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DIREITO ADMINISTRATIVO
PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Livro Eletrônico
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Nilton Coutinho
Poderes da Administração Pública
DIREITO ADMINISTRATIVO
Poderes da Administração Pública .................................................................................3
1. Poderes Administrativos .............................................................................................3
1.1. Introdução ................................................................................................................3
1.2. Vinculação e Discricionariedade ...............................................................................5
1.3. Uso e Abuso do Poder..............................................................................................8
1.4. Poder Hierárquico ....................................................................................................9
1.5. Poder Regulamentar .............................................................................................. 10
1.6. Poder de Polícia ..................................................................................................... 16
1.7. Poder Disciplinar e Processo Administrativo Disciplinar ......................................... 21
1.8. Lei n. 9.784/1999 ..................................................................................................23
1.9. Regime Disciplinar na Lei n. 8.112/1990 ..................................................................38
Questões de Concurso ..................................................................................................55
Gabarito ...................................................................................................................... 69
Gabarito Comentado .....................................................................................................70
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Poderes da Administração Pública
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PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1. Poderes AdministrAtivos
Neste módulo, vamos falar sobre os poderes conferidos à Administração Pública para, 
com base na supremacia e indisponibilidade do interesse público, praticar atos visando o 
benefício da coletividade.
São chamados de poderes-deveres pois tais poderes existem para garantir a proteção 
dos interesses da coletividade. Por esta razão tais poderes se constituem como verdadeiros 
deveres a cargo da Administração Pública.
É um tema importante e que tem relação direta com o tema “atos administrativos”.
Tenho certeza de que uma ou duas questões da sua prova sairão deste módulo e do mó-
dulo de “atos administrativos”.
Abraços e bons estudos a todos!
1.1. introdução
Registre-se inicialmente que o Estudo da Administração Pública, em seus aspectos sub-
jetivos (dos sujeitos que a integram) e objetivos (das atividades que desenvolve) e do regime 
jurídico ao qual está submetida, exige a compreensão de que, ao desenvolver suas atividades 
na busca da satisfação e proteção de interesses qualificados por lei como públicos, necessita 
atuar cercada de atributos, sem os quais, as finalidades que direcionam sua atuação resta-
riam prejudicadas.
Nesse contexto é que se coloca o tema “Poderes” da Administração e dos Agentes Pú-
blicos, expressão que, numa primeira impressão, provoca a ideia de que a Administração 
Pública e seus agentes têm as atividades marcadas por características que denotam prer-
rogativas e que os colocam em posição diferenciada nas relações jurídicas que mantém 
com outras pessoas.
Entretanto, é preciso advertir que a expressão “poderes” nem sempre é empregada no sen-
tido de prerrogativa, força jurídica diferencia Poder Regulamentar, também chamado de Poder 
Normativo, que retrata a possibilidade ou necessidade de expedição de atos normativos que 
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finalizam a regulamentação das leis, com o intuito de possibilitar a execução perfeita dos co-
mandos legais. Aqui nada há de exercício de “poder” no sentido tradicional da expressão, mas 
apenas de uma função que é exercida por alguns agentes públicos, nas suas funções.
Outras vezes, a expressão “poder” é empregada como verdadeira limitação ou restrição 
no exercício da atividade administrativa, na medida em que a Administração Pública. É o que 
se verifica nos contornos encontrados no “Poder Vinculado” que, em verdade, aponta para 
uma vigorosa restrição à atividade administrativa, na medida em que a Administração Pública 
atua, sob pena de invalidade, de modo absolutamente vinculado à lei, sem qualquer margem 
de liberdade e sem que tenha a possibilidade de realizar qualquer juízo subjetivo de valor 
como propulsor da prática do ato. Percebe-se que nesse caso o chamado “poder vinculado” 
implicará numa supressão absoluta de qualquer poder.
Apesar dessas considerações, o estudo do tema e de suas implicações na atividade 
administrativa da entidade pública torna-se importante, na medida em que permitirá a com-
preensão de como estrutura-se a Administração Pública em termos de organização basea-
da em relações hierárquicas, extraindo-se dessa estrutura a atuação decorrente do “Poder 
Hierárquico”. Ademais, aqui também se concentra o estudo de como deve expressar-se o 
desenvolvimento da função regulamentar da entidade pública, seus limites e parâmetros 
constitucionais e legais, oportunidade em que o “Poder Regulamentar” ou “Poder Normati-
vo” será utilizado.
Nesse contexto também será estudada a atuação da Administração Pública, com maior, 
menor ou ausência de liberdade de ação, conforme previamente estabelecido por lei, com 
exercício das atribuições, com discricionariedade (Poder Discricionário) ou com total vincula-
ção à lei (Poder Vinculado).
O poder disciplinar também será tratado, sendo inerente a qualquer estrutura organiza-
cional a permitir identificar irregularidades na condução dos negócios da organização públi-
ca, pelos agentes públicos ou aqueles que, de alguma maneira, vinculam-se à estrutura da 
Administração Pública, bem como a imposição de sanções disciplinares aos que se compor-
tam de modo a agredir aos comandos de disciplina vigentes.
Finalmente e, importantíssimo, aqui se localiza o tratamento jurídico a uma das principais 
atividades administrativas do Estado, a atividade de polícia administrativa que permite concretizar 
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o ideal de preservação dos interesses públicos, assim tutelados pelo Direito, quando sujeitos 
a riscos decorrentes da atividade particular, ainda que lícita e regular. Vale dizer, a atividade 
particular, mesmo que desenvolvida de forma válida, deve conformar-se às exigências postas 
para proteção dos interesses públicos e a atividade pública tendente a essa proteção recebe 
a marca da expressão “Poderde Polícia”.
Desse modo e com a observação de que a doutrina brasileira não se apresenta consensu-
al quanto ao alcance e o conteúdo da expressão “Poderes da Administração” e no reconheci-
mento de quais são efetivamente, tais poderes, toma-se, em nome de uma abordagem ampla, 
a opção de tratar dos seguintes poderes: (i) hierárquico; (ii) normativo (ou regulamentar); (iii) 
discricionário e vinculado, (v) disciplinar e, finalmente, (vi) poder de polícia.
1.2. vinculAção e discricionAriedAde
Como já adiantado na introdução, os temas aqui tratados como “poderes” discricionário 
e vinculado talvez pudessem ser, com propriedade, desenvolvidos com a temática “atos ad-
ministrativos”, vez que caracterizam maneiras de atuação da Administração Pública, que a 
depender dos comandos legislativos subjacentes à prática do ato, atuará com maior, menor 
ou sem qualquer liberdade.
Portanto, a atuação da Administração Pública e os atos praticados pelas autoridades 
administrativas é que serão vinculados ou discricionários. Não se trata de poderes, mesmo 
porque, a ideia de “poder vinculado” exprime exatamente limitação de poder na medida em 
que a atividade da Administração Pública, quando vinculada, imprime a ausência de qualquer 
liberdade de atuação, impondo sim, absoluto respeito à lei, sem qualquer possibilidade de 
juízos subjetivos de valores.
A discricionariedade na atuação da Administração Pública implica na concessão, por lei, 
de margem de liberdade para atuação dos agentes públicos que, diante das circunstâncias 
específicas do caso concreto, poderão agir segundo critérios de conveniência e oportunidade, 
escolhendo uma, entre as diversas possibilidades de atuação.
É, a discricionariedade, uma das características, por exemplo da atividade de polícia ad-
ministrativa consistente na livre escolha, pela Administração, da oportunidade e conveniência 
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de exercício do poder de polícia, bem como da aplicação dos meios conducentes a atingir o 
fim colimado, que é a proteção de algum interesse público. Assim é que na atividade de polícia 
administrativa a autoridade competente, em contato com a situação de fato e em busca da 
preservação do interesse público, escolherá, entre as várias sanções previstas em lei aquela 
que se mostrar mais conveniente e oportuna.
Noutras palavras, a atuação discricionária abre uma gama de opções à Administração 
Pública que poderá agir desta ou daquela maneira, autorizada por lei, após juízo subjetivo de 
valor e análise de conveniência e oportunidade para a prática do ato. Entretanto, a liberdade 
para agir desta ou daquela forma decorre de lei e não da vontade da Administração Pública e 
de seus agentes.
Exemplo de atuação discricionária é encontrado na remoção de servidores públicos, quando 
prevista a possibilidade em lei, a critério da Administração Pública, para atender à conveniência 
do serviço público1, em que, a depender da verificação da autoridade competente e da conve-
niência para a Administração Pública, tanto poderá, validamente praticar o ato, removendo o 
servidor como também poderá deixar de removê-lo pela percepção subjetiva da conveniência.
Portanto, reconheça-se que a Administração Pública nem sempre recebe da lei coman-
dos completos a afastar qualquer margem de atuação discricionária. Parcela considerável da 
atuação administrativa está marcada pela discricionariedade, assim entendida como a atua-
ção desenvolvida dentro de parâmetros determinados, implicando numa relativa liberdade no 
atuar, desde que obedecidos os limites estabelecidos em lei.
É que a lei não consegue prever toda a sorte de situações fáticas a serem enfrentadas no 
cotidiano da Administração Pública. Os fenômenos sociais, ao se concretizarem, podem se 
apresentar com feições variantes em razão das circunstâncias peculiares que os envolvem. 
É nesse ponto que surge a atuação discricionária. O comando legal, a partir da compreensão 
de que não conseguirá pormenorizar todas as variantes de cada situação concreta, passa a 
autorizar a Administração Pública a agir, diante de cada uma, a partir de juízos subjetivos de 
valores, aferindo conveniência e oportunidade para agir desta ou daquela maneira admitidas 
pela lei. Vale dizer, a Administração Pública recebe a autorização legal para agir a partir de 
critérios de conveniência e oportunidade, formulando juízos valorativos, desde que essa atu-
ação discricionária decorra, ao menos implicitamente, da lei.
1 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Editora Atlas, 29ª edição, 2016, p. 222.
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Admite-se, desse modo, a atuação discricionária, sem perder de vista que essa atuação não 
pode jamais, ser confundida com a atuação arbitrária. Discricionariedade implica em agir, a par-
tir de autorização legal, com liberdade condicionada a preceitos legais. Arbitrariedade é atuação 
que peca ao representar excesso no agir além ou contra a lei, o que é sempre reprovável.
Por outro lado, necessário referir ao Poder Vinculado ou atividade vinculada da Adminis-
tração Pública, quando a margem de liberdade desaparece por completo. Agora a lei determi-
na como se dará a atuação do órgão público estabelecendo, de antemão, todos os requisitos 
necessários à prática do ato, sem permitir ao agente público, qualquer possibilidade de juízo 
subjetivo de valor.
Portanto, como já afirmado, não se trata rigorosamente de “poder”, mas de absoluta 
ausência deste, vez que não resta à Administração e seus agentes, qualquer liberdade e 
possibilidade de ação que não seja aquela previamente estabelecida no ato normativo pre-
viamente praticado.
Apenas para ilustrar, vinculado é o ato de admissão ao serviço público quando preenchi-
dos os requisitos legais. Imagine-se o acesso ao serviço de educação pública no ensino fun-
damental oferecido a todas as crianças, que estejam dentro de determinada faixa de idade e 
que residam nas proximidades da unidade escolar. Ora, preenchidos os requisitos legais, não 
restará à autoridade pública competente uma alternativa de escolha que não seja a prática do 
ato de admissão, com a matrícula do interessado na unidade administrativa escolar.
Nota-se, pois, que no âmbito da atuação vinculada, a margem de liberdade presente na 
discricionariedade, desaparece por completo.
Percebe-se, naturalmente, que a maior vinculação dos atos e da atuação administrativa 
aumenta a possibilidade de sindicabilidade da atuação administrativa, vez que os parâmetros 
estão objetivamente postos na norma. Todavia, essa constatação não autoriza a conclusão 
de que a atuação discricionária escaparia, diante da margem legal de liberdade, da possibi-
lidade de controle, inclusive jurisdicional. A discricionariedade minimiza a possibilidade de 
controle, mas não o elimina, vez que ainda será possível analisar a legalidade do ato pela 
identificação dos seus requisitos de validade (competência do agente, forma prevista em lei, 
motivo, objeto e finalidade) e a razoabilidade nas escolhas da Administração Pública, entre 
aquelas possíveis.
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Assim, mesmo os atos discricionários estão sujeitos ao controle de legalidade a ser em-
preendido pela própria organização administrativa ou pelo Judiciário.
1.3. uso e Abuso do Poder
O uso do poder é uma prerrogativa do agente público. O uso (normal) do poder implica na 
observância das normas constitucionais, legais e infralegais, além dos princípios explícitos e 
implícitos do regime jurídico-administrativo e na busca do interesse público.
Já o abuso de poder corresponde a um desvio de conduta, à inobservância, por parte do 
agente público, de seu poder-dever de agir “secundum legem”.
Há três formas de expressão do chamado abuso de poder:
• Excesso: quando a autoridade competente vai além do permitido na legislação, ou seja, 
atua ultra legem;
• Desvio de finalidade: quando o ato é praticado por motivos ou com fins diversos dos 
previstos na legislação, ou seja, contra legem, ainda que em seu “espírito”, normalmen-
te com violação de atuação discricionária;
• Omissão: quando se constata a inércia da Administração em fazer o que lhe compete, 
injustificadamente (com violação de seu poder-dever).
Lembre-se que você já estudou abuso de poder em direito constitucional, quando o professor 
abordou o tema “mandado de segurança”.
Veja:
Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por 
habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for au-
toridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público (art. 5º, 
inciso LXIX da Constituição).
Tal abuso pode ocorrer nas três modalidades acima mencionadas, tendo, inclusive, já sido 
objeto de indagação em provas da OAB e outras.
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1.4. Poder Hierárquico
Mais apropriada do que a expressão “poder hierárquico” é a referência aos “poderes de-
correntes da hierarquia” na Administração Pública. Não há, propriamente, um poder hierár-
quico vez que a hierarquia traduz uma forma de organização administrativa, um sistema que 
permite a atuação total da estrutura administrativa de modo uniforme, racional, coordenado 
e, espera-se, mais eficiente.
Com efeito, uma estrutura administrativa extremamente complexa, com a magnitude que 
atualmente se vislumbra nas entidades públicas, não sobreviveria sem o emprego de estru-
tura necessária à identificação de uma unidade coesa, uma única identidade organizacional, 
não obstante desenvolva ao mesmo tempo, diversas atividades em áreas distintas e em lu-
gares variados.
Não se pode perder de vista que o Estado, expressão aqui utilizada no sentido amplo, a 
embarcar, segundo a opção federativa encartada na Constituição Federal de 1988 a União, Es-
tados, Distrito Federal e Municípios, recebe a incumbência de desenvolver muitas atividades 
materiais para a consecução dos fins constitucionalmente fixados. Assim é que se encontram 
no artigo 21 da Constituição Federal de 1988, muitas competências materiais atribuídas à 
União. Da mesma forma há normas constitucionais que determinam o âmbito de atuação 
material dos Estados federados (art. 25, §§ 1º e 2º, da CF/88), dos Municípios (art. 30, CF/88) 
e ao Distrito Federal (art. 32, §1º, CF/88).
Portanto, cada entidade pública-política do Estado brasileiro, recebe competências ma-
teriais que só podem ser concretizadas por meio de uma dada estrutura administrativa e, tal 
estrutura estará à disposição das entidades públicas para realização das tarefas materiais 
necessárias à consecução dos fins públicos a que se destinam. Mas é preciso reconhecer 
que a estrutura é complexa, pois desempenhará atividades distintas simultaneamente e em 
lugares diferentes.
Para ilustrar, imagine-se a estrutura administrativa de um Estado da Federação brasileiro 
que desenvolve, ao mesmo tempo e em vários lugares, atividades materiais na área da segu-
rança pública, educação e saúde públicas. Como poderia essa entidade pública exercer com 
mínima eficiência tantas atividades ao mesmo tempo senão por meio de órgãos administrativos 
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dispostos nos vários lugares de atuação, alguns com atuação do plano de direção, outros de 
gestão e outros ainda no plano de execução. É necessário que tantos órgãos administrativos 
integrantes dessa estrutura devam atuar de maneira organizada e uniforme e, para tanto, 
todos os órgãos da base desse organismo estarão vinculados a outros, hierarquicamente su-
periores de gerenciamento e monitoramento das atividades e estes, por suas vezes, estarão 
vinculados hierarquicamente a outros órgãos superiores, até que se chegue ao ápice dessa 
organização, onde estará a figura do Chefe do Poder Executivo daquele Estado federado.
Essa estrutura hierarquizada permitiria o desempenho de atividades multifacetárias si-
multaneamente e em todos os cantos do território alcançado pela entidade pública, todas 
desenvolvidas de maneira coordenada, supervisionada e uniforme, com procedimentos simi-
lares, na medida em que os órgãos que integram essa estrutura estarão posicionados numa 
estrutura hierarquizada, da base ao ápice de uma verdadeira pirâmide administrativa, de sorte 
que as decisões concebidas e tomadas nos planos de direção e gestão alcancem do mesmo 
modo, a base da estrutura.
Para tanto, necessário que essas várias “instâncias” do exercício das atividades admi-
nistrativas atuem a partir de relações hierárquicas a permitir que autoridades públicas supe-
riores expeçam ordens aos seus subordinados que repercutem, nos subordinados como ver-
dadeiros deveres, salvo nos casos de ordens manifestamente ilegais. Ademais, das relações 
hierárquicas extrai-se o poder de correição, de controle do cumprimento das obrigações e da 
revisão dos atos praticados por subordinados, com possibilidade de anulação de atos ilegais 
e revogação de atos que, embora validamente praticados, não atendem os critérios de conve-
niência e oportunidade e, ainda, os poderes de delegação de atribuições, do superior ao infe-
rior hierárquico, desde que não se tratam de atribuições privativas e de avocação de poderes 
pela autoridade superiora, desde que, mais uma vez, não estejam inseridas nas atribuições 
privativas da autoridade subordinada.
1.5. Poder regulAmentAr
Os atos jurídicos primários ou originários são aqueles provenientes do órgão estatal, en-
carregado pela própria Constituição da edição das regras capazes de inovar a ordem jurídi-
ca. A função atribuída a esse órgão é, repita-se, decorrente de outorga constitucional e, no 
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exercício de suas atribuições, edita, originariamente, as regras que darão suporte ao sistema 
jurídico a ser implantado em determinada sociedade. Essa competência originária, no Brasil, 
que adota a separação dos poderes, foi atribuída ao Congresso Nacional, no âmbito federal e 
será exercido, nos termos do Art. 59 da Constituição Federal, por meio de emendas constitu-
cionais, leis complementares, leis ordinárias, medidas provisórias, leis delegadas, resoluções 
e decretos legislativos. Esses são os atos normativos originários ou primários, desencade-
ados pela atuação do Poder Legislativo, no exercício de função institucional, conferida pela 
Constituição Federal ao separar os poderes em Legislativo, Executivo e Judiciário.
Na lição de Miguel Reale, atos normativos “originários se dizem os emanados de um órgão 
estatal em virtude de competência própria, outorgada imediata e diretamente pela Constitui-
ção, para edição de regras instituidoras de direito novo”2.
Ao lado dos atos normativos originários encontram-se os derivados ou secundários, com 
força suficiente para estabelecer comportamentos aos destinatários, mas sempre como ins-
trumento de aplicação da norma primária subjacente. Vale dizer, são atos normativos posto 
que vinculantes aos destinatários, mas derivados porque decorrentes de outro ato normativo, 
qual seja, o originário. É nessa categoria de atos normativos que se incluem as sentenças e 
outras decisões judiciais, os contratos e as normas editadas no âmbito da Administração Pú-
blica, para execução das leis. Nesses casos todos, nota-se a estreita vinculação entre o ato 
normativo derivado e o originário. Este é fundamento daquele, editado sempre para a aplica-
ção da norma primária.
É o caso do poder regulamentar de que dispõe o Chefe do Poder Executivo no Brasil, pre-
visto no art. 84, IV, da Constituição Federal:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
IV – sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para 
sua fiel execução.
Note-se, inicialmente, que a Constituição Federal, ao se referir ao poder normativo do Pre-
sidente da República, aponta claramente para o poder normativo secundário, ou derivado, vez 
que a expedição de decretos e regulamentos, apenas será possível para a fiel execução da lei, 
ato normativo primário e originário. É o chamado regulamento de execução, expedido para 
tornar possível a fiel execução da lei.
2 REALE, Miguel. Revogação e anulamento do ato administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1980, p. 12.
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Realmente, muitas vezes a lei, em sua linguagem técnica é inacessível ao executor e in-
compreensível ao destinatário. Outras vezes, para a execução da lei, necessária a criação de 
instrumentos por parte do Poder Executivo. Surge nessas oportunidades, lugar para a expe-
dição do regulamento de execução, editado pelo Presidente da República para que o ato de-
corrente da atuação do Poder Legislativo possa, efetivamente, atingir seus objetivos. É, com 
a edição do regulamento, ato normativo do Poder Executivo, que a lei alcança eficácia. Mas é 
claro, como regulamento de execução, está limitado e vinculado aos comandos da própria lei 
regulamentada, não sendo possível, via regulamento, a criação de obrigações antes não cria-
das pela lei ou a exigência der comportamentos antes não exigidos pela lei regulamentada.
O poder normativo conferido ao Executivo pelo art. 84, IV, da Constituição Federal é, desse 
modo, limitado e complementar. Não tem o condão de inovar na ordem jurídica. Nem poderia 
ser diferente, já que a função do Executivo não é a de legislar originariamente, mas executar a 
lei antes editada pelo Poder próprio.
Ao lado do poder normativo conferido ao Presidente da República, foram, os Ministros de 
Estado investidos de semelhante função, quando estabeleceu o art. 87, da Constituição Fe-
deral, a competência dessas autoridades para “expedir instruções para a execução das leis, 
decretos e regulamentos”.
Da mesma maneira, fácil perceber que se trata de normatização complementar e infrale-
gal, com a finalidade de, mais uma vez, tornar possível a execução das leis.
Ao lado do poder normativo do Presidente da República e dos Ministros de Estado, encon-
tra-se hoje, nas Agências Reguladoras, nova versão da atividade normativa do Estado, mas 
que não deve ser entendida como carta branca conferida a essas novas entidades, o que nem 
mesmo o Chefe do Poder Executivo recebeu.
São conhecidos alguns tipos de competências regulamentadoras, cuja análise, mesmo 
que breve, torna-se importante para a compreensão dessa função normativa da Administra-
ção Pública, em especial para se saber sobre a compatibilidade com o princípio da legalidade.
O primeiro é o poder regulamentar que exerce o Executivo para tornar possível a fiel exe-
cução das leis. E o ato decorrente desse poder, pela própria natureza, é conhecido como re-
gulamento executivo ou regulamento de execução. Não pode, como visto, exceder a função 
do próprio Executivo. Aliás, a Constituição Federal de 1988 criou instrumento a ser utilizado contra 
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excesso no exercício do poder normativo, prevendo, no art. 49, V, a competência do Congresso 
Nacional de “sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regula-
mentar ou dos limites da delegação legislativa”. Está, dessa forma, bem caracterizada a sub-
missão do regulamento à lei, posto que norma dela derivada.
Outro regulamento é o autônomo, expedido pelo poder Executivo para ocupar lacuna le-
gislativa, cuja matéria prescinda de lei. Vale dizer, matérias não submetidas à reserva legal 
podem ser objeto de atuação do Poder Executivo. Este, ao contrário do regulamento executi-
vo, tem o condão de inovar a ordem jurídica, estabelecendo regramento original sobre maté-
rias não disciplinadas por lei.
Como afirmou Hely Lopes Meirelles:
Decreto independente ou autônomo: é o que dispõe sobre matéria ainda não regulada especifi-
camente em lei. A doutrina aceita esses provimentos administrativos praeter legem para suprir a 
omissão do legislador, desde que não invadam as reservas da lei, isto é, as matérias que só por lei 
podem ser reguladas.
Advirta-se, todavia, que os decretos autônomos ou independentes não substituem definitivamente 
a lei: suprem, apenas, a sua ausência, naquilo que pode ser provido por ato do Executivo, até que a 
lei disponha a respeito. Promulgada a lei, fica suspenso o decreto3.
Apesar de admitido pelo publicista acima citado, o regulamento autônomo, no Brasil, sofre 
muita resistência.
De início, ao admitir a possibilidade de regulamento autônomo, estar-se-ia minimizando a 
separação dos poderes, prevista pela Constituição Federal, como um dos alicerces do Estado 
brasileiro, tanto que incluída entre as “cláusulas pétreas” enumeradas no art. 60, § 4º, III4.
Além do mais, aConstituição Federal, quando admitiu a possibilidade de exercício da fun-
ção legislativa pelo Executivo, o fez de forma expressa e clara, por se tratar, evidentemente, 
de situação excepcional. Essa usurpação tolerada pela norma constitucional diz respeito às 
leis delegadas, espécie normativa originária, elaboradas pelo Presidente da República após 
solicitação da delegação ao Congresso Nacional. Este, se entender conveniente e oportuno, 
delegará ao chefe do Executivo o poder normativo, fazendo-a por meio de Resolução “que 
especificará seu conteúdo e os termos do exercício” da competência delegada. É o que prevê 
o art. 68 da Constituição Federal.
3 MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 41ª ed. Malheiros: São Paulo, 2015, p. 162.
4 “Art. 60 (...)
§ 4 – Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
III – a separação dos poderes.”
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Poderes da Administração Pública
DIREITO ADMINISTRATIVO
Parece, pela análise desses argumentos, que o constituinte brasileiro de 1988 pretendeu, 
no que se refere à função legislativa, reservá-la de forma exclusiva ao Congresso Nacional.
José Cretella Júnior, nesse sentido, ensina:
Diante da realidade brasileira o regulamento autônomo inexiste, embora a doutrina o mencione. 
Entre nós, o regulamento existe em função da lei, sendo vinculado (ou introduzido) por decreto 
normativo do Executivo. Daí, o dizer-se que o decreto é o veículo ou instrumento do regulamento5.
Maior clareza à intenção do constituinte se vê no que dispôs o art. 25, do Atos das Dis-
posições Constitucionais Transitórias quando determina a revogação,”a partir de cento e oi-
tenta dias da promulgação da Constituição, sujeito esse prazo a prorrogação por lei, todos 
os dispositivos legais que atribuam ou deleguem a órgão do Poder Executivo competência 
assinalada pela Constituição ao Congresso Nacional”.
A mencionada regra constitucional é objetiva, simples e a sua compreensão tranquila. O 
único, no Brasil, com competência para editar normas jurídicas originárias e primárias é, no 
âmbito federal, o Congresso Nacional, ressalvadas as situações excepcionais expressamente 
mencionadas pela própria Constituição, como no caso da Medida Provisória e da Lei Delega-
da. Contudo, nessas hipóteses, ainda assim, haverá a necessária participação do Congresso, 
seja para estabelecer os limites e condições da delegação, seja na apreciação posterior da 
Medida Provisória.
Pelo visto, difícil aceitar, no Brasil, a possibilidade dos regulamentos autônomos.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, por exemplo, rejeita a ideia:
Portanto, no direito brasileiro, só existe o regulamento de execução, hierarquicamente subordinado 
a uma lei prévia, sendo ato de competência privativa do Chefe do Executivo.6
Diógines Gasparini posiciona-se no mesmo sentido:
O ato que se origina do exercício da atribuição regulamentar chama-se regulamento. Pode, em 
nosso ordenamento, ser definido como o ato administrativo normativo, editado privativamente pelo 
Chefe do Executivo, segundo uma relação de compatibilidade com a lei para desenvolvê-la. Por 
essa definição, vê-se que o Direito Positivo brasileiro só admite o regulamento de execução, isto 
é, os regulamentos destinados à fiel execução da lei, consoante prescreve o inc. IV do Art. 84 da 
Constituição Federal.
5 CRETELLA JUNIOR, José. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 17ª edição, 2000, p. 240.
6 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Editora Atlas, 29ª edição, 2016, p. 88.
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Poderes da Administração Pública
DIREITO ADMINISTRATIVO
Não bastasse isso, diga-se que, nos termos do inc. II do Art. 5º da Lei Maior, “ninguém será obriga-
do a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Assim, se o regulamento não é 
lei em sentido formal, não pode criar direito novo, como os regulamentos autônomos criam. Ade-
mais, cabe ao Congresso Nacional, nos termos do Art. 48 da Constituição, dispor sobre todas as 
matérias de competência da União. Sendo assim, não há lugar, espaço jurídico, para o regulamento 
autônomo ou independente7.
Além dos regulamentos de execução e dos regulamentos autônomos ou independentes, 
ressalte-se a existência dos regulamentos delegados ou autorizados ou habilitados. Por essa 
forma de regulamento, tem-se a delegação da própria função legislativa a outrem para que a 
exerça no lugar do Poder Legislativo.
A matéria antes reservada à lei, a partir da delegação, passa a estar inserida, integralmen-
te, na pessoa daquele que recebeu a delegação. Verdadeiramente, transfere-se a própria fun-
ção de legislar e o delegatário a assume para exercício por conta própria. O legislador retira 
do domínio da lei determinada matéria para que, inserida no domínio do regulamento possa, 
pelo titular do poder regulamentar ser tratada.
Essa técnica é conhecida como deslegalização e como ensina Diogo de Figueiredo Mo-
reira Neto, pode se limitar em transferir, efetivamente, a competência legislativa para outrem:
A lei de deslegalização não necessita, assim, sequer penetrar na matéria de que trata, bastando-lhe 
abrir a possibilidade a outras fontes normativas, estatais ou não, de regulá-la por atos próprios 
que, por óbvio, não serão de responsabilidade do Poder legislativo, ainda que sobre ele possa con-
tinuar a ser exercido um controle político sobre eventuais exorbitâncias8.
Essa forma de delegação, assim como o regulamento autônomo, não encontra possibi-
lidade jurídica de ser utilizado no Brasil. A uma, porque a Constituição Federal não autorizou 
sua utilização, fazendo referência apenas ao regulamento expedido para fiel execução da lei; 
a duas, porque quando a Constituição se reporta à delegação da função legislativa, o faz 
por meio de instrumento próprio, qual seja, a lei delegada. Vale dizer que a única maneira do 
Congresso Nacional delegar a função legislativa a outro se dá com a expedição de resolução, 
a partir de solicitação do Presidente da República, em que será definida não só a delegação, 
mas também suas condições e seus limites. Além disso, admitir delegação da lei para que a 
7 GASPARINI, Diógines. Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 9 edição, 2005, ps. 105/106.
8 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutações do Direito Administrativo. São Paulo: Renovar, 2001, p. 166.
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Poderes da Administração Pública
DIREITO ADMINISTRATIVO
matéria antes reservada a sua competência seja objeto de regulamento, soa como uma farsa 
inadmissível, arquitetada para dar impressão de legalidade a uma transgressão frontal ao 
princípio da legalidade regente no Direito brasileiro.
Portanto, nosso sistema jurídico-constitucional não admite a utilização de subterfúgios 
para desvios de legalidade. Os atos normativos primários devem regular de modo suficiente-
mente abrangente,as matérias a serem tratadas, não sendo possível a utilização do instru-
mento legal apenas para transferência da competência legislativa a outro que não a recebeu 
da própria Constituição Federal.
Celso Antônio Bandeira de Mello é contundente, mas rigorosamente técnico, ao comentar 
esse tipo de delegação:
Por isto, a lei que limitar-se a (pretender) transferir ao Executivo o poder de ditar, por si, as condi-
ções ou meios que permitem restringir um direito delegação disfarçada, inconstitucional. Deveras: 
as funções correspondentes a cada um dos Poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário) são, como 
regra, indelegáveis. Disto se ressalva, tão só, a hipótese de “leis delegadas” – pela própria Cons-
tituição previstas no Art. 59, IV, mas editáveis apenas em decorrência do procedimento legislativo 
regulado no art. 68 e segundo as condições e limites ali estabelecidos.9
Resta, pois, ao Poder Executivo, o regulamento de execução e com suas limitações deve 
ser utilizado pelas Agências Reguladoras, em razão de suas atribuições normativas.
1.6. Poder de PolíciA
Aviso ao futuro advogado: dentre os vários poderes da administração pública, o poder de 
polícia é o que costuma cair com mais frequência nas provas e concursos.
Assim, vamos fazer uma análise bem detalhada sobre ele.
Conceito: poder de polícia é a Faculdade de que dispõe a Administração para condicionar 
e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletivida-
de ou do próprio Estado.
Em palavras menos técnicas, é o mecanismo de frenagem de que dispõe a Administração 
para conter os abusos do direito individual.
Antigamente, possuíamos no Direito Administrativo Brasileiro, apenas um conceito dou-
trinário de poder de polícia. Hoje, contamos com um conceito legal, encartado no artigo 78 do 
Código Tributário Nacional:
9 BANDEIRA DE MELLO, Curso de Direito Administrativo, São Paulo: Malheiros, 15ª ed., 2010, p. 309.
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Poderes da Administração Pública
DIREITO ADMINISTRATIVO
Considera-se poder de polícia a atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinan-
do direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de inte-
resse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção 
e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização 
do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou 
coletivos.
Polícia Administrativa é diferente de Polícia Judiciária ou de Polícia de Manutenção da 
Ordem Pública. A polícia administrativa incide sobre bens, direitos e atividades, enquanto a 
polícia judiciária ou a polícia administrativa atuam sobre a pessoa.
Poder de Polícia Originária e poder de Polícia Delegado: Fala-se em poder de polícia origi-
nário (ilimitado e nasce com a entidade que o detém; pleno e poder de polícia delegado (pro-
vém de outra entidade por meio de transferência legal; é limitado aos termos da delegação).
Razão e Fundamento do Poder de Polícia: a razão do poder de polícia é o interesse social 
e o seu fundamento está na supremacia geral que o Estado exerce um seu território sobre o 
particular.
Aqui, mais uma vez, podemos observar a supremacia do interesse público sobre o privado.
Exemplos de manifestação do poder de polícia na Constituição Federal:
• Artigo 5º, incisos VI e VII: limitação à liberdade pessoal;
• Artigo 5º, incisos XXIII e XXIV: limitação ao direito de propriedade;
• Artigo 5º, inciso XIII: limitação ao exercício das profissões;
• Artigo 5º, inciso XVI: limitação ao direito de reunião;
• Artigo 15: limitação aos direitos políticos;
• Artigos 170 e 173: limitação à liberdade de comércio.
Também existem manifestações do Poder de Polícia em leis infraconstitucionais, como, 
por exemplo, o Código de Águas, o Código de Mineração, o Código Florestal, o Código de Caça 
e Pesca etc.
O regime de liberdades públicas em que vivemos assegura o uso normal dos direitos indi-
viduais, mas não autoriza o abuso nem o exercício antissocial desses direitos.
Objeto e Finalidade do Poder de Polícia: o objeto do poder de polícia é todo bem, direito 
ou atividade individual que possa afetar a coletividade ou pôr em risco a segurança nacional.
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Poderes da Administração Pública
DIREITO ADMINISTRATIVO
A finalidade do poder de polícia é a proteção ao interesse público no seu sentido mais 
amplo, englobando não só interesses patrimoniais, mas também morais e espirituais de um 
povo, expressos nas tradições, nas instituições e nas aspirações nacionais.
Extensão e limites do Poder de Polícia: atualmente, a extensão do poder de polícia é muito 
ampla, em face da enorme evolução e diversificação da atuação estatal, abrangendo desde 
a proteção à moral e aos bons costumes, à preservação da saúde pública, o controle das 
publicações, a segurança das construções, dos transportes, até a segurança nacional em 
particular.
Os limites do poder de polícia são demarcados pelo interesse social em conciliação com 
os direitos fundamentais do indivíduo, assegurados na Constituição Federal, artigo 5º.
Nesse pensar, podemos perceber que do absolutismo individual houve uma evolução para 
o relativismo social.
Atributos do Poder de Polícia: o poder de polícia tem atributos específicos e peculiares 
ao seu exercício. São eles: discricionariedade; autoexecutoriedade; coercibilidade; atividade 
negativa – um não fazer do “administrado” e indelegabilidade
Vejamos, na ordem posta, cada um, separadamente.
Discricionariedade: a discricionariedade traduz-se na livre escolha, pela Administração, 
da oportunidade e conveniência de exercício do poder de polícia, bem como da aplicação dos 
meios conducentes a atingir o fim colimado, que é a proteção de algum interesse público.
Como já foi visto, discricionariedade é diferente de arbítrio.
Autoexecutoriedade: é a faculdade de a Administração decidir e executar diretamente sua 
decisão por seus próprios meios, sem necessidade da intervenção do Poder Judiciário.
Se o particular se sentir prejudicado, pode e deve recorrer ao Judiciário para correção de 
eventual ilegalidade administrativa.
O que a autoexecutoriedade autoriza é a prática do ato de polícia administrativa pela pró-
pria Administração, sem a necessidade de mandado judicial.
Assim, por exemplo, ao verificar que uma construção oferece risco à coletividade, a Admi-
nistração embarga diretamente a obra e promove sua demolição, se for o caso, sem necessi-
tar de autorização judicial para tanto.
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Poderes da Administração Pública
DIREITO ADMINISTRATIVO
A aplicação de sanção sumariamente e sem defesa só pode ser feita pela Administração 
nos casos urgentes, que ponham em risco a segurança ou a saúde pública, ou em se tratando 
de infraçãosurpreendida em sua flagrância.
Excluem-se da autoexecutoriedade as multas, ainda que decorrentes do poder de polícia, 
que só podem ser executadas por via judicial, bem como as demais prestações pecuniárias 
devidas pelos administrados à Administração.
Coercibilidade: é a imposição coativa das medidas adotadas pela Administração. 
Todo ato de polícia é imperativo (obrigatório para o seu destinatário), admitindo, até o empre-
go da força pública para seu cumprimento, quando resistido pelo administrado. Inexiste ato 
de polícia facultativo para o particular.
Atividade negativa: um não fazer ao “administrado”: outro atributo que alguns autores 
apontam para o poder de polícia é o fato de ser uma atividade negativa, distinguindo-se, sob 
esse aspecto, do serviço público, que seria uma atividade positiva. Neste, a Administração 
Pública exerce, ela mesma, uma atividade material que vai trazer um benefício, uma utilida-
de, aos cidadãos: por exemplo, ela executa os serviços de energia elétrica, de distribuição de 
água e gás, de transportes etc.; na atividade de polícia, a Administração apenas impede a 
prática, pelos particulares, de determinados atos contrários ao interesse público; ela impõe 
limites à conduta individual.
Indelegabilidade: essa característica tem sido reconhecida pela jurisprudência, inclusive 
do Supremo Tribunal Federal, com base no argumento de que, em se tratando de atividade 
típica do Estado, só pode ser por este exercida. Com efeito, o poder de polícia envolve o exer-
cício de prerrogativas próprias do poder público, especialmente a repressão, insuscetíveis de 
serem exercidas por um particular sobre outro.
A característica da indelegabilidade é tema de repercussão geral (ARE 662186) – dis-
cute-se se a BH-Trans (sociedade de economia mista) pode impor multas por infrações 
de trânsito.
Meios de Atuação do Poder de Polícia: preferencialmente agindo de maneira preventiva, 
o Poder Público edita leis e os órgãos administrativos expedem regulamentos e instruções, 
que traduzem normas limitadoras e sancionadoras da conduta daqueles que utilizam bens 
ou exercem atividades individuais que possam afetar a coletividade. São as chamadas limi-
tações administrativas.
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Poderes da Administração Pública
DIREITO ADMINISTRATIVO
Após a análise necessária, a Administração outorga o respectivo ALVARÁ de licença ou de 
autorização.
Desse modo, ALVARÁ é o instrumento da licença ou autorização para a prática de ato, 
realização de atividade ou exercício de direito dependente de policiamento administrativo. É 
o consentimento formal da Administração à pretensão do administrado, quando manifestada 
na sua forma legal.
O Alvará pode ser definitivo ( quando expedido diante de um direito subjetivo do requeren-
te, como é a edificação; é vinculante para a Administração ), ou precário e discricionário, se a 
Administração o concede por liberalidade, como é o alvará de porte de arma.
O alvará definitivo consubstancia uma licença.
O alvará precário expressa uma autorização.
Ambos são meios de atuação do poder de polícia, mas com efeitos diversos, porque o 
alvará de autorização pode ser revogado sumariamente, a qualquer tempo, sem indenização, 
ao passo que o alvará de licença não pode ser invalidado discricionariamente, só admitindo 
revogação por interesse público superveniente e justificado, mediante indenização; ou cassa-
ção por descumprimento das normas legais na sua execução, ou, ainda, anulação por ilegali-
dade na sua expedição, em todas essas hipóteses por meio de processo administrativo com 
ampla defesa do interessado.
Outro meio de atuação do poder de polícia é a fiscalização das atividades e bens sujeitos 
ao controle da Administração. Essa fiscalização restringe-se à verificação do uso do bem ou 
da atividade policiada.
Sanções do Poder de Polícia: o poder de polícia seria totalmente ineficiente se não fosse co-
ercitivo e não estivesse aparelhado de sanções para os casos de desobediência à ordem legal.
As sanções aplicáveis pelo poder de polícia são: multa; interdição de atividade; fechamen-
to de estabelecimento; demolição de construção; embargo administrativo de obra; destruição 
de objetos; inutilização de gêneros; proibição de fabricação ou comércio de certos produtos; 
vedação de localização de indústria ou comércio em certas áreas.
Condições de validade do Poder de Polícia: as condições de validade do poder de polí-
cia são as mesmas do ato administrativo comum, ou seja: competência, finalidade e forma, 
acrescidas da proporcionalidade da sanção e da legalidade dos meios empregados pela Ad-
ministração.
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Poderes da Administração Pública
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Nem todos os atos ligados ao exercício do poder de polícia são dotados de autoexecutorie-
dade. Veja o seguinte exemplo trazido pelo XIV Exame de Ordem Unificado: “a Secretaria de 
Defesa do Meio Ambiente do Estado X lavrou auto de infração, cominando multa no valor de 
R$ 15.000,00 (quinze mil reais) à empresa Explora, em razão da instalação de uma saída de 
esgoto clandestina em uma lagoa naquele Estado. A empresa não impugnou o auto de in-
fração lavrado e não pagou a multa aplicada. Considerando o exposto, assinale a afirmativa 
correta”. Nesta hipótese, a afirmativa correta considerava a aplicação da penalidade como 
manifestação do poder de polícia e afastava a autoexecutoriedade da penalidade, já que a 
medida “não autoriza a apreensão de bens para a quitação da dívida”.
1.7. Poder disciPlinAr e Processo AdministrAtivo disciPlinAr
Às pessoas que se vinculam à Administração Pública, enquanto estrutura composta por 
entidades, órgãos públicos e pessoas, impõe-se atendimento às regras de conduta, finalizan-
do ambiente para desenvolvimento regular de suas atividades. Desse modo, deve, a Adminis-
tração Pública, atuar para que esse ambiente de regularidade no comportamento das pes-
soas que a ela se vinculam, sejam servidores públicos ou não, pessoas físicas ou jurídicas, 
mantenham-se dentro dos parâmetros de disciplina estabelecidos e normatizados.
Em decorrência da previsão de disciplina interna, de formas de condutas aos que se man-
tém vinculados à Administração Pública, surge o poder de fiscalizar a regularidade dos com-
portamentos exigidos e esperados, de apurar eventuais desvios e, se for o caso, com respeito 
às cláusulas constitucionais da ampla defesa e do contraditório, aplicar as sanções corres-
pondentes.
Eis o “poder disciplinar”, que “cabe à Administração Pública para apurar infrações e aplicar 
penalidades aos servidores públicos demais pessoas sujeitas à disciplina administrativa”.10
10 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, São Paulo: Átlas, 29ª edição, 2016, pág. 95.
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Poderes da Administração Pública
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Importante já ressalvar quenão se trata de poder exercido em relação às pessoas, físicas 
ou jurídicas, sujeitas às medidas de restrições impostas como decorrência do Poder de Polí-
cia, mas de atuação voltada à manutenção da disciplina e da ordem administrativas, visando 
ambiente propícia ao desenvolvimento das atividades da Administração Pública. Certo que, 
tanto quanto ocorre com o Poder de Polícia, também aqui haverá a possibilidade de aplicação 
de sanções, todavia, com fundamentos e objetivos distintos nos dois casos.
Também não se confunde com os Poderes decorrentes da hierarquia, embora tenha rela-
ção de proximidade. Os Poderes hierárquicos têm função organizacional, tendem a estrutu-
ração das entidades e órgãos públicos, enquanto o Poder disciplinar, exercido dentro da es-
trutura hierarquizada da Administração Pública, tende a identificar e aplicar sanções àqueles 
que desrespeitarem às regras de conduta interna.
Por outro lado, é preciso registrar que o exercício do Poder disciplinar não tem relação 
com o “Poder de Punir”, como uma das marcas dos Estados soberanos. O Estado tem o “po-
der de punir” com a finalidade de pacificação social e se vale do processo judicial-penal para 
tanto. O Poder disciplinar busca o cumprimento da ordem interna no meio em que as ativi-
dades administrativas são desenvolvidas. Assim também pode-se afirmar que, tendo funda-
mentos e finalidades distintas, nada impede a aplicação de sanções administrativas e penais 
em decorrência dos mesmos fatos se estes, ao mesmo tempo agredirem regras administrati-
vas-disciplinares e penais11.
O Poder disciplinar é caracterizado pela discricionariedade no sentido de permitir, à auto-
ridade pública competente, a análise dos fatos e a realização de juízo subjetivo de valor para 
se chegar à decisão e à medida da sanção, em função de comportamentos que, muitas vezes, 
não estão objetivamente delimitados pela lei. É a própria lei que, ao estabelecer tipos de infra-
ções de modo impreciso e indefinidos, deixa margem para análise discricionária para decisão.
É o que ocorre, por exemplo, com expressões como “comportamentos irregulares de na-
tureza grave”, “falta grave”, “ineficiência no serviço”, que rendem a possibilidade de aplicação 
de punições, a partir de juízos subjetivos de valores extraídos dos fatos pela autoridade com-
petente. Isso não afasta, entretanto, grande carga de vinculação da autoridade administrativa 
com todo o cuidado que deve ter na condução do procedimento administrativa punitivo, 
11 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 41ª edição, 2015, pág. 117.
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respeitando-se, de forma absoluta, os princípios da ampla defesa e do contraditório. Também 
é vinculada a atuação da Administração Pública, por seus agentes, de instaurar procedimen-
tos administrativos disciplinares, sempre que o fato, supostamente irregular, chegar ao seu 
conhecimento. Não há mínima liberdade da Administração em apurar ou não o fato e a auto-
ria. Sempre que eventual irregularidade disciplinar chegar ao conhecimento da Administra-
ção, estará ela, por seus agentes, obrigada à atividade de apuração do ilícito administrativo e 
imposição da sanção correspondente, se for o caso.
Registre-se, enfim, que a atuação da Administração Pública com Poder disciplinar, ainda 
que legítima, não afasta a possibilidade de ser submetida à análise e verificação judicial de 
sua regularidade. A discricionariedade não é cheque em branco para a Administração. Deve 
atuar, ainda que tenha reservada uma faixa de liberdade, de modo a não atingir direitos cons-
titucionalmente consagrados a todos os acusados, em processo judicial ou administrativo e 
escolhendo, entre as possíveis sanções, aquela que se apresenta a mais adequada.
O mesmo Judiciário que sofre restrições quanto à análise do mérito administrativo da 
decisão, deve anular a decisão e, dependendo do caso, o próprio processo disciplinar, quando 
demonstrado que houve qualquer desrespeito à lei ou aos princípios de regência da atuação 
administrativa.
1.8. lei n. 9.784/1999
Como sabemos, a Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999, regula o processo administrativo 
no âmbito da Administração Pública Federal.
Trata-se de uma bastante importante pois pode ser abordado dentro do tema poderes da 
Administração Pública e, também, dentro do tema “atos administrativos”.
Assim, visando a melhor preparação do aluno, apresentamos – abaixo – o texto da referi-
da lei e, na sequência, algumas questões comentadas abordando tal temática.
Esperamos que essa técnica auxilie nosso aluno na obtenção da sua carteira vermelha!
CAPÍTULO I 
DAS DISPOSIÇÕES GERAIS
Art. 1º Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito 
da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos 
administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração.
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Poderes da Administração Pública
DIREITO ADMINISTRATIVO
§ 1º Os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos Poderes Legislativo e Ju-
diciário da União, quando no desempenho de função administrativa.
§ 2º Para os fins desta Lei, consideram-se:
I – órgão – a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da 
estrutura da Administração indireta;
II – entidade – a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica;
III – autoridade – o servidor ou agente público dotado de poder de decisão.
Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, 
finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contradi-
tório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os 
critérios de:
I – atuação conforme a lei e o Direito;
II – atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou 
competências, salvo autorização em lei;
III – objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de 
agentes ou autoridades;
IV – atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;
V – divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previs-
tas na Constituição;
VI – adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções 
em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público;
VII – indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão;
Obs.: � Motivação: por força do princípio da motivação, a Administração Pública deve indi-
car os fundamentos de fato e de direito que justificam a prática de um ato (conforme 
dispõe o art. 2º, VII, da Lei n. 9.784/1999). A motivação dos atos administrativos per-
mite o controle da legalidade da atuação da Administração. Não precisa acompanhar 
o próprio ato, podendo estar à parte, como em um parecer, por exemplo, conforme 
prevê o art. 50, § 1º, da Lei n. 9.784/1999.
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DIREITO ADMINISTRATIVO
VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados;
IX – adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, se-
gurança e respeito aos direitos dos administrados;
X – garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção 
de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas 
situações de litígio;
XI – proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei;
XII – impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos inte-
ressados;
XIII – interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento 
do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.
CAPÍTULO II 
DOS DIREITOS DOS ADMINISTRADOS
Art. 3º O administrado tem os seguintes direitos perante a Administração, sem prejuízo de 
outros que lhe sejam assegurados:
I – ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que deverão facilitar o exercí-
cio de seus direitos e o cumprimento de suas obrigações;
II – ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha a condição de 
interessado, ter vista dos autos, obter cópias de documentos neles contidos e conhecer as 
decisões proferidas;
III – formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais serão objeto 
de consideração pelo órgão competente;
IV – fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando obrigatória a repre-
sentação, por força de lei.
CAPÍTULO III 
DOS DEVERES DO ADMINISTRADO
Art. 4º São deveres do administrado perante a Administração, sem prejuízo de outros 
previstos em ato normativo:
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DIREITO ADMINISTRATIVO
I – expor os fatos conforme a verdade;
II – proceder com lealdade, urbanidade e boa-fé;
III – não agir de modo temerário;
IV – prestar as informações que lhe forem solicitadas e colaborar para o esclarecimento 
dos fatos.
CAPÍTULO IV 
DO INÍCIO DO PROCESSO
Art. 5º O processo administrativo pode iniciar-se de ofício ou a pedido de interessado.
Art. 6º O requerimento inicial do interessado, salvo casos em que for admitida solicitação 
oral, deve ser formulado por escrito e conter os seguintes dados:
I – órgão ou autoridade administrativa a que se dirige;
II – identificação do interessado ou de quem o represente;
III – domicílio do requerente ou local para recebimento de comunicações;
IV – formulação do pedido, com exposição dos fatos e de seus fundamentos;
V – data e assinatura do requerente ou de seu representante.
Parágrafo único. É vedada à Administração a recusa imotivada de recebimento de docu-
mentos, devendo o servidor orientar o interessado quanto ao suprimento de eventuais falhas.
Art. 7º Os órgãos e entidades administrativas deverão elaborar modelos ou formulários 
padronizados para assuntos que importem pretensões equivalentes.
Art. 8º Quando os pedidos de uma pluralidade de interessados tiverem conteúdo e fun-
damentos idênticos, poderão ser formulados em um único requerimento, salvo preceito legal 
em contrário.
CAPÍTULO V 
DOS INTERESSADOS
Art. 9º São legitimados como interessados no processo administrativo:
I – pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como titulares de direitos ou interesses in-
dividuais ou no exercício do direito de representação;
II – aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos ou interesses que possam 
ser afetados pela decisão a ser adotada;
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DIREITO ADMINISTRATIVO
III – as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses 
coletivos;
IV – as pessoas ou as associações legalmente constituídas quanto a direitos ou interes-
ses difusos.
Art. 10. São capazes, para fins de processo administrativo, os maiores de dezoito anos, 
ressalvada previsão especial em ato normativo próprio.
CAPÍTULO VI 
DA COMPETÊNCIA
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi 
atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, 
delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam 
hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de ín-
dole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência 
dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes.
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:
I – a edição de atos de caráter normativo;
II – a decisão de recursos administrativos;
III – as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial.
§ 1º O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da atu-
ação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter 
ressalva de exercício da atribuição delegada.
§ 2º O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante.
§ 3º As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta qualida-
de e considerar-se-ão editadas pelo delegado.
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente jus-
tificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior.
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Art. 16. Os órgãos e entidades administrativas divulgarão publicamente os locais das 
respectivas sedes e, quando conveniente, a unidade fundacional competente em matéria de 
interesse especial.
Art. 17. Inexistindo competência legal específica, o processo administrativo deverá ser 
iniciado perante a autoridade de menor grau hierárquico para decidir.
CAPÍTULO VII 
DOS IMPEDIMENTOS E DA SUSPEIÇÃO
Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que:
I – tenha interesse direto ou indireto na matéria;
II – tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se 
tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau;
III – esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo côn-
juge ou companheiro.
Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o fato à 
autoridade competente, abstendo-se de atuar.
Parágrafo único. A omissãodo dever de comunicar o impedimento constitui falta grave, 
para efeitos disciplinares.
Art. 20. Pode ser arguida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade íntima 
ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, compa-
nheiros, parentes e afins até o terceiro grau.
Art. 21. O indeferimento de alegação de suspeição poderá ser objeto de recurso, sem efei-
to suspensivo.
CAPÍTULO VIII 
DA FORMA, TEMPO E LUGAR DOS ATOS DO PROCESSO
Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão 
quando a lei expressamente a exigir.
§ 1º Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e o 
local de sua realização e a assinatura da autoridade responsável.
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§ 2º Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente será exigido quando hou-
ver dúvida de autenticidade.
§ 3º A autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser feita pelo órgão admi-
nistrativo.
§ 4º O processo deverá ter suas páginas numeradas sequencialmente e rubricadas.
Art. 23. Os atos do processo devem realizar-se em dias úteis, no horário normal de fun-
cionamento da repartição na qual tramitar o processo.
Parágrafo único. Serão concluídos depois do horário normal os atos já iniciados, cujo 
adiamento prejudique o curso regular do procedimento ou cause dano ao interessado ou à 
Administração.
Art. 24. Inexistindo disposição específica, os atos do órgão ou autoridade responsável 
pelo processo e dos administrados que dele participem devem ser praticados no prazo de 
cinco dias, salvo motivo de força maior.
Parágrafo único. O prazo previsto neste artigo pode ser dilatado até o dobro, mediante 
comprovada justificação.
Art. 25. Os atos do processo devem realizar-se preferencialmente na sede do órgão, cien-
tificando-se o interessado se outro for o local de realização.
CAPÍTULO IX 
DA COMUNICAÇÃO DOS ATOS
Art. 26. O órgão competente perante o qual tramita o processo administrativo determinará 
a intimação do interessado para ciência de decisão ou a efetivação de diligências.
§ 1º A intimação deverá conter:
I – identificação do intimado e nome do órgão ou entidade administrativa;
II – finalidade da intimação;
III – data, hora e local em que deve comparecer;
IV – se o intimado deve comparecer pessoalmente, ou fazer-se representar;
V – informação da continuidade do processo independentemente do seu comparecimento;
VI – indicação dos fatos e fundamentos legais pertinentes.
§ 2º A intimação observará a antecedência mínima de três dias úteis quanto à data de 
comparecimento.
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§ 3º A intimação pode ser efetuada por ciência no processo, por via postal com aviso de 
recebimento, por telegrama ou outro meio que assegure a certeza da ciência do interessado.
§ 4º No caso de interessados indeterminados, desconhecidos ou com domicílio indefini-
do, a intimação deve ser efetuada por meio de publicação oficial.
§ 5º As intimações serão nulas quando feitas sem observância das prescrições legais, 
mas o comparecimento do administrado supre sua falta ou irregularidade.
Art. 27. O desatendimento da intimação não importa o reconhecimento da verdade dos 
fatos, nem a renúncia a direito pelo administrado.
Parágrafo único. No prosseguimento do processo, será garantido direito de ampla defesa 
ao interessado.
Art. 28. Devem ser objeto de intimação os atos do processo que resultem para o interes-
sado em imposição de deveres, ônus, sanções ou restrição ao exercício de direitos e ativida-
des e os atos de outra natureza, de seu interesse.
CAPÍTULO X 
DA INSTRUÇÃO
Art. 29. As atividades de instrução destinadas a averiguar e comprovar os dados neces-
sários à tomada de decisão realizam-se de ofício ou mediante impulsão do órgão responsável 
pelo processo, sem prejuízo do direito dos interessados de propor atuações probatórias.
§ 1º O órgão competente para a instrução fará constar dos autos os dados necessários à 
decisão do processo.
§ 2º Os atos de instrução que exijam a atuação dos interessados devem realizar-se do 
modo menos oneroso para estes.
Art. 30. São inadmissíveis no processo administrativo as provas obtidas por meios ilícitos.
Art. 31. Quando a matéria do processo envolver assunto de interesse geral, o órgão com-
petente poderá, mediante despacho motivado, abrir período de consulta pública para manifes-
tação de terceiros, antes da decisão do pedido, se não houver prejuízo para a parte interessada.
§ 1º A abertura da consulta pública será objeto de divulgação pelos meios oficiais, a fim 
de que pessoas físicas ou jurídicas possam examinar os autos, fixando-se prazo para ofere-
cimento de alegações escritas.
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§ 2º O comparecimento à consulta pública não confere, por si, a condição de interessado 
do processo, mas confere o direito de obter da Administração resposta fundamentada, que 
poderá ser comum a todas as alegações substancialmente iguais.
Art. 32. Antes da tomada de decisão, a juízo da autoridade, diante da relevância da ques-
tão, poderá ser realizada audiência pública para debates sobre a matéria do processo.
Art. 33. Os órgãos e entidades administrativas, em matéria relevante, poderão estabelecer 
outros meios de participação de administrados, diretamente ou por meio de organizações e 
associações legalmente reconhecidas.
Art. 34. Os resultados da consulta e audiência pública e de outros meios de participação 
de administrados deverão ser apresentados com a indicação do procedimento adotado.
Art. 35. Quando necessária à instrução do processo, a audiência de outros órgãos ou 
entidades administrativas poderá ser realizada em reunião conjunta, com a participação de 
titulares ou representantes dos órgãos competentes, lavrando-se a respectiva ata, a ser jun-
tada aos autos.
Art. 36. Cabe ao interessado a prova dos fatos que tenha alegado, sem prejuízo do dever 
atribuído ao órgão competente para a instrução e do disposto no art. 37 desta Lei.
Art. 37. Quando o interessado declarar que fatos e dados estão registrados em docu-
mentos existentes na própria Administração responsável pelo processo ou em outro órgão 
administrativo, o órgão competente para a instrução proverá, de ofício, à obtenção dos docu-
mentos ou das respectivas cópias.
Art. 38. O interessado poderá, na fase instrutória e antes da tomada da decisão, juntar do-
cumentos e pareceres, requerer diligências e perícias, bem como aduzir alegações referentes 
à matéria objeto do processo.
§ 1º Os elementos probatórios deverão ser considerados na motivação do relatório e da 
decisão.
§ 2º Somente poderão ser recusadas, mediante decisão fundamentada, as provas propos-
tas pelos