capitulo-08

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Finanças Públicas
Distribuição de Renda
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Anderson Sampaio
1ª Edição
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Sumário
Distribuição de Renda
Para início de conversa... ................................................................................ 3
Objetivo ......................................................................................................... 3
1 Distribuição de Renda ................................................................................. 4
2. Federalismo Fiscal ....................................................................................... 7
Referências ......................................................................................................... 12
Para início de conversa...
Qual é a sua importância e como o governo atua combatendo a 
desigualdade social? Como a tributação e o orçamento fiscal são 
divididos entre os entes da federação (governo, estados e municípios) e 
quais são suas consequências?
Iniciaremos este capítulo abordando o papel do estado na distribuição 
de renda. Veremos que, tanto a forma como ele tributa (seja a renda ou 
o consumo) quanto a forma como ele emprega seus recursos podem 
influenciar a distribuição de renda do país. Em seguida, veremos como 
funciona o tão questionado federalismo fiscal, que é subproduto do 
federalismo brasileiro, de onde veio o poder sobre descentralização, com 
a elaboração da Constituição de 1988; o federalismo fiscal emprega a 
mesma lógica para o campo fiscal. Veremos tanto as suas características 
como os problemas causados por ele.
Objetivo
Definir os conceitos sobre distribuição de renda e federalismo fiscal.
Finanças Públicas 3
1 Distribuição de Renda
Apesar da discussão que envolve a influência do Estado sobre o fato 
de a distribuição de renda geralmente girar em torno da esfera 
tributária, muito pode ser extraído a partir da forma como ele gasta o 
dinheiro arrecadado. E o Programa Bolsa Família é um dos melhores 
exemplos existentes sobre a importância dos gastos governamentais na 
distribuição de renda do país.
Países em desenvolvimento, muitas vezes, possuem forte participação 
da tributação indireta no financiamento das contas públicas. Entretanto, 
muitas vezes, cria-se um problema, pois esta forma de tributação 
acaba incidindo mais sobre as classes sociais mais pobres – a chamada 
carga tributária regressiva. Por outro lado, isso poderia ser corrigido 
beneficiando mais estas classes na aplicação dos gastos governamentais. 
De forma semelhante, uma tributação progressiva (que afeta mais 
as classes ricas) também pode ter seus efeitos compensados por uma 
política fiscal que as beneficie mais.
É necessário analisar se o foco dos gastos orçamentários será combater 
fatores ligados às causas da pobreza ou os problemas que são 
consequência dela.
Grau de Progressividade 
A forma de tributação sobre o consumo pode ser o fator importante na 
forma como os impostos vão incidir. A premissa inicial deste raciocínio 
parte do pressuposto que o ônus dos tributos, que incidem sobre 
mercadorias e serviços, acaba muito frequentemente incidindo sobre 
os consumidores, o que impediria, por exemplo, o governo aumentar os 
impostos para as empresas e poupar a população. Isto ocorre porque os 
empresários acabam aumentando os preços das suas mercadorias, a fim 
de repassar o imposto que eles teriam de pagar. 
As classes sociais possuem diferentes padrões de consumo. Classes 
de renda mais baixa gastam um percentual maior da sua renda com 
produtos essenciais e aqueles que possuem maior renda vão gastar mais 
com produtos supérfluos. 
Logo, quanto maior a participação dos impostos que incidem sobre 
os produtos que as classes mais pobres consomem, maior será a 
regressividade dos impostos, ou seja, maior será o ônus dos impostos 
que recai sobre as classes de menor renda. O contrário (progressividade 
da carga tributária) ocorreria se o peso dos tributos arrecadados sobre 
os produtos que as classes mais ricas consomem fosse maior no valor 
total arrecadado pelo governo.
Caso a alíquota de imposto seja igual sobre todos os produtos, teremos 
um caso de regressividade, visto que as classes mais humildes gastam 
um percentual maior de suas rendas com o consumo. 
Finanças Públicas 4
Tomemos como exemplo um país cuja carga tributária é de 10% sobre 
qualquer produto. Uma família que tenha renda de R$1.000,00 e que 
tenha um gasto de R$900,00, vai ter uma carga tributária de 9% sobre a 
sua renda, já que gastou 90 por conta dos impostos (90/1.000). 
Já uma família de classe alta, com renda mensal de R$5.000,00, mas que 
gasta, mensalmente, R$2.000,00, vai ter pago R$200,00 com impostos e 
sua carga tributária será de 4% (200/5.000).
Visto que a carga tributária das classes com renda mais baixa (9%) 
foi superior à carga das classes altas (4%), podemos afirmar que os 
impostos são regressivos, pois incidem de forma mais pesada sobre a 
renda as classes mais pobres. Uma forma de contornar essa situação é 
diferenciar as cargas tributárias de acordo com o grau de essencialidade 
do produto ou do serviço. Entretanto, conforme pontua Silva (2001), 
existem duas dificuldades em colocar isso em prática: a primeira seria 
a redução da fonte de receita do governo, já que a parcela proveniente 
dos bens mais essenciais é bem significativa, afinal, possui maior 
consumo numa sociedade; a outra questão é que as regiões que 
possuem maior desenvolvimento são as que possuem maior consumo 
dos bens tidos como supérfluos. Como consequência, essas áreas seriam 
as mais afetadas com esse tipo de tributação e o seu desenvolvimento 
econômico ficaria prejudicado por conta disso. 
Ainda segundo Silva (2001), essa lógica também se aplica na tributação 
incidente sobre o faturamento ou lucro das empresas. Entretanto, 
conforme já dito anteriormente, as empresas acabam repassando o 
aumento de impostos para o custo dos seus produtos ou serviços, a fim de 
manterem suas margens de lucro. Assim, quem acaba arcando passa a ser 
o consumidor, por conta da alta dos preços; já no caso dos impostos que 
incidem, a carga tributária funciona de acordo com a renda. Atualmente, 
no Brasil, a alíquota de imposto de renda segue uma tabela regressiva. 
São cinco categorias diferentes: isentos, 7,5%, 15%, 22,5% e 27,5%.
Tabela Progressiva do Imposto de Renda - Mensal 
Base de cálculo mensal, em R$ Alíquota Parcela a deduzir do IR, em R$
Até 1903,98 isento isento
De 1903,99 até 2826,65 7,5% 142,80
De 2.826,66 até 3.751,05 15% 354,80
De 3.751,06 até 4.664,68 22,5% 636,13
Acima de 4664,68 27,5% 869,36
Tabela 1: Tabela progressiva do Imposto de Renda mensal. Fonte: Receita Federal.
Entretanto, as isenções fiscais (como a de dividendos), incentivos fiscais 
e abatimentos oferecidos pelos governos acabam anulando parte dos 
efeitos da progressividade fiscal na renda.
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Despesas Públicas
Entre as funções do governo, está a redução da desigualdade social. 
Além de medidas referentes à tributação, o governo também pode atuar 
contra a desigualdade ao aplicar os seus recursos. O governo pode optar 
por transferir a renda diretamente aos necessitados ou lhes fornecer os 
bens e serviços que eles precisam, como o bolsa família. 
No primeiro caso, são estabelecidos critérios para definir aqueles que 
irão receber os benefícios de acordo, geralmente, com a classe de renda. 
No caso do Bolsa Família, o alvo são famílias que se encontram em 
situação de pobreza ou pobreza extrema. São consideradas famílias 
extremamente pobres aquelas cuja renda mensal é de até R$ 89,00 
por pessoa. Já para ser considerada como família pobre, a renda mensal 
deve estar situada entre R$ 89,01 e R$ 178,00 por pessoa. Neste caso, 
para participar do programa, é necessário que seja compostapor alguma 
gestante, criança ou adolescente até a idade de 17 anos.
O valor do benefício básico concedido às famílias em situação de pobreza 
extrema é de R$ 89,00. Os valores dependem da composição da família, se 
existem gestantes, nutrizes (mães que estão amamentando), crianças ou 
adolescentes de até 15 anos. O valor máximo que se pode receber, nesse 
caso, é de R$ 205,00. Existem também outros adicionais referentes às 
gestantes, jovens entre 16 e 17 anos, nutrizes e extrema pobreza. Nesses 
casos, o benefício máximo pode chegar até R$ 372,00 por mês.
Em agosto, o palácio do planalto abriu uma licitação para contratar 
serviços de jardinagem, cuja previsão de gasto é de R$ 6 milhões de 
reais. Com esse dinheiro, é possível pagar um mês de bolsa família para 
quase 30.000 famílias que recebem R$ 205,00 ou, aproximadamente, 
120.000 pessoas. 
Já a opção de fornecer diretamente os bens e serviços à população de 
baixa renda apresenta mais dificuldade para quantificar e segregar os 
benefícios gerados. A mensuração dos benefícios gerados pelos bens 
públicos também pode encontrar dificuldades por conta das suas 
características. Isto se deve ao fato de que certos serviços não podem 
ter seus benefícios quantificados por pessoa. Como exemplos, podemos 
citar os programas governamentais para redução da poluição ou até 
mesmo os gastos com defesa nacional.
Não é possível quantificar quanto alguma pessoa obteve de benefício 
vindo da manutenção da defesa nacional, já que toda a sociedade se 
beneficia por ela; o mesmo se aplica a diversos outros bens e serviços. 
Existem também os casos em que o Estado fornece bens e serviços de 
natureza privada, como os Correios, a Petrobras e o Banco do Brasil. Estas 
três empresas atuam em mercados em que é possível efetuar a exclusão 
do consumo e atuam, como no caso do Banco do Brasil, em concorrência 
com os outros participantes do mercado.
Finanças Públicas 6
De acordo com Silva (2001), o lucro dessas empresas poderia ser 
entendido como um imposto e o prejuízo como um imposto negativo. 
Tivemos a oportunidade de observar esse acontecimento nos últimos 
anos na Petrobras.
Visto que a produção da empresa não consegue suprir toda a demanda 
interna, a Petrobras precisa importar petróleo e derivados para atender 
essa demanda. Como é de conhecimento, os preços do petróleo no 
mercado internacional flutuam bastante e a forma como a empresa 
repassa essas flutuações para o consumidor irá se refletir no seu balanço. 
Com a alta do petróleo no exterior, além das pressões inflacionárias 
internas, a empresa foi impedida de repassar a alta do petróleo que 
comprava no exterior ao preço que pratica no mercado interno, obtendo 
assim prejuízos em seus balanços. 
Com as mudanças ocorridas na direção da empresa este ano, a política de 
reajustes da empresa passou a repassar com frequência maior os preços 
praticados no exterior. Com isso, gerou-se instabilidade nos preços dos 
combustíveis, que passaram a flutuar de acordo com o mercado. Então, os 
balanços da empresa tenderam a melhorar, mas acabou desencadeando 
a tão falada greve dos caminhoneiros, que ocorreu em maio de 2018, 
por conta dos aumentos constantes nos preços do diesel. Quanto menos 
a empresa repassar as altas do petróleo aos seus preços, menor será 
o impacto na inflação e no bolso do cidadão, entretanto, a companhia 
tenderá a ter prejuízo nos seus balanços.
2. Federalismo Fiscal
Segundo a Constituição de Federal de 1988, a República Federativa 
do Brasil é formada pela união dos Estados e Municípios e do Distrito 
Federal, conforme diz seu artigo 1°: “A República Federativa do Brasil, 
formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito 
Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito (...)”.
O modelo federalista do Estado Brasileiro distribui o poder entre os 
entes da federação, garantindo-lhes certa autonomia, com Estados, 
Municípios e União possuindo Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder 
Judiciário (exceto municípios) executando suas atribuições que são 
estabelecidas na Carta Magna. Assim, essa forma de Estado promove a 
descentralização do poder, tendo seus entes da federação a prerrogativa 
de se auto-organizar e normatizar, autogovernar e autoadministrar, mas 
com certos limites.
Outra característica marcante é que, apesar de o governo federal possuir 
a exclusividade no exercício de certas funções (segurança nacional, por 
exemplo), não existe hierarquia em relação aos poderes Estaduais ou 
Municipais.
Ainda segundo a Constituição, no que diz respeito ao nosso federalismo, 
a sua união é indissolúvel, o que significa dizer que nenhuma das partes 
poderá romper o pacto federativo. Uma das cláusulas pétreas que 
Finanças Públicas 7
constam na Constituição é a impossibilidade de dissolução da federação. 
Assim, tentativas de separação que ponham em risco a unidade da 
federação podem sofrer intervenção do governo federal, com o propósito 
da manutenção do federalismo.
Os princípios federativos também se aplicam a termos tributários, e a 
Constituição também estabelece os tipos de tributos e as competências 
que cada um possui em termos tributários. Sobre esse assunto, ela possui 
um capítulo com seis seções, estabelecendo as regras tributárias que 
devem ser seguidas por todas as partes, o que envolve receitas próprias 
de cada ente da federação e transferências, sendo obrigados a fazerem 
uns com os outros; são ainda estabelecidas isenções tributárias como as 
aplicadas a templos religiosos, partidos políticos e jornal.
Podemos concluir, então, que o federalismo fiscal é um subproduto 
do princípio do Federalismo, ao particionar entre Governo, Estados e 
Municípios, as competências de cada um no que se refere à tributação, 
assim como também está estabelecida na Constituição essa repartição 
do poder referente a outras matérias. Esse compartilhamento de poder 
estabelecido na Constituição foi fruto de um movimento que há muito 
tempo já existia, mas que ganhou força no período de transição da ditadura 
para a democracia, moldando a elaboração da nossa Carta Magna.
É preciso entender o momento político que o país se encontrava naquele 
momento. A ditadura militar instaurada em 1964 tinha aproximadamente 
20 anos e o país encontrava-se em dificuldades. Os estados e municípios 
alcançaram autonomia política em 1982, e em 1985, ocorreram as 
eleições indiretas que elegeram Tancredo Neves como presidente e 
José Sarney seu vice. Em 1986, ocorreram as eleições que escolheram 
os parlamentares que elaboraram a nova Constituição. Entretanto, essa 
descentralização das responsabilidades culminou em desequilíbrios 
que ainda necessitam de ser equacionados. Podemos citar também a 
má utilização da autonomia financeira de Estados e Municípios. Eles 
acabaram gerindo suas contas de forma irresponsável, ficando, por fim, 
endividados.
Características
De acordo com Silva (2001), as duas características marcantes do 
federalismo fiscal brasileiro são as disparidades regionais e a forte 
tradição municipalista. 
No meio destes dois lados opostos, encontra-se o governo federal, que 
busca reduzir as disparidades no desenvolvimento das diferentes regiões. 
Nesse sentido, a maneira como tributa e como emprega seus recursos 
pode ser utilizada para alcançar essa finalidade. As fortes disparidades 
de desenvolvimento das regiões levam a posições divergentes entre elas 
mesmas. De um lado, as regiões mais desenvolvidas economicamente 
clamam por mais autonomia em termos tributários; já os Estados menos 
desenvolvidos desejam sempre mais recursos vindos do poder central.
Finanças Públicas 8
Podemos citar como exemplo dessas posições divergentes o movimento 
de viés separatista “O Sul é o Meu País”, que busca viabilizar a 
emancipação do Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paraná, em termos 
políticos e administrativos. Na página do movimento, entre os fatores de 
motivação, estão a insatisfação com a maneira como os recursos federais 
são distribuídosentre os Estados:
A abominável sangria tributária da região Sul, sempre submetida à má 
distribuição do bolo tributário, que privilegia regiões, discriminando 
outras, bem como a má distribuição do nosso esforço tributário que 
apenas contempla o fortalecimento das oligarquias políticas clientelistas 
do Norte e Nordeste, em prejuízo das próprias populações daquelas 
regiões. A permanente discriminação orçamentária, que relega a Região 
Sul à quase inexistência de investimentos federais. (SUL LIVRE, 2018, n.p)
A outra característica marcante é a forte tradição municipalista, que 
é fruto do poder que é garantido pela Constituição e lhes coloca de 
forma igual aos Estados, no que se refere a direitos e deveres, o que 
lhes garante competências em cobranças tributárias e transferências 
federais de caráter compensatório. Não só as fontes de receita foram 
incrementadas, mas também as responsabilidades, e com isso, foram 
ampliadas as despesas, como por exemplo, os programas sociais.
A complexidade dos tributos e a sua repartição entre os entes da 
Federação geram dificuldades e desequilíbrios, que, somados ao 
desequilíbrio da representação dos Estados no Congresso, dificultam 
a votação e adoção de propostas que visam o equacionamento de 
diversos problemas. No Quadro 1, temos os tipos de impostos que 
são cobrados.
 Competências Tributárias
Transferências intergovernamentais e 
partilhas de receitas
 1967 1988 1967 1988
UNIÃO Renda - IR
Produção Industrial - IPI
Combustíveis e 
Lubrificantes
Energia elétrica
Transporte e 
Telecomunicações
Minerais - IVM
Operações Finaceiras
Importação
Exportação
Propriedade Rural - ITR
Renda
Produção Industrial
- 
-
 -
 -
Operações 
Finaceiras
Importação
Exportação
Propriedade Rural 
Grandes Fortunas
Lucro (Contribuição 
Social)
Faturamento 
(Contribuição 
Social)
Fundo de participação 
dos Estados (10% do 
IR+IPI)
Fundo de participação 
dos Municípios (10% 
do IR+IPI)
40% do IUCI, 60% do 
IUEE e 90% do IUM, 
transferido a Estados, 
Distrito Federal e 
Municípios
Receita do ITR 
atribuída aos 
Municípios
Fundo de participação dos 
Estados (21,5% do IR+IPI)
Fundo de participação 
dos Municípios (22,5% do 
IR+IPI)
Fundo de ressarcimento 
das exportações (10% 
do IPI)*
50% da receita do ITR 
atribuída aos Municípios
Fundos de 
Desenvolvimento 
Regional (No, Ne e C.O.), 
3% da Receita do IR+IPI
Finanças Públicas 9
ESTADOS Circulação de 
mercadorias - ICM
Transmissão de 
propriedade imobiliária
Circulação de 
mercadorias e 
serviços - ICMS
Transmissão 
de propriedade 
imobiliária causa-
mortis
Propriedade de 
Veículos - IPVA
Adicional do IR 
Federal
20% do ICM atribuído 
aos Municípios
50% do IPVA atribuído 
aos Municípios
25% do ICMS atribuído 
aos Municípios
50% do IPVA atribuído aos 
Municípios
MUNICÍPIOS Prestação de serviços
Propriedade Imobiliária 
Urbana
Prestação de 
serviços
Propriedade 
Imobiliária Urbana
Transmissão 
de Propriedade 
Imobiliária inter-
vivos
*Compensação pela imunidade tributária à exportação de manufaturados.
Quadro 1: Federalismo fiscal no Brasil: 1967 e 1988. 
Fonte: Constituições Federais de 1967 e 1988
Entre os entraves à reforma tributária, também podemos citar a falta de 
entendimento em questões que giram em torno da redução das desigualdades 
regionais, da autonomia financeira dos estados e municípios e dos papéis 
dos entes federativos quanto aos programas sociais. Se, por um lado, a 
descentralização favorece que as diferenças regionais reflitam, por exemplo, 
em suas leis penais, por outro lado, ela pode acabar gerando dificuldades. 
Para a ilustração desse raciocínio, podemos imaginar que determinada ação 
pode ser considerada crime em determinado estado, mas não ser encarada 
da mesma maneira em outro estado.
A descentralização garantiria que as leis se adaptassem à cultura e 
costumes locais, entretanto, ela gera maior complexidade sobre esse 
assunto em termos nacionais. Assuntos como distribuição e renda e 
emissão de moeda, caso fossem descentralizados, poderiam trazer 
grandes desequilíbrios, se obedecessem a lógica da descentralização. 
Já a centralização, além de favorecer o entendimento legal a nível 
nacional, visto que faz com que todos tenham o mesmo entendimento, 
também faz com que o entendimento legal seja o mesmo para estados 
desenvolvidos e os menos desenvolvidos, forçando assim o seu 
desenvolvimento. Entretanto, se olharmos para matérias como licitações 
e contratos, veremos que tais características são as mesmas tanto para a 
União quanto para os municípios.
É razoável supor que, não necessariamente, as mesmas regras que se 
aplicam a um município como o Rio de Janeiro devam ser as mesmas 
para municípios menores como Teixeira de Freitas, na Bahia.
Finanças Públicas 10
Problemas do Federalismo Fiscal
União, estados e municípios se queixam da atual configuração do 
federalismo fiscal. Na visão dos municípios, sobram encargos em 
relação às poucas receitas para atendê-los e a maior fatia ficaria com 
estados e a União. Apesar de terem suas próprias fontes de tributos, elas 
correspondem a apenas 6% do total de receitas. Os estados se queixam 
da forma como as receitas privilegiam os mais pobres em detrimento 
dos mais ricos. Já a União necessita fazer frente à indisciplina fiscal dos 
demais com maior controle orçamentário.
Existem conflitos verticais em que União, Estados e Municípios 
disputam entre si recursos e responsabilidades. E há também os 
conflitos horizontais, em que os estados disputam com outros estados 
e municípios disputam entre si. Tais disputas, muitas vezes, se traduzem 
em guerras fiscais para atrair investimentos privados; no meio do fogo 
cruzado, encontram-se os contribuintes. Se, em 1988, ano em que 
nossa Constituição foi celebrada, buscou-se atender ao clamor que era 
por descentralização e que gerou a atual complexidade e variedade 
de tributos, nos dias atuais, o clamor é por redução e simplificação de 
impostos. Muito se fala da responsabilidade do peso e complexidade dos 
diversos impostos existentes e na dificuldade de crescimento econômico 
do país, que por sua vez, diminui a arrecadação de impostos.
Iniciamos este capítulo falando do papel do governo na desigualdade 
de renda do país. Abordamos tanto a forma como é feita a tributação 
da renda e do consumo e como isso afeta a distribuição de renda. 
Em seguida, vimos o impacto que a forma como o governo gasta seu 
orçamento pode influenciar a distribuição de renda do país.
Posteriormente, vimos os mecanismos de funcionamento do tão falado 
federalismo fiscal, e aprendemos que ele é consequência do federalismo 
brasileiro, que tem por objetivo a descentralização do poder, sendo 
fortemente influenciado pelo momento político em que se encontrava 
o país na elaboração da Constituição de 1988. Por fim, vimos que o 
federalismo fiscal emprega a mesma lógica para o campo fiscal para 
promover a descentralização das receitas. 
Finanças Públicas 11
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/
Constituicao.htm. Acesso em: 08 out. 2018.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1967. 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/
Constituicao67.htm. Acesso em: 08 out. 2018.
BRASIL. Receita Federal. Ministério da Fazenda. Disponível em: http://
idg.receita.fazenda.gov.br/. Acesso em: 08 out. 2018.
G1. Imposto de Renda 2018: entenda como é calculado o valor devido e 
fórmula da restituição. Disponível em:
https://g1.globo.com/economia/imposto-de-renda/2018/noticia/
imposto-de-renda-2018-entenda-como-e-calculado-o-valor-devido-e-
formula-da-restituicao.ghtml. Acesso em: 08 out. 2018.
IPEA. Programa Bolsa Família: Uma década de inclusão e cidadania. 
2013. Disponível em: http://www.mds.gov.br/webarquivos/publicacao/
bolsa_familia/Livros/Bolsa10anos.pdf. Acesso em: 08out. 2018.
SILVA, Fernando Antonio da.  Finanças Públicas. 2 ed. São Paulo: Atlas, 
2001. [Minha Biblioteca].
SUL LIVRE. O sul é meu país. Disponível em: https://www.sullivre.org/
carta-de-principios/#. Acesso em: 08 out. 2018.
Finanças Públicas 12
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https://g1.globo.com/economia/imposto-de-renda/2018/noticia/imposto-de-renda-2018-entenda-como-e-calculado-o-valor-devido-e-formula-da-restituicao.ghtml
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http://www.mds.gov.br/webarquivos/publicacao/bolsa_familia/Livros/Bolsa10anos.pdf
http://www.mds.gov.br/webarquivos/publicacao/bolsa_familia/Livros/Bolsa10anos.pdf
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