à despesa). Por esse critério, o orçamento divide-se em dois 
grandes grupos: as contas correntes e as contas de capital. As contas de capital 
relacionam-se, diretamente, com a formação ou a aquisição de bens de capital, 
implicando aumento de patrimônio; as contas correntes, ao contrário, não acarretam 
aumento de patrimônio. 
As especificidades relativas a cada uma das contas, receita e despesa, serão vistas 
mais adiante em itens próprios relativos à receita e à despesa. A título de ilustração de 
classificação por categoria econômica, segue fragmento da lei orçamentária anual para 
o exercício de 2007 acerca desta classificação para o orçamentofiscal.
24 Ex.: <http://www.planejamento.gov.br/orcamento/conteudo/sistema_orcamentario/classificaoes_orcamentarias.htm>.
38
UNIDADE II │ O PROCESSO DE ALOCAÇÃO DE RECURSOS
Quadro 1A – Receita e Despesa do Orçamento Fiscal por Categora Econômica.
Classificação Econômica – Receita e Despesa
R$ 1,00
Recursos de Todas as Fontes
Receita Despesa
Especificação Valor Especificação Valor
Receitas Correntes
Receita Tributária
Receita de Contribuições
Receita Patrimonial
Receita Agropecuária
Receita Industrial
Receita de Serviços
Transferências Correntes
Outras Receitas Correntes
347.039.611.605
200.791.012.055
75.901.842.839
37.462.963.851
26.506.229
681.24.962
21.276.853.603
326.427.751
10.572.780.541
Despesas Correntes
Pessoa e Encargos Sociais
Juros e Encargos da Dívida
Outras Despesas Correntes
380.374.597.849
66.877.423.937
165.745.906.300
147.751.267.611
Déficit do Orçamento Corrente – Fiscal 33.334.986.243
Total 380.374.597.849 Total 380.374.597.849
Déficit do Orçamento Corrente 33.334.986.243
Receitas de Capital
Operações de Crédito
Alienação de Bens
Amortização de Empréstimos
Transferências de Capital
867.017.330.104
810.551.350.463
2.379.411.079
20.547.145.158
88.068.813
Despesas de Capital
Investimentos
Inversões Financeiras
Amortização da Dívida
787.878.764.511
22.918.786.249
32.393.865.336
732.366.112.926
Fonte: LDO-2007, Anexo II, Inciso I.
Classificações da Receita Pública Orçamentária: 
Estruturas e Finalidades 25
De acordo com a doutrina das finanças públicas, qualquer entrada de recursos nos 
cofres públicos denomina-se “receita”, mas se reserva a denominação “receita pública” 
ao ingresso que se faça permanente no patrimônio do Estado e que não esteja sujeito à 
devolução ou à correspondente baixa patrimonial.
Desta forma, o produto de ingressos provenientes de caução, fiança, empréstimo, 
alienação de bens não seriam considerados como receita pública, uma vez que 
representam, apenas, movimentação de fundos, não se incorporando ao patrimônio 
público ou alterando-o.
Entretanto, essa distinção apresentada no campo doutrinário não foi adotada pela Lei 
nº 4.320/1964, que institui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e 
controle dos orçamentos e balanços da União, dos estados, dos municípios e do Distrito 
25 Fonte principal: Ementário de Classificação das Receitas Orçamentárias (2005) – Brasília. Secretaria de Orçamento Federal – 
SOF. (na Internet: <www.planejamento.gov.br>, Orçamento, Publicações e Estudos) – Não deixe de consultá-lo!
39
O PROCESSO DE ALOCAÇÃO DE RECURSOS │ UNIDADE II
Federal. Essa lei emprega o termo receita no seu sentido amplo, ou seja, corresponde a 
qualquer entrada de recursos nos cofres públicos.
A Lei nº 4.320/1964 representa o marco fundamental da Classificação da Receita 
Orçamentária. No capítulo II, intitulado “DA RECEITA”, o texto legal trata das 
entidades de Direito Público interno, ou seja, da União, dos Estados, do Distrito 
Federal, dos Municípios e respectivas autarquias, explicitando, em seu próprio 
corpo, no art. 11, § 4º, a discriminação das fontes de receitas pelas duas categorias 
econômicas básicas, as receitas correntes e as receitas de capital. Ainda no próprio 
texto, art. 8º, § 1º, está indicado que os itens da discriminação da receita mencionados 
no art. 11 serão identificados por números de código decimal, na forma do 
Anexo III.
No decorrer do tempo, esse anexo sofreu várias alterações, incorporando as 
transformações econômicas do país e seu reflexo nas receitas públicas.
Em 2001, para atender às disposições da Lei Complementar nº 101/2000, Lei de 
Responsabilidade Fiscal (LRF), no que se refere à uniformização dos procedimentos 
de execução orçamentária no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e 
dos Municípios, o conteúdo do Anexo III da Lei nº 4.320/1964 foi consubstanciado 
no Anexo I da Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, de 4 de maio de 2001, com 
a discriminação da receita para todos os entes da Federação, ficando facultado o seu 
desdobramento para atendimento das respectivas peculiaridades.
No âmbito da União, o detalhamento da classificação da receita cabe à Secretaria 
de Orçamento Federal (SOF), o que é feito por meio de portaria de classificação 
orçamentária, por natureza de receita e por fonte de recursos.
Classificações doutrinárias
Receitas Orçamentárias e Extraorçamentárias
Trata-se de classificação doutrinária (sem lei que a ampara) relacionada à 
“previsibilidade” da receita na lei orçamentária anual. Segundo este critério, a receita 
pública divide-se em orçamentária e extraorçamentária.
As receitas orçamentárias são os tributos regulares, por conseguinte, previstas 
na lei orçamentária anual, tais quais impostos, taxas, contribuições etc. As receitas 
extraorçamentárias são decorrentes da própria gestão dos entes da Federação, 
sendo fatos de natureza estritamente financeira, daí, não estão previstas no orçamento 
anual, por exemplo, vendas de ativos. 
40
UNIDADE II │ O PROCESSO DE ALOCAÇÃO DE RECURSOS
Receitas Originárias e Derivadas
As receitas originárias decorrem das atividades do Estado, por exemplo, receita 
patrimonial, de serviços etc. As receitas derivadas são obtidas do setor privado, com base 
na soberania do Estado, como impostos, taxas, contribuições, entre outros.
Classificação por natureza de receita 
Conforme indica o art. 8º, § 1º, da Lei nº 4.320/1964, os itens da discriminação da 
receita mencionados no art. 1126 serão identificados por números de código decimal. 
Convencionou-se designar esse conjunto de códigos de Classificação por Natureza 
de Receita. Essa classificação busca a melhor identificação da origem do recurso 
segundo seu fato gerador.
Em face da necessidade de constante atualização e de melhor identificação dos ingressos 
aos cofres públicos, o esquema inicial de classificação foi desdobrado em subníveis, que 
formam o código identificador da natureza de receita, conforme o esquema que segue:
Figura 3.
X Y Z W TT KK
1° Nível – Categoria Econômica
2° Nível – Fonte
3° Nível – Subfonte
4° Nível – Rubrica
5° Nível – Alínea
6° Nível – Subalínea
X – Categoria Econômica (1º Nível)
1. Receitas Correntes; e
2. Receitas de Capital
Y – Fonte de Receita: é uma subdivisão das Receitas Correntes e de Capital (2º Nível)
Receitas Correntes
1. Receita Tributária
2. Receita de Contribuições
3. Receita Patrimonial
4. Receita Agropecuária
5. Receita Industrial
26 Art. 11 da Lei nº 4.320/1964, com nova redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 20 de maio de1982.
41
O PROCESSO DE ALOCAÇÃO DE RECURSOS │ UNIDADE II
6. Receita de Serviços
7. Transferências Correntes
8. Outras Receitas Correntes
Receitas de Capital
1. Operações de Crédito
2. Alienação de Bens
3. Amortização de Empréstimos
4. Transferências de Capital
5. Outras Receitas de Capital
Z – Subfonte (3º Nível): é o nível de detalhamento vinculado à fonte, composto 
por títulos que permitem especificar com maior detalhe a origem da receita. É a 
espécie de tributo.
W – Rubrica (4º Nível): é o nível que detalha a subfonte com maior precisão, 
especificando a origem dos recursos financeiros. Agrega determinadas receitas com 
características próprias e semelhantes entre si.
TT – Alínea (5º Nível): é o nível que apresenta o nome da receita propriamente dita 
e que recebe o registro pela entrada de recursos financeiros.
KK – Subalínea (6º Nível): constitui o nível mais analítico da receita, o qual recebe 
o registro de valor, pela entrada do recurso financeiro, quando houver necessidade 
de maior detalhamento da alínea.
Com o advento da LRF, ficou estabelecida, pelo art. 51, a necessidade de uniformização 
dos procedimentos de execução orçamentária no âmbito da União, dos estados, do 
Distrito Federal e dos municípios, com o objetivo de consolidação das contas públicas 
nacionais. Assim, essa estrutura básica corresponde à classificação adotada para as três 
esferas da Administração Pública.