Concurso PC RJ aula 8

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Aula 07 Direito Administrativo p/ Inspetor da PC-RJ 
 
 
 
 
Aula 07 
Direito Administrativo PC-RJ 
Cargo: Inspetor 
Prof. Erick Alves 
 
 
 
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Sumário 
SUMÁRIO ......................................................................................................................................................... 2 
APRESENTAÇÃO .............................................................................................................................................. 3 
SERVIÇOS PÚBLICOS ........................................................................................................................................ 4 
ELEMENTO SUBJETIVO (SUJEITO ESTATAL) .................................................................................................................................. 6 
ELEMENTO OBJETIVO OU MATERIAL (ATIVIDADES DE INTERESSE COLETIVO) ...................................................................................... 9 
ELEMENTO FORMAL (REGIME DE DIREITO PÚBLICO) ....................................................................................................................... 9 
COMPETÊNCIA ............................................................................................................................................... 11 
CLASSIFICAÇÕES ............................................................................................................................................ 14 
ORIGINÁRIO E DERIVADO ........................................................................................................................................................ 14 
EXCLUSIVO E NÃO EXCLUSIVO.................................................................................................................................................. 15 
PRÓPRIO E IMPRÓPRIO ........................................................................................................................................................... 15 
ADMINISTRATIVO, COMERCIAL E SOCIAL .................................................................................................................................... 16 
GERAL E INDIVIDUAL .............................................................................................................................................................. 16 
OBRIGATÓRIO E FACULTATIVO ................................................................................................................................................. 18 
FORMAS DE PRESTAÇÃO ................................................................................................................................ 20 
REGULAMENTAÇÃO E CONTROLE ................................................................................................................... 21 
CONCESSÃO E PERMISSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO ............................................................................................ 22 
REQUISITOS DO SERVIÇO PÚBLICO ADEQUADO ........................................................................................................................... 29 
LICITAÇÃO PRÉVIA ................................................................................................................................................................. 34 
PRAZO ..................................................................................................................................................................................37 
TRANSFERÊNCIA DE ENCARGOS ............................................................................................................................................... 38 
POLÍTICA TARIFÁRIA ............................................................................................................................................................... 40 
DIREITOS E OBRIGAÇÕES ......................................................................................................................................................... 42 
INTERVENÇÃO ....................................................................................................................................................................... 47 
FORMAS DE EXTINÇÃO ............................................................................................................................................................ 49 
AUTORIZAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO.............................................................................................................. 56 
QUESTÕES DE CONCURSO COMENTADAS ....................................................................................................... 59 
LISTA DE QUESTÕES ...................................................................................................................................... 79 
GABARITO ..................................................................................................................................................... 86 
RESUMO DIRECIONADO ................................................................................................................................. 87 
REFERÊNCIAS ................................................................................................................................................ 90 
 
 
 
 
 
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Apresentação 
Olá, tudo bem? Aqui é o Erick Alves 
Esta aula, tem como objetivo abordar os seguintes tópicos que podem ser cobrados no concurso de Inspetor 
da PC-RJ: 
DIREITO ADMINISTRATIVO: Serviços públicos: conceito, classificação, regulamentação e controle; forma, meios e 
requisitos; Delegação: concessão, permissão, autorização. 
Este livro digital em PDF está organizado da seguinte forma: 
1) Teoria permeada com questões, para fixação do conteúdo – estudo OBRIGATÓRIO, págs. 4 a 58; 
2) Bateria de questões comentadas da banca organizadora do concurso, para conhecer a banca e o seu 
nível de cobrança – estudo OBRIGATÓRIO, págs. 59 a 78; 
3) Lista de questões da banca sem comentários seguida de gabarito, para quem quiser tentar resolver antes 
de ler os comentários – estudo FACULTATIVO, pág. 79 a 85; 
4) Resumo Direcionado, para auxiliar na revisão – estudo FACULTATIVO, págs. 87 a 89. 
 
 
 
 
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Serviços públicos 
A Constituição Federal não apresenta, de forma expressa, um conceito de serviço público. Porém, no plano 
infraconstitucional, podemos encontrar um conceito de serviço público na Lei 13.460/2017, que dispõe sobre 
participação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos da administração pública, e no 
Decreto 6.017/2007, que regulamenta os consórcios públicos. Veja: 
> Lei 13.460/2017 (art. 2º, II): 
Serviço público: atividade administrativa ou de prestação direta ou indireta de bens ou serviços à população, 
exercida por órgão ou entidade da administração pública; 
> Decreto 6.017/2007 (art. 2º, XIV): 
Serviço público: atividade ou comodidade materialfruível diretamente pelo usuário, que possa ser remunerado por 
meio de taxa ou preço público, inclusive tarifa; 
Não obstante as definições apresentadas por nossa legislação, a doutrina enfatiza ser muito difícil 
apresentar um conceito único de serviço público que o diferencie categoricamente da atividade privada. Isso 
porque a atividade em si não permite concluirmos se um serviço é ou não público. Além disso, o conceito não é 
nada estático. Afinal, é o Estado quem escolhe, por meio da Constituição ou de lei, quais as atividades que, em 
determinado momento, são consideradas de interesse geral e as rotula como serviços públicos, dando-lhes um 
tratamento diferenciado. 
Em um dado momento, o Estado pode entender que determinada atividade, por sua importância para a 
coletividade, não deve ficar na dependência da iniciativa privada e, mediante lei, a transforma em um serviço 
público; em outro momento, determinada atividade hoje considerada pela lei como serviço público pode passar a 
ser exercida como atividade econômica, aberta à livre iniciativa. Enfim, é uma questão de escolha política. 
Para ter uma noção da dificuldade de estabelecer um conceito taxativo para serviço público, basta ver que 
existem atividades absolutamente essenciais à sociedade, como a educação e a saúde, que podem ser exploradas 
por particulares a partir de livre iniciativa, independentemente de delegação do Estado e sob regime de direito 
privado, ou seja, sem a “roupagem” de serviço público; por outro lado, outras atividades, um tanto quanto 
dispensáveis, a exemplo das loterias1, são prestadas pelo Estado como serviço público. 
A despeito da dificuldade relatada, a doutrina costuma propor seu conceito para serviço público. Vejamos o 
que dizem os principais autores: 
➢ Hely Lopes Meirelles 
“Serviço público é todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles 
estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade, ou simples conveniência do 
Estado”. 
 
 
1 Nos termos da Lei 12.869/2013, os serviços de loterias federais são explorados pelos particulares mediante permissão do Poder Público 
(permissão lotérica), outorgada pela Caixa Econômica Federal, através de licitação. 
 
 
 
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➢ Maria Sylvia Di Pietro 
“Serviço público é toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por 
meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime 
jurídico total ou parcialmente de direito público”. 
➢ Celso Antônio Bandeira de Mello 
Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material fruível diretamente 
pelos administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público – 
portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais – instituído pelo Estado em 
favor dos interesses que houver definido como próprios no sistema normativo. 
➢ Carvalho Filho 
“Serviço público é toda atividade prestada pelo Estado ou por seus delegados, basicamente sob regime de 
direito público, com vistas à satisfação de necessidades essenciais e secundárias da coletividade”. 
Como já é de nosso costume, o conceito de serviço público pode ser tomado em sentido amplo ou em 
sentido restrito. 
Em sentido amplo, serviço público seria toda e qualquer atividade que o Estado exerce para alcançar seus 
objetivos, abrangendo, portanto, as funções legislativa, jurisdicional e administrativa. Como se vê, nenhum dos 
autores acima adota esse conceito. 
Também é considerado amplo o conceito de serviço público que, excluindo as funções legislativa e 
jurisdicional, abrange apenas as atividades exercidas pela Administração, mas inclui todas as atividades 
administrativas, inclusive o poder de polícia, a intervenção na atividade econômica e o fomento (ex: conceito de 
Hely Lopes Meirelles). 
Em sentido restrito, serviço público seria apenas as atividades exercidas pela Administração ou por 
particulares a fim de satisfazer concreta e materialmente as necessidades da coletividade. Ou seja, no sentido 
estrito, procura-se distinguir o serviço público das outras três atividades da Administração Pública (polícia 
administrativa, intervenção e fomento). Abrange, assim, todas as prestações de utilidades ou comodidades 
materiais efetuadas diretamente à população, como coletiva de lixo, transporte coletivo, energia elétrica (ex: 
conceito de Celso Antônio Bandeira de Mello), podendo também abranger as atividades internas ou atividades-
meio da Administração, voltadas apenas indiretamente aos interesses ou necessidades dos administrados 
(ex: conceito de Maria Sylvia Di Pietro). 
Observando com atenção os conceitos apresentados pelos ilustres autores, podemos destacar três 
elementos que neles aparecem, os quais nos ajudam a ter uma noção do que vem a ser “serviço público”: 
 
 
 
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Vamos falar um pouco sobre esses três elementos característicos do serviço público: (i) subjetivo (sujeito 
estatal); (ii) objetivo (atividades de interesse público); e (iii) formal (regime de direito público). 
Elemento subjetivo (sujeito estatal) 
O titular dos serviços públicos é o Estado, que os presta diretamente ou indiretamente, neste último caso, 
mediante delegação a particulares, sob regime de concessão ou permissão, nos termos do art. 175 da CF2 e, em 
alguns casos, sob autorização. 
No que tange à prestação de serviços públicos de forma direta, há de se considerar os serviços prestados 
tanto pela Administração direta como pela indireta. 
Os serviços prestados pela Administração direta constituem, sem dúvida alguma, uma forma de prestação 
direta de serviços pelo Poder Público (afinal, os serviços são prestados pelos próprios órgãos despersonalizados 
do Estado). Um pouco mais complicado é fazer a mesma inferência em relação aos serviços prestados pelas 
entidades da Administração indireta, que também constituem uma forma de prestação direta. Com efeito, as 
entidades da administração indireta não prestam serviços públicos indiretamente, mediante delegação do ente 
que as criou3, e sim mediante outorga (descentralização por serviços ou funcional), feita por meio de lei. Como 
a outorga se dá por lei (e não através de um contrato de permissão ou concessão), o ente federado transfere a 
própria titularidade do serviço para a entidade da sua Administração indireta. Assim, a prestação do serviço 
continua sendo direta, porém, com a participação da Administração indireta. 
Quanto à prestação de serviços de forma indireta, a delegação aos particulares (em regra, feita mediante 
concessão ou permissão, podendo, em alguns casos, ocorrer por autorização) não descaracteriza o serviço como 
público, vez que o Estado continua com a titularidade do serviço (delega apenas a execução), contando ainda com 
 
2 CF, art. 175: “incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de 
licitação, a prestação de serviços públicos”. 
3 Nos termos do art. 175 da CF, a delegação a particulares é que caracteriza a prestação indireta de serviços públicos. 
Serviço público
Regime 
de direito 
público
Interesse 
coletivo
Sujeito 
estatal
 
 
 
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o poder jurídico de regulamentar, alterar e controlar o serviço. Trata-se de descentralização administrativa por 
colaboração ou delegação, feita, em regra, mediante contrato (podendo ser por ato administrativo no caso de 
autorização). 
Os serviços públicos passíveis de exploração mediante delegação são aqueles enquadrados como atividade 
econômica,isto é, serviços que podem ser explorados com intuito de lucro, sem perder a natureza de serviço 
público (por isso é que podem ser delegados a particulares). São exemplos os serviços de telecomunicações (CF, 
art. 21, XI), de rádio e televisão, de energia elétrica, de navegação aérea, de transporte ferroviário e aquaviário, de 
transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, de portos (CF, art. 21, XII), de gás canalizado 
(CF, art. 25, §2º) e de transporte local (CF, art. 30, V). 
Ressalte-se que tais serviços, embora possuam características de atividade econômica, são serviços públicos 
da titularidade do Estado e só podem ser prestados por particulares mediante delegação, conforme dispõe a 
própria Constituição. 
Por outro lado, existem atividades que devem ser prestadas pelo Estado como serviços públicos, mas que, 
ao mesmo tempo, são abertas à livre iniciativa, ou seja, os particulares podem exercê-las livremente sem que 
tenham recebido delegação do Poder Público, fugindo, portanto, do regramento imposto pelo art. 175 da CF. 
Trata-se, especialmente, das atividades relacionadas no Título VIII da Constituição Federal, relativas à “ordem 
social”, sendo as mais importantes as atividades de educação4 e saúde5. 
Embora seja obrigação do Estado assegurar educação e saúde à população, a titularidade desses serviços 
não é exclusiva do Estado. Quando essas atividades são desempenhadas por particulares (ex: universidades e 
clínicas de saúde particulares), o são sob o regime de direito privado, isto é, não se trata de serviços públicos, e 
sim de serviços privados, geridos por conta e risco dos particulares (com intuito de lucro ou não), sem estarem 
submetidos ao regime de delegação, mas, tão somente, aos controles inerentes ao poder de polícia administrativa. 
Por outro lado, essas mesmas atividades, quando desempenhadas pelo Estado, o são como serviço público, 
sujeitas, portanto, a regime jurídico de direito público. 
O esquema a seguir busca resumir esse cenário: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
4 CF, art. 209: “O ensino é livre à iniciativa privada, atendidas as seguintes condições (...)” 
5 CF, art. 199: “A assistência à saúde é livre à iniciativa privada.” 
 
 
 
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Questão para fixar 
1) Entre os serviços públicos de prestação obrigatória e exclusiva do Estado, que não podem ser 
prestados por concessão, permissão ou autorização, inclui-se a navegação aérea e a infraestrutura 
aeroportuária, os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras 
nacionais. 
Comentário: 
Os serviços citados no enunciado estão enumerados no art. 21 da CF como de competência da União, 
podendo ser explorados diretamente ou indiretamente, mediante autorização, concessão ou permissão: 
Art. 21. Compete à União: 
XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de 
telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um 
órgão regulador e outros aspectos institucionais; 
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: 
a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens; 
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em 
articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos; 
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária; 
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, 
ou que transponham os limites de Estado ou Território; 
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; 
f) os portos marítimos, fluviais e lacustres; 
Gabarito: Errado 
 
Prestação de 
serviços públicos
Poder Público
CF, art. 175
Direta
Administração direta
Administração Indireta
Indireta
Concessão, permissão, 
autorização
Serviços privados
(ordem social)
Particulares
Por sua conta e risco 
(sem delegação; sujeito 
ao poder de polícia)
 
 
 
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Elemento objetivo ou material (atividades de interesse coletivo) 
O serviço público, como regra, corresponde a uma atividade de interesse público, desempenhada para 
atender às necessidades coletivas. 
Entretanto, não se pode esquecer que existem atividades não essenciais, como as loterias, que são 
prestadas pelo Estado como serviço público, porque assim dispõe a lei. 
Detalhando um pouco mais... 
A corrente doutrinária denominada essencialista adota o critério material para definir serviço público. De 
acordo com tal critério, pouco importa se o serviço está previsto ou não em norma, prevalecendo o conteúdo, 
isto é, será serviço público toda atividade que tenha por objetivo a satisfação de necessidades coletivas 
essenciais e não secundárias. 
A crítica que se faz à corrente essencialista é que ela adota um conceito muito restrito de serviço público, 
deixando de lado, por exemplo, os trabalhos internos realizados pelos servidores e os serviços não essenciais, 
como as loterias. Ora, em nosso ordenamento jurídico, mesmo os serviços não essenciais (os ditos secundários) 
e os serviços administrativos (os internos à Administração) podem ser classificados como serviços públicos. É 
tudo uma questão de escolha política, materializada na elaboração das leis. 
Elemento formal (regime de direito público) 
Diz respeito à forma de prestação do serviço. Como o serviço público é instituído pelo Estado e almeja o 
interesse coletivo, nada mais natural que ele se submeta a regime de direito público. 
Não obstante, quando particulares prestam serviço público por delegação, o fazem segundo as regras de 
direito privado, embora não integralmente (é um regime híbrido, em que há a incidência do direito público junto 
com o privado). 
Nesse ponto, deve-se atentar para a existência de atividades de interesse público que não são propriamente 
serviços públicos, pois são abertas à livre iniciativa dos particulares (como saúde e educação). Tais atividades, 
quando desempenhadas por particulares, não são regidas por normas de direito público, nem mesmo em caráter 
híbrido, vale dizer, são desempenhadas sob regime exclusivamente privado, embora sejam serviços de utilidade 
pública. São serviços autorizados pelo Estado, cabendo a este exercer o poder de polícia sobre tais atividades. Por 
outro lado, essas mesmas atividades, quando desempenhadas pelo Estado, por intermédio de seus órgãos e 
entidades, o são sob o regime de direito público. 
 
 
 
 
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Detalhando um pouco mais... 
A corrente doutrinária denominada formalista adota o critério formal para definir serviço público. De 
acordo com tal critério, a atividade será serviço público sempre que o ordenamento jurídico determine que 
ela seja reconhecida como serviço público e seja prestada sob regime de direito público, sendo irrelevante 
verificar se ela é, ou não, imprescindível à satisfação de necessidades existenciais da coletividade. É o critério 
adotado pela corrente formalista que prevalece no Brasil. 
A crítica que se faz à corrente formalista é que, atualmente, nem todo serviço público é regido 
exclusivamente por normas de direito público. Há serviços prestados em caráter essencialmente privado por 
meio de concessionárias, como é o caso da energia elétrica e fornecimento de gás canalizado, havendo apenas 
derrogações (interferências parciais) pelo direito público (trata-se, na verdade, de um sistema híbrido). 
Cumpre anotar que a corrente formalista, adotada majoritariamente no Brasil, não leva em conta apenas o 
critério formal para definir serviço público, masconsidera também um elemento material, relacionado com a 
natureza da atividade (e não à sua importância ou essencialidade para a população). Nesse sentido, somente 
pode ser serviço público uma prestação, um “fazer algo” que configure uma utilidade ou comodidade material para 
a sociedade. 
Conforme esse entendimento, não são serviços públicos6: 
a) a atividade jurisdicional, a atividade legislativa e a atividade de governo (atividade política); 
b) o fomento em geral (qualquer prestação cujo objeto seja “dar algo”, em vez de um “fazer”); 
c) todas as atividades que impliquem imposição de sanções, condicionamentos, proibições ou quaisquer 
restrições do tipo “não fazer” (polícia administrativa e intervenção na propriedade privada, por exemplo); 
d) as obras públicas, porque, nestas, não é o “fazer algo”, em si mesmo considerado, que representa uma 
utilidade ou comodidade material oferecida à população; é o resultado desse “fazer”, qual seja, a obra 
realizada, que constitui uma utilidade ou comodidade que pode ser fruída pelo grupo social. 
 
 
 
 
 
6 Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2014, p. 717). 
 
 
 
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Competência 
A Constituição Federal prevê uma repartição de competências para a prestação de serviços públicos entre 
União, Estados e Municípios. 
Essa repartição segue o princípio da predominância do interesse, pelo qual a União tem competência para 
prestar e regulamentar assuntos de interesse predominantemente nacional; aos Estados são reservadas as 
matérias de interesse predominantemente regional; e aos Municípios cabe a competência sobre assuntos de 
interesse predominantemente local; o Distrito Federal, em razão de seu hibridismo, acumula funções de interesse 
regional e local. 
Além disso, a CF prevê algumas competências que são comuns a todas as esferas, ou seja, serviços que 
podem ser prestados por todos os entes, de forma paralela, e sem subordinação entre eles. Sobre o tema, a CF 
prevê a edição de leis complementares para fixar normas de cooperação entre a União e os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional (art. 
23, parágrafo único). 
As competências exclusivas da União são enumeradas no art. 21 (rol taxativo). Da mesma forma, são 
enumeradas as competências comuns a todos os entes federados no art. 23 (rol taxativo). 
Quanto às competências dos Municípios, o art. 30 da CF indica que abrange os serviços de interesse local, e 
enumera apenas alguns (rol exemplificativo). 
Já a competência dos Estados é residual (competência remanescente), ou seja, abrange tudo o que não 
estiver no âmbito da competência da União ou dos Municípios (CF, art. 25, §1º). 
Em relação ao Distrito Federal, como regra, cabem-lhe todas as competências dos Estados e Municípios. 
No quadro a seguir, estão destacados os principais serviços inseridos na competência de cada ente federado, 
conforme previsto na Constituição. 
▪ Competência da União (art. 21): defesa nacional, emissão de moeda, serviço postal, telecomunicações, 
radiodifusão sonora e de sons e imagens (emissoras de rádio e de televisão), energia elétrica, navegação 
aérea e aeroespacial, transporte ferroviário, aquaviário e rodoviário interestadual e internacional, 
serviços nucleares. 
▪ Competência dos Municípios (art. 30): serviços que sejam de interesse local, ou seja, aqueles que dizem 
respeito diretamente à população daquele Município. A CF enumerou alguns desses serviços, tais como 
programas de educação infantil e de ensino fundamental e atendimento à saúde da população (com a 
cooperação da União e do Estado), além do transporte coletivo, que tem caráter essencial, conforme o 
texto constitucional. Outro exemplo, não listado na CF, é a coleta de lixo e o serviço funerário (o rol da 
CF, para os Municípios, é exemplificativo). 
▪ Competência dos Estados (art. 25): serviços que não sejam de competência da União ou dos Municípios, 
por isso chamados de competência remanescente ou residual, conforme dispõe a CF: “são reservadas 
aos Estados as competências que não lhe sejam vedadas por esta Constituição”. Por exemplo: a CF 
estabelece que a União deve prestar os serviços de transporte interestadual ou internacional, e o 
Município o transporte coletivo (intramunicipal). Logo, o transporte intermunicipal, que sobra (não 
aprece na CF), compete ao Estado. Além disso, como exceção às competências de interesse regional, a CF 
 
 
 
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prevê como de competência dos Estados o serviço de gás canalizado (art. 25, §2º), que é de interesse 
local. 
▪ Competência do Distrito Federal: em regra, compete ao DF a prestação de serviços de competência dos 
Estados e dos Municípios, em razão da competência cumulativa ou múltipla. No entanto, nem todos os 
serviços de competência estadual são mantidos e organizados pelo DF. Alguns serviços do DF são 
mantidos pela União, por exemplo: Poder Judiciário, Ministério Público (CF, art. 21, XIII), polícia civil, 
polícia militar e bombeiros (CF, art. 21, XIV). Além disso, o art. 21, XIV estabelece que cabe à União 
“prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de 
fundo próprio”. 
▪ Competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23): os serviços públicos são 
prestados de forma paralela, em condições de igualdade, sem relação de subordinação (hierarquia) entre 
os entes federativos. A atuação (ou omissão) de um ente não impossibilita a atuação do outro. Exemplos: 
saúde, cultura, educação e proteção ao meio ambiente. 
▪ Gestão associada de serviços públicos (art. 241): a CF prevê que a “União, os Estados, o Distrito Federal 
e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre 
os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total 
ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos”. Como 
se vê, os entes federados podem prestar serviços públicos de forma associada, formando, entre eles, 
consórcios públicos ou convênios. 
Questões para fixar 
2) Os serviços públicos outorgados constitucionalmente à União, como os serviços de transporte 
rodoviário interestadual e internacional de passageiros, estão enumerados taxativamente na CF. 
Comentário: 
Os serviços públicos de competência da União são enumerados taxativamente na CF, daí a correção do 
item. Já a lista dos serviços de competência dos Municípios é meramente exemplificativa (outros serviços 
de interesse local, não enumerados na CF, como os funerários, também podem ser prestados pelos 
Municípios). Por fim, a competência dos Estados é residual (inclui tudo o que não for da competência da 
União ou dos Municípios). 
Gabarito: Certo 
3) A promoção da proteção do patrimônio histórico-cultural local compete aos estados. 
Comentário: 
A proteção do patrimônio histórico-cultural local é assunto de interesse local. Logo, insere-se na 
competência dos Municípios como, aliás, estabelece o art. 30, IX da CF: 
Art. 30. Compete aos Municípios: 
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação 
fiscalizadora federal e estadual. 
Gabarito: Errado 
 
 
 
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4) É da competência dos estados-membros explorar os serviços de energia elétrica. 
Comentário: 
A exploração dos serviços de energia elétrica é de competência da União, que pode explorá-los diretamente 
ou mediante autorização, concessão ou permissão, em articulação com os Estados. Em muitas regiões, a 
exploraçãodesses serviços é delegada para concessionárias de energia controladas pelos Estados-membros 
(ex: Cemig e CEB), mas o serviço, como em toda delegação, continua na titularidade da União, sendo 
regulados pela Aneel (agência reguladora federal). Eis o artigo da Constituição: 
Art. 21. Compete à União: 
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: 
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em 
articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos; 
Gabarito: Errado 
5) Por expressa determinação constitucional, devem, obrigatoriamente, ser diretamente prestados pelo 
Estado os serviços postal, de aproveitamento energético dos cursos de água e de transporte ferroviário e 
aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais. 
Comentário: 
Por expressa determinação constitucional, os serviços enumerados na questão devem ser prestados pela 
União; mas não obrigatoriamente de forma direta, daí o erro. 
Com efeito, os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, 
e os de aproveitamento energético dos cursos de água (este último em articulação com os Estados onde se 
situam os potenciais hidroenergéticos) podem ser explorados diretamente ou mediante autorização, 
concessão ou permissão, nos termos do art. 21, XII, “b” e “d”. 
Já o serviço postal, embora o art. 21, X da CF não preveja expressamente a possibilidade de prestação 
indireta, o art. 1º, VII da Lei 9.074/1995 dispõe que ele se sujeita ao regime de concessão, ou quando couber, 
de permissão. 
 Vejamos os dispositivos constitucionais citados: 
Art. 21. Compete à União: 
X - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional; 
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: 
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em 
articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos; 
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou 
que transponham os limites de Estado ou Território; 
Gabarito: Errado 
6) O serviço de distribuição de gás encanado é um serviço público privativo do estado-membro; nesse 
sentido, sua execução se dá de forma exclusiva, de modo que nenhum outro ente poderá exercê-la. 
 
 
 
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Comentário: 
Segundo o art. 25, §2º da CF, o serviço de gás canalizado é da competência dos Estados-membros, de modo 
que nenhum outro ente poderá executar esse serviço: 
§ 2º - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás 
canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação. 
Detalhe interessante é que os Estados podem explorar o serviço de gás canalizado apenas diretamente ou 
mediante concessão, ou seja, não cabe permissão ou autorização. 
Gabarito: Certo 
Classificações 
A doutrina não apresenta uma classificação única para serviços públicos. Vamos ver as mais comuns e 
cobradas em prova: 
 
Originário e derivado 
O serviço público originário é aquele que, por essencial, é privativo do Estado e só por ele pode ser prestado 
(é indelegável, portanto). São serviços cuja prestação exige exercício de poder de império, tais como os serviços 
relacionados à defesa nacional, à segurança pública e à fiscalização de atividades. São também chamados de 
serviços públicos propriamente ditos. 
O serviço público derivado é o que não é considerado essencial, mas sim conveniente à coletividade, 
podendo ser prestado por particular (é delegável, portanto). O Estado pode prestá-lo diretamente ou delega-lo 
a terceiros, tais como telefonia, energia elétrica e transportes. São também chamados de serviços de utilidade 
pública. 
 
Serviços
públicos
• Originário e derivado
• Exclusivos e não exclusivos
• Próprios e impróprios
• Administrativo, comercial e social
• Geral e individual
• Obrigatório e facultativo
 
 
 
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Exclusivo e não exclusivo 
Serviços públicos exclusivos são aqueles de titularidade do Estado, prestados diretamente pela 
Administração ou indiretamente mediante concessão, permissão ou autorização. 
Conforme a Constituição, são exemplos de serviços públicos exclusivos o serviço postal, o correio aéreo 
nacional (art. 21, X), os serviços de telecomunicações (art. 21, XI), os de radiodifusão, energia elétrica, navegação 
aérea, transportes e demais indicados no artigo 21, XII, e o serviço de gás canalizado (art. 25, §2º), este de 
competência dos Estados-membros. 
Atente que os serviços exclusivos não se confundem com serviços indelegáveis (originários). Por exemplo: o 
serviço de telecomunicações é competência da União, ou seja, é serviço de titularidade exclusiva da União, porém 
pode ser prestado por particulares, no caso, as concessionárias. 
Serviços não exclusivos são aqueles que não são de titularidade do Estado e, por isso, podem ser prestados 
pelos particulares independentemente de delegação. Tal é o caso dos serviços previstos no título VIII da 
Constituição, concernentes à ordem social, abrangendo saúde (arts. 196 e 199), previdência social (art. 201, § 8), 
assistência social (art. 204) e educação (arts. 208 e 209). 
Ressalte-se que os serviços não exclusivos podem ser prestados tanto pelo Estado, sob regime de direito 
público, como pelos particulares, neste último caso, sob o regime de direito privado, de livre iniciativa, 
independentemente de delegação estatal. Ou seja, são serviços que não são de titularidade exclusiva do Estado. 
Próprio e impróprio 
Conforme ensina Maria Sylvia Di Pietro, quando serviços não exclusivos são prestados pelo Estado, também 
são chamados de serviços públicos próprios (ex: escola ou hospital públicos); quando prestados por particulares, 
denominam-se serviços públicos impróprios (ex: escola ou hospital particulares). 
Tome nota!! 
Para parte da doutrina, a definição de serviços públicos próprios é a mesma que a de serviços públicos 
exclusivos. Assim, também é certo afirmar que serviços públicos próprios são aqueles que atendem às 
necessidades coletivas e que o Estado executa tanto diretamente quanto indiretamente, por intermédio de 
empresas concessionárias ou permissionárias. 
Cabe comentar um pouco sobre os serviços públicos impróprios. 
Serviços públicos impróprios são aqueles que atendem às necessidades coletivas, mas que não são de 
titularidade e nem são prestados pelo Estado, mas apenas por ele autorizados, regulamentados e fiscalizados 
(são prestados por particulares, sob regime de direito privado). Na verdade, são verdadeiras atividades privadas 
controladas pelo poder de polícia do Estado. Segundo Maria Sylvia Di Pietro, são considerados serviços públicos, 
porque atendem a necessidades coletivas; mas impropriamente públicos, porque falta um dos elementos do 
conceito de serviço público, que é a gestão, direta ou indireta, pelo Estado. 
Registre-se que, relativamente aos serviços públicos impróprios, a “autorização” consiste numa anuência 
prévia do Estado, no exercício do poder polícia (ou seja, fiscalização e controle estatal de uma atividade privada), 
e não num ato administrativo de delegação de serviço público. 
 
 
 
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Como exemplo de serviços públicos impróprios podem ser citados os serviços prestados por instituições 
financeiras, por seguradoras e os serviços de previdência privada, além dos serviços de educação e saúde prestados 
por entidades particulares. 
Vale salientar que, para boa parte da doutrina, os serviços impróprios sequer deveriamser reconhecidos em 
sentido jurídico como serviço público (seriam simples atividades privadas). 
Administrativo, comercial e social 
Serviço público administrativo é aquele que a Administração executa para satisfazer suas próprias 
necessidades internas ou para preparar outros serviços que são prestados ao público (atividades-meio), tais como 
a imprensa oficial (impressão de diários oficiais). O usuário direto é a própria Administração. 
Serviço público comercial, também denominado econômico ou industrial, é o que atende às necessidades 
coletivas de ordem econômica, produzindo lucro para quem o presta, como os serviços de telecomunicações, de 
transportes e de energia elétrica. 
Saliente-se que não se enquadram nessa categoria as atividades econômicas em sentido estrito, regidas pelo 
art. 173 da Constituição Federal (ex: bancos públicos e Petrobras). Isso porque, mesmo se forem excepcionalmente 
desempenhadas pelo Estado, essas atividades o serão sob regime jurídico (predominante) de direito privado, e 
não como serviço público. 
Serviço público social é o que atende às necessidades coletivas de ordem social, como saúde, educação e 
cultura, abrangendo ainda os serviços assistenciais e protetivos (ex: assistência à criança e ao adolescente). Tais 
serviços são, em regra, deficitários (não geram lucro) e podem ser desempenhados por particulares, 
independentemente de delegação (como serviços privados). 
 Geral e individual 
Serviço público geral, ou uti universi, é aquele prestado a toda a coletividade, indistintamente, ou seja, 
beneficia grupos indeterminados de indivíduos, não sendo possível ao Poder Público identificar, de forma 
individualizada e exata, quanto cada usuário utiliza do serviço. São financiados pelas receitas dos impostos, a 
exemplo dos serviços de segurança pública, iluminação pública e saneamento básico. 
Serviço individual, ou uti singuli, é aquele usufruído individual e diretamente pelo cidadão, sendo possível 
mensurar, caso a caso, quanto do serviço está sendo consumido por cada usuário, separadamente. São mantidos 
por meio das receitas das taxas ou das tarifas, a exemplo da energia elétrica, telefone, água etc. 
 
 
 
 
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Gerais – uti universi Individuais – uti singuli 
Prestados à coletividade Disponíveis para a coletividade, mas prestados a 
cada pessoa, individualmente. 
▪ Impostos –> obrigatório 
Exemplos: saneamento, saúde, iluminação 
pública. 
▪ Taxa –> obrigatório 
Exemplo: coleta de lixo 
▪ Tarifa –> facultativo 
Exemplos: energia, água, telefone. 
Detalhando um pouco mais... 
Os impostos são uma espécie de tributo que se paga sem que haja uma contraprestação direta pelo Poder 
Público. Por exemplo, os recursos arrecadados a título de IPTU, IPVA e IR são utilizados pelo Estado de forma 
indiscriminada para a saúde, educação, programas sociais, realização de obras, investimentos em 
infraestrutura e mesmo para o custeio da máquina pública. Ou seja, não há uma correlação direta entre o 
recurso do IPVA e a manutenção de rodovias, por exemplo. Os recursos oriundos de impostos não possuem 
destinação específica. 
As taxas, por sua vez, também são uma espécie de tributo. Mas, diferentemente dos impostos, são 
devidas em razão de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto a sua disposição. 
As taxas, como todo tributo, são estabelecidas por lei e, ademais, são compulsórias, ou seja, a pessoa não pode 
deixar de pagá-la, ainda que não utilize o serviço (ex: taxa de coleta de lixo). 
Já a tarifa não é um tributo. Trata-se de uma espécie de preço público, cobrado por particulares 
delegatários de serviço público a título de contraprestação pecuniária pelo serviço prestado. São estabelecidas 
mediante contrato e apenas são cobradas no caso de utilização efetiva do serviço, a exemplo das tarifas de 
energia elétrica e de água. 
Ressalte-se que existem exceções à regra de que serviços uti universi são financiados por impostos e 
serviços uti singuli por taxas e tarifas. 
Com efeito, determinados serviços gerais – uti universi – também podem ser remunerados por tarifas (e 
não por impostos), como os serviços de saneamento básico e de limpeza urbana. A Lei 9.074/1995 permite 
que esses serviços sejam executados por meio de concessão ou permissão sem que, no entanto, tenham 
caráter individual. 
 
 
 
 
 
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Obrigatório e facultativo 
Os serviços públicos obrigatórios são aqueles remunerados por tributos (impostos e taxas), enquanto os 
serviços facultativos são remunerados por tarifas. 
***** 
A seguir, um resumo das classificações de serviço público. 
Resumindo 
Serviço 
Público 
Descrição Serviço Público Descrição 
Originário, 
indelegável 
Essencial, poder de império. 
Ex: segurança nacional. 
Derivado, 
delegável 
Conveniente, delegável. Ex: 
energia, telefonia. 
Exclusivo 
Titularidade do Estado, 
prestados direta ou 
indiretamente. Ex: energia. 
Não exclusivo 
Estado não é titular; podem ser 
prestados por particulares sem 
delegação. Ex: saúde, educação. 
Próprio 
Prestado pelo Estado, direta 
ou indiretamente. 
Ex: escola pública. 
Impróprio 
Prestado por particular, sem 
delegação. 
Ex: saúde, educação. 
Geral, 
uti universi 
Usuários indeterminados, 
financiados por impostos. 
Ex: iluminação pública, 
saneamento. 
Individual, 
uti singuli 
Usuários determinados, 
mensuração per capta, 
financiados por taxas e tarifas. 
Ex: água, exergia. 
Administrativo 
Atende necessidades 
internas da Administração. 
Ex: imprensa oficial 
Comercial 
Atende necessidades 
econômicas da população; gera 
lucro. Ex: transporte 
Social 
Atende necessidades de 
ordem social; não gera lucro. 
Ex: cultura, assistência 
social. 
 
 
Obrigatório Remunerado por tributos Facultativo Remunerado por tarifas 
 
 
 
 
 
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Questões para fixar 
7) De acordo com critério de classificação que considera a exclusividade ou não do poder público na 
prestação do serviço, o serviço postal constitui um exemplo de serviço público não exclusivo do Estado. 
Comentário: O serviço postal é um serviço exclusivo do Estado, prestado diretamente pela União, nos 
termos do art. 21, X da CF: 
Art. 21. Compete à União: 
X - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional; 
Gabarito: Errado 
8) O serviço de uso de linha telefônica é um típico exemplo de serviço singular, visto que sua utilização é 
mensurável por cada usuário, embora sua prestação se destine à coletividade. 
Comentário: O serviço de uso de linha telefônica é passível de mensuração individual (veja a sua conta 
telefônica); portanto, trata-se de serviço uti singuli ou individual. 
Gabarito: Certo 
9) O serviço de iluminação pública pode ser considerado uti universi, assim como o serviço de 
policiamento público. 
Comentário: Tanto o serviço de iluminação pública como o de policiamento não são mensuráveis 
individualmente, ou seja, não é possível dizer com certeza quanto que determinado indivíduo consome de 
iluminação pública ou de policiamento. Sendo assim, tais serviços são considerados uti universi ou gerais. 
Gabarito: Certo 
10) Caracterizam-se como serviços públicos sociais apenas os serviços de necessidade pública, de 
iniciativa e implemento exclusivo do Estado. 
Comentário: 
Serviço público social é o que atende às necessidades coletivas de ordem social, como saúde, educação e 
cultura, abrangendo ainda os serviços assistenciais e protetivos. O erro é que os serviços sociais não são 
privativos do Estado, podendo também ser desempenhados por particulares, independentemente de 
delegação. 
Gabarito: Errado11) Os serviços de utilidade pública, a exemplo dos serviços de transporte coletivo, visam proporcionar 
aos seus usuários mais conforto e bem-estar. 
Comentário: 
Os serviços de utilidade pública são aqueles considerados não essenciais, mas sim convenientes à 
coletividade, podendo ser prestados por particulares. Portanto, são serviços delegáveis. São exemplos de 
serviço de utilidade pública: transporte coletivo, energia elétrica, telefonia, etc. 
Gabarito: Certo 
 
 
 
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Formas de prestação 
Os serviços públicos podem ser prestados pela Administração de forma: (i) centralizada ou descentralizada; 
(ii) desconcentrada centralizada ou desconcentrada descentralizada; e (iii) direta ou indireta. Vejamos: 
➢ Prestação centralizada: o serviço é prestado pela administração direta. 
➢ Prestação descentralizada: o serviço é prestado por pessoa diferente do ente federado a que a 
Constituição atribui a titularidade do serviço: 
▪ descentralização por serviços: o serviço é prestado por entidade da administração indireta, à qual 
a lei transfere a sua titularidade; 
▪ descentralização por colaboração: o serviço é prestado por particulares, aos quais, mediante 
delegação do Poder Público, é atribuída a sua mera execução. 
➢ Prestação desconcentrada: o serviço é executado por um órgão, com competência específica para prestá-
lo, integrante da estrutura da pessoa jurídica que detém a titularidade do serviço (ou seja, existe uma só 
pessoa e vários órgãos dessa pessoa): 
▪ prestação desconcentrada centralizada: o órgão com competência específica para prestar o 
serviço integra a estrutura de uma entidade integrante da administração direta do ente federado 
que detém a titularidade do serviço; 
▪ prestação desconcentrada descentralizada: o órgão com competência específica para prestar o 
serviço integra a estrutura de uma entidade integrante da administração indireta; essa entidade 
detém a titularidade do serviço. 
➢ Prestação direta: o serviço é prestado pela Administração Pública, direta ou indireta. 
➢ Prestação indireta: o serviço é prestado por particulares, aos quais, mediante delegação do Poder 
Público, é atribuída a sua mera execução. 
Tome nota!! 
A doutrina majoritária considera que o serviço prestado pela administração indireta é uma forma de 
prestação direta. É esse o entendimento que deve ser levado para a prova. Contudo, é importante saber que 
autores consagrados, como Carvalho Filho, entendem que o serviço prestado pela administração indireta 
constitui prestação indireta. 
 
 
 
 
 
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Regulamentação e controle 
Regulamentar ou, mais propriamente, regular o serviço público consiste no estabelecimento de regras 
básicas para a sua execução, mediante a edição de leis e atos normativos, bem como através da prática de atos 
administrativos concretos (ex: fiscalização, mediação de conflitos), a fim de remover obstáculos que possam 
impedir ou dificultar a execução do serviço. 
A regulamentação ou regulação do serviço público cabe ao ente federado a que a Constituição atribui a 
titularidade do serviço. Assim, por exemplo, compete à União regular os serviços de telefonia e de navegação 
aérea, da mesma forma que compete aos Estados regular o serviço de transporte intermunicipal. 
A regulação pode ser desempenhada tanto pelo próprio ente 
federado, centralizadamente, como por pessoas jurídicas de 
direito público integrantes da administração indireta, mais 
especificamente, pelas autarquias. É o caso, por exemplo, das 
agências reguladoras que, na esfera federal, foram constituídas sob a forma de “autarquias sob regime especial”, 
entidades dotadas de amplo poder normativo mediante o qual são estabelecidas inúmeras regras relativas ao 
serviço regulado. 
Além do poder de regulamentação, a competência constitucional para a instituição do serviço confere ainda 
o poder de controlar sua execução. 
O controle da prestação dos serviços públicos se submete aos controles tradicionais da atividade 
administrativa, derivados do poder de autotutela e da tutela administrativa (esta no caso de prestação por 
entidades da administração indireta). 
Ademais, a Administração pode/deve exercer controle sobre os particulares colaboradores (concessionários 
e permissionários). Para tanto, o ordenamento jurídico confere prerrogativas especiais ao poder concedente7, 
tais como a possibilidade de acesso aos dados relativos à administração, contabilidade recursos técnicos, 
econômicos, e financeiros da concessionária, de alteração unilateral das cláusulas contratuais, de intervenção na 
concessão ou permissão, de encampação, de decretação de caducidade e outras. 
A fiscalização do poder concedente deve ocorrer com a cooperação dos usuários. Nesse sentido, a Lei 
9.074/19958 determina que, em cada modalidade de serviço público, o poder concedente estabeleça “forma de 
participação dos usuários na fiscalização e torne disponível ao público, periodicamente, relatório sobre os serviços 
prestados”. 
Quanto ao controle popular, cumpre destacar, ainda, o art. 37, §3º, I da CF, segundo o qual a “lei disciplinará 
as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente as 
reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de 
atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços”. 
Por fim, nunca é demais lembrar que qualquer lesão ou ameaça a direito decorrente da má prestação de 
serviços públicos poderá ser levada à apreciação do Poder Judiciário. 
 
7 Poder concedente é o ente federado (União, Estado, DF ou Município) que delega o serviço público mediante concessão ou permissão. 
8 Estabelece normas para outorga e prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos e dá outras providências. 
A regulação de serviços públicos é 
atividade típica do Poder Público, 
indelegável a particulares. 
 
 
 
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Questões para fixar 
12) A regulamentação e o controle dos serviços públicos e de utilidade pública competem sempre ao poder 
público. 
Comentário: 
Embora a execução de determinados serviços públicos possa ser delegada a particulares, a regulamentação 
e o controle desses serviços são atividades exclusivas de Estado, portanto, indelegáveis. 
Gabarito: Certo 
Concessão e permissão de serviço público 
Como visto, nos termos do art. 175 da CF, o serviço público é incumbência do Estado, que pode prestá-lo 
diretamente ou indiretamente, neste último caso, mediante delegação a particulares: 
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou 
permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos. 
Parágrafo único. A lei disporá sobre: 
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu 
contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão 
ou permissão; 
II - os direitos dos usuários; 
III - política tarifária; 
IV - a obrigação de manter serviço adequado. 
A prestação de forma indireta se dá pela delegação do serviço público a um particular (pessoa jurídica ou 
física), que o prestará em seu próprio nome e por sua conta e risco, remunerando-se diretamente por meio das 
tarifas cobradas dos usuários, e sempre sob a fiscalização do Poder Público9. 
Perceba que, conforme o art. 175 acima transcrito, a execução indireta de serviços públicos deve ser feita 
“sempre através de licitação”, ou seja, na delegação de serviços públicos a licitação é obrigatória, não sendo 
possívela sua dispensa; excepcionalmente, a doutrina admite apenas a declaração de inexigibilidade, desde que 
se demonstre a inviabilidade de competição. 
As formas de delegação de serviços públicos são a concessão e a permissão, formalizadas mediante 
contratos administrativos; em determinados casos, o serviço público também pode ser delegado mediante 
autorização, formalizada por ato administrativo. 
Em qualquer hipótese, a delegação incide apenas sobre a execução do serviço, vez que a titularidade 
permanece com o Poder Público, que poderá, em determinadas situações, retomá-lo. 
 
9 Knoplck (2013, p. 384). 
 
 
 
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Neste tópico, cuidaremos das concessões e permissões; quanto às autorizações, deixaremos para tópico 
específico, mais adiante. 
Os regimes de concessão e permissão de serviços públicos são disciplinados pela Lei 8.987/1995. Essa é a 
lei cuja edição está prevista no art. 175 da CF. Ela estabelece “normas gerais” sobre os regimes de concessão e 
permissão10, sendo uma lei de caráter nacional, aplicável, portanto, à União, aos Estados, ao DF e aos Municípios. 
A Lei 8.987/1995 apresenta as seguintes definições para concessão e permissão: 
 Concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante 
licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre 
capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado 
 Permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação de serviços 
públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu 
desempenho, por sua conta e risco. 
A lei define ainda a concessão de serviço público precedida da execução de obra pública11, que é quando 
o contrato de concessão impõe ao particular a obrigação de realizar determinada obra pública antes de iniciar a 
prestação do serviço, de forma que o investimento na obra seja remunerado e amortizado mediante a exploração 
do serviço por prazo determinado (ex: concessão do serviço de administração de rodovias, em que a 
concessionária tem a obrigação de duplicar a estrada ou de fazer outras melhorias antes de começar a cobrar os 
pedágios). 
Da leitura das definições acima, já é possível perceber que os regimes de concessão e permissão se 
diferenciam em poucos aspectos. De fato, as principais diferenças entre ambos são as seguintes: 
 
 
 
10 A Lei 8.987/1995 também possui como fundamento o art. 22, XXVII da CF, o qual atribui à União competência para editar normas gerais 
sobre licitações e contratos, em todas as modalidades. Afinal, concessões e permissões são precedidas de licitação e formalizadas 
mediante contrato. 
11 Concessão de serviço público precedida da execução de obra pública: a construção, total ou parcial, conservação, reforma, ampliação 
ou melhoramento de quaisquer obras de interesse público, delegada pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de 
concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para a sua realização, por sua conta e risco, de forma 
que o investimento da concessionária seja remunerado e amortizado mediante a exploração do serviço ou da obra por prazo determinado; 
 
 
 
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Concessão Permissão 
Sempre precedida de licitação, na modalidade 
concorrência. 
Sempre precedida de licitação, mas não há 
modalidade específica. 
Celebração com pessoa jurídica ou consórcio de 
empresas, mas não com pessoa física. 
Celebração com pessoa física ou jurídica/ mas 
não com consórcio de empresas. 
Não há precariedade. Delegação a título precário. 
Natureza contratual. Natureza contratual; a lei explicita tratar-se de 
contrato de adesão. 
Não é cabível revogação do contrato. A lei prevê a revogabilidade unilateral do 
contrato pelo poder concedente. 
Cumpre anotar que as concessões e permissões de serviços públicos são firmadas mediante contratos 
administrativos. Consequentemente, todo o regramento da Lei 8.666/1993 se aplica aos contratos de concessão 
ou permissão subsidiariamente. Ou seja, quando não houver disposição própria na Lei 8.987/1995 deve ser 
observada a Lei de Licitações e Contratos. Ademais, as características gerais dos contratos administrativos, como 
a bilateralidade, formalidade e o caráter intuitu personae, também valem para as concessões e permissões. 
Existe uma peculiaridade apenas em relação ao fato de os contratos administrativos, no geral, serem 
qualificados como contratos de adesão. É que a Lei 8.987/1995, em seu art. 4012, menciona expressamente que a 
permissão de serviço público é um contrato de adesão, mas nada fala em relação à concessão. Entretanto, por ser 
um contrato administrativo, teoricamente a concessão também é um contrato de adesão, ainda que a lei seja 
omissa a respeito. Afinal, a minuta do contrato faz parte do edital da licitação que precede a concessão, e o 
particular, quando se inscreve para participar do certame, está aderindo às cláusulas postas. 
Importante saber que a Lei 9.074/1995 exige, para a concessão e permissão de serviços públicos, a edição de 
lei autorizativa. Em outras palavras, para que o Estado delegue determinado serviço público a particulares 
mediante concessão ou permissão deve haver uma autorização legislativa (consubstanciada em lei). 
São dispensados dessa exigência os serviços de saneamento básico e limpeza urbana, bem como os 
serviços públicos que a Constituição Federal, as Constituições estaduais e as Leis Orgânicas do Distrito Federal e 
dos Municípios, desde logo, indiquem como passíveis de delegação (ex: serviços de telecomunicações, 
radiodifusão sonora, e de sons e imagens, navegação aérea, energia elétrica, gás canalizado, transporte de 
passageiros etc.). Ou seja, esses serviços podem ser delegados sem que haja outra lei autorizativa específica para 
tanto. 
 
 
 
 
12 Art. 40. A permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de adesão, que observará os termos desta Lei, das demais 
normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente. 
 
 
 
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Detalhando um pouco mais... 
Nem todos os serviços de transporte precisam ser formalmente delegados pelo Poder Público. Nos termos 
do art. 2º, §§2º e 3º da Lei 9.074/1995, independe de concessão ou permissão o transporte: (i) de cargas pelos 
meios rodoviário e aquaviário; (ii) aquaviário, de passageiros, que não seja realizado entre portos organizados; 
(iii) rodoviário e aquaviário de pessoas, realizado por operadoras de turismo no exercício dessa atividade; (iv) 
de pessoas, em caráter privativo de organizações públicas ou privadas, ainda que em forma regular. 
Frise-se que a própria Lei 9.074/1995 expressamente autorizou a União a prestar mediante concessão ou 
permissão os seguintes serviços e obras públicas: 
▪ vias federais, precedidas ou não da execução de obra pública; 
▪ exploração de obras ou serviços federais de barragens, contenções, eclusas, diques e irrigações, 
precedidas ou não da execução de obras públicas; 
▪ estações aduaneiras e outros terminais alfandegados de uso público, não instalados em área de porto ou 
aeroporto, precedidos ou não de obras públicas. 
▪ os serviços postais. 
Questões para fixar 
13) Um parlamentar apresentou projeto de lei ordinária cujos objetivos são regular integralmente e 
privatizar a titularidade e a execução dos serviços públicos de sepultamento de cadáveres humanos, diante 
da falta de condições materiais de prestação desse serviço público de forma direta.Aprovado pelo Poder 
Legislativo, o referido projeto de lei foi sancionado pelo chefe do Poder Executivo. 
Com base na situação hipotética descrita acima, julgue os itens subsequentes. 
A delegação do serviço de sepultamento de cadáveres humanos, por meio de contrato de concessão, 
dependeria da prévia edição de lei ordinária que autorizasse essa delegação. 
Comentário: 
O art. 2º da Lei 9.074/1995 dispõe sobre a obrigatoriedade de lei autorizativa para que os entes federativos 
possam conceder seus serviços públicos a particulares, dispensando dessa exigência os serviços de 
saneamento básico e limpeza urbana, além dos serviços expressamente indicados na Constituição como 
passíveis de delegação. Os serviços de sepultamento não foram excetuados pela lei. Portanto, a concessão 
depende de prévia edição de lei autorizativa. 
Gabarito: Certo 
14) A permissão de serviço público possui contornos bilaterais, mas, diferentemente da concessão de 
serviço público, não pode ser caracterizada como de natureza contratual. 
Comentário: 
Antes de qualquer coisa, cumpre enfatizar um ponto importante: a permissão de “uso de bem público” não 
se confunde com a permissão de “serviços públicos”. 
 
 
 
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Com efeito, a permissão de uso de bem público é efetuada mediante ato administrativo, discricionário e 
revogável, utilizada, por exemplo, para autorizar o uso de espaço em praça pública para montagem de 
banca de revistas (em caso de dúvida, revise a aula sobre atos administrativos). Como se trata de um ato 
administrativo (e não de um contrato) a permissão de uso de bem público não está sujeita a prévia licitação. 
Já a permissão de serviços públicos é uma modalidade de delegação de serviços públicos a particulares, 
prevista no art. 175 da CF (ao lado da concessão), formalizada mediante contrato administrativo e sujeita a 
licitação prévia. 
Em suma: 
▪ Permissão de serviço público  contrato administrativo 
▪ Permissão de uso de bem público  ato administrativo 
Vencidas essas considerações preliminares, percebe-se claramente que o quesito erra ao afirmar que a 
permissão de serviço público não pode ser caracterizada como de natureza contratual. Sobre a natureza 
contratual da permissão de serviços público, está prevista no art. 40 da Lei 8.987/95: 
Art. 40. A permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de adesão, que observará 
os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à 
precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente. 
Gabarito: Errado 
15) Um item que caracteriza a diferenciação entre permissão e concessão de serviço público é a delegação 
de sua prestação a título precário. 
Comentário: Nos termos do art. 2º, IV da Lei 8.987, 
IV - permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação de 
serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para 
seu desempenho, por sua conta e risco. 
A doutrina critica bastante esse dispositivo da lei (assim como o art. 40, transcrito no comentário da questão 
anterior), por ele afirmar que a permissão de serviço público é formalizada por contrato e, ao mesmo tempo, 
possui natureza precária e pode ser revogada unilateralmente. Isso porque, segundo a doutrina, 
precariedade e revogabilidade são características de atos, e não de contratos. Tanto é verdade que o 
contrato de permissão, nos termos da lei, deverá ter prazo determinado e, se rescindido antes do termo, 
ensejará indenização do permissionário; portanto, não poderia ser chamado de precário. Tampouco poderia 
ser revogado, pois contrato não é revogado, e sim rescindido ou extinto; revogação é utilizada para suprimir 
atos administrativos, por razões de conveniência e oportunidade. A doutrina também critica a parte que diz 
serem as permissões “contratos de adesão”, porque, afinal, qualquer contrato administrativo é um contrato 
de adesão, sendo desnecessária a referência na lei. 
Não obstante a crítica da doutrina, na prova devemos considerar a letra da lei (a menos, é óbvio, se o 
enunciado mencionar a doutrina). Dessa forma, é correto afirmar que as permissões são “contratos de 
adesão”, “precários” e “revogáveis”, como na presente questão. 
Gabarito: Certo 
 
 
 
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16) Tanto a concessão quanto a permissão de serviço público serão feitas pelo poder concedente a pessoa 
física ou jurídica que demonstre capacidade para desempenho, por sua conta e risco. 
Comentário: 
O contrato de concessão pode ser celebrado com pessoas jurídicas ou consórcio de empresas, mas não 
com pessoa física; já o contrato de permissão pode ser celebrado com pessoas físicas ou jurídicas, mas não 
com consórcios. 
Gabarito: Errado 
17) A respeito da delegação de serviço público e do instituto da licitação para a correspondente outorga, 
julgue o item subsequente. 
Embora o instituto da permissão exija a realização de prévio procedimento licitatório, a legislação de 
regência não estabelece, nesse caso, a concorrência como a modalidade obrigatória, ao contrário do que 
prescreve para a concessão de serviço público. 
Comentário: 
Tanto as concessões como as permissões de serviços públicos exigem a realização de prévio procedimento 
licitatório. A diferença é que, nos termos da Lei 8.987/1995, as concessões são sempre realizadas na 
modalidade concorrência, enquanto as permissões não requerem modalidade específica, ou seja, outras 
modalidades podem ser adotadas, dependendo do valor e das características do contrato a ser celebrado. 
Gabarito: Certo 
18) A natureza jurídica é a principal diferença entre a concessão de serviço público e a permissão de 
serviço público, consideradas, respectivamente, contrato administrativo e ato administrativo. 
Comentário: 
A permissão de serviço público, assim como a concessão, é firmada por meio de contrato administrativo, e 
não por ato, daí o erro. Por outro lado, lembre-se que a permissão de uso de bem público é feita por ato 
administrativo e não por contrato. 
Gabarito: Errado 
19) É vedada a outorga de concessão ou permissão de serviços públicos em caráter de exclusividade, uma 
vez que qualquer tipo de monopólio é expressamente proibido pelo ordenamento jurídico brasileiro. 
Comentário: 
De fato, como regra, é vedada a outorga de concessão ou permissão de serviços públicos em caráter de 
exclusividade, salvo se a concessão ou permissão exclusiva for técnica e economicamente justificada pelo 
poder concedente no ato que demonstrar a conveniência da outorga previamente ao edital de licitação. É o 
que diz o art. 16 c/c art. 5º da Lei 8.987/95: 
Art. 16. A outorga de concessão ou permissão não terá caráter de exclusividade, salvo no caso de 
inviabilidade técnica ou econômica justificada no ato a que se refere o art. 5o desta Lei. 
Art. 5o O poder concedente publicará, previamente ao edital de licitação, ato justificando a 
conveniência da outorga de concessão ou permissão, caracterizando seu objeto, área e prazo. 
 
 
 
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Ademais, a parte final do item também está errada, pois, de modo geral, é vedado o monopólio privado de 
atividades, mas não o monopólio público, que é permitido pela CF em relação a determinadas atividades. 
Vejamos um exemplo: 
 Art. 21. Compete à União: 
(...) 
XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal 
sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de 
minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições: 
(...)b) sob regime de permissão, são autorizadas a comercialização e a utilização de radioisótopos para a 
pesquisa e usos médicos, agrícolas e industriais; 
c) sob regime de permissão, são autorizadas a produção, comercialização e utilização de radioisótopos 
de meia-vida igual ou inferior a duas horas; 
Gabarito: Errado 
A seguir, vamos estudar as diretrizes básicas previstas na Lei 8.987/1995, aplicáveis às concessões e 
permissões de serviços públicos. 
 
 
 
 
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Requisitos do serviço público adequado 
Os serviços públicos, por serem voltados aos membros da coletividade, devem obedecer a certos padrões 
compatíveis com o regime de direito público a que se sujeitam. Nesse sentido, o art. 6º da Lei 8.987/1995 preceitua 
que “toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos 
usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato”. 
No §1º do mesmo art. 6º, a lei define serviço adequado como aquele que satisfaz as condições de 
regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua 
prestação e modicidade das tarifas. 
Tais requisitos do serviço público adequado são verdadeiros princípios a serem observados tanto pelo Poder 
Público concedente como pelos particulares delegatários. Vejamos a descrição dos principais atributos. 
Continuidade 
Também denominado de princípio da permanência, indica que os serviços públicos não devem sofrer 
interrupção, a fim de evitar que sua paralisação provoque, como às vezes ocorre, o colapso nas múltiplas 
atividades particulares (veja, por exemplo, o transtorno causado pela falta de energia, água ou sinal de celular). 
Entretanto, há exceções. Nos termos do art. 6º, §3º da Lei 8.987/1995, não caracteriza descontinuidade do 
serviço a sua interrupção: 
 Hipóteses em que o serviço público pode ser paralisado: 
1) Em situação de emergência (ex: queda de raio na central elétrica); ou 
2) Após aviso prévio, quando: 
• motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações (ex: manutenção periódica 
e reparos preventivos); e, 
• por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade. 
A emergência, evidentemente, não pressupõe aviso prévio; caso contrário, não seria emergência. As outras 
duas situações, obrigatoriamente, exigem aviso antes da paralisação do serviço. 
Perceba que a lei possibilita a paralisação do serviço em razão do inadimplemento do usuário, após aviso 
prévio. É o caso, por exemplo, do corte de energia elétrica do usuário que não pagou a conta. 
Contudo, na hipótese de inadimplemento do usuário, a lei exige que seja “considerado o interesse da 
coletividade”. Isso significa que a concessionária ou permissionária não pode interromper a prestação do serviço 
quando isso implicar prejuízos à coletividade, ainda que o usuário esteja inadimplente, a exemplo da interrupção 
do fornecimento de energia para um hospital, escola ou delegacia. Nesses casos, ao invés de interromper o serviço, 
a concessionária de energia deverá cobrar a dívida no Poder Judiciário. 
Em relação ao princípio da continuidade, a doutrina costuma tratar de forma diferente os serviços 
obrigatórios e os serviços facultativos. 
 
 
 
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Os serviços facultativos são os regidos pela Lei 8.987/1995, em que a remuneração é formalizada por tarifa 
(o cidadão usa se e quando quiser). Nesse caso, pela inadimplência do usuário, a concessionária pode suspender a 
prestação do serviço. 
Já em relação aos serviços obrigatórios, o usuário não tem a faculdade de escolher se paga ou não, pois são 
cobrados de forma compulsória mediante tributos (impostos ou taxas). Tais serviços não podem sofrer solução de 
continuidade, isto é, não podem ser interrompidos, pois não é possível relacionar o tributo devido ao serviço 
prestado. Ademais, a Fazenda Pública conta com instrumentos hábeis de cobrança, como a inscrição em dívida 
ativa para futura execução do devedor. 
Finalizando, é importante destacar que o princípio da continuidade impossibilita a “exceptio non adimpleti 
contractus” (exceção do contrato não cumprido) contra o Poder Público. Em outras palavras, nos contratos de 
serviços públicos, o descumprimento pelo poder concedente não autoriza que a concessionária interrompa a 
execução dos serviços. Nos termos da Lei 8.987/1995, quando a inadimplência decorre do poder concedente, a 
interrupção dependerá de sentença judicial transitada em julgado. 
Atente para não confundir a regra dos serviços públicos com a prevista na Lei 8.666/1993. Nos contratos 
administrativos regidos pela Lei de Licitações, depois de 90 dias de inadimplência do Poder Público, faculta-se que 
o contratado interrompa a execução dos serviços contratados. Nas concessões e permissões de serviços públicos, 
os particulares não possuem faculdade semelhante, devendo aguardar o trânsito em julgado da sentença judicial. 
Questão para fixar 
20) Se a prestação do serviço público vier a ser interrompida pela empresa concessionária por motivo de 
ordem técnica, o usuário terá o direito de exigir, judicialmente, o cumprimento da obrigação, visto que a 
interrupção motivada por motivo de ordem técnica caracteriza efetiva descontinuidade do serviço. 
Comentário: 
Não há dúvida de que o princípio da continuidade deve ser observado na prestação dos serviços públicos. 
Contudo, existem situações excepcionais em que Lei 8.987 admite a interrupção do serviço. Vamos ver o 
que diz a lei: 
Art. 6o Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento 
dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato. 
§ 1o Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, 
segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas. 
§ 2o A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações e a sua 
conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço. 
§ 3o Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de 
emergência ou após prévio aviso, quando: 
I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e, 
II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade. 
 
 
 
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 Portanto, a interrupção por motivo de ordem técnica, desde que comunicada previamente, não caracteriza 
descontinuidade do serviço, de modo que o usuário não terá o direito de exigir judicialmente o cumprimento 
da obrigação. 
Gabarito: Errado 
Atualidade 
O princípio da atualidade é o único que possui definição na Lei 8.987/1995. 
Segundo o art. 6º, §2º da lei, a atualidade compreende a “modernidade das técnicas, do equipamento e das 
instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço”. 
Em outras palavras, os serviços públicos devem ser continuamente atualizados, assimilando novas 
tecnologias e tendências, evitando-se a obsolescência. A doutrina costuma denominá-lo de princípio do 
aperfeiçoamento, da adaptabilidade ou da mutabilidade, também sendo reconhecido como cláusula do 
progresso. 
Generalidade 
Por força dos princípios da generalidade e da universalidade, os serviços públicos devem ser prestados, 
sem discriminação, a todos que satisfaçam as condições para sua obtenção, sendo imprescindível a observância 
de um padrão uniforme em relação aos administrados (princípio da igualdade ou neutralidade). 
Nota-se, assim, um duplo sentido quanto ao princípio. De um lado, os serviços públicos devem ser prestados 
ao maior número possível