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Módulo 2 - Instrumentos do Processo Orçamentário Brasileiro

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Orçamento Público
Instrumentos do Processo 
Orçamentário Brasileiro2
M
ód
ul
o
2Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Enap, 2019
Enap Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Educação Continuada
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Presidente 
Diogo Godinho Ramos Costa
Diretor de Educação Continuada
Paulo Marques
Coordenador-Geral de Educação a Distância 
Carlos Eduardo dos Santos
Conteudista/s 
Fernanda Costa Bernardes (Conteudista revisora, 2018).
Curso produzido em Brasília 2019.
3Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Apresentação .................................................................................. 5
1. Modelo orçamentário brasileiro ................................................... 5
2. Instrumentos do processo orçamentário brasileiro ....................... 6
2.1 O Plano Plurianual (PPA) ...................................................................................7
2.2 Entendendo o PPA ............................................................................................8
2.3 Estrutura do PPA .............................................................................................10
2.4 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) ...........................................................16
2.5 Entendendo a LDO ..........................................................................................16
2.6 Lei Orçamentária Anual (LOA) ........................................................................21
3. O Ciclo de Planejamento e Orçamento ........................................ 24
3.1 O Ciclo de Planejamento e Orçamento no Brasil ............................................26
3.2 Planejamento Plurianual ................................................................................27
3.3 Apreciação e adequação do plano pelo Legislativo ........................................29
3.4 Proposição de metas e prioridades e da política alocativa pelo executivo ....30
3.5 Apreciação e adequação da LDO pelo Legislativo ..........................................31
3.6 Elaboração da proposta de orçamento pelo Executivo ..................................31
3.7 Apreciação, adequação e autorização legislativa ...........................................36
3.8 Execução dos orçamentos aprovados .............................................................37
3.9 Avaliação da execução e julgamento das contas ............................................38
4. Revisão do Módulo ..................................................................... 39
5. Referências ................................................................................ 40
Sumário
4Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
5Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Apresentação 
Olá!
Desejamos boas-vindas ao Módulo 2 do curso Orçamento Público! Neste módulo serão 
apresentadas informações relevantes para a compreensão do modelo orçamentário brasileiro 
e de seus principais instrumentos: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
Esperamos que o conteúdo abordado proporcione a você um sólido conhecimento sobre esses 
instrumentos que são de suma importância para o entendimento do orçamento no Brasil.
Bons estudos!
1. Modelo orçamentário brasileiro
O Orçamento Público é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por 
certo período de tempo, a execução das despesas e a arrecadação das receitas, com o objetivo 
precípuo de atender as necessidades da população, procurando reduzir as desigualdades sociais 
e priorizando recursos em setores fundamentais, como saúde, educação e infraestrutura.
Para uma melhor compreensão do Orçamento Público, tão importante quanto as questões 
conceituais, são os aspectos relacionados à estrutura e ao processo. Assim, é necessário 
compreender como o orçamento se estrutura e organiza, bem como os processos, etapas e 
atividades necessárias para que ele seja implementado, buscando o alcance de seus objetivos. 
Portanto, o objetivo aqui é apresentar o modelo orçamentário brasileiro, que compreende um 
sistema orçamentário e um processo orçamentário que se complementam.
O modelo orçamentário brasileiro
A Constituição Federal de 1988, nos artigos destinados a tratar da matéria orçamentária, criou as 
bases para a instituição do atual modelo orçamentário brasileiro, que busca integrar o orçamento 
ao planejamento das ações de governo. Assim, o orçamento deve ser visto hoje como parte de 
um sistema maior, integrado por planos e programas de onde saem as definições e os elementos 
que vão possibilitar a própria elaboração orçamentária.
Com isso, o país começou a trabalhar formalmente com o conceito de ciclo orçamentário 
ampliado, que não se restringe à elaboração da peça orçamentária que fixa as receitas e autoriza 
M
ód
ul
o Instrumentos do Processo 
Orçamentário Brasileiro2
6Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
as despesas de um determinado exercício financeiro, denominada Lei Orçamentária Anual (LOA), 
englobando outros dois instrumentos previstos na Constituição Federal: a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (LDO) e o Plano Plurianual (PPA).
2. Instrumentos do processo orçamentário brasileiro
O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) 
são os principais instrumentos que concretizam o sistema orçamentário, conforme estabelecido 
no artigo 165 da Constituição Federal de 1988, os quais devem ser adotados pela União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios.
"Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:"
"I - o plano plurianual;"
"II - as diretrizes orçamentárias;"
"III - os orçamentos anuais."
Importante 
Além dos instrumentos citados, a Constituição também faz menção a planos 
e programas nacionais, regionais e setoriais, os quais devem ser elaborados 
em consonância com o Plano Plurianual e a leis de créditos adicionais, que 
nada mais são que alterações dos orçamentos anuais vigentes, seja por meio 
da inclusão de novas despesas ou da suplementação/redução de valores para 
despesas já previstas.
Essas três leis (PPA, LDO e LOA) são estritamente ligadas entre si, compatíveis e harmônicas, 
formando um sistema integrado de planejamento e orçamento, o qual busca concretizar as 
políticas públicas e os programas de governo1.
1_ Políticas públicas são programas de ação governamental com vistas a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades 
privadas, para o alcance de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados (Bucci, 1996).
7Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Relação dos instrumentos orçamentários 
Você talvez esteja se perguntando: Qual a relação entre o PPA, a LDO e a LOA?
Para responder tal pergunta, devemos recordar que, atualmente, o orçamento não é mais visto 
apenas como um instrumento de controle do Poder Legislativo sobre o Executivo, ele desempenha 
também função de destaque no planejamento e gestão da ação pública estatal.
É nesse contexto que esses três instrumentos se relacionam, viabilizando a integração entre 
orçamento e planejamento no Brasil.
O PPA, estabelece o planejamento governamental de médio prazo, estabelecendo as diretrizes, 
objetivos e metas da Administração Pública Federal, enquanto a LOA fixa o planejamento de 
curto prazo, ou seja, materializa anualmente o que foi planejado pelo PPA, por meio das ações e 
programas a serem executados.
À LDO, por sua vez, cabe o papel de estabelecer a ligação entre esses dois instrumentos, 
destacando do PPA as metas e prioridades que deverão compor a LOA, além de definir as regras 
e normas que orientam a elaboração da lei orçamentária que irá vigorar no exercício seguinte ao 
da edição da LDO.
Assim, apesar de não haver uma hierarquia entre os atos normativos orçamentários do ponto 
de vista jurídico,há uma hierarquização ente os instrumentos do ponto de vista da matéria 
orçamentária, em função da necessidade de vinculação entre planejamento e execução. Dessa 
forma, depreende-se que a concepção do processo de planejamento e orçamento no Brasil 
confere ao PPA, à LDO e à LOA uma atuação integrada.
2.1 O Plano Plurianual (PPA)
Você já ouviu falar que, a cada novo governo, o Poder Executivo (Presidente da República, 
Governadores e Prefeitos) elabora o seu planejamento de trabalho para um período de quatro 
anos? Esse planejamento é denominado de Plano Plurianual, conhecido pela sigla PPA.
De acordo com o site da Economia, o planejamento pode ser entendido como o exercício de 
escolha consciente de ações que aumentem as chances de obter um resultado específico. É 
uma atividade dinâmica que se opõe ao improviso total, buscando orientar as decisões a partir 
das informações disponíveis. Ainda segundo o referido site, o planejamento governamental 
acrescenta ao conceito as características da esfera pública, tornando a atividade ainda mais 
complexa. Para realizá-la, é preciso conhecimento aprofundado sobre as razões do estágio de 
desenvolvimento nacional, as formas de operação do Estado e as circunstâncias e possibilidades 
políticas de atuação.
Ao realizar a leitura do PPA, em qualquer esfera federativa, é possível identificar os objetivos que 
o governo pretende alcançar em diversas áreas, como a área de saúde: construção de postos de 
saúde, ampliação de leitos, redução da ocorrência de determinadas doenças, etc.
8Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Ao definir esses objetivos, o governo busca organizar a sua atuação, de forma a obter maior 
eficiência na implementação das políticas públicas. Além disso, você pode acompanhar com 
maior clareza a realização dessas ações, o que favorece o fortalecimento do exercício da cidadania 
e da democracia.
2.2 Entendendo o PPA
O PPA pode ser entendido como um planejamento das ações que o governo pretende realizar 
nos próximos quatro anos. Para melhor compreensão, podemos fazer uma analogia com a sua 
vida pessoal, onde ele seria um planejamento por meio do qual você talvez planeje viagens, 
estudos, férias, comprar uma casa; além da manutenção do pagamento das despesas cotidianas, 
tais como aluguel, supermercado e plano de saúde.
De acordo com Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008), o Plano Plurianual é o instrumento 
legal de planejamento de maior alcance temporal no estabelecimento de prioridades e no 
direcionamento das ações do governo. Estabelece para a Administração Pública, de forma 
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas que orientarão a aplicação dos recursos públicos 
para um período de quatro anos.
Segundo os autores, o referido instrumento explicita o modo como o governo enxerga e procura 
construir o desenvolvimento do Estado. Nesse sentido, traduz, de um lado, o compromisso com 
estratégias e a visão de futuro, e, de outro, a previsão de alocação dos recursos orçamentários 
nas funções de Estado, nos programas de governo e junto aos órgãos públicos. O Plano Plurianual 
é uma lei de iniciativa do Poder Executivo, sendo um instrumento previsto no artigo 165 da 
Constituição Federal, conforme descrito a seguir:
"§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, 
as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas 
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração 
continuada."
Para uma melhor compreensão acerca do PPA, cabem alguns comentários sobre pontos 
específicos do dispositivo em questão:
• Regionalização
Orienta a atuação do governo para a consideração das diversidades regionais e 
redução das desigualdades existentes e promove maior transparência à sociedade. 
A regionalização está em harmonia com o objetivo fundamental da República 
Federativa do Brasil, previsto no inciso III do art. 3º da Carta Magna, qual seja, 
“erradicar a pobreza e marginalidade e reduzir as desigualdades sociais e regionais”.
9Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Diretrizes
Orienta a atividade financeira do Estado por um determinado período, norteando 
a captação, gestão e dispêndio de recursos financeiros, com vistas a alcançar 
determinados objetivos.
• Objetivos
Descreve e discrimina os resultados pretendidos pela ação governamental, a partir 
de situações a serem alteradas, sendo o objetivo a resolução ou a minimização dos 
seus efeitos de um problema.
• Metas
Mensura quantitativa e/ou qualitativamente os objetivos, demonstrando as 
mudanças alcançadas na resolução ou minimizações dos efeitos dos problemas.
• Despesas de capital
De forma geral, representam os investimentos do governo nos diversos setores da 
economia, implicando a ampliação da atuação do Estado e acréscimos ao patrimônio 
público, isto é, são despesas que contribuem diretamente para aquisição de um 
bem de capital.
Exemplo
A construção de um hospital, para a criação de 500 novos leitos para a população 
de determinada localidade, implica em despesas com a realização de obras e com a 
compra de equipamentos médicos.
Já as outras despesas dela decorrentes se referem àquelas relacionadas à manutenção 
dos investimentos realizados, que se dão por meio de despesa corrente, as quais 
ocorrerão ainda dentro do período de vigência do PPA.
Exemplo
Após construído um novo hospital, ele precisará de funcionários e de manutenção, 
que serão despesas correntes “decorrentes da despesa de capital” que foi a 
construção do hospital. Despesas correntes são aquelas que não contribuem 
diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital.
• Programas de duração continuada
Referem-se ao conjunto de ações governamentais com duração superior a um 
exercício financeiro, que não se confundem com os investimentos, empreendidas 
para alcançar determinados objetivos, que abrangem a manutenção de bens e 
serviços ofertados pelo governo à população. Entretanto, tendo em vista a finalidade 
do PPA como instrumento de planejamento, estes se restringem às ações finalísticas, 
não sendo considerados aqueles relacionados às atividades-meio da Administração 
Pública.
Entre os programas de duração continuada no PPA 2016-2019, podemos citar os 
programas Farmácia Popular, Ciências sem Fronteiras e Bolsa Família. Programa é 
10Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
um instrumento de organização da ação governamental empreendida para alcançar 
determinados objetivos, monitorados por meio de indicadores para avaliar os 
resultados da atuação do governo.
2.3 Estrutura do PPA
O Plano Plurianual, com vistas a cumprir seu papel de declarar as escolhas do governo e da 
sociedade, bem como de indicar os meios para a implementação das políticas públicas, e orientar 
taticamente a ação do Estado para a consecução dos objetivos pretendidos, se estrutura em três 
dimensões, conforme abaixo:
1. Dimensão Estratégica
Precede e orienta a elaboração dos Programas Temáticos, traduzindo as principais 
linhas estratégicas definidas pelo governo para a implantação de políticas públicas 
no período de quatro anos. É composta por uma Visão de Futuro, Eixos e Diretrizes 
Estratégicas, que orientam a elaboração da estrutura programática, principalmente 
dos Programas Temáticos, que compõem a Dimensão Tática, ao lado dos Programas 
de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado.
Importante 
A Visão de Futuro é como a declaração de um desejo coletivo factível, que 
oriente, no geral, o planejamento do destino da Nação e da ação governamental 
em particular.
Os Eixos Estratégicos definem as principais linhas da atuação governamental 
para o período de implementação do Plano, tendo como referência a Visão 
de Futuro. Eles são traduzidos pelo conjunto das Diretrizes Estratégicas que 
norteiam as principais agendas para os próximos quatro anos. São as diretrizes 
que ditam o alinhamento estratégico necessário à elaboração dos Programas 
Temáticos e são elaboradaspor meio de discussões no âmbito do governo com 
a participação da sociedade.
Eixos Estratégicos do PPA 2016-2019:
11Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Fonte: Plano Plurianual 2016-2019 - Mensagem Presidencial. Brasília, 2015.
2. Dimensão Tática
Define caminhos exequíveis para o alcance dos objetivos e das transformações 
definidas na dimensão estratégica, considerando as variáveis inerentes à política 
pública tratada. A Dimensão Tática do PPA 2016-2019 é expressa nos Programas 
Temáticos, que retratam as agendas de governo, e nos Programas de Gestão, 
Manutenção e Serviços ao Estado, que classificam um conjunto de ações destinadas 
ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental, abordando as 
entregas de bens e serviços pelo Estado à sociedade.
A estrutura programática do PPA será tratada mais detalhadamente no próximo 
tópico deste módulo.
3. Dimensão Operacional
Relaciona-se com a otimização na aplicação dos recursos disponíveis e a qualidade 
dos produtos entregues, sendo especialmente tratada no Orçamento.
Assim, é possível observar a forte interação entre planejamento e orçamento no modelo de 
orçamento-programa adotado pelo Brasil, onde, a partir de uma dimensão estratégica definidora 
de visão de futuro, eixos e diretrizes estratégicas, são estabelecidos objetivos e programas 
governamentais, desdobrados na dimensão operacional em ações governamentais, às quais são 
destinados, anualmente recursos para sua implementação.
12Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Estrutura Programática do PPA
A dimensão tática do PPA é estruturada em Programas - instrumentos de organização da ação 
governamental, que podem ser classificados em programas temáticos e em programas de gestão, 
manutenção e serviços ao Estado - com declarações e compromissos orientadores do orçamento
Os Programas Temáticos, além de revelarem as transversalidades e multissetorialidades das 
políticas públicas, contribuindo para a compreensão das suas estratégias de implementação e 
arranjos de gestão, também representam os desafios e orientam a gestão do Plano, no que diz 
respeito ao monitoramento e avaliação da dimensão tática, por meio de seu desdobramento em 
Objetivos, Metas e Indicadores.
Importante 
As informações contidas no PPA podem, de forma alternativa, serem organizadas 
de acordo com as Agendas Transversais e Temáticas, permitindo uma visão 
sistematizada das ações do governo para públicos ou temas específicos, ou 
com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), refletindo a relação 
das políticas públicas federais consolidadas no PPA com a Agenda 2030 para o 
Desenvolvimento Sustentável.
Tendo em vista as características e finalidades do programa temático, esse é composto pelos 
seguintes elementos de planejamento:
13Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Indicadores
Os indicadores2 são o conjunto de parâmetros que permitem acompanhar a evolução 
do programa temático. Cada indicador permite identificar, mensurar e comunicar, 
de forma simples, a evolução de determinado aspecto da intervenção proposta pelo 
programa.
• Objetivos
Os Objetivos expressam as escolhas de políticas públicas para a transformação de 
determinada realidade, orientando taticamente a atuação do governo para o que 
deve ser feito frente aos desafios, demandas e oportunidades impostos para o 
desenvolvimento do país e para a melhoria da qualidade de vida da população.
É o elemento de ligação do Programa Temático com as suas fontes de financiamento: 
ações orçamentárias, que compõem a LOA, e financiamentos extra orçamentários. 
Assim, é o elemento que permite a integração entre o planejamento e o orçamento. 
Já os programas de gestão, manutenção e serviços ao Estado, por não possuírem 
objetivos, ligam-se diretamente às ações orçamentárias.
• Metas
As Metas expressam a medida de alcance do Objetivo, podendo ser de natureza 
qualitativa ou quantitativa. São o elemento do Programa que permite verificar a 
evolução do Objetivo durante os quatro anos de implementação do PPA, motivo 
pelo qual deve representar o que há de mais estruturante.
• Iniciativas
As Iniciativas declaram os meios que viabilizam os Objetivos e suas metas, explicitando 
o "como fazer" ou as entregas de bens e serviços resultantes da atuação do Estado.
• Financiamentos Extraorçamentários
As fontes de financiamento dos Objetivos não se restringem ao Orçamento da 
União, por meio das ações orçamentárias, podendo também serem financiados 
parcialmente ou exclusivamente por uma ou mais fontes extraorçamentárias, as 
quais são definidas no PPA 2016-2019 como:
1. recursos financeiros não constantes do Orçamento Geral da União;
2. necessários para a atuação governamental na prestação de serviços e entrega 
de bens públicos; e
3. originados de bancos públicos, agências oficiais de fomento, fundos 
constitucionais, plano de dispêndio das estatais, cooperações financeiras 
internacionais e recursos privados.
Vale ainda destacar que, no PPA, os programas são compostos por diversos atributos:
2_De acordo com Rua (2004), os indicadores são medidas que expressam ou quantificam um insumo, um resultado, uma 
característica ou o desempenho de um processo, serviço, produto ou organização. Na Gestão Pública, os indicadores são 
instrumentos que contribuem para identificar e medir aspectos relacionados a um determinado fenômeno decorrente da ação 
ou da omissão do Estado. A principal finalidade de um indicador é traduzir, de forma mensurável, um aspecto da realidade dada 
(situação social) ou construída (ação), de maneira a tornar operacional a sua observação e avaliação.
14Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Código
Convenção adotada para organização e representação do programa, o qual também 
é utilizado no Orçamento Anual.
• Título
Expressa o tema tratado.
• Contextualização
Descreve sucintamente a política e expõe o porquê de os objetivos terem sido 
escolhidos, como eles se relacionam entre si e como se pretende alterar a realidade 
a partir da atuação do governo federal em torno deles.
• Indicadores
Conjunto de parâmetros que permite acompanhar a evolução de um programa.
• Valor Global
Indica uma estimativa dos recursos disponíveis durante o período do PPA para a 
consecução dos Objetivos relacionados ao Programa.
• Valor de Referência para a caracterização de iniciativas como empreendimentos 
individualizados
Valores estipulados por Programa Temático e a partir dos quais os projetos deverão 
ser individualizados como empreendimentos e representados como uma iniciativa, 
que não poderá representar mais de um empreendimento, a fim de permitir: (i) 
identificar os empreendimentos de maior relevância para cada Programa Temático; 
e (ii) contribuir para o monitoramento, avaliação e gestão do Plano.
• Objetivo
Expressa as escolhas de políticas públicas para a transformação de determinada 
realidade, orientando taticamente a atuação do governo para o que deve ser feito 
frente aos desafios, demandas e oportunidades impostas para o desenvolvimento 
do país e para a melhoria da qualidade de vida da população. É composto por um 
código compartilhado com o Orçamento Anual, enunciado, órgão responsável, 
caracterização, meta, iniciativa e empreendimento individualizado como iniciativa.
O esquema abaixo sintetiza os principais conceitos do Plano Plurianual.
15Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Fonte: Adaptado do Planejamento Cidadão (2018).
• Dimensão estratégica: Visão do futuro, Eixos e Diretrizes Estratégicas.
• Programas de Gestão: Classificam um conjunto de ações destinadas ao apoio, à gestão 
e à manutenção da atuação governamental.
• Programas temáticos: Retratam as agendas de governo, organizada por recortes 
selecionados de Políticas Públicas que orientam a ação governamental. Representa os 
desafios e orienta a gestão do Plano.
• Indicadores: Conjunto de parâmetros que permite acompanhar a evolução de um 
programa.
• Objetivos: Expressamas escolhas de políticas públicas para a transformação de 
determinada realidade, orientando taticamente a atuação do Governo para o que deve 
ser feito.
• Iniciativas: Declara os meios que viabilizam os objetivos e suas metas, explicando o 
"como fazer" ou as entregas de bens e serviços resultantes da atuação do Estado.
• Metas: Expressam a medida do alcance do objetivo, podendo ser de natureza quantitativa 
ou qualitativa.
• Ações: Vinculam-se aos Programas, por meio de Objetivos, sendo detalhadas no 
orçamento anual.
Por fim, conforme enfatizam Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008), o PPA estruturado em 
programas e orientado a resultados constitui poderoso instrumento de gestão que pode ser 
utilizado na otimização da aplicação dos recursos públicos disponíveis.
16Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
2.4 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
Para começar nosso estudo sobre a LDO, convidamos você a refletir sobre as seguintes questões:
Você costuma gastar mais do que o seu salário permite? No seu orçamento familiar, priorizar 
as despesas é importante? Você estabelece metas de poupança para o pagamento de dívidas 
pendentes? Você já buscou saber quais são as despesas prioritárias do seu município, estado ou 
país? O que a LDO tem a ver com tudo isso?
Essas perguntas nos levam a considerar a importância da LDO, pois, guardadas as devidas 
proporções, um governo deve, de forma semelhante ao orçamento familiar, priorizar os seus 
gastos com vistas a atender as principais necessidades da população e cumprir com o pagamento 
de suas dívidas, uma vez que os recursos disponíveis são escassos e que a garantia do equilíbrio 
fiscal é fundamental.
Importante 
A Lei de Diretrizes Orçamentárias é um instrumento legal que estabelece os 
critérios para a elaboração e execução dos orçamentos públicos. Essa lei é 
elaborada anualmente e deve ser compatível com o PPA. De forma sintética, 
podemos afirmar que a LDO é o elo entre o PPA e a LOA.
2.5 Entendendo a LDO
A Lei de Diretrizes Orçamentárias, introduzida pela Constituição Federal de 1988, é considerada, 
segundo Giacomoni (2010), uma efetiva inovação no sistema orçamentário brasileiro, 
representando uma colaboração positiva no esforço de tornar o processo orçamentário mais 
transparente que contribuiu, especialmente, para ampliar a participação do Poder Legislativo no 
disciplinamento das finanças públicas.
Segundo a Constituição Federal, em seu artigo 165, parágrafo 2º, a Lei de Diretrizes Orçamentárias 
compreenderá as metas e prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas 
de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da Lei Orçamentária 
Anual, disporá sobre alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das 
agências financeiras oficiais de fomento.
A partir do prescrito no dispositivo constitucional, observamos que a LDO tem como principais 
funções o estabelecimento de metas e prioridades da Administração Pública para o exercício 
financeiro subsequente ao de sua elaboração. Assim, ela define tanto as ações que terão 
precedência ou preferência na alocação de recursos no orçamento anual, em razão de não 
haver recursos suficientes para fazer frente às demandas, garantindo a realização das diretrizes, 
objetivos e metas estabelecidos no PPA, quanto os resultados a serem atingidos no período de 
sua competência.
17Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Dessa forma, a LDO estabelece parâmetros para a elaboração do orçamento anual do exercício 
seguinte, de modo a garantir que a LOA seja compatível com o que foi definido no PPA, bem 
como estabelecer prazos e limites para a elaboração das propostas orçamentárias parciais dos 
Poderes Legislativo e Judiciário, Ministério Público da União e Defensoria Pública da União.
Nesse sentido, Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008) comentam o papel intermediário da LDO 
entre Plano (PPA) e Orçamento (LOA), exercido por meio da adequação entre a estratégia traçada 
no início de um governo e as reais possibilidades que vão se apresentando ao longo dos anos de 
implementação do PPA.
Ainda em relação à função de orientação para a elaboração da proposta orçamentária, Giacomoni 
(2010) destaca que a LDO, em razão da ausência da Lei Complementar de que trata o artigo 
165, parágrafo 9º da Constituição Federal, e da defasagem sofrida pela norma geral de finanças 
(Lei nº 4.320/64), em decorrência do tempo e das inovações introduzidas pela Constituição 
Federal, tem, anualmente, trazido atualizações, introduzindo classificações e outros detalhes de 
organização específicos para o Orçamento Federal.
Ademais, a Lei de Diretrizes Orçamentárias também dispõe sobre as alterações na legislação 
tributária, definindo regras para a elaboração de leis que criem ou alterem tributos, bem como 
que tratem de concessão de renúncia de despesa ou vinculação de receita e estabelece a política 
de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento, como o BNDES, a Caixa Econômica 
Federal e o Banco do Nordeste.
A Constituição ainda incumbe à LDO disciplinar outros importantes assuntos que auxiliam na 
preparação do projeto de lei orçamentária, como os limites para elaboração das propostas 
orçamentárias dos Poderes Legislativo e Judiciário, Ministério Público da União e Defensoria 
Pública da União, que possuem autonomia administrativa, orçamentária e financeira, autorização 
para concessão de vantagem ou aumento de remuneração, bem como criação de cargos, 
empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras e admissão ou contratação de pessoal 
pelos órgãos da administração direta e indireta.
Nesse sentido, Giacomoni (2010) ressalta que uma lei de diretrizes, aprovada previamente, 
composta de definições sobre prioridades e metas, investimentos, metas fiscais, mudanças 
na legislação sobre tributos e políticas de fomento a cargo de bancos oficiais, possibilita a 
compreensão partilhada entre os Poderes Executivo e Legislativo, sobre os vários aspectos da 
economia e da administração do setor público. Ele afirma, ainda, que tal fato facilita sobremaneira 
a elaboração da proposta orçamentária anual e sua discussão e aprovação no âmbito legislativo.
O autor ressalta também o recorrente papel de veículo de instruções e regras a respeito da 
execução do orçamento desempenhado pela LDO, tendo em vista a incapacidade da lei 
orçamentária, devido ao princípio da exclusividade, de disciplinar questões outras que aquelas 
definidas pela Constituição.
18Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Importante 
Adicionalmente, em razão da edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), 
o significado e a importância da LDO foram significativamente ampliados, 
tornando-a, ainda, elemento de planejamento para a realização de receitas 
e de controle de despesas públicas, com o objetivo de alcançar e manter o 
equilíbrio fiscal.
Assim, a LDO passou a dispor também sobre:
• Equilíbrio entre receitas e despesas.
• Metas fiscais.
• Riscos fiscais.
• Programação financeira e cronograma de execução mensal de desembolso.
• Critérios e forma de limitação de empenho.
• Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas 
financiados com recursos dos orçamentos.
• Demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e 
privadas.
• Forma de utilização e montante da reserva de contingência.
• Demonstrações trimestrais apresentadas pelo Banco Central sobre o impacto e o custo 
fiscal de suas operações.
• Concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra 
renúncia de receita.
Além disso, a LRF previu a inclusão dos Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais ao projeto de Lei 
de Diretrizes Orçamentárias, além de um anexo específico à mensagem de encaminhamento do 
projeto, com os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros 
e as projeções para seus principais agregadose variáveis, além das metas de inflação para o 
exercício subsequente.
19Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Anexos da LDO
O artigo 165 da Constituição Federal determina que a LDO deve conter as Prioridades e Metas, 
na qual são definidas as despesas que terão precedência na alocação dos recursos quando da 
elaboração e execução do orçamento do exercício subsequente.
No âmbito da União, as despesas definidas como prioridades e metas podem ser organizadas 
na forma de anexo, o que pode ser observado nas leis de diretrizes orçamentárias aprovadas ao 
longo dos últimos anos. Entretanto, a publicação de um anexo específico para tais despesas não 
é obrigatória, ou seja, tais despesas podem estar destacadas no corpo da própria lei.
Apesar de algumas despesas serem definidas como prioridades, elas não estão totalmente 
imunes a eventuais limitações em seu gasto, caso sejam necessárias, por exemplo, a adoção de 
medidas para garantir o cumprimento da meta de superávit primário. Sobre esse aspecto, cabe 
informar que gozam de maior privilégio as despesas que constituem obrigação constitucional ou 
legal.
Sobre o assunto, Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008) informam que o Poder Executivo, 
vislumbrando a necessidade do atendimento de outras despesas discricionárias3 em detrimento 
das prioridades e metas, e somente em razão da impossibilidade de ordem técnica ou legal 
de execução das programações destacadas como tal, deverá justificar seu entendimento na 
mensagem que encaminhar o projeto de lei orçamentária ao Poder Legislativo, que apreciará a 
pertinência da inversão de prioridade.
Considerando a recorrente escassez de recursos para o atendimento de demandas de gastos 
cada vez mais volumosas, situação típica de um contexto orçamentário, priorizar as despesas 
torna-se tarefa fundamental para o Estado. E foi nesse sentido que a Lei de Responsabilidade 
Fiscal – LRF estabeleceu que integram a LDO os seguintes anexos:
1. Anexo de Metas Fiscais
Define metas anuais, para o exercício a que se refere e para os dois subsequentes, relativas às 
receitas, despesas, resultados nominal e primário (superávit ou déficit); estabelece o montante 
da dívida pública; demonstra o cumprimento das metas relativas ao ano anterior, a evolução 
do patrimônio líquido nos últimos três exercícios e a estimativa e compensação de renúncia de 
receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado; e apresenta a 
avaliação da situação financeira e atuarial dos regimes da previdência social, fundos e programas 
de natureza atuarial4.
Constantemente, observamos a mídia tratar de itens integrantes do Anexo de Metas Fiscais da 
LDO, tais como resultados primário e nominal, que podem ser superavitários ou deficitários. 
Você entende o que significa cada um deles? Vamos estudá-los agora mesmo!
3_ Aquelas despesas em que o Governo tem, efetivamente, uma maior margem de manobra para a decisão alocativa, conforme 
as suas prioridades, como, por exemplo, a construção de um novo centro de pesquisas científicas
4_ Área relacionada à variação de riscos, cálculos no setor de seguros, Pecúlios, Planos de Aposentadoria e Pensões.
20Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Resultado Primário
Procura medir o comportamento fiscal do governo no período, representando a 
diferença entre a arrecadação de impostos, taxas, contribuições e outras receitas 
inerentes à função arrecadadora do Estado (excluindo-se as receitas de aplicações 
financeiras) e as despesas orçamentárias do governo no período (excluindo-se as 
despesas com amortização, juros e encargos da dívida). Em síntese, o resultado 
primário demonstra se o governo está ou não fazendo esforço fiscal para pagamento 
do serviço da dívida, o que pode resultar na redução ou elevação do endividamento 
do setor público.
• Resultado Nominal
Deve-se acrescentar, ao resultado primário, os valores pagos e recebidos de juros 
nominais junto ao sistema financeiro, o setor privado não-financeiro e o resto do 
mundo. Deste modo, esse resultado indica, efetivamente, o montante de recursos 
que o setor público necessitou captar junto ao sistema financeiro, o setor privado e 
o resto do mundo para a realização de suas despesas orçamentárias.
• Superávit Primário
De acordo com Andréa Wolffenbüttel, no site do Instituto de Pesquisa Econômica 
Aplicada – IPEA, para entender o significado dessa expressão, é útil, antes de mais 
nada, lembrar que superávit quer dizer resultado positivo. Surge quando, ao final de 
um período, se verifica que os gastos, ou seja, as despesas foram menores do que a 
receita. Caso contrário, registra-se déficit. Isso pode ocorrer no orçamento familiar, 
em empresas e no governo. O superávit primário se refere às contas do governo. 
Toda vez que ele acontece significa que a arrecadação do governo foi superior a 
seus gastos. Mas há um detalhe: no cálculo não são levados em consideração os 
juros e a correção monetária da dívida pública, deixados de lado porque não fazem 
parte da natureza operacional do governo - são consequências financeiras de ações 
anteriores.
2. Anexo de Riscos Fiscais
Contém a avaliação dos passivos contingentes5 e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, 
bem como as providências a serem tomadas no caso de sua ocorrência. Exemplo: possibilidade 
de um determinado governo sofrer decisão desfavorável em processo judicial que o obrigue a 
indenizar servidor público que tenha sofrido acidente de trabalho. No caso específico da União, 
a LRF ainda obriga a publicação de anexo que contenha os objetivos das políticas monetária, 
creditícia e cambial; metas de inflação; além dos parâmetros e as projeções para seus principais 
agregados e variáveis (PIB, taxas de juros, câmbio e inflação).
Lei de Diretrizes Orçamentárias
Para complementar seu estudo, sugerimos que você veja a última LDO, bem como seus anexos, 
disponível no site do Ministério da Economia: Acesse: http://www.planejamento.gov.br/
assuntos/orcamento-1/orcamentos-anuais
5_ São despesas potenciais ou eventuais para as quais não há grau de certeza quanto a sua efetiva concretização.
21Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
2.6 Lei Orçamentária Anual (LOA)
Vamos tratar da Lei Orçamentária Anual, instrumento em que são alocadas as dotações 
orçamentárias6 necessárias para viabilizar os objetivos do governo.
É por meio da Lei Orçamentária Anual que o orçamento é materializado, sendo o instrumento 
por meio do qual o governo estima as receitas que espera arrecadar ao longo do ano seguinte 
e fixa as despesas (os gastos) a serem realizados com tais recursos. Essa lei deve ser elaborada 
em consonância com: os objetivos do PPA, as diretrizes da LDO, os princípios orçamentários e os 
dispositivos constitucionais e legais que regem o sistema orçamentário brasileiro.
Conforme dispõe o parágrafo 5º do artigo 165 da Constituição Federal, a Lei Orçamentária Anual 
compreenderá:
"I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades 
da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo 
Poder Público e as empresas estatais dependentes;"
"II – o orçamento de investimentos das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;"
"III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a 
ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações 
instituídos e mantidos pelo Poder Público."
Para uma melhor compreensão das três esferas do orçamento, faz-se necessário esclarecer 
alguns termos mencionados no nesse mesmo parágrafo da Constituição Federal:
• Fundo
Conjunto de recursos com a finalidade de desenvolver ou consolidar, através de 
financiamento ou negociação, uma atividade pública específica. A criação de fundos 
depende de autorização legal. Exemplo: Fundo Nacional de Saúde.
• Administração Direta
Estrutura administrativa da Presidênciada República e dos Ministérios. Exemplo: 
Ministério da Saúde.
6_ Também denominadas de créditos orçamentários, são valores autorizados na lei de orçamento ou em crédito adicional para 
atender a determinada despesa.
22Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Administração Indireta
Conjunto de entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria, 
compreendendo: autarquias (ex.: Departamento Nacional de Infraestrutura de 
Transportes – DNIT), empresas públicas (ex.: Empresa Brasileira de Pesquisa 
Agropecuária - Embrapa), sociedades de economia mista (ex.: Banco do Brasil), 
fundações públicas (ex.: Fundação Nacional do Índio - FUNAI).
• Empresa Estatal Dependente
A empresa estatal que recebe do ente controlador (União, Estado ou Município) 
recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em 
geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de 
participação acionária – artigo 30, inciso III, da Lei Complementar nº 101, de 4 de 
maio de 2000 (LRF). Exemplos: Empresa Brasil de Comunicação (EBC), Indústria de 
Material Bélico do Brasil (IMBEL) e Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU).
• Seguridade Social
A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos 
Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à 
saúde, à previdência e à assistência social (artigo 194 da Constituição Federal).
Uma leitura rápida do dispositivo constitucional pode nos levar à falsa compreensão de que 
há três orçamentos, em oposição ao princípio da unidade. Tal entendimento não está correto, 
pois o princípio se refere à existência de uma única LOA para cada ente federativo, sendo os 
orçamentos fiscal, de investimentos e da seguridade social apenas uma divisão que permite uma 
organização do orçamento dentro da mesma lei.
Outro importante dispositivo previsto na Constituição Federal é o parágrafo 6º do artigo 165, 
que busca valorizar a transparência orçamentária, determinando a contabilização dos custos 
decorrentes de mecanismos de apoio e incentivo nas diversas áreas de atividades para as 
finanças públicas.
"§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado 
do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, 
subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia."
Vale ressaltar, ainda, em relação a normas constitucionais, a consagração do princípio da 
exclusividade no parágrafo 8º do artigo 165, que determina:
23Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
"§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita 
e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura 
de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por 
antecipação de receita, nos termos da lei."
Estrutura da LOA
A principal norma norteadora da organização da proposta orçamentária na esfera federal, 
apesar de defasada e, por isso, em muitos aspectos compensada pela LDO que, anualmente, traz 
atualizações e outros detalhes de organização específicos para o orçamento federal, é a Lei nº 
4.320/64, que em seu art. 2º, §§ 1º e 2º dispõe:
"§ 1° Integrarão a Lei de Orçamento:"
"I - sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do governo;"
"II - quadro demonstrativo da Receita e Despesa segundo as Categorias Econômicas, 
na forma do Anexo nº 1;"
"III - quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação;"
"IV - quadro das dotações por órgãos do governo e da administração."
"§ 2º Acompanharão a Lei de Orçamento:"
"I - Quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos especiais;"
"II - Quadros demonstrativos da despesa, na forma dos Anexos nºs 6 a 9;"
"III - Quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do governo, em termos de 
realização de obras e de prestação de serviços."
Assim, a estrutura da proposta de LOA é composta basicamente por três partes:
24Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Texto da lei, que reúne os dispositivos legais orientadores do orçamento da União para 
o exercício.
• Anexos, que consolidam informações relevantes, como as receitas dos orçamentos fiscal 
e da seguridade social por categoria econômica e fonte, despesas dos orçamentos fiscal 
e da seguridade social por órgão, e fontes de financiamento do orçamento de 
investimento.
• Volumes que detalham as informações orçamentárias relativas à receita e despesa da 
União.
Como podemos notar, a instituição desses três instrumentos viabilizou a integração entre o 
orçamento ao planejamento, fazendo com que o processo orçamentário seja entendido de forma 
mais ampla, abrangendo um período maior que o exercício financeiro e não se restringindo à 
LOA.
A integração entre os três instrumentos orçamentários também é observada na própria 
Constituição Federal, na qual o parágrafo 7º do seu artigo 165 estabeleceu que os orçamentos 
fiscal, de investimentos e da seguridade social, todos compreendidos na LOA, deverão estar 
compatíveis com o Plano Plurianual.
3. O Ciclo de Planejamento e Orçamento
Pergunta
Você acredita que conhecer o processo orçamentário é um dos passos 
importantes para uma melhor participação7 social? Por quê?
Resposta
Certamente que sim. Compreender as etapas que compõem o processo 
orçamentário, bem como os seus respectivos prazos e responsáveis, permite 
uma atuação mais efetiva da população quanto à gestão dos recursos públicos. 
Por exemplo: os cidadãos, cientes dessas informações, podem atuar junto aos 
seus representantes no Poder Legislativo quando a proposta orçamentária 
estiver sendo apreciada, com vistas a influenciar nas decisões da alocação 
orçamentária para o atendimento de seus interesses e melhoria da qualidade 
de vida.
Primeiramente, cabe esclarecer o que vem a ser um processo. De acordo com Davenport (1994), 
um processo é uma sequência específica de atividades orientadas à ação através do tempo e 
espaço, com começo e fim e entradas e saídas claramente definidas.
7_ Segundo dicionário de direitos humanos, a participação popular é a soberania do povo em ação, sua expressão concreta; é o 
efetivo exercício do poder político pelo seu titular. Como tal, é inerente e indispensável à democracia contemporânea.
25Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Assim, podemos dizer que o processo orçamentário é um processo de caráter contínuo e 
simultâneo, através do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia a programação de 
dispêndios do setor público nos aspectos físicos e financeiros (SANCHES, 2007).
Cope (1963 apud Sanches, 2007) define o ciclo orçamentário como uma série de passos, que se 
repetem em períodos prefixados, segundo os quais os orçamentos sucessivos são preparados, 
votados, executados, os resultados avaliados e as contas aprovadas.
Constitui, portanto, a articulação de um conjunto de processos, dotados de características 
próprias, que se sucedem ao longo do tempo e se realimentam a cada novo ciclo.
A literatura especializada, conforme salienta Sanches (2007), apresenta o ciclo orçamentário, 
em geral, como compreendendo um conjunto de quatro grandes etapas, cuja materialização se 
estende por um período de vários anos, quais sejam:
• Elaboração e Apresentação: Formulação do programa de trabalho, compreendendo o 
diagnóstico de problemas, a formulação de alternativas, a tomada de decisões, a fixação 
de metas e a definição de custos a serem apresentados ao Poder Legislativo.
• Autorização legislativa: Tramitação da proposta no Poder Legislativo, com revisão das 
estimativas de receita, reavaliação das alternativas e inclusão de emendas parlamentares. 
Conclui-se com a aprovação da proposta por votação parlamentar, com posterior sanção 
do Presidente da República e publicação, quando passa a entrar em vigor.
• Avaliação e Controle: Avaliação concomitante à execução e apreciação dos balançose 
julgamento das contas após a execução. As informações realimentam o processo de 
planejamento.
26Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Programação e Execução: Programação e execução do orçamento com a definição do 
cronograma de desembolso, acompanhado e parcialmente avaliado, sobretudo por 
intermédio dos mecanismos de controle interno e das inspeções realizadas pelos órgãos 
de controle externo.
Apesar do ciclo orçamentário ser dividido tradicionalmente em quatro fases, no Brasil, ao se 
considerar os três instrumentos orçamentários previstos na Constituição Federal, é adotado um 
ciclo orçamentário ampliado, composto por oito fases.
3.1 O Ciclo de Planejamento e Orçamento no Brasil
No Brasil, tendo em vista os instrumentos orçamentários e que cada fase possui ritmo próprio, 
finalidade distinta e periodicidade definida, o ciclo orçamentário é composto por oito fases, 
descritas por Sanches (2007) da seguinte forma:
• Planejamento plurianual
Caracteriza-se pela formulação da proposta do plano plurianual, compreendendo 
os procedimentos metodológicos definidos para o exercício do planejamento, tais 
como o diagnóstico da realidade presente, o delineamento de cenários de futuro 
desejado, a articulação de estratégias para sua realização e das respectivas políticas 
de apoio, a definição de prioridades e a formulação de programas de intervenção 
sobre a realidade e de acompanhamento da execução e avaliação de resultados.
• Apreciação e adequação do plano pelo Legislativo
Compreende a tramitação da proposta orçamentária no Poder Legislativo, incluindo 
a recepção e divulgação do projeto, a proposição de emendas, a apreciação do 
projeto e das emendas na Comissão Mista de Orçamento e a decisão pelo Congresso 
Nacional. É caracterizada pelas deliberações legislativas sobre as macro-orientações 
de política pública que deverão orientar a ação da Administração Pública Federal, 
em determinado período de tempo, e a distribuição regional da alocação de recursos 
para investimentos, incluindo despesas deles decorrentes, e para programas de 
duração continuada.
• Proposição de metas e prioridades para a administração e da política de alocação de 
recursos pelo Executivo
Essa fase é materializada pela elaboração do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias 
– PLDO, pelo Poder Executivo, compreendendo a definição de metas e prioridades 
da administração pública federal e orientações para a elaboração da proposta de 
Lei Orçamentária Anual, bem como as alterações na legislação tributária e a política 
de aplicação das agências financeiras de fomento, conforme estabelece o parágrafo 
2º do artigo 165 da Constituição Federal. Entretanto, devido à ausência da Lei 
Complementar prevista no parágrafo 9º do mesmo dispositivo constitucional, esse 
instrumento também tem abrangido normas sobre a organização dos orçamentos e 
sobre a execução orçamentária normal ou antecipada (como veremos adiante neste 
módulo).
27Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Apreciação e adequação da LDO pelo Legislativo
O desenvolvimento dessa fase se processa segundo as mesmas etapas básicas 
referenciadas na apreciação do PPA e envolve, com alterações mínimas, as mesmas 
atividades. A principal diferença decorre da maior familiaridade que os parlamentares 
possuem com esse instrumento legal e da consciência das suas repercussões sobre a 
Lei Orçamentária Anual, de modo que há uma participação mais intensa em relação 
à apreciação do PPA.
• Elaboração da proposta de orçamento pelo Executivo
Refere-se à elaboração do Projeto de Lei Orçamentária, que compreende um 
conjunto de atividades complexas, que conta com a participação de todos os órgãos 
do ente, sob a coordenação, na União, do Ministério da Economia.
Essa etapa envolve, entre outras atividades, o planejamento do processo de 
elaboração da proposta, a definição de macrodiretrizes, a revisão da estrutura 
programática - também conhecida como fase qualitativa do processo de elaboração 
do PLOA -, a elaboração da pré-proposta orçamentária, a avaliação da necessidade 
de financiamento do governo central, com a posterior definição de divulgação de 
limites para a proposta setorial, a captação da proposta setorial, a elaboração da 
mensagem presidencial e do PLOA e a formalização das informações complementares 
ao PLOA.
• Apreciação, adequação e autorização legislativa
Essa etapa refere-se ao processo legislativo do PLOA, na qual a proposta encaminhada 
pelo Poder Executivo é analisada, emendada e votada pelas duas casas do legislativo, 
dando origem ao autógrafo da Lei Orçamentária.
• Execução dos orçamentos aprovados
Ocorre por meio da realização das despesas autorizadas na LOA, uma vez que é 
vedada a realização de despesas ou assunção de obrigações que excedam os créditos 
autorizados (previstos inicialmente na LOA ou adicionais autorizados durante o 
exercício financeiro).
• Avaliação da execução e julgamento das contas
Ocorre, em parte, de forma concomitante à execução orçamentária, em que são 
produzidos os balanços, a serem apreciados e auditados pelos órgãos auxiliares do 
Poder Legislativo, e as contas julgadas pelo Parlamento. Ressalta-se que nessa fase 
há a realimentação do processo de planejamento.
3.2 Planejamento Plurianual
O início do processo orçamentário ampliado no Brasil se inicia com a elaboração da proposta 
de Plano Plurianual no primeiro ano de mandato de governo do chefe do Poder Executivo, que 
começará a vigorar a partir do segundo até o final do primeiro exercício financeiro do mandato 
subsequente, conforme disposto na primeira parte do inciso I do parágrafo 2º do artigo 35 do 
ADCT.
28Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
"I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício 
financeiro do mandato presidencial subsequente [...]"
Isso significa que, apesar de o período de vigência do PPA estar atrelado ao tempo de mandato 
presidencial, eles não são coincidentes, como pode ser observar abaixo:
Você deve ter percebido que o planejamento elaborado terá vigência até o final do primeiro ano 
do mandato do governo seguinte. E há um motivo para isso: essa passagem de um governo a 
outro serve tanto para possibilitar que o Presidente tenha o seu primeiro ano livre para elaborar 
o seu planejamento, inclusive o PPA, quanto para promover a continuidade da atuação do 
Estado, reduzindo o risco de interrupção de programas importantes para a população em razão 
de conveniências políticas.
A elaboração do PPA se inicia com uma proposta para discussão envolvendo governo e sociedade, 
sobre a Dimensão Estratégica, que o PPA 2016-2019 é composto pelos Eixos e pelas Diretrizes 
Estratégicas. É essa dimensão que dá o alinhamento estratégico necessário para a elaboração 
dos Programas do PPA, que devem identificar o que será feito, considerando os compromissos 
assumidos pelo governo, que indicam as principais agendas para os próximos quatro anos.
O diálogo com a sociedade é viabilizado por meio do Fórum Interconselhos, que conta com 
a participação de mais diversos conselhos e comissões setoriais, no qual são levantados os 
desafios para o período do PPA e propostas respectivas soluções, bem como contribuições para 
a Dimensão Estratégica do PPA. Além disso, por meio da plataforma Participa.br, é viabilizada a 
participação virtual de toda a sociedade que contribui para a formulação e implementação de 
políticas públicas, as quais são refletidas nos Programas do PPA.
Inicia-se, então, o processo de elaboração dos programas temáticos que integraram o PPA, 
sistematizado no esquema a seguir, cujo resultado será posteriormente apresentado à sociedade, 
bem como o encaminhamento das propostas aportadas nas etapas iniciais de contribuição.
29Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Etapas da elaboração do PPA:
• Primeira etapa
O processo se inicia em uma oficina na qual o Ministério do Planejamento, 
Desenvolvimento e Gestão (MP) apresentaráa metodologia de elaboração dos 
Programas e uma aplicação que será relativa ao Tema do Programa objeto da 
oficina. Portanto, as oficinas se organizam por Programas Temáticos propostos pelo 
MP. Delas participarão todos os ministérios responsáveis por um Objetivo.
• Segunda etapa
A proposta de Programa Temático será elaborada pelos ministérios no período 
entre a 1ª e a 2ª oficina, com assessoramento do MP. A proposta elaborada pelos 
ministérios deverá ser encaminhada ao MP com antecedência à 2ª oficina.
• Terceira etapa
Etapa - Na 2ª oficina, os ministérios responsáveis apresentarão as suas propostas, 
as quais serão discutidas com o MP e adequadas à metodologia do PPA 2016-2019, 
quando necessário. Para tanto, os Programas, os Objetivos, as iniciativas e as Ações 
Orçamentárias deverão estar concluídos ao final da 2ª oficina, com a finalidade de 
iniciar a fase quantitativa.
• Quarta etapa
Os ministérios responsáveis realizarão a inserção das propostas acordadas dos 
Programas Temáticos no Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP).
• Quinta etapa
Os Programas Temáticos e seus atributos serão consolidados pelo MP com as 
demais partes integrantes do PPA 2016-2019, inclusive os Programas de Gestão, 
Manutenção e Serviços ao Estado.
Por fim, a proposta do PPA é validada e encaminhada ao Congresso Nacional, por meio de 
mensagem presidencial, até quatro meses antes do final do primeiro exercício financeiro do 
mandato presidencial (31 de agosto), dando início à segunda fase do ciclo de planejamento e 
orçamento.
3.3 Apreciação e adequação do plano pelo Legislativo
Tendo em vista que o PPA, assim como a LDO e a LOA, são leis que versam sobre matéria 
orçamentária, sua apreciação é considerada um processo legislativo especial, de competência 
indelegável do Poder Legislativo (União: Congresso Nacional; Estados: Assembleias Legislativas; 
Distrito Federal: Câmara Legislativa; Municípios: Câmara de Vereadores). No caso da União, essas 
matérias são apreciadas de forma conjunta pelas duas casas do Congresso Nacional (Câmara e 
Senado).
30Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Essa segunda fase do ciclo de planejamento e orçamento tem início com a fase de recepção e 
divulgação do projeto, seguida pela proposição de emendas, apreciação do projeto e emendas 
na comissão mista e se encerra com a decisão pelo Congresso Nacional.
Essas quatro etapas podem ser descritas da seguinte forma:
• Recepção e divulgação do projeto
O início da fase de apreciação de adequação pelo Legislativo se dá com o recebimento 
da mensagem pelo presidente do Senado Federal, seguida pela leitura em sessão do 
Congresso Nacional, remessa à Comissão Mista de Planos e Orçamentos Públicos e 
abertura do prazo para a proposição de emendas parlamentares.
Nessa etapa também é designado o relator do PPA, de acordo com a indicação das 
lideranças e designação da respectiva assessoria, bem como a disponibilização dos 
dados do PPA em meio que permita a manipulação de seus dados.
• Proposição de emendas
Nessa etapa, há revisão, adequação e distribuição dos formulários e instruções para 
a elaboração de emendas e a formalização, análise e registro em banco de dados das 
emendas propostas.
• Apreciação do projeto e emendas na comissão mista
Caracterizada pela apreciação, pelo relator do projeto e das emendas apresentadas, 
bem como pela elaboração de ajustes a ele facultados (emendas de relator), com 
elaboração de relatório, que é apreciado juntamente com o projeto pela comissão 
mista, a qual formaliza os pedidos de destaques-emenda e elabora parecer da 
comissão (que pode concluir em favor de apresentação de substitutivo) e encaminha 
o texto aprovado ao presidente do Congresso Nacional.
• Decisão pelo Congresso Nacional
Nessa última etapa, o projeto e os destaques são discutidos e votados pelo plenário 
do Congresso Nacional, com posterior ajuste e montagem do autógrafo, que é 
remetido, até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro), à chefia do 
Poder Executivo para sanção.
3.4 Proposição de metas e prioridades e da política alocativa 
pelo executivo
Essa fase é materializada pela elaboração da proposta de Lei de Diretrizes Orçamentárias pelo 
Poder Executivo, que deve ser elaborada anualmente em consonância com o PPA, para o exercício 
seguinte ao de sua elaboração.
Entretanto, tendo em vista sua função de orientar a elaboração da proposta de LOA do próximo 
exercício, a LDO, apesar de ter periodicidade da sua produção e aprovação anual, tem validade 
superior ao período a que se refere, tendo seus efeitos já no segundo semestre do exercício 
31Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
de sua elaboração. Isso significa que, durante seis meses de cada ano, haverá duas LDO’s em 
vigência.
Em geral, o texto da LDO sofre poucas alterações em relação ao texto do exercício anterior. 
Por esse motivo, a partir do texto da LDO vigente, os vários órgãos orçamentários e técnicos 
que compõem o Sistema de Planejamento e Orçamento Federal propõem alterações ao 
texto do PLDO, por meio do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento, que as analisa 
e se posiciona sobre seu acatamento. Ao mesmo tempo, os Anexos da proposta da LDO são 
elaborados e formalizados pela Secretaria de Orçamento Federal, em parceria com a Secretaria 
de Planejamento e Assuntos Econômicos e a Secretaria do Tesouro Nacional.
Por fim, a mensagem presidencial que encaminha o Projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias – 
PLDO é elaborada e, até o dia 15 de abril, enviada ao Poder Legislativo.
3.5 Apreciação e adequação da LDO pelo Legislativo
Caracteriza-se pela atuação do Congresso Nacional no detalhamento das políticas públicas 
fixadas no PPA para fins de implementação no curto prazo. O desenvolvimento dessa fase se 
processa segundo as mesmas etapas básicas referenciadas na apreciação do PPA e envolve, 
com mínimas alterações, as mesmas atividades da segunda fase do processo de planejamento e 
orçamento. A principal diferença é a maior intensidade de participação na LDO do que no PPA, 
em razão da maior familiaridade dos parlamentares com o instrumento e da consciência das suas 
repercussões sobre a LOA.
Cabe destacar que o autógrafo da LDO deve ser devolvido para sanção presidencial até 17 
de julho, data de encerramento do primeiro período da sessão legislativa, quando o PLDO se 
transforma em lei (LDO).
3.6 Elaboração da proposta de orçamento pelo Executivo
No âmbito federal, o processo de elaboração da proposta orçamentária envolve um conjunto 
de tarefas complexas e um cronograma gerencial e operacional com especificação de etapas, 
produtos e agentes responsáveis.
O esquema a seguir apresenta, de forma simplificada, a sequência de etapas do processo de 
elaboração do PLOA no âmbito do governo federal. Ressalta-se que as informações sobre as 
datas de cada etapa são aproximações, dada a variação do cronograma de elaboração do PLOA 
a cada ano.
32Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
a) Planejamento do Processo: momento de definição da estratégia do processo de 
elaboração do orçamento, suas etapas, responsáveis, produtos e cronograma de 
trabalho, bem como das metodologias de projeção de receitas e despesas e das 
instruções para o detalhamento da proposta setorial. Essa etapa é de responsabilidade 
da Secretaria de Orçamento Federal (SOF).
b) Definição de Macrodiretrizes: a Secretaria de Orçamento Federal (SOF), em 
conjunto com a Assessoria Econômica do Ministério da Economia, o Ministério da 
Fazenda, os órgãos setoriais dos Ministérios e a Casa Civil da Presidência da República, 
estabelece as principais diretrizes para a elaboração da proposta orçamentária: 
parâmetros macroeconômicos8, metas fiscais, riscos fiscais e objetivos das políticas 
monetária, creditícia e cambial.
c) Revisão da Estrutura Programática (Fase Qualitativa): são discutidos os programas 
de trabalho dos diversos órgãos do governo (o que será feito), sendo definidas as 
ações que serãoempreendidas no próximo ano e os resultados pretendidos. Cabe 
lembrar que estes programas deverão estar em consonância com o Plano Plurianual, 
tendo em vista contribuir para o alcance dos seus objetivos, e que a criação de novos 
programas e ações repercute na fase quantitativa, influenciando na distribuição dos 
referenciais orçamentários9 aos diversos órgãos envolvidos. Tal fase é realizada pela 
8_ São indicadores econômicos, expressos em valor numérico, utilizados para orientar os estudos e decisões de cunho 
orçamentário, tais como as relacionadas à realização de estimativas de receitas orçamentárias. Exemplo: taxa de inflação, 
Produto Interno Bruto (PIB) e taxa de câmbio.
9_ O valor das dotações orçamentárias que cada órgão dispõe para viabilizar a sua atuação e alcançar os seus respectivos 
objetivos no período de um ano.
33Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
SOF, em conjunto com a Seplan, a Sest, os órgãos setoriais de cada ministério e os 
gestores dos programas e só se encerra após a análise da pré-proposta encaminhada 
pelos órgãos setoriais.
d) Elaboração da pré-proposta: tem como objetivo ampliar e aprofundar as 
discussões e análises a respeito das intenções e necessidades orçamentárias dos 
diversos órgãos para o próximo exercício financeiro. Para isso, são elaborados estudos 
e projeções fiscais prévias para o próximo ano e definidos os referenciais monetários 
para a captação da pré-proposta orçamentária de cada órgão. Essa fase ocorre em 
paralelo com a fase anterior, uma vez que, durante a elaboração da pré-proposta, os 
órgãos podem ter a necessidade de alterar a sua estrutura programática.
e) Avaliação da Necessidade de Financiamento do Governo Central (NFGC) para 
a Proposta Orçamentária: o cálculo da Necessidade de Financiamento do Governo 
Central – NFGC10 serve como referência para evidenciar a trajetória dos principais 
itens de receita e despesa. A partir do volume de receita previsto, descontadas as 
transferências constitucionais e legais, e da estimativa das despesas obrigatórias11 
e da meta de resultado primário, calcula-se o montante possível para as chamadas 
despesas discricionárias. É baseado nesta discricionariedade que o governo opta 
por uma ou outra hipótese de despesa, ao contrário das despesas obrigatórias. É por 
intermédio das despesas discricionárias que se materializam as políticas setoriais. 
Essa avaliação é feita na SOF.
No caso da União, observa-se, ao longo dos últimos anos, que o volume de despesas 
obrigatórias tem crescido de forma considerável em função do aumento das 
vinculações criadas por lei, comprometendo parte significativa das receitas.
Como resultado, o montante das dotações orçamentárias destinadas para a realização 
de despesas discricionárias fica comprometido. Tal situação tem reflexos na condução 
das políticas públicas no que se refere, particularmente, aos investimentos, uma vez 
que esses são viabilizados por meio da execução de despesas discricionárias.
f) Estudo, Definição e Divulgação de Limites para a Proposta Setorial: com a 
conclusão da fase qualitativa, da análise da pré-proposta apresentada pelos órgãos 
orçamentários e da avaliação da NFGC, são definidos, pela SOF, os referenciais 
orçamentários que balizarão a proposta orçamentária final dos diversos órgãos do 
governo federal. 
10_ Apura o montante de recursos que o Governo Central não-financeiro necessita captar junto ao setor financeiro interno 
e/ou externo para fazer face aos seus dispêndios, além de suas receitas fiscais. Para isso, leva em consideração o resultado 
primário definido pela LDO, as projeções de parâmetros macroeconômicos (PIB, inflação, taxa de juros, salário mínimo, etc.), as 
estimativas das receitas orçamentárias e das despesas obrigatórias e o cálculo das despesas discricionárias.
11_ É aquela que, além de constar da lei orçamentária, está prevista em diploma legal específico e, portanto, representa 
obrigação legal do Estado. Exemplos: pagamento de remunerações aos servidores públicos; de sentenças judiciais; e de benefícios 
previdenciários.
34Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
A definição dos referenciais mantém relação direta com a consecução da meta de 
resultado primário definida para o Governo Central na LDO. Para tanto, com base em 
parâmetros pré-estabelecidos, estimam-se a receita e a despesa obrigatória e, de 
acordo com a meta de resultado primário estabelecida, obtém-se o valor agregado 
dos referenciais. 
Além disso, os referenciais também devem obedecer aos limites de despesas 
primárias estabelecidos pelo Novo Regime Fiscal, instituído pela Emenda 
Constitucional nº 95, de 2016, que buscou limitar o crescimento das despesas 
primárias do governo, a partir do valor de despesas primárias pagas no exercício de 
sua instituição, corrigidos anualmente pelo IPCA. Esses limites, aplicados no âmbito 
dos orçamentos fiscal e da seguridade social e definidos por Poder/Órgão, devem 
ser respeitados já na elaboração da proposta orçamentária e o seu descumprimento 
acarreta diversas vedações para aumento de despesas, especialmente despesas de 
pessoal e obrigatórias em geral.
Em relação aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, bem como do Ministério 
Público da União e da Defensoria Pública da União, foi prevista a possibilidade de, 
nos primeiros três exercícios financeiros de vigência do NRF (2017 a 2019), ter o 
excesso de suas despesas primárias compensado pelo Poder Executivo mediante 
equivalente redução em suas despesas, até 0,25% de seu limite. 
Importante ressaltar que, na definição dos referenciais orçamentários, as despesas 
incluídas nas metas e prioridades da LDO devem ser tratadas de forma diferenciada, 
tendo em vista possibilitar maior garantia da alocação de dotações orçamentárias 
suficientes para as suas respectivas despesas.
g) Captação da Proposta Setorial: finalizadas as etapas de planejamento, da fase 
qualitativa, da definição e distribuição dos limites, o próximo passo é a proposta 
quantitativa, onde os órgãos setoriais lançam os valores a serem alocados na sua 
programação no sistema de captação da proposta orçamentária: Sistema Integrado 
de Planejamento e Orçamento (SIOP).
Assim, após a divulgação dos referenciais no SIOP, cada órgão setorial, refletindo as 
prioridades das políticas públicas de seus setores, distribui os limites para as suas 
respectivas unidades orçamentárias, as quais definirão a alocação das dotações 
disponíveis em seus programas de trabalho e as lançarão no sistema. 
Finalizada a inclusão dos dados no sistema, cada unidade orçamentária encaminha 
a sua programação para o órgão setorial ao qual estiver vinculada, onde são feitas 
as análises e conferências. Podemos, dentre os critérios adotados pelos órgãos 
setoriais para conferência, citar:
 9 memória de cálculo utilizada na definição dos valores alocados; 
 9 distribuição dos referenciais em acordo com os objetivos setoriais; 
35Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
 9 cumprimento das obrigações legais e/ou constitucionais se houver; 
 9 produtos e metas inerentes aos projetos e atividades; 
 9 preservação das despesas mínimas de funcionamento, dando cumprimento aos 
contratos já existentes.
O órgão setorial, depois de verificada a consistência da programação e obedecendo 
aos prazos fixados no cronograma do processo, encaminha sua programação e das 
suas unidades orçamentárias vinculadas para a SOF.
h) Análise e Ajuste da Proposta Setorial: A SOF, com base nos critérios já 
mencionados, dentre outros, realiza a análise da proposta setorial e procede aos 
ajustes necessários.
Posteriormente, após o cumprimento dessas etapas, o PLOA é levado para validação 
no âmbito do Poder Executivo, mais especificamente pelo Ministério da Economia e 
pela Casa Civil da Presidência.
i) Fechamento, Compatibilização e Consolidação da Proposta Orçamentária: nessa 
etapa, na SOF, as propostas são compatibilizadas com os referenciais monetários 
divulgados,tendo em vista verificar se há inconsistências nos valores, e com os 
dispositivos da Constituição Federal, PPA, LDO e LRF. São conferidos, na consolidação, 
os últimos detalhes: ajuste da ortografia dos dados qualitativos, atualização de filtros 
para fechamento da proposta e marcação dos identificadores de resultado primário.
j) Elaboração e Formalização da Mensagem Presidencial e do Projeto de Lei 
Orçamentária: consiste na elaboração dos textos, anexos, volumes e a mensagem 
presidencial que acompanham o Projeto de Lei Orçamentária. Nessa etapa são 
elaborados, consolidados e conferidas informações e documentos que compõem 
o Projeto de Lei Orçamentária, os quais devem ser encaminhados, ao Congresso 
Nacional, pelo Presidente da República até 31 de agosto.
De modo geral, os estados e municípios estabelecem os prazos de tramitação de 
suas leis orçamentárias em suas Constituições e Leis Orgânicas, respectivamente 
(NASCIMENTO, 2001). Se esses prazos não estiverem estabelecidos na Lei Orgânica 
do município nem na Constituição Estadual, os prazos da Constituição Federal 
devem ser adotados.
k) Elaboração e Formalização das Informações Complementares ao PLOA: o 
processo de elaboração do projeto de LOA não se encerra com o seu encaminhamento 
ao Congresso. Até 15 dias contados a partir da data de envio do projeto, o Poder 
Executivo deve encaminhar por meio eletrônico, demonstrativos e informações 
complementares elencadas no Anexo II da LDO. 
36Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
3.7 Apreciação, adequação e autorização legislativa
Essa fase tem início antes do recebimento da mensagem presidencial que encaminha o Projeto 
de Lei Orçamentária Anual, tendo em vista a complexidade e o vulto dos trabalhos relacionados. 
Ela se inicia em momento próximo ao da apreciação do projeto da LDO e se desdobra em seis 
etapas:
• Organização das atividades
Essa é uma etapa preparatória, na qual, designado o relator-geral da LO e os relatores 
setoriais e parciais, com a constituição das respectivas assessorias, são realizados 
estudos técnicos e é desenvolvido o instrumental metodológico para a apreciação 
e ajuste na LOA.
• Recepção e divulgação do projeto
Consiste no recebimento da mensagem que encaminha o projeto da LOA pelo 
presidente do Senado Federal, que o remete à Comissão Mista de Planos, Orçamentos 
e Fiscalização e abertura do prazo para a formalização de emendas parlamentares.
• Estabelecimento de normas e proposição de emendas
Após o recebimento da proposta, a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos 
e Fiscalização elabora, aprecia e aprova o parecer preliminar, e os parlamentares 
formalizam suas emendas perante a Secretaria da Comissão Mista, analisando-as 
analisa e registrando-as em banco de dados.
Ressalta-se que, a partir do exercício financeiro 2014, instituiu-se na União (primeiro, 
mediante as LDO’s; depois, por força da Emenda Constitucional 86/2015) o regime 
do “orçamento impositivo” em relação às emendas individuais, que são consideradas 
de execução de montante obrigatório. O valor destinado a essas emendas – que, 
antes do NRF, era calculado no limite de 1,2% da Receita Corrente Líquida12 realizada 
no exercício anterior, passou a ser calculado a partir do valor corrigido pela variação 
do IPCA estabelecido para 2017 – é dividido entre os parlamentares de forma 
igualitária, independentemente da autoria.
• Apreciação pelas relatorias parciais e setoriais
As emendas parlamentares são apreciadas, cujas análises são formalizadas em 
pareceres para cada uma delas, e são elaborados relatórios parciais e setoriais, os 
quais são discutidos e apreciados pela Comissão Mista, que também decide sobre 
cada detalhe formalizado durante a etapa de discussão.
12_ Para a União, é a soma das receitas correntes, deduzidos os valores transferidos aos estados e municípios por determinação 
constitucional ou legal, as contribuições previdenciárias e para o Programa de Integração Social (PIS) e o Programa de Assistência 
à Seguridade do Servidor Público (Pasep) (Fonte: Senado Federal, 2016).
37Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Compatibilização e consolidação dos relatórios setoriais
Os relatórios parciais e setoriais são compatibilizados e consolidados pelo relator 
geral, que também introduz ajustes a ele facultados pelas normas da Comissão 
Mista e pelo parecer preliminar (emendas de relator). Posteriormente, o relatório é 
apreciado e encaminhado ao presidente do Congresso Nacional.
• Decisão pelo Congresso Nacional
Por fim, o projeto e os destaques são discutidos e votados pelo Congresso Nacional, 
dando origem ao autógrafo da LOA, cujos dados são inseridos em banco de dados, 
que é remetido à chefia do Poder Executivo para sanção e publicação.
É importante destacar que o projeto de LOA aprovado pelo Congresso Nacional 
deve ser devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (22 de 
dezembro).
3.8 Execução dos orçamentos aprovados
Após a publicação da LOA e com o início do exercício financeiro a que ela se refere, as despesas 
nela autorizadas, bem como aquelas decorrentes de créditos suplementares, especiais e 
extraordinários publicados durante o exercício financeiro, são executadas, sendo vedada a 
realização de qualquer despesa ou a assunção de quaisquer obrigações diretas que excedam os 
créditos autorizados pelo Poder Legislativo.
Vale ressaltar que, na LDO, há previsão da possibilidade de execução provisória do projeto de 
lei orçamentária, segundo os critérios e regras nela estabelecidos, caso o orçamento não tenha 
sido aprovado pelo Congresso Nacional até o encerramento do último exercício financeiro (31 
de dezembro), o que tem ocorrido com grande frequência no passado próximo. Essa hipótese 
visa evitar os prejuízos que adviriam para a sociedade se ocorresse a total paralisação da 
administração pública pela inexistência de um orçamento aprovado após o início do exercício.
Importante 
O orçamento, em regra, apenas autoriza a realização das despesas nele 
previstas, cabendo ao gestor avaliar a oportunidade e conveniência de sua 
execução. Entretanto, as despesas incluídas no orçamento, por meio de 
emendas individuais impositivas, são exceção a essa regra, tendo em vista que 
são consideradas de execução obrigatória.
A execução da despesa pode ocorrer por meio de aplicação direta (a própria unidade realiza o 
gasto), de transferências (quando outra unidade realizará os gastos) e de movimentação por 
órgãos centrais de administração geral, através de destaques, provisões ou da centralização de 
parte das dotações.
38Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
3.9 Avaliação da execução e julgamento das contas
Durante a execução orçamentária e após o encerramento do exercício financeiro, os gastos 
públicos são avaliados tanto internamente (pelo próprio Poder) quanto externamente (por um 
Poder ou instituição externa). Essa avaliação tem por base os atos formais da administração, 
especialmente aqueles definidos pelas normas que regem a execução orçamentária, as licitações 
e a administração financeira e patrimonial e os elementos propiciados pelos sistemas de controle 
interno e externo.
Durante o exercício financeiro e ao seu término, são realizadas duas fases de acompanhamento 
orçamentário pela Secretaria de Orçamento Federal, por meio das quais são analisadas a 
eficiência e eficácia das despesas previstas para aquele ano.
Entretanto, a principal etapa dessa fase é a apreciação das contas prestadas anualmente pelo 
Presidente da República, que envolve a elaboração de parecer prévio pelo TCU, sua apreciação 
pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização e a decisão pelo plenário do 
Congresso Nacional.
Além do orçamento anual, os programas e objetivos do PPA também são monitorados e avaliados. 
O monitoramento do PPA é uma atividade estruturada a partir da implementação de cada 
programa e orientada para produzir informações e conhecimentos que aperfeiçoem a

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