LIVRO DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO UNIFATECIE-1

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Direito Constitucional 
e Administrativo
Professora Mestra Jaqueline da Silva Paulichi
Diretor Geral 
Gilmar de Oliveira
Diretor de Ensino e Pós-graduação
Daniel de Lima
Diretor Administrativo 
Eduardo Santini
Coordenador NEAD - Núcleo
de Educação a Distância
Jorge Van Dal
Coordenador do Núcleo de Pesquisa
Victor Biazon
Secretário Acadêmico
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Projeto Gráfico e Editoração
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Revisão Textual
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UNIFATECIE Unidade 1
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UNIFATECIE Unidade 3
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do site ShutterStock
FICHA CATALOGRÁFICA
FACULDADE DE TECNOLOGIA E 
CIÊNCIAS DO NORTE DO PARANÁ. 
Núcleo de Educação a Distância;
PAULICHI, Jaqueline da Silva.
Direito Constitucional e Administrativo.
Jaqueline. da Silva Paulichi.
Paranavaí - PR.: Fatecie, 2020. 90 p.
Ficha catalográfica elaborada pela bibliotecária
Zineide Pereira dos Santos.
AUTORA
Olá, meu nome é Jaqueline da Silva Paulichi e vamos estudar sobre Direito 
Administrativo e Constitucional.
 A seguir encontra-se meu currículo resumido.
Doutoranda em Ciências Jurídicas Pela UniCesumar (Bolsista). Possui Mestrado 
em Ciências Jurídicas - Direitos da Personalidade - UniCesumar (2015) e graduação em 
Direito pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná (2009); possui especialização em 
Direito Civil e Processual Civil pela UniCesumar (2010); possui especialização em Direito 
Aplicado pela Escola da Magistratura do Paraná (2012); possui especialização em Direito 
Tributário e Direito Público pela Universidade para o Desenvolvimento do Estado e da 
Região do Pantanal, UNIDERP (2012). Pós-Graduanda em Docência do Ensino Superior 
e Metodologias Ativas pela Unicesumar. Pós-Graduanda em Direito Digital. Foi professora 
de Direito Civil na Faculdade de Tecnologia e Ciências do Norte do Paraná (FATECIE); Foi 
membra do Conselho de Pesquisa e Extensão da UNIFATECIE (Faculdade de Tecnologia e 
Ciências do Norte do Paraná) de Paranavaí; Assessora Jurídica da EduFatecie de Paranavaí. 
Foi Professora-colaboradora da Universidade Estadual de Maringá (UEM) (2018 a 2019). 
Foi Professora de Direito Civil e Empresarial da UniCesumar (2014 a 2018), Foi Professora 
da Faculdade SMG/Alvorada de Maringá (2014 a 2016). Advogada - Advocacia Jaqueline 
S. Paulichi. Tem experiência na área de Direito, com ênfase em Direito Civil e Processual 
Civil, Direitos da personalidade, direito digital e direito do consumidor.
 
Link do currículo lattes: http://lattes.cnpq.br/8829469320241839
https://wwws.cnpq.br/cvlattesweb/PKG_MENU.menu?f_cod=CB2E828DCB7DB7E59B0A5007A08B6769
APRESENTAÇÃO DO MATERIAL
Olá, estudante, tudo bem? 
Meu nome é Jaqueline e serei sua professora nesta disciplina de Direito Adminis-
trativo e Direito Constitucional.
Inicialmente, é necessário informá-lo(a) que a disciplina é de extrema relevância 
para os seus estudos, para fins de concursos públicos e para atuação perante o poder 
público.
Dessa forma, na Unidade I vamos estudar acerca dos conceitos de direito adminis-
trativo, a delimitação da matéria, a origem da disciplina e a análise do direito administrativo 
como ramo autônomo.
Na Unidade II iremos analisar acerca do direito administrativo e da administração 
pública, o regime jurídico da administração pública, bem como seus princípios expressos 
do art. 37 da Constituição Federal de 1988. Logo após, iremos abordar a responsabilidade 
civil do Estado.
Na Unidade III falaremos sobre o regime jurídico administrativo, a evolução do 
instituto no Brasil, bem como os poderes da administração, os princípios implícitos do 
direito administrativo, as funções da atividade estatal e, por fim, iremos analisar os atos 
administrativos.
Na Unidade IV finalizaremos o conteúdo com o estudo do processo e procedimento 
administrativo, os princípios constitucionais fundamentais, a análise dos direitos e garantias 
fundamentais e a constitucionalização do direito administrativo no Brasil. 
SUMÁRIO
UNIDADE I ...................................................................................................... 6
 Direito Administrativo: Conceito e Objeto 
UNIDADE II ................................................................................................... 21
Organização da Administração Pública
UNIDADE III .................................................................................................. 37
Regime Jurídico Administrativo
UNIDADE IV .................................................................................................. 60
Processo e Procedimento Administrativo
6
Plano de Estudo:
• Direito Administrativo: Conceito e Objeto.
• Delimitação da Matéria.
• Origem do Direito Administrativo.
• Formação do Direito Administrativo como Ramo Autônomo.
• Objetivos da Aprendizagem
• Conceituar e contextualizar a disciplina de direito administrativo.
• Discutir sobre os diferentes conceitos da disciplina.
• Analisar o objeto de estudo da disciplina, bem como refletir sobre a sua autonomia.
• Compreender as teorias que tratam sobre a autonomia do direito administrativo.
UNIDADE I
 Direito Administrativo: Conceito e 
Objeto 
Professora Mestra Jaqueline da Silva Paulichi
7UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto 
INTRODUÇÃO
Olá, estudante, tudo bem? 
Nesta unidade iremos estudar sobre os conceitos iniciais do direito administrativo, 
bem como a sua importância como disciplina autônoma para o direito. Iremos abordar 
também os diferentes conceitos da disciplina e entender o porquê dessa matéria ser consi-
derada tão complexa pelos estudantes de Direito.
8UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto 
1. INTRODUÇÃO E CONCEITOS
1.1. O Estado
Não se tem um único sentido do termo estado ante a diversidade dos ângulos que 
podem ser estudados. No entanto, pelo viés de sociedade política permanente, a deno-
minação Estado surgiu no século XVI, na obra O Príncipe, de Maquiavel, lembrando as 
comunidades formadas pelas cidades-estado.
Existe uma certa discussão sobre o momento em que surge o Estado e se este 
surgiu antes da sociedade.
Sobre esse tema, importante se faz a leitura dos trechos a seguir, retirados do livro 
de José Santos Carvalho Filho (2018, p. 1):
Informa-nos DALMO DALLARI que para certa doutrina o Estado, como a 
sociedade, sempre existiu; ainda que mínima pudesse ser, teria havido uma 
organização social nos grupos humanos. Outra doutrina dá à sociedade em si 
precedência sobre a formação do Estado: este teria decorrido de necessidade 
ou conveniências de grupos sociais. Uma terceira corrente de pensamento 
ainda retarda o nascimento do Estado, instituição que só passaria a existir 
com características bem definidas. 
[...] A matéria tem seu estudo aprofundado na Teoria Geral do Estado, aí, por-
tanto, devendo ser desenvolvida. O que é importante para o presente estudo 
é o fato, atualmente indiscutível, de que o Estado é um ente personalizado, 
apresentando-se não apenas exteriormente, nas relações internacionais, 
como internamente, neste caso como pessoa jurídica de direito público, 
capaz de adquirir direitos e contrair obrigações na ordem jurídica.
9UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto 
No regime federativo atual, os componentes da federação materializam o Estado, 
em que cada um atua nos limites de competência traçados pela Constituição. Assim, com a 
evolução do tema de estudo, surge o Estado de Direito, em que ao mesmo tempo em que 
o Estado cria o direito, ele também deve se sujeitar ao direito criado (CARVALHO FILHO, 
2018).
1.2. Conceito de Direito Administrativo
Existe certa divergência quantoao conceito do que vem a ser o direito administrativo 
e seu objeto de estudo. Vamos analisar cada um dos conceitos.
Escola do Serviço Público: formada na França, inspirou-se na jurisprudência do 
conselho de Estado francês, que, depois do caso Blanco, passou a fixar a competência dos 
tribunais administrativo em função da execução de serviços públicos.
No entanto a doutrina diz que essa escola do serviço público não é melhor para 
definir o conceito pelo fato do direito administrativo não se restringir apenas ao serviço 
público.
SAIBA MAIS
O caso Blanco trata-se do atropelamento da menina Agnès Blanco, em 1873, em Bor-
deaux, na França. Agnès foi atropelada por uma vagonete da Companhia Nacional de 
Manufatura de Tabaco, de exploração do Estado. O pai da menina acionou a justiça, 
com um pedido de indenização, alegando a responsabilidade civil do Estado por pre-
juízos causados a terceiros, em face das atividades de seus agentes. O pedido chegou 
ao Conselho de Estado Francês, que decidiu pela responsabilização do Estado pela 
reparação dos danos causados à menina atropelada.
Fonte: Barbosa (2007).
Critério do Poder Executivo: Carlos de Barros Junior adotou o seguinte critério 
“direito administrativo é o conjunto de princípios jurídicos que disciplinam a organização e 
atividade do poder executivo, inclusive órgãos descentralizados, bem como as atividades 
tipicamente administrativas exercidas por outros poderes” (DI PIETRO, 2003, p. 49). Mas 
esse conceito não pode ser aceito, pois a disciplina não se restringe apenas ao poder 
executivo.
10UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto 
Critério Das Relações Jurídicas: há doutrinadores que definem o direito 
administrativo como “conjunto de normas que regem as relações entre a administração e 
os administrandos” (DI PIETRO, 2003, p. 44). Esse conceito também não pode ser aceito, 
visto que que a disciplina lida com outras questões além de seus administrandos, sendo 
também uma matéria interdisciplinar.
Critério Teleológico: Vittorio Emanuele Orlando “considera que o direito 
administrativo é o sistema dos princípios jurídicos que regulam a atividade do Estado para 
o cumprimento de seus fins” (CRETELLA JUNIOR, 2000, p. 28).
Critério Negativo ou Residual: o direito administrativo tem por objeto as atividades 
desenvolvidas para a consecução dos fins estatais, excluídas a legislação e a jurisdição ou 
somente esta.
Critério da Distinção Entre Atividade Jurídica e Social do Estado: o doutrinador 
José Cretella Júnior (2000, p. 30) ensina que é o “ramo do direito público interno que regula 
a atividade jurisdicional não contenciosa do Estado e a constituição dos órgãos e meios de 
sua ação em geral”.
Critério da Administração Pública: é o conjunto de princípios que regem a 
administração pública. Hely Lopes Meirelles (2008, p. 38) fala que o elemento finalístico 
“é o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as 
atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados 
pelo Estado”.
Critério do Sentido Objetivo e Subjetivo: Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2003) 
põe em evidência, ao estudar o conceito, os órgãos, os agentes e as pessoas integrantes 
da administração pública no campo jurídico não contencioso. 
Conceito Geral: é o ramo do direito público que busca o estudo, a interpretação e 
a aplicação das normas e princípios reguladores da função administrativa.
11UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto 
2. DELIMITAÇÃO DA MATÉRIA
O direito administrativo estuda as normas e princípios relativos à administração 
pública, bem como o tratamento de seus agentes, a relação destes com o Estado e a 
relação dos cidadãos com os órgãos da administração pública, sejam eles diretos ou 
indiretos. O direito administrativo também aborda as relações entre as empresas privadas 
e o poder público, além de positivar algumas regras acerca da limitação da atuação de seus 
agentes. A disciplina aborda diferentes âmbitos do poder administrativo e busca, sempre 
que possível, conciliar seus princípios expressos na Constituição Federal com a atuação 
Estatal. 
12UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto 
3. ORIGEM DO DIREITO ADMINISTRATIVO. 
Nasceu no fim do século XVIII e início do século XIX. Era o JUS CIVILE que 
regulamentava as questões relativas ao Estado. Na Idade Média não houve ambiente 
propício para o desenvolvimento do direito administrativo, pois tudo girava em torno do rei 
(“O Rei Fala!”).
Nesse período, do chamado Estado de Polícia, assinala Merkl (1980:93) que 
o direito público se esgota num único preceito jurídico, que estabelece um di-
reito ilimitado para administrar, estruturado sobre princípios segundo os quais 
quod regi placuit lex est, the king can do no wrong, le roi ne peut malfaire . O 
rei não podia ser submetido aos Tribunais, pois os seus atos se colocavam 
acima de qualquer ordenamento jurídico. Com base nessa ideia é que se 
formulou a teoria da irresponsabilidade do Estado, que, em alguns sistemas, 
continuou a ter aplicação mesmo após as conquistas do Estado Moderno em 
benefício dos direitos individuais (DI PIETRO, 2018, p. 1).
Era a época das monarquias absolutas, em que todo poder pertencia ao soberano, 
a sua vontade era a lei. 
É o período chamado ESTADO DE POLÍCIA, no qual o direito público se esgota 
num único preceito jurídico, que estabelece um direito limitado para administrar, estruturado 
sobre princípios.
No entanto apontam-se algumas obras de glosadores da Idade Média, principal-
mente dos séculos XIII e XIV, nas quais se encontra o germe dos atuais direitos constitu-
cional, administrativo e fiscal. 
13UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto 
Mas a formação do direito administrativo se estruturou, mesmo com o direito 
constitucional e outros ramos do direito público, no momento em que se começou a 
desenvolver-se o conceito de estado de direito, sobre o princípio da legalidade e sobre o 
princípio da separação dos poderes.
Sobre o Estado de Polícia, o professor Luiz Flávio Gomes (on-line) faz uma 
importante reflexão:
Não existe Estado de direito sem seu lado obscuro (sem sua sombra), que 
é o estado de polícia. Formam uma díade (um par) inseparável. O poder de 
punir, de castigar (potestas puniendi) faz parte do estado de polícia. É um dos 
seus braços. Outro braço do estado de polícia consiste no poder de decretar 
guerras ou invadir países (é o que a Rússia fez em março de 2014: invadiu a 
Ucrânia e a Crimeia, sem nenhuma autorização internacional). Tanto o poder 
de punir como o de declarar guerras constitui um ato político (veja Zaffaroni: 
2001, p. 49). O poder de punir é um fenômeno antes de tudo político, ou seja, 
extrajurídico (ele existe fora do mundo jurídico, que o delimita ou o controla, 
mas não o fundamenta). O conceito de pena (de castigo) não é um conceito 
jurídico, sim, político. Tobias Barreto dizia: “Quem busca o fundamento jurídico 
da pena deve buscar, também, se é que já não o achou, o fundamento jurídico 
da guerra”.
Com isso se concebe que o conjunto normativo que forma o Estado de direito 
não foi criado para fundamentar o castigo (que não depende de fundamento 
jurídico, por se tratar de um fato da realidade), sim, para delimitá-lo, regrá-
lo, contê-lo, segurá-lo. Com Estado de direito ou sem ele, é indiscutível a 
existência do estado de polícia (que gera o poder de punir, de controlar, de 
vigiar, de conformar a realidade etc.). O Brasil foi descoberto em 1500. Aqui 
não vigorava nenhum Estado de direito, como o concebemos hoje. Mas já 
havia penas e castigos impostos pelos índios (sobre eles mesmos) ou pelos 
primeiros habitantes portugueses do Novo Mundo. O castigo (que é um mal, 
uma distribuição de dor e sofrimento) existe por si só (porque decorrente 
do estado de polícia). Mesmo antes da construção dos Estados de direito 
modernos (Inglaterra no século XVII, por exemplo; Constituiçãoda Virgínia – 
1776 -, Revolução Francesa e sua Declaração dos Direitos do Homem e do 
Cidadão - 1779), já existia castigo (pena). É um fato histórico ou pré-histórico, 
derivado do estado de polícia.
Sempre que o estado de polícia atua sem seguir os padrões e os limites fixados 
pelo Estado de direito (nacional e internacional), ele se revela monstruoso. 
Esse monstro (do estado de polícia violador das regras do Estado de direito) 
é uma hidra de 50 cabeças, com cem mãos (hecatônquiro ou centimano) e 
cem pés (centopéico). Em síntese: é uma hidra hecatônquira e centopeica. 
Cuja existência é incontestável. Uma realidade insuperável. Todo Estado de 
direito traz dentro de si (em seu ventre) algo estranho a ele mesmo, ou seja, 
ao direito (é o estado de polícia quando em posição de antagonismo com o 
ordenamento jurídico válido).
Nota-se que o Estado de Polícia a ser estudado nas próximas unidades possui 
nova roupagem para adequação à realidade econômico-social do país, pois o Estado de 
Polícia mencionado no início da unidade, para fins de evolução da matéria, era centrado na 
figura do Rei, que mandava e desmandava conforme sua própria vontade.
 Atualmente, o Estado de Polícia confere poder à administração pública para 
fiscalizar e punir os entes privados quando violarem a lei. Um exemplo muito comum é a 
14UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto 
multa que a prefeitura pode emitir contra uma empresa que viola as leis municipais. Ou 
ainda, a multa que o PROCON pode impor a um estabelecimento comercial. 
Nos países de capitalismo evoluído, distributivo e civilizado (Noruega, 
Dinamarca, Coreia do Sul, Holanda, Bélgica, Áustria, Finlândia, Islândia etc.) 
o monstro hectônquito e centopeico já foi razoavelmente domesticado (o que 
não significa que ele não possa mostrar suas garras em qualquer momento). 
Nos países mais atrasados ou mais desiguais (comunistas, como a Coreia 
do Norte e Cuba; de capitalismo selvagem, como o Brasil, ou de capitalismo 
exageradamente desigual, como os EUA) o monstro do poder punitivo atua 
com controles frouxos (veja a situação deplorável dos nossos presídios 
descontrolados), tendo pouca ou nenhuma aderência ao Estado de direito 
(GOMES, 2014, on-line).
15UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto 
4. FORMAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO COMO RAMO AUTÔNOMO
4.1. Conteúdo
É disciplina própria do Estado moderno, do chamado Estado de direito, pois somente 
nesse Estado de Direito se teve as normas delimitadoras da organização do Estado poder 
e da sua ação, estabelecendo balizas às prerrogativas dos governantes, nas suas relações 
recíprocas e nas relações com os governados.
Mafra Filho (2004, p. 169) explica acerca do surgimento do direito administrativo, a 
disciplina nasceu com a instauração de governos constitucionais.
As condições para o surgimento do direito administrativo se deram com a 
instauração dos governos constitucionais. Contrariamente aos governos que 
se submetiam às leis editadas nos estados a que pertenciam, os estados 
absolutistas só se vinculavam às leis para a manutenção de assuntos 
financeiros e patrimoniais privados. A partir do Século XIX, tal vinculação legal 
passou a ser reconhecida para algumas leis de direito público [...] Somente 
após a Revolução Francesa, porém, é que foi possível constatar a eficácia 
vinculante das leis que tratavam da organização e atividade dos órgãos da 
administração pública e o surgimento de relações jurídicas entre o Estado e 
os cidadãos.
4.2. Evolução
Pode-se afirmar que a autonomia do direito administrativo, ou seja, a sua posição 
como ciência dotada de objeto, método, institutos, princípios e regime jurídico próprios, 
começou a conquistar-se a partir do
famoso caso Blanco, ocorrido em 1873, e que envolveu uma menina (Agnès 
Blanco) que, ao atravessar uma rua da cidade francesa de Bordeaux, foi 
16UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto 
colhida por uma vagonete da Companhia Nacional de Manufatura de Fumo, 
que transportava matéria-prima de um para outro edifício [...] Naquela 
oportunidade, o Conselheiro Davi, do Tribunal de Conflitos, proferiu o seu 
voto, colocando de lado o Código Napoleão e afirmando, pela primeira 
vez, o equacionamento e a solução da responsabilidade civil do Estado em 
termos publicísticos. Relembre-se que, nessa ocasião, ocorreu choque de 
competência entre o Conselho de Estado e a Corte de Cassação. 0 conflito 
era de atribuição negativo; suscitado perante o Tribunal de Conflitos - a 
quem cabia dirimir os conflitos dessa natureza entre a jurisdição comum e a 
administrativa - o Conselheiro Davi, entusiasmado com o caso, não só concluiu 
que o Conselho de Estado era competente para decidir a controvérsia, como 
também devia fazê-lo em termos publicísticos, já que o Estado era parte na 
relação jurídica. Acentua-se aqui a saída do instituto da responsabilidade do 
campo do direito civil, como então era tratado, para mergulhar no campo do 
direito administrativo, onde a relação entre preposto e preponente é diversa 
dessa mesma relação no campo do direito civil (CRETELLA JUNIOR, 1970, 
p. 22-23).
O Direito Administrativo surgiu com o Estado de Direito (grandes marcos da 
Revolução Francesa) e, a partir desse momento, o Estado passa a elaborar as leis para ele 
mesmo cumprir. Com efeito, verificou-se que as leis que tratavam de interesses privados 
não poderiam mais ser aplicadas nas relações com o Estado. Meirelles (2008, p. 28) faz 
importante reflexão acerca do tema:
O impulso decisivo para a formação do Direito Administrativo foi dado pela 
teoria da separação dos poderes desenvolvida por Montesquieu, L’Espirit des 
Lois, 1748, e acolhida universalmente pelos Estados de Direito. Até então, o 
absolutismo reinante e o enfeixamento de todos os poderes governamentais 
nas mãos do Soberano não permitiam o desenvolvimento de quaisquer teorias 
que visassem a reconhecer direitos aos súditos, em oposição às ordens do 
Príncipe. Dominava a vontade onipotente do Monarca, cristalizada na máxima 
romana “quod principi placuit legis habet vigorem”, e subsequentemente na 
expressão egocentrista de Luís XIV: “L’État c’est moi”.
Nota-se que no Brasil ainda não existe um contencioso administrativo próprio ou 
uma vara especializada apenas em casos que envolvem Direito Administrativo. Têm-se, 
atualmente, varas que tratam de direito público, que tratam de questões que envolvem o 
interesse público do município, do Estado, da União, Distrito Federal ou dos membros da 
administração pública indireta. 
No entanto é importante salientar que muitos casos de direito administrativo são 
resolvidos na via administrativa, como exemplo tem-se os processos administrativos que 
tratam de demissões de agentes públicos, aplicação de sanções aos agentes públicos, 
dentre outros que podem ser resolvidos na via administrativa. Para isso tem-se a lei do 
processo administrativo, que é de extrema relevância para o estudo da matéria.
https://jus.com.br/tudo/direito-administrativo
17UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto 
4.3. Objeto
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2003) ensina que o direito administrativo tem por 
objetivo o estudo da administração pública em sentido subjetivo, abrangendo pessoas 
jurídicas e pessoas físicas, públicas e privadas, que realizam funções públicas do Estado. 
Neste rol abrange também os entes da administração pública direta e indireta.
Além desses agentes, a disciplina tem por objetivo estudar as funções administrativas 
do Estado, as entidades paraestatais e as entidades de terceiro setor. Estuda-se também o 
regime jurídico administrativo, abrangendo os princípios, prerrogativas, privilégios e poderes 
da administração pública. 
O direito administrativo também abrange o estudo do poder de polícia e 
seus desdobramentos para o ordenamento jurídico, bem como a discricionariedade 
administrativa, e os meios de atuação da administração pública, seus bens públicos, o 
processoadministrativo, a responsabilidade civil do Estado, a improbidade administrativa, 
os contratos administrativos e a licitação, além da licitação própria para empresas públicas 
e sociedades de economia mista.
SAIBA MAIS
• Sobre os conceitos de direito administrativo, leia o artigo no link a seguir:
https://ambitojuridico.com.br/cadernos/direito-administrativo/definicoes-de-direito-administrativo/#_ftn39
• Para um estudo aprofundado da evolução do direito administrativo, leia o artigo de 
Mafra Filho, publicado na revista de Direito Administrativo no link a seguir:
http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/44077
• José Cretella Junior elaborou um importante artigo científico abordando o contencioso 
administrativo e a lei de processo administrativo, que pode ser encontrado no link a 
seguir:
http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/35508
• Leia sobre as inovações do direito administrativo no link a seguir:
http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/sergio-guerra/inovacoes-tecnologicas-regulacao-e-o-
direito-administrativo
• O direito administrativo está cada vez mais próximo do direito privado e, assim, Maria 
Sylva Zanella Di Pietro escreve brilhante artigo analisando o tema:
https://www.conjur.com.br/2015-dez-31/retrospectiva-2015-ano-trouxe-inovacao-direito-administrativo
18UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto 
REFLITA 
O apego ao princípio da separação de poderes e a desconfiança em relação aos juízes 
do velho regime serviram de fundamento para a criação, na França, da jurisdição 
administrativa (o contencioso administrativo), ao lado da jurisdição comum, instituindo-
se, dessa forma, o sistema da dualidade de jurisdição. Com efeito, os constituintes 
franceses pós-revolucionários deram alcance mais amplo à teoria da separação de 
poderes, entendendo que a solução dos litígios nos quais a Administração Pública é 
parte não pode ser atribuída ao Poder Judiciário, sob pena de criar-se subordinação de 
um Poder ao outro. Essa concepção do princípio da separação de poderes traduzia urna 
visão política herdada da experiência do Velho Regime: a desconfiança em relação ao 
Poder Judiciário, pois a sua resistência ao poder real e às reformas que ele pretendia 
promover foi urna das principais causas do imobilismo que acabou por provocar a 
Revolução (cf. Georges Vedel, 1964:60). Tal o fundamento pelo qual se instituiu na 
França o contencioso administrativo, com apoio no texto do artigo 13 da Lei de 1 6-24 de 
agosto de 1 790, em cujos termos “as funções judiciárias são distintas e permanecerão 
sempre separadas das funções administrativas. Não poderão os juízes, sob pena de 
prevaricação, perturbar de qualquer modo as operações dos corpos administrativos, 
nem citar diante de si os administradores por motivo das funções que estes exercem” 
(DI PIETRO, 2017, p. 04).
19UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto 
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Caro(a) estudante, nesta unidade nós analisamos o conceito de direito administra-
tivo e as escolas que tratam da conceituação do tema, até chegar no conceito final admitido 
pela doutrina majoritária do Direito Administrativo. Relembrando que o direito administrativo 
é o ramo do direito público que busca o estudo, interpretação e aplicação das normas e 
princípios reguladores da função administrativa.
Após a análise do conceito de direito administrativo, vimos o surgimento e a evo-
lução histórica dessa disciplina. Lembre-se que anteriormente ao caso Blanco não existia 
a disciplina autônoma de direito administrativo, como temos hoje, e a discussão sobre o 
direito administrativo só teve início quando se passou a discutir a responsabilidade civil do 
Estado, daí a importância do Caso de Agnes Blanco para a disciplina.
Procuramos delimitar o objeto de estudo da disciplina elencando os principais te-
mas que a doutrina busca difundir, como o regime jurídico administrativo, seus princípios 
expressos e implícitos e a sua aplicação; bem como a administração direta e indireta, as 
paraestatais, as entidades de terceiro setor e as demais entidades equiparadas. O direito 
administrativo também estuda os poderes administrativos, atos administrativos, processo 
administrativo, contratos e licitações, improbidade do agente público e sua penalização, 
regime jurídico dos servidores públicos, formas de provimento, estado de polícia, dentre 
outros.
20UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto 
LEITURA COMPLEMENTAR 
Leia sobre as origens históricas do Direito Administrativo no link a seguir:
https://www.editorajuspodivm.com.br/cdn/arquivos/f2581a8db58e590e83913b2b23eb239b.pdf
MATERIAL COMPLEMENTAR 
LIVRO 
Título: Manual de Direito Administrativo
Autor: José dos Santos Carvalho Filho
Editora: Gen/Atlas
Sinopse. Manual de direito administrativo para estudantes de 
direito e profissionais. 
LIVRO 2
Título: Direito Administrativo
Autor: Maria Sylvia Zanela Di Pietro
Editora: Gen/Forense
Sinopse: Curso de direito administrativo para estudantes de direito 
e profissionais. 
FILME/VÍDEO 
Título: Histórico do Direito Administrativo
Ano: 2019
Sinopse: Histórico do Direito Administrativo
Link do vídeo: https://www.youtube.com/watch?v=_zgZKG_PhNk
WEB 
Responsabilidade do Estado e o Caso Blanco.
https://www.conjur.com.br/2007-mar-09/supremo_discute_alcan-
ces_responsabilidade_objetiva
21
Plano de Estudo:
• Conceituação: Direito Administrativo e Administração Pública.
• Regime Jurídico da Administração Pública.
• Regime Jurídico Administrativo.
• Responsabilidade Civil do Estado.
Objetivos da Aprendizagem
• Conceituar e contextualizar a o regime jurídico da administração pública.
• Discutir sobre os diferentes princípios que regem a administração pública.
• Analisar a responsabilidade civil do Estado.
UNIDADE II
Organização da Administração Pública
Professora Mestra Jaqueline da Silva Paulichi
22UNIDADE II Organização da Administração Pública
INTRODUÇÃO
Olá, estudante, tudo bem? 
Nesta unidade iremos estudar sobre o regime jurídico da administração pública e 
o regime jurídico administrativo, bem como os princípios que norteiam o agente público, 
como o princípio da legalidade, princípio da impessoalidade, princípio da moralidade, 
princípio da publicidade e o princípio da eficiência. Além desses princípios, iremos analisar 
o regime jurídico da administração pública, compreendendo os dois princípios basilares 
que regulamentam o tema, como o princípio da indisponibilidade do interesse público e o 
princípio da supremacia do interesse público sobre o direito privado.
Posteriormente iremos analisar a responsabilidade civil do Estado e quais 
são os requisitos para que o Estado seja responsabilizado por algum ato, bem como a 
responsabilidade de seus agentes públicos.
23UNIDADE II Organização da Administração Pública
1. CONCEITUAÇÃO: DIREITO ADMINISTRATIVO E ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA
A administração pública pode se submeter a regras de direito privado em alguns 
casos. Já o direito administrativo se preocupa em estudar as normas gerais que regulamentam 
a administração pública. Dessa forma, o direito administrativo não se confunde com a 
administração pública.
O direito administrativo é o ramo do direito público que busca o estudo, interpretação 
e aplicação das normas e princípios reguladores da função administrativa.
A administração pública é custeada com recursos do contribuinte, responsável pela 
máquina Estatal. Assim, a administração pública pode ser Federal, Estadual ou Municipal e 
seus respectivos órgãos, que possuem a finalidade de prestar serviços em nome do Estado.
24UNIDADE II Organização da Administração Pública
2. REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. 
São prerrogativas ou privilégios da administração pública, que irão nortear o agente 
público e a administração direta e indireta em relação aos seus atos, decisões etc. Nesta 
unidade iremos estudar os princípios expressos na ConstituiçãoFederal da administração 
pública. Note o que o art. 37 da Constituição Federal prevê em seu caput: “Art. 37. A ad-
ministração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência [...]” (BRASIL, 1998).
Os princípios expressos são: a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a pu-
blicidade e a eficiência. Todos esses são princípios da administração pública, no entanto 
existem outros princípios implícitos que também devem ser estudados.
2.1. Princípio da Legalidade 
O princípio da legalidade para fins de direito administrativo deve seguir a regra de 
que o agente público só pode realizar atos que estejam previstos em lei. 
Carvalho Filho (2019, p. 20) conceitua o referido princípio nos seguintes termos: 
“O princípio da legalidade é certamente a diretriz básica da conduta dos agentes da Admi-
nistração. Significa que toda e qualquer atividade administrativa deve ser autorizada por 
lei. Não o sendo, a atividade é ilícita”, diferentemente do direito privado, em que a o sujeito 
pode fazer tudo aquilo que a lei não veda expressamente.
25UNIDADE II Organização da Administração Pública
De acordo com o princípio da legalidade, o agente administrativo deve pautar suas 
condutas na lei, só podendo utilizar da discricionariedade quando a lei expressamente o 
prevê.
É extremamente importante o efeito do princípio da legalidade no que diz 
respeito aos direitos dos indivíduos. Na verdade, o princípio se reflete na 
consequência de que a própria garantia desses direitos depende de sua 
existência, autorizando-se então os indivíduos à verificação do confronto 
entre a atividade administrativa e a lei. Uma conclusão é inarredável: havendo 
dissonância entre a conduta e a lei, deverá aquela ser corrigida para elimi-
nar-se a ilicitude. Não custa lembrar, por último, que, na teoria do Estado 
moderno, há duas funções estatais básicas: a de criar a lei (legislação) e a de 
executar a lei (administração e jurisdição). Esta última pressupõe o exercício 
da primeira, de modo que só se pode conceber a atividade administrativa 
diante dos parâmetros já instituídos pela atividade legisferante. Por isso é 
que administrar é função subjacente à de legislar. O princípio da legalidade 
denota exatamente essa relação: só é legítima a atividade do administrador 
público se estiver condizente com o disposto na lei (CARVALHO FILHO, 
2018, p. 135).
 Note que a discricionariedade confere uma prerrogativa ou faculdade ao agente 
público em realizar os atos administrativos, dependendo da circunstância. O que não 
significa que o agente administrativo irá realizar o ato de qualquer jeito, pois até mesmo na 
discricionariedade existe um limite legal.
2.2. Princípio da Impessoalidade
Esse princípio tem vários desdobramentos no que tange ao direito administrativo. 
Inicialmente pode-se destacar que a administração deve prestar seus serviços de maneira 
indistinta em relação às pessoas. 
O intuito desse princípio é de que a administração deve tratar seus administrados 
com igualdade, sendo um dos desdobramentos do princípio da isonomia.
Carvalho Filho (2019, p.20) faz menção ao princípio da isonomia: “O princípio ob-
jetiva a igualdade de tratamento que a Administração deve dispensar aos administrados 
que se encontrem em idêntica situação jurídica. Nesse ponto, representa uma faceta do 
princípio da isonomia”.
No estudo do princípio da impessoalidade também podemos citar o princípio da 
intranscendência, que excepcionaliza a ideia de impessoalidade. O princípio da intranscen-
dência subjetiva das sanções inibe a aplicação de severas sanções à entidades federativas 
por ato de gestão anterior à assunção dos deveres públicos. 
Pode-se ver a aplicação do referido princípio na lei 9.784/99
Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da 
legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, mora-
lidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e 
eficiência.
26UNIDADE II Organização da Administração Pública
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre 
outros, os critérios de: III - objetividade no atendimento do interesse público, 
vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades (BRASIL, 1999).
Vê-se aplicação do referido princípio nos arts. 18 a 21 da lei 9.784/99:
CAPÍTULO VII DOS IMPEDIMENTOS E DA SUSPEIÇÃO
Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou auto-
ridade que:
I - tenha interesse direto ou indireto na matéria;
II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou repre-
sentante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou 
parente e afins até o terceiro grau;
III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou 
respectivo cônjuge ou companheiro.
Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comuni-
car o fato à autoridade competente, abstendo-se de atuar.
Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o impedimento constitui 
falta grave, para efeitos disciplinares.
Art. 20. Pode ser argüida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha 
amizade íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os 
respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até o terceiro grau.
Art. 21. O indeferimento de alegação de suspeição poderá ser objeto de 
recurso, sem efeito suspensivo (BRASIL, 1999).
2.3. Princípio da Moralidade
A moralidade administrativa advém de um conjunto de normas que buscam 
disciplinar a boa conduta, a ética, a probidade, honestidade e boa fé na administração 
pública. Ou seja, o agente público deve agir conforme os princípios morais.
Um exemplo de aplicabilidade do princípio da moralidade administrativa é a 
possibilidade de qualquer cidadão brasileiro ingressar com ação popular para controlar a 
moralidade dos agentes públicos, como visto no Art. 5°, LXXIII da Constituição Federal de 
88 (BRASIL, 1988).
O princípio da moralidade impõe que o administrador público não dispense 
os preceitos éticos que devem estar presentes em sua conduta. Deve não só 
averiguar os critérios de conveniência, oportunidade e justiça em suas ações, 
mas também distinguir o que é honesto do que é desonesto. Acrescentamos 
que tal forma de conduta deve existir não somente nas relações entre a 
Administração e os administrados em geral, como também internamente, ou 
seja, na relação entre a Administração e os agentes públicos que a integram 
(CARVALHO FILHO, 2019, p. 24).
27UNIDADE II Organização da Administração Pública
2.4. Princípio da Publicidade
O princípio da publicidade indica que os atos devem ser públicos, ou seja, a 
administração pública deve realizar seus atos com clareza. Exceção a esse princípio 
são os casos que devem ser tratados como segredo de justiça, investigações em que as 
informações passadas ao público possam prejudicar o andamento da diligência, dentre 
outros.
Indica que os atos da Administração devem merecer a mais ampla divulga-
ção possível entre os administrados, e isso porque constitui fundamento do 
princípio propiciar-lhes a possibilidade de controlar a legitimidade da conduta 
dos agentes administrativos. Só com a transparência dessa conduta é que 
poderão os indivíduos aquilatar a legalidade ou não dos atos e o grau de 
eficiência de que se revestem.
É para observar esse princípio que os atos administrativos são publicados 
em órgãos de imprensa ou afixados em determinado local das repartições 
administrativas, ou, ainda, mais modernamente, divulgados por outros 
mecanismos integrantes da tecnologia da informação, como é o caso da 
Internet.
O princípio da publicidade pode ser concretizado por alguns instrumentos 
jurídicos específicos, citando-se entre eles:
1.o direito de petição, pelo qual os indivíduos podem dirigir-se aos órgãos 
administrativospara formular qualquer tipo de postulação (art. 5º, XXXIV, “a”, 
CF);
2.as certidões, que, expedidas por tais órgãos, registram a verdade de fatos 
administrativos, cuja publicidade permite aos administrados a defesa de seus 
direitos ou o esclarecimento de certas situações (art. 5º, XXXIV, “b”, CF); e
3.a ação administrativa ex officio de divulgação de informações de interesse 
público (CARVALHO FILHO, 2019, p. 26).
2.5. Princípio da Eficiência
O princípio da eficiência foi inserido na Constituição Federal com a Emenda n. 19. 
Assim, foi acrescentado ao texto constitucional a necessidade da administração pública 
realizar os serviços de maneira efetiva e eficaz.
Diz-se que o princípio da eficiência busca “fazer mais com o menos”, ou seja, 
realizar o melhor serviço possível, economizando dinheiro e/ou pessoas para os cofres 
públicos. É o fazer mais com o menos.
O núcleo do princípio é a procura de produtividade e economicidade e, o que 
é mais importante, a exigência de reduzir os desperdícios de dinheiro público, 
o que impõe a execução dos serviços públicos com presteza, perfeição e 
rendimento funcional. Há vários aspectos a serem considerados dentro do 
princípio, como a produtividade e economicidade, qualidade, celeridade e 
presteza e desburocratização e flexibilização, como acentua estudioso sobre 
o assunto (CARVALHO FILHO, 2019, p. 28)
28UNIDADE II Organização da Administração Pública
3. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO
O regime jurídico administrativo confere prerrogativas e restrições à administração 
pública em geral. Essas prerrogativas ou privilégios são conhecidas como o Princípio da 
Supremacia do Interesse Público sobre o particular e a Indisponibilidade do interesse públi-
co (CARVALHO FILHO, 2019, p.18).
 Marçal Justen Filho explica que:
o regime jurídico de direito público consiste no conjunto de normas jurídicas 
que disciplinam o desempenho de atividades e de organizações de interesse 
coletivo, vinculadas direta ou indiretamente à realização dos direitos funda-
mentais, caracterizado pela ausência de disponibilidade e pela vinculação à 
satisfação de determinados fins. (2014, p.33)
Vamos analisar cada uma dessas prerrogativas e seus desdobramentos para o 
direito.
3.1. Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Particular
Carvalho Filho (2019, p.34) explica que o Estado realiza todas as suas atividades 
com interesse estatal, sendo esta a finalidade de sua atuação:
As atividades administrativas são desenvolvidas pelo Estado para benefício 
da coletividade. Mesmo quando age em vista de algum interesse estatal 
imediato, o fim último de sua atuação deve ser voltado para o interesse pú-
blico. E se, como visto, não estiver presente esse objetivo, a atuação estará 
inquinada de desvio de finalidade.
29UNIDADE II Organização da Administração Pública
Assim, pode-se entender que, para fins de direito administrativo e da administração 
pública, o indivíduo não é o único destinatário das ações da atividade administrativa, e 
sim a coletividade. O Estado atende ao interesse público, sempre visando o bem estar da 
coletividade. Podem-se perceber facetas do utilitarismo, em que se busca atender o maior 
número de pessoas possíveis. 
Em caso de conflito de interesses entre a administração pública e o Estado, o 
interesse da Administração pública deve prevalecer.
Desse modo, não é o indivíduo em si o destinatário da atividade administra-
tiva, mas sim o grupo social num todo. Saindo da era do individualismo exa-
cerbado, o Estado passou a caracterizar-se como o Welfare State (Estado/
bem-estar), dedicado a atender ao interesse público. Logicamente, as 
relações sociais vão ensejar, em determinados momentos, um conflito entre 
o interesse público e o interesse privado, mas, ocorrendo esse conflito, há de 
prevalecer o interesse público (CARVALHO FILHO, 2019, p. 35).
Como exemplo pode ser citado o caso de desapropriação de bem particular para 
atender o interesse público. No caso da desapropriação, mesmo que particular, e proprie-
tário do imóvel seja contra o ato ele é obrigado a ceder seu imóvel. No entanto o particular 
tem a prerrogativa de discutir acerca do valor a ser pago pelo imóvel desapropriado.
3.2. Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público
Carvalho Filho (2019, p. 38) explica tal princípio da seguinte maneira: 
A Administração não tem a livre disposição dos bens e interesses públicos, 
porque atua em nome de terceiros. Por essa razão é que os bens públicos 
só podem ser alienados na forma em que a lei dispuser. Da mesma forma, os 
contratos administrativos reclamam, como regra, que se realize licitação para 
encontrar quem possa executar obras e serviços de modo mais vantajoso 
para a Administração. 
Nota-se que os bens e os interesses públicos não pertencem à Administração 
Pública ou aos seus agentes. Assim, cabe a estes a função de administrar e conservar 
esses bens em prol da coletividade. Esse princípio tem relação também com o princípio da 
impessoalidade, eis que os agentes públicos, quando atuam em nome da administração, o 
fazem por vontade do órgão a que pertencem e não pela vontade própria. Isso ocorre, pois 
os interesses públicos são indisponíveis e a vontade do particular não deve interferir em 
tais atos.
30UNIDADE II Organização da Administração Pública
4. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
A responsabilidade civil do Estado é extracontratual. Assim, pode-se conceituar 
a responsabilidade civil do Estado como a obrigação que este tem em reparar os danos 
causados a terceiros, em decorrência de comportamentos lícitos ou ilícitos.
A responsabilidade civil do Estado se fundamenta no princípio da legalidade e 
no princípio da igualdade. Utiliza-se o princípio da legalidade quando o ato cometido se 
configurar como ato ilícito. 
O princípio da igualdade ou isonomia será utilizado em relação ao dever de indenizar, 
já que se considera que foi realizado um ato ilícito.
A previsão Constitucional está no art. 37, parágrafo 6, que trouxe a responsabilidade 
civil, objetivando entes privados que prestam serviços públicos.
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras 
de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa 
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o 
responsável nos casos de dolo ou culpa (BRASIL, 1988).
Dessa forma, pode-se afirmar que a responsabilidade civil do Estado é objetiva, 
enquanto a responsabilidade civil do agente causador do dano é subjetiva. Isso significa 
que, para que se configure a responsabilidade civil do Estado, não é necessário comprovar 
que houve culpa, como a negligência, a imprudência ou a imperícia. 
No caso da responsabilidade civil do agente causador do ato, é necessário comprovar 
que houve culpa do agente, sendo este o pressuposto da responsabilidade subjetiva.
31UNIDADE II Organização da Administração Pública
As pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público respondem 
de maneira objetiva quando prestam efetivamente serviços que essencialmente são 
considerados como públicos, como as empresas públicas, as sociedades de economia 
mista, as concessionárias de serviços públicos e as permissionárias de serviços públicos.
Importante salientar que, no caso da responsabilidade civil do Estado em decorrência 
de ato de seu agente público, o Estado responde objetivamente, independente de provas 
de sua culpa, enquanto o agente responde de forma subjetiva. 
Eventualmente, se o agente público não fizer parte do polo passivo da ação, o 
Estado tem direito a uma ação de regresso contra o agente causador do ato.
4.1. Teorias da Responsabilidade do Estado
Temos nessa disciplina algumas teorias que se fazem relevantes para o estudo. A 
primeira é a teoria da Culpa Administrativa, Culpa do Serviço ou Culpa Anônima, Pregava 
uma Responsabilidade Subjetiva distinta da Responsabilidade subjetiva do Direito Privado, 
na medida em que exigiaque se provasse uma Culpa Especial do Estado, não mais uma 
culpa individualizada do seu agente; a culpa não era mais atribuída ao agente público, mas 
sim uma culpa relacionada ao serviço, que seria a Culpa Administrativa, Anônima. 
Nesse caso, haveria culpa administrativa no caso em que o serviço não funcionou, 
ou o serviço funcionou mal, ou ainda o serviço funcionou de forma retardada, não célere.
Na teoria do Risco Administrativo, a atividade do Estado pode, potencialmente, 
produzir riscos aos cidadãos. Então, tem-se a responsabilidade objetiva, havendo nexo de 
causalidade entre a atuação do Estado e o dano ocorrido. 
4.2. Requisitos para Configuração da Responsabilidade
Na responsabilidade objetiva resta desnecessário a comprovação da culpa, como 
a negligência, a imprudência ou a imperícia. Neste caso, quando estiver caracterizada a 
responsabilidade civil do Estado, o interessado deve apenas demonstrar que houve o dano 
e o nexo causal entre o dano ocorrido e a administração pública.
A marca característica da responsabilidade objetiva é a desnecessidade 
de o lesado pela conduta estatal provar a existência da culpa do agente ou 
do serviço. O fator culpa, então, fica desconsiderado como pressuposto da 
responsabilidade objetiva. (Carvalho Filho, 2019, p. 589)
Para que se comprova a responsabilidade administrativa, precisam ser comprovados 
três requisitos: o primeiro é o fato administrativo, sendo este qualquer conduta, comissiva 
32UNIDADE II Organização da Administração Pública
ou omissiva, legítima ou ilegítima, singular ou coletiva, que possa ser atribuída ao Poder 
Público. Estas são as palavras de Carvalho Filho (2019, p. 589):
Para configurar-se esse tipo de responsabilidade, bastam três pressupostos. 
O primeiro deles é a ocorrência do fato administrativo, assim considerado 
como qualquer forma de conduta, comissiva ou omissiva, legítima ou ilegí-
tima, singular ou coletiva, atribuída ao Poder Público. Ainda que o agente 
estatal atue fora de suas funções, mas a pretexto de exercê-las, o fato é 
tido como administrativo, no mínimo pela má escolha do agente (culpa in 
eligendo) ou pela má fiscalização de sua conduta (culpa in vigilando).
O dano também deve ser comprovado, podendo ser dano moral ou patrimonial. 
Note que não podemos falar em responsabilidade sem dano no direito administrativo.
Por último, o agente necessita comprovar o nexo causal entre o fato administrativo 
ocorrido e o dano sofrido. 
Um exemplo prático que podemos citar é o seguinte: o sujeito que cai em um gran-
de buraco aberto no meio da rua em sua cidade, devido a uma reforma sendo feita, e que 
não havia qualquer tipo de sinalização para que o sujeito pegasse outra via. Nesse caso, a 
pessoa lesada terá que comprovar que, pelo fato da administração municipal realizar o ato 
de reforma da via e não sinalizar, causando o acidente e, consequentemente, o dano ao 
cidadão, ela terá o dever de se responsabilizar.
O último pressuposto é o nexo causal (ou relação de causalidade) entre 
o fato administrativo e o dano. Significa dizer que ao lesado cabe apenas 
demonstrar que o prejuízo sofrido se originou da conduta estatal, sem 
qualquer consideração sobre o dolo ou a culpa. Se o dano decorre de fato 
que, de modo algum, pode ser imputado à Administração, não se poderá 
imputar responsabilidade civil a esta; inexistindo o fato administrativo, não 
haverá, por consequência, o nexo causal. Essa é a razão por que não se 
pode responsabilizar o Estado por todos os danos sofridos pelos indivíduos, 
principalmente quando decorrem de fato de terceiro ou de ação da própria 
vítima (CARVALHO FILHO, 2019, p. 591).
33UNIDADE II Organização da Administração Pública
SAIBA MAIS
Princípios Gerais da Administração Pública
Caro estudante, a seguir encontram-se algumas páginas para estudo e reflexão acerca 
dos princípios gerais da administração pública e suas consequências para o dia-a-dia do 
administrador. Note que os princípios aqui estudados irradiam efeitos a todos os setores 
em que a administração pública está presente.
Acesse:
https://www.conjur.com.br/2016-abr-14/interesse-publico-regime-juridico-aplicavel-administracoes-
publicas-hibrido
https://www.migalhas.com.br/depeso/230028/o-principio-da-supremacia-do-interesse-publico-sobre-o-
interesse-privado-no-direito-administrativo-brasileiro
http://www.arcos.org.br/artigos/principios-constitucionais-explicitos-e-implicitos/
Sobre a Responsabilidade Civil do Estado:
Veja a seguir alguns textos complementares acerca da responsabilidade civil do Estado 
e suas consequências para a jurisprudência.
https://ambitojuridico.com.br/cadernos/direito-administrativo/a-responsabilidade-civil-do-estado/
https://www.conjur.com.br/2013-abr-17/toda-prova-responsabilidade-estado-stf-stj
34UNIDADE II Organização da Administração Pública
REFLITA
Sobre o princípio da primazia do direito público sobre o interesse privado
Trata-se, de fato, do primado do interesse público. O indivíduo tem que ser visto como 
integrante da sociedade, não podendo os seus direitos, em regra, ser equiparados aos 
direitos sociais. Vemos a aplicação do princípio da supremacia do interesse público, por 
exemplo, na desapropriação, em que o interesse público suplanta o do proprietário; ou 
no poder de polícia do Estado, por força do qual se estabelecem algumas restrições às 
atividades individuais.
A despeito de não ser um conceito exato, aspecto que leva a doutrina em geral a 
configurá-lo como conceito jurídico indeterminado, a verdade é que, dentro da análise 
específica das situações administrativas, é possível ao intérprete, à luz de todos os 
elementos do fato, identificar o que é e o que não é interesse público. Ou seja: é possível 
encontrar as balizas do que seja interesse público dentro de suas zonas de certeza 
negativa e de certeza positiva. Portanto, cuida-se de conceito determinável. 
Algumas vozes se têm levantado atualmente contra a existência do princípio em foco, 
argumentando-se no sentido da primazia de interesses privados com suporte em direitos 
fundamentais quando ocorrem determinadas situações específicas. Não lhes assiste 
razão, no entanto, nessa visão pretensamente modernista. Se é evidente que o sistema 
jurídico assegura aos particulares garantias contra o Estado em certos tipos de relação 
jurídica, é mais evidente ainda que, como regra, deva respeitar-se o interesse coletivo 
quando em confronto com o interesse particular. A existência de direitos fundamentais 
não exclui a densidade do princípio. Este é, na verdade, o corolário natural do regime 
democrático, calcado, como por todos sabido, na preponderância das maiorias. A 
“desconstrução” do princípio espelha uma visão distorcida e coloca em risco a própria 
democracia; o princípio, isto sim, suscita “reconstrução”, vale dizer, adaptação à dinâmica 
social, como já se afirmou com absoluto acerto. 
Com a vênia aos que perfilham visão oposta, reafirmamos nossa convicção de que, 
malgrado todo o esforço em contrário, a prevalência do interesse público é indissociá-
vel do direito público, este, como ensina SAYAGUÉS LASO, o regulador da harmonia 
entre o Estado e o indivíduo. Sobre o tema, já firmamos a seguinte consideração: “Elidir 
o princípio se revela inviável, eis que se cuida de axioma inarredável em todo tipo de 
relação entre corporação e indivíduo. A solução, destarte, está em ajustá-lo para que os 
interesses se harmonizem e os confrontos sejam evitados ou superados” (CARVALHO 
FILHO, 2019, p.34-35 ). 
35UNIDADE II Organização da Administração Pública
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Caro(a) estudante, nesta unidade concluímos alguns conceitos básicos acerca do 
regime jurídico administrativos e os limitadores da atuação estatal. Vimos também que 
os princípios norteadores da disciplina se encontram no caput do art. 37 da Constituição 
Federal de 1988 e são de extrema relevância para o aprendizado. 
Os princípios expressos da Administração pública são a legalidade, a impessoali-dade, a moralidade, a publicidade e a eficiência. Assim, os agentes públicos, ao atuarem 
em sua função administrativa, devem sempre se pautar nesses princípios limitadores.
Acerca da responsabilidade civil do Estado, analisamos, conjuntamente ao princípio 
da impessoalidade, que o Estado possui responsabilidade objetiva pelos atos cometidos 
dos seus agentes e órgãos e, assim, o Estado possui o dever de indenizar. No entanto 
caberá ao Estado a ação de regresso contra o agente que cometeu o ato.
36UNIDADE II Organização da Administração Pública
LEITURA COMPLEMENTAR
Leia sobre as origens históricas do Direito Administrativo no link a 
seguir:
https://www.editorajuspodivm.com.br/cdn/arquivos/f2581a-
8db58e590e83913b2b23eb239b.pdf
LIVRO 
Título: Manual de Direito Administrativo
Autor: José dos Santos Carvalho Filho
Editora: Gen/Atlas
Sinopse: Manual de direito administrativo para estudantes de 
direito e profissionais. 
LIVRO
Título: Direito Administrativo
Autor: Maria Sylvia Zanela Di Pietro
Editora: Gen/Forense
Sinopse: Curso de direito administrativo para estudantes de direito 
e profissionais.
FILME/VÍDEO 
Título: Responsabilidade Civil do Estado - AGU
Ano: 2018
Sinopse: Responsabilidade Civil do Estado
Link do vídeo: https://www.youtube.com/watch?v=9ndP2FLVuQ4
37
Plano de Estudo:
• Evolução do Instituto no Brasil. Poderes da Administração.
• Princípios do Direito Administrativo.
• Funções Administrativas/Atividade Estatal.
• Atos Administrativos.
Objetivos da Aprendizagem
• Conceituar e contextualizar o regime jurídico da administração pública.
• Discutir sobre os diferentes princípios implícitos da administração pública.
• Analisar os atos administrativos e os poderes administrativos.
UNIDADE III
Regime Jurídico Administrativo
Professora Mestra Jaqueline da Silva Paulichi
38UNIDADE III Regime Jurídico Administrativo
INTRODUÇÃO
Olá, estudante, tudo bem? 
Nesta unidade iremos estudar sobre o regime jurídico da administração pública, 
analisando os princípios implícitos do direito administrativo, bem como a sua aplicação na 
disciplina. Também iremos analisar a evolução dos poderes no direito brasileiro, como o 
poder vinculado, poder discricionário, poder de polícia, poder hierárquico, dentre outros. 
Por fim, iremos analisar os atos administrativos e suas atribuições. 
Bom estudo!
39UNIDADE III Regime Jurídico Administrativo
1. EVOLUÇÃO DO INSTITUTO NO BRASIL. PODERES DA ADMINISTRAÇÃO
O poder da administração se constitui em um conjunto de medidas, meios 
ou instrumentos que se valem dos sujeitos da administração pública necessários ao 
desempenho das atividades administrativas.
São poderes ditos instrumentais, utilizados para a satisfação do interesse público 
enquanto um dever da administração. Sem esses poderes a administração pública não 
atuaria, e são poderes jurídicos criados pelo direito. É importante ressaltar que o direito 
administrativo não surgiu para criar poderes no estado e sim para regulamentar.
Dessa forma, com o surgimento do direito administrativo foi necessária a criação de 
instrumentos para que o poder público alcançasse o interesse público e, assim, o estado 
pudesse atingir seus objetivos.
Os poderes administrativos não podem ser extrapolados, quando isso ocorre 
caracteriza-se o abuso de poder.
A expressão “abuso de poder” é bem ampla, podendo se dividir em duas espécies, 
como o excesso de poder e o desvio de poder. O excesso de poder é um desvio de 
competência definida em lei, enquanto o desvio de poder ocorre toda vez que o agente 
pratica um ato com finalidade diversa da prevista na legislação.
Assim, o direito administrativo disciplina as espécies de poderes existentes para 
que os agentes públicos atuem dentro de sua legitimidade.
Agora estudaremos os poderes.
40UNIDADE III Regime Jurídico Administrativo
1.1. Poder Vinculado
Poder vinculado é a competência vinculada ou a competência para expedir atos 
vinculados. É um poder que a ordem jurídica confere à administração pública para expedir 
atos de sua competência, no qual os seus elementos e requisitos já estão estabelecidos 
previamente na lei.
Esses poderes conferem à administração pública a competência para expedir atos 
vinculados ou regrados, em que a administração pública não possui nenhuma Liberdade 
administrativa. A liberdade de Administração é mínima, pois tem que se ater à enumeração 
minuciosa do direito positivo para que seja realizado de modo eficaz. Um exemplo que pode 
ser citado é o da lei de licitações. 
A lei 8.666 diz que se a administração pública quiser alienar um imóvel adquirido 
por dação em pagamento, ela pode fazer por concorrência ou leilão. A concorrência é a 
modalidade mais garantidora e célere. A própria lei permite que o administrador escolha 
a forma de atuar. Isso é mérito, é discricionariedade. Quando a lei diz isso, ela permite ao 
administrador estabelecer a melhor forma de atuação dentro dos limites da lei, e a margem 
de escolha dentro dos limites estabelecidos na lei. Se o administrador público fizer pregão, 
ou qualquer outra modalidade, ele estará cometendo um ato ilícito.
1.2. Poder Discricionário 
A lei ou a ordem jurídica confere aos agentes da administração pública, na realização 
ou na expedição de atos administrativos, a possibilidade desta se valer de um juízo de 
conveniência e oportunidade na escolha do objeto do ato, e da avaliação dos motivos para 
praticá-lo.
O poder discricionário concede à administração pública certo juízo de conveniência 
e oportunidade. Isso pode ser visto na lei, em todo momento em que o legislador deixar ao 
administrador a escolha de como realizar o ato, ou ainda quando deixar ao agente público 
uma certa liberalidade ao fazê-lo.
Ademais, o poder judiciário não tem legitimidade para intervir na discricionariedade 
imposta pela lei. O judiciário pode apenas se intrometer em critério de legalidade, ou seja, da 
lei. Insta destacar que o poder discricionário é puramente administrativo, e não jurisdicional.
Note que existe posicionamento jurisprudencial diferente do exposto anteriormente, 
que se aplica SOMENTE AO CONTROLE JUDICIAL SOBRE A IMPLEMENTAÇÃO DE 
POLÍTICAS PÚBLICAS, que está transcrito a seguir (BRASIL, 2002):
41UNIDADE III Regime Jurídico Administrativo
RECURSO ESPECIAL Nº 493.811 - SP (2002/0169619-5) RELATORA: MINISTRA 
ELIANA CALMON RECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO 
RECORRIDO : MUNICÍPIO DE SANTOS PROCURADOR : RENATA HELCIAS DE SOUZA 
ALEXANDRE FERNANDES E OUTROS EMENTA ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL 
– AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATO ADMINISTRATIVO DISCRICIONÁRIO: NOVA VISÃO. 1. Na 
atualidade, o império da lei e o seu controle, a cargo do Judiciário, autoriza que se examinem, 
inclusive, as razões de conveniência e oportunidade do administrador. 2. Legitimidade do 
Ministério Público para exigir do Município a execução de política específica, a qual se 
tornou obrigatória por meio de resolução do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e 
do Adolescente. 3. Tutela específica para que seja incluída verba no próximo orçamento, 
a fim de atender a propostas políticas certas e determinadas. 4. Recurso especial provido. 
ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, 
acordam os Ministros da SEGUNDA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, por maioria, 
vencido o Sr. Ministro Francisco Peçanha Martins, conhecer do recurso e lhe dar parcial 
provimento, nos termos do voto da Sra. Ministra Relatora. Os Srs. Ministros João Otávio de 
Noronha e Castro Meira votaram com a Sra. Ministra Relatora. Ausente, justificadamente, 
o Sr. Ministro Franciulli Netto. Brasília-DF, 11 de novembro de 2003(Data do Julgamento)
A discricionariedade possui as suas justificativas doutrinárias, que são importantes 
para a fixação do conteúdo estudado. Celso Antônio Bandeira de Mello (2019) explica que 
a é uma intenção deliberada do legislador, sendo esta uma técnica utilizada paratransferir 
ao administrador público a escolha da solução mais apropriada para atender a finalidade 
da norma.
Como segunda justificativa, Celso Antônio Bandeira de Mello (2019) explica acerca 
da impossibilidade material de regrar todas as situações. Nota-se que o legislador não 
tem a capacidade de previsão de todos os atos administrativos que podem vir a ser feitos 
futuramente.
A terceira justificativa é a inviabilidade jurídica de supressão da discricionariedade, 
pois existem conceitos imprecisos e indeterminados na lei.
Por exemplo, quando o legislador fala em “boa fé”, usos e costumes, interesse 
público, solução adequada, decisão razoável etc., depende de análise por parte do 
administrador público.
42UNIDADE III Regime Jurídico Administrativo
1.3. Poder Normativo
Também conhecido como poder regulamentar, é o poder que a administração 
pública tem de editar as normas dentro da lei. Essas normas são inferiores à lei no que 
tange ao sistema normativo legal. 
Alguns autores nomeiam o referido poder como “poder regulamentar”, que por sua 
vez consiste em:
editar as leis, o Poder Legislativo nem sempre possibilita que sejam elas 
executadas. Cumpre, então, à Administração criar os mecanismos de 
complementação das leis indispensáveis a sua efetiva aplicabilidade. Essa é 
a base do poder regulamentar. Poder regulamentar, portanto, é a prerrogativa 
conferida à Administração Pública de editar atos gerais para complementar 
as leis e permitir a sua efetiva aplicação.44 
A prerrogativa, registre-se, é apenas para complementar a lei; não pode, 
pois, a Administração alterá-la a pretexto de estar regulamentando. 
Se o fizer, cometerá abuso de poder regulamentar, invadindo a 
competência do Legislativo. Por essa razão, o art. 49, V, da CF, autoriza o 
Congresso Nacional a sustar atos normativos que extrapolem os limites do 
poder de regulamentação.
Registre-se, por oportuno, que, ao desempenhar o poder regulamentar, a 
Administração exerce inegavelmente função normativa, porquanto expede 
normas de caráter geral e com grau de abstração e impessoalidade, malgrado 
tenham elas fundamento de validade na lei. Como assinala autorizada doutrina, 
a função normativa é gênero no qual se situa a função legislativa, o que 
significa que o Estado pode exercer aquela sem que tenha necessariamente 
que executar esta última. É na função normativa geral que se insere 
o poder regulamentar (CARVALHO FILHO, 2018, p. 59).
Assim, pode-se afirmar que o poder normativo é o poder que a administração possui 
para editar leis gerais e abstratas dentro dos limites constitucionais.
1.4. Poder Hierárquico 
É o poder de estruturação interna da administração. É um poder que se manifesta 
internamente (não existe hierarquia externa).
A delegação de poderes da administração ou da expedição de atos da administra-
ção é a extensão de competência e pode ser na mesma hierarquia. Quem responde pelo 
ato é o agente DELEGADO. Sobre esse tema, importante se faz a análise da súmula 510 
do STF (BRASIL, 2017c): “Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência 
delegada, contra ela cabe o mandado de segurança ou a medida judicial”.
Vejamos a aplicação da referida súmula no poder judiciário:
O presidente de República não pode figurar como autoridade coatora em 
processo de demissão de servidor da União. Por essa razão, o ministro Luiz 
Fux, do Supremo Tribunal Federal, julgou inviável o Mandado de Segurança 
impetrado por servidor público contra ato do ministro de Estado do Trabalho 
43UNIDADE III Regime Jurídico Administrativo
que lhe aplicou a penalidade de demissão do cargo de auditor fiscal do 
Trabalho.
“Os atos que resultaram na demissão, com o registro da nota de culpa, 
foram praticados pelo ministro de Estado do Trabalho e Emprego, ante a 
competência a ele delegada pelo Decreto 3.035/1999, inúmeras vezes 
declarado constitucional pela Suprema Corte”, afirmou o relator. De acordo 
com ele, no caso, incide a Súmula 510 do STF, segundo a qual “praticado o 
ato por autoridade, no exercício de competência delegada, contra ela cabe o 
mandado de segurança ou a medida judicial”.
O autor da ação justificava a inclusão da presidente da República como parte 
no fato de haver protocolizado recursos hierárquicos à Presidência contra os 
atos do ministro de Estado. No entanto, ao prestar informações nos autos, a 
presidente da República afirmou ser parte ilegítima para figurar na relação 
processual por não ser responsável pelo ato supostamente ilegal, e defendeu 
a higidez dos atos, ante a autonomia entre as esferas administrativa, cível e 
penal.
O ministro salientou que, diferentemente do que defendia o autor do 
Mandado de Segurança, a mera interposição do recurso hierárquico não 
é capaz de caracterizar a responsabilidade da presidente da República 
sobre os atos. “Não se atribui a Sua Excelência qualquer ação ou omissão, 
sendo exatamente a pendência da irresignação o fato a revelar a suposta 
violação a direito líquido e certo”, destacou, ressaltando que não há como 
reconhecer ao Supremo a competência para analisar a impetração. Assim, 
negou seguimento ao mandado de segurança, ficando prejudicado o exame 
do pedido liminar (CONJUR, 2014, on-line).
Cabe à Administração a capacidade para ordenar, coordenar, controlar, corrigir, 
delegar e avocar suas funções.
1.5. Poder Disciplinar
O poder disciplinar é o poder punitivo, sancionatório, para aplicação de penalidades. 
É o poder de aplicar sanções para aqueles que possuem vínculos com a administração 
pública.
Matheus de Carvalho (2018, p. 130) conceitua o referido poder da seguinte maneira:
O Poder Disciplinar trata da atribuição pública de aplicação de sanções 
àqueles que estejam sujeitos à disciplina do ente estatal. Com efeito, é o 
poder de aplicar sanções e penalidades, apurando infrações dos servidores 
ou outros que são submetidos à disciplina da Administração, ou seja, a todos 
aqueles que tenham vínculos de natureza especial com o Estado.
Por exemplo, podemos citar o contrato administrativo decorrente de uma venda de 
produtos ou serviços à administração pública.
44UNIDADE III Regime Jurídico Administrativo
1.6. Poder de Polícia
Conforme os ensinamentos de Marcelo Caetano (2008 p. 339), o poder de polícia:
É o modo de atuar da autoridade administrativa que consiste em intervir no 
exercício das atividades individuais suscetíveis de fazer perigar interesses 
gerais, tendo por objeto evitar que se produzam, ampliem ou generalizem os 
danos sociais que a lei procura prevenir.
O poder de polícia a ser estudado em direito administrativo é a polícia administrativa 
e não a polícia penal que apura crimes.
Dessa forma, pode-se conceituar o poder de polícia como toda e qualquer atividade 
desempenhada pelo Estado e que restringe as liberdades individuais, ante o princípio da 
supremacia do interesse público. Assim, acaso uma lei restringir a liberdade de um indivíduo 
por questões administrativas, essa restrição seria decorrente do poder de polícia.
Em um conceito estrito de poder de polícia, pode-se afirmar que é a atividade 
administrativa exercida pelas entidades, órgãos e agentes da administração pública para 
limitar e condicionar o exercício das liberdades individuais, bem como os atributos do 
exercício do direito de propriedade, como o uso, o gozo e a disposição da propriedade, 
para que sejam adequados conforme o interesse público e bem estar da coletividade 
(CARVALHO, 2018).
 A polícia administrativa possui conceito no Código Tributário Nacional, em seu art. 
78:
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública 
que, limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática 
de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente 
à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da 
produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas 
dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à 
tranqüilidade públicaou ao respeito à propriedade e aos direitos 
individuais ou coletivos (BRASIL, 1966). 
45UNIDADE III Regime Jurídico Administrativo
2. PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Além dos princípios expressos do caput do art. 37 da Constituição Federal 
(Legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), faz-se necessário 
estudar os princípios implícitos do direito administrativo. 
2.1. Princípio da Finalidade Pública
O princípio da finalidade pública pressupõe que a atuação da administração pública 
deve ser voltada para a coletividade, ao interesse público, atendendo também o pressuposto 
geral da supremacia do interesse público sobre o direito privado. Já de forma restrita, o 
referido princípio tem por finalidade atingir atos específicos. Se este ato é praticado para 
atingir outro fim, que não seja o seu fim específico, estará ferindo o Princípio da Finalidade 
Pública (desvio específico de finalidade). 
2.2. Princípio da Presunção de Legitimidade ou Veracidade dos Atos 
Administrativos
Até que se prove o contrário, os atos da Administração são legais e legítimos (é 
presunção relativa, juris tantum, logo, deve ser comprovada por quem alega). 
Esse princípio aborda a presunção de verdade e a presunção de legalidade. Assim, 
subentende-se que os atos administrativos estão de acordo com a lei, observando as 
normas legais pertinentes. 
Fernanda Marinela (2017, p. 112) explica que: 
46UNIDADE III Regime Jurídico Administrativo
As decisões administrativas são de execução imediata e tem a possibilidade de 
criar obrigações para o particular, independentemente de sua concordância, 
e podem ser executadas pela própria administração, mediante meios diretos 
ou indiretos de coação.
2.3. Princípio do Contraditório
O princípio do contraditório está presente em diversas disciplinas que permeiam 
o campo jurídico e no direito administrativo não poderia ser diferente. O princípio do 
contraditório decorre de previsão Constitucional, conforme art. 5, inc. LV: “em processo 
judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla 
defesa, com os meios e recursos a ela inerentes” (BRASIL, 1988).
O princípio do contraditório diz respeito ao direito da pessoa se defender de qualquer 
alegação que seja realizada contra ela. Juntamente com esse princípio pode-se analisar o 
princípio da ampla defesa, também previsto no art. 5 da Constituição Federal, que prevê o 
acesso aos mais diversos meios de defesa, como o direito de contratar um advogado para 
realizar sua defesa técnica em processo administrativo.
2.4. Princípio da Continuidade
A lei 8.987/95 prevê que toda a prestação de serviço público deve ser contínua. 
Assim, a atividade pública deve ser contínua. Fernanda Marinela (2017, p. 110) ensina o 
seguinte:
Continuidade significa ausência de interrupção, sequência, ação incessante. 
O princípio da continuidade aplicado ao Direito Administrativo exige que a 
atividade administrativa seja prestada de forma contínua, não comportando 
intervalos, não apresentando lapsos ou falhas, sendo constante e homogênea.
2.5. Princípio da Razoabilidade/Proporcionalidade
O princípio da proporcionalidade integra o princípio da razoabilidade. Dessa forma, 
pode-se afirmar que a razoabilidade é a atuação do agente público dentro do padrão médio 
da sociedade, sendo um dos critérios de limitação da razoabilidade administrativa.
Já a proporcionalidade é a adequação entre meios e fins ao motivo do ato. Assim, 
o princípio da proporcionalidade se subdivide em:
• Meios adequados: que buscam o sucesso na realização de determinada 
finalidade; 
• Necessários: no qual a administração deve optar pelo meio que menos limite o 
direito do administrado;
• Proporcionais em sentido estrito: em que a administração deve ser ponderada 
entre as vantagens e desvantagens. 
47UNIDADE III Regime Jurídico Administrativo
2.6. Princípio da Autotutela
É princípio administrativo pelo qual a administração tem o poder-dever de rever 
seus atos, e assim anulá-los, ou revogá-los, quando for o caso. Veja a previsão da súmula 
473 do STJ:
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que 
os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por 
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, 
e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial (BRASIL, 2017b).
Assim, pode-se afirmar que, de acordo com a súmula citada, o princípio da autotutela 
irá obrigar a administração pública a anular os atos defeituosos ou ilegais, enquanto 
aqueles atos inconvenientes ou inoportunos devem ser revogados. A súmula 346 do STF 
prevê acerca da nulidade dos atos administrativos: “A Administração Pública pode declarar 
a nulidade de seus próprios atos” (BRASIL, 2017a). 
Do mesmo modo prevê a lei 9.784/99, lei do processo administrativo, em seu 
art. 53: “A Administração DEVE ANULAR seus próprios atos, quando eivados de vícios 
de legalidade e PODE REVOGÁ-LOS por motivos de conveniência ou oportunidade, 
respeitados os direitos adquiridos” (BRASIL, 1999). 
Dessa forma, conclui-se que o princípio da autotutela existe para que o administrado 
tenha segurança jurídica dos atos que são realizados pela administração pública.
2.7. Princípio da Motivação
Trata-se de importante princípio a ser estudado em direito administrativo. O agente 
público, ao realizar o ato administrativo, se vincula a sua motivação. Isso pode ocorrer tanto 
no ato vinculado quanto no ato discricionário. A motivação é a justificativa para a realização 
do ato administrativo. 
48UNIDADE III Regime Jurídico Administrativo
3. FUNÇÕES ADMINISTRATIVAS/ATIVIDADE ESTATAL
O poder estatal é uno, indivisível e indelegável, porém ele se desdobra em três 
funções essenciais, que são: a legislativa, a executiva e a jurisdicional. A função legislativa 
estabelece regras gerais e abstratas que podem ser aplicadas a todos os cidadãos.
 A função executiva tem por finalidade executar as leis que são elaboradas pelo 
legislativo e primar sempre pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência. A jurisdicional tem por finalidade julgar e aplicar suas penas. 
 Hely Lopes Meirelles (2010, p. 66) faz uma comparação entre Governo e 
Administração:
Comparativamente, podemos dizer que Governo é atividade política 
e discricionária; a Administração é atividade neutra, normalmente 
vinculada à lei ou à norma técnica. Governo é conduta independente; 
Administração é conduta hierarquizada. O Governo comanda com 
responsabilidade constitucional e política, mas sem responsabilidade 
profissional pela execução; a Administração executa sem 
responsabilidade constitucional ou política, mas com responsabilidade 
técnica e legal pela execução. A Administração é o instrumental de que 
dispõe o Estado para pôr em prática as opções políticas do Governo. 
Isto não quer dizer que a Administração não tenha poder de decisão. 
Tem. Mas o tem somente na área de suas atribuições e nos limites 
legais de sua competência executiva, só podendo opinar e decidir 
sobre assuntos jurídicos, técnicos, financeiros ou de conveniência 
e oportunidade administrativas, sem qualquer faculdade de opção 
política sobre a matéria. 
49UNIDADE III Regime Jurídico Administrativo
4. ATOS ADMINISTRATIVOS
Os atos administrativos são declarações do Estado ou de órgãos da administração 
pública direta ou indireta. Di Pietro (2018, p. 145) traz importante definição acerca do tema: 
“declaração do Estado ou de quem o represente; que produz efeitos jurídicos imediatos, 
com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder 
Judiciário”.
Celso Antonio Bandeira de Mello (2019) explica que os atos administrativos são 
declarações do Estado ou de quem lhe faça as vezes no exercício de prerrogativas públicas, 
manifestada mediante providencias jurídicas complementares da lei, a título de lhe