Comunicação social eletronica

Prévia do material em texto

1 
 
O CONCEITO CONSTITUCIONAL DE COMUNICAÇÃO SOCIAL 
ELETRÔNICA E O ACESSO À INFORMAÇÃO ELETRÔNICA NO 
BRASIL1 
 
Guilherme Pereira Pinheiro2 
 
SUMÁRIO: INTRODUÇÃO E IMPORTÂNCIA DO TEMA; 
2 - 2 – O CONTEXTO HISTÓRICO E A IMPORTÂNCIA 
DA COMUNICAÇÃO SOCIAL ELETRÔNICA; 3 - A 
COMUNICAÇÃO SOCIAL ELETRÔNICA NO BRASIL E 
A NORMA CONSTITUCIONAL; 4 - A IDÉIA DE 
COMUNICAÇÃO SOCIAL ELETRÔNICA E SEUS 
PRINCÍPIOS; 5 – CONSIDERAÇÕES FINAIS 
 
RESUMO: O surgimento de uma nova sociedade informacional, numa perspectiva 
castellsiana, coloca-nos a necessidade premente do estabelecimento de regras jurídicas e de 
políticas públicas para a questão da comunicação social eletrônica no contexto da 
convergência tecnológica. Nem o ordenamento jurídico vigente nem o atual marco 
regulatório das telecomunicações parecem fornecer as ferramentas conceituais jurídicas 
apropriadas para o enfrentamento da questão. Que tratamento legal e regulatório devem ter 
as redes e infra-estruturas das comunicações para a concretização do acesso universal à 
informação eletrônica? Em que consiste de fato a comunicação social eletrônica citada na 
Constituição Federal? O Congresso Nacional enfrenta neste momento o tema que, pela 
importância na formação educacional e integração das pessoas numa comunidade cada vez 
mais digital, merece mais atenção e reflexão da sociedade. 
 
PALAVRAS-CHAVE: INFORMAÇÃO ELETRÔNICA, UNIVERSALIZAÇÃO, 
TELECOMUNICAÇÕES, EDUCAÇÃO, CONVERGÊNCIA TECNOLÓGICA. 
 
1
 Artigo orientado pelo Prof. Dr. Paulo Roberto de Almeida. 
 
2
 Formado em Direito pelo Centro Universitário de Brasília – Uniceub (2003); especialização em Direito da 
Regulação e Defesa da Concorrência pelo Uniceub (2006); Mestrado em Direito e Políticas Públicas pelo 
Uniceub; MBA em Gestão de Empresas pela Fundação Getúlio Vargas; Mestrando (LL.M) pela Columbia 
University Law School; membro do grupo de estudos de pesquisa em Direito Internacional Econômico em 
Sistemas Regionais de Integração - GIDE, orientado pelo professor Dr. Paulo Roberto de Almeida. 
 
 2 
 
INTRODUÇÃO 
 
Este trabalho tem o objetivo de explorar, desde o ponto de vista da hermenêutica 
constitucional, e levando em conta o cenário de convergência tecnológica dos meios de 
comunicação, o tema da comunicação social eletrônica. Procuraremos examinar a questão 
sob o enfoque de sua pertinência regulatória frente ao interesse público. 
 
As comunicações constituem não somente um assunto de interesse público ou geral, 
mas consistem numa parcela intrínseca da base de apoio onde o futuro será fundado; elas 
são universalmente reconhecidas como uma das áreas chave da civilização. O estudo da 
comunicação eletrônica3, em particular, tem esculpido várias expressões para definir o 
estado atual e as tendências de nossa sociedade; expressões como sociedade da informação, 
economia do conhecimento, nova economia, economia de rede, e-market, dentre outras, são 
locuções cunhadas para designar em retórica lingüística nossa sociedade. 
 
As comunicações podem ser vistas como um fim em si mesmas e também como um 
instrumento para a realização de fim distinto. Considerada em si mesma, as comunicações 
constituem um conjunto de atividades estabelecidas e de crescente importância no campo 
econômico e social. Como instrumento para realização de fim distinto de si mesma, as 
comunicações representam o meio pelo qual é possível transmitir do emissor ao receptor 
um conteúdo ou uma informação sobre a qual nossa sociedade é alicerçada, nesse caso com 
visíveis repercussões nos campos da liberdade de expressão, da educação e, em última 
instância, no desenvolvimento democrático e social. 
 
 
 
 
3
 Por comunicação eletrônica entenderemos, em geral, a comunicação que possui 
concomitantemente três características básicas: (i) ser uma atividade de transporte e transmissão; 
(ii) Ser uma atividade realizada na forma eletrônica, ou seja por meio da transformação da 
mensagem em forma de sinais; e (iii) cujo conteúdo seja constituído de sons, imagens ou/e dados. 
Esta é a definição dada por Paul Nihoul em seu EU Electronic Communications Law. 
 3 
2 – O CONTEXTO HISTÓRICO E A IMPORTÂNCIA DA COMUNICAÇÃO 
SOCIAL ELETRÔNICA 
 
Ao estudarmos a história da comunicação social enfrentamos como primeiro 
problema a dificuldade da delimitação do objeto essencial de estudo que, se analisado lato 
sensu, poderia abranger não só a comunicação social que opera por meio da comunicação 
de informação e idéias, codificadas sob a forma de palavras, por meio da fala, da escrita, de 
publicações, de rádio e televisão e, mais novel, da Internet, mas toda a infindável gama de 
processos e formas de comunicação que existe desde a origem do homem. 
 
Adotaremos, portanto, a posição de que o início da comunicação social somente se 
concretizou e teve início, de fato, com a invenção da imprensa em meados do século XIV 
por Guttenberg (cf. CARVALHO, CARDOSO e FIGUEIREDO, 2003, P. 12). O impacto 
da invenção da imprensa, primeira manifestação da comunicação social, constitui algo tão 
avassalador que se confunde com a própria história do embrião de desenvolvimento da 
sociedade capitalista (SODRÉ, 1999, P. 1), e traz em seu bojo a essência mesma da 
construção do pensamento social, político e econômico nos quais os agentes, pessoas e 
organizações, dentro de concepções ideológicas diversas, se embateram e ergueram o 
mundo moderno. 
 
A efervescência que gerou a invenção da imprensa, como forma de reprodução de 
cultura, ou seja, de formação do espírito humano e toda a sua pluralidade e diversidade de 
personalidade, sensibilidade e inteligência, representou mais do que a simples possibilidade 
de semear e solidificar a disseminação do conhecimento. Para Alexandre Koyré (KOYRÉ, 
1966, P. 65), a invenção da imprensa foi o meio principal de difusão do conhecimento 
científico fora dos meios universitários medievais, tornando possível a interação entre os 
mais distintos grupos de comunidades científicas. 
 
“Dê-me acima de todas as liberdades a liberdade de saber, de falar e de discutir 
livremente, de acordo com minha consciência”, escreveu John Milton em 1644. De fato, o 
fenômeno da comunicação social moderna como o descrevemos brevemente acima tem o 
 4 
condão de fornecer o instrumental para que o direito à liberdade subjetiva seja objetivado. 
Nesse sentido, o direito de acesso à informação pode ser visto como um direito moral, no 
sentido de referir-se a um interesse insuscetível de aferição econômica ou patrimonial, ou 
seja, um direito extra-patrimonial. 
 
Já a partir de finais do século XVIII, com a penetração e hegemonia das idéias 
iluministas, a noção de liberdade de imprensa, entendida aqui como a liberdade de 
impressão de “palavras, desenhos ou fotografias em que se expressa o que se pensa e se 
fornecem informações ao público acerca dos fatos ou atividades próprias ou alheias” 
(SOUZA, 1984, P. 42) começa, lentamente, a prefigurar-se não mais somente como 
possibilidade subjetiva, mas como status de direito, consagrada, finalmente, na Declaração 
de Direitos do Homem e do Cidadão, aprovada pelo Poder Constituinte Francês em 1789, 
que prescrevia como um dos direitos mais preciosos do homem a liberdade de publicação. 
Não obstante o terror causado pela Revolução Francesa nos anos subseqüentes, toda a 
Europa terminou, cedo ou tarde, assumindo a mesma posição. 
 
Também a revolução industrial, em primórdios do século XIX, influenciou 
substancialmente o desenvolvimento da imprensa. Em 1814, por exemplo, o jornal Times 
lançou mão de uma máquina a vapor na impressão de seus jornais (SODRÉ, 1999, P. 3). 
Enquanto isso, a prensa manual de ferro que duplicou a taxa normal de produção, foi 
gradualmentesubstituída pela prensa a vapor, que conseguiu quadruplicar a produtividade 
(BRIGGS e BURKE, 2004, P. 33). Seguiram-se os formidáveis avanços tecnológicos que 
resultaram na criação do telégrafo e em seguida do rádio. Germinava então a comunicação 
social eletrônica, que tão logo surgia já era regulada, a exemplo do Radio Act, de 1912, nos 
Estados Unidos (SMITH Leslie, 1995, P. 35). Depois, já no século XX, vieram a televisão, 
as TVs por Assinatura, a Internet, os celulares interativos, e tutti quanti. 
 
Ademais, a importância que teve a imprensa escrita na formação de pensadores a 
partir da Idade Moderna vem sendo substituída por ferramentas de informação eletrônica. 
Cada vez mais pessoas e, em especial, estudantes, professores, cientistas e pesquisadores se 
valem do acesso à comunicação social eletrônica para captar informações, acessar notícias, 
 5 
trabalhos acadêmicos, etc. Estudos do Programa Internacional de Avaliação de Alunos - 
PISA e da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico - OCDE, por 
exemplo, verificaram o impacto deletério decorrente da inacessibilidade à informação 
digital na formação intelectual e no desempenho escolar dos alunos em comparação com 
aqueles que dispõem de acesso a tais tecnologias. 
 
O que fica evidente é que a liberdade de acesso à informação de um povo revela-se 
fator fundamental na busca incessante pelos valores constitucionais fundamentais e na 
afirmação e solidificação do regime democrático. A consciência de uma determinada 
comunidade é em grande parte derivada das noções contidas na miríade da cadeia de 
valores culturais e sociais dessa sociedade, manifestando-se pelas produções culturais, 
artísticas, literárias, econômicas, e outras, que fomentam as relações e integrações entre as 
pessoas (BRETON; PHILIPPE & PROULX; SERGE, 1996, P. 92). 
Conforme pontifica Vera Nusdeo Lopes (1997, P. 190), o direito à informação é o 
“direito de toda a sociedade em ser bem informada, de forma ampla e diversa, de modo a 
propiciar a formação e consciência política, social e cultural dos indivíduos livre e 
isonomicamente, garantindo a todos o acesso aos meios de comunicação de massa para que 
possam receber e transmitir pensamentos e opiniões, com vistas a assegurar também o 
pluralismo político e social definidores de uma sociedade democrática”. 
Os serviços de telecomunicações, não obstante constituírem um serviço público em 
sentido restrito (DI PIETRO; MARIA SYLVIA ZANELLA, 2001, P. 95), possuem 
elemento de substrato formal que lhes empresta caráter de direito público caracterizado pela 
supremacia do interesse público e, portanto, sujeito a restrições parciais (DE MELLO; 
CELSO ANTONIO BANDEIRA, 1975, P. 48). Entre essas restrições, podemos intuir, 
esteja a implementação de políticas públicas de universalização dos serviços de 
telecomunicações. Dessa forma, é imperativo que se destaque a enorme função social de 
uma atividade que, abrangendo um espectro que vai da publicação de obras literárias ao 
exercício de um jornalismo informativo, constitui-se em ferramenta de irradiação de 
conhecimento (DE GODOI, CLÁUDIO LUIZ BUENO, 2001, P 12). 
 6 
Neste momento o Congresso Nacional discute, por meio dos Projetos de Lei n.º 29, 
de 2007, o desenho do modelo da comunicação social eletrônica no Brasil e o momento, é, 
portanto, oportuno para uma análise histórica, jurídica e social da comunicação social 
eletrônico, que tenha o condão de traçar os aspectos fundamentais inerentes e fornecer os 
pilares principiológicos para o desenvolvimento da comunicação social eletrônica 
brasileira. É nesse sentido que analisaremos as implicações jurídicas e regulatórias do atual 
quadro normativo brasileiro no que tange à comunicação social eletrônica, buscando não só 
a interpretação adequada da norma aplicável sobre o tema, mas o esboço de um cenário que 
propicie uma ampla disponibilidade de acesso de conteúdo eletrônico à população 
brasileira, com o máximo de fontes de informação possível. 
 
3 - A COMUNICAÇÃO SOCIAL ELETRÔNICA NO BRASIL E A NORMA 
CONSTITUCIONAL 
 
A relação entre os meios de comunicação e a norma constitucional já possui uma 
história de quase dois séculos no Brasil. A primeira Constituição do Brasil, de 1824, previa 
em seu art. 179, inciso IV, a liberdade de comunicação do pensamento do pensamento por 
palavras escritas e veiculadas por meio da imprensa. Em seguida foram editados vários 
Decretos Imperiais regulamentando a questão em casos específicos. Já a primeira 
constituição Republicana, de 1891, dispôs em seu art. 72 § 2º que “em qualquer assunto é 
livre a manifestação do pensamento pela imprensa”. O texto foi mantido em sua essência 
pelas Constituições de 1934 e 1946 (MIRANDA, 1969, P. 47). Após os turbulentos 
períodos da ditadura, que não nos compete aqui analisar, a liberdade de imprensa foi 
restaurada na Carta Constitucional de 1988 que, emprestando alcance mais amplo à noção 
de liberdade de imprensa, também, assegurou, no inciso XIV do art. 5º, o acesso de todos à 
informação. Nem a Constituição nem a legislação infraconstitucional nos oferece, porém, 
uma definição precisa do que seria comunicação social eletrônica. Voltaremos a esse 
assunto em breve. 
 
 7 
Para fins didáticos e de hermenêutica histórica, é bastante oportuno repassarmos 
algumas páginas da história da comunicação social eletrônica no Brasil, que pode ser 
largamente entendida como a história de um empreendimento privado. Isso é verdade ainda 
que somente a partir de 1931 houvesse no Brasil a adoção do modelo de trusteeship, em 
que o espectro radioelétrico, considerado como um bem público, natural e limitado é 
explorado fiduciariamente pelos radiodifusores privados (ALMEIDA, 2001, P. 49). E foi 
com este modelo que o Brasil desenvolveu seu modelo de comunicação social eletrônica ao 
longo do último século. 
 
Para início deste estudo, torna-se recomendável delinearmos um esboço de conceito 
de comunicação social. Nesse sentido, valeremo-nos, por hora, da seguinte definição: 
comunicação social eletrônica consiste em qualquer atividade que informe visual ou 
auditivamente, ou ambas as coisas, por meios eletrônicos. Nesse sentido aí incluímos 
televisão, rádio, TVs por Assinatura, aparelhos celulares interativos, Internet, etc. 
 
Em 1917, o governo brasileiro baixou o Decreto n.º 3.296, que regulava os serviços 
de telegrafia e radiotelegrafia em território e águas nacionais (ALMEIDA, 2001, P. 48). A 
radiodifusão, no caso a sonora apenas, nasceu no Brasil pelas mãos de Roquette Pinto no 
início dos anos 20. No final da década, havia quase duas dezenas de emissoras de rádio no 
País sem que houvesse lei específica a respeito. A radiodifusão possuía, nessa época, um 
ideal e um caráter eminentemente educativo, num momento em que o modelo de 
exploração do serviço no mundo ainda não estava estabelecido4. Desde cedo, porém, 
principalmente por injunções econômicas, inclusive intervenções antitrustes, prevaleceu o 
modelo que vige até hoje: estações comerciais, de controle privado. Havia, no entanto, 
grande insegurança jurídica no cenário nacional, uma vez que as regulamentações se 
sucediam com grande rapidez, muitas vezes alterando radicalmente os atos normativos 
anteriores. 
 
 
4
 À época, duas possibilidades eram possíveis na prática: a) o modelo concebido pelos common carriers, 
como a ATT, em que o canal de radiodifusão era apenas um meio para outros transmitirem conteúdo, e b) o 
modelo preferido pelos fabricantes de equipamentos, que promoviam a radiodifusão livre, com receita 
advinda de comerciais. 
 8 
A radiodifusão operou, durante cerca de 40 anos, sem um marco legal específico. 
Apenas em 1962 entrou em vigor o Código Brasileiro de Telecomunicações – CBT, 
aprovado pela Lei n.º 4.117 de 27 de agosto de1962, que tratou a radiodifusão com mais 
detalhamento do que qualquer outro serviço de telecomunicações. Curioso notar que, 
naturalmente, como de fato deveria ser, a radiodifusão era considerada como serviço de 
telecomunicações pelo CBT. Como veremos posteriormente, a tentativa de distinção entre 
os dois serviços, que se revelou desastrosa, surgiu com a Constituição de 1988. 
 
O Código Brasileiro de Telecomunicações foi largamente obra dos radiodifusores, 
que se iniciou com a realização de um Congresso Nacional de Radiodifusão em 1946, cujas 
principais idéias uniformizadoras da legislação foram consolidadas num PL submetido ao 
Congresso Nacional em 1953 (ALMEIDA, 2001, P. 52). Nove anos depois, foi 
promulgada, ao arrepio de 52 vetos do presidente João Goulart, a Lei n.º 4.117/62, o CBT. 
A Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão – ABERT foi também criada 
nessa época, como instrumento de organização e resistência dos radiodifusores diante 
daquilo que acreditavam ser posições hostis do Presidente da República5. Hoje, a Abert 
conta com cerca de duas mil emissoras de rádio e televisão. 
 
Em 1967, o Decreto –Lei n.º 236, introduziu modificações nos processos de outorga 
de licenças, aplicação de penalidades, controle da concentração de propriedade de 
emissores de TV e rádio. A Constituição Federal de 1988 criou capítulo específico para 
tratamento da comunicação social. Na costura desse contexto normativo da comunicação 
social, nossa Carta de 1988 consagrou tanto à comunicação social quanto à comunicação 
 
5
 “No início dos anos 60, os empresários da Radiodifusão estavam reunidos em sindicatos, mas sua atuação 
era regional, não sistemática e não espelhava o poder da categoria. Nesse tempo, pode-se dizer, Radiodifusão 
era sinônimo de Diários e Emissoras Associados, do empresário Assis Chateaubriand. A hoje poderosa Rede 
Globo não era mais do que a Rádio Globo do Rio de Janeiro. Diários e Emissoras Associados eram uma 
espécie de interlocutor informal da Radiodifusão com o Governo e com a sociedade.” 
 
“A mobilização do empresariado da Radiodifusão, nasceria dos debates em torno do projeto do Código 
Brasileiro de Telecomunicações, em 1962. Mais especificamente nasceria dos vetos governamentais ao 
projeto, que despertaram o empresariado para um trabalho sistemático de esclarecimento da sociedade, 
através de seus congressistas. João Calmon liderou um grupo pequeno, mas inteligente, sólido e ativo, que 
reuniu subsídios para a discussão sobre os vetos [...]” 
 
“[...] todos os 52 vetos foram derrubados. Nascia o Código Brasileiro de Telecomunicações (Lei 4.117).” 
www.abert.org.br . Acesso em 14.4.2007.�
 9 
social eletrônica os princípios da preferência a finalidades educativas, promoção da cultura 
nacional, regionalização da produção cultural, artística e jornalística, a manutenção dos 
valores éticos e sociais da pessoa e da família, dentre outros. Vale destacar ainda que 
vedou-se também qualquer dispositivo que possa constituir embaraço à plena liberdade de 
informação jornalística, de expressão, bem como qualquer censura de natureza política 
ideológica e artística. 
 
Como vemos, a Constituição Federal procurou construir um arcabouço normativo 
para a comunicação social eletrônica, com restrições à propriedade no caso de rádio e 
televisão, mas, ao mesmo tempo, assegurou os princípios de acesso à informação e de 
liberdade de expressão para o campo da comunicação social como um todo. Para os demais 
tipos de comunicação social eletrônica, em função da enorme diferença de penetração, 
poder de influência e gratuidade do serviço de radiodifusão, essas restrições à propriedade 
não se aplicam. Estas diferenças entre a radiodifusão e os demais serviços que produzam, 
programem, empacotem, provejam ou distribuam conteúdo eletrônico persistem e devem 
ser mantidas e asseguradas pela Constituição. 
 
A sociedade atual, em vista dos infrenes avanços na capacidade de transportar 
dados, voz, texto e imagens, advindos da inovação tecnológica e da progressiva integração 
das plataformas de telecomunicações, vive uma verdadeira revolução da informação. Em 
termos de importância e impacto que causará, a revolução da informação coloca-se par a 
par com as invenções da escrita e da imprensa (FANG, 1997, p. 240). São exemplos dessa 
revolução da informação o provimento de conteúdo eletrônico por meio de telefones 
celulares, do acesso a noticiários eletrônicos por meio da Internet, e de diversos serviços de 
telecomunicações, como TVs por assinatura, Serviço de Comunicação Multimídia – SCM, 
etc. A pergunta pertinente é: o que fazer para que o potencial da comunicação social 
eletrônica seja convertido em ferramenta difusora de conhecimento e equidade cultural, 
com acesso amplo de toda a população? A resposta pode ser encontrada na liberdade do 
trânsito de conteúdo eletrônico pelas redes de telecomunicações. Só aí o direito subjetivo à 
educação por meio do acesso à informação pode ser de fato concretizado. 
 
 10 
De modo bem preliminar, seria possível classificar as atividades acima como 
serviços de comunicação social eletrônica. Aí cabe perguntar se sobre elas recairiam, 
consoante interpretação de alguns, as obrigações constantes no art. 222 de nosso Diploma 
Constitucional. No hipotético acolhimento desse argumento decorre a expressa 
impossibilidade de que empresas controladas por capital estrangeiro, como é o caso de 
grandes empresas do setor de telecomunicações brasileiro, possam realizar as atividades de 
programação e provimento de conteúdo eletrônico acima descritas. Na Constituição de 
1988, o forte lobby dos radiodifusores pleiteou a separação das disposições relativas à 
radiodifusão daquelas que tratavam dos demais serviços de telecomunicações, que à época 
eram prestados pelo Estado. Dessa forma, a parte de monopólio estatal, ou seja, as 
telecomunicações públicas, ficava assepticamente separada da radiodifusão e não interferia 
em seu modelo de negócios. 
Restaram, por outro lado, cristalizadas no Diploma Constitucional de 1988, no 
capítulo da Comunicação Social, art. 222, disposições que vedavam no rádio e na TV: 
qualquer participação estrangeira, por ínfima que fosse, e empresas como sócios, ainda que 
100% brasileiras e controladas por brasileiros. 
 
Ademais, foi introduzido elevado grau de proteção aos radiodifusores contra 
cassação ou retomada das concessões de TV ou rádio concedidas pelo Estado, por motivos 
de riscos de retaliação às TVs, que não eram desprezíveis, pelo papel de cumplicidade que 
tiveram com o regime militar na visão de muitos. 
 
Nesse sentido, por exemplo, a não-renovação da concessão ou permissão dependerá 
de aprovação de, no mínimo, dois quintos do Congresso Nacional, em votação nominal, 
conforme disposição do art. 223, § 2º da Constituição Federal. Já o art. 223, § 4º estabelece 
que, com relação a um possível cancelamento da concessão ou permissão antes do 
vencimento do prazo, esta somente será possível por meio de decisão judicial. 
 
Assim, a Constituição de 1988 teve vários efeitos, quais sejam, isolou e blindou a 
radiodifusão brasileira contra as empresas de telecomunicações, com muito maior fluxo de 
 11 
caixa, impediu a entrada de capital estrangeiro no setor, e contribuiu decisivamente para 
congelar a divisão de mercado entre as várias redes. Vale recordar ainda que o Capítulo da 
Comunicação Social resultou de um dos mais polêmico episódio de todos os que ocorreram 
por ocasião da elaboração da Constituição de 1988; este Capítulo foi o único a não ter um 
texto base aprovado na sub-comissão de origem, por pressão do lobby dos concessionários 
de televisão, e teve por isso que ser redigido de forma largamente improvisada na Comissão 
de Sistematização. Nesse sentido, as imprecisões conceituais aquiapontadas, além de 
outros dispositivos ilógicos, como os registrados a seguir, foram inevitáveis. 
 
Reza o art. 223 da Constituição que compete ao Poder Executivo outorgar e renovar 
a concessão, permissão e autorização para o serviço de radiodifusão sonora e de sons e 
imagens. Ocorre que o Congresso Nacional apreciará o ato no prazo do art. 64, § 2º e § 4º, a 
contar do recebimento da mensagem, conforme o § 2º deste art., ou seja, a não renovação 
da concessão ou permissão dependerá de aprovação de, no mínimo, 2/5 (dois quintos) do 
Congresso Nacional, em votação nominal. O § 3º dispõe que o ato de outorga ou renovação 
somente produzirá efeitos legais após deliberação do Congresso Nacional, na forma dos 
parágrafos anteriores. O eventual cancelamento da concessão ou permissão, antes de 
vencido o prazo, depende de decisão judicial. Finalmente cabe destacar que o prazo da 
concessão ou permissão será de dez anos para as emissoras de rádio e de quinze para as de 
televisão. Nesse contexto vale mencionar que, nessa época, constitucionalizaram-se os 
prazos de outorga de rádio e televisão, um engessamento absurdo do que deveria ser um 
flexível mecanismo administrativo de política pública. 
Transcorridos 18 anos da polêmica elaboração do Capítulo V da Constituição 
Federal, é visível que tanto conceitual como sistematicamente, a lógica jurídica e 
consistência interpretativa deste Capítulo tem se tornado um emaranhado de remendos 
normativos que agrava o cenário fragmentado e disperso que hoje é o principal atributo 
político-econômico das comunicações brasileiras. Esta breve exposição tem por desiderato 
o auxílio na interpretação histórica do Capítulo da Comunicação Social e mostrar quais são 
os pontos que terá de lidar qualquer tentativa séria e idônea de alterar, mesmo 
 12 
minimamente, a ordem constitucional vigente ou, mais ainda, contrapor-se ao modelo de 
negócios atual para as comunicações no Brasil. 
Importante também se torna neste estudo levar em conta o contexto das mudanças 
tecnológicas que têm o condão de, rapidamente, alterar e desatualizar o cenário normativo. 
Nesse sentido, a convergência tecnológica é um processo no qual informações (voz, texto, 
áudio e vídeo) podem ser transmitidas por meio de diferentes redes e acessadas por 
diferentes terminais pelos usuários. Constitui um processo global e inevitável, suportada 
pelo aumento da penetração das plataformas digitais, como Internet, celulares de 3° 
geração, banda larga e etc (KRATTENMAKER & POWE, 1994, P. 65). 
A profunda alteração na estrutura de demanda de conteúdo e o aumento da pressão 
competitiva nos mercados tradicionais de mídia e telecomunicações fazem com que a 
convergência seja uma questão chave nas estratégias das empresas destes setores. Na 
presença de um arcabouço legal e regulatório adequado e políticas públicas que 
alavanquem as oportunidades de convergência, diversos benefícios podem ser gerados para 
a sociedade, como a promoção à inclusão digital, à cultura nacional, ao desenvolvimento 
econômico e à livre manifestação de opinião. 
Em estruturas tradicionais, o conteúdo é distribuído em diferentes formatos, cada 
um por um meio específico e recebido em terminal dedicado (ALMEIDA, 2001, P. 113). 
Assim, isso ocorre quando um Conteúdo, como um texto é oferecido numa banca de jornal 
por meio de papel, quando um vídeo é oferecido em ondas UHF ou VHF por meio de um 
aparelho de TV, quando um áudio é oferecido em ondas AM ou FM em um aparelho de 
rádio, quando um Conteúdo Web é oferecido num PC por meio da Internet ou quando a voz 
é oferecida em redes de telecomunicações por meio de um telefone (YOFFIE, 1997, P. 46). 
Em estruturas convergentes, o conteúdo possui formato digital, permitindo que o 
mesmo possa ser transportado por diversos meios e recebidos em diversos terminais. Nesse 
sentido, um texto, um vídeo, um áudio, um texto na web e voz podem ser disponibilizados 
por qualquer meio, seja, Internet, banda larga, cabo, rede celular ou linha telefônica para 
 13 
qualquer aparelho, seja ele um celular um aparelho de TV, um videogame, um PC, etc 
(YOFFIE, 1997, P. 47). 
Cabe destacar, porém, que, juntamente com essas novas tecnologias, as empresas de 
mídia tradicionais sofrem duas preocupações básicas. A primeira delas consiste em tentar 
investir rapidamente na integração entre suas plataformas com outras plataformas 
tecnológicas ou simplesmente diversificar o conteúdo que oferecem por outros meios 
(BROCK, 1998, P. 17). É nesse sentido que o Grupo OESP Mídia, que controla o jornal 
Estado de São Paulo e o Jornal da Tarde criou seu site na Internet, ou que empresa de SMP 
veiculem conteúdo eletrônico em seus aparelhos. A segunda dessas preocupações é conter, 
muitas vezes a custos muito altos, a possibilidade legal da superposição de mídias, 
impedindo que determinados prestadores de serviços possam produzir, programar ou 
distribuir conteúdo eletrônico. É o que vem pleiteando, reiterada e incisivamente, a 
Associação Brasileira dos Radiodifusores – ABERT. 
No atual cenário, diante da cada vez mais iminente e irreversível convergência 
tecnológica, os radiodifusores vêem crescer a possibilidade de concorrência direta com 
empresas estrangeiras, com maior fluxo de caixa e atuante em outros setores, como das 
telecomunicações, o que lhes daria a essas empresas uma razoável vantagem competitiva 
no mercado de comunicação social eletrônica. Nesse sentido, o argumento protecionista dos 
radiodifusores tem sido impedir ou dificultar a entrada desses concorrentes neste novo 
mercado. 
Em suma, no limite da análise, este é um cenário, tanto de um lado como de outro, 
de um conjunto restrito de atores, capaz de impor, muitas vezes, sua vontade empresarial 
sobre os interesses coletivos e sobre o próprio mercado, sem grandes contestações, exceto 
por aquelas oriundas de movimentos e organizações sociais – sindicais, acadêmicas, 
profissionais. Movimentos e organizações cuja capacidade de influência é reduzida, não só 
porque em geral carecem de recursos econômicos suficientes para agir, mas principalmente 
porque eles e suas teses estão sumariamente ausentes das páginas dos jornais e revistas, dos 
programas de rádio e televisão, e dos portais de informação que dominam o ambiente da 
informação e do conhecimento de massa no país. Curioso é que muitas vezes agentes 
 14 
importantes desses movimentos e organizações lançam seus olhos de resistência para os 
potenciais contendores empresariais da Rede Globo e de seus associados, afiliados e 
parceiros, na expectativa de que possa vir deles uma reação a essa excessiva concentração 
de poder político e de mercado em um mesmo grupo empresarial de comunicação social. 
 
Exposto o substrato histórico e conceitual, passamos a analisar o tratamento 
constitucional dispensado à questão do conteúdo eletrônico. O que se pretende neste item é 
delinear, diante do cenário normativo atual, em que consiste, de fato, a comunicação social 
eletrônica. Tomemos como ponto de partida a Constituição Federal, e como primeiro 
destaque o art. 21, que trata das competências da União, conforme redação dada pela 
Emenda Constitucional n.º , de 15/10/1995 ao inciso XI, que dispõe que compete à União 
explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de 
telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a 
criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais e, de cordo com o inciso XII, 
explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão os serviços de 
radiodifusão sonora, e de sons e imagens. 
 
O setor de comunicações em sentido amplo estava, até 1995, sob o abrigo do 
mesmo arcabouço político, regulamentar e regulatório: o ministério das Comunicações e a 
Lei nº 4.117/62, também conhecida como Código Brasileiro de Telecomunicações.Após 
1995, desde a aprovação da Emenda Constitucional nº 8, o setor foi cindido em dois 
segmentos, sem qualquer lógica normativa racional que o justificasse: (i) O segmento das 
telecomunicações, que compreende os serviços de telefonia fixa e móvel, de comunicação 
de dados e uma gama de outros serviços similares; e (ii) O segmento da radiodifusão sonora 
e de sons e imagens, que compreende as concessionárias e permissionárias de serviços de 
televisão e rádio de livre recepção. 
Vale apontar que qualquer revisão séria ou iniciativa legislativa que se venha a fazer 
nos marcos normativos das comunicações, deverá enfrentar a contradição inscrita sob 
forma de emenda na Constituição Federal em 1995, na forma de uma separação normativa 
 15 
arcaizante entre telecomunicações e o que ainda se define como radiodifusão sonora e de 
sons e imagens. 
O segundo ponto da análise remete-nos também à Constituição Federal, 
especificamente ao seu Capítulo V, intitulado “Da Comunicação Social”, abrangendo os 
artigos 220 a 224. O obstáculo precípuo a ser transposto numa eventual revisão ampla desse 
Capítulo é conceitual e nasce da pluralidade de sentidos que o texto constitucional dá à 
idéia de Comunicação Social. Conforme o caput do Artigo 220, Comunicação Social seria a 
manifestação do pensamento, a criação, a expressão e a informação, sob qualquer forma, 
processo ou veículo. Uma definição largamente retórica e, por isso, imprecisa. Se 
manifestação do pensamento e informação são mais fáceis de serem compreendidos no 
contexto da definição, criação e expressão, tal como aparecem, sem um complemento que 
as clarifique, fazem delas intenções normativas praticamente vazias de sentido. 
Quanto aos termos “formas, processos e veículos”, pode-se argumentar que, para o 
legislador, as duas primeiras idéias têm caráter mais político e sociológico, ao passo que a 
terceira, que se repetirá no texto do capítulo, é a que introduz o elemento tecnológico na 
definição constitucional de comunicação social (ALMEIDA, 2001, P. 66). É o que se pode 
depreender, por exemplo, do texto do § 1º, quando nele se lê que nenhuma lei conterá 
dispositivo que possa constituir embaraço à plena liberdade de informação jornalística em 
qualquer veículo de comunicação social. Veículo, para o texto constitucional seria o meio, 
aquilo que ocupa uma posição entre duas ou mais coisas, ou seja, entre o emissor e o 
receptor de uma determinada mensagem. Seria, nessa linha a plataforma tecnologia que 
transmite a mensagem, seja esta constituída por sinais, informações e mensagens. 
Em seguida, no mesmo Artigo 220, § 3º, II, surgem dois novos elementos 
definidores de Comunicação Social, quando se lê que compete à Lei Federal estabelecer os 
meios legais que garantam à pessoa e à família a possibilidade de se defenderem de 
programas ou programações de rádio e televisão. Por seu turno, o § 5º aparece com um 
novo elemento definidor, ao rezar que os meios de comunicação social não podem, direta 
ou indiretamente, ser objeto de monopólio ou oligopólio. Tal vedação revelar-se-á muito 
importante na seqüência deste parecer. Já o § 6º do art. em comento traz outra contribuição 
 16 
conceitual: a publicação de veículo impresso de comunicação independe de licença de 
autoridade. Por silogismo podemos depreender que, nesse caso, a publicação ou veiculação 
de informação eletrônica também independe de licença de autoridade. 
Passemos agora ao Artigo 222, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 
36, de 28.05.2002. Já no caput, ele introduz mais um elemento definidor de Comunicação 
Social, qual seja, a propriedade de empresa jornalística e de radiodifusão sonora e de sons e 
imagens. Mas, é no parágrafo incluído pela Emenda Constitucional nº 36, de 28/05/2002 
que o problema conceitual se agrava, ao se ler que os meios de comunicação social 
eletrônica, independentemente da tecnologia utilizada para a prestação do serviço. 
Pela regra gênero/espécie, porém, é possível depreendermos que comunicação 
social eletrônica seria espécie do gênero comunicação social. A coisa se agrava quando da 
leitura do § 2º do art. 222, que dispõe que a responsabilidade editorial e as atividades de 
seleção e direção da programação veiculada são privativas de brasileiros natos ou 
naturalizados há mais de dez anos, em qualquer meio de comunicação social. 
Nesse sentido, um escrutínio hermenêutico do Capítulo V, que elucide o termo 
Comunicação social constitui conditio sine qua non para a elaboração de um conceito 
jurídico sólido de Comunicação Social. Assim, temos as seguintes características na 
comunicação social: (i) Consiste na manifestação do pensamento, na criação, na expressão 
e na informação; (ii) Não sofrerá qualquer restrição, com exceção daquelas apontadas no 
texto constitucional; (iii) Pode ser produzida e distribuída por qualquer forma, processo ou 
veículo, ou seja, por qualquer meio tecnológico disponível; (iv) Não pode ser objeto, direta 
ou indiretamente, de monopólio ou oligopólio; (v) A responsabilidade editorial e as 
atividades de seleção e direção da programação veiculada são privativas de brasileiros natos 
ou naturalizados há mais de dez anos, em qualquer meio de comunicação social; e (vi) 
Independentemente da tecnologia utilizada para a prestação do serviço, deverão observar os 
princípios enunciados no art. 221, na forma de lei específica, que também garantirá a 
prioridade de profissionais brasileiros na execução de produções nacionais. 
 
 17 
4 - A IDÉIA DE COMUNICAÇÃO SOCIAL ELETRÔNICA E SEUS 
PRINCÍPIOS 
Diante de tudo o que foi exposto, podemos cunhar um conceito jurídico sólido de 
comunicação social eletrônica que possa servir de base para uma futura legislação sobre a 
comunicação social eletrônica no Brasil. Nesse sentido, entendemos que comunicação 
social eletrônica é o processo que comporta, junto ou separadamente, a produção, 
programação, empacotamento, distribuição, oferta, e/ou provimento por entes estatais, 
públicos e privados, de bens e serviços de informação, cultura e lazer, por meio de 
diferentes plataformas tecnológicas de base eletrônica e que compreendem, genericamente, 
o que se tornou historicamente conhecido como telefonia, transmissão de dados, rádio e 
televisão. 
Vale destacarmos agora os princípios constitucionais e legais que regem a 
comunicação social eletrônica. O art. 1º da Constituição não confere inconseqüentemente a 
condição de fundamento da República Federativa do Brasil o valor da livre iniciativa. Do 
mesmo modo, ao estabelecer que a Ordem econômica funda-se na livre iniciativa e tem 
como um de seus pilares a livre concorrência, a Carta está reconhecendo que ela é prenhe 
de uma determinada essencialidade, de uma relevância social a demandar exatamente essa 
liberdade de ação, de modo a garantir, no caso em exame, que todos os cidadãos tenham 
acesso à informação eletrônica por meio dos mais diversos canais. 
A Lei Geral de Telecomunicações – LGT, Lei n.º 9.472/97, incorporou diretamente 
grande parte dos princípios de liberdade da CF, transmitindo diretamente para o setor de 
telecomunicações as garantias e direitos fundamentais que sustentam e embasam as 
pretensões dessa legislação. 
O art 5º da LGT deixa evidente esse transporte de direitos e princípios 
constitucionais de liberdade para a normatização infra-constitucional. O mencionado artigo 
estatui que, na disciplina das relações econômicas no setor de telecomunicações observar-
se-ão, dentre outros, os princípios constitucionais da liberdade de iniciativa, livre 
concorrência, repressão ao abuso do poder econômico, etc. 
 18 
Nota-se, portanto, a série de condicionamentos e entraves que a Lei prescreve 
quanto às possibilidades de regulação das atividades privadas em telecomunicações, 
cabendo ao Poder Público, nesse caso à própria Anatel, demonstrar a necessidadeimperativa, a proporcionalidade entre o proveito coletivo e a privação que dele decorrer e a 
não afetação do equilíbrio entre os deveres impostos e os direitos das prestadoras. 
Como a liberdade é a regra, enunciado decorrente do princípio da legalidade, 
qualquer intervenção na vida privada deve ser justificada sobejamente em seus múltiplos 
aspectos. A liberdade de expressão, direito fundamental, está também sujeita ao princípio 
da legalidade, bem como às diretrizes principiológicas que guiam a regulamentação de 
telecomunicações, conforme demonstrado supra. 
Oportuno salientar, outrossim, que para além da liberdade de expressão, o direito à 
informação se ergue com luz própria como princípio guiador da comunicação social 
eletrônica. Ao contrário da liberdade de expressão surgida como liberdade negativa que se 
opõe ao Estado opressor, o direito à informação aparece como liberdade vinculada aos fins 
do próprio Estado Democrático de Direito, constituindo elemento positivo na formação de 
uma opinião pública livre e esclarecida (JUNIOR, 2001, P. 48). 
 
5 – CONSIDERAÇÕES FINAIS 
Instrumento essencialmente social, o potencial da informação somente se 
materializa por meio do compartilhamento e difusão de seu conteúdo. A palavra mesma 
educação, do latim ex, duco, significa colocar para fora, ou seja, informar, transmitir 
conhecimento; ou seja, informação implica transmissão de conhecimento. 
Dessa forma, é extremamente importante suscitar o debate, estabelecer as premissas, 
e propor a elaboração de mecanismos jurídicos e regulatórios que possam democratizar o 
acesso às comunicações, promovendo uma verdadeira e equilibrada inclusão pela 
informação, ou seja, a universalização do acesso à informação digitalizada por meio de 
redes e serviços de telecomunicações. Para tanto, é necessário conciliar, com equilíbrio, a 
 19 
eficiência de um Estado Liberal com a solicitude de um Estado Social, na busca de uma 
solução para o problema proposto (BONAVIDES; PAULO, 2001, p. 189). 
 
Para tanto, é necessária ampla liberdade na circulação de informações, dentro dos 
preceitos e condicionamentos constitucionais, de modo a propiciar por meios mais 
numerosos e diversos, cada vez uma quantidade maior de informação. Portanto, deve-se 
procurar dentro do aparato constitucional, legal e regulatório já existente, a construção de 
um modelo social inclusivo e eficiente que possibilite a democratização do acesso à 
informação pelos meios de comunicação social eletrônica, facultando a multiplicidade de 
fontes de informação, lazer e entretenimento para a população brasileira. 
 
Urge dessa forma que o Congresso Nacional, dentro da dicotomia de integração 
entre a tecnologia inovadora da ciência que permite o tráfego livre de informação e a 
necessidade de contextualização ordenada e sistemática deste conjunto de informações por 
normas jurídicas, aprofunde o debate sobre o tema, tomando por base a diretriz do direito 
ao acesso pleno à informação eletrônica e o direito à diversidade das fontes de produção e 
distribuição de comunicação social eletrônica, visando o interesse público. 
 
ABSTRACT: The unleash of a new informational age, from a castellsian perspective, 
requires the impending necessity to set forth legal rules and public policies to the issue of 
social electronic communications in the context of technological convergence. Neither the 
present legislation nor the effective regulatory framework provide us with the appropriate 
tools to address the problem. What legal and regulatory treatments should the network and 
communications infrastructure have to make a universal access to electronic information 
real? The Congress is challenged at this very moment with question, which, due to its 
determinant importance in the intellectual development as well as the increasing integration 
of people in the digital community, deserves more attention and deeper considerations from 
both scholars and society. 
 
KEYWORDS: ELECTRONIC INFORMATION, UNIVERSALIZATION, 
TELECOMMUNICATIONS, EDUCATION, TECHNOLOGICAL CONVERGENCE. 
 20 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRAFIA 
 
 
ALMEIDA, André Mendes. Mídia Eletrônica, seu controle nos EUA e no Brasil. Rio de 
Janeiro: Forense, 2001, p. 49. 
 
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 14ª Ed., São 
Paulo: Malheiros, 2002. 
BONAVIDES, Paulo. Do Estado Liberal ao Estado Social. 7º Edição, São Paulo: 
Malheiros, 2001. 
BRETON, Philippe & PROULX, Serge. Sociologia da Comunicação. São Paulo: Loyola, 
1996. 
 
BURKE, Peter & BRIGGS, Asa. Uma Breve História Social da Mídia, De Gutenberg à 
Internet. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2002. 
 
BROCK Gerald. Telecommunication Policy for the Information Age. Ed. Harvad 
Business School. 1998. p. 217. 
 
CARVALHO, Alberto Arons, CARDOSO, António Monteiro e FIGUEIREDO, João 
Pedro. Direito da Comunicação Social. Lisboa: Notícias Editorial, 2003. 
 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2001. 
 
FANG, Irving. A History of Mass Communications, Six Information Revolutions. 
Boston: Focal Press, 1997. 
GODOY, Cláudio Luiz Bueno de. A liberdade de imprensa e os direitos da 
personalidade. São Paulo: Atlas, 2001. 
 
 21 
JUNIOR, João Bosco Araujo Fontes. Liberdades e Limites na Atividade de Rádio e 
Televisão. Teoria Geral da Comunicação Social na Ordem Jurídica Brasileira e no 
Direito Comparado. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. 
 
KOYRÉ, Alexandre. Études D’Histoire de la Pensée Scientifique. Paris: Gallimard, 
1973. 
 
KRATTENMAKER, Thomas & POWE, Lucas. Regulating Broadcasting Programming. 
Nee York: AEI Press, 1994. 
 
LOPES, Vera Maria de Oliveira Nusdeo. O Direito à Informação e as Concessões de 
Rádio e Televisão. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1997. 
 
MIRANDA, Darcy Arruda. Comentários à Lei de Imprensa, Vol. I. São Paulo: Revista 
dos Tribunais, 1969. 
 
SMITH F. Leslie. Electronic Media and Government: The regulation of Wireless and 
Wired Mass Communication in the United States. White Plains, NY: Longman 
Publisher, 1995. 
 
SODRÉ, Nelson Werneck. História da Imprensa no Brasil. Rio de Janeiro: Mauad, 1999. 
 
SOUZA, Nuno J. Vasconcelos de Albuquerque. A liberdade de imprensa. Coimbra: 
Almedina, 1984. 
 
YOFFIE David. Competing in World of Digital Convergence. Harvard: Havard 
Bussiness School Press. 1997.