DIREITO ADMINISTRATIVO - Serviços Públicos

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DIREITO ADMINISTRATIVO
PROF. LUCAS MARTINS
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SERVIÇOS PÚBLICOS
SERVIÇOS PÚBLICOS
1. Considerações Iniciais
2. Elementos do Serviço Público
3. Conceito de Serviço Público
4. Formas de Prestação
5. Princípios
6. Classificações
SERVIÇOS PÚBLICOS
7. Delegação Contratual
8. Autorização
1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS
1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS
▪ Tarefas Precípuas da Administração Pública
▪ Doutrina Clássica X Doutrina Moderna
▪ Sentido Estrito
2. ELEMENTOS DO SERVIÇO PÚBLICO
2. ELEMENTOS DO SERVIÇO PÚBLICO
2.1. Elemento Material
2.2. Elemento Formal
2.3. Elemento Subjetivo
3. CONCEITO DE SERVIÇO PÚBLICO
3. CONCEITO DE SERVIÇO PÚBLICO
“toda atividade prestada pelo Estado ou por seus
delegados, basicamente sob regime de direito
público, com vistas à satisfação de necessidades
essenciais e secundárias da coletividade”.
JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO
3. CONCEITO DE SERVIÇO PÚBLICO
“todo aquele prestado pela Administração ou por
seus delegados, sob normas e controles estatais,
para satisfazer necessidades sociais essenciais ou
secundárias da coletividade ou simples
conveniências do Estado”.
HELY LOPES MEIRELLES
3. CONCEITO DE SERVIÇO PÚBLICO
“toda atividade material que a lei atribui ao Estado
para que a exerça diretamente ou por meio de seus
delegados, com o objetivo de satisfazer
concretamente às necessidades coletivas, sob
regime jurídico total ou parcialmente público”.
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
3. CONCEITO DE SERVIÇO PÚBLICO
“toda atividade de oferecimento de utilidade e comodidade
material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas
fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume
como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por
quem lhe faça as vezes, sob regime de Direito Público – portanto,
consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições
especiais -, instituído em favor dos interesses definidos como
públicos no sistema normativo”.
CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO
4. FORMAS DE PRESTAÇÃO
4. FORMAS DE PRESTAÇÃO
4.1. Prestação Direta
4.2. Prestação Indireta
5. PRINCÍPIOS
5. PRINCÍPIOS
5.1. Continuidade
5.2. Modicidade das Tarifas
5.3. Universalidade (Generalidade)
5.4. Atualidade
5.5. Cortesia
5.6. Economicidade
5.1. PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE
5.1. PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE
▪ Greve no Serviço Público?
▪ Inadimplemento do Usuário
▪ Exceção de Contrato Não Cumprido
▪ Reversão de Bens
5.2. PRINCÍPIO DA MODICIDADE
5.3. PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE
5.4. PRINCÍPIO DA ATUALIDADE
5.5. PRINCÍPIO DA CORTESIA
5.6. PRINCÍPIO DA ECONOMICIDADE
6. CLASSIFICAÇÕES
6. CLASSIFICAÇÕES
6.1. Quanto à Fruição
6.2. Quanto à Finalidade
6.3. Quanto à Prestação
6.4. Quanto à Essencialidade
6.1. QUANTO À FRUIÇÃO
6.1. QUANTO À FRUIÇÃO
SERVIÇOS UTI SINGULI SERVIÇOS UTI UNIVERSI
Também chamados serviços individuais Também chamados serviços universais/gerais
Consegue-se individualizar a utilização Não é possível individualizar a utilização
Usuários determinados 
(mensuráveis)
Usuários indeterminados
(imensuráveis) 
São divisíveis São indivisíveis 
Cobrança mediante taxa ou preço público Custeados pela receita geral dos impostos 
Energia elétrica, telefonia, transporte público, gás, 
água, serviço postal 
Iluminação pública, segurança pública, limpeza 
urbana
Admite Delegação
(prestação direta ou indireta) 
Não admite Delegação
(prestação sempre direta)
6.2. QUANTO À FINALIDADE
6.2. QUANTO À FINALIDADE
Serviços Administrativos Serviços Comerciais Serviços Sociais 
Aquele que a Administração
executa para satisfazer suas
próprias necessidades internas
ou para reparar outros serviços
que são prestados ao público
(atividades-meio). O usuário
direto do serviço é a própria
Administração. Como exemplo,
tem-se o serviço de impressão de
diários oficiais (imprensa oficial).
Também chamados serviços
econômicos. Atende às
necessidades coletivas de ordem
econômica, produzindo lucro
para quem o presta. Como
exemplo, tem-se os serviços de
telefonia, transporte,
fornecimento de energia elétrica,
fornecimento de gás canalizado,
fornecimento de água canalizada,
etc .
Aquele que atende às
necessidades coletivas de ordem
social, como saúde, educação e
cultura, abrangendo ainda os
serviços assistenciais e protetivos
(ex: assistência à criança e ao
adolescente). Em regra, não
geram lucro e podem ser
desempenhados por particulares,
independentemente de
delegação (serviços não
exclusivos de Estado, também
denominados serviços de
utilidade pública ou serviço
impróprio).
6.3. QUANTO À PRESTAÇÃO
6.3. QUANTO À PRESTAÇÃO
Serviços Públicos 
Exclusivos de Estado e 
Indelegáveis 
Serviços Públicos 
Exclusivos de Estado e 
Delegáveis 
Serviços Públicos de 
Estado de Delegação 
Obrigatória
Serviços Públicos Não
Exclusivos de Estado 
Serviços que não podem
ser delegados a pessoas
de direito privado. Apenas
exercidos pela
Administração Direta
(prestação centralizada)
ou por autarquias e
fundações autárquicas
(prestação
descentralizada). Ex:
Administração Tributária;
Segurança Pública.
Serviços que podem ser
delegados a pessoas de
direito privado (a
delegação é uma
discricionariedade). Ex:
transporte coletivo;
fornecimento de enegia
elétrica; fornecimento de
água canalizada;
fornecimento de gás;
telecomunicação; aviação
civil; etc.
Serviços que devem ser
delegados a pessoas de
direito privado
(vinculação). O Estado
não poderá monopoliza-
los. Ex: radiodifusão de
sons e radiodifusão de
sons e imagens.
Serviços podem ser
prestados por particulares
independentemente de
delegação estatal.
6.4. QUANTO À ESSENCIALIDADE
6.4. QUANTO À ESSENCIALIDADE
Serviços Essencialmente Públicos Serviços de Utilidade Pública
Também chamados serviços públicos
propriamente ditos são os que
Administração presta diretamente à
comunidade, por reconhecer sua
essencialidade e necessidade para a
sobrevivência do grupo social e do próprio
Estado. Assim, tais serviços são
considerados privativos do Poder
Público, inexistindo a possibilidade de
delegação a terceiros. Ex: defesa
nacional, exercício do poder de polícia
etc.
São os que Administração presta
diretamente ou aquiesce em que sejam
prestados por terceiros delegatários, após
reconhecida sua conveniência para a
coletividade. A Administração regulamenta
a forma de delegação e promove seu
controle, mas o serviço é prestado por
conta e risco do delegatário, mediante
remuneração dos usuários. Ex: serviços
de transporte coletivo.
7. DELEGAÇÃO CONTRATUAL
7. DELEGAÇÃO CONTRATUAL
7.1. Contrato de Concessão
7.2. Contrato de Permissão
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
a) Concessão Comum (Lei 8.987/95)
b) Concessão Especial (Lei 11.079/04)
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
▪ Lei 8.987/95
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
▪ Lei 8.987/95
Art. 1º - As concessões de serviços públicos e de obras
públicas e as permissões de serviços públicos reger-se-ão
pelos termos do art. 175 da Constituição Federal, por esta Lei,
pelas normas legais pertinentes e pelas cláusulas dos
indispensáveis contratos.
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
▪ Lei 8.987/95
Parágrafo único. A União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios promoverão a revisão e as adaptações
necessárias de sua legislação às prescrições desta Lei,
buscando atender as peculiaridades das diversas modalidades
dos seus serviços.
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
▪ Lei 8.987/95
Art. 2º - Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se:
I - poder concedente: a União, o Estado, o Distrito Federal ou
o Município, em cuja competência se encontre o serviço
público, precedido ou não da execução de obra pública, objeto
de concessão ou permissão;
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
▪ Lei 8.987/95
II - concessão de serviço público: a delegação de sua
prestação, feita pelopoder concedente, mediante licitação, na
modalidade concorrência ou diálogo competitivo, a pessoa
jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade
para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo
determinado; (Redação dada pela Lei nº 14.133, de 2021)
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
▪ Lei 8.987/95
III - concessão de serviço público precedida da execução de obra pública:
a construção, total ou parcial, conservação, reforma, ampliação ou
melhoramento de quaisquer obras de interesse público, delegados pelo poder
concedente, mediante licitação, na modalidade concorrência ou diálogo
competitivo, a pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre
capacidade para a sua realização, por sua conta e risco, de forma que o
investimento da concessionária seja remunerado e amortizado mediante a
exploração do serviço ou da obra por prazo determinado;
(Redação dada pela Lei nº 14.133, de 2021)
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
▪ Lei 8.987/95
IV - permissão de serviço público: a delegação, a título
precário, mediante licitação, da prestação de serviços
públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou
jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por
sua conta e risco.
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
▪ Lei 8.987/95
Art. 3º - As concessões e permissões sujeitar-se-ão à
fiscalização pelo poder concedente responsável pela
delegação, com a cooperação dos usuários.
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
▪ Lei 8.987/95
Art. 4º - A concessão de serviço público, precedida ou não da
execução de obra pública, será formalizada mediante contrato,
que deverá observar os termos desta Lei, das normas
pertinentes e do edital de licitação.
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
▪ Lei 8.987/95
Art. 5º - O poder concedente publicará, previamente ao edital
de licitação, ato justificando a conveniência da outorga de
concessão ou permissão, caracterizando seu objeto, área e
prazo.
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
▪ Lei 8.987/95
Art. 6º - Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação
de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários,
conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no
respectivo contrato.
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
▪ Lei 8.987/95
§1º - Serviço adequado é o que satisfaz as condições de
regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade,
generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das
tarifas.
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
▪ Lei 8.987/95
§2º - A atualidade compreende a modernidade das técnicas,
do equipamento e das instalações e a sua conservação, bem
como a melhoria e expansão do serviço.
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
▪ Lei 8.987/95
§3º - Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a
sua interrupção em (1) situação de emergência ou após
prévio aviso, quando:
I - motivada por razões de (2) ordem técnica ou de
segurança das instalações; e,
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
▪ Lei 8.987/95
Art. 32. O poder concedente poderá intervir na concessão,
com o fim de assegurar a adequação na prestação do serviço,
bem como o fiel cumprimento das normas contratuais,
regulamentares e legais pertinentes.
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
▪ Lei 8.987/95
Parágrafo único. A intervenção far-se-á por decreto do poder
concedente, que conterá a designação do interventor, o prazo
da intervenção e os objetivos e limites da medida.
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
▪ Lei 8.987/95
Art. 33. Declarada a intervenção, o poder concedente deverá,
no prazo de trinta dias, instaurar procedimento administrativo
para comprovar as causas determinantes da medida e apurar
responsabilidades, assegurado o direito de ampla defesa.
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
▪ Lei 8.987/95
§1º - Se ficar comprovado que a intervenção não observou os
pressupostos legais e regulamentares será declarada sua
nulidade, devendo o serviço ser imediatamente devolvido à
concessionária, sem prejuízo de seu direito à indenização.
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
▪ Lei 8.987/95
§2º - O procedimento administrativo a que se refere o caput
deste artigo deverá ser concluído no prazo de até cento e
oitenta dias, sob pena de considerar-se inválida a
intervenção.
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
▪ Lei 8.987/95
Art. 34. Cessada a intervenção, se não for extinta a
concessão, a administração do serviço será devolvida à
concessionária, precedida de prestação de contas pelo
interventor, que responderá pelos atos praticados durante a
sua gestão.
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
▪ Lei 8.987/95
Art. 35. Extingue-se a concessão por:
I - advento do termo contratual;
II - encampação;
III - caducidade;
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
▪ Lei 8.987/95
IV - rescisão;
V - anulação; e
VI - falência ou extinção da empresa concessionária e
falecimento ou incapacidade do titular, no caso de empresa
individual.
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
▪ Lei 8.987/95
§1º - Extinta a concessão, retornam ao poder concedente
todos os bens reversíveis, direitos e privilégios transferidos ao
concessionário conforme previsto no edital e estabelecido no
contrato.
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
▪ Lei 8.987/95
§2º - Extinta a concessão, haverá a imediata assunção do
serviço pelo poder concedente, procedendo-se aos
levantamentos, avaliações e liquidações necessários.
§3º - A assunção do serviço autoriza a ocupação das
instalações e a utilização, pelo poder concedente, de todos os
bens reversíveis.
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
▪ Lei 8.987/95
Art. 36. A reversão no advento do termo contratual far-se-á
com a indenização das parcelas dos investimentos vinculados
a bens reversíveis, ainda não amortizados ou depreciados,
que tenham sido realizados com o objetivo de garantir a
continuidade e atualidade do serviço concedido.
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
▪ Lei 8.987/95
Art. 37. Considera-se encampação a retomada do serviço
pelo poder concedente durante o prazo da concessão, por
motivo de interesse público, mediante lei autorizativa
específica e após prévio pagamento da indenização, na forma
do artigo anterior.
7.1. CONTRATO DE CONCESSÃO
▪ Lei 8.987/95
Art. 38. A inexecução total ou parcial do contrato
acarretará, a critério do poder concedente, a declaração de
caducidade da concessão ou a aplicação das sanções
contratuais, respeitadas as disposições deste artigo, do art.
27, e as normas convencionadas entre as partes.
7.2. CONTRATO DE PERMISSÃO
▪ Lei 8.987/95
Art. 38. A inexecução total ou parcial do contrato
acarretará, a critério do poder concedente, a declaração de
caducidade da concessão ou a aplicação das sanções
contratuais, respeitadas as disposições deste artigo, do art.
27, e as normas convencionadas entre as partes.
7.2. CONTRATO DE PERMISSÃO
▪ Lei 8.987/95
Art. 38. A inexecução total ou parcial do contrato
acarretará, a critério do poder concedente, a declaração de
caducidade da concessão ou a aplicação das sanções
contratuais, respeitadas as disposições deste artigo, do art.
27, e as normas convencionadas entre as partes.
7.2. CONTRATO DE PERMISSÃO
7.2. CONTRATO DE PERMISSÃO
▪ Lei 8.987/95
Art. 40. A permissão de serviço público será formalizada
mediante contrato de adesão, que observará os termos desta Lei,
das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive
quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato
pelo poder concedente.
Parágrafo único. Aplica-se às permissões o disposto nesta Lei.
8. AUTORIZAÇÃO
8. AUTORIZAÇÃO
Art. 21. Compete à União:
XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão
ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da
lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um
órgão regulador e outros aspectos institucionais;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 8, de 15/08/95:)
8. AUTORIZAÇÃO
Art. 21. Compete à União:
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão
ou permissão:
a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 8, de 15/08/95:)
8. AUTORIZAÇÃO
b)os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento
energético dos cursos de água, em articulação com os Estados
onde se situam os potenciais hidroenergéticos;
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura
aeroportuária;
8. AUTORIZAÇÃO
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos
brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites
de Estado ou Território;
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e
internacional de passageiros;
f) os portos marítimos, fluviais e lacustres;
8. AUTORIZAÇÃO
Concessão Permissão Autorização 
Contrato Administrativo
(bilateral)
Contrato Administrativo
(bilateral)
Ato Administrativo
(unilateral)
Exige-se licitação na modalidade
concorrência ou diálogo
competitivo
Não se exige licitação na
modalidade concorrência ou
diálogo competitivo
Não se exige licitação (em regra)
Vínculo Permanente: contrato com
prazo determinado e seu
desfazimento antecipado acarreta
o dever de se indenizar a
concessionária.
Vínculo Precário: o desfazimento
antecipado do contrato não
acarreta o dever de se indenizar a
permissionária (contrato revogável
a qualquer tempo)
Vínculo Precário: o ato pode ser
revogado a qualquer tempo sem
acarretar o dever de indenizar a
autorizatária.
A concessionária sempre será
pessoa jurídica (isolada ou em
consórcio de empresas). Jamais
pessoa física.
A permissionária poderá ser
pessoa jurídica (isolada ou em
consórcio de empresas) ou pessoa
física.
A autorizatária poderá ser pessoa
jurídica (isolada ou em consórcio
de empresas) ou pessoa física.
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DIREITO ADMINISTRATIVO
3
 
 
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SERVIÇOS PÚBLICOS 
 
PROFESSOR LUCAS MARTINS 
 
Advogado e consultor jurídico. Graduado pela Universidade de Fortaleza – UNIFOR. Pós-
graduado em Direito Processual Civil pela Universidade Cândido Mendes – UNICAM/RJ - em 
convênio com o Curso Ênfase. Pós-graduando em Direito Administrativo pela Estácio de Sá em 
convênio com o Complexo de Ensino Renato Saraiva – CERS. Professor de diversos cursos 
preparatórios para concursos públicos, Exame da Ordem e pós-graduação. 
 
CONTATO 
 
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SERVIÇOS PÚBLICOS 
 
1. Considerações Iniciais 
2. Elementos do Serviço Público 
3. Conceito de Serviço Público 
4. Formas de Prestação 
5. Princípios 
6. Classificações 
7. Delegação Contratual 
8. Autorização 
 
1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS 
 
Quando o Estado atua no exercício de sua função administrativa, boa parte de suas atividades 
estão ligadas à prestação de serviços públicos, sobretudo após a instituição do denominado 
Estado social, ainda na primeira metade do Século XX. Entretanto, para a doutrina tradicional, 
toda atividade exercida pelo Estado, na busca do interesse público, estaria abrangida pelo 
conceito de serviço público. Tradicionalmente, portando, se conceituava serviço público de 
forma bastante ampla. Hoje, contudo, adota-se um conceito mais restrito. Sempre que presta 
serviço público o Estado exerce função administrativa, mas nem sempre que exerce função 
administrativa estará prestando serviço público, já que aquela engloba outras atividades 
(polícia administrativa, fomento e intervenção administrativa). Para que a atividade estatal 
seja caracterizada como serviço público, é necessário, para parte da doutrina, que ela 
concentre três elementos analisados no tópico a seguir. 
 
2. ELEMENTOS DO SERVIÇO PÚBLICO 
 
Para a doutrina moderna, três são os elementos que, uma vez reunidos, qualificam uma 
atividade estatal como serviço público. São eles: 
 
2.1. Elemento Material 
2.2. Elemento Formal 
2.3. Elemento Subjetivo 
4
 
 
 
Elemento 
Material 
Para que a atividade estatal seja serviço público, é necessário que a 
atividade gere uma comodidade ou utilidade pública ao particular 
(atividade ampliativa) de forma contínua1. 
Elemento 
Formal 
Para que a atividade estatal seja serviço público, é necessário que o 
prestador esteja amparado por normas de direito público quando de sua 
realização2. Deve-se ficar atento para o fato de que, para alguns 
doutrinadores, o referido regime poderá ser total ou parcialmente público, 
admitindo-se, subsidiariamente, a incidência de algumas normas de direito 
privado, como as previstas no Código de Defesa do Consumidor. Nesse 
sentido, inclusive há previsão na Lei 8.987/953. 
Elemento 
Subjetivo 
Para que a atividade estatal seja serviço público deve ela ser prestada 
sempre pelo Estado, seja de forma direta (quando pelos próprios entes que 
compõem a Administração Pública) seja de forma indireta (quando por 
concessionárias, permissionárias ou autorizatárias). Exatamente por 
 
3. CONCEITO DE SERVIÇO PÚBLICO 
 
Conceituar serviço público não é tarefa fácil, até porque, em última análise, é sempre a norma 
jurídica que vai definir ou deixar de definir uma determinada atividade como tal e isso irá 
variar conforme cada Estado e conforme cada momento. Entretanto, para fins de prova, é 
importante que o candidato conheça alguns dos conceitos apresentados pela doutrina. 
Importante notar que os três elementos apresentados anteriormente aparecem nos conceitos 
adiante apresentados. Veja: 
 
JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO 
O autor entende serviço público como “toda atividade prestada pelo Estado ou por seus 
delegados, basicamente sob regime de direito público, com vistas à satisfação de 
necessidades essenciais e secundárias da coletividade”. 
 
HELY LOPES MEIRELLES 
O autor entende serviço público como “todo aquele prestado pela Administração ou por seus 
delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades sociais essenciais ou 
secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado”. 
 
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO 
A autora entende serviço público como “toda atividade material que a lei atribui ao Estado 
para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer 
concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público”. 
 
CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO 
O autor entende serviço público como “toda atividade de oferecimento de utilidade e 
comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível 
 
1 Por isso, a prestação de serviço público pelo Estado, por exemplo, não se confunde com o exercício do poder de 
polícia (atividade que não é ampliativa ao destinatário, mas sim restritiva) nem com a execução de obra pública, 
que não é contínua, mas estanque (com data para ser iniciada e finalizada). 
2 Por isso, a prestação de serviço público pelo Estado, por exemplo, não se confunde com a exploração de atividade 
econômica, que atividade amparada por normas do direito privado. 
3 Art. 7º. Sem prejuízo do disposto na Lei no 8.078, de 11 de setembro de 1990 [CDC], são direitos e obrigações dos 
usuários: (...). 
DIREITO ADMINISTRATIVO | LUCAS MARTINS
5
 
 
singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e 
presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob regime de Direito Público – portanto, 
consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais -, instituído em favor 
dos interesses definidos como públicos no sistema normativo”. 
 
4. FORMAS DE PRESTAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO 
 
4.1. Prestação Direta 
4.2. Prestação Indireta 
 
4.1. PRESTAÇÃO DIRETA 
 
Para doutrina majoritária, ocorre quando o serviço é prestado pela Administração Pública 
direta (entes federativos) ou indireta (entes administrativos). 
 
4.2. PRESTAÇÃO INDIRETA 
 
Para doutrina majoritária, ocorre quando o serviçoé prestado por particulares, isto é, por 
pessoas jurídicas ou físicas que não integram a Administração Pública (concessionárias, 
permissionárias e autorizatárias). 
 
PRESTAÇÃO CENTRALIZADA X PRESTAÇÃO DESCENTRALIZADA 
A (1) prestação centralizada ocorre quando o serviço é prestado pelos entes da 
Administração direta, enquanto a (2) prestação descentralizada ocorre quando o serviço é 
prestado pelos entes da Administração indireta. Entretanto, para a doutrina majoritária, nos 
dois casos, tem-se a prestação direta, eis que a prestação indireta do serviço apenas ocorre 
quando feita por particulares não integrantes da Administração Pública (concessionárias, 
permissionárias e autorizatárias). 
 
5. PRINCÍPIOS 
 
A prestação de serviços públicos está regida por normas de direito público. Exatamente por 
isso, para a adequada prestação do serviço tanto o próprio Estado (prestação direta) como os 
delegatários (prestação indireta) deverão respeitar todo o conjunto de princípios que 
compõem o denominado regime jurídico administrativo. Dessa forma, o serviço deve ser 
prestado por quem quer que seja com respeito à eficiência, à impessoalidade, à moralidade, a 
à publicidade, à isonomia, etc. 
 
Ocorre que, além dos princípios que regem qualquer atividade da Administração Pública, 
temos na Lei 8.987/95, que regulamenta a prestação indireta por concessionárias e 
permissionárias, a previsão de princípios específicos para a adequada prestação dos serviços 
públicos. Apesar de previstos na lei que regulamenta a prestação indireta, tais princípios 
também devem ser observados quando a própria Administração tiver atuando (prestação 
direta). São eles: 
 
5.1. Princípio da Continuidade 
5.2. Princípio da Modicidade 
5.3. Princípio da Generalidade 
5.4. Princípio da Atualidade 
5.5. Princípio da Cortesia 
6
 
 
5.6. Princípio da Economicidade 
 
5.1. PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE 
 
A prestação do serviço público deve ser ininterrupta, contínua. Atenção para algumas 
situações específicas que decorrem do estudo do referido princípio. 
 
GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO 
Como a prestação do serviço público deve ser ininterrupta, é possível que os agentes públicos 
entrem em greve? Sim4. O direito de greve é assegurado no art. 37, VII, da Constituição 
Federal5 e não se contrapõe ao princípio da continuidade do serviço público. Entretanto, para 
que o serviço não seja interrompido, a Lei 7.783/89, que regulamenta a greve na inciativa 
privada e tem, por enquanto, aplicação analógica no serviço público, define que, no caso de 
serviços essenciais, determina que a prestação não seja interrompida6. Dessa forma, o 
princípio da continuidade não inviabiliza o direito de greve, desde que seja mantido um 
quantitativo razoável em atividade para que o serviço não seja interrompido. 
 
INADIMPLEMENTO DO USUÁRIO 
Como a prestação do serviço público deve ser ininterrupta, é possível que venha a ser 
paralisada em virtude do inadimplemento do usuário? Sim, desde que haja aviso prévio por 
parte do prestador. Nesse sentido, inclusive, é o que dispõe a Lei 8.987/957. A jurisprudência, 
contudo, vem relativizando o corte quando se tratar de serviço essencial que, uma vez 
interrompido, venha a trazer danos muitos mais gravosos ao interesse público. Dessa forma, 
será possível o corte de energia elétrica, por exemplo, de uma residência inadimplente, mas 
não de um hospital inadimplente, onde a paralização no fornecimento de energia poderá 
ensejar na morte de vários pacientes. Além disso, é vedada a suspensão do fornecimento do 
serviço em razão de débitos pretéritos, já que o corte pressupõe o inadimplemento de conta 
atual, relativa ao mês do consumo. Em se tratando de débitos pretéritos, isoladamente 
considerados, deve o concessionário valer-se dos meios ordinários de cobrança. Se assim não 
fosse, o consumidor estaria sofrendo inaceitável constrangimento, o que é vedado no Código 
de Defesa do Consumidor. Dessa forma, o novo usuário não pode sofrer a suspensão do 
serviço por débito do usuário antecedente. A prestação do serviço remunerado por tarifa 
gera obrigação de caráter pessoal, e não propter rem, como seria caso remunerado por 
tributo (taxa). 
 
EXCEÇÃO DE CONTRATO NÃO CUMPRIDO 
A exceção de contrato não cumprido (exceptio non adipleti contractus) pode ser aplicada em 
contratos administrativos? É dizer, caso a Administração deixe de cumprir suas obrigações 
contratuais, pode o contratado se opor a cumprir as suas. Pode, desde que decorridos 
noventa (90) dias de inadimplemento por parte da Administração. É o que determina o art. 
 
4 Apenas não terão direito a greve os agentes ligados direta ou indiretamente à segurança pública (militares ou 
não). 
5 Art. 37, VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica; (Redação dada 
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
6 Art. 11. Nos serviços ou atividades essenciais, os sindicatos, os empregadores e os trabalhadores ficam obrigados, 
de comum acordo, a garantir, durante a greve, a prestação dos serviços indispensáveis ao atendimento das 
necessidades inadiáveis da comunidade. 
7 Art. 6º, §3º - Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de emergência 
ou após prévio aviso, quando: I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e, II - por 
inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade. 
DIREITO ADMINISTRATIVO | LUCAS MARTINS
7
 
 
5.6. Princípio da Economicidade 
 
5.1. PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE 
 
A prestação do serviço público deve ser ininterrupta, contínua. Atenção para algumas 
situações específicas que decorrem do estudo do referido princípio. 
 
GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO 
Como a prestação do serviço público deve ser ininterrupta, é possível que os agentes públicos 
entrem em greve? Sim4. O direito de greve é assegurado no art. 37, VII, da Constituição 
Federal5 e não se contrapõe ao princípio da continuidade do serviço público. Entretanto, para 
que o serviço não seja interrompido, a Lei 7.783/89, que regulamenta a greve na inciativa 
privada e tem, por enquanto, aplicação analógica no serviço público, define que, no caso de 
serviços essenciais, determina que a prestação não seja interrompida6. Dessa forma, o 
princípio da continuidade não inviabiliza o direito de greve, desde que seja mantido um 
quantitativo razoável em atividade para que o serviço não seja interrompido. 
 
INADIMPLEMENTO DO USUÁRIO 
Como a prestação do serviço público deve ser ininterrupta, é possível que venha a ser 
paralisada em virtude do inadimplemento do usuário? Sim, desde que haja aviso prévio por 
parte do prestador. Nesse sentido, inclusive, é o que dispõe a Lei 8.987/957. A jurisprudência, 
contudo, vem relativizando o corte quando se tratar de serviço essencial que, uma vez 
interrompido, venha a trazer danos muitos mais gravosos ao interesse público. Dessa forma, 
será possível o corte de energia elétrica, por exemplo, de uma residência inadimplente, mas 
não de um hospital inadimplente, onde a paralização no fornecimento de energia poderá 
ensejar na morte de vários pacientes. Além disso, é vedada a suspensão do fornecimento do 
serviço em razão de débitos pretéritos, já que o corte pressupõe o inadimplemento de conta 
atual, relativa ao mês do consumo. Em se tratando de débitos pretéritos, isoladamente 
considerados, deve o concessionário valer-se dos meios ordinários de cobrança. Se assim não 
fosse, o consumidor estaria sofrendo inaceitável constrangimento, o que é vedado no Código 
de Defesa do Consumidor. Dessa forma, o novo usuário não pode sofrer a suspensão do 
serviço por débito do usuário antecedente. A prestação do serviço remunerado por tarifa 
gera obrigação de caráter pessoal, e não propter rem, como seria caso remunerado por 
tributo (taxa). 
 
EXCEÇÃO DE CONTRATO NÃO CUMPRIDO 
A exceção de contrato não cumprido (exceptio non adipleti contractus) pode ser aplicada em 
contratos administrativos?É dizer, caso a Administração deixe de cumprir suas obrigações 
contratuais, pode o contratado se opor a cumprir as suas. Pode, desde que decorridos 
noventa (90) dias de inadimplemento por parte da Administração. É o que determina o art. 
 
4 Apenas não terão direito a greve os agentes ligados direta ou indiretamente à segurança pública (militares ou 
não). 
5 Art. 37, VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica; (Redação dada 
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
6 Art. 11. Nos serviços ou atividades essenciais, os sindicatos, os empregadores e os trabalhadores ficam obrigados, 
de comum acordo, a garantir, durante a greve, a prestação dos serviços indispensáveis ao atendimento das 
necessidades inadiáveis da comunidade. 
7 Art. 6º, §3º - Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de emergência 
ou após prévio aviso, quando: I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e, II - por 
inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade. 
 
 
78, XV, da Lei 8.666/93, que relativiza a alegação de exceção de contrato não cumprido pelo 
particular apenas após 90 dias de inadimplemento por parte da Administração8. Na nova Lei 
Geral de Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021), contudo, este prazo foi reduzido para 2 
meses9. 
 
REVERSÃO DE BENS AO PODER CONCEDENTE 
A Lei 8.987/95 determina que, extinta a concessão, retornam ao poder concedente todos os 
bens reversíveis, direitos e privilégios transferidos ao concessionário conforme previsto no 
edital e estabelecido no contrato (art. 35, §1º). Define, ainda, que, a referida reversão no 
advento do termo contratual far-se-á com a indenização das parcelas dos investimentos 
vinculados a bens reversíveis, ainda não amortizados ou depreciados, que tenham sido 
realizados com o objetivo de garantir a continuidade e atualidade do serviço concedido (art. 
36). 
 
5.2. PRINCÍPIO DA MODICIDADE 
 
O valor da contraprestação cobrada do usuário do serviço público deve ser o mais baixo 
possível, como forma de que cada vez mais pessoas tenham a ele acesso. Trata-se de princípio, 
portanto, que busca garantir o princípio da universalidade. 
 
5.3. PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE 
 
Também chamado de princípio da generalidade, possui relação com o princípio da modicidade 
das tarifas. A modicidade visa garantir o princípio da universalidade, isto é, garantir que o 
serviço público seja prestado à maior quantidade de pessoas possível. Contrapõe-se à 
prestação setorizada, que beneficia apenas algumas camadas da sociedade. 
 
TARIFAS DIFERENCIADAS 
A Lei 8.987/95, buscando concretizar o referido princípio, possibilita a diferenciação dos 
valores das tarifas entre os usuários do serviço10. 
 
JURISPRUDÊNCIA 
SÚMULA 407, STJ – É legítima a cobrança da tarifa de água, fixada de acordo com as 
categorias de usuários e as faixas de consumo. 
 
5.4. PRINCÍPIO DA ATUALIDADE 
 
Também chamado de princípio da adaptabilidade. É a ideia de que o serviço público deve ser 
prestado de acordo com as técnicas mais modernas possíveis. Dentro das de suas 
possibilidades (reserva do possível), o Estado deve buscar atualização nas técnicas de 
prestação do serviço. Visa garantir a eficiência na prestação do serviço público. 
 
8 Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato: XV - o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos 
devidos pela Administração decorrentes de obras, serviços ou fornecimento, ou parcelas destes, já recebidos ou 
executados, salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, assegurado ao 
contratado o direito de optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações até que seja normalizada a 
situação; 
9 Art. 137, §2º - O contratado terá direito à extinção do contrato nas seguintes hipóteses: (...) atraso superior a 2 
(dois) meses, contado da emissão da nota fiscal, dos pagamentos ou de parcelas de pagamentos devidos pela 
Administração por despesas de obras, serviços ou fornecimentos; 
10 Art. 13. As tarifas poderão ser diferenciadas em função das características técnicas e dos custos específicos 
provenientes do atendimento aos distintos segmentos de usuários. 
8
 
 
 
5.5. PRINCÍPIO DA CORTESIA 
 
É a ideia de que o prestador do serviço deve ser cortês e educado com os usuários. Não é a 
imposição para que o serviço seja gratuito! 
 
5.6. PRINCÍPIO DA ECONOMICIDADE 
 
Assim como o princípio da atualidade, trata-se de princípio que também busca garantir a ideia 
de eficiência. É dizer, o serviço deve ser prestado com resultados positivos à sociedade e com 
os menores gastos possíveis. 
 
6. CLASSIFICAÇÕES 
 
 6.1. Quanto à Fruição 
 6.2. Quanto à Finalidade 
6.3. Quanto à Prestação 
6.4. Quanto à Essencialidade 
 
6.1. QUANTO À FRUIÇÃO 
 
SERVIÇOS UTI SINGULI SERVIÇOS UTI UNIVERSI 
Também chamados serviços individuais Também chamados serviços universais/gerais 
Consegue-se individualizar a utilização Não é possível individualizar a utilização 
Usuários determinados 
(mensuráveis) 
Usuários indeterminados 
(imensuráveis) 
São divisíveis São indivisíveis 
Cobrança mediante taxa ou preço público Custeados pela receita geral dos impostos 
Energia elétrica, telefonia, transporte público, 
gás, água, serviço postal 
Iluminação pública, segurança pública, 
limpeza urbana 
Admite Delegação 
(prestação direta ou indireta) 
Não admite Delegação 
(prestação sempre direta) 
 
6.2. QUANTO À FINALIDADE 
 
SERVIÇOS 
ADMINSITRATIVOS 
Aquele que a Administração executa para satisfazer suas próprias 
necessidades internas ou para reparar outros serviços que são 
prestados ao público (atividades-meio). O usuário direto do serviço é 
a própria Administração. Como exemplo, tem-se o serviço de 
impressão de diários oficiais (imprensa oficial). 
SERVIÇOS 
COMERCIAIS 
Também chamados serviços econômicos. Atende às necessidades 
coletivas de ordem econômica, produzindo lucro para quem o 
presta. Como exemplo, tem-se os serviços de telefonia, transporte, 
fornecimento de energia elétrica, fornecimento de gás canalizado, 
fornecimento de água canalizada, etc11. 
 
11 As atividades econômicas desempenhadas pelo Estado, nos termos do art. 173 da Constituição Federal (ex: 
bancos públicos e Petrobras) não se enquadram como serviços públicos econômicos, na medida em que, sequer 
poderão ser consideradas como serviço público, eis que regidas predominantemente por normas de direito privado, 
carecendo, dessa forma, do elemento formal (regime jurídico de direito público). 
DIREITO ADMINISTRATIVO | LUCAS MARTINS
9
 
 
 
5.5. PRINCÍPIO DA CORTESIA 
 
É a ideia de que o prestador do serviço deve ser cortês e educado com os usuários. Não é a 
imposição para que o serviço seja gratuito! 
 
5.6. PRINCÍPIO DA ECONOMICIDADE 
 
Assim como o princípio da atualidade, trata-se de princípio que também busca garantir a ideia 
de eficiência. É dizer, o serviço deve ser prestado com resultados positivos à sociedade e com 
os menores gastos possíveis. 
 
6. CLASSIFICAÇÕES 
 
 6.1. Quanto à Fruição 
 6.2. Quanto à Finalidade 
6.3. Quanto à Prestação 
6.4. Quanto à Essencialidade 
 
6.1. QUANTO À FRUIÇÃO 
 
SERVIÇOS UTI SINGULI SERVIÇOS UTI UNIVERSI 
Também chamados serviços individuais Também chamados serviços universais/gerais 
Consegue-se individualizar a utilização Não é possível individualizar a utilização 
Usuários determinados 
(mensuráveis) 
Usuários indeterminados 
(imensuráveis) 
São divisíveis São indivisíveis 
Cobrança mediante taxa ou preço público Custeados pela receita geral dos impostos 
Energia elétrica, telefonia, transporte público, 
gás, água, serviço postal 
Iluminação pública, segurança pública, 
limpeza urbana 
Admite Delegação 
(prestação direta ou indireta) 
Não admite Delegação 
(prestação sempre direta) 
 
6.2. QUANTO À FINALIDADE 
 
SERVIÇOS 
ADMINSITRATIVOS 
Aquele que a Administração executa para satisfazersuas próprias 
necessidades internas ou para reparar outros serviços que são 
prestados ao público (atividades-meio). O usuário direto do serviço é 
a própria Administração. Como exemplo, tem-se o serviço de 
impressão de diários oficiais (imprensa oficial). 
SERVIÇOS 
COMERCIAIS 
Também chamados serviços econômicos. Atende às necessidades 
coletivas de ordem econômica, produzindo lucro para quem o 
presta. Como exemplo, tem-se os serviços de telefonia, transporte, 
fornecimento de energia elétrica, fornecimento de gás canalizado, 
fornecimento de água canalizada, etc11. 
 
11 As atividades econômicas desempenhadas pelo Estado, nos termos do art. 173 da Constituição Federal (ex: 
bancos públicos e Petrobras) não se enquadram como serviços públicos econômicos, na medida em que, sequer 
poderão ser consideradas como serviço público, eis que regidas predominantemente por normas de direito privado, 
carecendo, dessa forma, do elemento formal (regime jurídico de direito público). 
 
 
SERVIÇOS 
SOCIAIS 
Aquele que atende às necessidades coletivas de ordem social, como 
saúde, educação e cultura, abrangendo ainda os serviços 
assistenciais e protetivos (ex: assistência à criança e ao adolescente). 
Em regra, são não geram lucro e podem ser desempenhados por 
particulares, independentemente de delegação (serviços não 
exclusivos de Estado, também denominados serviços de utilidade 
pública ou serviço impróprio). 
 
6.3. QUANTO À PRESTAÇÃO 
 
Serviços Públicos 
Exclusivos de Estado 
INDELEGÁVEIS 
Somente podem ser prestados pelos entes da Administração Direta 
(prestação centralizada) ou pelos entes da Administração Indireta 
com personalidade jurídica de direito público (descentralização via 
outorga). Não podem ser transferidos para entes da Administração 
Indireta com personalidade jurídica de direito privado (delegação 
legal) nem para particulares (delegação contratual). Trata-se, por 
exemplo, do serviço postal e o correio aéreo nacional12, do serviço 
de administração tributária, do serviço de loteria federal e loteria 
esportiva1314. 
Serviços Públicos 
Exclusivos de Estado 
DELEGÁVEIS 
O Estado deve prestá-los, mas poderá delega-los (é uma 
discricionariedade). Trata-se, por exemplo, do serviço de transporte 
público, de energia elétrica, etc15. 
Serviços Públicos de 
DELEGAÇÃO 
OBRIGATÓRIA 
O Estado não pode monopolizar esses serviços, muito embora tenha 
o dever de prestá-los. O Estado deverá delega-los (é uma 
vinculação). Trata-se, por exemplo, dos serviços de radiodifusão 
sonora (rádio) e radiodifusão de sons e imagens (rádio e televisão)16. 
Serviços Públicos 
NÃO EXCLUSIVOS de 
Estado 
O particular pode prestá-los sem a necessidade de delegação, muito 
embora o Estado também deva prestá-los. Não se trata de prestação 
indireta do Estado, como ocorre nos serviços públicos delegáveis, 
pois, no caso, não há qualquer delegação feita pelo Poder Público. É 
prestação por conta e risco do particular. É o que ocorre com a 
saúde, com a educação, com a previdência, etc. O Estado não atua 
indiretamente, contudo deve fiscalizar essas prestações (autorização 
de polícia, por exemplo). Esses serviços tecnicamente não devem ser 
 
12 Art. 21, CF - Compete à União: X - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional. 
13 Art. 22, CF - Compete privativamente à União legislar sobre: XX - sistemas de consórcios e sorteios. 
14 Súmula Vinculante 2 - É inconstitucional a lei ou ato normativo Estadual ou Distrital que disponha 
sobre sistemas de consórcios e sorteios, inclusive bingos e loterias. 
15 Art. 21, CF - Compete à União: XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou 
permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos 
serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais; XII - explorar, diretamente ou 
mediante autorização, concessão ou permissão: a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e 
imagens; b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de 
água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos; c) a navegação 
aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária; d) os serviços de transporte ferroviário e 
aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou 
Território; e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; f) os 
portos marítimos, fluviais e lacustres; 
16 Art. 223, CF - Compete ao Poder Executivo outorgar e renovar concessão, permissão e autorização 
para o serviço de radiodifusão sonora e de sons e imagens, observado o princípio da 
complementaridade dos sistemas privado, público e estatal. 
10
 
 
considerados serviços públicos, pois não necessariamente são 
prestados pelo Estado (carece do elemento subjetivo). São 
chamados de serviços de utilidade pública ou serviços impróprios, 
que se contrapõem aos serviços próprios, isto é, exclusivos de 
Estado. Dessa forma, para parte da doutrina, a definição de serviços 
públicos próprios é a mesma que a de serviços públicos exclusivos, 
podendo-se, portanto, concluir que serviços próprios poderão 
aparecer como aqueles que atendem às necessidades coletivas e que 
o Estado executa tanto diretamente quanto indiretamente. 
 
6.4. QUANTO À ESSENCIALIDADE 
 
Serviços Essencialmente Públicos Serviços de Utilidade Pública 
Também chamados serviços públicos 
propriamente ditos são os que 
Administração presta diretamente à 
comunidade, por reconhecer sua 
essencialidade e necessidade para a 
sobrevivência do grupo social e do próprio 
Estado. Assim, tais serviços são considerados 
privativos do Poder Público, inexistindo a 
possibilidade de delegação a terceiros. Ex: 
defesa nacional, exercício do poder de polícia 
etc. 
São os que Administração presta diretamente 
ou aquiesce em que sejam prestados por 
terceiros delegatários, após reconhecida sua 
conveniência para a coletividade. A 
Administração regulamenta a forma de 
delegação e promove seu controle, mas o 
serviço é prestado por conta e risco do 
delegatário, mediante remuneração dos 
usuários. Ex: serviços de transporte coletivo. 
 
7. DELEGAÇÃO CONTRATUAL DE SERVIÇOS PÚBLICOS 
 
A delegação de serviços públicos pode ocorrer por três vias: a) contratual (contrato de concessão ou 
contrato de permissão); b) unilateral (ato de autorização); c) sui generis (feita pela própria norma 
jurídica, como ocorre no caso dos notários e dos registradores). A delegação contratual é 
regulamentada pela Lei 8.987/95, que passamos a reproduzir apenas os primeiros artigos, eis que não 
prevista expressamente no edital. 
LEI 8.987/95 
Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 
da Constituição Federal, e dá outras providências. 
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte 
Lei: 
 
Capítulo I 
DAS DISPOSIÇÕES PRELIMINARES 
Art. 1º As concessões de serviços públicos e de obras públicas e as permissões de serviços públicos 
reger-se-ão pelos termos do art. 175 da Constituição Federal, por esta Lei, pelas normas legais 
pertinentes e pelas cláusulas dos indispensáveis contratos. 
Parágrafo único. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios promoverão a revisão e as 
adaptações necessárias de sua legislação às prescrições desta Lei, buscando atender as peculiaridades 
das diversas modalidades dos seus serviços. 
 
Art. 2º - Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se: 
DIREITO ADMINISTRATIVO | LUCAS MARTINS
11
 
 
I - poder concedente: a União, o Estado, o Distrito Federal ou o Município, em cuja competência se 
encontre o serviço público, precedido ou não da execução de obra pública, objeto de concessão ou 
permissão; 
II - concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante 
licitação, na modalidade concorrência oudiálogo competitivo, a pessoa jurídica ou consórcio de 
empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo 
determinado; 
(Redação dada pela Lei nº 14.133, de 2021) 
III - concessão de serviço público precedida da execução de obra pública: a construção, total ou parcial, 
conservação, reforma, ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de interesse público, delegados 
pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade concorrência ou diálogo competitivo, a 
pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para a sua realização, por sua 
conta e risco, de forma que o investimento da concessionária seja remunerado e amortizado mediante a 
exploração do serviço ou da obra por prazo determinado; 
(Redação dada pela Lei nº 14.133, de 2021) 
IV - permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação de 
serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade 
para seu desempenho, por sua conta e risco. 
 
Art. 3º As concessões e permissões sujeitar-se-ão à fiscalização pelo poder concedente responsável pela 
delegação, com a cooperação dos usuários. 
 
Art. 4º A concessão de serviço público, precedida ou não da execução de obra pública, será formalizada 
mediante contrato, que deverá observar os termos desta Lei, das normas pertinentes e do edital de 
licitação. 
 
Art. 5º O poder concedente publicará, previamente ao edital de licitação, ato justificando a 
conveniência da outorga de concessão ou permissão, caracterizando seu objeto, área e prazo. 
 
Capítulo II 
DO SERVIÇO ADEQUADO 
Art. 6º. Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno 
atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo 
contrato. 
§ 1º Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, 
segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas. 
§ 2º A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações e a sua 
conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço. 
§ 3º Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de emergência 
ou após prévio aviso, quando: 
I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e, 
II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade. 
 
(...) 
 
12
 
 
Capítulo IX 
DA INTERVENÇÃO 
Art. 32. O poder concedente poderá intervir na concessão, com o fim de assegurar a adequação na 
prestação do serviço, bem como o fiel cumprimento das normas contratuais, regulamentares e legais 
pertinentes. 
Parágrafo único. A intervenção far-se-á por decreto do poder concedente, que conterá a designação do 
interventor, o prazo da intervenção e os objetivos e limites da medida. 
 
Art. 33. Declarada a intervenção, o poder concedente deverá, no prazo de trinta dias, instaurar 
procedimento administrativo para comprovar as causas determinantes da medida e apurar 
responsabilidades, assegurado o direito de ampla defesa. 
§ 1o Se ficar comprovado que a intervenção não observou os pressupostos legais e regulamentares será 
declarada sua nulidade, devendo o serviço ser imediatamente devolvido à concessionária, sem prejuízo 
de seu direito à indenização. 
§ 2o O procedimento administrativo a que se refere o caput deste artigo deverá ser concluído no prazo 
de até cento e oitenta dias, sob pena de considerar-se inválida a intervenção. 
 
Art. 34. Cessada a intervenção, se não for extinta a concessão, a administração do serviço será devolvida 
à concessionária, precedida de prestação de contas pelo interventor, que responderá pelos atos 
praticados durante a sua gestão. 
 
Capítulo X 
DA EXTINÇÃO DA CONCESSÃO 
Art. 35. Extingue-se a concessão por: 
 I - advento do termo contratual; 
II - encampação; 
III - caducidade; 
IV - rescisão; 
V - anulação; e 
VI - falência ou extinção da empresa concessionária e falecimento ou incapacidade do titular, no caso de 
empresa individual. 
§ 1o Extinta a concessão, retornam ao poder concedente todos os bens reversíveis, direitos e privilégios 
transferidos ao concessionário conforme previsto no edital e estabelecido no contrato. 
§ 2o Extinta a concessão, haverá a imediata assunção do serviço pelo poder concedente, procedendo-se 
aos levantamentos, avaliações e liquidações necessários. 
§ 3o A assunção do serviço autoriza a ocupação das instalações e a utilização, pelo poder concedente, 
de todos os bens reversíveis. 
§ 4o Nos casos previstos nos incisos I e II deste artigo, o poder concedente, antecipando-se à extinção 
da concessão, procederá aos levantamentos e avaliações necessários à determinação dos montantes da 
indenização que será devida à concessionária, na forma dos arts. 36 e 37 desta Lei. 
 
Art. 36. A reversão no advento do termo contratual far-se-á com a indenização das parcelas dos 
investimentos vinculados a bens reversíveis, ainda não amortizados ou depreciados, que tenham sido 
realizados com o objetivo de garantir a continuidade e atualidade do serviço concedido. 
DIREITO ADMINISTRATIVO | LUCAS MARTINS
13
 
 
Capítulo IX 
DA INTERVENÇÃO 
Art. 32. O poder concedente poderá intervir na concessão, com o fim de assegurar a adequação na 
prestação do serviço, bem como o fiel cumprimento das normas contratuais, regulamentares e legais 
pertinentes. 
Parágrafo único. A intervenção far-se-á por decreto do poder concedente, que conterá a designação do 
interventor, o prazo da intervenção e os objetivos e limites da medida. 
 
Art. 33. Declarada a intervenção, o poder concedente deverá, no prazo de trinta dias, instaurar 
procedimento administrativo para comprovar as causas determinantes da medida e apurar 
responsabilidades, assegurado o direito de ampla defesa. 
§ 1o Se ficar comprovado que a intervenção não observou os pressupostos legais e regulamentares será 
declarada sua nulidade, devendo o serviço ser imediatamente devolvido à concessionária, sem prejuízo 
de seu direito à indenização. 
§ 2o O procedimento administrativo a que se refere o caput deste artigo deverá ser concluído no prazo 
de até cento e oitenta dias, sob pena de considerar-se inválida a intervenção. 
 
Art. 34. Cessada a intervenção, se não for extinta a concessão, a administração do serviço será devolvida 
à concessionária, precedida de prestação de contas pelo interventor, que responderá pelos atos 
praticados durante a sua gestão. 
 
Capítulo X 
DA EXTINÇÃO DA CONCESSÃO 
Art. 35. Extingue-se a concessão por: 
 I - advento do termo contratual; 
II - encampação; 
III - caducidade; 
IV - rescisão; 
V - anulação; e 
VI - falência ou extinção da empresa concessionária e falecimento ou incapacidade do titular, no caso de 
empresa individual. 
§ 1o Extinta a concessão, retornam ao poder concedente todos os bens reversíveis, direitos e privilégios 
transferidos ao concessionário conforme previsto no edital e estabelecido no contrato. 
§ 2o Extinta a concessão, haverá a imediata assunção do serviço pelo poder concedente, procedendo-se 
aos levantamentos, avaliações e liquidações necessários. 
§ 3o A assunção do serviço autoriza a ocupação das instalações e a utilização, pelo poder concedente, 
de todos os bens reversíveis. 
§ 4o Nos casos previstos nos incisos I e II deste artigo, o poder concedente, antecipando-se à extinção 
da concessão, procederá aos levantamentos e avaliações necessários à determinação dos montantes da 
indenização que será devida à concessionária, na forma dos arts. 36 e 37 desta Lei. 
 
Art. 36. A reversão no advento do termo contratual far-se-á com a indenização das parcelas dos 
investimentos vinculados a bens reversíveis, ainda não amortizados ou depreciados, que tenham sido 
realizados com o objetivo de garantir a continuidade e atualidade do serviço concedido. 
 
 
 
Art. 37. Considera-seencampação a retomada do serviço pelo poder concedente durante o prazo da 
concessão, por motivo de interesse público, mediante lei autorizativa específica e após prévio 
pagamento da indenização, na forma do artigo anterior. 
 
Art. 38. A inexecução total ou parcial do contrato acarretará, a critério do poder concedente, a 
declaração de caducidade da concessão ou a aplicação das sanções contratuais, respeitadas as 
disposições deste artigo, do art. 27, e as normas convencionadas entre as partes. 
§ 1o A caducidade da concessão poderá ser declarada pelo poder concedente quando: 
I - o serviço estiver sendo prestado de forma inadequada ou deficiente, tendo por base as normas, 
critérios, indicadores e parâmetros definidores da qualidade do serviço; 
II - a concessionária descumprir cláusulas contratuais ou disposições legais ou regulamentares 
concernentes à concessão; 
II - a concessionária paralisar o serviço ou concorrer para tanto, ressalvadas as hipóteses decorrentes de 
caso fortuito ou força maior; 
IV - a concessionária perder as condições econômicas, técnicas ou operacionais para manter a adequada 
prestação do serviço concedido; 
V - a concessionária não cumprir as penalidades impostas por infrações, nos devidos prazos; 
VI - a concessionária não atender a intimação do poder concedente no sentido de regularizar a 
prestação do serviço; e 
VII - a concessionária não atender a intimação do poder concedente para, em 180 (cento e oitenta) dias, 
apresentar a documentação relativa a regularidade fiscal, no curso da concessão, na forma do art. 29 da 
Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. (Redação dada pela Lei nº 12.767, de 2012) 
§ 2o A declaração da caducidade da concessão deverá ser precedida da verificação da inadimplência da 
concessionária em processo administrativo, assegurado o direito de ampla defesa. 
§ 3o Não será instaurado processo administrativo de inadimplência antes de comunicados à 
concessionária, detalhadamente, os descumprimentos contratuais referidos no § 1º deste artigo, dando-
lhe um prazo para corrigir as falhas e transgressões apontadas e para o enquadramento, nos termos 
contratuais. 
 4o Instaurado o processo administrativo e comprovada a inadimplência, a caducidade será declarada 
por decreto do poder concedente, independentemente de indenização prévia, calculada no decurso do 
processo. 
§ 5o A indenização de que trata o parágrafo anterior, será devida na forma do art. 36 desta Lei e do 
contrato, descontado o valor das multas contratuais e dos danos causados pela concessionária. 
§ 6o Declarada a caducidade, não resultará para o poder concedente qualquer espécie de 
responsabilidade em relação aos encargos, ônus, obrigações ou compromissos com terceiros ou com 
empregados da concessionária. 
 
Art. 39. O contrato de concessão poderá ser rescindido por iniciativa da concessionária, no caso de 
descumprimento das normas contratuais pelo poder concedente, mediante ação judicial especialmente 
intentada para esse fim. 
Parágrafo único. Na hipótese prevista no caput deste artigo, os serviços prestados pela concessionária 
não poderão ser interrompidos ou paralisados, até a decisão judicial transitada em julgado. 
 
Capítulo XI 
14
 
 
DAS PERMISSÕES 
Art. 40. A permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de adesão, que observará os 
termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à 
precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente. 
Parágrafo único. Aplica-se às permissões o disposto nesta Lei. 
 
8. AUTORIZAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO 
 
Apesar de divergência na doutrina, a delegação via ato de autorização é admitida, eis que 
prevista na própria Constituição Federal no art. 21, incisos XI e XII. Veja: 
 
Art. 21. Compete à União: 
 
XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de 
telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação 
de um órgão regulador e outros aspectos institucionais; (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 8, de 15/08/95:) 
 
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: 
 
a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens; (Redação dada pela 
Emenda Constitucional nº 8, de 15/08/95:) 
 
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de 
água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos; 
 
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária; 
 
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras 
nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território; 
 
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; 
 
f) os portos marítimos, fluviais e lacustres; 
 
Deve-se enfatizar que a autorização de serviço público, ao contrário da concessão e da 
permissão, que são dois contratos (bilaterlidade), é mero ato administrativo (unilateralidade). 
Ademais, trata-se de ato administrativo discricionário e precário que para ser editado não se 
exige abertura de prévio procedimento licitatório (como se exige para a celebração dos 
contratos de concessão ou de permissão). 
 
CONCESSÃO X PERMISSÃO X AUTORIZAÇÃO 
 
Concessão Permissão Autorização 
Contrato Administrativo 
(bilateral) 
Contrato Administrativo 
(bilateral) 
Ato Administrativo 
(unilateral) 
Exige-se licitação na 
modalidade concorrência ou 
diálogo competitivo 
Não se exige licitação na 
modalidade concorrência ou 
diálogo competitivo 
Não se exige licitação (em 
regra) 
DIREITO ADMINISTRATIVO | LUCAS MARTINS
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DAS PERMISSÕES 
Art. 40. A permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de adesão, que observará os 
termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à 
precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente. 
Parágrafo único. Aplica-se às permissões o disposto nesta Lei. 
 
8. AUTORIZAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO 
 
Apesar de divergência na doutrina, a delegação via ato de autorização é admitida, eis que 
prevista na própria Constituição Federal no art. 21, incisos XI e XII. Veja: 
 
Art. 21. Compete à União: 
 
XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de 
telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação 
de um órgão regulador e outros aspectos institucionais; (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 8, de 15/08/95:) 
 
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: 
 
a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens; (Redação dada pela 
Emenda Constitucional nº 8, de 15/08/95:) 
 
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de 
água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos; 
 
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária; 
 
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras 
nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território; 
 
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; 
 
f) os portos marítimos, fluviais e lacustres; 
 
Deve-se enfatizar que a autorização de serviço público, ao contrário da concessão e da 
permissão, que são dois contratos (bilaterlidade), é mero ato administrativo (unilateralidade). 
Ademais, trata-se de ato administrativo discricionário e precário que para ser editado não se 
exige abertura de prévio procedimento licitatório (como se exige para a celebração dos 
contratos de concessão ou de permissão). 
 
CONCESSÃO X PERMISSÃO X AUTORIZAÇÃO 
 
Concessão Permissão Autorização 
Contrato Administrativo 
(bilateral) 
Contrato Administrativo 
(bilateral) 
Ato Administrativo 
(unilateral)Exige-se licitação na 
modalidade concorrência ou 
diálogo competitivo 
Não se exige licitação na 
modalidade concorrência ou 
diálogo competitivo 
Não se exige licitação (em 
regra) 
 
 
Vínculo Permanente: 
contrato com prazo 
determinado e seu 
desfazimento antecipado 
acarreta o dever de se 
indenizar a concessionária. 
Vínculo Precário: o 
desfazimento antecipado do 
contrato não acarreta o 
dever de se indenizar a 
permissionária (contrato 
revogável a qualquer tempo) 
Vínculo Precário: o ato pode 
ser revogado a qualquer 
tempo sem acarretar o dever 
de indenizar a autorizatária. 
A concessionária sempre será 
pessoa jurídica (isolada ou 
em consórcio de empresas). 
Jamais pessoa física. 
A permissionária poderá ser 
pessoa jurídica (isolada ou 
em consórcio de empresas) 
ou pessoa física. 
A autorizatária poderá ser 
pessoa jurídica (isolada ou 
em consórcio de empresas) 
ou pessoa física. 
 
 QUESTÕES 
 
01. O conceito de serviço público não é uniforme na doutrina. Ele é variável e se modifica 
conforme as necessidades e contingências políticas, econômicas, sociais e culturais de cada 
comunidade, em cada momento histórico, como acentuam os modernos publicistas. Com base 
no exposto, assinale a alternativa que apresenta um conceito generalista de serviço público. 
a) Serviço público é todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob 
normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da 
coletividade ou simples conveniências do Estado. 
b) Serviço público são as atividades coletivas vitais que caracterizam os serviços públicos, 
porque, ao lado destas, existem outras, sabidamente dispensáveis pela comunidade, que são 
realizadas pelo Estado como serviço público. 
c) Serviço público é a atividade em si que tipifica o serviço público, a qual pode ser exercida 
pelos cidadãos, como objeto da iniciativa privada, independentemente de delegação estatal, 
sendo prestada ao público em geral e a quem dela necessita. 
d) Serviço público é a distribuição arbitrária de serviços, que atende a critérios jurídicos, 
técnicos e econômicos, que respondem pela legitimidade, eficiência e economicidade na sua 
prestação e que podem ser delegados à iniciativa privada. 
 
02. Sobre as formas de prestação do serviço público, assinale V para os itens verdadeiros e F 
para os falsos: 
I. No serviço centralizado, o Estado atua como titular e prestador do próprio serviço; exerce 
suas atividades administrativas diretamente, sem desvirtuar sua competência para pessoa 
diversa. A União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal, mesmo permitindo a execução 
de seus serviços por meio de órgãos e agentes, não perdem a titularidade dos serviços, visto 
que órgão é mero centro de competência e configura ente despersonalizado. 
II. No serviço descentralizado, o Estado conta com atuações indiretas. O Poder Público atribui a 
pessoas juridicamente distintas a ele, sejam da própria administração pública ou da esfera 
privada, a execução ou a titularidade de seus serviços, por meio de outorga ou delegação. 
III. O serviço desconcentrado trata-se de mera técnica de distribuição externa, em entidade ou 
órgão diverso, de competências para outros órgãos, a fim de descongestionar as atribuições 
centralizadas à própria Administração. 
Assinale a sequência correta, de cima para baixo, respectivamente: 
a) V, V, V 
16
 
 
b) V, V, F 
c) F, V, V 
d) V, F, F 
 
03. O serviço público é toda atividade prestada pela administração ou por seus delegados, 
prevista na lei, atribuída ao Estado com o intuito de atender as necessidades coletivas. Quanto 
aos princípios do serviço público, assinale a alternativa correta. 
a) O princípio da eficiência determina que o Estado deve procurar a modernidade das técnicas, 
dos equipamentos e das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do 
serviço 
b) O princípio da cortesia determina que o serviço público deve ser igual para todos e sem a 
discriminação dos beneficiários, atendendo a maior quantidade de pessoal possível. 
c) O princípio da segurança determina que o Estado deverá prestar o serviço público de forma 
a não colocar em perigo a integridade física e a vida do usuário. 
d) O princípio da mocidade determina que o Estado deve tratar o usuário com cortesia e 
educação e enxerga-lo como um sujeito que tem razão. 
 
04. Determinados serviços públicos – como telefonia, fornecimento de luz e gás encanado – 
caracterizam-se pela possibilidade de cobrança de tarifas de seus usuários. Tal cobrança é 
possível, pois se trata de serviços classificados como 
a)uti universi. 
b) uti singuli. 
c) uti possidetis. 
d) ad utilitatem 
 
05. Serviço público é “toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça 
diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às 
necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público”. (Maria Sylvia 
Zanella Di Pietro). Isto posto, pode-se afirmar que: 
a) Serviços públicos indelegáveis: são aqueles que somente podem ser prestados pela 
Administração, em razão de estarem relacionados com as atividades inerentes do Poder 
Público, como por exemplo, o serviço de energia elétrica 
b) Serviços sociais: atividades que visam atender necessidades essenciais da coletividade em 
que há atuação não mais que da iniciativa privada 
c) Serviços administrativos: atividades que visam atender necessidades internas da 
Administração ou servir de base para outros serviços 
d) Serviços públicos gerais: são aqueles prestados a determinados usuários, como por 
exemplo, o serviço de iluminação pública 
 
GABARITO 
 
01 02 03 04 05 
A B C B C