Resumo O PND e a política urbana brasileira

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O PND E A POLÍTICA URBANA BRASILEIRA
UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA
Faculdade de Filosofia e Ciências – Câmpus de Marília Departamento de Ciência da Informação
Em pouco mais de uma geração a partir dos meados deste século, o Brasil um país predominantemente agrário, transformou-se em um país virtualmente urbanizado.
Se não está inteiramente urbanizado, tem seguramente caráter preponderantemente urbano.
As aglomerações urbanas constituem a base e o palco das transformações futuras da sociedade e também de sua economia
O PROCESSO DE URBANIZAÇÃO NO BRASIL
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Rapidez e intensidade têm caracterizado o processo de urbanização desde seus primórdios.
Os planos urbanísticos e a atividade de planejamento no Brasil chegavam a seu auge na década de 60 e início dos anos 70.
Recebiam um duplo estímulo: no plano das ideias, a produção efervescente da reconstrução no pós-guerra, principalmente na Europa; e no plano material o reconhecimento governamental de que o processo da rápida urbanização em curso, que alcançava todo o país, era definitivamente uma das transformações fundamentais da sociedade e requeria intervenção estatal.
O IMPACTO DA URBANIZAÇÃO E DO PLANEJAMENTO 
O estímulo governamental ao planejamento urbano manifestava-se de várias formas: se as cidades não eram obrigadas por lei (como viriam a ser mais tarde com a Constituição de 1988) a ter seu plano de desenvolvimento, certamente não poderiam esperar obter financiamento para obras de infraestrutura se não o tivessem, por isso vários programas (Planasa, etc) ofereciam fundos de urbanização na forma de crédito subsidiado.
Além disso, outros órgãos foram criados para administrar recursos e prestar assessoria às cidades menores (SERFHAU, 1964)
Se os dias do auge no planejamento urbano atestavam que o FATO urbanização era evidente, a NATUREZA da urbanização era tudo, menos óbvia.
Falava-se em “atração” das cidades (sobre a população) pela variedade de oportunidades de vida que ofereciam; o que deixava inexplicada a massa de subproletariado que se avolumava nas aglomerações urbanas.
A SOCIEDADE CONSOLIDADA
O processo de urbanização teve início logo após a consolidação da nova nação-Estado, assegurando a continuidade da formação social de origem colonial, elitista e patrimonialista.
A sociedade consolidada procedeu ao preparo da inevitável passagem do trabalho escravo para o trabalho assalariado.
A SOCIEDADE CONSOLIDADA
O trabalhadores desprovidos de seus meios de subsistência afluíam às cidades, onde se tornariam assalariados na produção e circulação de mercadorias.
No processo, as cidades, além de começarem a crescer, iam perdendo suas características em contraponto ao campo, uma vez que incorporavam agora a produção de mercadorias para se transformarem em aglomerações urbanas.
A dicotomia campo-cidade ia desaparecendo. O trabalho assalariado, sob o desenvolvimento do capitalismo, a industrialização e a urbanização não são apenas inseparáveis ou inter-relacionados: são um só processo. 
Refletir sobre a política urbana brasileira é uma tarefa intrigante e, sobretudo necessária quando o país apresenta cerca de 80% de sua população urbanizada.
Isto significa uma magnitude de necessidades no equipamento das cidades que não pode ser atendido de maneira espontânea.
Entretanto, esta questão vem sendo insistentemente relegada ao segundo plano, ou tratada de maneira pouco apropriada pelo governo. A cidade é retalhada e o urbano equivocadamente conceituado. 
O I PND e a Política Urbana Brasileira
Já se fazia urgente esta reflexão sobre a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU) em 1973, e antes, como hoje estávamos repletos de incertezas.
A PNDU foi propiciada pela Secretaria Geral e pela Secretaria de Articulação entre Estados e Municípios (Sarem) do então Ministério do Planejamento e da Coordenação Geral. 
O I Plano Nacional de Desenvolvimento, também chamado I PND (1972 - 1974), foi um plano econômico brasileiro instituído durante o governo do general Emílio Garrastazu Médici. 
A PNDU
O I Plano Nacional de Desenvolvimento foi instituído pela Lei 5.727, promulgada em 4 de novembro de 1971 . Na mesma época foi instituído o programa Metas e Bases para a Ação de Governo (1970-1974).
Idealizado pelos ministros João Paulo dos Reis Velloso e Mário Henrique Simonsen, tinha como meta um crescimento econômico de 8% a 9% ao ano, inflação anual abaixo de 20% e um aumento de US$ 100 milhões nas reservas cambiais . 
I PND
O principal objetivo do PND era preparar a infraestrutura necessária para o desenvolvimento do Brasil nas décadas seguintes, com ênfase em setores como transportes e telecomunicações além de prever investimentos em ciência e tecnologia e a expansão das indústrias naval, siderúrgica e petroquímica. Para isso, articulava empresas estatais, bancos oficiais e outras instituições públicas na elaboração de políticas setoriais.
O período ficou marcado como o ponto alto da intervenção do Estado na economia brasileira.
Fizeram parte do plano grandes obras de infraestrutura, como a usina hidrelétrica de Itaipu, a Ponte Rio-Niterói e a rodovia Transamazônica.
Nos primeiros anos, as metas propostas por Velloso e Simonsen foram atingidas, com crescimento médio de 11,2% ao ano (chegando a 13,9% em 1973), e inflação média abaixo de 19%.
A crise do petróleo de 1974, porém, interrompeu o ciclo e forçou uma mudança de rumo na economia, levando o general Ernesto Geisel, sucessor de Médici, a lançar o II Plano Nacional de Desenvolvimento. 
Durante o período até 1939 são raras as atividades planejadas, com o Estado mantendo-se afastado das atividades econômicas internas. Em janeiro de 1939, houve a primeira tentativa de planejamento da Economia, com o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional. Em dezembro de 1943 surgiu o Plano de Obras e Equipamentos. Finalmente, em maio de 1950 foi instituído o Plano SALTE (Saúde, Alimentação, Transporte e Energia). Outros planos que se seguiram foram: 
Plano de Metas (1956-1961)
Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social (1963- 1965) 
Programa de Ação Econômica do Governo (1964-1966)
Programa Estratégico de Desenvolvimento (1967-1970) 
PLANOS ANTERIORES
Já com o governo montado e em exercício, sob a coordenação do ministro do Planejamento João Paulo dos Reis Veloso, elabora-se o II Plano Nacional de Desenvolvimento do Brasil (II PND_1975-1979) do qual a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano é um dos capítulos.
Vivenciavam-se as pressões políticas que se organizavam em função dos encaminhamentos e interpretações que construíam sobre a urbanização brasileira e as discussões técnicas face as distintas interpretações sobre o urbano.
Existiam duas concepções: uma globalista e outra setorialista
GLOBALISTA
Procura lidar com o espaço brasileiro como uma totalidade manifesta no território.
 Visão geográfica
Foi derrotada.
SETORIALISTA
Visão segmentada do urbano, entendida como a somatória da habitação, do transporte, saneamento, gestão administrativa e finanças.
Propiciava de imediato uma ação sobre a política urbana dos distintos grupos de interesse. 
Foi a visão vencedora 
AS CONCEPÇÕES SOBRE O ESPAÇO URBANO BRASILEIRO
A urbanização e o urbano, vistos sob a ótica da divisão social e territorial do trabalho, passa a se constituir em formações socioespaciais. Ser urbano hoje, já o sabemos, não significa mais viver no espaço físico da cidade. 
A questão urbana apresenta uma magnitude distinta. Cidade e campo não são mais complementares, mas confluentes.
Hoje temos mais clareza conceitual sobre a cidade, que é o lugar, o concreto, o particular.
Nela está o transporte, a especulação imobiliária, a habitação.
Enquanto no urbano, o abstrato, o geral, estão a produção, as classes sociais, a divisão do trabalho. 
CONCEITOS SOBRE A CIDADE E O URBANO
O II PND e a PNDU possuem em si um grande antagonismo.
Ambas as reflexões se destinavam a orientar estrategicamente o governo do general Ernesto Geisel.
A grande dificuldade residia no fato de produziruma política urbana que incorporasse o espaço como social e, consequentemente, a compreensão de que as concentrações urbanas refletiam uma concentração de renda
O II PND e a PNDU
Segundo a visão estratégica da maior liderança política do governo naquela época, o general Golbery do Couto, é que se evidencia a maior contradição do II PND: 
“Espera-se consolidar, até o fim da década, uma sociedade industrial moderna e um modelo de economia competitiva. Essa economia moderna, com seu núcleo básico no Centro Sul...”(II PND, 1974, p. 16) 
A CONTRADIÇÃO
A política urbana que acabou sendo adotada, ainda que sob o rótulo de programas estratégicos como foi o das cidades médias, foi de caráter estritamente setorial e já era nessa época um retrocesso em relação às visões que se tinham de políticas urbanas nos países que nos inspiravam, como a França e a Inglaterra.
A política urbana revela assim uma visão setorialista do urbano, ou seja, prioridades estabelecidas de acordo com setores (transporte urbano, saneamento, drenagem, etc) e não nos lugares numa perspectiva de promoção do desenvolvimento da totalidade do território urbano brasileiro. 
Fica claro que, para não reverter o sentido do processo de interesse dos setores econômicos hegemônicos, as regiões metropolitanas especialmente as do Sul e Sudeste, acabavam por ser as mais receptivas às propostas de então.
A visão de cidade era fenomenológica e funcionalista.
O crescimento urbano era entendido como o desenvolvimento das funções industriais, terciárias, a atração da oferta de emprego e suas implicações: demandas crescentes por habitação, equipamentos urbanos e emprego. 
O espaço urbano (e não a cidade) assim estruturado se torna objeto de consumo coletivo necessitando de equipamentos e de instituições que coordenem e otimizem as múltiplas funções existentes.
Essa era a justificativa que se apresentava para a intervenção do Estado, manifesta por um documento normativo: as política urbana.
OS SIGNIFICADOS DA PNDU
A compreensão e o significado da política urbana eram inspirados na Europa, especialmente França e Inglaterra.
Sob a influência francesa imaginávamos a combinação de planejamento urbano (aménagement du territoire) e os planos diretores (Plans d’urbanisme).
Nos primeiros tratava-se de lidar com a espacialização das políticas governamentais, as regionalizações e as políticas de descentralização urbana e industrial. 
Nos segundos procurava-se das continuidade e ampliar os processos de gestão das cidades elaborando planos e implantando sistemas de planejamento.
O desenvolvimento era assumido como sendo da função de 4 fatores:
Investimento em infraestrutura econômica 
2. O sistema urbano existente 
3. A política setorial de investimento no meio urbano 
4. A política fiscal e financeira do setor público 
Assumia-se que esses 4 fatores implicavam transformações no meio urbano fazendo variar a taxa de crescimento da população, o processo migratório, da distribuição da renda, a absorção da mão-de-obra.
Durante a elaboração da PNDU estava em vigor o I PND (1971-1974) que continha a diretriz do processo de integração nacional com articulação harmônica entre regiões desenvolvidas e em desenvolvimento.
Esse era o argumento para um dos pontos do tripé do I PND: a integração nacional, sendo os demais o desenvolvimento econômico e a justiça social.
É importante destacar que o I PND falava numa integração efetiva do país no sentido norte-sul e leste-oeste, possibilitando uma articulação entre recursos abundantes e ociosos nas distintas regiões. 
A análise do sistema urbano para a elaboração da política urbana foi feita a partir dos conceitos de rede e hierarquia urbana, que proporcionavam a existência de um sistema funcional e complementar.
Considerava-se a amplitude e a configuração do processo de urbanização brasileiro; os mecanismos geradores dessa configuração como a migração, a urbanização, os investimentos econômicos, o emprego, o sistema de transporte. Além disso levava-se em conta a qualificação e distribuição espacial da urbanização brasileira
Essa análise possibilitou identificar a existência de 2 núcleos distintos: um núcleo central, a partir de São Paulo e Rio de Janeiro, bem equipado com rede urbana consolidada, cidades próximas umas das outras e relativo grau de especialização e eficiência industrial.
O outro núcleo, secundário e periférico, sendo representado pelo Nordeste, onde as cidades têm infraestrutura relativamente boa, porém sem base econômica. A periferia nacional é constituída pelas regiões norte e centro-oeste, um verdadeiro vazio-urbano. 
As áreas de intervenção foram definidas assim, conforme as formulações anteriores, visando um tratamento diferenciado nas várias regiões brasileiras.
Diante da diversidade no tratamento da urbanização brasileira, respaldaram-se as decisões de dois programas estratégicos: O Programa Cidade Médias e o Programa de Descentralização Industrial, especialmente implementado no Estado de São Paulo. 
Foram identificadas 4 área de intervenção: 
Área ou subsistema de contenção: eixo Rio-São Paulo 
2. Área ou subsistema de disciplina e controle: Porto Alegre, Belo Horizonte, Curitiba, Campinas, Santos e Brasília 
3. Área ou subsistema de dinamização: áreas mais urbanizadas no sul e sudeste; cidades médias no centro-oeste e sul
4. Área ou subsistema de promoção: áreas periféricas, de fraca urbanização ou vinculadas a grandes projetos rodoviários ou investimentos públicos 
O Banco Nacional da Habitação era o instrumento mais importante da política urbana implementada pelo governo. Era o executor da política urbana de fato.
Desde sua fundação em 1964, até 1973, ele financiou aproximadamente 1 milhão de residências, beneficiando 300 centros urbanos com saneamento básico , cerca 7,3 milhões de brasileiros.
Atuava indiretamente nos fundos urbanos com recursos vindos do FGTS pago pelos trabalhadores.
No entanto, as regiões Sul e Sudeste, foram as mais beneficiadas pelo financiamento, significando, mais uma vez, a aplicação de mais recursos nas regiões mais ricas do país. Outra contradição do II PND e da política urbana.
O PAPEL DO BNH
A grande dificuldade foi sem dúvida de cunho político e também metodológico.
Político porque o essencial da política que estava subjacente ao seu significado, que era assumir a sociedade e o espaço como uma totalidade não foi possível pela estreiteza da compreensão teórica sobre a urbanização por parte dos economistas no poder, que continuavam a ter uma visão contábil da sociedade, por parte dos donos do poder, pela avidez dos interesses que representavam e que uma política urbana deveria confrontar.
A espantosa divergência era o antagonismo entre as diretrizes da política urbana de caráter descentralizador e as diretrizes do plano de caráter centralizador. 
Enquanto a política alertava para as áreas de dinamização e promoção, insistindo na problemática e dinâmica do sistema, o II PND propugnava por grandes investimentos na região sudeste, alvo da contenção e controle da política urbana.
Com tais disparidades fica evidente que a aplicabilidade da política urbana definida em 1974 ficaria totalmente comprometida.
Os interesses setoriais representados pelos distintos agentes que apoiavam o regime serão os vencedores na implantação da política.