Unidade 3 - Sistema de controle na Administração Pública

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Unidade 3 
Sistema de controle na Administração 
Pública 
 
“A Administração, em uma comunidade democrática, não está sujeita 
apenas à lei, mas também ao orçamento. O controle democrático 
é o controle orçamentário." 
(Ludwig Von Mises, 1944) 
3.1 CONTROLE SOCIAL E TRANSPARÊNCIA NO BRASIL 
A proposta de elevar o nivel de transparência do Estado brasileiro foi incluída na 
agenda política de controle social com o fim do período de autoritarismo que vigorou de 
1964 a 1985. Argumenta Jardim (2001, p. 197) a esse respeito que, a "busca pela 
transparência do Estado brasileiro foi inserida na agenda política de democratização do 
país, após 21 anos de ditadura militar. A democratização do Estado tinha como um dos 
seus pressupostos o controle do seu aparelho pela sociedade civil. Para tal, a transparência 
do Estado, expressa na possibilidade de acesso do cidadão à informação governamental, 
constituía um requisito fundamental. Configurada como um direito e, simultaneamente, 
projeto de igualdade, o acesso à informação governamental somou-se a outras perspectivas 
democratizantes". 
A democratização do Estado tinha como um dos pressupostos o controle do seu 
aparelho pela sociedade civil. Assim, a transparência do Estado, expressa na possibilidade 
de acesso do cidadão à informação governamental, constituía um requisito essencial. A 
esse respeito argumenta Bresser Pereira (2001, p. 43) que, ―eficiência administrativa e 
democracia são dois objetivos políticos maiores da sociedade contemporânea, ainda que 
vistos como contraditórios pelo saber convencional. Pois bem, uma tese fundamental 
que orientou a Reforma Gerencial de 1995 contradiz tal saber: a maior eficiência por ela buscada 
só se efetivará se o regime político for democrático". 
É perceptível que a prática da democracia no Brasil tem se manifestado, entre outros 
aspectos, pela cobrança cada vez mais intensa de ética e transparência na condução dos negócios 
públicos. Visando responder a essas demandas, os instrumentos já existentes na administração 
federal foram reforçados e outros foram criados.¹ Ao nível de discurso o governo demonstra 
que está consciente que a corrupção drena recursos que seriam destinados a produzir e realizar 
bens e serviços públicos em favor da sociedade, a gerar negócios e a criar e manter empregos. A 
corrupção e a malversação das verbas e recursos públicos são vistos como enormes obstáculos 
ao desenvolvimento nacional, porque implicam diretamente redução da atividade econômica e 
diminuição da qualidade de vida da população (CGU, 2008).² 
Na prática, entretanto, em que pesem os avanços, a transparência das ações do governo 
ainda encontra-se distante do ideal. Isso pode ser medido, por exemplo, quando avaliamos a 
efetividade dos recursos aplicados na área social no país (MATIAS-PEREIRA, 2013b).³ Os 
resultados obtidos mostram que a má gestão na aplicação dos recursos do Estado é consequência 
da corrupção da forma distorcida dos gastos que estão associados a tais atividades. Este é um 
problema público, no qual se constata o grande desperdício na gestão do gasto social no Brasil 
e seu papel como instrumento de reprodução das desigualdades existentes, todo ele derivado de 
seu impacto redistributivo nulo, na melhor das hipóteses, quando não regressivo. 
Nesse contexto, é oportuno recordar que o Estado moderno é constituído por agentes 
públicos que arrecadam legalmente fundos privados da sociedade. A deflagração desse processo 
gera estímulos para que os diversos setores organizados da sociedade procurem desviar rendas em 
benefício próprio. Conforme observa Silva (2001, p. 5), a instituição do Estado carrega, 
implicitamente, um conflito distributivo potencial entre os agentes privados que tentam se fazer 
representar politicamente através de grupos de pressão. Essas práticas podem ser acompanhadas 
pela defesa dos interesses privados dos próprios agentes públicos. Com um sistema legal 
estabelecido, pode-se minimizar a possibilidade de privatização dos recursos públicos 
decorrentes do conflito distributivo entre todos os agentes da sociedade. 
 Fica evidenciado, assim, que a busca da transparência nos países democráticos exige a 
criação de instituições de controle, direito e garantia do bem público (FURTADO, 2006).
4
 
Nesse sentido, torna-se possível argumentar que a luta contra a corrupção no Brasil, a 
princípio, tem que ser enfrentada pelo Estado como uma ação permanente, como medida 
indispensável para garantir a moralidade, a partir da percepção de que a sua prática mina o 
respeito aos princípios democráticos e às instituições. 
 
3.2 TRANSPARÊNCIA INFORMACIONAL DO ESTADO 
No debate sobre o controle da Administração Pública, torna-se relevante discutir a questão 
da transparência informacional do Estado. Observa-se, nesse sentido, que, entre outras 
consequências negativas, as tentativas de reforma da Administração Pública realizadas após 1985, 
especialmente a realizada no governo Color (1990-1992), geraram uma crescente e preocupante 
desorganização nos centros decisórios importantes, que afetaram a memória administrativa, bem 
como destruíram os sistemas de produção de informações essenciais para o processo decisório 
governamental. Isso contribuiu para que a transparência informacional do Estado, contida nos 
princípios constitucionais de 1988, permanecesse abaixo das expectativas da sociedade na 
década de 1990. 
 
 
 
 
¹ Veja, a esse respeito: MATIAS-PEREIRA, José, Governança pública e transparência no Brasil: Evolução, 
Dificuldades e Perspectivas. RAM, p. 1-17. jul. 2013b. 
² Corrtroladoria-Geral da União (CGU). Manual da integridade pública e fortalecimento da gestão: orientações para o gestor 
municipal em início de mandato. Brasília: CGU/PR, 2008. 
³ MATIAS-PEREIRA, José. Finanças públicas: foco na política fiscal, no planejamento e orçamento público. 6. ed.. 
São Paulo: Atlas, 2012. 
FURTADO, Lucas R. A comunidade internacional e a corrupção transnacional: razões para combater a corrupção. 
Revista da CGU., Brasília; CGU, p. 43-60. 2006. 
 
A partir da aprovação do Plano Diretor da Reforma do Estado de 1995, tem início a 
retomada dos esforços para oferecer à sociedade um conjunto de informações dos mais diversos 
teores, tais como: orçamentários, financeiros, de pessoal, previdência, compras, entre outros. 
Apesar das deficiências desses sistemas, é inegável o enorme potencial desse recurso tecnológico 
para a difusão da informação governamental. Destacam-se, nessa ação de estruturação de mecanismos 
de controle e informação gerenciais os seguintes sistemas: Sistema Integrado de 
Administração Financeira (SIAFI) que registra os gastos efetuados pelo Tesouro Nacional; 
Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR); a folha de pagamentos e os dados cadastrais 
dos servidores civis federais (SIAPE); Sistema de Gerenciamento da Receita e Despesa da 
Previdência Social; o planejamento de ações do governo; a movimentação do cadastro de fornece-
dores, de preços e do catálogo de materiais e serviços; e o fornecimento de informações sobre a 
organização governamental e suas macroatribuições. 
 
Esse esforço indica que a área privilegiada pelo Plano Diretor, e que vem tendo 
continuidade nos últimos anos, foi a de administração de dados com elevado suporte de 
recurso tecnológico, incluindo-se a Internet como fator de transparência governamental. Esse 
sistema de informações, em que pesem os avanços, ainda não se encontra devidamente 
integrado, de forma que possa oferecer ao cidadão as informações que permitam visualizar com 
clareza todas as ações governamentais. 
A esse respeito sustenta Saur (1997, p. 6) que todos os sistemas de informações 
desenvolvidos pelas empresas públicas federais, estaduais e municipais de informática foram 
feitos sem qualquer compromisso com o cidadão comum. Essa forma de atuar indica, de um lado, 
o reconhecimento pelo governo da importância de tornar transparentes as informações relativasà 
arrecadação de impostos, administração financeira e de pessoal, orçamentária, relações exte-
riores, segurança pública, e, por outro lado, reduz esse sistema a uma atividade operacional, na 
medida em que não a concebe como uma questão de Estado. 
3.3 CONTROLE COMO INSTRUMENTO DA DEMOCRACIA 
O controle deve ser entendido como um instrumento da democracia. A existência de uma 
estrutura formal para controle das finanças públicas, eficiente, eficaz e efetiva, para alcance do 
objetivo de garantir o bom desempenho das atividades estatais realizadas no interesse do bem 
público é um fato comum em um Estado democrático organizado. É pertinente ressaltar, tendo 
como referência a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão (1789), que a sociedade tem 
o direito de exigir a prestação de contas dos atos praticados pelos gestores públicos sobre a sua 
administração. 
 
3.4 FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA DO 
ESTADO 
A fiscalização contábil, financeira e orçamentária do Estado está disciplinada nos arts. 70 
a 74 da atual Carta Magna. O controle político é de exclusividade do Poder Legislativo. A este 
cabe, também, o controle externo, mas auxiliado pelo Tribunal de Contas ou órgão 
equivalente. O controle interno, na forma de sistemas, é mantido de forma integrada pelos 
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. O controle social da Administração Pública será 
exercido na forma prevista nos §§ 3 e 2º dos arts. 31 e 74, respectivamente. 
No art. 71 da Constituição Federal estão definidas as competências de controle externo, no 
âmbito federal, a serem cumpridas pelo Tribunal de Contas da União, em auxílio ao Congresso 
Nacional. Entre essas atribuições constitucionais destacam-se: 
“I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante 
parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; 
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e 
valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades 
instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a 
perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; 
[…] 
IV – realizar, por iniciativa própria, da Corara dos Deputados, do Senado Federal, 
de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, 
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas 
dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso 
II; 
[...] 
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante 
convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito 
Federal ou ao Município." 
 
 
Quanto às finalidades dos sistemas de controle interno, assunto que foi normatizado pelo 
art. 74 da Constituição Federal, será abordado no capitulo seguinte. 
O controle direto da sociedade também foi objeto de definição constitucional: 
Art. 31, § 3° As contas dos municípios ficarão, durante 60 (sessenta) dias; 
anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, 
o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei." 
Art. 74, § 2º "Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é 
parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades 
perante o Tribunal de Contas da União." 
3.5 CONTROLE DAS FINANÇAS PÚBLICAS 
A Lei de Orçamento (Lei nº 4.320, de 1964)
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 foi a responsável por disciplinar, no direito 
positivo brasileiro, a estrutura de controle da execução orçamentária, que evoluiu para a atual prescrita 
na Constituição Federal vigente. A citada, que trata de matéria de controle das finanças 
públicas, foi recepcionada pela Constituição Federal, até que seja editada a Lei 
Complementar de que trata o inciso I do art. 163 da CF. Registre-se que o projeto de lei sobre 
a referida matéria já tramita no Congresso Nacional, no qual se prevê a revogação da Lei nº 
4.320/1964. 
Ainda nesse contexto, as atribuições de controle externo do Tribunal de Contas da 
União, em auxílio ao Congresso Nacional, têm sua regulamentação especifica na Lei nº 
8.443/1992. O controle interno, por sua vez, tem seu disciplinarnento estabelecido pela Lei nº 
10.180, de 6 de fevereiro de 2001, que organiza e disciplina os sistemas de planejamento e de 
orçamento federal, de administração financeira federal, de contabilidade federal e de 
controle interno do Poder Executivo federal. 
Silva (1996, p. 62), ao tratar do controle do Estado pelo cidadão, e de forma especifica 
sobre o "exame das contas municipais e o papel do cidadão", destaca os efeitos negativos da 
exclusão do cidadão pelo Estado em seu controle: 
“Lamentavelmente„ as prestações de contas dos entes públicos estão apoiadas em 
demonstrativos de ingressos e desembolsos decorrentes da lei orçamentária anual e 
destinados a usuários institucionais (Tribuniais de Contas, Assembleias Legislativas e 
Câmaras dos Vereadores) cuja preocupação é apenas de fundo jurídico-administrativo. 
 
5 Os termos "controles interno e externo" aparecem com a edição da Lei 4.320, de 17 de março de 
1964, que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços 
da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. A referida Lei de Orçamento está em 
pleno vigor, visto que não foi editada, ainda, a Lei Complementar prevista no § 9º do art. 165 da 
Constituição. A Constituição de 1967 deu ênfase ao sistema de Controle Interno do Governo Federal 
(arts. 71 e 72). 
Tal postura legalista constitui um dos graves problemas na elaboração das 
prestações de contas por ser inibidora da implantação de um sistema de informações 
voltado para o atendimento do cidadão comum, visto que os responsáveis apoiados por 
sua legislação antiquada acabam por estabelecer sua própria lógica de informações 
voltadas para usuários exclusivos e por isso mesmo cada vez mais hermética e 
ininteligível. […] 
O sentido e finalidade do controle popular é um contraponto ao mandato do 
representante eleito e deve enfocar os gastos inúteis, inoportunos e imorais que 
algumas vezes são realizados sem identificação de seu objetivo real." 
3.6 MECANISMOS DE CONTROLE ADMINISTRATIVO 
O controle administrativo pode ser aceito como aquele que o Executivo e os órgãos 
de administração dos demais poderes exercem sobre suas próprias atividades. Esse controle 
busca submetê-las ao controle da lei, segundo as necessidades do serviço e as exigências técnicas 
de sua realização, pelo que é um controle de legalidade, de conveniência e de eficiência. É a 
partir desses três fatores que se deve operar o controle administrativo, tendo como objetivo 
último o pleno e efetivo atendimento dos interesses coletivos a cargo da Administração 
Pública (MEIRELLES, 1991).
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 Esse controle pode ser exercido pelos próprios órgãos 
internos da administração (controle hierárquico propriamente dito), como por órgãos externos 
incumbidos do julgamento dos recursos (tribunais administrativos) ou das apurações de 
irregularidades funcionais (Órgãos correcionais). No seu conjunto, todos esses órgãos são 
instrumentos de controle administrativo. Eles podem ser preventivos, sucessivos ou 
corretivos. 
Os primeiros estabelecem formalidades e exames prévios dos atos administrativos para 
adquirirem eficácia e operatividade. Pelos segundos, acompanha-se a formação dos atos; e, 
pelos terceiros, corrigem-se os atos defeituosos ou ilegítimos. De modo geral, o sistema de 
controle pode ser de caráter interno ou externo. 
3.7 AS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO COMO 
INSTRUMENTO DE CONTROLE SOCIAL 
 
É perceptível que as comissões parlamentares de inquérito (CPI) têm se revestido em um 
importante instrumento de controle social. A intensificação das apurações que vêm sendorealizadas nos âmbitos das CPIs no Congresso Nacional, por sua vez, revela uma baixa eficiência 
e eficácia do sistema de controle externo e interno. A criação de CPIs, prerrogativa constitucional 
do Poder Legislativo (§ 3º, art. 58 da CF), nos últimos anos, comprova que existe uma enorme 
fragilidade das estruturas formais de controle. As atividades das CPIs, ao disporem de maiores 
poderes de investigação — próprios das autoridades judiciais —, têm demonstrado que é possível 
oferecer respostas mais céleres a questões não satisfatoriamente examinadas ou mesmo omitidas de 
exame pelo sistema de controle instituído. 
 
A criação e funcionamento das comissões parlamentares de inquérito estão previstos 
na Constituição Federal (art. 58) e são regulamentadas no Regimento Interno do Senado 
Federal (Arts. 145 a 153) e pelas Leis nº 1.579/1952, 10.001/2000 e 10.679/2003. 
Criação 
 
 O Art. 58 da Constituição Federal e o Regimento Interno do Senado Federal 
(RISF) preveem o funcionamento de comissões permanentes e temporárias. As comissões 
parlamentares de inquérito (CPI) têm caráter temporário e são constituídas de acordo com 
o ato de que resultar sua criação. Para serem criadas as CPIs, deve ser apresentado 
requerimento com as assinaturas de um terço dos membros do Senado. O requerimento 
determinará o fato a ser apurado, o número de membros, o prazo de duração da comissão e 
o limite das despesas a serem realizadas. 
 
 Recebido o requerimento, cabe ao Presidente ordenar que seja numerado e 
publicado após leitura no Plenário. Pelo art. 146 do RISF, não será admitida comissão 
parlamentar de inquérito sobre matérias pertinentes à Câmara dos Deputados, às 
atribuições do Poder Judiciário e aos Estados. 
 
Composição 
 
 A comissão terá suplentes, em número igual à metade do número dos titulares mais 
um, escolhidos no ato da designação. Tanto quanto possível, a composição deverá seguir a 
representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares (art. 78, RISF). Cabe 
aos líderes partidários, conforme solicitação do Presidente ao fazer a leitura do 
requerimento de criação, indicar os membros da CPI. 
 
 Designados os membros, a composição é divulgada em Plenário e a instalação da 
CPI poderá ser efetivada. 
 
Instalação e eleição da mesa 
 
Concluída a indicação dos membros pelas lideranças partidárias, será definida a data da 
instalação da comissão. A reunião destinada à instalação e eleição da mesa será presidida 
pelo senador mais velho dentre os membros. Instalada a comissão, será eleita a mesa 
diretora dos trabalhos da CPI, composta pelo presidente e o vice-presidente, eleitos pelo 
voto direto e secreto da maioria dos seus membros (Art. 88, RISF). O relator será 
designado pelo Presidente da CPI, obedecida a proporcionalidade partidária. (Art. 89, III, 
RISF) 
 
O que pode fazer 
 
As comissões parlamentares de inquérito têm poderes de investigação próprios das 
autoridades judiciais, podendo: 
 
 Realizar diligências que julgar necessárias; 
 Convocar Ministros de Estado; 
 Tomar o depoimento de qualquer autoridade; 
 Inquirir testemunhas, sob compromisso; 
 Ouvir indiciados; 
 Requisitar de órgão público informações ou documentos de qualquer natureza; e 
 Requerer ao Tribunal de Contas da União a realização de inspeções e auditorias 
que entender necessárias. (Art. 148, RISF e Art. 58, § 3) 
 
 Nos atos processuais, aplicar-se-ão, subsidiariamente, as disposições do Código de 
Processo Penal. (Art. 153, RISF). 
 
Funcionamento 
 
 O horário de reunião das CPIS é diverso do estabelecido para o funcionamento das 
comissões permanentes. A agenda das comissões está disponível em: 
https://www25.senado.leg.br/web/atividade 
 
 A CPI poderá tomar depoimento das testemunhas ou autoridades convocadas, 
desde que estejam presentes o Presidente e o relator, se não houver número para deliberar. 
(ART. 148, § 1º, RISF). Os indiciados e testemunhas serão intimados de acordo com as 
prescrições estabelecidas na legislação processual penal, aplicando-se, no que couber, a 
mesma legislação, na inquirição de testemunhas e autoridades. 
 
 Quando convocado, um depoente é obrigado a comparecer. Se na condição de 
investigado, o convocado tem a prerrogativa do direito ao silêncio para não se 
autoincriminar. A CPI pode determinar a transferência de sigilo bancário, fiscal e de 
dados, inclusive telefônico, dos investigados. 
 
 Por deliberação da CPI, o presidente da comissão poderá incumbir um dos seus 
membros ou funcionários da Secretaria do Senado da realização de qualquer sindicância 
ou diligência necessária aos seus trabalhos. (Art. 149, § 2º, RISF). 
 
Prazos 
 
 O prazo da comissão parlamentar de inquérito é determinado no requerimento de 
criação. De acordo com o Regimento Interno, poderá ser prorrogado, automaticamente, a 
requerimento de um terço dos membros do Senado, comunicado por escrito à Mesa, lido 
em plenário e publicado no Diário do Senado Federal, observado o disposto no art. 76, § 
4º. (art. 152, RISF). O prazo das comissões temporárias é suspenso nos períodos de 
recesso do Congresso Nacional (art. 76 3º, RISF). O prazo da CPI não poderá ultrapassar 
o período da legislatura em que for criada (art. 76, § 4º, RISF). 
 
Relatório final e conclusão 
 
Até o prazo final previsto, o relator apresentará o relatório final. Para ser aprovado, deverá 
receber o voto favorável da maioria dos membros da CPI. A CPI enviará o relatório final 
aprovado à Mesa do Senado, para conhecimento e providências do Plenário. O relatório 
poderá concluir pela apresentação de projeto de lei, se for o caso. 
 
As conclusões da CPI e o relatório aprovado serão remetidos ao Ministério Público, 
quando necessário, para que promova responsabilização civil e criminal pedindo o 
indiciamento de possíveis infratores. (CF, Art. 58). 
 
 
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 27. ed. rev., ampl. e atual. São Paulo: 
Atlas, 2014. 
3.8 CONCEITO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO 
 Segundo Carvalho Filho (2014), pode-se denominar de controle da Administração 
Pública o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o 
poder de fiscalização e revisão da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder. 
Desta forma, podemos definir controle como um poder-dever de fiscalização e revisão da 
atuação administrativa para garantir a conformação com o ordenamento jurídico e com a boa 
administração. 
Portanto, o controle vai além da legalidade e legitimidade, alcançando, inclusive, aspectos 
de eficiência, eficácia e efetividade. 
3.9 CLASSIFICAÇÃO DAS FORMAS DE CONTROLES 
Para começar esse resumo das classificações do controle da administração pública, vamos 
ver as classificações quanto ao fundamento, quanto a origem, quanto ao órgão que exerce o 
controle, quanto ao momento do controle e quanto ao aspecto controlado. 
 
 
 
Classificações do controle administrativo 
Portanto, existem diversas formas de controle com finalidades e características diferentes. 
Por isso, vamos ver cada classificação e como ocorre o controle. 
Quanto ao fundamento 
Nesta classificação trataremos do fundamento do controle, ou seja, do motivo de existir o 
controle. Podemos chamar também de controle à existência de hierarquia ou à amplitude. Neste 
caso ele se subdivide em hierárquico e finalístico. 
O controle hierárquico usa a hierarquia como o motivo de existir um controle. Portanto, 
pode-se de dizer que um órgão superior possui controle de um órgão hierarquicamente inferior, 
sendo competente para revisar e rever os atos realizados pelo órgão subordinado. 
 
 
 
Por outro lado, o controle finalístico é a forma de controle que não utiliza a hierarquia 
como embasamento para controlar. Portanto, podemos citar o caso das entidades 
administrativas, como uma autarquia federal por exemplo, que a União exerce controle 
finalístico.Afinal, não se pode dizer que a autarquia é hierarquicamente inferior, mas, por ser 
uma empresa que realiza atividades públicas, existe a necessidade de ter um certo controle. 
Quanto a origem 
A forma de classificação do controle administrativo quanto a origem baseia-se no 
surgimento de controle. Ou seja, se é dentro do mesmo Poder, se é um Poder controlando outro 
Poder ou se tem como origem o controle da população. 
Controle interno 
O controle interno ocorre no âmbito da própria administração ou órgão do mesmo poder. 
O controle interno pode ocorrer com fundamento na hierarquia ou pode ser finalístico, ou seja, 
ele pode ocorrer entre órgãos dentro uma hierarquia ou pode ocorrer pela administração direta 
para com a administração indireta. 
Então, se estamos diante de um agente ou órgão do Poder Legislativo e este possui 
atribuição para fiscalizar um ato administrativo pelo mesmo Poder Legislativo, estamos diante 
do controle interno, independente de hierarquia. 
Além disso, a Constituição Federal determina que os poderes mantenham um sistema de 
controle interno: os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, 
sistema de controle interno com a finalidade de: 
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução 
dos programas de governo e dos orçamentos da União; 
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e 
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e 
entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos 
públicos por entidades de direito privado; 
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como 
dos direitos e haveres da União; 
 
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. 
Ou seja, cada poder tem seu controle interno e este tem como competência as atividades 
acima listadas. 
 
 
 
Controle Externo 
 Por outro lado, chama-se controle externo quando um Poder exerce a revisão dos atos 
administrativos de outro Poder. 
Por exemplo: a sustação, pelo Congresso Nacional, de atos normativos do Poder Executivo 
que exorbitem do Poder regulamentar. 
Esse é um exemplo de controle externo, já que o Congresso Nacional (Poder Legislativo) 
exerce um controle sobre atos do Poder Executivo. 
E então, quem tem a competência fiscalizatória do País? A Constituição Federal responde 
que o controle externo está a cargo do Congresso Nacional e será exercido com o auxílio do 
Tribunal de Contas da União. Ou seja, por essa parte da Constituição Federal, a competência 
para exercer o controle externo é do Congresso Nacional. 
 
Controle Popular 
A constituição Federal tem diversos dispositivos que permitem um controle dos 
administrados, ou seja, formas de os cidadãos verificarem a regularidade da administração 
pública. 
Por exemplo: qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular 
ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade 
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo 
comprovada má-fé, isento de custas judiciais e de ônus da sucumbência. 
Temos também um outro exemplo na Constituição Federal: Qualquer cidadão, partido 
político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades 
ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. 
 
Quanto ao momento do controle 
Para continuar esse resumo das classificações de controle administrativo, vamos analisar o 
momento do controle. Considera-se momento do controle, o instante em que ele ocorre e pode 
ser antecipadamente a ocorrência do ato, concomitantemente ou pode ser posterior ao ato. 
Controle Prévio 
Chama-se de controle prévio ou preventivo, o controle exercido antes da prática ou antes 
da conclusão do ato administrativo. 
Podemos citar, por exemplo, a necessidade de aprovação, pelo Senado Federal, da escolha 
do Presidente do Banco Central ou para escolher o Procurador Geral da República. Pode ser 
considerado um controle prévio já que ocorre uma aprovação antes da nomeação para os cargos 
citados. 
 
Controle concomitante 
No caso do controle concomitante, o controle é exercido durante a realização do ato, ou 
seja, durante a formação ou execução do ato. Pode-se citar, por exemplo, a fiscalização de uma 
obra pública durante a execução dela. Diferentemente seria se estivesse sendo feito uma 
fiscalização após o término da obra. Nesse caso, seria o controle posterior. 
Controle posterior 
No caso do controle subsequente, ou também chamado controle corretivo, ocorre um 
controle após a finalização do ato. Esse é o momento mais comum de ocorrer o controle. 
 
Apesar de muitas vezes ser chamado de controle corretivo, há situações em que esse controle 
não é para corrigir uma situação, mas sim para confirmar uma situação. Pode ser um exemplo, a 
homologação de um concurso público e uma homologação de licitação. 
 
Quanto ao órgão que exerce 
Uma outra classificação do controle administrativo é quanto ao órgão que exerce o 
controle. Pode-se dizer que é administrativo, legislativo e judiciário. 
O controle administrativo é o controle decorrente de atividades administrativas do órgão. 
Enquanto o controle legislativo é realizado conforme a fiscalização que é feita, já que essa é a 
função típica desse poder: fiscalizar. 
No caso do controle legislativo pode-se subdividir-se no controle direto pelos 
parlamentares ou no controle indireto que é realizado pelo Tribunal de Contas. 
Já o controle judiciário, normalmente é um controle posterior e um controle de legalidade 
e legitimidade. 
Quanto ao aspecto controlado 
 
Controle de legalidade e legitimidade 
Nesse controle é verificado se o ato foi praticado em conformidade com o ordenamento 
jurídico. Pode ser avaliada a conduta com a constituição federal, as leis, normas primárias, 
súmulas vinculantes ou qualquer outra norma imposta ao servidor ou ao ato. 
Ressalta-se que esse controle pode ser realizado pela própria administração pública, por 
meio da autotutela ou pelo Poder Judiciário na tutela jurisdicional ou até pelo Poder Legislativo, 
com base no controle externo. 
O exercício do controle de legalidade pode resultar em validade, anulação ou convalidação 
do ato controlado. Ou seja, pode ser aceito por estar em consonância com as normas (validade), 
estar invalido e não permanecer no mundo jurídico (anulação) ou estar invalido e ser 
transformado em ato válido (convalidação). 
 
Controle de mérito 
 Diferentemente do controle de legalidade, o controle de mérito verifica a oportunidade e 
conveniência do ato. O controle do mérito está dentro da discricionariedade do ato. Então, cabe 
um controle administrativo, ou seja, compete exclusivamente ao próprio poder que editou o ato, 
revisá-lo. 
 Apesar disso, temos alguns exemplos de controles em que o Poder Legislativo tem um 
controle de mérito, que é chamado de controle político. Por exemplo, quando da apreciação pelo 
Poder Legislativo dos nomes escolhidos para o cargo do Presidente do Banco Central ou da 
Procuradoria Geral da República. Está dentro da discricionariedade do Poder executivo a 
indicação desses nomes, mas o Poder Legislativo opina sobre os nomes. 
 Além disso, diferentemente do controle de legalidade, o resultado exercido do controle 
do mérito pode ser a revogação do ato. Ou seja, a retirada do ato do sistema jurídico. Entretanto, 
diferentemente da anulação, não há invalidade no ato, ele apenas se torna desnecessário. 
Desta forma, podemos concluir que o conceito de controle administrativo classifica-se por 
fundamento (Hierárquico e finalístico), por origem (interno, externo e popular), pelo órgão que 
exerce o controle (administrativo, legislativo e judiciário), pelo momento do controle (anterior, 
concomitante e posterior) e pelo aspecto do controle (Legalidadee mérito).