livro (1)

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PLANEJAMENTO 
GOVERNAMENTAL E 
CONTROLE
Autor: Heraldo da Costa Reis
Dados Pessoais
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Programa de Pós-Graduação EAD
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Coordenador da Pós-Graduação EAD: Prof. Norberto Siegel
Equipe Multidisciplinar da 
Pós-Graduação EAD: Prof.ª Hiandra B. Götzinger Montibeller
 Prof.ª Izilene Conceição Amaro Ewald
 Prof.ª Jociane Stolf
Revisão de Conteúdo: Prof. Nelson Chalfun Homy
Revisão Gramatical: Marli Helena Faust
Diagramação e Capa: 
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
552.008
R375p Reis, Heraldo da Costa
Planejamento governamental e controle / Heraldo da 
Costa Reis. Indaial : Uniasselvi, 2012.
146. p.: il
Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7830-620-5
1. Administração municipal.
I. Centro Universitário Leonardo da Vinci II. Núcleo de Ensino a 
Distância III. Título
Copyright © UNIASSELVI 2010
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri
 UNIASSELVI – Indaial.
Heraldo da Costa Reis
É contador formado pela UFRJ, Mestre em Ciências Contábeis pelo 
Instituto Superior de Estudos Contábeis, da Fundação Getúlio Vargas 
(ISEC/FGV), com área de Concentração em Contabilidade Gerencial. 
• Ex-Professor da disciplina Gestão Governamental e Controle, do Curso de 
Mestrado em Ciências Contábeis, da Faculdade de Administração e Ciências 
Contábeis da Universidade Federal do Rio de Janeiro.
• Professor de Contabilidade Governamental e de Auditoria Governamental e 
de outras disciplinas, da Faculdade de Administração e Ciências Contábeis-
FACC da UFRJ, dos cursos de Graduação e de Pós-Graduação Latu Sensu.
• Professor das disciplinas de Contabilidade Pública, Auditoria Governamental, 
Orçamento Público e Administração Financeira dos cursos de Pós-Graduação 
das UFPE, UFPR, UFCE, UFRN, PUC-MG, PUC-GO, CESUPA e outras; 
• Professor dos cursos da área de Finanças, Contabilidade e Orçamento, de 
EAD da ENSUR/IBAM.
• Consultor Técnico e parecerista do Instituto Brasileiro de Administração 
Municipal – IBAM, nas áreas de Orçamento, Contabilidade, Administração 
Financeira, Auditoria e Finanças Públicas.
• Coordenador de Ensino, da Escola Nacional de Serviços Urbanos do IBAM, 
nas áreas de Orçamento, Contabilidade, Administração Financeira, Auditoria 
e Finanças Públicas; Coordenador do Centro de Estudos Interdisciplinares em 
Finanças Públicas - CEIF - da ENSUR/IBAM.
• Consultor em vários projetos internacionais.
• Coordenador técnico dos projetos da parceria IBAM/BNDES sobre a LC No. 
101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) que envolveram assuntos de 
Orçamento, Contabilidade Pública e Administração Financeira governamentais.
• Autor e coautor de livros e artigos sobre finanças, orçamento, contabilidade e 
auditoria, dentre os quais os seguintes livros: O que os Gestores Municipais 
devem saber, 2ª Ed. IBAM, 2007. Contabilidade e Gestão Governamental, 
Estudos Especiais, 1ª Ed. IBAM, 2004. A Lei 4.320 Comentada, na 
33a. Ed. Lúmen Juris-IBAM, com a introdução de comentários à Lei de 
Responsabilidade Fiscal, 2010.
• Organizador, Coordenador e Revisor Técnico do livro Leituras em 
Administração Financeira Municipal, 2ª. Ed. IBAM, 2003 – Patrocínio 
Banco do Brasil.
• Membro da Comissão de Contas Públicas do Conselho Federal de 
Contabilidade.
• Responsável pela Editoria Técnica da revista de Administração 
Municipal (IBAM).
Sumário
APRESENTAÇÃO ......................................................................7
CAPÍTULO 1
Sistema de Planejamento Governamental .........................11
CAPÍTULO 2
Instrumentos de Gestão Fiscal e Financeira ....................29
CAPÍTULO 3
Legislação Aplicada à Gestão Fiscal e Financeira ............65
CAPÍTULO 4
Sistemas de Controle Interno e Externo .......................101
CAPÍTULO 5
Prestação de Contas ..........................................................123
APRESENTAÇÃO
Caro(a) pós-graduando(a):
A necessidade de dispor sobre recursos, obtendo-os de forma econômica, 
e aplicá-los com eficiência, a fim de alcançar os resultados que satisfaçam as 
necessidades da população e das atividades administrativas, leva a Administração 
Pública a estabelecer, previamente, diretrizes e a organizar ações próprias e 
adequadas às metas e objetivos pretendidos.
Com esta visão, a Constituição da República de 1988, por meio de 
dispositivos próprios, Art. 165, parágrafos e incisos respectivos, estabeleceu a 
obrigatoriedade de as entidades federativas adotarem o sistema de planejamento, 
conquanto esta ideia já viesse sendo posta em prática desde a promulgação da 
Lei nº 4320 de 17 de março de 1964, que introduziu a técnica do orçamento por 
programas, conforme se constata pelos dispositivos, cuja base, relacionada às 
despesas de Capital, estava assentada no conteúdo do Quadro de Recursos e de 
Aplicação de Capital, como se verifica do seu art. 23 e parágrafo único, a seguir 
transcritos:
Art. 23 – As receitas e despesas de capital serão objeto de 
um Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital, aprovado 
por decreto do Poder Executivo, abrangendo, no mínimo, um 
triênio.
Parágrafo único – O Quadro de Recursos e de aplicação de 
Capital será anualmente reajustado, acrescentando-se-lhe as 
previsões de mais um ano, de modo a assegurar a projeção 
contínua dos períodos.
Como o desenvolvimento social e econômico do país era evidente, o Quadro 
de Recursos e de Aplicação de Capital que compunha o Sistema de Planejamento, 
iniciado pela Lei 4320/64, evoluiu para o Orçamento Plurianual de Investimentos, 
que não obteve o sucesso esperado, sendo substituído, então, pelo Plano 
Plurianual, mais conhecido por PPA, introduzido pela atual Constituição.
A Carta Magna vigente é pródiga em modificações e inovações no campo 
do planejamento e do controle, com a introdução de novos instrumentos nessas 
áreas da Administração, que permitem uma visualização mais ampla e melhor das 
ações governamentais, bem como dá ao cidadão a oportunidade de fiscalizar e 
de exigir o cumprimento dos objetivos e metas predelineados pela Administração. 
Assim, o sistema de planejamento governamental evoluiu com a adoção 
de um plano de ações mais sofisticado, no qual se consideram, dentre outros, 
os grandes objetivos, as metas, as ações e os respectivos prazos e insumos 
que permitirão alcançar os resultados que contribuirão para o crescimento e 
desenvolvimento da sociedade.
O Sistema de Planejamento governamental compreende as seguintes 
peças: o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual. 
Evidentemente, a execução exige da Administração, de acordo com a legislação 
pertinente, que se organize um sistema de controle, de análise e de avaliação 
de resultados, bem como o da elaboração e da apresentação da prestação de 
contas.
Essas são, pois, as características da disciplina Planejamento e Controle, 
que ora se apresenta, e que procurará, por meio dos capítulos que a compõem, 
levar ao participante o instrumental teórico e prático necessário para aperfeiçoar o 
seu conhecimento e facilitar o exercício dos seus direitos de cidadão.
Para facilitar a compreensão, o conteúdo é apresentado nos seguintes 
capítulos:
Capítulo I – O Sistema de Planejamento Governamental, cujo objetivoé 
descrever o sistema de planejamento introduzido pela Constituição da República 
de 1988 e os seus componentes.
Capítulo 2 – Instrumentos de Gestão Fiscal e Financeira, que apresenta as 
formas de gestão fiscal e financeira, em realidade um novo enfoque dado pela Lei 
de Responsabilidade Fiscal, que pressupõe a necessidade de ação planejada e 
que permite uma ampla visão da Administração pública.
Capítulo 3 – Legislação Aplicada à Gestão Fiscal e Financeira, cujo objetivo 
é apresentar a legislação que regulamenta os atos de gestão pública, da qual 
se salientam a Lei de Licitações e Contratos, o Código Tributário Nacional, a Lei de 
Responsabilidade Fiscal e a Lei 4320 de 17 de março de 1964.
Capítulo 4 – Sistemas de Controle Interno e Externo, que têm por finalidade 
apresentar os sistemas de controle interno e externo, que devem ser organizados 
e mantidos pelas esferas governamentais nos âmbitos dos respectivos Poderes 
Constitucionais, cujo objetivo é manter a integridade do Patrimônio da entidade 
governamental.
Capítulo 5 – Prestação de Contas, cuja finalidade é apresentar e discutir 
a elaboração e apresentação da prestação de contas, bem como dos seus 
componentes. Este capítulo, tendo em vista que no presente ano se realizarão as 
eleições para Prefeitos e Vereadores, apresenta os componentes da prestação de 
contas de encerramento dos mandatos dos atuais Prefeitos.
No sentido de auxiliar o participante nas suas pesquisas, procurou-se indicar, 
em cada capítulo, as referências bibliográficas e a legislação pertinente ao 
assunto nele tratado.
Espera-se, pois, que esta disciplina possibilite ao seu público alvo os 
conhecimentos necessários na atuação como administrador e como cidadão.
Boa sorte!!!
CAPÍTULO 1
Sistema de Planejamento 
Governamenta
A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
� Entender o instrumental teórico necessário ao planejamento como um 
processo permanente de gestão, que envolve ações, decisões, metas e 
estabelecimento de macro-objetivos. 
� Elaborar um planejamento.
12
 Planejamento governamental e controle
13
Sistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
Contextualização
Este capítulo apresenta e discute o planejamento como um processo de 
gestão continuada, no qual se identificam ações destinadas a garantir a utilização 
eficiente dos recursos da entidade e a obter os resultados mais eficazes e, assim, 
concretizar os objetivos previamente delineados e relacionados com a satisfação 
da coletividade e da administração.
De forma bem simples, planejamento significa a definição de meios e recursos 
para se atingir objetivos, determinados em função do estudo de uma situação que 
se pretende mudar. 
Planejamento como Base para Ações 
Governamentais
Desde que o homem sentiu a necessidade de administrar, começou 
a planejar. Não da forma que o faz hoje, pois aumentaram os recursos à sua 
disposição e ampliou-se o seu âmbito de ação.
Quando as necessidades da comunidade eram simples, a Administração não 
tinha muito a fazer. Era natural que não houvesse consciência do planejamento. 
Essa consciência surgiu quando as exigências da coletividade provocaram o 
aumento da complexidade da Administração, ampliando extensamente o seu 
campo de atuação. A Administração foi forçada, então, a adquirir consciência de 
planejamento. Às vezes, mesmo sem querer, as “coisas” se complicavam tanto 
que o planejamento passou a configurar processos muito complexos, 
somente ao alcance de técnicos especializadíssimos.
a) O Planejamento
Um planejamento bem estruturado impõe necessariamente uma 
definição de objetivos da Administração, visando a:
• atender às necessidades da população, através do 
estabelecimento de prioridades; 
• selecionar instrumentos para as realizações pretendidas.
O mecanismo 
básico do 
planejamento é de 
fácil compreensão: 
a primeira tarefa 
consiste na definição 
de objetivos, 
empreendendo-
se, em seguida, 
a formulação da 
programação, 
que vai fornecer o 
cenário no qual os 
objetivos deverão 
ser atingidos e os 
instrumentos que 
serão utilizados.
14
 Planejamento governamental e controle
b) A Programação
Em função desses objetivos e instrumentos, definem-se as metas, que são as 
realizações concretas a serem alcançadas, dentro de um determinado período de 
tempo, mas com a consciência de que os gastos públicos devem ser efetivamente 
vinculados a uma programação, definida pelo planejamento. 
c) O Orçamento
O dinheiro público tem a sua aplicação vinculada a uma lei: o orçamento. 
Nessa Lei Orçamentária são previstas receita e despesa, com o rigor necessário, 
pois as respectivas aplicações exigem a observância a uma série de requisitos 
legais. Quando, entretanto, essas aplicações não se vinculam a uma programação 
cuidadosa, há o risco de distorções, em prejuízo da eficácia da ação administrativa.
O orçamento, portanto, deixa de ser apenas um documento formal para se 
tornar um instrumento básico do planejamento, tornando-se, por conseguinte, o 
mecanismo mais importante para a implementação do planejamento. Observe 
que no orçamento são vinculadas aos programas as dotações provisionadas 
aos recursos que dão a esses programas o indispensável suporte financeiro.
 
Dotação provisionada é uma previsão de valor destinado a um 
recurso. 
A Administração, assim, não perde de vista as suas finalidades, os objetivos 
que deve atingir. Não se gasta dinheiro de maneira irracional, mas com claras 
metas a alcançar. 
Como o planejamento, a programação e o orçamento constituem 
um sistema, a Administração moderna institucionaliza essas três 
atividades num só Sistema Administrativo, em que o Órgão Central 
executa exclusivamente as atividades que lhes são pertinentes: 
planejar, programar e orçamentar, seja centralizadamente, seja 
descentralizadamente.
A principal função desse conjunto de atividades é formular 
políticas e objetivos para a esfera de Governo a que serve, programar e 
acompanhar a execução desses objetivos e proporcionar os meios concretos para 
a sua consecução.
O planejamento, 
a programação 
e o orçamento 
constituem um 
sistema, cujas 
partes não podem 
ser entendidas 
separadamente.
15
Sistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
Assim, preliminarmente ao conceito de Planejamento Governamental, 
entendamos o planejamento como referencial básico para o desenvolvimento 
das ações governamentais de médio e longo prazos. É o planejamento, com seu 
caráter instrumental e suas especificidades na esfera da Administração Pública, que 
vai fornecer as condições para a formulação, a execução, a avaliação de planos, 
programas e ações municipais, de forma contínua e integrada.
 Planejamento traduz um conjunto de ações que envolve a análise 
de problemas e perspectivas, a previsão de medidas com vistas à 
consecução de determinados fins, face aos recursos disponíveis; 
a avaliação e a correção permanentes dessas ações, na busca de 
resultados mais amplos e de maior alcance, voltados para a melhoria 
das condições de vida.
“[...] já nos aproxima da ideia de Planejamento Governamental, 
do qual sempre nos lembramos como a formulação das políticas e ações 
públicas, a partir da escolha; entre opções possíveis, dos objetivos, 
diretrizes, programas e meios mais adequados à sua realização”. 
(CAMPOS; PULLIG; OLIVEIRA,1997, p. 64).
Atividade de Estudos: 
1) Por que o orçamento é um instrumento básico do planejamento?
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16
 Planejamento governamental e controle
Planejamento Governamental
O planejamento deve ser visto como um conjunto de ações 
interligadas e complementares, realizadas nas diferentes instâncias 
da organização governamental, visando a alcançar um determinado 
objetivo. 
Envolve uma série de atividades que vão manter e alimentar 
esse ciclo, que é contínuo. Atividades que se configuram em estudos, 
decisões estratégicas e táticas sobre prioridades, formulação de 
planos e programas, acompanhamento e controle de sua execução. 
Pressupõe, ainda, a possibilidade de novos fatos e situações que 
podem influir no desenvolvimento desse processo, revertendo e 
alterando os rumos e os conteúdos dos trabalhos que realiza.
O planejamento deve ser concebido como processo contínuo, 
permanente e sistemático da administração pública, que requer:
• envolvimento de todos os órgãos e níveis de governo;
• atuação em nível estratégico, tático e operacional;
• base de informações, estudos e diagnósticos;
• participação popular na definição de prioridades e metas;
• sistema de monitoramento e avaliação.
Assim, o planejamento tem por objetivo fazer com que as 
atividades governamentais aconteçam de forma ordenada, mediante 
uma estrutura em planos e programas que são postos em prática 
por meio de ações para as quais se designam objetivos, metas e 
recursos, tendo por fim único e exclusivo o estreitamento da relação 
entre administração governamental e sociedade.
A concretização dos objetivos e metas programados para as ações 
governamentais, no período para os quais o sistema de planejamento foi 
organizado, dependerá, pois, daquele estreitamento, no qual se evidenciarão 
o apoio financeiro e a confiança da sociedade na administração da entidade 
governamental. 
Podemos conceituar 
o planejamento 
como o processo 
que se desenvolve 
para alcançar uma 
situação desejada 
do modo mais 
eficiente, eficaz e 
efetivo, que reflita a 
melhor concentração 
de esforços e 
recursos pela 
organização.
A participação 
popular na definição 
de prioridades e 
metas é decisiva 
para o sucesso do 
Planejamento do 
Governo.
17
Sistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
a) A estrutura do sistema de planejamento governamental
A estrutura do sistema de planejamento governamental vigora para todas as 
esferas de governo, quais sejam a União, o Estado, os Municípios e o Distrito 
Federal. Essa estrutura consiste em conceitos, instrumentos e classificações 
para elaborar e dar forma aos planos e orçamentos dessas organizações 
governamentais. Ela é estabelecida mediante normas gerais, em legislação 
federal, na qual se destacam:
• a Constituição Federal, pelo seu art. 165, parágrafos e incisos, que introduzem 
o Plano Plurianual, as Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento Anual;
• a Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), pelos seus 
arts. 4º a 7º; 
• a Lei Federal nº 4320/1964, que trata da composição da proposta orçamentária 
e da Lei Orçamentária;
• as Portarias da STN/MF e do Ministério do Planejamento (BRASIL, 1988; 
BRASIL, 2000; BRASIL, 1964).
O emprego de tal estrutura deverá se adequar às peculiaridades da Unidade 
Federativa refletidas no detalhamento dos processos de planejamento e de 
orçamento, ajustados por leis próprias que observam e complementam as normas 
gerais estabelecidas na legislação federal.
Características do Planejamento 
Governamental
O êxito na execução das ações governamentais depende do entendimento 
das funções do planejamento, como indicamos a seguir.
a) Planejamento como função gerencial 
Para compreendermos o Planejamento como função gerencial, baseamo-nos 
nas ideias de Villaça e Campos (2001, p. 20), que afirmam:
As organizações, entendidas como entidades sociais que visam 
atingir determinados objetivos, são gerenciadas a partir de quatro 
funções básicas: planejamento, organização, direção e controle.
Estas funções, de natureza administrativa, são interdependentes 
e se integram dinamicamente, em um ciclo permanente, que 
forma o processo administrativo e caracteriza a vida e o próprio 
funcionamento da organização.
18
 Planejamento governamental e controle
Por outro lado, todas as organizações (inclusive as 
Administrações Municipais) como entidades sociais que 
visam a determinados fins, são dotadas de missões e 
objetivos específicos, e nessa perspectiva, consideradas 
sistemas sociais abertos. Ou seja, estão inseridas em um 
contexto social mais amplo, do qual fazem parte outros 
entes sociais, representados por instituições, empresas 
públicas e privadas, além da própria população e seus 
movimentos organizados.
Assim entendidas, as organizações comportam dois 
ambientes ou planos de atuação:
• ambiente interno, que é representado por sua estrutura 
administrativa, seus recursos, inclusive os humanos, 
suas técnicas e seus métodos de trabalho, e
• ambiente externo, em que operam suas relações e 
articulações com os demais entes sociais, captando 
demandas, apoios, críticas e recursos necessários ao 
seu desempenho.
Figura 1 – Gerenciamento das organizações
Fonte: O autor.
A dinâmica desse processo envolve a produção permanente de benefícios 
para a satisfação da sociedade e da própria Administração. Em apoio a esta 
afirmação Villaça e Campos (2001, p. 21) dizem: 
Resulta desse processo uma atividade permanente de 
produção ou desenvolvimento de ações, no plano interno 
da organização, o que constitui a própria dinâmica do seu 
funcionamento. Os produtos ou resultados dessa atuação, 
por sua vez, são lançados no ambiente externo, onde serão 
mais uma vez processados, assimilados e avaliados. Em 
organizações como as Administrações Municipais, esses 
produtos ou resultados se referem, em geral, aos serviços 
que prestam e aos bens que produzem, em razão de suas 
finalidades como entes públicos.
As organizações 
comportam dois 
ambientes ou planos 
de atuação:
• ambiente interno, 
que é representado 
por sua estrutura 
administrativa.
• ambiente externo, 
em que operam 
suas relações e 
articulações com 
os demais entes 
sociais.
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19
Sistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
O funcionamento satisfatório desse sistema pressupõe a existência das 
quatro funções básicas - planejamento, organização, direção e controle - que, na 
condição de elementos ou componentes da organização, devem ser integradas 
e articuladas, manifestando-se em suas dimensões institucional ou estratégica, 
tática e operacional, cujas definições são dadas por Villaça e Campos (2001, p. 
21), que a seguir se transcreve:
A dimensão institucional ou estratégica é aquela que considera 
a organização em seu sentido mais amplo, incorporando, 
assim, tanto seu ambiente interno como o externo. É nessa 
dimensão que se procede a definição de estratégica e 
diretrizes gerais de ação de longo prazo, com relação às áreas 
específicas de atuação da organização.
Na dimensão tática, ou intermediária, opera-se o detalhamento 
dessas estratégias, com a definição de prioridades e metas de 
longo e médio prazos, adequadas aos recursos disponíveis, à 
formulação de projetos, à previsão e à alocação dos meios 
necessários à sua execução e à avaliação de seus resultados.
A dimensão operacional refere-se às ações e decisões 
de curto prazo, que devem ser adotadas para garantir o 
desenvolvimento efetivo dos planos e programas.
Figura 2 – Dimensão institucional 
Fonte: O autor.
Continuamos refletindo e discutindo sobre o planejamento comoum processo 
de gestão continuada.
b) Planejamento como processo
Para compreender o planejamento como processo, utilizamos as ideias de 
Villaça e Campos (2001, p. 22), que afirmam o seguinte:
20
 Planejamento governamental e controle
[...] o planejamento é visto como um conjunto de ações interligadas 
e complementares, realizadas nas diferentes instâncias da 
organização, visando alcançar um determinado objetivo. Envolve 
uma série de atividades que vão manter e alimentar esse ciclo, que 
é contínuo, entre as quais figuram estudos, decisões estratégicas 
e táticas sobre prioridades, a formulação de planos e programas, 
o acompanhamento e o controle de sua execução. Pressupõe, 
ainda, a possibilidade de novos fatos e situações que podem influir 
no desenvolvimento desse processo, revertendo e alterando os 
rumos e os conteúdos dos trabalhos que realiza.
Como tal, vai envolver todos os órgãos de diferentes níveis 
de poder que fazem parte da estrutura administrativa do 
órgão, conforme o estágio ou tipo de ação que esteja em 
andamento. E, assim, vai incorporar o caráter de função 
gerencial visto anteriormente, compreendendo ações no 
nível estratégico ou institucional, tático e operacional da 
organização.
Figura 3 – Planejamento como processo
Fonte: O autor.
As ideias que até aqui foram tratadas dizem respeito ao planejamento como 
função gerencial e como processo. Recorremos a Villaça e Campos (2001, p. 24) 
para apresentar o planejamento como função governamental.
c) Planejamento como função governamental
Sobre o planejamento como função governamental, apresentamos as ideias 
de Villaça e Campos (2001, p. 24-25), que dizem:
O planejamento 
é visto como um 
conjunto de ações 
interligadas e 
complementares, 
realizadas nas 
diferentes instâncias 
da organização, 
visando alcançar 
um determinado 
objetivo.
21
Sistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
Nesta perspectiva, as características do planejamento são 
definidas pelas peculiaridades do setor público e de suas 
organizações. [...]
Ao contrário das instituições privadas, as entidades públicas 
contam com uma clientela ampla e diversificada. Por isso, [...] 
suas missões ou finalidades são maiores e não tão específicas 
como as empresas privadas. Tais finalidades vão se traduzir na 
produção de serviços, bens e mudanças sociais, 
em prol da melhoria das condições de vida.
[...] O planejamento governamental apresenta 
algumas características que se complementam e 
se correlacionam, coexistindo com as dimensões 
técnica e política. [...]
Sob o aspecto técnico, o planejamento 
governamental pode ser considerado como 
uma modalidade de ação administrativa a ser 
desenvolvida com metodologias específicas, pessoal capacitado 
ou com conhecimento especializado, informações adequadas 
para decisões e para as ações de acompanhamento, controle e 
avaliação de sua execução. Estas são, portanto, as condições 
materiais ou instrumentais para sua realização.
Ao mesmo tempo, coexiste com essa dimensão uma vertente 
política que diz respeito aos interesses e às aspirações de 
diferentes grupos sociais que convivem no ambiente externo 
da organização, aqui entendida como a Administração 
Municipal, e que vão tentar se representar na colocação de 
suas necessidades. Tais interesses decorrem, também, de 
compromissos e pactos assumidos pelos governantes.
Figura 4 – Planejamento Governamental
Fonte: Equipe Multidisciplinar da UNIASSELVI-PÓS.
O planejamento 
governamental 
apresenta algumas 
características que 
se complementam 
e se correlacionam, 
coexistindo com as 
dimensões técnica e 
política.
22
 Planejamento governamental e controle
O que se observa é que a Administração Governamental, conquanto para o 
atingimento dos seus objetivos tem de se planejar, é necessário que esta atividade 
se exteriorize para que satisfaça completamente os anseios da sociedade. Esta 
é a intenção da legislação pertinente, conforme mencionam Villaça e Campos 
(2001, p. 25) como a seguir se transcreve: 
Mais que um instrumento da ação pública o planejamento 
governamental é hoje uma imposição constitucional. A 
Constituição Federal de 1988, por meio de vários dispositivos, 
confere-lhe caráter imperativo, ao estabelecer a obrigatoriedade 
de formulação de planos, de forma ordenada e sequencial, para 
o atingimento de objetivos previamente estabelecidos e que dizem 
respeito ao processo econômico e social de modo geral.
Atividade de Estudos: 
1) Complete o quadro a seguir, explicando as dimensões dos 
sistemas sociais abertos.
DIMENSÕES O QUE É
• Institucional ou estra-
tégica
• Tática ou 
 intermediária
• Operacional
A Racionalidade no Planejamento
A Administração Pública, em última análise, visa à consecução de objetivos 
concretos, definidos em função dos problemas coletivos que lhe cabe enfrentar 
e solucionar. Dessa maneira, os órgãos da Administração têm finalidade 
institucional, ou seja, são criados para o cumprimento de atividades específicas.
Mais que um 
instrumento da 
ação pública o 
planejamento 
governamental é 
hoje uma imposição 
constitucional.
23
Sistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
O desempenho dessas atividades requer uma série extremamente complexa 
de decisões, que já definem sua natureza a partir da concepção e criação de cada 
órgão.
A ação da Administração Pública se caracteriza por abranger 
um extenso mecanismo decisório, cuja eficácia, na concretização dos 
objetivos desejados, depende da racionalidade do funcionamento 
desse mecanismo. E tal racionalidade pode ser entendida como a 
máxima adequação dos recursos utilizados às atividades e fins a 
serem alcançados.
Para que o administrador possa conferir racionalidade à sua ação, 
deve utilizar determinados instrumentos que lhe possibilitem avaliar 
os recursos à sua disposição, definir claramente os seus objetivos e 
prever as modificações que a sua interferência na realidade irá causar. 
Essas atividades são, em seu conjunto, o processo de planejamento. 
Somente o processo de planejamento permite que o 
administrador, através do uso de técnicas e métodos diversos - desde 
a estatística, até a pesquisa socioeconômica mais ampla -, aproxime-
se da objetividade necessária à formulação de um conjunto harmônico 
de decisões eficazes.
Durante o processo não se deve perder de vista que cabe ao 
Sistema de Planejamento Governamental, por exemplo, promover a 
racionalização das decisões e a coordenação das ações na esfera de Governo em 
que se localiza. Muito mais do que antes, nos dias de hoje, a consecução desse 
objetivo maior impõe outras funções intrínsecas ao Sistema de Planejamento 
Governamental, tais como: 
o planejamento, a programação, o acompanhamento de sua execução e 
avaliação de seus resultados; 
• o orçamento e o acompanhamento da execução orçamentária;
• a modernização administrativa e a capacitação dos servidores; 
• a promoção das atividades de coordenação e articulação entre os órgãos da 
Administração;
• o controle interno dos dispêndios da Administração e o acompanhamento dos 
contratos e convênios firmados pelo ente governamental;
• a captação de recursos, junto a outras esferas de Governo, como impulso ao 
desenvolvimento socioeconômico do ente governamental.
O planejamento 
deve ser 
necessariamente 
um esforço de 
incorporação à 
perspectiva do 
administrador de 
todas as variáveis 
que possam interferir 
na consecução de 
seus objetivos. 
O planejamento 
é um processo 
globalizante e 
integrado.
24
 Planejamento governamental e controle
Figura 5 - Funções intrínsecas ao Sistema de Planejamento Governamental
Fonte: Equipe Multidisciplinar da UNIASSELVI-PÓS.
Sem uma efetividade na execução dessas ações, são desperdiçados 
recursos e esforços, principalmente num momento em que os mesmos são 
escassos no setor público. 
Planejando de forma correta e racional, não somente é possível atingir mais 
rapidamenteas metas governamentais de desenvolvimento econômico e de 
ampliação da oferta de melhores serviços sociais como também se torna mais fácil 
conjugar esforços locais para um desempenho mais efetivo dos entes federativos. 
O Planejamento, a Programação e o 
Orçamento 
A trilogia planejamento, programação e orçamento não funciona 
separadamente. A própria Lei de Responsabilidade Fiscal dispõe sobre regras 
de programação dos recursos provisionados aos setores que compreendem a 
estrutura da Administração, fazendo com que sejam programados para utilização 
bimestral.
Para o planejamento tornar-se operacional devemos traçar diretrizes gerais, 
avaliando o contexto, procurando correlações entre fenômenos com o objetivo de 
auxiliar a ação administrativa.
25
Sistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
O planejamento se operacionaliza através da programação. 
A programação consiste num detalhamento das proposições genéricas do 
planejamento; na sua concretização. O planejamento, para atingir seus objetivos, 
deve cumprir as etapas que são definidas pela programação.
Enquanto que o objetivo de um processo de planejamento na área 
educacional pode ser - Melhorar a qualidade da alimentação distribuída nas 
escolas públicas de um determinado Município - a programação estabelece as 
etapas realistas da consecução desse objetivo. 
Por exemplo: no ano 2012, o programa de assistência e educação alimentar 
alcançará 100% (cem por cento) das escolas municipais de educação infantil e de 
ensino fundamental através de medidas que serão tomadas em fases e tempos 
descritos na programação do planejamento.
Desse modo, há uma quantificação dos objetivos, em razão das imposições 
da realidade e há o estabelecimento de metas concretas e detalhadas. O 
planejamento tem, assim, para usar uma analogia, um caráter estratégico, 
enquanto que a programação é de natureza tática.
Para a Administração Pública a alocação de recursos financeiros para o 
suporte de sua programação é uma função vital.
O orçamento é um instrumento básico de programação. Não pode mais 
ser entendido como uma simples lei disciplinadora da utilização dos dinheiros 
públicos. Transcedendo essa conceituação estreita, o orçamento passa a ser 
compreendido como efetivo instrumento de programação. 
Definidos os objetivos, visualizadas as metas, vincula-se a eles 
o orçamento. A Administração realiza seus objetivos por meio de 
recursos financeiros alocados em função de seus programas. 
Se são teoricamente inseparáveis as funções de planejamento, 
programação e orçamento, a sua estrutura organizacional na 
Administração Pública deve sempre refletir essa integração. 
Portanto, integração é o primeiro passo para que a Administração possa valer-se 
eficientemente dos recursos que são fornecidos pela Sociedade.
A Administração deve compreender o caráter integrado das funções de 
planejar, programar e orçamentar para poder desempenhar em um nível de 
excelência as suas atividades. Caso não aja dessa forma, poderá se ressentir 
de falta de coordenação e homogeneidade, bem como sofrer de uma constante 
improvisação.
A função de planejar 
engloba a função 
de programar, que 
se efetiva através 
da elaboração 
orçamentária.
26
 Planejamento governamental e controle
Assim, o caráter integrado dessas funções deve se encontrar formalizado em 
órgãos integrados de planejamento, programação e orçamento. Trata-se de uma 
prática já consagrada na Administração contemporânea, ditada pelas demandas 
impostas pelo crescente âmbito da Administração.
Quem Planeja
Ainda que todos os agentes públicos devam estar empenhados 
em conhecer e tratar com seriedade as atividades em seus respectivos 
campos de trabalho - os Parlamentares das esferas governamentais 
também participam do planejamento quando examinam e aprovam 
proposições -, cabe ao Chefe do Poder Executivo implementar suas 
ideias dentro de um clima político em que se busca constantemente 
conhecer a realidade do próprio ente governamental e do mundo que 
o cerca.
No que diz respeito ao Município, por exemplo, o art. 30 da 
Constituição Federal, que trata da sua competência, bem como o art. 165, 
que obriga a elaboração de plano plurianual, de lei de diretrizes orçamentárias e de 
orçamento anual, pressupõe a preocupação com o planejamento governamental. 
(BRASIL, 1988).
A simples apresentação desses instrumentos nem sempre significa que eles 
tenham passado por um processo de conhecimento e discussão da realidade 
local. Pelo planejamento, o administrador cumpre o compromisso ético de discutir, 
com objetividade, os vários cenários da vida local e cada etapa de suas grandes 
decisões.
Algumas Considerações
Vimos até aqui o sistema de planejamento governamental como um conjunto 
de ações administrativas governamentais com metas e objetivos a serem 
atingidos.
Entretanto, a execução dessas ações para a concretização dos objetivos 
pretendidos depende de instrumentos legais de Gestão Fiscal e Financeira, 
denominados: Plano Plurianual - PPA, Diretriz Orçamentária e Orçamento Anual. 
No Capítulo 2 você terá oportunidade de estudar as finalidades e a estrutura 
respectiva de cada um desses instrumentos.
Cabe ao Chefe do 
Poder Executivo 
implementar suas 
ideias dentro de 
um clima político 
em que se busca 
constantemente 
conhecer a realidade 
do próprio ente 
governamental e do 
mundo que o cerca.
27
Sistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
Referências 
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível 
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm>. 
Acesso em: 27 set. 2011.
BRASIL. Lei 4320, de 17 de março de 1964. Disponível em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm>. Acesso em: 26 set. 2011.
BRASIL. Lei Complementar nº 101, maio de 2000. Disponível em: <http://www.
stn.fazenda.gov.br/legislacao/download/contabilidade/lei_comp_101_00.pdf>. 
Acesso em: 26 set. 2011.
BRASIL. Lei Complementar nº 131, maio de 2009. Disponível em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp131.htm>. Acesso em: 26 set. 2011.
CAMPOS, Silvia Butters; PULLIG, António C Apio; OLIVEIRA, Dauraci Senna. 
Organização Administrativa. Série Gestão Municipal. Rio de Janeiro: IBAM: 
SOMMA-BDMG 1997.
VILLAÇA, Sergio Paulo Vieira, CAMPOS, Silvia Butters. Coordenação Técnica 
de Heraldo da Costa Reis. Gestão Fiscal Responsável - Cadernos IBAM 3 – 
Elaboração do Plano Plurianual. Ministério do Planejamento - BNDES: Rio de 
Janeiro, 2001.
28
 Planejamento governamental e controle
CAPÍTULO 2
Instrumentos de Gestão Fiscal e 
Financeira
A partir da concepção do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
 � Conhecer as estruturas das peças que integram o atual sistema de 
planejamento governamental, estabelecido pela Constituição da República: 
Plano Plurianual (PPA) – Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Orçamento Anual 
(LOA). 
 � Avaliar o Plano Plurianual, as Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento Anual.
30
 Planejamento governamental e controle
31
Instrumentos de Gestão Fiscal e Financeira Capítulo 2 
Contextualização
Com a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, um novo enfoque foi 
dado à gestão dos recursos públicos, exigindo um aperfeiçoamento técnico da 
elaboração e execução do orçamento público, com ênfase para o planejamento, 
conforme determina a CF 88.
Considerando o que determina a LRF, a gestão fiscal pressupõe a ação 
planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes 
de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de 
resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que 
tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade 
social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive 
por antecipação de receita, concessãode garantia e inscrição em Restos a Pagar.
Neste capítulo estudaremos os instrumentos que compõem o sistema de 
planejamento governamental introduzido pela Constituição da República, e que 
disciplinam a execução das ações governamentais, que incluem as ações da 
Administração Municipal.
O Plano Plurianual 
O Plano Plurianual - PPA é um instrumento integrante do sistema de 
planejamento cujo conteúdo é composto de diretrizes e decisões. As proposições 
são baseadas nas informações existentes no sistema de planejamento, 
atualizadas anualmente. 
O Plano Plurianual – PPA é um instrumento de planejamento 
estratégico de médio prazo, embora suas ações contemplem 
intervenções de curto, médio e longo prazos. Através desse 
instrumento procura-se ordenar as ações do governo que levem ao 
atendimento dos objetivos e metas fixados para um período máximo 
de quatro anos e mínimo de dois anos. 
Essas informações, apresentadas no sistema de planejamento, são de 
fundamental importância. Caso não existam, devemos aprofundar os contatos com 
a unidade e completar os estudos sobre o setor da sua organização administrativa 
tendo em vista os órgãos da administração direta, incluindo o Poder Legislativo, 
e os da administração indireta.
32
 Planejamento governamental e controle
Considerando o que determina a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu 
artigo 1º e parágrafos, a gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, 
com o objetivo de prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio 
das contas públicas, mediante:
• o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e 
• a obediência a limites e condições no que tange a:
 – renúncia de receita; 
 – geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras; 
 – dívidas consolidada e mobiliária; 
 – operações de crédito, inclusive por antecipação de receita; 
 – concessão de garantia e 
 – inscrição em Restos a Pagar.
Os princípios e objetivos interligados são os seguintes:
Quadro 1 – Princípios e objetivos do PPA
Princípios do PPA Objetivos do PPA
Identificação clara dos objeti-
vos e prioridades 
do Governo
Definir com clareza as metas e prioridades da administração, bem 
como os resultados esperados.
Estabelecer a necessária relação entre as ações a serem desenvolvi-
das e a orientação estratégica de governo.
Integração do planejamento 
e do orçamento
Possibilitar que a alocação de recursos no orçamento anual seja 
coerente com as diretrizes, objetivos e metas do Plano.
Garantia da transparência
Dar transparência à aplicação de recursos e aos resultados obtidos.
Explicitar, quando couber, a distribuição regional das metas e gastos 
do governo.
Estímulo às parcerias 
e à participação popular
Estimular parcerias com entidades públicas e privadas na busca de 
fontes alternativas de recursos para o financiamento dos programas.
Gestão orientada 
para resultados 
Facilitar o gerenciamento da administração, através de definição de 
responsabilidades pelos resultados, permitindo a avaliação do de-
sempenho dos programas, por meio de indicadores que quantificam 
a situação que o programa tenha por fim modificar.
33
Instrumentos de Gestão Fiscal e Financeira Capítulo 2 
Fonte: O autor.
O art. 165 da Constituição Federal, que dispõe sobre o Plano Plurianual, em 
seu Inciso I, § 1º determina:
 – Art. 165 – Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual
[...] 
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de 
forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas 
da administração pública federal para as despesas de 
Capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos 
programas de duração continuada. (BRASIL, 1988, grifo 
meu).
Forma Regionalizada - Deve ser entendido como o recorte 
regional que se realiza no território, podendo ou não coincidir com os 
limites geográficos estabelecidos oficialmente. 
• Na União tem-se adotado o recorte geográfico oficial. Exemplo: 
Um PPA abrangendo a Região Nordeste do Brasil.
• Em alguns estados são estabelecidas zonas de desenvolvimento, 
que podem ser utilizadas também pelos municípios, ou ainda 
regiões político-administrativas, conforme a conveniência e 
prioridades estabelecidas no Planejamento Estratégico e no 
Plano de Desenvolvimento Sustentável.
Diretrizes - orientações gerais ou princípios que norteiam 
a captação e o gasto público com vistas a alcançar os objetivos. 
Exemplo: combater a pobreza e promover a cidadania.
Objetivos - discriminação dos resultados que se quer alcançar 
com a execução de ações governamentais. Exemplo: elevar o 
nível educacional da população, especialmente combatendo o 
analfabetismo.
Metas - quantificação, física e financeira, das ações. Exemplo: 
construir duas unidades de saúde; investir 10 milhões na construção 
do aterro sanitário.
Organização das 
ações de Governo 
em programas
Organizar, em programas, as ações que resultem em incremento de 
bens ou serviços que atendam demandas da sociedade.
34
 Planejamento governamental e controle
Despesa de Capital - conforme conceito da Lei n° 4.320/64, refere-
se a uma categoria econômica da despesa pública, implicando gastos 
de caráter econômico e social, que incluem investimentos, inversões 
financeiras e outros. Exemplo: comprar um terreno para construir um 
edifício onde será instalada uma Maternidade. 
Outras Despesas Decorrentes – as aplicações em ações e 
objetivos, mencionados no item Despesas de Capital, identificados 
como investimentos de longo prazo, provocam novas aplicações 
de recursos para dar condições de funcionamento contínuo a 
esses investimentos. Exemplo: manutenção e funcionamento das 
atividades da Maternidade.
 
Programas de Duração Continuada - Despesas vinculadas 
a programas com duração superior a dois exercícios financeiros, 
englobando despesas de caráter permanente ou temporário. 
Exemplo: Programa de bolsa-escola.
Para saber mais sobre a criação, expansão ou aperfeiçoamento 
de ação governamental que acarrete aumento da despesa leia os art. 
16 e 17 da Lei Complementar nº 101/2000 (LRF). Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm
O PPA deve conter, além das diretrizes, objetivos e metas refletidas 
pelas despesas de capital, conforme art. 165 da CF 88, as despesas 
de manutenção das despesas de capital, exceto as despesas com o 
serviço da dívida (amortização e encargos).
a) Desenvolvimento do Plano Plurianual
O desenvolvimento do PPA abrange:
a caracterização geral do ente federativo como um todo, o 
que envolve todos os aspectos relacionados com a sua extensão 
geográfica, economia urbana e rural;
• as informações sobre a sua população;
O PPA deve conter, 
além das diretrizes, 
objetivos e metas 
refletidas pelas 
despesas de capital, 
conforme art. 165 da 
CF 88, as despesas 
de manutenção das 
despesas de capital, 
exceto as despesas 
com o serviço da 
dívida (amortização 
e encargos).
35
Instrumentos de Gestão Fiscal e Financeira Capítulo 2 
• a identificação dos principais problemas de caráter social e econômico;
• a definição de políticas e diretrizes gerais de Governo;
• o quadro de projetos a serem realizados nos próximos exercícios com a 
respectiva ordem de prioridade, bem como os respectivos custos;
• a definição das fontes de financiamento. (REIS, 2007, p.11).
A Constituição da República estabelece regras para a inclusão de ações de 
execução plurianual e seu prazo de vigência, bem como o seu encaminhamento 
ao Poder Legislativo, como se descreve no § 1º art. 167 da CF, a seguir:
a) Investimentos de execução plurianual - Nenhum 
investimento cuja execução ultrapasse um 
exercício financeiro poderá ser iniciado sem 
prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei 
que autorize a inclusão, sob pena de crime de 
responsabilidade. (BRASIL, 1988).
b) Elaboração do Plano Plurianual
Para elaboração do Plano Plurianual é necessário que esse 
plano integreo sistema de planejamento governamental, devendo 
representar a forma pela qual a administração pública irá realizar seus 
objetivos.
Cabe ao Plano Plurianual (PPA) transformar em realidade os 
compromissos assumidos pelo Chefe do Poder Executivo e que, 
em geral, decorrem de promessas feitas durante a campanha 
eleitoral. Dessa forma, deve permitir que os orçamentos anuais 
sejam constituídos de programas previamente ordenados no tempo e 
consumam recursos também predeterminados.
c) Metodologia para a elaboração do PPA
A metodologia de elaboração do PPA deve respeitar prescrições técnicas e 
legais, claras e precisas, além de incorporar o componente político que, em última 
análise, irá preponderar quando da tomada de decisão do que e quando realizar, 
no próximo quadriênio. 
Cabe ao Plano 
Plurianual (PPA) 
transformar em 
realidade os 
compromissos 
assumidos pelo 
Chefe do Poder 
Executivo e que, 
em geral, decorrem 
de promessas 
feitas durante a 
campanha eleitoral. 
Dessa forma, deve 
permitir que os 
orçamentos anuais 
sejam constituídos 
de programas 
previamente 
ordenados no 
tempo e consumam 
recursos também 
predeterminados.
36
 Planejamento governamental e controle
A metodologia para a elaboração do PPA é a que se desenvolve 
em etapas sucessivas, decompondo-se objetivos mais gerais (macro-
objetivos) em mais específicos (programas), até que seja possível 
identificar concretamente o que realizar (ações) sem perder o vínculo 
com os propósitos maiores da administração.
Veja a Estrutura do PPA na figura 1, observando o exemplo do macro-objetivo 
3:
Figura 6 - Estrutura do PPA
Fonte: Villaça (2001, p. 31).
“Os objetivos estratégicos dizem respeito à promoção da 
cidadania e da inclusão social, à promoção do desenvolvimento local 
sustentável, à promoção do equilíbrio das contas públicas e outros.” 
(VILLAÇA, 2001, p. 31).
No PPA, os macro-objetivos detalham os objetivos estratégicos através 
da indicação das grandes linhas da ação governamental. Essas linhas da ação 
governamental orientam a formulação dos programas, que terão objetivos mais 
específicos e, preferencialmente, relacionados com a estrutura funcional da 
administração, de forma a facilitar a identificação da responsabilidade para a sua 
execução. Nesse nível os objetivos já devem ser expressos de forma quantitativa 
pelo uso de indicadores.
Macro 
Objetivo 1
Macro 
Objetivo 2
Macro 
Objetivo 3
Macro 
Objetivo 4
Programa 1 Programa 2 Programa 3
Ação 1 Ação 2 Ação 3
37
Instrumentos de Gestão Fiscal e Financeira Capítulo 2 
É o estabelecimento das ações que constituem os programas e que 
contribuem para a concretização de seu macro-objetivo. As ações serão 
detalhadas por intermédio da indicação de metas físicas e financeiras.
Considerando em todas as suas etapas a determinação das Disponibilidades 
Financeiras, a metodologia de elaboração do PPA segue a seguinte cronologia, 
baseando-se em Villaça (2001): formulação dos Macro-objetivos; formulação 
dos Programas; formulação das Alternativas de Ação e estabelecimento das 
Alternativas de Ação.
• Formulação dos Macro-objetivos
O primeiro passo é a formulação dos macro-objetivos, o que deve ser 
feito à luz dos objetivos e diretrizes expressos no plano de governo. Cada 
macro-objetivo deve ser acompanhado de uma justificativa, a sua relação com 
os objetivos estratégicos, e ser detalhado através das linhas de ação a serem 
priorizadas.
Vale destacar que a definição de macro-objetivos deve acompanhar o 
planejamento setorial que via de regra é realizado nas Prefeituras por força 
da existência de fundos especiais, como é o caso da educação, da saúde, da 
assistência social e de outros.
• Formulação dos programas
As linhas de ação propostas para cada macro-objetivo servem como base 
para detalhar os programas associados, apresentando-se para cada um deles:
• Objetivo - descrição sucinta dos resultados esperados do programa.
• Indicadores - quantificação de uma característica crítica relativa a um fato. 
O uso de indicadores facilita tanto o processo de planejamento como também 
o de controle e análise dos resultados. Outro aspecto importante é que o uso de 
indicadores contribui para fundamentar uma argumentação com vistas à tomada 
de decisão. 
A escolha dos indicadores deve ser a mais criteriosa possível, procurando-
se garantir principalmente a sua representatividade e disponibilidade ao longo do 
tempo.
38
 Planejamento governamental e controle
Observe o exemplo apresentado por Villaça (2001, p. 36 - 37). 
Usando a área da educação, apresentamos o exemplo de um 
programa associado ao objetivo
• “ofertar ensino de qualidade para todos”.
OBJETIVO ESTRATÉGICO
• Promover a cidadania e a inclusão social.
Conceber e implementar as políticas públicas nas áreas de 
serviços públicos de educação, saúde e habitação.
MACRO-OBJETIVO 1
• Ofertar para todos o que é fundamental para a vida no ensino 
fundamental. 
A promoção da cidadania e a da inclusão social está diretamente 
ligada à capacidade do governo de garantir a oferta de um ensino 
fundamental de qualidade para todos os cidadãos, em particular para 
todas as crianças em idade escolar. 
As ações do governo, nesse campo, são orientadas para:
• garantir ensino de qualidade para todas as crianças em idade escolar; 
• intensificar as ações de valorização do magistério do ensino fundamental;
• valorizar a gestão escolar do ensino fundamental, com a implementação de 
indicadores de qualidade e de rendimento escolar;
• reduzir a repetência e a evasão escolar no ensino fundamental.
PROGRAMAS
Programa 1 - Aceleração da aprendizagem
Objetivo 
• Assegurar a equidade nas condições de acesso, permanência e êxito 
escolar do aluno no ensino fundamental.
39
Instrumentos de Gestão Fiscal e Financeira Capítulo 2 
Indicadores Unidade medida
índice 
recente
índice 
futuro
Distorção idade/série do aluno % 46,00 45,00
Taxa de evasão % 3,90 3,00
Taxa de repetência % 23,20 19,00
Programa 2 - Escola de qualidade para todos
Objetivo 
• Contribuir para a universalização do ensino fundamental de qualidade.
Indicadores: Unidade medida
índice 
recente
índice 
futuro
Taxa de conclusão do ensino fundamental % 96,00 97,00
Taxa líquida de escolarização do ensino funda-
mental % 23,20 19,00
Fonte: VILLAÇA, Sérgio Paulo Vieira; CAMPOS, Silvia Butters. Gestão Fiscal Responsável. 
Cadernos IBAM 3. Elaboração do Plano Plurianual. IBAM, BNDES, 2001. p. 37-38.
• Formulação das Alternativas de Ação
Nesta etapa, para os programas definidos, determinam-se todas as 
alternativas de ações possíveis. 
Na sua execução deve-se formular o maior número possível de alternativas, 
para a sua eficiência e eficácia.
As alternativas são descritas apresentando-se para cada uma delas:
 – Tipo da ação - as ações são classificadas quanto à sua natureza, 
devendo seguir a definição da Portaria 9/74 do Ministério do Planejamento 
e Coordenação Geral, que descreve Projeto e Atividade. Os outros 
elementos que compõem o tipo de ação são designados pelo sistema de 
planejamento. Assim, cada ação é classificada em:
40
 Planejamento governamental e controle
	 projeto – o instrumento de programação para alcançar os objetivos 
de um programa, envolvendo um conjunto de operações limitadas 
no tempo e das quais decorre um produto final, que concorre para a 
expansão ou aperfeiçoamento da ação do governo;
	 atividade – o instrumento de programação para alcançar os objetivos 
de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se 
realizam de modo contínuo e permanente, necessárias à manutenção 
da ação do governo.
Para caracterizar a ação – projeto ou atividade – a ser executada, são 
utilizados os seguintes elementos:
	 unidade de medida - para quantificar fisicamentea meta e o produto da 
ação, é utilizada uma unidade de medida adequada à ação que se está 
executando;
	 meta - o resultado final pretendido para a ação e os intermediários, 
obtidos ao longo do período de planejamento (cronograma físico), 
expressos na unidade indicada;
	 produto - a descrição sucinta do resultado da realização da ação;
	 custos – recursos alocados e utilizados na realização da ação, 
decompostos nas parcelas relativas a cada período de planejamento 
(cronograma financeiro).
 – Operação Especial – é um conjunto de ações que não gera unidades de 
bens e serviços diretamente à população.
 – Determinação das Disponibilidades - para decidir o que realizar no 
período que a Lei local determinar, o administrador deve conhecer com 
precisão as suas disponibilidades financeiras para a criação, expansão 
ou aperfeiçamento dos serviços públicos de competência da entidade 
governamental, no caso, o Município. Esse conhecimento é possível pela 
visualização dos fluxos monetários no período, construída a partir de duas 
variáveis fundamentais: valor - montante monetário relativo a uma entrada 
(receita) ou saída (despesa) e tempo - o instante em que ocorre a entrada 
ou saída.
• Estabelecimento das Alternativas de Ação
De posse da disponibilidade ano a ano, o administrador pode 
decidir sobre o que fazer. Usando o resultado da etapa de Formulação 
das Alternativas de Ação, são selecionadas, respeitando as 
prioridades do governo, aquelas que podem ser realizadas diante dos 
recursos disponíveis.
 Estabelecimento 
das Alternativas 
de Ação é a 
materialização das 
ações priorizadas.
41
Instrumentos de Gestão Fiscal e Financeira Capítulo 2 
d) Montagem do Plano Plurianual
Uma vez decidido o que e quando realizar no quadriênio, resta apenas 
dar o formato final ao Plano Plurianual. Esse documento deve conter o máximo 
de informações possível, tendo em vista que é o documento básico para 
acompanhamento da ação governamental no período. Ele é enviado ao Poder 
Legislativo para discussão, aprovação ou rejeição.
O documento é composto de:
• mensagem - texto redigido, pelo Poder Executivo, em linguagem clara e 
objetiva.
• projeto de Lei – texto que obedece a técnicas próprias da redação legislativa.
• anexos – texto que apresenta as ações que serão desenvolvidas durante o 
período e que serão incluídas no orçamento anual.
As Diretrizes Orçamentárias
O Plano de Diretrizes deve constituir-se em ponto de referência de 
plataformas de governo e fonte alimentadora dos planos governamentais, das 
diretrizes orçamentárias e dos orçamentos anuais. Deve ter uma visão crítica e 
prospectiva, e tratar de:
• definição do papel que o ente federativo (a União, o Estado, o Município e 
o Distrito Federal) exerce na sua região e o que a administração pode fazer 
para implementar ou modificar esse papel;
• realização de diagnóstico sucinto sobre a situação atual do ente federativo, 
incluindo a caracterização e a problemática das políticas socioeconômicas 
que o constituem;
• elaboração de objetivos gerais ou específicos a serem alcançados, nos 
próximos anos, com indicação de ações e projetos a serem desenvolvidos e 
reivindicações a serem encaminhadas aos órgãos competentes.
Um plano de diretrizes consiste em um conjunto de objetivos 
e linhas de ação que servem para orientar o desenvolvimento local e 
melhorar as condições de vida da população.
42
 Planejamento governamental e controle
As Diretrizes Orçamentárias são orientações para a elaboração 
do orçamento e respectiva execução. Vale ressaltar que essas 
Diretrizes não se enquadram nas regras da Lei 4320/64 e da própria 
Lei Complementar 101/2000 (LRF). 
O conteúdo das Diretrizes Orçamentárias constitui-se de 5 
(cinco) diretrizes-padrão estabelecidas nos artigos 165, § 2º, e 169, 
inciso 2, da Constituição da República, complementadas com os 
Anexos Fiscais estabelecidos no art. 4º, §§ e incisos respectivos, 
da Lei Complementar nº 101/2000. 
a) Diretrizes-Padrão
São as diretrizes-padrão: Metas e prioridades para a administração pública; 
Orientação para a elaboração do orçamento; Alterações na legislação tributária; 
Política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento; Alterações na 
legislação de pessoal. 
• Metas e prioridades para a administração pública
Sob esta diretriz, a entidade governamental (União, Estado, Município, 
Distrito Federal) discrimina as prioridades com as respectivas metas que devem 
ser alcançadas no período para o qual se elabora o orçamento. Nessa diretriz-
padrão deve ser relatado o que se deve fazer para que as ações descritas no PPA 
sejam executadas, a fim de que as respectivas metas sejam concretizadas nas 
várias áreas de atuação do ente federativo, neste caso o Município, tais como 
Educação, Saúde, Administração.
• Orientação para a elaboração do orçamento
Nesta diretriz são descritas as metodologias de natureza estatística para a 
previsão das receitas e das despesas. Por exemplo, descrever a metodologia que 
deve ser adotada na previsão do Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU ou do 
Imposto sobre Serviço de qualquer Natureza - ISSQN, impostos de competência 
do Município, ou na previsão do Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços 
– ICMS, ou Imposto de Propriedade de Veículos Automotores – IPVA, impostos de 
competência do Estado. Ou, ainda, como descrever a metodologia que deve ser 
adotada na previsão de gastos com a educação, com a saúde etc. 
O documento 
Diretrizes 
Orçamentárias é um 
dos instrumentos 
que integram 
o sistema de 
planejamento 
governamental 
instituído no art. 
165, §§ e incisos, 
da Constituição 
Federal.
43
Instrumentos de Gestão Fiscal e Financeira Capítulo 2 
De acordo com o que dispõe o art. 12 da LRF, as previsões de receita devem:
 – observar as normas técnicas e legais; 
 – considerar os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice 
de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante; 
 – ser acompanhadas de:
	 demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, 
	 projeção para os dois anos seguintes àquele a que se referirem, e 
	 metodologia de cálculo e premissas utilizadas.
A Lei Complementar 101/2000 nos art. 4º, §§ e incisos respectivos, combinado 
com o art. 5º, III, amplia ou complementa a função dessa diretriz, com a adoção 
das seguintes subdiretrizes, as quais lhe devem ser alocadas, conforme se indica:
	 equilíbrio entre receitas e despesas (art. 4º, I, a); 
	 limitações de empenhos (art. 4º, I, b); 
	 custos e avaliação de resultados (art. 4º, I, e); 
	 condições e exigências para as transferências de recursos a entidades 
públicas e privadas (art. 4º, I, f); 
	 reserva de Contingência, (art. 5º, III). 
As ações que compõem as subdiretrizes da diretriz Orientação 
para a elaboração do orçamento estão a seguir descritas:
• Equilíbrio entre receitas e despesas (art. 4º, I, a) – descrever as 
providências que devem ser adotadas no sentido de se alcançar 
este objetivo: aqui se descrevem as ações a serem adotadas no 
sentido de promover a compatibilização das despesas com as 
receitas.
• Limitações de empenhos (art. 4º, I, b) - descrever os critérios 
que orientarão as restrições sobre as despesas no sentido 
de se manter a compatibilização com as receitas, caso estas 
demonstrem queda na sua arrecadação. Lembramos, contudo, 
que não serão objeto de limitação as despesas que constituam 
obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas 
destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas 
pela lei de diretrizes orçamentárias (ver. Art. 9º, § 2º, LC 101/2000 
– LRF). 
44
 Planejamento governamental e controle
• Custos e avaliação de resultados (art. 4º, I, e) - descrever as 
normas e metodologias de reconhecimento e apropriações de 
custos, bem como de avaliação de resultados. Um sistema 
de custo pode ter por objetivo: I – Formação de preços paraatividades de produção de produtos para venda e/ou prestação 
de serviços; II – Ajudar a Administração na decisão de alocar os 
recursos necessários à execução de outras atividades ou serviços 
a serem prestados à sociedade.
• Condições e exigências para as transferências de recursos 
a entidades públicas e privadas (art. 4º, I, f) - descrever a 
destinação de recursos públicos para, direta ou indiretamente, 
cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas 
jurídicas, devendo ser autorizada por lei específica, atender 
às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias 
e estar prevista no orçamento ou em créditos adicionais. Esta 
determinação é aplicada a toda a administração indireta, 
inclusive fundações públicas e empresas estatais, no caso do 
Município. Compreende-se incluída a concessão de empréstimos, 
financiamentos e refinanciamentos, inclusive as respectivas 
prorrogações e a composição de dívidas, a concessão de 
subvenções, a participação em constituição ou aumento de 
capital e as transferências voluntárias na forma disposta no art. 
25, parágrafos e incisos respectivos da Lei Complementar nº 
101/2000. 
• Reserva de Contingência, (art. 5º, III) - que tem a sua autorização 
obrigatória na Lei Orçamentária. Esta autorização fará menção 
à forma de utilização e montante, definido com base na receita 
corrente líquida, e à destinação ao atendimento de passivos 
contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. A LDO 
poderá prever um percentual da Reserva de Contingência para 
o Poder Legislativo, ainda que menor que o estabelecido para o 
orçamento do Poder Executivo, que terá a mesma finalidade.
• Alterações na legislação tributária
Esta diretriz determina que toda e qualquer alteração na legislação 
tributária do Município deve ser precedida de autorização da Lei de Diretrizes 
Orçamentárias, para ser aprovada na Lei pertinente. Assim, alterações em 
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Instrumentos de Gestão Fiscal e Financeira Capítulo 2 
alíquotas tributárias, institucionalização de taxa, seja por prestação de serviços, 
seja pelo exercício do poder de polícia, deve ser sempre autorizada previamente 
na Lei de Diretrizes Orçamentárias. 
As concessões de incentivos fiscais, as anistias, remissões e outros atos que 
possam caracterizar ou implicar redução discriminada de tributos ou contribuições, 
na forma do art. 14 e respectivos incisos e parágrafos da Lei Complementar 
nº 101/2000 - LRF, devem ser previamente autorizados na Lei de Diretrizes 
Orçamentárias.
• Política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento 
Nesta diretriz algumas esferas governamentais, tais como a União e o 
Estado, podem ter na sua estrutura organizacional agências financeiras, mediante 
as quais atividades de fomento são desenvolvidas. No âmbito da administração 
municipal é muito difícil encontrar algum Município que tenha agência financeira 
com esse objetivo, o que não impede, entretanto, que haja uma diretriz no sentido 
de incentivar o poder público local a alocar recursos no seu orçamento para o 
desenvolvimento industrial ou mesmo agropecuário, voltados para o crescimento 
socioeconômico local. Por exemplo: constituir um Fundo Especial, por lei 
municipal, com a indicação de certas receitas e a elaboração de um programa 
especial de trabalho, mediante o qual serão desenvolvidas ações de cooperação 
financeira com as classes produtoras, no sentido de desenvolver a economia 
local.
• Alterações na legislação de pessoal 
Esta diretriz, de acordo com art. 169, caput, da Constituição da República, 
dispõe que a despesa com pessoal ativo e inativo de qualquer esfera 
governamental não pode exceder os limites estabelecidos em lei complementar 
(ver arts. 18 a 24, §§ e incisos respectivos da LC 101/2000). 
A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação 
de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como 
a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades 
de administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas 
pelo poder público, só podem ser feitas, conforme dispõem o § 1º e seus incisos I 
e II, do artigo 169:
 – se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às 
projeções de despesas de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes, e
46
 Planejamento governamental e controle
 – se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, 
ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
b) Anexos Fiscais
O documento Diretrizes Orçamentárias é acompanhado de anexos cujo 
conteúdo diz respeito às metas fiscais, conforme o determinado no art. 4º, §§ 1º e 
2º da LC 101/2000 e respectivos incisos e alíneas. 
Acompanham, pois, as Diretrizes Orçamentárias as metas anuais, 
estabelecidas em valores correntes e constantes, relativas a receitas e despesas, 
resultado nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que 
se referirem e para os dois anos seguintes, incluindo o anexo de riscos fiscais.
Anexos Fiscais:
 – A avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior.
 – A memória e a metodologia de cálculo que justifiquem os resultados 
pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, 
e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da 
política econômica.
 – A evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, 
destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com alienação 
de ativos. Chama-se a atenção para esta exigência da Lei, que é feita 
em razão da importância que os temas envolvidos assumem, ou seja, a 
avaliação do desempenho da organização começa pelo conhecimento do 
seu patrimônio líquido e das razões que a levaram a sacrificar os seus 
ativos.
 – A avaliação da situação financeira e atuarial que abrange o regime próprio 
de previdência social dos servidores públicos do ente federativo.
 – A estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de 
expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
Anexo de riscos fiscais: Nesses anexos são avaliados os passivos 
contingentes e outros riscos capazes de afetar contas públicas, com informações 
sobre medidas a serem providenciadas, caso se concretizem.
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Instrumentos de Gestão Fiscal e Financeira Capítulo 2 
Apresentamos, a seguir, os procedimentos para os cálculos dos resultados 
primários e nominal, e da receita corrente líquida.
• Resultado Primário
O Resultado Primário é calculado tomando-se, primeiramente, as chamadas 
receitas oriundas das atividades municipais que são denominadas de Receitas 
Operacionais, tais como: Receita Tributária + Receitas de Serviços + Receitas 
Industriais + Receitas de Contribuições + Receita Patrimonial + Receitas de 
Transferências + Receitas Diversas.
Entre as Receitas de Transferências, incluem-se as Receitas de 
Transferências de Capital.
Da Receita de Contribuições exclui-se a Receita de Previdência, e 
da Receita Patrimonial excluem-se as Receitas de Juros de Aplicações 
Financeiras e as Receitas de Superávit, obtido nas alienações de bens. 
Tem-se, então, a Receita Operacional Total.
Em seguida, das Despesas Correntes excluem-se as despesas referentes 
aos juros pagos e encontram-se as Despesas Correntes Líquidas. 
Por fim, o Resultado Primário é formado pela subtração do total das 
Despesas Correntes Líquidas da Receita Operacional Total, ou seja: 
Resultado Primário = Receita Operacional menos Total 
Despesas Correntes Líquidas
As despesas que se consideram no cálculo do Resultado 
Primário são as que passaram pelo processo da liquidação, ou seja, 
as chamadas despesas processadas ou prontas para pagamento. 
• Resultado Nominal
O Resultado Nominal é uma medida da capacidade de 
assumir novas obrigações em longo prazo, classificadas no Passivo 
Permanente, como Dívida Fundada, Dívida Consolidada ou Dívida 
Mobiliária.
O Resultado 
Primárioé parâmetro 
para medir a 
capacidade da 
entidade de pagar 
as suas obrigações 
a curto e a longo 
prazos assumidas 
para financiar as 
suas atividades.
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 Planejamento governamental e controle
É calculado a partir da seguinte fórmula:
I - Ativo Financeiro
Caixa Geral + (Caixas Vinculados - Caixa Depósito) = Caixa Líquido
(Caixa Líquido + Receitas de Privatizações) - (Restos a Pagar +
Serviços da Dívida a Pagar + empréstimo por Antecipação da Receita 
Orçamentária (ARO) = Ativo Financeiro Líquido
II - Passivo Permanente
Dívida Consolidada = Soma de todas as dívidas assumidas e inscritas 
no Passivo Permanente
III - Resultado Nominal = Ativo Financeiro Líquido menos Dívida Consolidada
Se a Dívida Consolidada for maior que o Ativo Financeiro Líquido, o Resultado 
Nominal é negativo e, nesse caso, fica demonstrada a incapacidade da entidade 
de assumir novas dívidas a longo prazo.
A conta Restos a Pagar é composta apenas das despesas efetivamente 
empenhadas e processadas, ou seja, obrigações assumidas e não pagas até o 
dia 31 de dezembro do exercício financeiro.
• Receita Corrente Líquida
É apurada de acordo com o disposto no art. 2o, IV, da Lei Complementar 
101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Toma-se o somatório das receitas 
classificáveis como Receitas Correntes, deduzindo-se, deste total, os valores 
estabelecidos em a, b e c, do inciso IV, observando-se, contudo, as disposições 
contidas nos parágrafos 1o, 2o e 3o do artigo 2º, da citada Lei.
Para saber mais, leia a Lei Complementar 101/2000 (Lei de 
Responsabilidade Fiscal).
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Instrumentos de Gestão Fiscal e Financeira Capítulo 2 
Atividade de Estudos: 
Com base nas informações contidas nas demonstrações 
contábeis do exercício 2010 de seu Município, procure calcular o 
Resultado Nominal conforme a fórmula indicada.
Observe que:
 Resultado Nominal = Ativo Financeiro Líquido menos Dívida 
Consolidada 
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
c) O Encaminhamento do Projeto de Lei das Diretrizes Orçamentárias ao 
 Legislativo
De acordo com o disposto no inciso II, do § 2º, do art. 35, Ato das Disposições 
Constitucionais Transitórias, o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias 
será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício 
financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da 
sessão legislativa.
O documento Diretrizes Orçamentárias deve ser aprovado por Lei em sessão 
legislativa que não poderá ser interrompida sem a aprovação do respectivo projeto 
de Lei, conforme o disposto no § 2º do art. 57 da Constituição da República, e terá 
vigência anual, podendo, entretanto, durante o exercício financeiro, ser alterado 
por mudanças nas prioridades governamentais.
50
 Planejamento governamental e controle
O Orçamento Anual
O orçamento reflete o planejamento de curto prazo, englobando:
• o planejamento socioeconômico, porque o Governo pode influir através da 
despesa ou da receita, e ainda do crédito, na conjuntura econômica e na 
promoção do bem-estar da população;
• o planejamento financeiro, porque é talvez o mais valioso instrumento de que 
o administrador dispõe para programar as atividades do órgão que dirige, em 
consonância com as entradas de dinheiro;
• o planejamento administrativo, porque através do orçamento se indicam as 
obras e os serviços que se pretende realizar dentro do exercício financeiro;
• as responsabilidades da organização e de seus agentes na obtenção e na 
aplicação dos meios materiais, humanos e de outras naturezas na execução 
dos programas de trabalho, buscando assim cumprir a missão do Município 
junto ao cidadão.
O orçamento é um instrumento que expressa, para um 
período de tempo definido, denominado exercício financeiro, as 
políticas, os programas de operações do governo e os meios de seu 
financiamento.
Para cumprir as funções da política governamental, o governo utiliza a técnica 
do orçamento-programa introduzida pela Lei 4320 de 17 de março de 1964, na 
qual os recursos são organizados em programas de trabalho.
Com relação a essas funções, Musgrave (1973. p. 60, grifo nosso) afirma:
Estado [...] tem como finalidade o bem comum da sociedade, 
e a sua administração o dever e a obrigação de concretizá-lo. 
Para isto, deve alocar os recursos de forma a dar condições 
de funcionamento à máquina administrativa de modo eficiente 
e obter os resultados mais eficazes, exercitando, dentre as 
funções que lhe são pertinentes, as três seguintes:
1. O fornecimento de bens públicos, ou do pro cesso pelo 
qual a totalidade dos recursos é di vidida para utilização no 
setor público e no se tor privado, e pelo qual se estabelece a 
compo sição do conjunto dos bens públicos. Tal for necimento 
pode ser considerado como a fun ção alocativa da política 
orçamentária. Políticas reguladoras, que também poderiam 
ser consideradas como parte da função alocativa, não estão 
aqui incluídas porque elas não são basicamente um problema 
orçamentário. 
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Instrumentos de Gestão Fiscal e Financeira Capítulo 2 
2. Ajustes na distribuição de renda e riqueza para assegurar 
uma adequação àquilo que a socieda de considera como um 
estado “justo” ou adequado de distribuição. Este ajuste será 
conhe cido como a função distributiva.
3. O uso da política orçamentária visando à ma nutenção 
de um elevado nível de emprego, um razoável grau de 
estabilidade do nível de pre ços, uma taxa apropriada de 
crescimento eco nômico, e ainda o alcance de estabilidade na 
balança de pagamentos. Nós nos referiremos à tentativa de 
alcançar esses objetivos como a função estabilizadora da 
política orçamentária.
O orçamento evoluiu para aliar-se ao planejamento, surgin do 
o orçamento-programa como especialização que deve, na prática, 
operar como elo entre os sistemas de planejamento e de finanças. 
Com isso torna-se possível a operacionalização dos planos, porque 
os monetariza, isto é, coloca-os em função dos recursos financeiros 
disponíveis, permitindo que o planeja dor tenha os pés no chão, em 
face das disponibilidades dos recursos financei ros. 
Assim, o orçamento apresenta-se fundamentalmente como um instru mento 
de que o administrador dispõe para equacionar o futuro em termos rea lísticos, 
como um curso de ação, um programa operacional.
A integração planejamento/orçamento é a tônica, hoje em dia, 
capaz de con sertar as distorções administrativas e remover os 
empecilhos institucionais que dificultam a modernização dos métodos 
e processos administrativos no Brasil.
O orçamento, portanto, é uma técnica cujo maior significado consiste em ligar 
os sistemas de planejamento e de finanças pela expressão quantitativa financeira 
e física dos programas de trabalho de todas as esferas de governo.
Responsabilidade da Administração: A concepção do orçamento em base 
gerencial traduz os órgãos como centros de responsabilidades ou de resultados 
e até de informações, em que se identificam as responsabilidades decisórias 
dos respectivos gestores pela utilização dos recursos que lhes são confiados 
para possibilitar a execução das ações nas áreas de responsabilidade em que 
o Estado desempenha suas atribuições. Essas responsabilidades são avaliadas 
mediante a utilização de indicadores de qualidade adequados às áreas em que 
atuam.
A ideia central da Lei 
de Responsabilidade 
Fiscal é a integração 
dos sistemas de 
planejamento e de 
finanças.
52
 Planejamento governamental