Direito Administrativo e Administracao Publica

Prévia do material em texto

Direito Administrativo e Administração Pública 
 Introdução 
 O Estado 
 “Estado” surge pela primeira vez no século XVI na obra 
O Príncipe, de Maquiavel, indicando as comunidades 
formadas pelas cidades estado. 
 Segundo Dallari, para certa doutrina, o Estado, como a 
sociedade, sempre existiu, ainda que mínima pudesse 
ser, teria havido uma organização social nos grupos 
humanos. 
 O Estado é um ente personalizado, apresentando-se 
não apenas exteriormente, nas relações internacionais, 
como internamente, como pessoa jurídica de direito 
público, capaz de adquirir direitos e contrair obrigações 
na ordem jurídica. 
 Em nosso regime jurídico, todos os componentes da 
federação (União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios) materializam o Estado, cada um deles 
atuando dentro dos limites de competência traçados 
pela Constituição. 
 A evolução da instituição estatal acabou desencadeando 
no surgimento do Estado de Direito, noção que se 
baseia na regra de que ao mesmo tempo que o Estado 
cria o direito deve sujeitar-se a ele. 
 Poderes e funções 
 O Estado é composto de Poderes, como estruturas 
internas destinadas à certas funções, esses poderes 
foram concebidos por Montesquieu. 
 Os poderes do Estado configuram-se de maneira 
expressa em nossa CF: são Poderes da União, 
independestes e harmônicos entre si, o Legislativo, o 
Executivo e o Judiciário (art. 2°). 
 A cada um dos poderes foi atribuída determinada 
função. Assim: 
a) Ao Poder Legislativo: A função normativa (ou 
legislativa); 
b) Ao Poder Executivo: A função administrativa; 
c) Ao Poder Judiciário: A função jurisdicional. 
 Porém, não há exclusividade no exercício das funções 
pelos Poderes. Há, sim, preponderância. 
 Embora, os Poderes estatais tenham suas funções 
normais (funções típicas), desempenham também 
funções que materialmente deveriam pertencer a 
outro poder (funções atípicas), sempre, é óbvio que a 
Constituição autorize. 
 O Legislativo, por exemplo, além da função legislativa, 
exerce a função jurisdicional quando o Senado 
processa e julga o presidente da república nos crimes 
de responsabilidade (art. 52, I, CF) ou os Ministros do 
Supremo pelos mesmos crimes (art. 52, II, CF). Exerce 
também a função administrativa quando organiza seus 
serviços internos (art. 51, IV, E 52, XIII, CF). 
 O Judiciário, fora de sua função atípica, pratica atos 
no exercício de função legislativa, como na elaboração 
dos regimentos internos dos Tribunais (art. 96, I, “a”, 
CF), e de função administrativa, quando organiza os 
seus serviços (art. 96, I, “a”, “b”, “c”; art. 96, II, “a”, 
“b”, etc.). 
 Por fim, o Poder Executivo, desempenha além de sua 
função típica, a administrativa, também realiza função 
atípica legislativa (normativa), quando produz normas 
gerais e abstratas de seu poder regulamentar (art, 
84, CF) ou, ainda, quando edita medidas provisórios (art. 
68, CF). A função jurisdicional a CF/88 não deu 
margem a que pudesse ser exercida pelo Executivo. 
 
Função típica Função atípica 
Legislativo 
 
Função normativa 
(legislativa) 
Função jurisdicional, 
função 
administrativa 
Executivo 
Função 
administrativa 
Função legislativa 
Judiciário 
 
Função jurisdicional 
Função legislativa, 
função 
administrativa 
 
 Função administrativa 
 A função administrativa é aquela exercida pelo Estado 
ou por seus delegados, subjacentemente á ordem 
constitucional e legal, sob regime de direito público, com 
vista a alcançar os fins almejados pela ordem jurídica. 
 Enquanto o ponto central da função legislativa é criar 
direito novo (ius novum), e o da função jurisdicional 
descansa na composição de litígios, na função 
administrativa o grande alvo é, de fato, a gestão dos 
interesses coletivos na sua mais variada dimensão, 
consequência das numerosas tarefas a que se deve 
propor o Estado Moderno 
 Governo x administração, função administrativa x 
função política 
 Federação 
 Desde a Constituição de 1891, quando passou a ser 
república(forma de governo), o Brasil tem adotado o 
regime da federação como forma de Estado. 
 A descentralização política é a característica 
fundamental do regime federativo. Significa que, além 
do poder central, outros círculos de poderes são 
conferidos a suas repartições. 
 No Brasil, há três círculos de poder, todos dotados de 
autonomia, o que permite às entidades componentes a 
escolha de seus próprios dirigentes. 
 Compõe a federação brasileira a União Federal, os 
Estados, os Municípios e o Distrito Federal (art. 18, CF). 
 Afigura-se fundamental o sistema de repartição de 
competências, portanto, é com base nele que se 
dimensiona o poder político dos entes do Estado 
Federal. 
 Assim, pertence á União as matérias de predominante 
interesse nacional; ao Estado, as de interesse regional; 
e ao município, as de interesse local. 
 A CF deixou registrado expressamente que os entes 
que compõe a federação brasileira são dotados de 
autonomia, ou seja, eles possuem capacidade de auto-
organização, autogoverno e autoadministração. 
 A entidade pode criar seu diploma constitutivo; pode 
organizar seu governo e eleger seus governantes; e, 
pode ela organizar seus próprios serviços. 
 Direito Administrativo 
 O Direito Administrativo, como sistema jurídico de 
normas e princípios, somente veio a aparecer com a 
instituição do Estado de Direito, ou seja, quando o 
Poder criador do direito passou também a respeitá-lo. 
 O fenômeno nasce com os movimentos 
constitucionalistas, cujo início se deu no final do séc. 
XVIII. 
 Através do novo sistema, o Estado passava a ter 
órgãos específicos para o exercício da administração 
pública e, consequentemente, foi necessário o 
desenvolvimento de normas para disciplinar as relações 
internas da Administração e da relação entre esta e 
seus administrados. 
 Com a teoria da separação de poderes concebida por 
Montesquieu, o Estado, distribuindo seu poder político, 
permitiu que em sua figura, se reunisse, ao mesmo 
tempo, o sujeito ativo e passivo do controle público. 
Nesse ambiente, foi possível criar normas próprias 
para seu controle. 
 Com o desenvolvimento do quadro de princípios e 
normas voltadas para a administração pública, o Direito 
Administrativo se tornou ramo autônomo dentre as 
matérias jurídicas. 
 Surgiram normas diretamente relacionadas à solução 
de eventuais litígios resultantes das relações entre o 
Estado e os administrados, diferenciado do bloco 
adotado para o direito privado. 
 Para autores como José dos Santos Carvalho Filho, o 
Direito Administrativo foca em dois tipos de relações 
jurídicas: uma de caráter interno, que existe entre as 
pessoas administradas e entre os órgãos que a 
compõe; outra, de caráter externo, que se forma 
entre o Estado e a coletividade em geral. 
 Desse modo, o Direito Administrativo é o conjunto de 
normas e princípios que, visando sempre o interesse 
público, regem as relações jurídicas entre as pessoas 
e órgãos do Estado e entre este e as coletividades a 
que devem servir. 
 O Direito Administrativo regula a relação entre a 
Administração Direta e as pessoas da respectiva 
Administração Indireta; 
 A Administração Direta é composta por 
órgãos diretamente ligados aos entes da 
federação: União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios. 
 A Administração Indireta é feita por órgãos 
decentralizados e autônomos, mas sujeitos ao 
controle do Estado, por exemplo: autarquias, 
sociedades de economia mista, fundações, etc. 
 O Direito Administrativo também regula a relação 
entre o Estado e os particulares participantes de uma 
licitação; 
 Licitação é o processo por meio da qual a 
ADM pública contrata obras, serviços, 
compras e alienações. É a forma como a ADM 
pública pode comprar ou vender. 
 E também, entre o Estado e a coletividade, quando se 
concretiza o poder de polícia. 
 Sejaqual for a relação, estará ela sujeita a um regime 
próprio e específico, o regime jurídico-administrativo 
de direito público, sempre com embasamento 
constitucional. 
 O Direito Administrativo se insere no ramo do Direito 
Público, tal como ocorre com o Direito Constitucional, 
Penal, Processual e outros. 
 Possui relação de grande intimidade com o Direito 
Constitucional, pois, é o Direito Constitucional que 
alinhava as bases e os parâmetros do Direito 
Administrativo. Na Constituição se encontram os 
princípios da Administração Pública (art. 37), as normas 
sobre servidores públicos (arts. 39 a 41) e as 
competências do Poder Executivo (arts. 84 e 85). São 
mencionados ainda, na CF, os institutos de 
desapropriação (arts. 5°, XXIV, 182, § 4°, III, 184 e 
243), das concessões e permissões de serviços 
públicos (art. 175), dos contratos administrativos e 
licitações (arts. 37, XXI, e 22, XXVII) e da 
responsabilidade extracontratual do Estado (art. 37, § 
6°), entre outros. 
 Com o Direito Processual o Direito Administrativo se 
relaciona pela circunstância de haver em ambos os 
ramos a figura do processo: embora incidam alguns 
princípios próprios em cada disciplina, existem 
inevitáveis pontos de ligação entre os processos 
administrativos e judiciais. 
 Por exemplo, o direito ao contraditório e à ampla 
defesa (art. 5°, LV, CF). 
 A Relação com o Direito Penal se dá através de vários 
elos de ligação. Um deles é a previsão, no Código Penal, 
dos crimes contra a Administração Pública (arts. 312 a 
326, CP). 
 Também há relação com o Direito Tributário, por 
exemplo, em relação à matéria que outorga o poder de 
polícia, atividade tipicamente administrativa e 
remunerada por taxas. 
 Também, há relação com o Direito do Trabalho, no 
sentido que as normas reguladoras da função 
fiscalizadora das relações de trabalho estão integradas 
no Direito Administrativo. 
 Existem ainda, relações com o Direito Civil e Comercial 
(ou empresarial). 
 Por último, é necessário se atentar as relações que 
alguns novos ramos do direito mantêm com o Direito 
Administrativo, por exemplo, o Direito Urbanístico. 
 Administração Pública 
 O verbo administrar, indica gerir, zelar, enfim, uma 
ação dinâmica de supervisão. O adjetivo pública pode 
significar não só algo ligado ao Poder Público, como 
também à coletividade ou ao público em geral. 
 Sentido Objetivo 
 O sentido objetivo, pois, da expressão (administração 
pública), deve consistir na própria atividade 
administrativa exercida pelo Estado, pelos seus órgãos 
e agentes, caracterizando enfim, a função 
administrativa. 
 Trata-se da própria gestão de interesses públicos 
executada pelo Estado, seja através da prestação de 
serviços públicos, seja por sua organização interna, ou 
ainda pela intervenção no campo privado, algumas 
vezes até de forma restritiva (poder de polícia). 
 Seja qual for a hipótese da administração da coisa 
pública (res pública), é inafastável a conclusão de que a 
destinatária última dessa função é a coletividade, a 
própria sociedade, ainda que a atividade beneficie, de 
forma imediata, o Estado. È que não se pode conceber 
o destino da função pública que não seja voltada aos 
indivíduos, visando a sua proteção, segurança e bem-
estar. 
 Sentido Subjetivo 
 A expressão também pode significar o conjunto de 
agente, órgãos e pessoas jurídicas que tenham a 
função de realizar atividades administrativas. 
 Toma-se aqui em consideração o sujeito da função 
administrativa, ou seja, quem a exerce de fato. 
 Administração Pública, com iniciais maiúsculas. 
 Administração Pública, sob o ângulo subjetivo, não deve 
ser confundida com qualquer dos poderes estruturais 
do Estado, sobretudo o Poder Executivo, ao qual se 
atribui, usualmente a função administrativa. 
 Embora seja o Poder Executivo o administrador por 
excelência, nos Poderes Legislativo e Judiciário há 
numerosas tarefas que constituem atividade 
administrativa. 
 Desse modo, todos os órgãos e agentes que integram 
o sistema federativo (União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios) que em qualquer desses poderes, estejam 
exercendo função administrativa, serão integrantes da 
administração pública. (administração direta) 
 Porém, existem algumas pessoas jurídicas incubidas 
por elas de execução da função administrativa. Tais 
pessoas também se incluem no sentido de 
Administração Pública. São elas as autarquias, 
sociedades de economia mista, empresas públicas e 
fundações públicas. (administração indireta) 
 A Administração Direta é responsável pelo 
desempenho das atividades administrativas de forma 
centralizada: entidades estatais que compõem o 
sistema federativo. 
 A Administração Indireta exerce a função 
administrativa de maneira descentralizada.