4-DireitoAdministrativo - Direito Descomplicado

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AN02FREV001/REV 4.0 
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CURSO DE 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
 
 
 
 
 
MÓDULO I 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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SUMÁRIO 
 
 
MÓDULO I 
1 DIREITO ADMINISTRATIVO 
1.1 INTRODUÇÃO 
1.2 CONCEITO 
1.3 FONTES 
1.3.1 Conceito 
1.3.2 Classificação 
1.4 RELAÇÕES DO DIREITO ADMINISTRATIVO COM OUTROS RAMOS DO 
DIREITO 
1.4.1 Direito constitucional 
1.4.2 Direito do trabalho 
1.4.3 Direito tributário e direito financeiro 
1.4.4 Direito civil 
1.4.5 Direito eleitoral 
1.4.6 Direito processual civil e penal 
1.4.7. Direito penal 
1.5 PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
1.5.1 Conceito de princípio 
1.5.2 Princípios da supremacia e indisponibilidade dos interesses públicos 
1.6 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
1.6.1 Legalidade 
1.6.2 Moralidade 
1.6.3 Impessoalidade ou finalidade 
1.6.4 Publicidade 
1.6.5 Hierarquia 
1.6.6 Fiscalização 
1.6.7 Eficiência 
1.7 OUTROS PRINCÍPIOS IMPORTANTES 
 
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1.7.1 Princípio da motivação 
1.7.2 Princípio da razoabilidade 
1.7.3 Princípio da proporcionalidade 
1.7.4 Princípio da autotutela 
1.7.5 Princípio da tutela ou controle 
1.7.6 Princípio da presunção de legitimidade ou da veracidade 
1.7.7 Princípio da continuidade 
1.7.8 Princípio da especialidade 
1.7.9 Princípio da segurança jurídica 
 
MÓDULO II 
2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
2.1 CONCEITO 
2.2 ATIVIDADE ADMINISTRATIVA 
2.3 BENS PÚBLICOS 
2.3.1 Conceito 
2.3.2 Classificação 
2.4 Órgão público 
2.5 CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS 
2.6 AGENTE PÚBLICO 
2.6.1 Conceito 
2.6.2 Cargo, emprego e função 
2.7 SERVIÇOS PÚBLICOS 
2.7.1 Conceito 
2.7.2 Gratuidade e serviço essencial 
2.7.3 Serviço público em espécie 
2.7.4 A importância do concurso público 
 
MÓDULO III 
3 PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
3.1 CONCEITO 
3.2 ESPÉCIES DE PODERES ADMINISTRATIVOS 
3.2.1 Poder vinculado 
 
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3.2.2 Poder discricionário 
3.2.3 Poder hierárquico 
3.2.4 Poder disciplinar 
3.2.5 Poder regulamentar 
3.2.6 Poder de polícia 
3.3 O ADMINISTRADOR PÚBLICO 
3.4 OS PODERES E DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO 
3.4.1 Poder-dever de agir 
3.4.2 Dever de eficiência 
3.4.3 Dever de probidade 
3.4.4 Dever de prestar contas 
3.4.5 O uso e abuso de poder 
3.4.6 Excesso de poder 
3.4.7 Desvio de finalidade 
3.4.8 Omissão da administração 
3.5 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO 
 
MÓDULO IV 
4 ATOS ADMINISTRATIVOS 
4.1 CONCEITO 
4.2 REQUISITOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
4.2.1 Competência 
4.2.2 Finalidade 
4.2.3 Forma 
4.2.4 Motivo 
4.2.5 Objeto 
4.3 ATRIBUTOS 
4.3.1 Presunção de legitimidade 
4.3.2 Imperatividade 
4.3.3 Auto executoriedade 
4.4 CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
4.4.1 Gerais 
4.4.2 Individuais 
 
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4.4.3 Atos internos e externos 
4.4.4 Atos de império, gestão e de expediente 
4.5 ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS 
4.5.1 Atos normativos 
4.5.2 Atos ordinários 
4.5.3 Atos negociais 
4.5.4 Atos enunciativos 
4.5.5 Atos punitivos 
4.6 INVALIDAÇÃO, ANULAÇÃO E REVOGAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
4.6.1 Invalidação 
4.6.2 Anulação 
4.6.3 Revogação 
 
MÓDULO V 
5 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 
5.1 CONCEITO 
5.2 PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 
5.3 ESPÉCIES DE CONTRATOS 
5.4 FORMALIZAÇÃO, EXECUÇÃO E INEXECUÇÃO 
5.4.1 Formalização 
5.4.2 Execução 
5.4.3 Inexecução 
5.5 REVISÃO E RESCISÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO 
5.5.1 Revisão 
5.5.2 Rescisão 
5.6 CLÁUSULAS DE PRIVILÉGIOS OU EXORBITANTES 
 
MÓDULO VI 
6 LICITAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA 
6.1 LICITAÇÃO 
6.1.1 Conceito, objeto e finalidade 
6.1.2 Princípios da licitação 
6.1.3 Modalidades da licitação 
 
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6.1.4 Obrigatoriedade, dispensa e inexigibilidade da licitação 
6.1.5 Anulação e revogação da licitação 
6.2 ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA 
6.3 PESSOAS JURÍDICAS QUE COMPÕEM A ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
6.3.1 Autarquias 
6.3.2 Autarquias de regime especial 
6.3.3 Fundação 
6.3.4 Empresas públicas e sociedades de economia mista 
6.3.5 Consórcio público 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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MÓDULO I 
 
 
1 DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
1.1 INTRODUÇÃO 
 
 
Antes de analisar o Direito Administrativo, precisamos entender a Noção de 
Direito, tronco que dá a origem de todos os ramos do direito. 
O que é o direito? 
 
Segundo um filósofo italiano, Francesco Carnelutti (2008), o direito nasce de 
certas necessidades econômicas do homem, e que se não houvesse encontrada 
solução para tais necessidades é provável que o homem não tivesse sobrevivido ao 
desafio da evolução. 
 
Na conceituação de Ihering (2002), Direito é o complexo das condições 
existenciais da sociedade, asseguradas pelo poder público. 
Segundo Paulo Nader (2007), o direito é um conjunto de normas de conduta 
social imposta pelo Estado, para a realização da segurança, segundo os critérios de 
justiça. 
Para Miguel Reale (2005), seria a vinculação bilateral atributiva da conduta 
humana para a realização ordenada dos valores de convivência. 
São tantos os autores e filósofos sobre o assunto que uma definição 
completa é um pouco difícil de ser formada. 
Mas será que algum de vocês tem dúvida de que, quando tiverem batidas de 
carro, problemas com produtos ou serviços, problemas trabalhistas, tributários, que o 
direito estará presente. Por exemplo, uma dona de casa, quando adquire uma 
simples caixa de fósforos no supermercado, realiza um contrato de compra e venda 
 
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e ao tomarmos um trem, metrô, ônibus, ou outro qualquer transporte público, 
realizam inconscientemente, um contrato de transporte, mediante o simples 
pagamento de passagem, pois se ocorrer um acidente, no qual resulte lesão ou 
morte para alguém, segundo as regras de direito, será a transportadora obrigada a 
indenizar os prejuízos, envolvendo danos emergentes e lucros cessantes, isto é, 
tudo aquilo que a vítima perder e aquilo que deixar de ganhar em razão do acidente, 
pelo restante de sua sobrevida. 
Como vimos, a todo o momento estamos vivendo relações de direito sem 
que percebamos, tudo em nossas casas foi adquirido de alguém, usamos energia, 
gás e água em nossos lares, andamos de condução por vias públicas, e o próprio 
ato de andar em uma via pública já causa relações de direito, todos os dias a todo o 
momento, mesmo que não saibamos estamos sob a proteção de nossa sociedade e 
com os deveres que a vida social nos exige. 
Será que uma pessoa que vive em uma ilha deserta possui algum direito? 
Depende, será que ela tem outro ser humano para se relacionar, será que ela 
convive com alguém? Se a resposta for negativa podemos afirmar que não, afinal 
ela não possui deveres com ninguém, e também não existe ninguém para cobrar 
dela qualquer coisa, como poderemos falar em direito? 
 
A palavra Direito pode ser utilizada com significados diferentes. Fala-se: 
 
x Em direito para indicar o conjunto de normas ou regras de conduta 
coativamente impostas pelo poder estatal; 
x Que o direito é formado a partir da cultura ou valores morais de um 
povo mais primitivamente exposto por seus costumes. O direito serve-se daqueles 
valores morais tidos na sociedade como mais relevantes e cerca-os de 
obrigatoriedade, própria da norma ou regra. Como a vida e a propriedade. 
x Que o Direito é uma ciência social, que se preocupa com o estudo das 
normas que disciplinam a conduta do homem em sociedade, visando à harmonia do 
convívio e ao bem comum. 
x Que o direito se preocupa com o estudo das normas que disciplinam a 
conduta do homem em sociedade, visando à harmonia do convívio e ao bem 
comum. 
 
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x Que o direito é a ordenação da conduta humana em sociedade, por 
meio de normas coercitivamente impostaspelo estado e garantidas por um sistema 
de sanções peculiares. 
x Que o direito é destinado a organizar a sociedade e disciplinar a 
conduta humana na convivência social, ou seja, serve para manter harmonia na 
sociedade, ou seja, o direito mantém o equilíbrio das relações humanas. 
 
Assim, chegamos a uma importante conclusão de que não é tarefa simples 
definir o que seja o direito, pois o vocábulo abrange uma série de significados. 
Entendemos que o direito invade e domina a vida social desde as mais 
humildes às mais solenes manifestações quer se trate de relações entre indivíduos, 
quer entre o indivíduo e o grupo social, como família e o Estado, ou seja, que o 
direito nasceu para regular as relações humanas, estabelecendo regras de conduta, 
um mínimo de ordem e direção, que sem ele seria uma desordem social, a 
desarmonia entre os seres humanos. 
O estudo do direito administrativo tem grande importância no curso de 
direito, pois a atividade da administração expandiu-se muito, de modo que a sua 
presença se nota em quase todas as ordens da vida social. 
O direito administrativo tem uma série de peculiaridades, que o diferenciam 
dos outros ramos do direito. De entre todas elas, sobressai o fato de um dos sujeitos 
que intervém nas relações jurídicas que constituem estas leis ser, precisamente, a 
Administração que, como parte das estruturas do poder, ocupa uma posição de 
proeminência em relação aos particulares. Nas relações que regulam as leis 
administrativas aparece invariavelmente um sujeito público. Por isso o direito 
administrativo é uma parte do direito público. É ramo do Direito Público Interno uma 
vez que disciplina as relações jurídicas em que predominam os interesses do Estado 
e disciplina a Administração Pública. Sendo assim, tem por objeto a administração 
pública. 
É importante lembrar, que o direito público é o que se compõe 
predominantemente de normas de ordem pública, que não podem ser modificadas 
por acordo das partes, como o direito penal ou o próprio direito administrativo. 
 
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Para entender o direito administrativo, há de se ter em mente que existe 
desigualdade jurídica entre a administração e os administrados, existe presunção de 
legitimidade dos atos desta. 
Desigualdade jurídica entre a administração e os administrados, significa que 
é a supremacia da administração pública sobre os administrados, que não são 
postos no mesmo patamar jurídico. 
A atuação da administração pública será sempre presumivelmente legítima, 
visto que decorre de um comando legal. 
A presunção é relativa, porque o administrado poderá provar que a 
administração agiu sem a ordem legal, lesionando direito particular. 
Quase não há uma carreira em que não se necessite do conhecimento do 
direito administrativo. 
 
 
1.2 CONCEITO 
 
 
O direito administrativo no Brasil, originário do direito francês, tem como 
objeto o estudo do estatuto dos órgãos públicos administrativos do Estado, bem 
como de toda a estruturação de suas atividades e serviços públicos, e a análise dos 
procedimentos tendentes ao cumprimento das tarefas do Poder Público, ou seja, o 
direito administrativo além de cuidar da regulamentação dos serviços públicos, tem 
como função a execução desses serviços, bem como a regulamentação das 
relações existentes entre a Administração Pública e seus administrados. 
Na visão de alguns autores, como José Cretella Júnior (2004), Direito 
Administrativo é o ramo do Direito Público interno que regula a atividade jurídica não 
contenciosa do Estado e a constituição dos órgãos e meios de sua ação, ou seja, o 
ramo do Direito Público que rege a ação do Estado para a consecução dos seus 
fins. 
Celso Ribeiro Bastos (2002) define como: 
 
Ramo do direito que regula um dos poderes do Estado, qual seja, o 
Executivo. 
 
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Hely Lopes Meirelles (2004), define o direito administrativo como sendo: 
 
Um conjunto harmonioso de princípios jurídicos que regem os órgãos, os 
agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e 
imediatamente os fins desejados pelo Estado. 
O Direito Administrativo é composto tanto de normas jurídicas, como de 
princípios jurídicos. 
Cuida do regime aplicado à função administrativa, ou seja, disciplina as 
atividades e os órgãos estatais, para o bom funcionamento da Administração 
Pública. 
Assim sendo, o Estado atua na administração, legislação e jurisdição. Em 
todos eles pede orientação do Direito Administrativo, no que concerne à organização 
e funcionamento de seus serviços. 
Sendo que, no que diz respeito aos poderes legislativo e judiciário, há 
independência dos Poderes. Assim, do funcionamento estatal só se afasta o direito 
administrativo quando em presença das atividades especificamente legislativas, na 
criação de lei ou judiciária, como as decisões judiciais, que são funções típicas dos 
poderes. 
Dessa forma, o direito administrativo rege toda e qualquer atividade de 
Administração, provenha ela do Executivo, do Legislativo ou do Judiciário. 
Então, pode-se dizer que o Direito Administrativo rege toda e qualquer 
atividade de administração, sendo ela do Executivo, do Legislativo ou do Judiciário. 
É o conjunto de normas que regem a administração pública, seja na estrutura e 
pessoal do serviço público, ou seja, o ramo do direito público que tem por objeto os 
órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a administração 
pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza 
para a realização de seus fins, de natureza pública. 
Assim, podemos concluir que o direito administrativo pode ser definido como 
direito público que concentra os princípios e normas jurídicas regentes dos órgãos, 
agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a administração pública, 
em todos os níveis, sendo a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, bem 
 
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como regente das atividades públicas direcionadas a realizar os fins almejados pelo 
Estado. 
 
 
1.3 FONTES 
 
 
1.3.1 Conceito 
 
 
Fonte é o lugar de onde brota, através da terra, a água. Vulgarmente, é o 
ponto de partida de alguma coisa. Fontes na Ciência Jurídica são as formas pelas 
quais se revela o direito. 
O termo “fonte jurídica” é empregado metaforicamente, pois, em sentido 
próprio fonte é a nascente de onde brota uma corrente de água. É a exteriorização 
do direito ou a sua formalização. 
 
 
1.3.2 Classificação 
 
 
O tema relacionado às fontes do direito é normalmente abordado por todas as 
obras de Introdução à Ciência do Direito, decorrendo daí a indagação: por que 
também examiná-la no direito administrativo? É o que veremos a seguir. 
 
Costuma-se classificar as fontes do direito em Materiais e Formais. 
 
As Fontes Materiais são as responsáveis pela elaboração do direito. A palavra 
material vem de matéria, substância, essência, razão pela qual é usada para indicar 
aquelas fontes que verdadeiramente têm substância de fonte. Por isso, as fontes 
materiais são também chamadas de fontes Substanciais ou de Produção. 
Assim, as fontes materiais não são, portanto, o direito positivo, mas tão-
somente o conjunto de valores e de circunstâncias sociais que, constituindo o 
 
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antecedente natural do direito, contribui para a formação do conteúdo das normas 
jurídicas, que, por isso, têm sempre a configuração determinada por esses fatores, 
que também encerram potencialmente as soluções que devem ser adotadas na 
aplicação das normas jurídicas. 
Em suma, as fontes materiais consistem no conjunto de fatos sociais 
determinantes do conteúdo do direito e nos valores que o direito procura realizar 
fundamentalmente sintetizado no conceito amplo de justiça. 
As Fontes Formais são os meios de expressão do direito, as formas pelas 
quais as normas jurídicas se exteriorizam,tornam-se conhecidas. Para que um 
processo jurídico constitua fonte formal é necessário que tenha o poder de criar o 
direito. Criar o direito significa introduzir no ordenamento jurídico novas normas 
jurídicas. O elenco das fontes formais varia de acordo com os sistemas jurídicos e 
também em razão das diferentes fases históricas. 
Assim, são chamadas de fontes formais, porque de fonte só têm a forma; 
nada de conteúdo. Aparentemente o direito tem origem nas fontes formais, mas a 
realidade elas apenas o tornam conhecido. Por isso, são também chamadas Fontes 
de Conhecimento. 
As fontes formais são os modos de manifestação do direito mediante os 
quais o jurista conhece e descreve o fenômeno jurídico. Logo, quem quiser conhecer 
o direito deverá buscar a informação desejada nas suas fontes formais, ou seja, na 
lei, nos arquivos de jurisprudência, nos tratados doutrinários. 
 
As fontes foram divididas em imediata porque está mais próxima e mediata 
porque está mais distante. 
As fontes materiais imediata são os Órgãos Legiferantes e a mediata é a 
Sociedade. 
São os órgãos legiferantes, aqueles que, segundo a ordem constitucional, 
têm a função de legislar, tanto no Poder Legislativo como no Executivo. 
A fonte material mediata ou remota é a sociedade, pois o direito emana do 
grupo social. 
 
Já as fontes formais imediata são as Leis e as mediatas são a 
Jurisprudência, costumes, dentre outros. 
 
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• Lei: como fonte primária é a mais importante do direito administrativo. A 
palavra lei vem de ligar, porque em sentido jurídico, obriga a agir. Poderíamos dizer 
que a lei é a regra social obrigatória emanada da autoridade. A lei é a matéria que 
lhe dá corpo e forma, sendo geradora de direitos e obrigações, impondo-se tanto a 
conduta humana como a ação estatal. 
É importante lembrar, que as fontes formais podem ser estatais e não 
estatais. As estatais subdividem-se em legislativas (leis, decretos, regulamentos, 
etc.), e jurisprudenciais (sentenças, precedentes judiciais, súmulas, etc.). Tal divisão 
foi feita tendo-se em vista o predomínio das atividades legiferante e jurisdicional. A 
isso podemos acrescer as convenções internacionais, pelas quais dois ou mais 
Estados estabelecem um tratado, daí serem fontes formais estatais convencionais. 
As fontes não estatais, por sua vez abrange o direito consuetudinário 
(costume jurídico), o direito científico (doutrina) e as convenções em geral ou 
negócios jurídicos. 
Essas normas jurídicas (leis, decretos, costumes, sentenças, contratos) não 
são, como se vê, produtoras do direito, mas consiste no próprio direito objetivo, que 
brota de circunstâncias políticas, históricas, geográficas, econômicas, axiológicas e 
sociais (fontes materiais) que se completam com um ato volitivo do Poder 
Legislativo, executivo ou judiciário. 
Há Leis Federais de caráter nacional, pois compete exclusivamente a União 
legislar sobre temas de Direito Administrativo (Desapropriação e Licitação) ou outras 
que não atingem todo território nacional pelo aspecto especial de seu objeto (Lei do 
Polígono das Secas e da Amazônia Legal), ou por dizer respeito à União Federal 
(Reforma Administrativa da União, Estatuto dos Servidores Públicos Civis da União). 
As Leis Estaduais e Municipais só valem no interior dos respectivos 
territórios, sendo válidos em relação aos Estados às observações antes exaradas 
em relação à União, com suas adaptações. 
 
• Jurisprudência que designa o conjunto de decisões anteriores 
proferidas por juízes ou tribunais sobre casos idênticos semelhantes. 
Como fonte do Direito Administrativo entende-se como o conjunto de 
decisões reiteradas em um mesmo sentido, proferidas pelos Tribunais, Juízes e 
órgãos de natureza contenciosa, emitidos em relação a casos concretos, ou seja, 
 
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um caso é levado à apreciação do Judiciário, onde após regular tramitação do 
processo, recebe uma decisão. Tempos depois, caso idêntico será submetido à 
decisão do Judiciário, e assim sucessivas vezes. Essas decisões reiteradas que 
emanam dos órgãos judiciários constituem a jurisprudência. 
Os tribunais utilizam a jurisprudência como fonte do direito administrativo 
para solucionar os seus conflitos. 
• Costumes: é a reiteração uniforme de comportamento tido como 
obrigação pela consciência popular, surge espontaneamente da atividade 
administrativa. 
O costume pode ser dividido em: 
 • Secundum Legem - é o costume que serviu de apoio ao ditame 
legislativo regular, ou surgiu como complemento deste. O costume deve ser 
observado e até exigido, porque encontra respaldo na própria lei. Exemplo dessa 
espécie de costume é a chamada praxe forense: muitos atos praticados diariamente 
no foro não são expressamente regulamentados, realizam-se de acordo com 
costumes que servem de complemento à lei. 
• Praeter Legem (além da lei) -, o costume que funciona como fonte 
supletiva, em que a lei nada dispôs. 
• Contra Legem (contrário à lei) -, o costume que se opõe à lei, introduz 
uma nova norma contrária às disposições legislativas, ou faz os preceitos legais 
vigentes não serem aplicados, caindo em desuso. 
 
No Direito Administrativo, o costume é fonte, quer quando preenche as 
omissões da Lei, quer quando serve à sua interpretação e incidência, mas não 
quando a revoga ou derroga, sempre Secundum Legem. Sua importância reside na 
deficiência da legislação, para preencher as lacunas do texto legal. 
Os Costumes apresentam grande divergência de serem utilizados como 
fonte do direito administrativo, pois o legislador determinou que a administração 
deverá seguir o princípio da legalidade. 
Portanto, se o costume for Praeter Legem ou Contra Legem não poderá ser 
fonte de direito administrativo. Já o costume Secundum Legem, seguindo os moldes 
da lei, poderá ser utilizado como fonte do direito administrativo. 
A Doutrina, apesar de muito controvertida, também se constitui em uma 
fonte do direito administrativo, posto que sejam ensinamentos de juristas que 
 
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analisam o sistema normativo, levantando contradições e formulando definições e 
classificações que auxiliam o Estado a desenvolver suas atividades e funções. 
Finalmente, podemos concluir que a lei é uma das maiores fontes do direito 
administrativo, pois dá conteúdo à competência distribuída pela Constituição às 
pessoas de direito público para legislarem sobre as diversas matérias 
administrativas. 
Mas a Constituição pode ser considerada como a principal fonte do direito 
administrativo, pois possui em seu artigo 37, uma série de preceitos voltados a 
disciplinar as atividades e funções do Estado. 
Apesar de a Constituição fixar os princípios e regular matéria que disciplinam 
o direito administrativo, a legislação infraconstitucional Leis Complementares 
também é fonte do direito administrativo pelo fato de que muitas vezes 
complementam aquilo que está disposto na Constituição Federal. 
 
 
1.4 RELAÇÕES DO DIREITO ADMINISTRATIVO COM OUTROS RAMOS DO 
DIREITO 
 
O Direito Administrativo, enquanto Direito, faz parte de um todo. Por isso se 
correlaciona, com outros ramos do direito, embora possua institutos próprios e 
princípios particulares que afirmam a sua relativa autonomia. 
Assim, o Direito Administrativo mantém relação com vários ramos do direito 
conforme abaixo. 
 
 
1.4.1 Direito constitucional 
 
 
É grande a relação, pois ambos cuidam do Estado. Mas o direito 
administrativo tem uma ampla relação com o direito constitucional, a tal ponto que 
doutrinadores postulam ser aquele o processo, instrumental deste, buscando no 
direito constitucional todo seu embasamento ou fundamentos. 
 
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A diferença é que o Direito Constitucional se interessa pela estrutura estatal 
e pela instituição política do governo, já o Direito Administrativo cuida da 
organização internados órgãos da Administração, do seu pessoal e do 
funcionamento de seus serviços, de modo a satisfazer as finalidades que lhe são 
constitucionalmente atribuídas. 
O Direito Constitucional faz a anatomia do Estado, cuidando de suas formas, 
de sua estrutura, de sua substância, no aspecto estático, enquanto o Direito 
Administrativo estuda-o na sua movimentação, na sua dinâmica. 
O Direito Constitucional institui os órgãos essenciais, define os direitos e 
garantias individuais, já o Direito Administrativo disciplina os serviços públicos e 
regulamenta as relações entre a administração e os administrados. Mas é bom 
lembrar que, sempre subordinado aos princípios constitucionais. 
 
As Constituições do século XIX não comentavam sobre Administração 
Pública. A Constituição do Brasil Imperial, de 1824, por exemplo, não tem dispositivo 
específico sobre a Administração Pública ou sobre os servidores, e apenas 
apresenta dispositivos isolados em matéria administrativa. 
Já a nossa Constituição de 1988, que no Título III, denominado “Da 
Organização do Estado”, traz o capítulo VII intitulado “Da Administração Pública”, 
com quatro seções, uma das quais dedicadas aos Servidores Públicos, gênero da 
espécie funcionário público. 
Além dos preceitos contidos nesse capítulo, inúmeros dispositivos referentes 
à matéria administrativa aparecem de modo difuso, em outras partes do texto 
constitucional. Assim, por exemplo: no capítulo “Dos direitos e deveres individuais e 
coletivos” vêm previstos: direito a receber informações dos órgãos públicos (art. 5º, 
inciso XXXIV); a fiscalização financeira e orçamentária dos Tribunais de Contas 
sobre a atividade da Administração, previstos nos artigos 70 a 75; o regime das 
concessões e permissões de serviço público que constam do art. 175, parágrafo 
único, dentre outros. 
A Constituição mostra as bases do direito administrativo e a atuação da 
Administração. 
 
 
 
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1.4.2 Direito do Trabalho 
 
 
Nesse caso, a relação ocorre especialmente com as instituições de 
previdência e assistência ao assalariado. As relações neste campo são bem 
detectáveis, porque tais organizações são instituídas, como autarquias 
administrativas, já porque as relações entre empregadores e empregados, em boa 
parte, passaram do âmbito do Direito Privado para o campo do Direito Público, com 
o fim precípuo de mantê-las sob a regulamentação e fiscalização do Estado. 
 
 
1.4.3 Direito Tributário e Direito Financeiro 
 
 
As relações do Direito Administrativo restringem-se as atividades vinculadas 
à imposição e arrecadação de tributos, à realização da receita e efetivação das 
despesas públicas que são administrativas. 
 
 
1.4.4 Direito civil 
 
 
As relações acontecem de forma intensíssima, principalmente no que se 
refere aos contratos e obrigações do Poder Público com o particular. Nesse aspecto, 
muitos institutos e regras do Direito Privado são adotados no campo administrativo, 
chegando, mesmo, o Código Civil a enumerar entidades públicas, a conceituar os 
bens públicos, a dispor sobre desapropriação, a prover sobre edificações urbanas, 
além de outras disposições endereçadas diretamente à Administração Pública. 
 
 
 
 
 AN02FREV001/REV 4.0 
 20 
 
 
1.4.5 Direito eleitoral 
 
 
A interpenetração se manifesta na requisição de bens como locais de 
votação e serviços como mesários, institutos típicos de direito administrativo, 
necessários à consecução das diversas etapas do processo eleitoral. 
 
 
1.4.6 Direito Processual Civil e Penal 
 
 
Direito Administrativo mantém intercâmbio de princípios aplicáveis a ambas 
as disciplinas, na regulamentação de suas respectivas jurisdições. Se, por um lado, 
a Justiça Comum não dispensa algumas normas administrativas na movimentação 
dos feitos, por outro, a jurisdição administrativa serve-se de princípios tipicamente 
processuais para nortear o julgamento de seus recursos. 
 
 
1.4.7 Direito Penal 
 
 
Em muitos casos, tais como nos crimes contra a Administração Pública, 
previsto no Código Penal em seus artigos 312 a 327, a Lei Penal subordina a 
definição do delito à conceituação de atos e fatos administrativos. Em outros casos, 
chega, mesmo, a relegar à Administração prerrogativas do Direito Penal, como 
ocorre na caracterização de infrações dependentes das chamadas normas penais 
em branco. 
Mas é importante lembrar, que o ilícito administrativo não se confunde com o 
ilícito penal, assentando cada qual em fundamentos e normas diversas. 
 
 
 
 AN02FREV001/REV 4.0 
 21 
 
 
1.5 PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
O conjunto de princípios de acordo com o regime administrativo constitui-se 
de uma gama de princípios além daqueles que estão consagrados no artigo 37 da 
CF. Como veremos a seguir. 
 
 
1.5.1 Conceito de Princípio 
 
 
Princípio é um conjunto de ideias gerais e abstratas que embasam um 
sistema e lhe garantem a validade, conferindo-lhe identidade, tornando-o peculiar a 
relação entre os demais ramos do Direito. São regras que fornecem critérios de 
interpretação para as normas jurídicas. 
Princípios são proposições fundamentais que se encontram na base de toda 
legislação, formando seu sistema teórico, sendo aplicáveis, no caso do Direito 
Administrativo, por cima da Lei, informando superiormente toda a atividade legal e 
administrativa, independentemente de estar ou não contida na Lei. 
 
 
1.5.2 Princípios da Supremacia e Indisponibilidade dos Interesses Públicos 
 
 
O regime jurídico-administrativo, considerado no direito administrativo 
segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, delineia-se, fundamentalmente, em 
função da consagração de dois princípios conforme abaixo. 
 
x O Princípio da Supremacia 
 
Modernamente seu intento é limitar o exercício dos direitos individuais em 
 
 AN02FREV001/REV 4.0 
 22 
benefício do bem-estar coletivo na prestação dos serviços públicos, garantindo a 
estabilidade e a ordem social. Nessa linha mestra do Direito Administrativo, os 
interesses da coletividade se sobrepõem aos dos particulares, traduzindo-se em 
inúmeros privilégios concedidos aos órgãos encarregados do bem comum, a fim de 
assegurar a proteção destes interesses. 
É bom se lembrar de que a superioridade, entretanto, não é ilimitada sendo 
fundamental que sempre se estabeleça uma proporcionalidade dos meios aos fins. 
Pois não pode impor à liberdade restrições que exceda ao que é necessário para 
atender os fins públicos. 
Como exemplo desse princípio, são os atributos especiais dos atos 
administrativos, ou seja, eles são autoexigíveis, autoexecutáveis e presumem-se 
legítimos e verdadeiros. Mas podem ser revistos, modificados e revogados pela 
própria Administração, desde que atendidos certos pressupostos. 
 
x Princípio da Indisponibilidade dos Interesses Públicos 
 
Constitui-se em uma limitação das faculdades e poderes reconhecidos ao 
administrador, que não possui liberdade para concretizar transações de qualquer 
natureza, sem prévia e correspondente norma legal; os bens, direitos e interesses 
públicos são confiados a ele apenas para a sua gestão, nunca para a sua 
disposição. O poder de disposição, seja para aliená-los, renunciá-los dependerá de 
autorização legal. Devendo toda atividade estatal se dirigir ao atendimento de um 
interesse público qualificado, não podendo dispor sobre estes livremente, devendo 
sempre respeito à lei. Fica por este princípio proibido a desapropriação de bens para 
dá-lo a particulares ou como medida de vingança. 
Assim, o primeiro proclama a superioridade do interesse coletivo sobre o 
particular, com condição de segurança e até mesmo de sobrevivência deste. 
Significa pressuposto de uma ordem social estável em que todas as pessoas se 
sintam garantidas e resguardadas. Já o segundo, resulta de posição privilegiada do 
órgão encarregado de zelar pelo interesse público e manifestando essapreocupação junto aos particulares. 
 
 
 
 AN02FREV001/REV 4.0 
 23 
 
 
1.6 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
A Constituição Federal os enuncia de modo expresso, em seu art. 37. 
 
A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios 
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. 
 
Assim, a CF proclama os princípios constitucionais essenciais para a 
probidade e transparência na gestão da coisa pública. 
Princípios esses, que são postulados fundamentais norteadores de toda a 
administração pública, inspirando o seu modo de agir e condutas do Estado quando 
no exercício de atividades administrativas. Assim, a administração pública deve 
obedecer aos seguintes princípios: 
 
 
1.6.1 Legalidade 
 
 
O princípio administrativo da legalidade consiste em que o administrador 
deve se sujeitar aos mandamentos da lei em suas atividades funcionais e às 
exigências do bem comum. Ou seja, significa que o administrador público está, em 
toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei, e às exigências do 
bem-comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato 
inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal. Na administração, 
o agente só pode fazer o que a lei determina ou lhe autoriza. 
Previsto no art. 5°, II, da CF aplica-se normalmente a administração pública, 
porém de forma mais rigorosa e especial, pois o administrador público somente 
poderá fazer o que estiver expressamente autorizado em lei e nas demais espécies 
normativa, inexistindo, pois, incidência de sua vontade subjetiva, pois na 
Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. Administrar é aplicar 
a lei, de ofício. Ou seja, à Administração só cabe fazer o que permitido em lei (ao 
 
 AN02FREV001/REV 4.0 
 24 
contrário do particular, que pode fazer tudo que não lhe seja vedado por lei). Atua 
sem finalidade própria, mas em respeito à finalidade imposta pela lei, e com a 
necessidade de preservar-se a ordem jurídica. 
É bom lembrar que as leis administrativas são normalmente de ordem pública 
e seus preceitos não podem ser relegados pelo administrador, nem mesmo por 
acordo de vontade. Cumprir a lei é um poder e dever do agente público. 
 
 
1.6.2 Moralidade 
 
 
A moralidade administrativa constitui-se em um dos mais importantes 
pressupostos relativos à validade do ato administrativo. Não quer dizer apenas a 
moral comum, mas, principalmente, a que respeita a moral jurídica. 
Necessária à validade da conduta do administrador público. A atividade do 
administrador público, além de traduzir a vontade de obter o máximo de eficiência 
administrativa, terá ainda de corresponder à vontade constante de viver 
honestamente, de não prejudicar outrem e de dar a cada um, o que lhe pertence. 
O instrumento para o controle da moralidade é a Ação Popular previsto no 
art. 5º, LXXIII, CF, onde diz que, 
 
Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a 
anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado 
participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio 
histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má fé, isento de 
custas judiciais e do ônus da sucumbência. 
 
Ação popular é uma ação judiciária usada pelo cidadão para pleitear a 
anulação do ato lesivo ao meio ambiente, a moral administrativa, ao patrimônio 
público histórico e cultural. 
Na Moralidade, não bastará ao administrador o estrito cumprimento da 
estrita legalidade, devendo ele, no exercício de sua função pública, respeitar os 
princípios éticos de razoabilidade e justiça, pois a moralidade constitui, a partir da 
Constituição de 1988, pressuposto de validade de todo ato da administração pública. 
Ou seja, a atividade administrativa deve estar enquadrada em padrões morais. Não 
 
 AN02FREV001/REV 4.0 
 25 
se trata de moralidade pessoal do agente, mas de elementos morais paradigmáticos 
(padrões) que formam a chamada “moralidade administrativa”. 
 
 
1.6.3 Impessoalidade ou finalidade 
 
 
O agente público deve exercer seu cargo visando ao interesse público e não 
ao interesse pessoal ou de outrem. Esse princípio direciona-se a todos os poderes 
de Estado, inclusive ao Poder Judiciário. Ou seja, o administrador público só deve 
praticar ato que a norma de direito indica como objetivo do ato. Finalidade de 
atender ao interesse público e aos objetivos da lei. 
Esse princípio tende a impedir práticas administrativas que beneficiem ou 
atinjam interesses particulares como procedimento de baixeza ou vingança. Os 
resultados que se buscam com a prática do ato administrativo tem como fim o 
interesse geral. 
 
 
1.6.4 Publicidade 
 
 
Constitui-se na divulgação oficial do ato administrativo para conhecimento 
público e início de seus efeitos externos. 
É a divulgação oficial do ato para conhecimento público e início de seus 
efeitos externos. As leis, atos e contratos administrativos, que produzem 
consequências jurídicas fora dos órgãos que os emitem exigem publicidade para 
adquirirem validade universal, isto é, perante as partes e terceiros. 
Assim, a Publicidade, faz-se pela inserção do ato no Diário oficial ou por 
edital afixado no lugar próprio para divulgação de atos públicos ou outras formas 
estabelecidas em lei, para conhecimento do público em geral e, consequentemente, 
início da produção de seus efeitos, pois somente a publicidade evita os dissabores 
existentes em processos arbitrariamente sigilosos, permitindo-se os componentes 
recursos administrativos e as ações judiciais próprias. Ou seja, todos os atos da 
 
 AN02FREV001/REV 4.0 
 26 
Administração devem ser públicos, seja de forma interna, seja de forma externa, 
publicando no diário oficial ou em jornais de grande circulação. 
A publicidade dos atos administrativos sofre as seguintes exceções previstas 
na Constituição Federal, dentre outras previstas na lei: 
I) art. 5º, XXXIII, – garante o sigilo para segurança da sociedade e do 
Estado; 
II) art. 5º, X - direito à intimidade; e 
III) art. 5º LX – ações que devem correr em segredo de justiça. 
Observar que se a informação for do seu interesse cabe Mandado de 
Segurança, e se for sobre você, e estiver inserida em um banco de dados de caráter 
público, cabe Habeas Data. 
 
 
1.6.5 Hierarquia 
 
 
Vínculo que coordena e subordina uns aos outros os órgãos do poder 
executivo, graduando a autoridade de cada um. Do poder hierárquico decorrem 
faculdades implícitas para o superior, tais como o de dar ordens, a de fiscalizar o 
seu cumprimento, a de delegar e avocar atribuições, e a de rever os atos dos 
inferiores. 
 
 
1.6.6 Fiscalização 
 
 
A vigilância exercida sobre a atividade dos órgãos da administração, para lhe 
assegurar a legitimidade e a conveniência. 
 
 
 
 
 
 
 AN02FREV001/REV 4.0 
 27 
 
 
1.6.7 Eficiência 
 
 
É o princípio que se impõe a todo agente público para que realize suas 
atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. A função administrativa 
não deve ser desempenhada apenas com legalidade, pois precisa atingir resultados 
positivos para o serviço público e prestar satisfatório atendimento das necessidades 
da coletividade. 
A Emenda Constitucional n° 19/98 acrescentou expressamente aos 
princípios constitucionais da administração pública o princípio da eficiência, portanto, 
é uma inovação da Constituição Federal de 1988 que determina que o agente deve 
agir de modo proporcional e razoável, de forma a empregar apenas os meios 
necessários para a consecução dos fins da Administração Pública e de forma 
otimizada. 
O princípio da eficiência compõe-se de algumas características básicas, tais 
como: direcionamento da atividade e dos serviços públicos à efetividade do bem 
comum, a imparcialidade,neutralidade, transparência, participação e aproximação 
dos serviços públicos da população, eficácia, desburocratização e busca de 
qualidade. 
Assim, O princípio da eficiência vem reforçar a possibilidade de o Ministério 
Público, com base em sua função constitucional, de zelar pelo efetivo respeito dos 
poderes públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados 
nesta Constituição, promover as medidas necessárias judicial e extrajudicialmente, a 
sua garantia, previsto no artigo 129, II da CF. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 AN02FREV001/REV 4.0 
 28 
 
 
1.7 OUTROS PRINCÍPIOS IMPORTANTES 
 
 
1.7.1 Princípio da Motivação 
 
 
Esse princípio obriga o agente público expor as razões fáticas e jurídicas 
que sustentam a adoção de qualquer providência, pois todos os atos administrativos 
devem ser motivados para que o Judiciário possa controlar à sua legalidade. Na 
atualidade, até os atos discricionários precisam da motivação, que pode ser prévia 
ou concomitante, sem exigir formas específicas. 
 
 
1.7.2 Princípio da Razoabilidade 
 
 
Razoabilidade significa coerência entre os meios que se utiliza o 
administrador para que o ato atenda a sua finalidade pública específica. 
Os poderes concedidos à Administração Pública devem ser exercidos na 
medida necessária ao atendimento do interesse coletivo, sem exacerbações. Visa 
limitar o poder discricionário. 
 
 
1.7.3 Princípio da Proporcionalidade 
 
 
É um desdobramento do Princípio da razoabilidade. Adotando a medida 
necessária para atingir o interesse público almejado, o administrador que age de 
modo adequado, para atingir a finalidade legal, atua com proporcionalidade. O modo 
de interpretação da realidade em face da prática do ato, não deve ser medido pelos 
critérios subjetivos do agente, mas segundo os padrões da sociedade da época. 
 
 AN02FREV001/REV 4.0 
 29 
Sendo assim, o princípio da razoabilidade e da proporcionalidade, o 
administrador deve escolher o meio adequado, ou seja, objeto razoável e 
estritamente necessário, para atingir os fins que deseja, ou seja, a razoabilidade. E 
mais, dentro do necessário, agir proporcionalmente entre a limitação ao direito 
individual e o prejuízo a ser evitado, em que as vantagens superam as 
desvantagens, sendo a proporcionalidade. 
Como exemplo, temos o alimento estragado em restaurante, havendo uma 
infração administrativa, ocorrerá à destruição do alimento e multa, que são meios 
adequados e necessários de punição. A multa deve ser proporcional à gravidade da 
infração, alimentos estragados, sua qualidade e quantidade, etc. Pois o risco de 
estar cometendo uma injustiça e ter que indenizar o dono do estabelecimento pela 
perda dos alimentos é melhor que a possível intoxicação alimentar dos 
consumidores. Lei nº 9784/99, art. 2º, § único, VI. 
 
 
1.7.4 Princípio da autotutela 
 
 
É o controle da Administração Direta e Indireta sobre a legalidade e eficiência 
dos seus próprios atos, em relação ao mérito e a legalidade, anulados quando 
ilegais, ou revogando-os por motivo de conveniência e oportunidade, sem 
necessidade de recorrer ao Judiciário. 
Conforme a Súmula 473 do STF: 
 
 
"a Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios 
que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-los, 
por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos 
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial". 
 
 
 
 
 
 
 
 AN02FREV001/REV 4.0 
 30 
 
 
1.7.5 Princípio da tutela ou controle 
 
 
É a fiscalização que a Administração Direta realiza em relação às entidades 
da Administração Indireta por ela criadas, com a finalidade de garantir a observância 
das suas finalidades institucionais. A regra destas entidades é a autonomia; o 
controle é exceção, e só pode ocorrer nos limites da lei. 
 
 
1.7.6 Princípio da presunção de legitimidade ou da veracidade 
 
 
Para concretizar o interesse público, as decisões da Administração Pública 
são dotadas do atributo da presunção de legitimidade e de legalidade, o que as 
tornam presumivelmente verdadeiras quanto aos fatos, e adequadas quanto à 
legalidade; tais atributos permitem a execução imediata, do conteúdo do ato ou 
decisão administrativa, mesmo que criem obrigações para o particular. A presunção 
é relativa, admite prova em contrário. 
 
 
1.7.7 Princípio da continuidade 
 
 
Por serem indisponíveis os interesses públicos, é obrigatória a atividade 
administrativa, em especial os serviços públicos essenciais ou necessários. Não são 
admitidas paralisações, nem mesmo o exercício do direito de greve. Há proibições e 
exceções a greve. Os militares estão proibidos de fazê-la (art.42, § 5º CF); e, para 
os demais agentes públicos, tal exercício depende de regulamentação legal (art. 37, 
VII CF). Também por força da não interrupção das atividades, não pode o contrato 
administrativo ser descumprido pelo contratado, ainda que a AP (contratante) tenha 
deixado de satisfazer suas obrigações, porque não se reconhece a "exceptio non 
 
 AN02FREV001/REV 4.0 
 31 
adimpleti contractus" (exceção de contrato não cumprido). Assim, pode ocorrer à 
encampação de concessão de serviço público, e a possibilidade da AP utilizar 
equipamentos, instalações da empresa contratada, para assegurar a continuidade 
do serviço público. 
 
 
1.7.8 Princípio da especialidade 
 
 
As entidades estatais não podem alterar ou modificar os objetivos para os 
quais foram constituídas; sempre atuarão vinculadas aos seus fins ou objeto social, 
pois seus administradores não têm a livre disponibilidade dos interesses públicos. A 
alteração do objeto só é admissível se observada à forma pela qual foi constituída a 
entidade. As Autarquias assim não podem receber doações ou legados que 
contrariem suas finalidades, como por exemplo, se uma autarquia rodoviária (DNIT) 
recebesse doação para que nela se instalasse um hospital. Esse princípio também é 
aplicável, em relação às demais pessoas jurídicas que integram a administração 
indireta, sendo que como decorrência não podem os acionistas, em Assembleia 
Geral, alterar seus objetivos institucionais. 
 
 
1.7.9 Princípio da segurança jurídica 
 
 
Sabe-se que o direito é dinâmico, a interpretação não deve ficar cristalizada, 
mas deve respeitar os casos já decididos com base em interpretação anterior, 
considerada válida, diante das circunstâncias do momento em que foi adotada. Tem 
relação com a ideia de respeito à boa-fé. Veda a interpretação retroativa no âmbito 
da Administração Pública. 
Sendo assim, o administrador público está, em toda a sua atividade 
funcional, sujeito aos mandamentos da lei, e às exigências do bem-comum, e deles 
não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à 
responsabilidade disciplinar, civil e criminal. O administrador público só pode fazer o 
 
 AN02FREV001/REV 4.0 
 32 
que está previsto na lei. Também, faz-se necessário à validade da conduta do 
administrador público. Pois a atividade do administrador público, além de traduzir a 
vontade de obter o máximo de eficiência administrativa, terá ainda de corresponder 
à vontade constante de viver honestamente, de não prejudicar outrem e de dar a 
cada um, o que lhe pertence. 
Sendo assim, o administrador precisa ser honesto, tendo a intenção de 
realizar o bem comum. Deve exercer sua função com presteza, eficiência, para 
atender ao interesse público e aos objetivos da lei, para isso, são traçadas metas 
para que sejam alcançados bons resultados. Portanto, todos os atos devem ser 
publicados. Há também uma hierarquia e fiscalização, sendo vínculo que coordena e 
subordina uns aos outros os órgãos do poder executivo, graduando a autoridade de 
cada um. Do poder hierárquico decorrem faculdades implícitas para o superior, tais 
como o de dar ordens, a de fiscalizar o seu cumprimento,a de delegar e evocar 
atribuições, e a de rever os atos dos inferiores. A vigilância exercida sobre a 
atividade dos órgãos da administração serve para lhe assegurar a legitimidade e a 
conveniência. 
Concluindo, deve-se dizer, em termos de regime jurídico, que a tarefa do 
administrador público subordina-se à lei que lhe impõe a exigência do bem-comum 
que deve ser observada com probidade, honestidade e ética, evitando o desvio de 
poder e abuso de autoridade. 
 
 
 
FIM DO MÓDULO I 
 
 
 
 AN02FREV001/REV 4.0 
 34 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
CURSO DE 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
 
 
 
 
MÓDULO II 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 AN02FREV001/REV 4.0 
 35 
 
 
MÓDULO II 
 
 
2 CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
A Administração Pública pode ser definida objetivamente como a atividade 
concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecução dos interesses 
coletivos e subjetivamente como um conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas em 
que a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. 
A Administração Pública representa as entidades e os órgãos que realizam 
atividades com vista a concretizar as necessidades gerais e os fins almejados pelo 
Estado. 
A administração federal compreende a administração direta e a 
administração indireta: 
 
x A Administração Pública direta é a estrutura que representa atuação 
direta do Estado por suas unidades federadas. Constitui-se dos serviços integrados 
na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios (art. 76 da 
CF). 
x Administração indireta corresponde ao conjunto de pessoas jurídicas 
de direito público e privado, criadas (autarquias) ou autorizadas por lei (empresa 
pública, sociedade de economia mista e fundação) com a finalidade de auxiliar a 
Administração direta na realização de determinadas atividades. 
 
Assim sendo, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, 
consagrou a constitucionalização dos preceitos básicos do direito Administrativo, ao 
prescrever que a Administração Pública direta e indireta de qualquer dos poderes da 
União, dos estados, do Distrito federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, além dos preceitos 
 
 AN02FREV001/REV 4.0 
 36 
distribuídos nos 21 incisos e 10 parágrafos do artigo 37 e das demais regras 
previstas nos artigos. 38 a 42. 
 
Administração Pública em sentido subjetivo são as pessoas jurídicas, órgãos 
e agentes públicos que exercem a função administrativa; em sentido objetivo é a 
própria atividade administrativa exercida por aqueles órgãos, visando à satisfação 
das necessidades coletivas ou interesse público. É o conjunto de órgãos, pessoas 
jurídicas e agentes públicos da Administração Direta e Indireta ao qual a lei atribui o 
exercício da função administrativa do Estado. 
 
A Administração pública exerce a função administrativa por meio de atos e 
contratos administrativos. Para exercê-los corretamente, ela tem poderes funcionais 
e deve seguir os princípios administrativos. 
 
Segundo o Mestre Hely Lopes Meirelles, Administração Pública, 
 
“Em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para 
consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o 
conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em 
acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e 
técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em 
benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração é, pois, 
todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus 
serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. A 
Administração não pratica atos de governo; pratica, tão-somente, atos 
de execução, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a 
competência do órgão e de seus agentes. São os chamados atos 
administrativos, que, por sua variedade e importância, merecem 
estudo em capítulo especial”. 
 
Completa explicando que o governo é atividade política e discricionária, 
enquanto que a administração é atividade vinculada à lei ou à norma técnica, 
portanto, neutra. É também conduta hierarquizada, servindo como instrumental de 
que dispõe o Estado, pessoa jurídica de direito público interno, de acordo com o 
nosso Código Civil, para consecução dos seus objetivos essenciais. 
Em resumo, Administração Pública, em direito administrativo, serve tanto 
para designar as pessoas como os órgãos governamentais, como atividade 
administrativa em si. 
 
 
 AN02FREV001/REV 4.0 
 37 
 
 
2.1 ATIVIDADE ADMINISTRATIVA 
 
 
Atividade administrativa, nada mais é do que à gestão de bens interesses e 
serviços públicos, com o objetivo de se alcançar o bem comum, atendo-se sempre à 
lei e à moralidade administrativa. 
A natureza jurídica da atividade administrativa pública é uma obrigação 
assumida em nome e em razão do interesse público, sendo certo que os direitos e 
as prerrogativas conferidos ao agente são em função de seu cargo, e nunca em 
razão de sua pessoa. 
Ela se instrumentaliza por meio de atos qualificados como atos de império, 
de gestão e de expediente. 
Atos do império em relação à atividade administrativa são aqueles em que a 
administração pública decide ou emprega seu poder coercitivo em relação aos 
administrados. 
Atos de gestão são aqueles que ordenam a conduta interna da 
administração e de seus servidores, ou que geram direitos e obrigações entre a 
administração e os administrados. 
Atos de expediente são os que tratam da movimentação e do preparo dos 
procedimentos administrativos, encaminhando-os para a decisão da autoridade 
competente. 
Os três Poderes, o Legislativo, Executivo e Judiciário, de todas as entidades 
federativas como a União, Estados Federados, Distrito Federal e Municípios, têm 
necessidade de praticar atividades administrativas, exercer a função administrativa, 
ainda que restritos à sua organização e ao seu funcionamento. Função é o conjunto 
de competências determinadas por lei. Já a atividade são atos contínuos, ou seja, 
sequência de ações para realização de fins. 
A função do Legislativo consiste em elaborar normas jurídicas de caráter 
abstrato e impessoal, que conferem a todos, indistintamente, um Direito Subjetivo 
público ao objeto da tutela. 
 
 AN02FREV001/REV 4.0 
 38 
Assim, o legislativo cria normas jurídicas; vale lembrar que o poder 
legislativo tem a função legiferante, mas também tem o poder constituinte de dispor 
sobre sua organização e funcionamento, bem como elaborar seu regimento interno. 
A função do Judiciário dirige-se a pessoa determinada, com decisão 
concreta e específica sobre determinada matéria, válida para uma determinada 
pretensão levada a Juízo, à qual o Juiz aplica a norma adequada, individualizada. 
Assim, o poder judiciário busca a solução de conflitos que lhe foram 
provocados. Entretanto, tem capacidade auto-organizatória em relação a cada um 
de seus tribunais. Seus atos de organização se encontram nas leis estaduais de 
divisão e organização judiciárias e em seus regimentos internos. 
A função do Executivo é praticar os atos de chefia de Estado, ou seja, 
representar a nação, de Governo e de Administração. Esse poder é exercido pelo 
Presidente da República com o auxílio dos Ministros de Estado. 
Assim, o executivo é o poder incumbido do exercício da atividade 
administrativa em geral, mas o legislativo e o judiciário também têm essa 
incumbência quando precisam organizar-se para desempenhar atividades de apoio 
necessárias às funções típicas a seu cargo, a normativa e a jurisdicional. Embora 
sejam estruturas autônomas, os poderes se incluem nessas pessoas e estão 
imbuídos da necessidade de atuarem centralmente por meio de seus órgãos e 
agentes. 
Sendo assim, a função administrativa é a atividade concreta e imediata dos 
atos concretos e executórios, exercida pela Administração Pública para a 
consecuçãodo interesse público. 
Para realizar as atividades próprias do Estado, deve ele, aparelhar-se de 
modo eficaz para a consecução do ideal federativo. 
As atribuições administrativas de cada ente decorrem das competências 
distribuídas pela Constituição Federal. Cada um dos entes políticos que integram a 
República Federativa brasileira é dotado de estrutura administrativa própria, 
independente das demais. 
Em resumo, as pessoas que exercem as atividades de Administração 
Pública são agentes de Direito público. As atividades administrativas e seus atos em 
geral gozam de executoriedade prática, ou possibilidade imediata de serem 
realizados. A administração, visando o interesse social, desempenha suas 
 
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 39 
atividades, diretamente por meio de seus agentes técnicos e administrativos, 
devidamente selecionados, ou então o faz indiretamente, delegando para outra 
personalidade jurídica de direito público, ou mesmo para uma instituição de direito 
privado que possa agir em nome da referida Administração Pública, o que significa, 
neste caso, outorga de competência, como ocorre nas concessões, permissões, etc. 
 
 
2.3 BENS PÚBLICOS 
 
 
2.3.1 Conceito 
 
 
A palavra bem apresenta vários sentidos análogos, semelhantes, mas não 
idênticos. 
Em sentido utilitário, bem é aquilo que representa a satisfação de uma 
necessidade imediata. Num sentido ético, bem é aquilo que se mostra conforme a 
norma social, ao ideal de moralidade do grupo social e que, por isso, deve ser 
buscado em si mesmo. Na verdade, bem é toda coisa dotada de valor, ou seja, é a 
importância que se atribui a uma coisa. 
Assim, bens são coisas materiais ou imateriais que têm valor econômico e 
que podem servir de objeto a uma relação jurídica. Os bens são espécies de coisas. 
As coisas abrangem tudo o que há na natureza, exceto a pessoa, mas, como “bens” 
só se consideram as coisas existentes que proporcionam utilidade ao homem sendo 
suscetíveis de apropriação, constituindo seu patrimônio, que podem ser os bens 
corpóreos e os bens incorpóreos. Assim, o patrimônio é o complexo de relações 
jurídicas de uma pessoa apreciável economicamente. 
Segundo o Código Civil em seu artigo 99, são bens públicos, 
 
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e 
praças; 
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a 
serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, 
territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; 
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas 
de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada 
uma dessas entidades. 
 
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 40 
 
Bens Públicos são aqueles que pertencem às pessoas jurídicas de direito 
público interno, à administração direta ou indireta. 
Enfim, são os que pertencem a uma entidade de direito público, como bens 
pertencentes à União, ao Estado, aos Municípios. 
 
 
2.3.2 Classificação 
 
 
Os bens públicos se classificam quanto à titularidade, quanto à destinação e 
quanto à disponibilidade. 
Quanto à titularidade, os bens podem ser federais, estaduais, distritais e 
municipais. 
 
x Federais, são aqueles pertencentes à união, enumerados no art. 20 e 
incisos da CF, pois levam em conta a segurança nacional, a proteção à economia do 
País, o interesse público nacional e a extensão do bem. 
 
Os bens classificados como federais em razão da segurança nacional, são 
as terras devolutas necessárias à defesa das fronteiras, das fortificações e 
construções militares, os lagos e rios, as ilhas oceânicas, fluviais, o mar territorial e 
os terrenos de marinha. 
Os bens classificados como federais em razão da proteção à economia do 
País, são os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica 
exclusiva, os recursos potenciais de energia hidráulica e os recursos minerais. 
Os bens classificados como federais em razão do interesse público nacional, 
são as vias federais de comunicação, a preservação do meio ambiente, as 
cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos, além das 
terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. 
Os bens classificados como federais em razão de sua extensão, os lagos e 
rios que banham mais de um Estado. 
 
 
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 41 
x Estaduais e Distritais são os bens pertencentes, respectivamente, aos 
Estados membros e ao Distrito Federal, enumerados no art. 26 da CF (as águas 
superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes ou em depósito, às áreas, nas 
ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, às ilhas fluviais e 
lacustres, bem como as terras devolutas não pertencentes à União). 
x Municipais, são os bens que pertencem aos municípios, porém não 
estabelecidos na CF, como as ruas, praças, os jardins públicos e os edifícios 
públicos. 
 
Quanto à destinação, classificam em bens de uso comum ao povo, bens de 
uso especial e bens dominicais. Previstos no artigo 99, incisos I, II, III do C.C. 
 
Podemos concluir que todos os bens públicos podem ser utilizados pela 
pessoa jurídica de direito público a que pertencem, e alguns podem ser utilizados 
por particulares, livremente ou com observância de certos preceitos. O uso comum 
dos bens públicos é a utilização do bem pela sociedade sem distinção entre os 
usuários, sem onerosidade e nem anuência estatal específica para esse fim, por 
exemplo, qualquer indivíduo pode andar pelas calçadas e praças públicas. Já o uso 
especial dos bens públicos é a utilização do bem pelo usuário que se submete a 
regras específicas e à anuência estatal (uso privativo), ou que se sujeita à 
onerosidade, como por exemplo, uso da calçada pública para colocação de mesas 
de bar e pagamento de pedágio nas estradas. 
 
 
2.4 ÓRGÃO PÚBLICO 
 
 
Bens de uso do povo são aqueles que se destinam à utilização geral pelos 
membros da coletividade, ou seja, podem ser utilizados sem restrição, de modo 
gratuito ou onerosamente, por todos, sem necessidade de qualquer permissão 
especial, como ruas, praças, jardins, praias, estradas, etc. 
Bens de uso especial são aqueles que visam à execução dos serviços 
administrativos e públicos em geral, e que constituem o aparelhamento material da 
 
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 42 
administração, ou seja, são os utilizados pelo poder público, constituindo imóveis 
aplicados ao serviço ou estabelecimentos públicos, destinados às instalações da 
Administração e serviços públicos, como escolas públicas, hospitais, os quartéis e 
os veículos oficiais. 
Os bens públicos dominicais são aqueles que não são de uso comum do 
povo nem de uso especial, constituindo o patrimônio das pessoas de direito público 
como objetos de direito pessoal ou real, como os bens móveis inservíveis e a dívida 
ativa. Assim, bens dominicais são os que compõem o patrimônio público, abrangem 
os bens móveis ou imóveis, como, títulos da dívida pública, estradas de ferro, rios 
navegáveis, sítios arqueológicos, terrenos de marinha e acrescidos, terras 
devolutas, ilhas formadas em mares territoriais, etc. 
Assim, a Constituição Federal, enumerou os bens públicos que pertencem à 
União, como os bens públicos de uso comum, pois de livre acesso e utilização de 
todos; os bens públicos de uso especial, uma vez que sua destinação direciona-se 
para a administração federal e funcionamento do governo e por fim, os bens 
públicos dominicais ou dominiais, possíveis de alienação, pois se trata de bens 
públicos cuja natureza jurídica assemelha-se aos bens privados. 
Quanto à disponibilidade, são os bens indisponíveis, bens patrimoniais 
indisponíveis e bens patrimoniais disponíveis. 
Os bens indisponíveis são os que não têm caráter tipicamente patrimonial e 
que não podem ser alienados, onerados ou desviados das finalidades a que se 
destinam, como os bens de uso comum ao povo. 
Bens patrimoniais indisponíveis são os que possuemcaráter patrimonial, ou 
seja, podem ser avaliados pecuniariamente, mas são indisponíveis, pois constituem 
o aparelhamento do Estado, como os bens de uso especial. 
Bens patrimoniais disponíveis são os que possuem caráter patrimonial e 
podem ser alienados, desde que sejam obedecidas as condições legais, como os 
bens dominicais em geral. 
De acordo com o artigo 37 da CF, 
 
Órgão público é o centro de competências, unidade de ação, 
instituído para o desempenho das funções estatais, por meio de seus 
agentes que ocupam cargos públicos, cuja conduta é imputada à 
pessoa jurídica de direito público interno a que pertencem. 
 
 
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 43 
Assim, órgão público é uma unidade de atuação, integrada por agentes 
públicos, que compõe a estrutura da administração para tornar efetiva a vontade do 
Estado, como exemplos há o Ministério Público, Secretaria de Educação, Tribunal 
de Justiça, Presidência da República, Ministério da Fazenda. 
São, pois, unidades de ação com atribuições específicas na organização 
estatal e que, como centro de competência governamental ou administrativo, 
possuem funções, cargos e agentes. 
 
 
2.5 CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS 
 
 
Os órgãos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas jurídicas que 
fazem parte da administração estatal. 
Dada a sua complexidade, os órgãos são classificados em diferentes escalas 
estatais, quer em função de sua estrutura quer em relação às suas funções 
especializadas. 
Os órgãos públicos podem ser classificados quanto à posição estatal, quanto 
à sua estrutura e quanto à atuação funcional. 
Sendo assim, os órgãos públicos quanto à posição estatal podem ser: 
independentes, autônomos, superiores, subalternos. 
Os órgãos independentes têm origem na Constituição Federal e representam 
um dos três poderes do Estado, sem qualquer subordinação hierárquica ou 
funcional, sujeitos tão somente aos controles constitucionais de um sobre o outro. 
Além disso, fruem de autonomia financeira, administrativa e política. 
 
Segundo Hely Lopes Meirelles, 
 
quanto à posição estatal - órgãos independentes: são constitucionais, 
representativos dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, sem 
qualquer subordinação hierárquica ou funcional, só sujeitos aos 
controles constitucionais de um Poder pelo outro; exercem 
precipuamente as funções outorgadas diretamente pela Constituição, 
desempenhadas por agentes políticos, segundo normas especiais e 
regimentais. 
 
 
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 44 
Como exemplo, temos a chefia do Poder Executivo, Congresso Nacional, 
Tribunais de Justiça. 
Os órgãos autônomos são os que se localizam na cúpula da Administração, 
ou seja, localizados no alto da estrutura organizacional da administração pública, 
abaixo dos órgãos independentes e a eles subordinados. Têm ampla autonomia, 
administrativa, financeira e técnica, com função de planejamento, supervisão, 
coordenação e controle de atividades, por exemplo, Ministérios, Secretarias 
estaduais e municipais. 
Os órgãos superiores são os que detêm poder de direção, controle e decisão 
sobre assuntos de sua competência, atuando sob subordinação hierárquica, não 
fluindo de autonomia financeira. Como exemplo, temos chefias de gabinetes e 
inspetorias gerais. 
Órgãos superiores são os que detêm poderes de direção, controle, decisão e 
comando de assuntos de uma competência específica. 
Os órgãos subalternos são todos os demais que se acham sob o comando 
dos órgãos superiores ou mais elevados. Ou seja, sujeitos hierárquica e 
funcionalmente aos órgãos superiores, tem como atribuição precípua a execução, 
não tem autonomia técnica, nem financeira, não têm nenhum poder de decisão, 
apenas cumprindo ordens, como exemplo, o almoxarifado da Secretaria do 
Ministério da Fazenda, portarias dos prédios públicos; repartições que atendem a 
coletividade. 
Quanto à sua estrutura, podem ser classificados em simples ou compostos. 
Simples são aqueles constituídos por um centro de competência, como a 
chefia de gabinete de ministério. 
Compostos são aqueles integrados por outros órgãos públicos menores, 
com a mesma função principal, como as secretarias de saúde, formadas, entre 
outros, por hospitais e postos de saúde. 
Quanto à atuação funcional, podem ser singulares ou colegiados. 
Órgão público singular é o que atua e decide pela manifestação de um só 
agente, que é seu titular, como a Presidência da República. 
Órgão público colegiado é o que decide e age pela manifestação de vontade 
da maioria de seus membros, como o Conselho de defesa Nacional. 
 
 
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 45 
 
 
2.6 AGENTE PÚBLICO 
 
 
2.6.1 Conceito 
 
 
São todas as pessoas físicas incumbidas do exercício da função estatal 
definitiva ou transitória, desempenhada nos órgãos. São pessoas físicas distribuídas 
entre cargos de que são titulares. Ou ainda, entende-se que todos aqueles que 
desempenham uma atividade estatal, seja em caráter temporário ou definitivo, são 
agentes públicos. 
Assim, é o conjunto de pessoas que, dentro da Administração Pública, a 
qualquer título, de forma definitiva ou transitória, política ou jurídica, remunerada ou 
gratuita, exerce uma função pública. É qualquer indivíduo que presta serviço público. 
Portanto, agentes públicos são todos os agentes que, exercendo com 
caráter permanente uma função pública em decorrência de relação de trabalho, 
integram o quadro funcional das pessoas federativas, das autarquias e das 
fundações públicas de natureza autárquica. A atividade dos agentes públicos 
envolve dois conceitos importantes: cargo público e função pública. 
 
Existem três categorias de agentes públicos: Agentes Políticos, Servidores 
Públicos (agentes administrativos) e Particulares em colaboração com o Poder 
público. 
Os agentes políticos integram o centro de poder político do Estado. Ou seja, 
são os que compõem os primeiros escalões do governo, investidos em cargos, 
funções, mandatos ou comissões, por meio de nomeação, eleição, designação e 
delegação para o exercício das atribuições constitucionais. São eles: o Presidente 
da República, Governadores, Prefeitos, seus auxiliares, os Senadores, Deputados 
Federais, estaduais, Distritais e vereadores. 
Tais agentes têm plena liberdade funcional. Não são funcionários públicos 
em sentido estrito, pois tem normas específicas para sua escolha e investidura. 
 
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 46 
 
Assim, os agentes políticos: 
x Ocupam o ápice da estrutura administrativa exercendo cargo 
representativo de poder do Estado, sem sujeição hierárquica e funcional a quem 
quer que seja, 
x Possuem atribuições previstas na Constituição Federal (CF, art. 84) 
x Possuem regime jurídico próprio. 
 
Os agentes administrativos são todos aqueles que se vinculam ao Estado ou 
à suas Entidades autárquicas por relações profissionais, sujeitos à hierarquia 
funcional e ao regime estatutário da pessoa jurídica de direito público a que servem. 
São investidos a título de emprego, com remuneração estipulada em carreira e com 
cargos e funções especificadas, tanto na administração direta ou indireta do órgão. 
Denominam-se servidores públicos. 
Os servidores públicos em sentido estrito são os que mantêm com o Poder 
Público um vínculo de caráter profissional, apresentando subordinação hierárquica. 
E a última das categorias, vale dizer, particulares em colaboração com o 
Poder público, engloba todos os demais que desempenham uma função pública, sob 
qualquer pretexto. 
 
Podem ser particulares em colaboração: 
x Por requisição do Poder público, caso dos jurados, os membros da 
mesa apuradora em períodos de eleição; 
x Gestores voluntários, aqueles que assumem por sua conta a 
Administração Pública, em momentos de calamidade pública ou de emergência; 
x Por delegação do poder público, aqueles que desempenham, com a 
anuência do Estado, um serviço público, como os concessionários epermissionários, os que exercem serviços notariais e de registro. 
 
Assim, particulares em colaboração, são os que exercem transitoriamente o 
serviço público por meio de delegação, ou seja, por contrato administrativo, como 
leiloeiros, comissário de menores voluntários, conciliador, etc. 
 
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 47 
São escolhidos em razão de sua condição cívica, de sua honorabilidade ou 
de sua notória capacidade profissional, não são remunerados, não têm estabilidade, 
não têm habitualidade na sua atuação, não ocupam cargo público. 
Agentes honoríficos constituem-se naqueles cidadãos convocados, 
designados ou mesmo nomeados, para exercerem, transitoriamente, determinados 
serviços do Estado. 
 
 
2.6.2 Cargo, emprego e função 
 
 
Cargo significa a denominação mencionada a mais simples unidade de 
poderes e deveres estatais a serem expressos por um agente. 
Cargo público consiste em um lugar específico, que possui denominação 
própria, instituído na organização do serviço público com um conjunto de deveres e 
atribuições individuais, a ser provido e exercido por um titular. Ou seja, é o lugar 
dentro da organização funcional da administração direta e de suas autarquias e 
fundações públicas que, ocupado por servidor público tem funções específicas. 
Assim, cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades de um agente 
público. Somente podem ser criados por lei e com denominação própria. 
Para Celso Antônio Bandeira de Mello (2001, p.235), cargo, 
“é o lugar instituído na organização do serviço público, com 
denominação própria, atribuições e responsabilidades específicas e 
estipêndio correspondente, para ser promovido e exercido por um 
titular, na forma estabelecida em lei” 
 
Cada órgão administrativo conta com um número determinado de cargos, 
criados por lei, com denominação própria, atribuições e padrão de vencimentos 
específicos. 
 
A palavra “emprego” público, passou a ser utilizada para denominar um 
vínculo de ligação com o Estado diverso daquele existente no cargo público, embora 
 
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 48 
se refira, igualmente, a uma unidade de atribuições. Quem ocupa emprego público 
tem um vínculo contratual regido pela CLT. 
O exercício da função pública se tem quando: 
x Tratar-se de servidor contratado temporariamente com base no art. 37, 
IX; 
x Tratar-se de função correspondente às chefias, direção ou mesmo 
assessoramento. É por isso que o artigo 37, II, não exige concurso público prévio 
para essa modalidade. A função pública não titulariza cargo público. 
 
“Função” são atribuições ou encargos destinados à realização de uma 
determinada finalidade estatal. 
 
É importante saber, que pode existir função pública não vinculada a cargo 
público, mas nunca um cargo sem função pública. Como exemplo, havendo uma 
função ligada a um agente temporário, como mesário de eleições, haverá uma 
função, mas não um cargo público definitivo. Esse é o chamado cargo honorífico, já 
que não há vinculação do agente. 
 
Compete ao Congresso Nacional a aprovação de leis que criem, 
transformem ou extingam cargos, empregos ou funções públicas, é o que prevê o 
artigo 48, X da CF. 
Mas para isso, é preciso obedecer a algumas regras, por exemplo, para 
cargos, empregos e funções do poder Executivo, a iniciativa tem que ser do chefe do 
Executivo. 
 
O regime remuneratório dos agentes políticos e dos servidores públicos 
atende a algumas regras específicas da Constituição, de acordo com artigo 39, § 4° 
da CF. Sendo assim, somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, 
observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, 
sempre na mesma data e sem distinção de índices. 
Assim, remuneração do servidor público representa a soma dos vencimentos 
com as vantagens a que ele tem direito. Certos cargos possuem um regime especial 
de pagamento, chamado subsídio, como, por exemplo, os magistrados, os membros 
 
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 49 
do Ministério Público, os defensores públicos, policiais, cargos eletivos, ministros de 
Estado, etc. A diferença entre a remuneração e o subsídio é que este é pago 
necessariamente em parcela única, vedando-se qualquer gratificação, adicional, 
abono, prêmio ou verba de representação. 
O valor das remunerações e dos subsídios deve ser publicado anualmente 
seguindo o princípio da publicidade. 
 
É vedada à acumulação de cargos, empregos e funções públicas, seja na 
Administração direta, ou seja, na indireta, bem como nas fundações mantidas pelo 
Poder Público. 
 
As exceções são apenas três: 
x Dois cargos de professor 
x Um cargo de professor com outro de natureza técnica ou científica 
x Dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, desde 
que com profissões regulamentadas, conforme a EC n° 34/2001. 
x Dois cargos privativos de médicos. 
Em qualquer hipótese, exige-se que haja compatibilidade de horários entre 
as duas atividades. 
Os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros bem 
como aos estrangeiros, desde que preenchidos os requisitos estabelecidos em lei. 
Desde a promulgação da EC n° 19/98, aos estrangeiros, é vedado qualquer 
possibilidade de discriminação abusiva, que desrespeite o princípio da igualdade, 
por flagrante inconstitucionalidade. 
 
Estabilidade, é a garantia constitucional de permanência no serviço público 
outorgada ao servidor que, nomeado por concurso público em caráter efetivo, tenha 
cumprido o estágio probatório. Significa que não pode ser demitido senão em virtude 
de sentença judicial transitada em julgado ou após processo administrativo no qual 
haja sido assegurada ampla defesa, ou mediante procedimento de avaliação 
periódica de desempenho. 
 
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 50 
Ou melhor, a estabilidade consiste na integração do servidor ao serviço 
público, depois de preenchidas as condições fixadas em lei, e adquirida pelo 
decurso de tempo. 
A nomeação em caráter efetivo constitui-se em condição primordial para a 
aquisição da estabilidade. É o que prevê o art. 41 da CF cuja modalidade é a 
efetividade. 
Pode também ser exonerado em consequência de excesso de despesa com 
pessoal, de acordo com os critérios a serem fixados em lei complementar. A 
demissão tem caráter de penalidade. A exoneração, ao contrário, é uma dispensa 
sem nenhuma conotação de penalidade. 
Entre as penalidades estão: a advertência, a suspensão por até 90 dias, a 
demissão (nos casos graves) e a cassação de aposentadoria ou disponibilidade (por 
falta cometida quando ainda na ativa). 
Com relação à aposentadoria, com a unificação do regime previdenciário, por 
meio da EC n° 41/04, o servidor público segue o mesmo regime de contribuição do 
setor privado. Salvo aqueles inseridos na regra de transição, artigos 2° e 6° da 
mesma emenda. 
 
Quanto à perda de cargo público, ocorre nas seguintes formas: 
x Disponibilidade é o desligamento do serviço ativo por ter sido extinto o cargo 
que o funcionário ocupava; 
x Vacância ocorre quando o funcionário é destituído do cargo, desinvestidura. 
Pode ser por: 
 
a) exoneração (que é o desligamento sem caráter punitivo), a pedido do 
interessado, desde que não esteja sofrendo processo; de ofício, livremente, nos 
cargos em comissão; motivada por insuficiência de desempenho ou para observar o 
limite máximo de despesa com pessoal. 
b) demissão (que é o desligamento punitivo) dar-se por ausência ao serviço 
sem justa causa por mais de trinta dias consecutivos, ou por sessenta dias, 
intercalados, no âmbito federal ou ainda, ausência de quarenta e cinco dias, 
intercaladamente, no âmbito estadual. 
 
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 51 
3) dispensa (que é o caso de desligamento daquele admitido sob o regime 
da CLT), quando não há justa causa nesta. 
 
 
2.7 SERVIÇOS PÚBLICOS 
 
 
2.7.1 Conceito 
 
 
Em sentido amplíssimo, o serviço será considerado público desde que 
prestado