Direito-Constitucional-Ordem-Social-e-Econômica

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Da Ordem Econômica e da Ordem Social
Capítulo 21
Da OrDem ecOnômica 
e Da OrDem SOcial
Sumário: 1. O Conceito de “Ordem” – 2. A Ordem Econômica: 2.1. A Ordem Econô-
mica e a Constituição Econômica; 2.2. A Ordem Econômica na Constituição brasileira 
de 1988; 2.3. Princípios da Ordem Econômica: 2.3.1. Função Social da Propriedade 
Urbana/Rural; 2.3.2. Livre Concorrência; 2.3.3. Defesa do Consumidor; 2.4. A Políti-
ca Urbana: 2.4.1. Desapropriação por descumprimento da função social da proprie-
dade urbana; 2.5. A Política Agrícola e Fundiária: 2.5.1. Desapropriação para fins de 
Reforma Agrária – 3. A Ordem Social: 3.1. A Seguridade Social: 3.1.1. Saúde; 3.1.2. 
Previdência Social; 3.1.3. Assistência Social; 3.2. A Educação, a Cultura e o Desporto; 
3.3. A Ciência e Tecnologia; 3.4. A Comunicação Social; 3.5. O Meio Ambiente; 3.6. A 
Família, a Criança, o Adolescente, o Jovem e o Idoso; 3.7. Os Índios.
1. o ConCeito de “ordem”
A escolha da terminologia “ordem” por parte do Constituinte de 1988 visa 
designar uma estrutura organizada, uma seleção de elementos integrantes de um 
conjunto que se destina a uma finalidade específica.1 Por isso mesmo, se por um 
lado é possível vislumbrar num primeiro momento uma preocupação com a com-
patibilidade dos elementos formadores (de caráter estático), em outro, posterior-
mente, destaca-se um caráter dinâmico, voltado para a persecução dos objetivos 
(metas) fixados. Por isso mesmo, mais que coerência, a noção de ordem trazida pela 
Constituição se mostra como um projeto – um lançar-se ao futuro – na busca por 
uma sempre constante melhoria e progressão. 
2. a ordem eConômiCa
A partir das reflexões acima trazidas, fica fácil compreender a Ordem Eco-
nômica como sendo, portanto, um “conjunto de elementos compatíveis entre si, 
ordenadores da vida econômica de um Estado, direcionados a um fim”.2 
Mas qual seria tal fim? Segundo a própria Constituição de 1988, a garantia 
da vida digna, conforme os ditames da justiça social (art. 170). Mas aqui cabe 
um alerta, pois tal finalidade não é uma tarefa fácil se levarmos em conta todo o 
processo de avanço do capitalismo e do individualismo nas sociedades contempo-
râneas. Por isso mesmo, tal fim é, antes de mais nada, dependente de um plano de 
distribuição de riquezas. Para tanto, a Constituição vem munida de normas que 
1. CUNHA JÚNIOR, Dirley da, Curso de direito constitucional, p. 1.057.
2. CUNHA JÚNIOR, Dirley da, Curso de Direito Constitucional, p. 1.057.
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Bernardo Gonçalves Fernandes
podem viabilizar tal objetivo, com destaque para os direitos sociais, já estudos por 
nós anteriormente. 
Importante a observação de Vital Moreira,3 para quem a noção de Ordem Eco-
nômica traz um duplo sentido: se por um lado designa o conjunto de normas que 
estruturam e determinam as relações econômicas, estabelecem diretivos que atuam 
no plano do dever-ser (no alemão, solen); por outro, a mesma expressão é utilizada 
para designar um conjunto de práticas econômicas concretas, e, portanto, ligadas 
ao plano do ser (no alemão, sein). 
Dentro da história do constitucionalismo, José Afonso da Silva4 destaca que 
a matéria adquiriu relevância jurídico-constitucional a partir de 1917, quando as 
Constituições dos Estados passaram a disciplinar o tema. No Brasil, o primeiro tex-
to constitucional a dispor sobre a Ordem Econômica foi a Constituição de 1934, 
sob fortes influências da Constituição alemã de Weimar. Importante, ainda, aclarar 
que isso não pode ser confundido como um início de “socialização”, já que em 
momento algum se perdeu de vista o fato de que a ordem jurídica brasileira era emi-
nentemente capitalista (apoiada na propriedade privada dos meios de produção). 
2.1. a ordem econômica e a Constituição econômica
Uma vez que as Constituições, a partir da década de 1917, passaram a trazer 
em seus textos normas sobre direitos sociais e econômicos, gradativamente, tal dis-
ciplina, passou a fixar contornos mais amplos, demonstrando uma normatividade 
da questão (econômica) que não se encontrava restrita ao âmbito do direito públi-
co, mas que caminhava para a ordenação de relações de natureza privada.5 Após a 
crise econômica de 1929, com mais afinco se buscou normas constitucionais para 
regulação das relações econômicas.
Assim, passou-se a falar em uma Constituição Econômica e de um direito pú-
blico de natureza econômica, a fim de sistematizar tal ordem e dar-lhe estabilidade.6 
Os estudiosos passaram, então, a referir-se à Constituição Econômica como 
sendo um “conjunto de normas constitucionais que têm por objeto a disciplina 
jurídica do fato econômico e das relações principais dele decorrentes”;7 e, assim, não 
a confundir com a Constituição Política, mas sendo aquela uma parte desta e a esta 
3. MOREIRA, Vital, A ordem jurídica do capitalismo, p. 67-71.
4. SILVA, José Afonso da, Curso de direito constitucional positivo, p. 786.
5. BERCOVICI, Gilberto. Constituição econômica e desenvolvimento: uma leitura a partir da Constituição 
de 1988, p. 13-14; MENDES, Gilmar Ferreira et al., Curso de direito constitucional, p. 1.288.
6. CUNHA JÚNIOR, Dirley da, Curso de direito constitucional, p. 1.058.
7. CUNHA JÚNIOR, Dirley da, Curso de direito constitucional, p. 1.058; MARINHO, Josaphat, Constituição 
econômica, p. 4.
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Da Ordem Econômica e da Ordem Social
submetida.8 Por isso mesmo, a Constituição Econômica não pode ser lida a parte 
dos princípios democráticos e nem dos princípios do Estado de Direito.
Importante, ainda, o lembrete de que as normas constitucionais sobre o tema 
não esgotam a disciplina, o que leva os autores a distinguirem a Constituição 
Econômica material – entendido aqui o núcleo essencial de normas que regem 
e disciplinam o sistema, fixando os princípios básicos das instituições de natureza 
econômica, estando, tais normas presentes ou não no texto constitucional – da 
Constituição Econômica formal – aqui como sendo exclusivamente as normas que 
integram o texto constitucional sobre o tema.9
Gilberto Bercovici10 lembra que as determinações da Constituição Econômica 
se enquadram no rol definido pelas normas programáticas (ou, como quer Cano-
tilho, dirigentes), já que traça para o Estado um conjunto de tarefas e de políticas a 
serem realizadas a fim de que certos objetivos sejam alcançados. 
2.2. a ordem econômica na Constituição brasileira de 1988
Mesmo que a Ordem Econômica brasileira seja fundada na liberdade de inicia-
tiva econômica, garantindo o direito de propriedade privada dos meios de produção 
– típico dos modelos capitalistas –, a Constituição de 1988 institui diversos prin-
cípios sob os quais se subordinam e limitam o processo econômico, a fim de que 
com isso, se possa direcioná-lo para a persecução do bem-estar de toda a sociedade, 
notadamente na melhoria da qualidade de vida.11 
É por isso que podemos afirmar que a legitimidade de qualquer atividade 
econômica se condiciona à realização, principalmente, da dignidade humana (art. 
170). Para tanto, conjuga um modelo capitalista a um perfil intervencionista de 
Estado, em três formas:
•	 Direta:	por meio do art. 173, como medida excepcional, o Estado poderá ex-
plorar determinada atividade econômica quando necessário aos imperativos da 
segurança nacional ou quando referente a elevado interesse coletivo, a ser de-
finido em lei. Assim, o Estado fará uso das empresas públicas e das sociedades 
de economia mista, como pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da 
8. Para Vital Moreira (A ordem jurídica do capitalismo, p. 41), a Constituição Econômica é um “conjunto 
de preceitos e instituições jurídicas que, garantindo os elementos definidores de um determinado 
sistema econômico, instituem uma determinada forma de organização e funcionamento da economia 
e constituem, por isso mesmo, uma determinada ordem econômica; ou, de outro modo,aquelas nor-
mas ou instituições jurídicas que, dentro de um determinado sistema e forma econômicos, que garan-
tem e (ou) instauram, realizando uma determinada ordem econômica concreta”; no mesmo sentido 
CUNHA JÚNIOR, Dirley da, Curso de direito constitucional, p. 1.059.
9. CUNHA JÚNIOR, Dirley da, Curso de direito constitucional, p. 1.060; SILVA, José Afonso da, Curso de 
direito constitucional positivo, p. 791.
10. BERCOVICI, Gilberto, Constituição econômica e desenvolvimento: uma leitura a partir da Constituição 
de 1988, p. 33-34.
11. CUNHA JÚNIOR, Dirley da, Curso de direito constitucional, p. 1.063.
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Administração Pública indireta.12 Por força do art. 37, XIX, da CR/88, apenas 
lei específica poderá autorizar a instituição de uma empresa pública ou de 
uma sociedade de economia mista, ficando também subordinadas à autoriza-
ção legislativa a criação de subsidiárias (art. 37, XX, da CR/88).
•	 Indireta: tomando por base o art. 174 da CR/88 e estabelecendo a regra geral. 
Aqui, o Estado não se assume como um agente econômico, mas sim como um 
agente normativo regulador da atividade.13 Logo, não poderá ser considerado 
um partícipe no jogo de mercado, mas sim um sujeito acima, que fixa as nor-
mas para que o jogo seja jogado e fiscaliza sua observância. 
•	 Monopólios:	aqui, o texto constitucional impede o livre desenvolvimento de 
determinada atividade econômica fixando para o Estado sua exclusiva explora-
ção. Diz o art. 177 da CR/88 que constituem monopólio da União: a pesquisa 
e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos; 
a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro; a importação e exportação dos 
produtos e derivados básicos resultantes das atividades previstas nos incisos 
anteriores; o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de 
derivados básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o transporte, por 
meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer 
origem; a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industria-
lização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados, com 
exceção dos radioisótopos cuja produção, comercialização e utilização poderão 
12. Conforme o Informativo nº 576 do STF na decisão da ADI nº 238/RJ em 24.02.2010: “O Tribunal, por 
maioria, julgou parcialmente procedente pedido formulado em ação direta ajuizada pelo Governador 
do Estado do Rio de Janeiro para declarar a inconstitucionalidade do art. 42 e das expressões ‘empre-
sas públicas, das sociedades de economia mista e’ contidas no art. 218, ambos dispositivos da Consti-
tuição do referido Estado-membro [‘Art. 42 – Os empregados serão representados na proporção de 1/3 
(um terço), nos conselhos de administração e fiscal das empresas públicas e sociedades de economia 
mista. [...] Art. 218 – Na direção executiva das empresas públicas, das sociedades de economia mista e 
fundações instituídas pelo poder público participarão, com 1/3 (um terço) de sua composição, repre-
sentantes de seus servidores, eleitos por estes mediante voto direto e secreto, atendidas as exigências 
legais para o preenchimento dos referidos cargos.’]. Salientou-se, inicialmente, que, nos termos do art. 
173, § 1º, IV, da CR, compete à lei estabelecer o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de 
economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comerciali-
zação de bens ou de prestação de serviços, compreendida a forma de constituição e o funcionamento 
dos conselhos de administração e fiscal, com a participação de acionistas minoritários. Tendo isso em 
conta, entendeu-se haver parcial conflito entre os dispositivos impugnados e a norma federal de direi-
to comercial destinada a estabelecer a estrutura das sociedades por ações (Lei 6.404/76). Explicou-se 
que, ao passo que a lei federal permite a participação dos empregados na administração da empresa, 
a Constituição estadual obrigaria as empresas públicas e as sociedades de economia mista à reserva de 
1/3 das vagas dos Conselhos de Administração e Fiscal e da Diretoria para a mesma finalidade. Consi-
derou-se, também, que o mencionado art. 218 implicaria, ainda, invasão à reserva de lei federal para 
dispor sobre a matéria, na medida em que estabeleceria forma de escolha de membros da diretoria 
inconciliável com aquela prevista na Lei 6.404/74. Relativamente às fundações, observou-se que elas, 
por serem instituídas pelo poder público, reger-se-iam por normas de direito administrativo e não 
comercial, razão pela qual, tratando-se de constituinte estadual, não haveria, quanto a sua previsão, 
inconstitucionalidade formal nem material.” (Rel. Min. Joaquim Barbosa).
13. SILVA, José Afonso da, Curso de direito constitucional positivo, p. 806.
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ser autorizadas sob regime de permissão, conforme as alíneas “b” e “c” do in-
ciso XXIII, do caput, do art. 21, dessa Constituição Federal. Mesmo assim, 
há a possibilidade de contratação de empresas (estatais ou mesmo privadas) a 
realização de tais atividades (art. 177, § 1º).
2.3.	Princípios	da	Ordem	Econômica
2.3.1. Função Social da Propriedade Urbana/Rural
O condicionamento do direito de propriedade ao atendimento social não é 
uma novidade da Carta de 1988, já sendo previsto desde a Constituição de 1934. 
Importante lembrar o antigo conceito de “propriedade” de matriz liberal, 
como um direito incondicionado e absoluto, como elemento e expressão natural 
da vontade do indivíduo.14 
Hoje, a leitura perdeu a carga individualista – e até mesmo egoística – graças à 
inclusão da ideia de função social, como parte integrante – para não dizer condição 
fundamental – do direito de propriedade. 
Na tradição brasileira, desde o processo de colonização até o advento do Códi-
go Civil de 1916, a propriedade recebeu uma leitura clássica liberal. A propriedade 
fundiária representou a base econômica e, por isso, era sinônimo de riqueza e poder 
político. Por isso mesmo, sendo a propriedade uma emanação das potencialidades 
subjetivas do indivíduo, não cogitava sua utilização submissa aos ditames sociais. 
Com o advento do paradigma do Estado Social, a partir de 1918, constata-se 
uma relativização dos direitos privados, que passam a se subordinar à noção de 
função social. Por isso mesmo, é a partir daí que cresce e vai ganhando forças as 
ideias de que o bem-estar coletivo não pode mais ser compreendido como uma res-
ponsabilidade exclusiva do Estado, cabendo a cada indivíduo sua parcela de com-
prometimento e responsabilidade.15 Quebra-se, então, com a noção romanística de 
dominium (o direito a uma propriedade absoluta e ilimitada). 
Os civilistas vão, portanto, afirmar a existência de uma “constitucionalização” 
(ou “publicização”) do Direito Civil, marcado principalmente pela “despatrimo-
nialização” – isto é, a “repersonalização” através do resgate da dignidade da pessoa 
humana como elemento primordial de proteção em detrimento do patrimônio.16
14. BERCOVICI, Gilberto, Constituição econômica e desenvolvimento: uma leitura a partir da Constituição 
de 1988, p. 117.
15. BERCOVICI, Gilberto, Constituição econômica e desenvolvimento: uma leitura a partir da Constituição 
de 1988, p. 142.
16. Todavia, aqui se deve fazer menção ao alerta de Virgílio Afonso da Silva (A constitucionalização do 
direito: os direitos fundamentais nas relações entre particulares): a afirmação de uma “constitucio-
nalização” do Direito Civil é na verdade equívoca, pois gera principalmente a absurda ideia de que 
só agora – e não outrora – o Direito Civil se submete à Constituição, contrariando a supremacia das 
normas constitucionais.
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Falar em função social, portanto, não pode ser confundido, nem mesmo redu-
zido às diversas limitaçõesnegativas a que o direito de propriedade deve se subme-
ter. Isso porque a função social está ligada à substância do direito de propriedade. 
Antes de tudo, registra-se que é uma alteração na mentalidade: o direito de pro-
priedade perde o caráter absoluto e, com isso, sua razão de ser passa a estar ligada à 
utilização da propriedade em ditames de inspiração socialista. 
É, portanto, elemento legitimador do próprio direito, sendo objeto intrínseco 
a este, e não algo externo. Por isso, é possível afirmar que propriedade é hoje um 
poder-dever que se volta tanto para o atendimento do interesse privado de seu titu-
lar (privado) quanto ao interesse coletivo (público), devendo o uso da propriedade 
buscar o correto equilíbrio entre ambos. 
2.3.2. Livre Concorrência
Como segundo princípio fundamental da Ordem Econômica, a proteção à li-
vre concorrência se mostra fundamental, principalmente, devido à sua ligação com 
o princípio da livre iniciativa: enquanto este se liga a uma noção de liberdade polí-
tica, o primeiro atua na possibilidade dos agentes econômicos poderem exercer sem 
embaraços jurídicos criados pelo Estado, dentro de determinado mercado, com fins 
à produção, à circulação e ao consumo de bens e serviços.17 
Logo, mesmo que possam ser apontadas semelhanças entre ambos os prin-
cípios, como faz Miguel Reale, há que se destacar que não se confundem, sendo 
complementares. Aqui, a livre iniciativa é posta como elemento de proteção da 
liberdade individual no plano da produção, circulação e distribuição de riquezas, 
ao passo que a livre concorrência adquire um caráter instrumental, como princípio 
econômico propriamente dito, deixando a fixação dos preços das mercadorias e dos 
serviços fora – em regra – do controle e de atos cogentes das Autoridades Adminis-
trativas, obedecendo-se assim à lógica da economia de mercado.18
Mas tal liberdade de mercado não pode ser nunca interpretada como mera-
mente negativa, significando apenas a não intervenção do Estado na esfera eco-
nômica. Ao contrário, esse mesmo princípio revela uma faceta positiva, exigindo 
sim do Estado a intervenção quando o abuso do poder econômico por parte de um 
agente ameace pôr em risco essa igualdade de liberdade, que é ofertada pela Cons-
tituição de 1988 a todos os partícipes da economia.19
Há que se destacar que o Capitalismo contemporâneo tende para a utilização 
de práticas abusivas, notadamente monopolistas, por isso mesmo a ação estatal deve 
se dar como medida protetiva e, às vezes, até mesmo, cautelar. Mas certo é que essa 
17. MENDES, Gilmar Ferreira et al, Curso de direito constitucional, p. 1.292.
18. MENDES, Gilmar Ferreira et al, Curso de direito constitucional, p. 1.292.
19. SILVA, José Afonso da, Curso de direito constitucional positivo, p. 795.
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análise de ofensa à livre concorrência, bem como a livre iniciativa, deve ser realizada 
a partir dos casos concretos que são objeto de aferição jurídica. Nesses termos, em 
decisão prolatada na ADPF nº 46, o STF decidiu que o serviço postal desenvolvido 
pela Empresa Pública de Correios e Telégrafos, que detém o privilégio de entrega de 
correspondências, não viola a livre concorrência e a livre iniciativa.20
2.3.3. Defesa do Consumidor
O Direito do Consumidor, como mecanismo de defesa da parte hipossuficien-
te na relação contratual de consumo, tem seu surgimento normativo na passagem 
do Estado Liberal para o Estado Social, quando a ordem jurídica passou a reconhe-
cer a necessidade de uma normatização e um tratamento específico aos dois sujeitos 
da chamada relação de consumo – o consumidor e o fornecedor.21
20. Nesses termos, a Ementa da decisão da ADPF nº 46: Argüição de Descumprimento de Preceito Funda-
mental. Empresa Pública de Correios e Telegráfos. Privilégio de entrega de correspondências. Serviço 
postal. Controvérsia referente à Lei Federal 6.538, de 22 de junho de 1978. Ato normativo que regula 
direitos e obrigações concernentes ao serviço postal. Previsão de sanções nas hipóteses de violação do 
privilégio postal. Compatibilidade com o sistema constitucional vigente. Alegação de afronta ao disposto 
nos artigos 1º, inciso IV; 5º, inciso XIII, 170, caput, inciso IV e parágrafo único, e 173 da Constituição 
do Brasil. Violação dos princípios da livre concorrência e livre iniciativa. Não-caracterização. Arguição 
julgada improcedente. Interpretação conforme à constituição conferida ao artigo 42 da Lei nº6.538, 
que estabelece sanção, se configurada a violação do privilégio postal da União. Aplicação às atividades 
postais descritas no artigo 9º, da lei. 1. O serviço postal – conjunto de atividades que torna possível o 
envio de correspondência, ou objeto postal, de um remetente para endereço final e determinado – não 
consubstancia atividade econômica em sentido estrito. Serviço postal é serviço público. 2. A atividade 
econômica em sentido amplo é gênero que compreende duas espécies, o serviço público e a atividade 
econômica em sentido estrito. Monopólio é de atividade econômica em sentido estrito, empreendida 
por agentes econômicos privados. A exclusividade da prestação dos serviços públicos é expressão de 
uma situação de privilégio. Monopólio e privilégio são distintos entre si; não se os deve confundir no 
âmbito da linguagem jurídica, qual o corrente vocabulário vulgar. 3. A Constituição do Brasil confere à 
União, em caráter exclusivo, a exploração do serviço postal e o correio aéreo nacional [artigo 20, inciso 
X]. 4. O serviço postal é prestado pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT, empresa pública, 
entidade da Administração Indireta da União, criada pelo decreto-Lei nº509, de 10 de março de 1.969.5. 
É imprescindível distinguirmos o regime de privilégio, que diz com a prestação dos serviços públicos, do 
regime de monopólio sob o qual, algumas vezes, a exploração de atividade econômica em sentido estrito 
é empreendida pelo Estado. 6. A Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos deve atuar em regime de 
exclusividade na prestação dos serviços que lhe incumbem em situação de privilégio, o privilégio postal. 
7. Os regimes jurídicos sob os quais em regra são prestados os serviços públicos importam em que essa 
atividade seja desenvolvida sob privilégio, inclusive, em regra, o da exclusividade. 8. Argüição de des-
cumprimento de preceito fundamental julgada improcedente por maioria. O Tribunal deu interpretação 
conforme à Constituição ao artigo 42 da Lei nº6.538 para restringir a sua aplicação às atividades postais 
descritas no artigo 9º desse ato normativo. (Rel. Min. Eros Grau. Julg. em 05.08.2009. DJ 26.02.2010).
21. Por isso mesmo, já nos EUA, em 1914, criou-se a Federal Trade Commission, que tinha o objetivo 
de aplicar a lei antitruste e proteger os interesses do consumidor. Mas foi a partir das iniciativas do 
presidente americano John Fitzgerald Kennedy, na década de 60, que houve a consolidação do Direito 
do Consumidor nos Estados Unidos. Dirigindo-se por meio de uma mensagem especial ao Congresso 
Americano, em 1962, Kennedy identificou os pontos mais importantes em torno da questão: os bens 
e serviços colocados no mercado devem ser sadios e seguros para os usos, promovidos e apresenta-
dos de uma maneira que permita ao consumidor fazer uma escolha satisfatória; a voz do consumidor 
deve ser ouvida no processo de tomada de decisão governamental que detenha o tipo, a qualidade e 
o preço de bens e serviços colocados no mercado; o consumidor deve ter o direito de ser informado 
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Destaca-se que, em 1985, as Nações Unidas, por meio da Resolução nº 39/248, 
estabelecem objetivos e normas para que os governos membros desenvolvam ou re-
forcem políticas firmes de proteção ao consumidor. Esta foi, claramente, a primeira 
vez que, em âmbito mundial, houve o reconhecimento e aceitação dos direitos 
básicos doconsumidor. O Anexo 3 da Resolução mostra quais são os princípios 
gerais que serão tomados como padrões mínimos pelos governos: (a) proteger o 
consumidor quanto a prejuízos à sua saúde e segurança; (b) fomentar e proteger 
os interesses econômicos dos consumidores; (c) fornecer aos consumidores infor-
mações adequadas para capacitá-los a fazer escolhas acertadas, de acordo com as 
necessidades e desejos individuais; (d) educar o consumidor; (e) criar possibilidade 
de real ressarcimento ao consumidor; (f ) garantir a liberdade para formar grupos 
de consumidores e outros grupos e organizações de relevância e oportunidade para 
que essas organizações possam apresentar seus enfoques nos processos decisórios a 
elas referentes.22
No Brasil, a Constituição de 1988, fez expressa previsão quanto à criação de 
um Código de Defesa do Consumidor (CDC) – art. 5º, XXXII –, além de fixar 
em mais três preceitos normativos a importância de tal proteção (artigos 24, VIII; 
150, § 5º; 170, V; e no artigo 48 do ADCT). Essa legislação especial foi elaborada, 
sistematizada e publicada na forma da Lei nº 8.078/90. 
2.4. a política urbana
A política de desenvolvimento urbano, segundo o art. 182 da Constituição de 
1988, deve ficar a cargo do Município, a partir de diretrizes comuns fixadas, por sua 
vez, pelo Legislativo Federal.
Aqui, o plano diretor se revela como o instrumento para a execução da política 
de desenvolvimento urbano, que deverá ser aprovado pela Câmara Municipal nas 
cidades com mais de 20 mil habitantes. Nele estão previstas normas sobre zonea-
mento, edificações, sistema viário, áreas verdes etc. (art. 182, § 1º).
Importante, então, lembrar que toda a política urbana se vincula à observância 
da função social da propriedade urbana. Por isso mesmo, a Constituição autoriza 
que o Poder Público, mediante lei específica, exija do proprietário do solo urbano 
não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova o seu uso adequado e 
correto aproveitamento, sob pena de, sucessivamente: parcelamento ou edificação 
compulsórios; imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo 
no tempo; ou desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de 
emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez 
sobre as condições dos produtos e dos serviços; o consumidor deve ter direito a preços justos. Para 
mais detalhes, ver: QUINAUD PEDRON, Flávio; CAFFARATE, Viviane Machado, Da evolução históricos 
do direito do consumidor.
22. SOUZA, Miriam de Almeida, A política legislativa do consumidor no direito comparado, p. 57.
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Da Ordem Econômica e da Ordem Social
anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização 
e os juros legais.
Por fim, a Constituição de 1988 estabelece a figura de usucapião pró-moradia 
(usucapião especial urbano), nos termos do art. 183. Tal norma se volta para aquele 
que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, 
por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia 
ou de sua família, podendo adquirir-lhe o domínio, desde que não seja proprietário 
de outro imóvel urbano ou rural. O § 1º do art. 183 dispõe que o título de do-
mínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, 
independentemente do estado civil. Todavia, a advertência de José Afonso da Silva 
é pertinente: “Na verdade, não é o título de domínio e a concessão de uso, mas um 
ou outra, porque são institutos excludentes. Aliás, a bem da verdade, a concessão de 
uso não tem cabimento no caso, pois o usucapião é modo de aquisição da proprie-
dade e não meio de obter mera concessão de uso.”23
2.4.1. Desapropriação por descumprimento da função social da propriedade 
urbana
Com previsão no art. 182, § 4º, da Constituição de 1988, pode ser conside-
rada como uma modalidade de desapropriação-sanção, uma vez que seu objeti-
vo é compelir o proprietário que não está observando e atendendo os ditames da 
função social, a partir das exigências postas no plano diretor do município. Aqui, 
a preocupação constitucional é viabilizar a desapropriação do imóvel urbano como 
mecanismo para implementação de uma política urbana.
O pagamento em razão do processo desapropriatório dar-se-á por meio de 
títulos da dívida pública, emitidos após aprovação do Senado Federal, com prazo 
de resgate de até 10 anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, ficando assegurado 
o valor real da indenização acrescido de juros legais.
Por tratar-se de medida extrema de interferência do Poder Público na esfe-
ra privada do indivíduo, somente autorizada depois de cumpridas as providências 
preliminares, que representam medidas mais brandas para coagir o proprietário a 
observar a função social, quais sejam: parcelamento ou edificação compulsórios ou, 
em seguida, exigência de IPTU com alíquota progressiva urbana. 
Em 10 de julho de 2001, foi publicada a Lei nº 10.257, ficando conhecida 
como Estatuto da Cidade, visando regular os artigos 182 e 183 da Constituição 
de 1988. Seu art. 5º determina que a lei municipal específica delimite as áreas 
incluídas no plano diretor, estabelecendo o seu parcelamento, edificação e utiliza-
ção compulsória do solo não edificado, subutilizado ou não utilizado, para tanto, 
fixando prazos não inferiores a um ano, a partir da notificação para protocolo do 
23. SILVA, José Afonso da, Curso de direito constitucional positivo, p. 818.
1212
Bernardo Gonçalves Fernandes
projeto junto ao órgão municipal competente, e a dois anos, a partir da aprovação 
do projeto, para início das obras. Se houver descumprimento, conforme o art. 7º, o 
Município poderá proceder à aplicação do IPTU progressivo no tempo, majorando 
a alíquota pelo prazo de 5 anos consecutivos. Se dentro desses 5 anos, o proprietário 
ainda se mostrar desobediente, o Município procederá a desapropriação do imóvel, 
com pagamento em títulos da dívida pública.24
Gilberto Bercovici25 lembra que tal figura jurídica mostra-se problemática, pois 
o Estatuto da Cidade foi publicado com demasiado atraso, somente em 2001, re-
gulando o procedimento da desapropriação-sanção. Em segundo lugar, a lei abre 
espaço para que na esfera municipal sejam estabelecidos prazos e condições (nunca 
inferiores a um ano) do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios do 
solo urbano subutilizado, para que em seguida se possa proceder a desapropriação. 
Outro problema ainda é a necessidade de um plano diretor para os Municípios com 
mais de 20 mil habitantes, como condição para o processo de desapropriação. 
2.5. a política agrícola e Fundiária
A Constituição de 1988 estabelece em seu texto que a política agrícola será 
disciplinada por lei e contará com a participação do setor de produção – produ-
tores, trabalhadores rurais – e setores de comercialização, de armazenamento e de 
transporte. 
Ela conterá disposições, conforme o art. 187, sobre: (1) instrumentos de crédi-
to e fiscais; (2) preços compatíveis com os custos de produção e garantia de comer-
cialização; (3) incentivo à pesquisa e à tecnologia; (4) assistência técnica e extensão 
rural; (5) seguro agrícola; (6) cooperativismo; (7) eletrificação rural e irrigação; e (7) 
habitação para o trabalhador rural.
Outro importante instituto é o usucapião pró-moradia (usucapião especial 
rural) previsto no art. 191 da Constituição de 1988, para quem, não sendo pro-
prietário de imóvel rural ou urbano, possua como sendo seu, por mais de 5 anos 
ininterruptos, sem qualquer oposição, área de terra, em zona rural, não superior a 
50 hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela 
sua moradia.
2.5.1. Desapropriação para fins de Reforma Agrária
Aqui, a desapropriação está prevista no art. 184 da Constituição da República, 
como espécie do gênero desapropriação-sançãopara todos os imóveis rurais que 
estejam descumprindo a função social. 
24. CUNHA JÚNIOR, Dirley da, Curso de direito constitucional, p. 1.071.
25. BERCOVICI, Gilberto, Constituição econômica e desenvolvimento: uma leitura a partir da Constituição 
de 1988, p. 165-166.
1213
Da Ordem Econômica e da Ordem Social
A competência é privativa da União para, conforme o interesse social, desapro-
priar o imóvel rural mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrá-
ria, com cláusula de preservação do valor real, que serão resgatáveis no prazo de até 
20 anos, contados a partir do segundo ano de sua emissão. Todavia, é importante 
alertar que as benfeitorias de tipo úteis e as de tipo necessárias serão indenizadas em 
dinheiro (art. 184, § 1º, da CR/88). 
A União publicará um decreto, que declarará o imóvel como objeto de interes-
se social, autorizando a ação de desapropriação, que será executada pelo Instituto 
Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) – que é uma autarquia fede-
ral vinculada ao Ministério da Agricultura (Decreto-Lei nº 1.110/70). 
A Constituição de 1988 afirma no § 5º do art. 184 que as operações de trans-
ferência de imóveis desapropriados são isentas de impostos (federais, estaduais ou 
municipais); todavia, temos aqui uma impropriedade, como bem reconheceu em 
seus julgados o STF.26 Na verdade, o que se tem é uma verdadeira imunidade tri-
butária, pois o fim é não onerar o procedimento expropriatório ou criar obstáculos 
para a realização da reforma agrária. Mas acrescenta-se um alerta: o terceiro adqui-
rente dos títulos da dívida agrária não goza de tal imunidade. Ora, os títulos da dí-
vida agrária representam moeda de pagamento da justa indenização, apresentando, 
portanto, natureza indenizatória (e não podendo ser confundido com renda para 
fins tributários). Todavia, tal benefício tributário é limitado à pessoa do expropria-
do; o negócio jurídico envolvendo os títulos da dívida agrária espaça do escopo da 
norma constitucional e deverá ser tributado.27 
O art. 186, da Constituição de 1988, fixa as condições para o aproveitamento 
e a observância da função social da propriedade rural: (a) aproveitamento racional 
e adequado; (b) utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação 
do meio ambiente; (c) observância das disposições que regulam as relações de traba-
lho; e (d) exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores. 
Por força do art. 185 da CR/88, a pequena e a média propriedade rural não 
podem ser objetos da desapropriação para fins de reforma agrária; trata-se da cha-
mada cláusula de inexpropriabilidade.28 
3. a ordem SoCial
O presente objeto de nosso estudo encontra correlação com o estudo anterior-
mente realizado dos direitos sociais. Naquele capítulo foi possível compreender 
o conteúdo material. Agora, iniciaremos um estudo acerca dos mecanismos de 
organização e efetivação. Por isso mesmo, aqui encontraremos instrumentos para 
26. RE nº 168.110, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 19/05/2000.
27. CUNHA JÚNIOR, Dirley da, Curso de direito constitucional, p. 1.077.
28. CUNHA JÚNIOR, Dirley da, Curso de direito constitucional, p. 1.077. Nesse sentido, posiciona-se o STF 
no MS nº 23.0006/PB, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 29/08/2003.
1214
Bernardo Gonçalves Fernandes
concretização do bem-estar coletivo e da justiça social, que deverão ser harmoni-
zados com a Ordem Econômica, anteriormente estudada.29 
Parece, portanto, lógico que a primeira Constituição brasileira a dispor sobre 
a Ordem Social tenha sido a Constituição de 1934 – que inaugura a perspectiva 
do Estado Social para nós, revelando nítidas influências do constitucionalismo de 
Weimar (1919). 
No atual modelo, a Constituição de 1988 consagra sobre o mesmo título nor-
mas sobre: seguridade social (saúde, previdência social e assistência social); educa-
ção, cultura e desporto; ciência e tecnologia; comunicação social; meio ambiente; 
família, criança, adolescente, jovem e idoso; e o indígena. 
3.1. a Seguridade Social
A seguridade social rege-se, principalmente, a partir do princípio da solida-
riedade, que se configura em medida abrangente de um conjunto de ações de or-
dem pública e da sociedade, a fim de que sejam assegurados os direitos relativos à 
saúde, à previdência e à assistência social.30 Por isso mesmo, destina-se a explicitar 
que o financiamento de tais atividades e projetos ficará a cargo de toda a sociedade, 
seja por meio de recursos orçamentários e/ou por contribuições sociais, de modo 
que se possa ofertar condições de acesso não apenas para aqueles que se inscrevem 
no rol de segurados, como ainda aqueles necessitados – principalmente no caso da 
assistência social –, independentemente de contribuição. 
Dessa forma, os seguintes princípios norteiam a organização da seguridade 
social, na forma do art. 194 da CR/88: (1) universalidade da cobertura e do atendi-
mento; (2) uniformidade e equivalência dos benéficos e dos serviços às populações 
urbanas e rurais; (3) seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e 
serviços; (4) irredutibilidade do valor dos benefícios; (5) equidade na forma de 
participação no custeio; (6) diversidade da base de financiamento; e (7) caráter 
democrático e descentralizado da administração. 
Por sua vez, o art. 195 da CR/88 trata do financiamento da seguridade social, 
que poderá ser de forma direta ou indireta, nos ternos da lei, através de recursos vin-
dos dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, 
além das seguintes contribuições: (a) do empregador, da empresa e da entidade a 
ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre a folha de salários e demais rendi-
mentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe 
preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; (Incluído pela Emenda Consti-
tucional nº 20, de 1998), a receita ou o faturamento, o lucro; (b) do trabalhador 
e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre 
29. SILVA, José Afonso da, Curso de direito constitucional positivo, p. 828-829.
30. MENDES, Gilmar Ferreira et al., Curso de direito constitucional, p. 1.299.
1215
Da Ordem Econômica e da Ordem Social
aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que 
trata o art. 201; (c) sobre a receita de concursos de prognósticos; (d) do importador 
de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.
Além destas, a lei poderá definir novas fontes de custeio, obedecendo ao fixado 
no inciso I do art. 154 da Constituição de 1988; isto é, por iniciativa da União, 
mediante lei complementar, desde que sejam não cumulativos e não tenham fato 
gerador ou base de cálculo próprios dos tributos já discriminados na Constituição. 
Ainda, deve ser lembrado que tais contribuições só poderão ser exigidas depois de 
decorridos 90 dias da sua publicação (princípio da anterioridade nonagesimal). 
3.1.1. Saúde
O direito à saúde – como já visto ao tempo do estudo dos direitos sociais 
– constitui direito de todos e dever do Estado, a partir de um acesso universal e 
igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. Portanto, 
é um direito público subjetivo capaz de ser exigido do Estado.31
As ações e serviços ligados à saúde apresentam relevância pública, de modo que 
o Poder Público deverá regulamentar, fiscalizar e controlá-los, para sua execução, 
que poderá se dar de maneira direta ou indireta – através de terceiros, inclusive 
pessoa física ou jurídica de direito privado (art. 197, da CR/88). 
É importante, ainda, esclarecer que as ações e os serviços de saúde foram orga-
nizados para formar uma rede integrada, regionalizada e hierarquizada, conhecida 
como SUS (Serviço Único de Saúde, criado pela Lei nº 8.689/93),32 a partir das 
seguintes diretrizes:(1) descentralização, com direção única em cada esfera de go-
verno; (2) atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem 
prejuízo dos serviços assistenciais; e (3) participação da comunidade.
Para financiamento do SUS, a previsão constitucional se dá nos artigos 195 
e 198, § 1º, a partir de recursos do orçamento da seguridade social da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes. Os entes 
da federação deverão aplicar um percentual mínimo calculado sobre: no caso da 
União, conforme o fixado em lei complementar; no caso dos Estados e do Distrito 
Federal, levando em conta o produto da arrecadação de impostos previsto no art. 
155 e dos recursos previstos no art. 157 e 159, I, “a”, e 159, II, da Constituição 
de 1988, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios; 
e, no caso dos Municípios e do Distrito Federal, levar-se-á em conta o produto da 
arrecadação de impostos previstos no art. 156 e dos recursos fixados nos artigos 158 
e 159, I, “b”, e 159, § 3º, da Constituição de 1988.
31. MENDES, Gilmar Ferreira et al., Curso de direito constitucional, p. 1.302.
32. REISSINGER, Simone, Aspectos controvertidos do direito à saúde na constituição brasileira de 1988, 
p. 20.
1216
Bernardo Gonçalves Fernandes
Ao SUS compete, além de outras atribuições, nos termos da lei: (1) controlar e 
fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias de interesse para a saúde e partici-
par da produção de medicamentos, equipamentos, imunobiológicos, hemoderiva-
dos e outros insumos; (2) executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, 
bem como as de saúde do trabalhador; (3) ordenar a formação de recursos humanos 
na área de saúde; (4) participar da formulação da política e da execução das ações 
de saneamento básico; (5) incrementar em sua área de atuação o desenvolvimento 
científico e tecnológico; (6) fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o con-
trole de seu teor nutricional, bem como bebidas e águas para consumo humano; (7) 
participar do controle e fiscalização da produção, transporte, guarda e utilização de 
substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos; e (8) colaborar na proteção 
do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho.
Temos, ainda, que ressaltar a figura prevista no art. 198, § 4º, da CR/8833 dos 
agentes comunitários de saúde e agentes de combate às endemias. Nesse sentido, os 
gestores locais do sistema único de saúde poderão admitir agentes comunitários 
de saúde e agentes de combate às endemias por meio de processo seletivo público, 
de acordo com a natureza e complexidade de suas atribuições e requisitos específicos 
para sua atuação.34 
Conforme a emenda Constitucional nº 63/09, Lei federal disporá sobre o 
regime jurídico, o piso salarial profissional nacional, as diretrizes para os Planos de 
Carreira e a regulamentação das atividades de agente comunitário de saúde e agente 
de combate às endemias, competindo à União, nos termos da lei, prestar assistência 
financeira complementar aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, para o 
cumprimento do referido piso salarial.
E no que tange à iniciativa privada? A iniciativa privada é livre para partici-
par (art. 199 da CR/88), de forma a complementar o SUS, seguindo as diretrizes 
deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as enti-
dades filantrópicas e as sem fins lucrativos. Mas é importante aclarar que é vedada a 
destinação de recursos públicos para auxílios ou subvenções às instituições privadas 
com fins lucrativos; assim como é proibido a participação direta ou indireta de 
empresas ou capitais estrangeiros na assistência à saúde no País, salvo nos casos 
previstos em lei.
Outra questão importante sobre o tema (do direito social à saúde), envolve a 
discussão (já aventada no capítulo que envolveu os direitos sociais), sobre o inti-
tulado atendimento	de	urgência	na	rede	hospitalar. Certo é que, a recente Lei nº 
33. Conforme a Emenda Constitucional nº 51/06.
34. Conforme o art. 198 § 6º da CR/88: Além das hipóteses previstas no § 1º do art. 41 e no § 4º do art. 
169 da Constituição Federal, o servidor que exerça funções equivalentes às de agente comunitário de 
saúde ou de agente de combate às endemias poderá perder o cargo em caso de descumprimento dos 
requisitos específicos, fixados em lei, para o seu exercício (Incluído pela Emenda Constitucional nº 51, 
de 2006).
1217
Da Ordem Econômica e da Ordem Social
12.653 de 28.05.2012, tipificou o crime de condicionar atendimento médico-hospi-
talar emergencial a qualquer tipo garantia. 
Nesses termos, reforçamos aqui, que, conforme o recém criado art. 135-A do 
Código Penal é crime exigir cheque-caução, nota promissória ou qualquer garantia, 
bem como o preenchimento prévio de formulários administrativos, como condição 
para o atendimento médico-hospitalar emergencial. A pena será de detenção, de 3 
(três) meses a 1 (um) ano, e multa. A pena é aumentada até o dobro se da negativa 
de atendimento resulta lesão corporal de natureza grave, e até o triplo se resulta a 
morte.”
Temos ainda que, o estabelecimento de saúde que realize atendimento médico
-hospitalar emergencial, a partir da nova Lei, ora em comento, fica obrigado a afi-
xar, em local visível, cartaz ou equivalente, com a seguinte informação: “Constitui 
crime a exigência de cheque-caução, de nota promissória ou de qualquer garantia, 
bem como do preenchimento prévio de formulários administrativos, como condi-
ção para o atendimento médico-hospitalar emergencial, nos termos do art. 135-A 
do Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal.
3.1.2. Previdência Social
No que diz respeito à previdência social, logo de início, deve-se destacar a 
importância do princípio da responsabilidade, como norma fundamental, já que 
ela é financiada por toda a sociedade, seja por meio de recursos de ordem pública, 
seja por recursos de ordem privada. Para Gilmar Mendes e outros, o princípio da 
responsabilidade consubstancia em uma imposição de obrigação de ordem moral 
no sentido de um dever de cuidado, bem aos moldes do pregado por Hans Jonas.
Umbilicalmente ligado ao princípio da responsabilidade está o princípio do 
equilíbrio financeiro e atuarial. Aqui, busca-se estabelecer um sistema de seguro, 
apontando para a necessidade de correlacionar benefícios e serviços da previdência 
social com fontes de custeio, visando à garantia da continuidade e certeza de longo 
prazo. Assim, “[...] à luz desse princípio – ou equilibramos a relação receitas/despe-
sas do sistema previdenciário, para tanto exigindo mais rigor nos cálculos atuariais 
e corrigindo as gritantes distorções em matéria de benefícios, como a concessão de 
aposentadorias que, além de precoces à vista da crescente expectativa de vida dos 
segurados, ainda são pagas, sobretudo, no setor público, em quantias superiores 
ao valor das contribuições recolhidas para custá-las –, ou inviabilizaremos a nossa 
mais extensa rede de proteção social, com efeitos que não podem ser antevistos nem 
pelos mais clarividentes cientistas sociais.”35
A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de cará-
ter contributivo e de filiação obrigatória, observados os critérios que preservem o 
35. MENDES, Gilmar Ferreira et al., Curso de direito constitucional, p. 1.300.
1218
Bernardo Gonçalves Fernandes
equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a: (1) cobertura dos 
eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada; (2) proteção à maternidade, 
especialmente à gestante; (3) proteção ao trabalhador em situação de desemprego 
involuntário; (4) salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segu-
rados de baixa renda; e (5) pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao 
cônjuge ou companheiro e dependentes.A previdência será organizada a partir do regime geral (RGPS) de caráter 
contributivo e filiação obrigatória, aplicável a todos os trabalhadores da iniciativa 
privada.36 Sua administração ficará a cargo do Instituto Nacional do Seguro So-
cial (INSS) e do Ministério da Previdência Social através da Secretaria da Receita 
Previdenciária (SRP). O Ministério da Previdência Social possui, por força da Lei 
nº 11.098/05, competências referentes à arrecadação, fiscalização, lançamentos e 
normatização de receitas previdenciárias. 
O RGPS tem regulamentação na Lei nº 8.212/91 – dispõe sobre a organização 
da Seguridade Social e institui o plano de custeio – e Lei nº 8.213/91, que dispõe 
sobre o plano de benefícios: 
•	 quanto	ao	segurado: a) aposentadoria por invalidez; b) aposentadoria por ida-
de; c) aposentadoria por tempo de contribuição; d) aposentadoria especial; e) 
auxílio-doença; f ) salário-família; g) salário-maternidade; e h) auxílio-acidente; 
•	 quanto	ao	dependente:	a) pensão por morte; e b) auxílio-reclusão; 
•	 quanto	ao	segurado	e	dependente:	a) pecúlios; b) serviço social; e c) reabili-
tação profissional.
Os segurados somente podem gozar dos benefícios acima, se observado um 
período mínimo de carência, referente ao mínimo de contribuições mensais in-
dispensáveis para que se possa requerer o benefício, variando de benefício para be-
nefício. 
O cálculo do valor dos benefícios, por sua vez, segundo o art. 28 da Lei nº 
8.213/91, salvo para o salário-família e o salário-maternidade, terá por base o salá-
rio-benefício. Dessa feita, nenhum benefício pode ter valor inferior a um salário-
mínimo, havendo também um valor máximo (teto) para seu recebimento (Emenda 
Constitucional nº 20/98). 
3.1.3. Assistência Social
A assistência social se apresenta como um conjunto de ações e serviços so-
ciais destinados a quem delas necessitar, independentemente de contribuição, cujos 
objetivos são: (1) a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência, 
36. CUNHA JÚNIOR, Dirley da, Curso de direito constitucional, p. 1.087.
1219
Da Ordem Econômica e da Ordem Social
à juventude37 e à velhice; (2) o amparo às crianças e adolescentes carentes; (3) a 
promoção da integração ao mercado de trabalho; (4) a habilitação e reabilitação das 
pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitá-
ria; e (5) a garantia de um salário-mínimo de benefício mensal à pessoa portadora 
de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria 
manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.
As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com re-
cursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras 
fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes: descentralização político-ad-
ministrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coorde-
nação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem 
como a entidades beneficentes e de assistência social; e participação da população, 
por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle 
das ações em todos os níveis. É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular-
se a programa de apoio à inclusão e promoção social até cinco décimos por cento de 
sua receita tributária líquida, vedada a aplicação desses recursos no pagamento de: 
despesas com pessoal e encargos sociais; serviço da dívida; e qualquer outra despesa 
corrente não vinculada diretamente aos investimentos ou ações apoiados. 
3.2.	A	Educação,	a	Cultura	e	o	Desporto
A educação – como fixado no art. 205 da Constituição de 1988 – é condição 
fundamental para o pleno desenvolvimento da pessoa humana, para seu preparo 
profissional e para o exercício de sua cidadania. Por isso mesmo, os princípios aqui 
enumerados encerram o que Gilmar Mendes e outros chamam de Constituição 
Cultural:38 normas que incorporam e protegem a individualidade histórica. 
É, portanto, claro consectário do princípio do pluralismo, que abarca no seio 
da sociedade brasileira toda uma constelação de manifestações e identidades cultu-
rais, atribuindo a estas igual respeito e condições de expressão, existência e desen-
volvimento. 
Segundo a Constituição (art. 206), o ensino será ministrado com base nos 
seguintes princípios: (a) igualdade de condições para o acesso e permanência na 
escola; (b) liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a 
arte e o saber; (c) pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistên-
cia de instituições públicas e privadas de ensino; (d) gratuidade do ensino público 
em estabelecimentos oficiais;39 (e) valorização dos profissionais da educação escolar, 
37. Conforme a Emenda Constitucional nº65 de 13 de Julho de 2010.
38. MENDES, Gilmar Ferreira et al., Curso de direito constitucional, p. 1.302.
39. Conforme a Súmula Vinculante nº 12 de 2008: A cobrança de taxa de matrícula nas universidades 
públicas viola o disposto no art. 206, IV, da Constituição Federal.
1220
Bernardo Gonçalves Fernandes
garantidos, na forma da lei40, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por 
concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas; (f ) gestão democrática 
do ensino público, na forma da lei; (g) garantia de padrão de qualidade; e (h) piso 
salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos 
termos de lei federal.
As universidades brasileiras gozam de autonomia didático-científica, adminis-
trativa e gestão financeira e patrimonial, obedecendo estas ao princípio da indissio-
ciabilidade entre ensino, pesquisa e extensão (art. 207).
O Estado então deverá garantir: (1) educação básica obrigatória e gratuita dos 
4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita 
para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria;41 (2) a progressiva uni-
versalização do ensino médio gratuito; (3) o atendimento educacional especializado 
aos portadores de deficiência, preferencialmente na rede regular de ensino; (4) a 
educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até 5 (cinco) anos de idade;42 
40. Aqui ressaltamos que o plenário do STF por maioria, julgou em 27.04.2011, improcedente pedido 
formulado em ação direta de inconstitucionalidade proposta pelos Governadores dos Estados do Mato 
Grosso do Sul, do Paraná, de Santa Catarina, do Rio Grande do Sul e do Ceará contra os artigos 2º, §§ 
1º e 4º; 3º, caput, II e III; e 8º, todos da Lei 11.738/2008, que dispõe sobre o piso salarial nacional para 
os profissionais do magistério público da educação básica. Conforme a ementa: “(...) 2. É constitucional 
a norma geral federal que fixou o piso salarial dos professores do ensino médio com base no venci-
mento, e não na remuneração global. Competência da União para dispor sobre normas gerais relativas 
ao piso de vencimento dos professores da educação básica, de modo a utilizá-lo como mecanismo de 
fomento ao sistema educacional e de valorização profissional, e não apenas como instrumento de pro-
teção mínima ao trabalhador. 3. É constitucional a norma geral federal que reserva o percentual míni-
mo de 1/3 da carga horária dos docentes da educação básica para dedicação às atividades extraclasse. 
Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. Perda de objeto declarada em relação aos 
arts. 3º e 8º da Lei 11.738/2008. (...)”(ADI 4167/DF, Rel. Min. Joaquim Barbosa, 27.04.2011).
41. Norma do art. 208, I, da CR/88 com redação dada pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009. Além 
disso, reza na mesma EC nº 59/09 que o disposto no inciso I do art. 208 da Constituição Federal deverá 
ser implementado progressivamente, até 2016, nos termos do Plano Nacional de Educação, com apoio 
técnico e financeiro da União.
42. Temos que aEC nº 53/06 modificou a idade de 6 para 5 anos. Decisão interessante sobre essa 
norma (embora anterior à EC nº 53/06), que bem explicita a obrigatoriedade da mesma. Conforme 
o RE nº 436.996: Recurso Extraordinário – criança de até seis anos de idade – atendimento em 
creche e em pré-escola – educação infantil – direito assegurado pelo próprio texto constitucional 
(CR, art. 208, iv) – compreensão global do direito constitucional à educação – dever jurídico cuja 
execução se impõe ao poder público, notadamente ao município (CR, art. 211, § 2º) – recurso 
improvido. – A educação infantil representa prerrogativa constitucional indisponível, que, deferida 
às crianças, a estas assegura, para efeito de seu desenvolvimento integral, e como primeira etapa 
do processo de educação básica, o atendimento em creche e o acesso à pré-escola (CR, art. 208, 
IV). – Essa prerrogativa jurídica, em conseqüência, impõe, ao Estado, por efeito da alta significação 
social de que se reveste a educação infantil, a obrigação constitucional de criar condições objeti-
vas que possibilitem, de maneira concreta, em favor das “crianças de zero a seis anos de idade” 
(CR, art. 208, IV), o efetivo acesso e atendimento em creches e unidades de pré-escola, sob pena 
de configurar-se inaceitável omissão governamental, apta a frustrar, injustamente, por inércia, o 
integral adimplemento, pelo Poder Público, de prestação estatal que lhe impôs o próprio texto da 
Constituição Federal. – A educação infantil, por qualificar-se como direito fundamental de toda 
criança, não se expõe, em seu processo de concretização, a avaliações meramente discricionárias 
da Administração Pública, nem se subordina a razões de puro pragmatismo governamental. – Os 
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Da Ordem Econômica e da Ordem Social
(5) o acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, 
segundo a capacidade de cada um; (6) a oferta de ensino noturno regular, adequado 
às condições do educando; e (7) atendimento ao educando, em todas as etapas da 
educação básica, por meio de programas suplementares de material didático, esco-
lar, transporte, alimentação e assistência à saúde.43
Uma vez que o direito ao ensino se mostra um direito público subjetivo, 
poderá ser invocado perante o Poder Judiciário, importando a responsabilização do 
Poder Público competente. 
A iniciativa privada também poderá fornecer serviços de ensino, desde que em 
cumprimento das normas gerais da educação nacional e mediante autorização e 
avaliação de qualidade pelo Poder Público. 
Serão fixados conteúdos mínimos para o ensino fundamental, de maneira a 
assegurar formação básica comum e respeito aos valores culturais e artísticos, nacio-
nais e regionais. O ensino religioso, de matrícula facultativa, constituirá disciplina 
dos horários normais das escolas públicas de ensino fundamental. O ensino funda-
mental regular será ministrado em língua portuguesa, assegurada às comunidades 
indígenas também a utilização de suas línguas maternas e processos próprios de 
aprendizagem.
A União organizará o sistema federal de ensino, financiará as instituições de 
ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e 
supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão 
mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Esta-
dos, ao Distrito Federal e aos Municípios. 
Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental (6 a 14 anos) 
e na educação infantil (0 a 5 anos). Os Estados e o Distrito Federal atuarão prio-
ritariamente no ensino fundamental e médio. Nos termos da eC nº 59/09, na 
organização de seus sistemas de ensino, a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios – que atuarão, prioritariamente, no ensino fundamental e na educação infantil (CR, art. 
211, § 2º) – não poderão demitir-se do mandato constitucional, juridicamente vinculante, que 
lhes foi outorgado pelo art. 208, IV, da Lei Fundamental da República, e que representa fator de li-
mitação da discricionariedade político-administrativa dos entes municipais, cujas opções, tratan-
do-se do atendimento das crianças em creche (CR, art. 208, IV), não podem ser exercidas de modo 
a comprometer, com apoio em juízo de simples conveniência ou de mera oportunidade, a eficácia 
desse direito básico de índole social. – Embora resida, primariamente, nos Poderes Legislativo e 
Executivo, a prerrogativa de formular e executar políticas públicas, revela-se possível, no entanto, 
ao Poder Judiciário, determinar, ainda que em bases excepcionais, especialmente nas hipóteses 
de políticas públicas definidas pela própria Constituição, sejam estas implementadas pelos órgãos 
estatais inadimplentes, cuja omissão – por importar em descumprimento dos encargos político-
jurídicos que sobre eles incidem em caráter mandatório – mostra-se apta a comprometer a eficá-
cia e a integridade de direitos sociais e culturais impregnados de estatura constitucional. A ques-
tão pertinente à “reserva do possível”. Doutrina. (REl Min. Celso de Mello, Julg. em 22.11.2005. DJ 
03.02.2006”.
43. Norma do art. 208, VII, da CR/88 com redação dada pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009.
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Bernardo Gonçalves Fernandes
Municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização 
do ensino obrigatório. 
O Poder Público federal aplicará, anualmente, nunca menos de 18%, e os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios 25%, no mínimo, da receita resultante 
de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e de-
senvolvimento do ensino.44 
Nos termos da eC nº 59/09, a lei estabelecerá o	plano	nacional	de	educação, 
de duração decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação 
em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de im-
plementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus 
diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas dos Poderes 
Públicos das diferentes esferas federativas que conduzam a: erradicação do analfabe-
tismo45; universalização do atendimento escolar; melhoria da qualidade do ensino; 
formação para o trabalho; promoção humanística, científica e tecnológica do país; 
e, conforme a eC nº 59/09, o estabelecimento de meta de aplicação de recursos 
públicos em educação como proporção do produto interno bruto.
Por último, sobre o ensino superior, é importante citarmos (novamente), a re-
cente lei nº 12.711 de 29.08.2012,	que determinou que as instituições federais 
de	educação	superior vinculadas ao Ministério da Educação reservarão, em cada 
44. Nos termos da EC nº 59/09: A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao atendimen-
to das necessidades do ensino obrigatório, no que se refere a universalização, garantia de padrão de 
qualidade e equidade, nos termos do plano nacional de educação.
45. Nos termos da decisão da ADI por Omissão nº 1.698, julgada em 25.10.2009 e presente no Infor-
mativo nº 576 do STF, temos que: [...] não haveria como se afirmar ter havido inércia do Presidente 
da República de modo a se lhe imputar providência administrativa que ainda não tivesse sido por 
ele adotada e que poderia ser suprida pela procedência desta ação. Salientou-se que o Brasil tem 
ainda, de fato, muito a fazer em termos de compromisso constitucionalmente imposto de erradicar o 
analfabetismo, até mesmo para que os direitos fundamentais, a dignidade da pessoa humana, a sua 
liberdade, a igualdade de oportunidades possam ser efetivados. Por outro lado, com base na análise 
dos dados referentes ao número de analfabetos formais no Brasil em 1995, apresentados pelo IBGE, 
e do que se tem hoje, principalmente a partir da Lei 9.394/96, que estabeleceu as diretrizes e bases 
da Educação Nacional, e, ainda, da Lei 10.172/2001, que aprovou o plano nacional de educação,ob-
servou-se a adoção de várias políticas sociais voltadas para a implementação do que legalmente de-
terminado. Asseverou-se a existência de uma gama de ações e programas do Ministério da Educação 
priorizando a erradicação do analfabetismo e o acesso de todos à educação, que teriam contribuído, 
significativamente, com o decréscimo do número desses analfabetos formais no Brasil. Dentre os 
quais, citou-se o “Programa Brasil Alfabetizado”, que previu a ampliação do período de alfabetização 
de seis para até oito meses; o aumento de 50% nos recursos para a formação dos alfabetizadores; o 
estabelecimento de um piso para o valor da bolsa paga ao alfabetizador; o aumento da quantidade 
de turmas em regiões com baixa densidade populacional e em comunidades populares de periferias 
urbanas; a implantação de um sistema integrado de monitoramento e avaliação do programa; e maior 
oportunidade de continuidade da escolarização de jovens e adultos, a partir do aumento de 42% para 
68% do percentual dos recursos alocados para Estados e Municípios. Lembrou-se, também, do “Bolsa 
Família”, um dos principais programas de cidadania e inclusão do Governo Federal, cujo objetivo é a 
inclusão social das famílias em situação de pobreza por meio da transferência de renda e da promoção 
do acesso aos direitos sociais básicos de saúde e educação. (Rel. Min Cármen Lúcia).
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Da Ordem Econômica e da Ordem Social
concurso seletivo para ingresso nos cursos de graduação, por curso e turno, no mí-
nimo 50% (cinquenta por cento) de suas vagas para estudantes que tenham cursado 
integralmente o ensino médio em escolas públicas. No preenchimento dessas vagas 
50% (cinquenta por cento) deverão ser reservados aos estudantes oriundos de famí-
lias com renda igual ou inferior a 1,5 salário-mínimo (um salário-mínimo e meio) 
per capita. Segundo a Lei n° 12.711/2012, em cada instituição federal de ensino 
superior, as vagas acima citadas serão preenchidas, por curso e turno, por autodecla-
rados pretos, pardos e indígenas, em proporção no mínimo igual à de pretos, pardos 
e indígenas na população da unidade da Federação onde está instalada a instituição, 
segundo o último censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). 
No caso de não preenchimento das vagas segundo esses critérios, aquelas remanes-
centes deverão ser completadas por estudantes que tenham cursado integralmente o 
ensino médio em escolas públicas46. 
No que diz respeito à cultura, a Constituição de 1988, estabelece a proteção ao 
pleno exercício dos direitos culturais e o acesso às fontes de cultura, apoiando e in-
centivando a valorização e a difusão das manifestações. Para tanto, o Poder Público, 
com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural 
brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropria-
ção, e de outras formas de acautelamento e preservação. Nesses termos, os danos e 
ameaças ao patrimônio cultural serão punidos, na forma da lei47. 
Segundo a Constituição, constituem patrimônio cultural brasileiro bens de 
natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portado-
res de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores 
da sociedade brasileira, nos quais se incluem: as formas de expressão; os modos de 
criar, fazer e viver; as criações científicas, artísticas e tecnológicas; as obras, objetos, 
documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-
culturais; os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, 
arqueológico, paleontológico, ecológico e científico. O § 5º do art. 216, ainda, 
46. Nesses termos: O Poder Executivo promoverá, no prazo de 10 (dez) anos, a contar da publicação da Lei 
nº 12.711/2012, a revisão do programa especial para o acesso de estudantes pretos, pardos e indíge-
nas, bem como daqueles que tenham cursado integralmente o ensino médio em escolas públicas, às 
instituições de educação superior. No que tange ao acompanhamento do programa, reza no diploma 
normativo, que o Ministério da Educação e a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade 
Racial, da Presidência da República, serão responsáveis pelo acompanhamento e avaliação do progra-
ma de que trata a Lei nª 12.711/2012, ouvida a Fundação Nacional do Índio (Funai).
47. Conforme o art. 216 § 3º da CR/88: A lei estabelecerá incentivos para a produção e o conhecimento 
de bens e valores culturais. Nos termos do art. 216 § 6º da CR/88: É facultado aos Estados e ao Distrito 
Federal vincular a fundo estadual de fomento à cultura até cinco décimos por cento de sua receita 
tributária líquida, para o financiamento de programas e projetos culturais, vedada a aplicação desses 
recursos no pagamento de: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003) I – despesas 
com pessoal e encargos sociais; (Incluído pela EC nº 42, de 19.12.2003) II – serviço da dívida; (Incluído 
pela EC nº 42, de 19.12.2003) III – qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos 
investimentos ou ações apoiados. (Incluído pela EC nº 42, de 19.12.2003)
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Bernardo Gonçalves Fernandes
tomba, automaticamente, todos os documentos e os sítios detentores de reminis-
cências históricas dos antigos quilombos.
No plano do desenvolvimento da cultura brasileira, a eC nº 48/05, criou o 
Plano Nacional de Cultura, de duração plurianual, visando ao desenvolvimen-
to cultural do Brasil e conduzindo à: defesa e valorização do patrimônio cultural 
brasileiro; produção, promoção e difusão de bens culturais; formação de pessoal 
qualificado para a gestão da cultura em suas múltiplas dimensões; democratização 
do acesso aos bens de cultura; e valorização da diversidade étnica e regional.
Por último, recentemente, conforme a emenda Constitucional nº 71 de 
29.11.2012, nos termos do art. 216-A, foi criado o Sistema nacional de Cultura, 
organizado em regime de colaboração, de forma descentralizada e participativa. 
Esse sistema, institui um processo de gestão e promoção conjunta de políticas 
públicas de cultura, democráticas e permanentes, pactuadas entre os entes da Fe-
deração e a sociedade, tendo por objetivo promover o desenvolvimento humano, 
social e econômico com pleno exercício dos direitos culturais. 
Nos termos do positivado art. 216-A da CR/88, o Sistema nacional de Cul-
tura, fundamenta-se na política nacional de cultura e nas suas diretrizes, estabele-
cidas no Plano Nacional de Cultura, e rege-se pelos seguintes princípios: I – diver-
sidade das expressões culturais; II – universalização do acesso aos bens e serviços 
culturais; III – fomento à produção, difusão e circulação de conhecimento e bens 
culturais; IV – cooperação entre os entes federados, os agentes públicos e privados 
atuantes na área cultural; V – integração e interação na execução das políticas, pro-
gramas, projetos e ações desenvolvidas; VI – complementaridade nos papéis dos 
agentes culturais; VII – transversalidade das políticas culturais; VIII – autonomia 
dos entes federados e das instituições da sociedade civil; IX – transparência e com-
partilhamento das informações; X – democratização dos processos decisórios com 
participação e controle social; XI – descentralização articulada e pactuada da gestão, 
dos recursos e das ações; XII – ampliação progressiva dos recursos contidos nos 
orçamentos públicos para a cultura. 
Ainda de acordo com a eC n°71/2012, constitui a estrutura do Sistema na-
cional de Cultura, nas respectivas esferas da Federação: I – órgãos gestores da cul-
tura; II – conselhos de política cultural; III – conferências de cultura; IV – comis-
sões intergestores; V – planos de cultura; VI – sistemas de financiamento à cultura; 
VII – sistemas de informações e indicadores culturais; VIII – programas de forma-
ção na área da cultura; e IX – sistemas setoriais de cultura. 
Sobre aregulamentação infraconstitucional, afirmou a eC nº71/2012, que 
Lei federal disporá sobre a regulamentação do Sistema nacional de Cultura, bem 
como de sua articulação com os demais sistemas nacionais ou políticas setoriais de 
governo. Já os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão seus	respec-
tivos sistemas de cultura em leis próprias.
1225
Da Ordem Econômica e da Ordem Social
Já a proteção ao desporto, não pode ser tomada de modo reducionista como 
proteção ao esporte, pois abrange ainda as atividades de recreação, lazer e di-
vertimento (art. 217, § 3º, da CR/88). O desporto, conforme o art. 3º da Lei nº 
9.615/98 (conhecida como Lei Pelé), apresenta as seguintes manifestações: 
•	 desporto	educacional:	praticado nos sistemas de ensino e em formas assis-
temáticas de educação, evitando-se a seletividade, a hipercompetitividade de 
seus praticantes, com a finalidade de alcançar o desenvolvimento integral do 
indivíduo e a sua formação para o exercício da cidadania e a prática do lazer; 
•	 desporto	de	participação:	de modo voluntário, compreendendo as modalida-
des desportivas praticadas com a finalidade de contribuir para a integração dos 
praticantes na plenitude da vida social, na promoção da saúde e educação e na 
preservação do meio ambiente;
•	 desporto	de	rendimento: praticado segundo normas gerais dessa Lei e regras 
de prática desportiva, nacionais e internacionais, com a finalidade de obter 
resultados e integrar pessoas e comunidades do País e estas com as de outras 
nações. O desporto de rendimento pode ser organizado e praticado: de modo 
profissional, caracterizado pela remuneração pactuada em contrato formal de 
trabalho entre o atleta e a entidade de prática desportiva; e de modo não pro-
fissional, identificado pela liberdade de prática e pela inexistência de contrato 
de trabalho, sendo permitido o recebimento de incentivos materiais e de patro-
cínio.
É dever do Estado o fomento de práticas desportivas formais e não formais, 
como direito de cada um, observados: a autonomia das entidades desportivas di-
rigentes e associações, quanto à sua organização e funcionamento; a destinação de 
recursos públicos para a promoção prioritária do desporto educacional e, em casos 
específicos, para a do desporto de alto rendimento; o tratamento diferenciado para 
o desporto profissional e o não profissional; e a proteção e o incentivo às manifes-
tações desportivas de criação nacional. Para tanto, o Estado deverá fomentar prio-
ritariamente o desporto educacional (art. 217, II, da CR/88), e apenas em casos 
específicos o desporto de rendimento – sendo que neste há prioridade também 
para a modalidade não profissional.48 
Por fim, lembramos que a Justiça Desportiva (art. 217, §§ 1º e 2º, da CR/88) 
não integra o Poder Judiciário, sendo órgão de natureza administrava, com atri-
buições para julgar questões exclusivamente ligadas à disciplina e às competições 
esportivas (art. 50 da Lei nº 9.615/98). Seu custeio é oriundo das federações e 
confederações esportivas. Aqui, temos ainda uma vedação de apreciação pelo Poder 
Judiciário de tais questões, salvo se esgotadas todas as vias administrativas, que terão 
prazo máximo de 60 dias para produzir uma decisão final. Todavia, essa cláusula de 
48. Nesse sentido a decisão do STF no julgamento da ADI nº 1.750, Rel. Min. Eros Grau, DJ de 13/10/2006.
1226
Bernardo Gonçalves Fernandes
exclusão, versa unicamente sobre questões de disciplina e de competições desporti-
vas, o que permite pleno exame de questões concernentes à legalidade e à constitu-
cionalidade das decisões da Justiça Desportiva. 
Já as questões concernentes ao contrato entre atletas e a entidade desportiva, 
notadamente o que se refere à remuneração, fica a cargo da Justiça do Trabalho.
3.3. a Ciência e tecnologia
O texto constitucional vigente compreende que a pesquisa científica deverá 
receber tratamento prioritário por parte do Estado brasileiro, tendo em visto o aten-
dimento ao interesse público. Tais ações se voltam para promoção e incentivo do 
desenvolvimento científico, da pesquisa tecnológica e da capacitação tecnológica. 
Isso reflete uma preocupação mundial, mas que não vira as costas para as par-
ticularidades da realidade brasileira, pois a pesquisa tecnológica deve voltar-se para 
as soluções de problemas nacionais e para o desenvolvimento da produção nacional 
e regional. 
3.4. a Comunicação Social
Uma vez que a Constituição de 1988 protege amplamente a manifestação de 
pensamento, assim como a criação, a expressão e informação, desde que compati-
bilizada com os demais direitos fundamentais, torna-se vedado o monopólio ou o 
oligopólio dos meios de comunicação social. 
Também é objeto de vedação constitucional qualquer prática de censura, seja 
ela de ordem política, ideológica ou artística. Isso, é claro, não se confunde com a 
fixação de faixas etárias para as diversões e espetáculos públicos, que fica a cargo do 
Poder Público. 
A produção e a programação das emissoras de rádio e televisão atenderão aos 
seguintes princípios: (a) preferência a finalidades educativas, artísticas, culturais e 
informativas; (b) promoção da cultura nacional e regional e estímulo à produção 
independente que objetive sua divulgação; (c) regionalização da produção cultural, 
artística e jornalística, conforme percentuais estabelecidos em lei; e (d) respeito aos 
valores éticos e sociais da pessoa e da família.
3.5. o meio ambiente
É muito comum encontrar críticas à expressão meio ambiente, afirmando que 
ambos os termos seriam sinônimos e, portanto, haveria uma redundância. Toda-
via, há quem atribua à expressão sentido mais amplo, mais rico devido à conexão 
de valores.49 Engloba, portanto, o meio ambiente natural (ou físico), formado 
49. CUNHA JÚNIOR, Dirley da, Curso de direito constitucional, 2009. LENZA, Pedro. Direito constitucional 
esquematizado, p. 736.
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Da Ordem Econômica e da Ordem Social
pelo solo, água, ar atmosférico, energia, flora, fauna (art. 225, da CR/88); o meio 
ambiente cultural (art. 215 e 216, da CR/88), que se liga à história e cultura de 
um povo, revelando suas raízes e identidades (na forma do patrimônio histórico, 
artístico, arqueológico, paisagístico e turístico); o meio ambiente artificial (ou 
humano), que é o espaço urbano construído pelo homem (edificações, ruas, par-
ques, áreas verdes, praças etc.); e o meio ambiente do trabalho, como espécie de 
meio ambiente artificial, mas que se destaca pela autonomia, sendo o local no qual 
o trabalhador exerce sua atividade (art. 196 e ss., da CR/88). 
Dessa forma, todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, 
bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao 
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes 
e as futuras gerações. 
Para tanto, incumbe ao Poder Público: (a) preservar e restaurar os processos 
ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; (b) 
preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do país e fiscalizar 
as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; (c) definir, 
em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem 
especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente atra-
vés de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos 
que justifiquem sua proteção; (d) exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou 
atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, 
estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; (e) controlar a 
produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que 
comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; (f ) promover 
a educação ambiental em todos