Apostila de Direito Administrativo

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APOSTILA DIGITAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO PÁGINA 1
INTRODUÇÃO
GOVERNO, ESTADO E ADM.PÚBLICA
CONCEITO DE ESTADO
O conceito de Estado varia segundo o ângulo em 
que é considerado:
I – corporação territorial dotada de um poder de man-
do originário;
II – comunidade de homens, fixada sobre um territó-
rio com poder de mando, ação e coerção;
III – pessoa jurídica territorial soberana;
IV – pessoa jurídica de direito público interno;
V – entidade política, ou seja, pode elaborar as suas 
próprias leis.
GOVERNO
É o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais. 
É o complexo de funções estatais básicas. É a con-
dução política dos negócios públicos. Na verdade, o 
Governo ora se identifica com os Poderes e órgãos 
supremos do Estado, ora se apresenta nas funçõe-
soriginárias desses Poderes e órgãos como manifes-
tação da Soberania. A constante, porém, do Governo 
é a sua expressão política de comando, de iniciativa, 
de fixação de objetivos do Estado e de manutenção 
da ordem jurídica vigente. O Governo atua mediante 
atos de Soberania ou, pelo menos, de autonomia po-
lítica na condução dos negócios públicos.
ELEMENTOS DO ESTADO
O Estado é constituído de três elementos originá-
rios e indissociáveis: Povo, Território e Governo so-
berano. Povo é o componente humano do Estado; 
Território, a sua base física; Governo soberano, o 
elemento condutor do Estado, que detém e exerce 
o poder absoluto de autodeterminação e auto-orga-
nização emanado do Povo. Não há nem pode haver 
Estado independente sem Soberania, isto é, sem 
esse poder absoluto, indivisível e incontrastável de 
organizar-se e de conduzir-se segundo a vontade li-
vre de seu Povo e de fazer cumprir as suas decisões, 
inclusive, pela força, se necessário. A vontade esta-
tal apresenta-se e se manifesta através dos denomi-
nados Poderes de Estado.
PODERES DO ESTADO
Os Poderes de Estado, na clássica tripartição de 
Montesquieu, são o Legislativo, o Executivo e o Ju-
diciário, independentes e harmônicos entre si e com 
suas funções reciprocamente indelegáveis (CF, art. 
2º). Esses Poderes são orgânicos e estruturais (di-
versamente dos poderes administrativos, que são in-
cidentais e instrumentais da Administração), a cada 
um deles correspondendo uma função que lhe é atri-
buída com precipuidade. Assim, a função do Poder 
Legislativo é a elaboração, discussão e aprovação 
da lei; a função do Poder Executivo é a conversão 
da lei em ato individual e concreto (função adminis-
trativa); e a função do Poder Judiciário é a aplicação 
coativa da lei aos litigantes (função judicial). 
Os Poderes praticam atos administrativos, ainda que 
restritos à sua organização e ao seu funcionamento, 
e, em caráter excepcional, admitido pela Constitui-
ção, desempenham funções e praticam atos que, a 
rigor, seriam de outro Poder. 
O que há, portanto, não é a separação de Poderes 
com divisão absoluta de funções, mas, sim, a dis-
tribuição das três funções estatais precípuas entre 
órgãos independentes, mas harmônicos e coordena-
dos no seu funcionamento, mesmo porque o poder 
estatal é uno e indivisível.
ORGANIZAÇÃO DO ESTADO
• Entidades componentes do Estado Federal
A organização político-administrativa do Brasil com-
preende a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios. Estas entidades são autônomas, caben-
do à União exercer a soberania do Estado brasilei-
ro no contexto interno e à República Federativa do 
Brasil, pessoa jurídica de direito público externo, o 
exercício de soberania no plano internacional.
• Competência da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios. 
A União, pessoa jurídica de direito público interno, 
exerce os poderes que objetivam a garantia da sobe-
rania e defesa nacionais; a manutenção de relações 
com países estrangeiros, a participação em organis-
mos internacionais e a promoção do desenvolvimen-
to econômico-social do País, bem como a garantia 
da cidadania e dos direitos individuais dos cidadãos.
Destacam-se, ainda, dentre outras atribuições de ca-
ráter administrativo da União, as seguintes:
– declarar guerra e celebrar a paz;
– assegurar a defesa nacional;
– elaborar e executar planos nacionais e regionais 
de desenvolvimento econômico e social;
– organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério 
Público e a Defensoria Pública do Distrito Federal e 
dos Territórios, bem como as Polícias Civil e Militar e 
o Corpo de Bombeiros do Distrito Federal;
– manter o serviço postal e o Correio Aéreo Nacional; 
– organizar, manter e executar a inspeção do traba-
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lho; 
– emitir moeda.
Cabe à União, privativamente, legislar sobre maté-
rias específicas das quais destacam-se as seguintes:
– Direito Civil, Comercial, Penal, Processual, Eleito-
ral, Agrário e do Trabalho;
– população indígena;
– águas, energia (inclusive nuclear), informática, te-
lecomunicações e radiodifusão; comércio exterior e 
interestadual;
– nacionalidade, cidadania, naturalização e direitos 
referentes aos estrangeiros;
– seguridade social;
– diretrizes e bases da educação nacional;
– normas gerais de licitação e contratação para a Ad-
ministração Pública nas diversas esferas de governo 
e empresas sob seu controle;
– serviço postal;
– desapropriação.
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municí-
pios possuem competências comuns, que são exer-
cidas de modo a que cada unidade restrinja-se a um 
determinado espaço de atuação.
Dentre estas competências destacam-se as seguin-
tes:
– conservação do patrimônio público;
– saúde e assistência públicas;
– proteção dos bens de valor histórico, das paisa-
gens naturais notáveis e dos sítios arqueológicos;
– acesso à educação, à cultura e à ciência;
– proteção ao meio ambiente e controle da poluição;
– combate às causas da pobreza e da marginaliza-
ção, promovendo a integração dos setores desfavo-
recidos. 
O art. 24 da Constituição Federal possibilita à União, 
aos Estados e ao Distrito Federal legislarem de for-
ma concorrente em matérias específicas.
Neste âmbito, a União limita-se a estabelecer nor-
mas gerais. Os Estados e o Distrito Federal exercem 
competências legislativas complementares, aten-
dendo, cada um, às suas peculiaridades.
Nos termos das competências concorrentes, os Es-
tados e o Distrito Federal adaptam-se à legislação 
federal vigente. Cabe à União, aos Estados e ao Dis-
trito Federal legislar, de forma concorrente, sobre:
– Direito Tributário, Financeiro, Penitenciário, Econô-
mico e Urbanístico; 
– Orçamento;
– Produção e consumo;
– Florestas, caça, pesca, fauna, conservação da na-
tureza, proteção do meio ambiente e controle da po-
luição;
– Proteção do patrimônio histórico, cultural, artístico 
e paisagístico;
– Educação, cultura, ensino e desporto;
– Previdência social, proteção e defesa à saúde;
– Proteção à infância e à juventude. Aos Municípios, 
compete legislar sobre assuntos de interesse local 
e ainda suplementar a legislação federal e estadual, 
no que couber.
Ao Distrito Federal, são atribuídas as mesmas com-
petências reservadas aos Estados e Municípios.
DIREITO ADMINISTRATIVO
CONCEITOS
Segundo Hely Lopes Meirelles: “Conjunto harmôni-
co de princípios jurídicos que regem os órgãos, os 
agentes e as atividades públicas tendentes a realizar 
concreta, direta e imediatamente os fins desejados 
pelo Estado”.
José Cretella Júnior entende por Direito Administra-
tivo “o ramo do Direito Público interno que regula a 
atividade e as relações jurídicas das pessoas públi-
cas e a instituição de meios e órgãos relativos à ação 
dessas pessoas”.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o Direito Admi-
nistrativo é “o ramo do Direi-to Público que tem por 
objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas admi-
nistrativas que integram a Administração Pública, a 
atividade jurídica não contenciosa que exerce e os 
bens de que se utiliza para a consecução de seus 
fins, de natureza política”.
Diógenes Gasparini vê o Direito Administrativo como 
uma “sistematização de normas doutrinárias de di-reito, conjunto harmônico de princípios jurídicos” 
destinadas a ordenar a estrutura e o pessoal (órgãos 
e agentes) e os atos e atividades da Administração 
Pública, praticadas ou desempenhadas enquanto 
Poder Público.
Para nós, Direito Administrativo é o complexo de po-
sições jurídicas e princípios que disciplinam as rela-
ções da Administração Pública (órgãos e entidades) 
e seus agentes públicos na busca do bem comum.
OBJETO
Para Hely Lopes Meirelles, a caracterização e a deli-
mitação do objeto do Direito Administrativo estão nas 
atividades públicas tendentes a realizar concreta, di-
reta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.
José Cretella Júnior diz que o Direito Administrativo 
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tem como objeto a administração, isto é, “os serviços 
públicos são o objeto do Direito Administrativo”.
FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Segundo o saudoso Hely Lopes Meirelles, o Direito 
Administrativo possui quatro fontes: a lei, a doutrina, 
a jurisprudência e os costumes, sendo a lei a princi-
pal, formal e primordial.
I – A lei, em sentido amplo, é a fonte primária do 
Direito Administrativo, abrangendo esta expressão 
desde a Constituição até os regulamentos executi-
vos. E compreende-se que assim seja, porque tais 
atos, impondo o seu poder normativo aos indivíduos 
e ao próprio Estado, estabelecem relações de ad-
ministração de interesse direto e imediato do Direito 
Administrativo.
II – A doutrina, formando o sistema teórico de princí-
pios aplicáveis ao Direito Positivo, é elemento cons-
trutivo da Ciência Jurídica à qual pertence a discipli-
na em causa. A doutrina é que distingue as regras 
que convêm ao Direito Público e ao Direito Privado, 
e mais particularmente a cada um dos sub-ramos do 
saber jurídico. Ela influi não só na elaboração da lei, 
como nas decisões contenciosas e não contencio-
sas, ordenando, assim, o próprio Direito Administra-
tivo.
III – A jurisprudência, traduzindo a reiteração dos 
julgamentos num mesmo sentido, influencia podero-
samente a construção do Direito, e especialmente a 
do Direito Administrativo, que se ressente de siste-
matização doutrinária e de codificação legal. A juris-
prudência tem um caráter mais prático, mais objetivo 
que a doutrina e a lei, mas nem por isso se aparta 
de princípios teóricos que, por sua persistência nos 
julgados, acabam por penetrar e integrar a própria 
Ciência Jurídica. Outra característica da jurisprudên-
cia é o seu nacionalismo. 
Enquanto a doutrina tende a universalizar-se, a ju-
risprudência tende a nacionalizar-se, pela contínua 
adaptação da lei e dos princípios teóricos ao caso 
concreto. Sendo o Direito Administrativo menos ge-
ral que os demais ramos jurídicos, preocupa-se di-
retamente com a Administração de cada Estado, e 
por isso mesmo encontra, muitas vezes, mais afini-
dade com a jurisprudência pátria que com a doutrina 
estrangeira. A jurisprudência, entretanto, não obriga 
quer a Administração, quer o Judiciário, porque não 
vigora entre nós o princípio norte-americano do stare 
decises, segundo o qual a decisão judicial superior 
vincula as instâncias inferiores para os casos idên-
ticos.
IV – O costume, em razão da deficiência da legis-
lação, a prática administrativa vem suprindo o texto 
escrito, e sedimentada na consciência dos adminis-
tradores e administrados, a praxe burocrática passa 
a suprir a lei, ou atua como elemento reformativo da 
doutrina.
Ao lado da lei, a principal fonte de qualquer direito, 
os autores enumeram outros:
• a analogia, a eqüidade, os princípios gerais do Di-
reito, os tratados internacio-nais, a instrução e a cir-
cular.
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
Sistemas Administrativos (ou mecanismos de con-
trole). São sistemas de controle exercidos sobre os 
atos administrativos (legais ou ilegítimos) editados 
pela Administração Pública.
SISTEMA FRANCÊS
Há dualidade de Jurisdição:
- a justiça comum (Juízos)
- a justiça administrativa (tribunais administrativos)
SISTEMA INGLÊS, JUDICIAL CONTENCIOSO OU 
UNO
- Adotado no Brasil
- Somente se faz coisa julgada na via judicial
- Inafastabilidade da apreciação judicial
- Princípio de segurança jurídica (nenhum ato ou 
ameaça de direito escapa da apreciação judicial). 
Todos os litígios serão resolvidos pela justiça co-
mum, pelo poder judiciário.
Efeito vinculante = Decisão Judicial superior vincula 
as instâncias inferiores
REGIME JURÍDICO
Conjunto de regras, princípios e fundamentos que se 
identificam com o Direito Público ou com o Direito 
Privado (Determinado por Lei). Regime Jurídico de 
Direito X Regime Jurídico
REGIME JURÍDICO DE DIREITO PRIVADO
- Empresas Públicas
- Sociedade de economia mista Art. 173 C.F.
- A Administração age, em regra, no mesmo nível do 
particular
REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO
- Supremacia do interesse público, sobre o particular 
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(privilégios e prerrogativas)
- Indisponibilidade do interesse público (impenhora-
bilidade, inalie- nabilidade,imprescritibilidade)
- Unilateralidade, imperatividade, auto-executorieda-
de, presunção de legitimidade, etc.
Ex.: Autarquias
Administração Pública
Administração Pública em sentido formal, subjetivo 
ou orgânico
Compreende órgãos, agentes e entidades (pessoas 
jurídicas) tendentes à realização das atividades ad-
ministrativas.
– Compõem e conceito de Administração Pública 
subjetivo os poderes legislativos e judiciários e seus 
agentes quando no exercício de atividade adminis-
trativa.
Administração Pública em sentido material, objetivo 
ou funcional.
Compreende ao exercício de atividade administrati-
va.
– Típica do poder Executivo
– Atípica dos demais poderes
Atividades:
– Fomento
– Polícia Administrativa
– Serviços Públicos
– Intervenção
Codificação do Direito Administrativos
– Não há
– Codificado: Licitações e contratos (Lei 8.666/93)
Estatuto dos Servidores Públicos Civis (Lei 8.112/90)
Interpretação do Direito Administrativo
Pressupostos:
1) a desigualdade jurídica entre a Administração e 
os administrados(prevalência do interesse público 
sobre o interesse particular)
2) Presunção relativa de legitimidade dos atos admi-
nistrativos
3) Poderes discricionários para a Administração 
atender os interesses públicos
- limite: a norma legal
- finalidade: o bem comum
Princípios Administrativos
1 - Basilares ou primados
A supremacia do interesse público sobre o interesse 
privado. A indisponibilidade do interesse público pela 
administração.
2 - Legalidade
Impessoalidade
Moralidade
Publicidade
Eficiência
3 – Fundamentais
Planejamento
Coordenação
Descentralização
Delegação de competência
Controle
TEORIA GERAL DO ATO ADMINISTRATIVO
Conceitos
Segundo Hely Lopes Meirelles: “Ato administrativo é 
toda manifestação unilateral de vontade da Adminis-
tração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha 
por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, mo-
dificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obriga-
ções aos administrados ou a si própria”.
J. Cretella Junior apresenta uma definição partindo 
do conceito de ato jurídico. Segundo ele, ato admi-
nistrativo é “a manifestação de vontade do Estado, 
por seus representantes, no exercício regular de 
suas funções, ou por qualquer pessoa que detenha, 
nas mãos, fração de poder reconhecido pelo Esta-
do, que tem por finalidade imediata criar, reconhecer, 
modificar, resguardar ou extinguir situações jurídicas 
subjetivas, em maté-ria administrativa”.
Para Celso Antonio Bandeira de Mello é a “declara-
ção do Estado (ou de quem lhe faça as vezes – como, 
por exemplo, um concessionário de serviço público) 
no exercício de prerrogativas públicas, manifestada 
mediante providências jurídicas complementares da 
lei, a título de lhe dar cumprimento, e sujeitos a con-
trole de legitimidade por órgão jurisdicional”.
Tal conceito abrange os atos gerais e abstratos, 
como os regulamentos e instruções, e atos conven-
cionais, como os contratos administrativos.
Segundo Maria Sylvia ZanellaDi Pietro, ato admi-
nistrativo é “a declaração do Estado ou de quem o 
represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, 
com observância da lei, sob regime jurídico de direi-
to público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário”.
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A distinção deste último conceito dos demais é que 
nele só se incluem os atos que produzem efeitos 
imediatos, excluindo do conceito o regulamento, 
que, quanto ao conteúdo, se aproxima mais da lei, 
afastando, também, os atos não produtores de efei-
tos jurídicos diretos, como os atos materiais e os 
enunciativos.
Traços Característicos do Ato Administrativo:
I – posição de supremacia da Administração;
II – sua finalidade pública (bem comum);
III – vontade unilateral da Administração.
Fatos Administrativos
É a realização material do ato administrativo, ou seja, 
é a conseqüência do ato administrativo. Não goza de 
presunção de legitimidade. Não podendo ser revoga-
do, nem anulado.
Exemplo: A Portaria criando uma nova rotina em um 
Órgão Público é um ato administrativo e a sua imple-
mentação é o fato administrativo.
O fato administrativo pode ser definido também 
como aquele evento que ocorrendo no âmbito da Ad-
ministração Pública traz conseqüência para o Direito 
Administrativo.
Exemplo: A morte do servidor que implica vacância 
de cargo público.
Requisitos (elementos ou pressupostos) de validade
Na doutrina de Hely Lopes Meirelles, são cinco os 
requisitos necessários à validade dos atos adminis-
trativos, 3 vinculados (Competência, Finalidade e 
Forma) e 2 discricionários (Motivo e Objeto).
Competência
Nada mais é do que a delimitação das atribuições 
cometidas ao agente que pratica
o ato. É intransferível, não se prorroga, podendo, en-
tretanto, ser avocada ou delegada,
se existir autorização legal.
Em relação à competência, aplicam-se, pois, as se-
guintes regras:
I – decorre sempre da lei;
II – é irrenunciável, seja pela vontade da Administra-
ção, seja por acordo com terceiros;
III – pode ser objeto de delegação de avocação, des-
de que não se trate de competência exclusiva con-
ferida por lei.
Agente competente é diferente de agente capaz, 
aquele pressupõe a existência deste – todavia, ca-
pacidade não quer dizer competência, já que este 
“não é para quem quer, mas, sim, para quem pode”.
O ato praticado por agente incompetente é inválido 
por lhe faltar um elemento básico de sua perfeição, 
qual seja o poder jurídico para manifestar a vontade 
da Administração.
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: I – a 
edição de atos de caráter normativo; II – a decisão 
de recursos administrativos; III – as matérias de 
competência exclusiva do órgão ou autoridade. (Lei 
nº 9.784/99)
Finalidade
É o resultado que a Administração pretende atingir 
com a prática do ato e efeito mediato, enquanto o 
objeto é imediato.
Não se confunde com o motivo porque este antece-
de a prática do ato, enquanto a finalidade sucede a 
sua prática, já que é algo que a Administração quer 
alcançar com sua edição.
Há duas concepções de finalidade: uma, em sentido 
amplo, que corresponde à consecução de um resul-
tado de interesse público (bem comum) outra, em 
sentido estrito, é o resultado específico que cada ato 
deve produzir, conforme definido em lei.
É o legislador que define a finalidade do ato, não 
existindo liberdade de opção para o administrador.
Infringida a finalidade do ato ou a finalidade pública, 
o ato será ilegal, por desvio de poder (ex.: desapro-
priação para perseguir inimigo político).
Forma
No Direito Administrativo, o aspecto formal do ato 
tem muito mais relevância que no Direito Privado, já 
que a observância à forma e ao procedimento cons-
titui garantia jurídica para o administrador e para a 
Administração. É pela forma que se torna possível o 
controle do ato administrativo.
Apenas a título de esclarecimento, advirta-se que, na 
concepção restrita da forma, considera-se cada ato 
isoladamente e, na concepção ampla, considera-se 
o ato dentro de um procedimento (sucessão de atos 
administrativos da decisão final).
A observância à forma não significa, entretanto, que 
a Administração esteja sujeita a formas rígidas e 
sacramentais. O que se exige é que a forma seja 
adotada como regra, para que tudo seja passível de 
verificação. Normalmente, as formas são mais rigo-
rosas quando estão em jogo direito dos administra-
dos (ex.: concursos públicos, licitações e processos 
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disciplinares).
Até mesmo o silêncio significa forma de manifesta-
ção de vontade, quando a lei o prevê.
Forma é o elemento exteriorizador do ato administra-
tivo, o modo pelo qual o mesmo se apresenta.
Art. 22. Os atos do processo administrativo não de-
pendem de forma determinada senão quando a lei 
expressamente a exigir.
§ 1º Os atos do processo devem ser produzidos por 
escrito, em vernáculo, com a data e o local de sua 
realização e a assinatura da autoridade responsável.
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§ 2º Salvo imposição legal, o reconhecimento de fir-
ma somente será exigido quando
houver dúvida de autenticidade.
§ 3º A autenticação de documentos exigidos em có-
pia poderá ser feita pelo órgão administrativo.
§ 4º O processo deverá ter suas páginas numeradas 
seqüencialmente e rubricadas. (Lei nº 9.784/99)
Motivo ou Causa
É a situação fática ou jurídica cuja ocorrência au-
toriza ou determina a prática doato. Não deve ser 
confundido com motivação do ato que é a exposição 
dos motivos, istoé, a demonstração de que os pres-
supostos de fato realmente existiram.
Segundo a Teoria dos Motivos Determinantes, o 
administrador fica vinculado aosmotivos declinados 
para a prática do ato, sujeitando-se à demonstração 
de sua ocorrência, mesmo que não estivesse obriga-
do a explicitá-los.
Quando o motivo não for exigido para a perfeição do 
ato, fica o agente com afaculdade discricionária de 
praticá-lo sem motivação, mas se o tiver, vincula-se 
aosmotivos expostos passando a valer o ato se to-
dos os motivos alegados forem verdadeiros.
Teoria dos Motivos Determinantes
Tal teoria relaciona-se com o motivo do ato adminis-
trativo. Segundo tal teoria, a validade do ato se vin-
cula aos motivos indicados como seufundamento, de 
tal modo que, se inexistentes ou falsos, implicam sua 
nulidade.
Por outras palavras, quando a Administração motiva 
o ato, mesmo que a lei nãoexija a motivação, ficará 
ela vinculada ao motivo declinado e o ato só será 
válido se osmotivos forem verdadeiros.
Ex.: exoneração ad nutum sob alegação de falta de 
verba. Se, logo após a exoneração, nomear-se outro 
funcionário para o mesmo cargo, o ato será nulo por 
vício quanto ao motivo.
Objeto ou Conteúdo
É o efeito imediato que ato administrativo produz, 
enuncia, prescreve ou dispõe. Assim como o ato jurí-
dico, requer objeto lícito, possível, certo e moral.
Visa a criar, a modificar ou a comprovar situações 
jurídicas concernentes a pessoas, coisas ou ativida-
des sujeitas à ação do Poder Público. Por ele a Ad-
ministraçãomanifesta seu poder e sua vontade, ou 
atesta simplesmente situações preexistentes.
Atributos (Ou características)
Os atos administrativos, como manifestação do Po-
der Público, possuem atributosque os diferenciam 
dos atos privados e lhes conferem características 
peculiares.
São atributos do ato administrativo: presunção de le-
gitimidade, imperatividade eauto-executoriedade.
Presunção de Legitimidade
Esta característica do ato administrativo decorre do 
princípio da legalidade que informa toda atividade da 
Administração Pública.
Além disso, as exigências de celeridade e seguran-
ça das atividades administrativas justificam a pre-
sunção da legitimidade, com vistas a dar à atuação 
da Administração todas as condições de tornar o ato 
operante e exeqüível, livre de contestações por parte 
das pessoas a eles sujeitas.
A presunção de legitimidade autoriza a imediata exe-
cução ou operatividade do ato administrativo, caben-
do ao interessado, que o impugnar, a prova de talassertiva, não tendo ela, porém, o condão de sus-
pender a eficácia que do ato deriva.
Somente através do procedimento judicial ou na hi-
pótese de revisão no âmbito da Administração, pode-
rá o ato administrativo deixar de gerar seus efeitos.
Aliás, os efeitos decorrentes do ato nascem com a 
sua formação, ao cabo de todo o estabelecido nas 
normas regulamentares, depois de cumpridas as for-
malidades intrínsecas e extrínsecas.
Ao final do procedimento estabelecido em lei, o ato 
adquire a eficácia, podendo, no entanto, não ser ain-
da exeqüível, em virtude da existência de condição 
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suspensiva, como a homologação, o visto, a apro-
vação.
Somente após cumprida a condição, adquirirá o ato 
a exeqüibilidade, ornando-se operante e válido. A efi-
cácia é, tão-somente, a aptidão para atuar, ao passo 
que a exeqüibilidade é a disponibilidade do ato para 
produzir imediatamente os seus efeitos finais. A per-
feição do ato se subordina à coexistência da eficácia 
e exeqüibilidade, requisitos obrigatórios.
Imperatividade
A imperatividade é um atributo próprio dos atos ad-
ministrativos normativos, ordinatórios, punitivos que 
impõe a coercibilidade para o seu cumprimento ou 
execução.
O descumprimento do ato sujeita o particular à força 
impositiva própria do Poder Público, ou seja, à exe-
cução forçada pela Administração ou pelo Judiciário.
A imperatividade independe de o seu destinatário 
reputar válido ou inválido o ato, posto que somente 
após obter o pronunciamento da Administração ou 
do Judiciário é que poderá furtar-se à obediência da 
determinação administrativa.
Auto-Executoriedade
Consiste na possibilidade de a própria Administração 
executar seus próprios atos, impondo aos particula-
res, de forma coativa, o fiel cumprimento das deter-
minações neles consubstanciadas.
Este atributo é mais específico, próprio, se exterio-
riza com maior freqüência nos atos decorrentes do 
poder de polícia, em que se determina a interdição 
de atividades, demolição de prédios, apreensão e 
destruição de produtos deteriorados.
Tais atos, evidentemente, reclamam uma atuação 
eficaz e pronta da Administração, não podendo, por 
isso, a sua execução ficar à mercê da manifestação 
ou da autorização de outro poder ou de outros ór-
gãos.
A auto-executoriedade, no entanto, sofre limitações, 
eis que não se aplica às penalidades de natureza 
pecuniária, como as multas decorrentes de infrações 
a obrigações tributárias.
Também a utilização deste atributo administrativo 
fica a depender de a decisão que se pretenda exe-
cutar ter sido precedida de notificação, acompanha-
da do respectivo auto circunstanciado, através dos 
quais se comprove a legalidade de atuação do Poder 
Público.
O administrado, porém, não poderá se opor à exe-
cução do ato, alegando violação de normas ou pro-
cedimentos indispensáveis à validade da atuação 
administrativa. Eventual irresignação deverá ser 
endereçada ao Poder Judiciário, através de procedi-
mentos próprios e, obtida a liminar, ficará o ato com 
sua execução sobrestada até final julgamento da 
lide.
Classificação atos administrativos
Os atos administrativos são classificados, quanto 
aos seus destinatários, em atos gerais e individuais; 
quanto ao seu alcance, em atos internos e externos; 
quanto ao seu objeto, em atos de império e de ges-
tão e de expediente; quanto ao seu regramento, em 
atos vinculados e discricionários.
Quanto aos Destinatários
• Atos Gerais
São os que possuem caráter geral, abstratos, impes-
soais, com finalidade normativa alcançando a todos 
quantos se encontrem na situação de fato abrangida 
por seus preceitos. Tais atos se assemelham às leis, 
revogáveis a qualquer tempo, não ensejando a pos-
sibilidade de ser invalidados por mandado de segu-
rança, através do Poder Judiciário, salvo se de suas 
normas houver ato de execução violador de direito 
líquido e certo.
Os atos gerais se sobrepõem aos individuais, ainda 
que emanados da mesma autoridade.
Os efeitos externos de tais atos só se materializam 
com a sua publicação no órgão de divulgação da 
pessoa jurídica que os editou, salvo nas prefeituras 
que não os possua, hipótese em que a publicidade 
será alcançada com a sua afixação em local acessí-
vel ao público.
• Atos Individuais
São os que se dirigem a destinatários certos e de-
terminados, criando uma situação jurídica particular.
Tais atos podem alcançar diversas pessoas, sendo 
que normalmente criam direitos subjetivos, circuns-
tância que impede a administração de revogá-los, 
conforme resulta extreme de dúvida do verbete nº 
473, da Súmula do STF. Entretanto, a Administra-
ção pode anular atos individuais quando verificada a 
ocorrência de ilegalidade na sua formação, uma vez 
que o ato nulo não gera direitos. Quando de efeitos 
externos, tais atos entram em vigor a partir de sua 
publicação, podendo a publicidade limitar-se ao âm-
bito da Administração, quando se tratar de atos de 
efeitos internos ou restrito a seus destinatários.
APOSTILA DIGITAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO PÁGINA 8
Exemplos de atos individuais: decreto de desapro-
priação, decreto de nomeação.
Quanto ao Alcance
• Atos Internos
O ato administrativo interno é aquele cuja eficácia se 
limita e se restringe ao recesso das repartições ad-
ministrativas e, por isso mesmo, incide, normalmen-
te, sobre órgãos e agentes da Administração.
O ato interno pode ser geral ou especial, normativo, 
ordinatório, punitivo e de outras espécies, conforme 
as exigências do serviço público.
Sua publicidade fica restrita à repartição, prescin-
dindo, desta forma, de publicação em órgão oficial, 
bastando a cientificação direta dos interessados. 
Normalmente, não geram direitos subjetivos, por 
isso que, via de regra, são insuscetíveis de correição 
através de mandado de segurança.
• Atos Externos
São todos aqueles que atingem administrados, con-
tratantes, e, em casos especiais, os próprios servi-
dores públicos.
A característica de tais atos é que a publicidade se 
constitui em elementos essenciais e indispensáveis 
à sua validade, por isso que só produzem efeitos 
após a publicação no órgão oficial.
Quanto ao Objeto
• Atos de Império
São aqueles em que a Administração se vale de sua 
supremacia para impor aos administrados e aos des-
tinatários, em geral, o seu cumprimento obrigatório.
Tais atos podem ser gerais ou especiais, internos 
ou externos, mas sempre unilaterais, expressando 
a vontade onipotente do Estado e o seu poder de 
coerção.
Exemplos de atos de império: a desapropriação e a 
interdição de atividades.
• Atos de Gestão
São os que a Administração pratica sem se valer da 
supremacia do Poder Público. Tais atos, em regra, 
são de natureza privada, em que as partes – admi-
nistração e administrados – se posicionam em um 
mesmo patamar, de forma que inexiste superiorida-
de entre eles.
Exemplo: contrato de locação; aquisição de imóvel.
Eventual procedimento administrativo que antece-
da a prática do ato não lhe retira esta característica, 
posto que na sua executoriedade a Administração 
exterioriza sua vontade obedecendo aos ditames do 
Direito Privado.
• Atos de Expediente
São os atos que se destinam a impulsionar os pro-
cessos administrativos, com vistas à decisão da au-
toridade superior, da qual emana a vontade da Ad-
ministração.
A prática de tais atos está deferida a servidores su-
balternos, sem poder decisório, os quais apenas fa-
zem tramitar os papéis no âmbito da repartição, sem 
serem vinculantes ou possuírem forma especial.
Classificação atos administrativos.
Quanto ao Regramento
• Atos Discricionários e Vinculados (Discricionarieda-
de e Vinculação).
No desempenho de suas funções, a Administração 
dispõe de certos poderes que lhe asseguram a su-
premacia sobre o particular, para que possa perse-
guir seus fins.
O principal postulado de toda atividade administra-
tiva, como veremos mais adiante, é o princípio da 
legalidade, que limita os poderes do Estado, de for-
ma a impedir osabusos e arbitrariedades. São os 
chamados poderes regrados ou vinculados.
• Atos Vinculados ou Regrados
São aqueles nos quais a Administração age nos es-
tritos limites da lei, simples-mente porque a lei não 
deixou opções. Ela estabeleceu os requisitos da prá-
tica do ato, sem dar ao administrador a liberdade de 
optar por outra forma de agir. Por isto é que se diz 
que, diante do poder vinculado, surge para o admi-
nistrador um direito subjetivo de exigir da autoridade 
a edição do ato.
Em outros casos, bastante freqüentes, o regramento 
não atinge (nem pode atingir) todas as situações que 
a atuação administrativa pretende. Nestes casos, a 
lei deixa certa margem de liberdade de decisão dian-
te do caso concreto, podendo o administrado optar-
por várias soluções possíveis, perfeitamente válidas 
e lícitas. É o chamado poder discricionário.
Atos discricionários são aqueles em que o poder de 
atuação administrativa, conferido pela lei, permite 
ao administrador optar por uma ou outra solução, 
segundo critérios de oportunidade, conveniência, 
APOSTILA DIGITAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO PÁGINA 9
justiça e eqüidade. Mesmo nestes casos, a atuação 
do administrador não é livre, porque ele se vincula, 
obrigatoriamente, à competência, finalidade e forma 
(elementos vinculados). Daí porque discricionarieda-
de não deve ser confundida com arbitrariedade (esta 
ultrapassa os limites da lei).
Sob o ponto de vista prático, a discricionariedade jus-
tifica-se, quer para evitar o automatismo, quer para 
suprir a impossibilidade de o legislador prever todas 
as situações possíveis que o administrador terá de 
enfrentar. A dinâmica do interesse público exige a 
maleabilidade de atuação.
A discricionariedade é previamente legitimada pelo 
legislador.
Segundo a professora Di Pietro, normalmente, a dis-
cricionariedade existe:
a) quando a lei expressamente a confere à Adminis-
tração, como ocorre no caso de remoção ex officio 
do servidor;
b) quando a lei é omissa, já que não pode prever 
todas as situações supervenientes à promulgação, 
autorizando a autoridade agir com certa liberdade;
c) quando a lei prevê determinada competência, mas 
não estabelece a conduta a ser anotada (ex.: poder 
de polícia).
Se a lei nada estabelece a respeito, a Administração 
escolhe o momento que lhe pareça mais adequado 
para atingir a consecução de determinado fim.
Em relação aos elementos do ato administrativo, ad-
virta-se:
– o sujeito é sempre vinculado; só pode praticar o ato 
aquele que tiver competência;
– no que diz respeito à finalidade, também prevalece 
a vinculação e não-discricionariedade. Ressalva seja 
feita no caso da finalidade em sentido amplo, cor-
respondente ao interesse público. Neste caso, po-
de-se dizer que a finalidade é discricionária, pois ela 
se refere a conceitos vagos e imprecisos. No sentido 
estrito, a finalidade é sempre vinculada;
– no que tange à forma, os atos são geralmente vin-
culados porque a lei previa-mente a define. Even-
tualmente, a lei prevê mais de uma forma possível 
para praticar o mesmo ato;
– no motivo e no conteúdo do ato é que localiza, co-
mumente, a discricionariedade.
O motivo será vinculado quando a lei, ao descrevê-
-lo, usar expressões precisas, que não dão margem 
a qualquer tipo de interpretação. Ex.: aposentadoria 
do servidor com 35 anos de contribuição ou 70 anos 
de idade.
Será discricionário o motivo quando a lei não o defi-
nir, deixando-o a critério da Administração (ex.: exo-
neração do servidor nomeado para cargo em comis-
são); ou quando a lei define o motivo, porém, com 
noções vagas, imprecisas, deixando a apreciação 
a critério da conveniência e oportunidade do Admi-
nistrador (ex.: punição do servidor por falta grave ou 
procedimento irregular).
O mesmo se diga em relação ao conteúdo. Costu-
ma-se dizer que o ato vinculado é analisado apenas 
sob o aspecto da legalidade e que o ato discricioná-
rio deve ser analisado sob o aspecto da legalidade e 
do mérito administrativo, que diz respeito à conveni-
ência diante do interesse público.
Segundo Seabra Fagundes, “o mérito se relaciona 
intrínseco, à sua valorização sob critérios comparati-
vos”. Em suma, é o aspecto relativo à conveniência 
e oportunidade.
Classificação atos administrativos
Quanto à Formação
• Atos Simples
São aqueles que decorrem da declaração de vonta-
de de um único órgão, seja ele singular ou colegiado. 
Ex.: licença de habilitação para dirigir automóveis ou 
a deliberação de um conselho.
• Atos Complexos
São os que resultam da manifestação de dois ou 
mais órgãos (independentes), cuja vontade se funde 
para formar um ato único. As vontades são homogê-
neas e se unem para formar um só ato. Ex.: a nome-
ação de um ministro do STF.
• Ato Composto
Por seu turno, resulta da manifestação da vontade 
de dois ou mais órgãos, sendo a vontade de um ins-
trumental em relação à de outro, que edita o ato prin-
cipal. Se no ato complexo, fundem-se vontades num 
só ato, no ato composto, há dois atos, um principal e 
outro acessório.
Atos que dependem de autorização, aprovação, pro-
posta, parecer, laudo técnico, homologação, etc., 
são, geralmente, compostos.
Ex.: uma autorização que dependa do visto de uma 
autoridade superior.
Quanto ao Conteúdo
APOSTILA DIGITAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO PÁGINA 10
• Constitutivo
É o que cria uma situação jurídica individual para 
seus destinatários, em relação à Administração. Ex: 
nomeação de funcionário.
• Ato Extintivo
Põe termo a situações jurídicas individuais. Exs.: 
cassação de autorização, encampação de serviço 
de utilidade pública.
• Ato Declaratório
Visa a preservar direitos, reconhecer situações pree-
xistentes, ou mesmo possibilitar seu exercício. Exs.: 
expedição de certidão, apostila de título de nomea-
ção.
• Ato Alienativo
É o que opera a transferência de bens ou direitos 
de um titular a outro. Em geral reclama autorização 
legislativa. Ex.: venda de imóvel da Administração a 
particular.
• Ato Modificativo
É o que tem por fim alterar situações preexistentes, 
sem suprimir direitos ou obrigações. Ex.: mudança 
de horário, de percurso ou de local de reunião.
• Ato Abdicativo
É aquele cujo titular abre mão de um direito. É irretra-
tável e incondicional. Ex.: a renúncia.
Quanto à Eficácia
• Ato Válido
É aquele que provém de autoridade competente para 
praticá-lo e contém todos os requisitos necessários à 
sua eficácia.
• Ato Nulo
É o que nasce afetado de vício insanável por ausên-
cia ou defeito substancial em seus elementos consti-
tutivos ou no procedimento formativo.
A nulidade pode ser explícita – a lei comina expres-
samente, indicando os vícios que lhe dão origem – e 
virtual, que decorre da infringência de princípios es-
pecíficos de direito público, reconhecidos por inter-
pretação das normas concernentes ao ato.
A nulidade tem efeito ex tunc, ou seja, alcança o ato 
desde o seu nascimento, ressalvados, entretanto, di-
reitos de terceiros de boa-fé.
O ato anulável (aquele com vício sanável e que não 
causou prejuízos a terceiros ou ao erário) admite a 
convalidação.
• Ato Inexistente
É o que possui, apenas, a aparência de ato adminis-
trativo, mas não o é. Normal-mente é praticado com 
usurpação de função pública ou assiste no campo 
do impossível jurídico, na esfera dos comportamen-
tos que o Direito normalmente inadmite, isto é, dos 
crimes.
Ex.: instrução baixada por autoridade policial para 
que subordinados torturem presos.
Espécies
Quanto à espécie, os atos administrativos se dividem 
em: normativos, ordinatórios, negociais, enunciati-
vos e punitivos.
Atos Normativos
São os decretos, regimentos, resoluções, delibera-
ções e regulamentos. Contêm um comando geral do 
Executivo, visando à completa aplicação da lei. Seu 
objeto é explicar a lei.
Decreto: ato administrativo de competência exclu-
siva dos Chefes do Poder Executivo, destinados a 
prover situações gerais e individuais, abstratamente 
previstas de modo expresso, explícito ou implícito 
pela Administração.
Decretoregulamentar ou de execução é o que ex-
plica a lei, facilitando sua execução, aclarando seus 
mandatos e orientando sua aplicação.
Regulamento: ato administrativo posto em vigência 
por decreto, para explicar os mandamentos da lei.
Regimento: ato administrativo de atuação interna, 
dado que se destina a reger o funcionamento de ór-
gãos colegiados ou de corporações legislativas.
Resolução: ato administrativo normativo expedido 
pelas altas autoridades do Executivo (não pode ser 
expedida pelo Chefe do Executivo, que só pode ex-
pedir decretos) ou pelos presidentes dos Tribunais, 
órgãos legislativos e colegiados administrativos para 
disciplinar matéria de sua competência específica.
São inferiores aos regulamentos e regimentos. Exis-
APOSTILA DIGITAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO PÁGINA 11
te resolução individual.
Ordinatórios
Visam a disciplinar o funcionamento da Administra-
ção e a conduta funcional de seus agentes.
Exs.: instruções, circulares, portarias, ordens de ser-
viços, ofícios, despachos, etc.
Negociais
São aqueles que contêm uma manifestação de von-
tade do Poder Público coincidente com a pretensão 
do particular.
Exs.: licenças, autorizações, aprovações, admis-
sões, homologações, vistos, etc.
Enunciativos
São aqueles atos em que a Administração se limita 
a certificar ou atestar um fato ou emitir opinião sobre 
determinado assunto.
Exs.: certidões, atestados e pareceres.
Punitivos
Contêm uma sanção imposta pela Administração 
àqueles agentes que infringem disposições discipli-
nares dos serviços públicos.
Exs.: multas, interdições, embargos de obras, inter-
dições de atividades, suspensão, etc.
Invalidação dos atos administrativos (ou modos de 
des-fazimento)
Revogação
Segundo Di Pietro, “é o ato administrativo pelo qual a 
Administração extingue um ato válido, por razões de 
oportunidade e conveniência”.
A revogação não retroage, já que o ato foi editado 
em conformidade com a lei, seus efeitos se produ-
zem a partir da própria revogação – são ex nunc. 
Isso significa que a revogação respeita os efeitos já 
produzidos pelo ato, porque o ato é válido. Enquanto 
a anulação pode ser feita pelo Judiciário ou pela pró-
pria Administração, a revogação é privativa da Admi-
nistração, não sendo lícito ao Judiciário conhecer da 
oportunidade e conveniência. Isso não significa que 
a revogação deva ser feita fora dos limites da lei.
 – Não podem ser revogados os atos vinculados, por-
que nesses casos não há oportunidade e conveniên-
cia a apreciar.
 – Não podem ser revogados os atos que exauriram 
seus efeitos. Ex.: se a Administração concedeu afas-
tamento, por dois meses, à funcionária, a revogação 
será impossível.
 – A revogação não pode atingir meros atos admi-
nistrativos, como certidões, atestados, votos, cujos 
efeitos decorrem da lei.
 – Também não podem ser revogados os atos que 
geram direitos adquiridos, con-forme está expresso 
na Súmula nº 473, do STF.
 – Também não são passíveis de revogação atos que 
integram um procedimento, pois, a cada novo ato 
ocorre a preclusão com relação ao anterior.
Anulação
É o “desfazimento do ato administrativo por razões 
de ilegalidade” (Di Pietro).
Como a desconformidade com a lei atinge o ato em 
suas origens, a anulação produz efeitos retroativos à 
data em que foi emitido (efeito ex tunc).
Pode a anulação ser feita pela própria Administração 
Pública, com base no seu poder de autotutela sobre 
os próprios atos. Nesse sentido, vejam as seguintes 
Súmulas do STF:
“346. A Administração Pública pode declarar a nuli-
dade de seus próprios atos.”
“473. A Administração pode anular seus próprios 
atos, quando eivados de vícios que os tornem ile-
gais, porque deles não se originam direitos, ou revo-
gá-las, por motivo de conveniência ou oportunidade, 
respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em 
todos os casos, a apreciação judicial.”
Também o Judiciário pode anular o ato, median-
te provocação do interessado, que pode utilizar-se 
quer de ações ordinárias, quer de remédios constitu-
cionais de controle judicial da Administração Pública 
(mandado de segurança, habeas data, mandado de 
injunção, ação popular).
A anulação, feita pela própria Administração, inde-
pende da provocação do interessado, já que ela tem 
o poder-dever de zelar pela inobservância do princí-
pio da legalidade.
Discute-se, na doutrina, se a Administração está 
obrigada a anular o ato ou apenas a faculdade de 
fazê-lo.
A Administração tem, em regra, o dever de anular os 
atos ilegais, mas pode deixar de fazê-lo, em determi-
nadas circunstâncias, quando o prejuízo resultante 
da anulação puder ser maior do que o decorrente da 
APOSTILA DIGITAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO PÁGINA 12
manutenção do ato ilegal. O interesse público é que 
norteará a decisão.
Convalidação
A convalidação – ou aperfeiçoamento ou sanatória 
– é o processo de que se vale a Administração para 
aproveitar atos administrativos com vícios superá-
veis, de forma aconfirmá-los no todo ou em parte. 
É admissível o instituto da convalidação dos atos 
administrativos anuláveis, aqueles que apresentam 
defeitos sanáveis e no qual se evidencie e não acar-
reta em lesão ao interesse público nem prejuízos a 
terceiros.*
O instituto da convalidação tem a mesma premissa 
pela qual se demarca a diferença entre vícios sa-
náveis e insanáveis, existente no direito privado. A 
grande vantagem em sua aceitação no Direito Admi-
nistrativo é a de poder aproveitar-se atos administra-
tivos que tenham vícios sanáveis, o que freqüente-
mente produz efeitos práticos no exercício da função 
administrativa.
Por essa razão, o ato que convalida tem efeitos ex 
tunc, uma vez que retroage, em seus efeitos, ao mo-
mento em que foi praticado o ato originário.
Não se convalidam atos:
1 – nulos, aqueles com vícios insanáveis;
2 – que causaram prejuízos ao erário ou a terceiros;
3 – com vícios de finalidade;
4 – com vícios de matéria (competência exclusiva).
A convalidação será feita pela própria administração. 
Requer motivação e produz efeitos ex tunc.
SINOPSE
ATO ADMINISTRATIVO
Conceito
É toda manifestação unilateral de vontade da Admi-
nistração Pública, objetivando: 
a) adquirir; 
b) resguardar;
c) transferir; 
d) modificar; 
e) extinguir; 
f) declarar um direito ou impor uma obrigação a si 
própria ou administrado.
Requisitos/elementos ou pressupostos de validade
a) Vinculados:
I – competência; 
II – finalidade; 
III – forma legal ou própria.
b) Discricionários:
IV – motivo ou causa; 
V – objeto ou conteúdo.
Atributos ou características
Presunção de Legitimidade Auto-Executoriedade Im-
peratividade
Classificação
Quanto ao destinatário:
a) gerais; 
b) individuais.
Quanto ao alcance:
a) internos; 
b) externos.
Quanto ao objeto:
a) de império; 
b) de gestão; 
c) de expediente.
Quanto ao regramento:
a) discricionário; 
b) vinculado.
Quanto à formação:
a) simples; 
b) composto; 
c) complexo.
Quanto à validade:
a) válido; 
b) nulo; 
c) inexistente.
Revogação
– por questões de conveniência e oportunidade;
– privativa da administração;
– produz efeitos ex nunc;
– julgamento de mérito;
– resguardam-se direitos adquiridos;
– sujeita-se à apreciação judicial;
APOSTILA DIGITAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO PÁGINA 13
– de ato legal;
– não gera obrigação de indenizar.
Anulação
– por razões de ilegalidade ou ilegitimidade;
– pode ser feita pela própria administração ou pelo 
judiciário;
– produz efeitos ex tunc;
– julgamento de legalidade;
– ressalvam-se terceiros de boa-fé;
– sujeita-se à apreciação do juciciário;
– os terceiros de boa-fé, alheios à relação do ato ex-
tinto, tem direito à indenização.
Convalidação
– é ato discricionário;
– requer motivação;
– produz efeitos ex tunc;
– feita pela própria administração.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
CONCEITOS
É o conjunto de entes (órgãos e entidades) constitu-
ídos pelo Poder Público (Estado) para a consecução 
do bem comum.
É o conjunto de órgãos, entidades e funções insti-
tuídos para a consecuçãodos objetivos do Governo,quais sejam: a satisfação dos interesses públicos em 
geral e a prosperidade social.
NATUREZA
É a de um encargo de defesa, conservação e apri-
moramento dos bens, serviços e interesses da cole-
tividade. Como tal, impõe-se ao administrador públi-
co a obrigação de cumprir fielmente os preceitos do 
Direito e da moral administrativa que regem a sua 
atuação. Ao ser investido em função ou cargo públi-
co, todo agente do poder assume para com a coleti-
vidade o compromisso de bem servi-la, porque outro 
não é o desejo do povo, como legítimo destinatário 
dos bens, serviços e interesses administrados pelo 
Estado.
FINS
O bem comum da coletividade administrada. Toda 
atividade do administrador público deve ser orienta-
da para esse objetivo. Se dele o administrador se 
afasta ou des-via, trai o mandato de que está inves-
tido, porque a comunidade não institui a Administra-
ção senão como meio de atingir o bem-estar social. 
Ilícito e imoral será todo ato administrativo que não 
for praticado no interesse da coletividade.
O fim, e não a vontade do administrador, domina to-
das as formas de administração.
Os fins da Administração consubstanciam-se, por-
tanto, na defesa do interesse público, assim enten-
didas aquelas aspirações ou vantagens licitamente 
almejadas por toda a comunidade administrada, ou 
por uma parte expressiva de seus membros. O ato 
ou contra-to administrativo realizado sem interesse 
público configura desvio de finalidade.
PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ADMINISTRAÇÃO
Legalidade
Significa que o administrador público está, em toda 
a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos 
da lei e às exigências do bem comum, e deles não se 
pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato in-
válido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil 
e criminal, conforme o caso.
Na Administração Pública, não há liberdade nem 
vontade pessoal. Enquanto na administração parti-
cular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Ad-
ministração Pública só é permitido fazer o que a lei 
autoriza ou permite. A lei para o particular significa 
“pode fazer assim”; para o administrador público, sig-
nifica “deve fazer assim”.
Exceções ao princípio de legalidade:
Medida Provisória; Atos de Gestão, aqueles em que 
o Poder Público comparece em condições de igual-
dade com o particular, fazendo tudo que a lei não 
proíbe.
Moralidade
O agente administrativo, como ser humano dotado 
da capacidade de atuar, deve, necessariamente, dis-
tinguir o bem do mal, o honesto do desonesto. E, ao 
atuar, não poderá desprezar o elemento ético de sua 
conduta. Assim, não terá que decidir somente entre 
o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente 
e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas 
também entre o honesto e o desonesto.
A moral administrativa é imposta ao agente público 
para sua conduta interna, segundo as exigências da 
instituição a que serve e a finalidade de sua ação: o 
bem comum.
A moralidade administrativa está intimamente ligada 
APOSTILA DIGITAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO PÁGINA 14
ao conceito do “bom admi-nistrador” que “é aquele 
que, usando de sua competência legal, se determina 
não só pelos preceitos vigentes, mas também pela 
moral comum”. Há de conhecer, assim, as fronteiras 
do lícito e do ilícito, do justo e do injusto nos seus 
efeitos.
Impessoalidade ou Finalidade
Nada mais é que o clássico princípio da finalidade, o 
qual impõe ao administrador público que só pratique 
o ato para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente 
aquele que a norma de Direito indica, expressa ou 
virtualmente, como objetivo do ato, de forma impes-
soal.
E a finalidade terá sempre um objetivo certo e ina-
fastável de qualquer ato admi-nistrativo: o interesse 
público. Todo ato que se apartar desse objetivo su-
jeitar-se-á à invalidação por desvio de finalidade, que 
a nossa lei da ação popular conceituou como o “fim 
diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, 
na regra de competência” do agente.
Desde que o princípio da finalidade exige que o ato 
seja praticado sempre com finalidade pública, o ad-
ministrador fica impedido de buscar outro objetivo ou 
de praticálo no interesse próprio ou de terceiros.
Dispositivo Constitucional:
Art. 37. § 1º A publicidade dos atos, programas, 
obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos 
deverá ter caráter educativo, informativo ou de orien-
tação social, dela não podendo constar nomes, sím-
bolos ou imagens que caracterizem promoção pes-
soal de autoridades ou
servidores públicos.
À Administração Pública é permitido praticar tão-so-
mente, atos voltados para o interesse público. Veda-
-se, com isso, a edição de atos destituídos desse fim 
ou préordenados para satisfazer interesses privados, 
a exemplo da desapropriação de benspara doá-los 
a particular ou como medida de mera perseguição 
política. É o que se denomina desvio de finalidade 
quando o ato desatende ao fim precípuo da lei. As-
sim, o ato que favorece ou persegue interesses par-
ticulares é nulo por desvio de finalidade ou de poder, 
conforme prescreve o art. 2º, parágrafo único, e, da 
Lei Federal nº 4.717/65, Lei da Ação Popular.
Publicidade
É a divulgação oficial do ato para conhecimento pú-
blico e início de seus efeitos externos. Daí por que as 
leis, atos e contratos administrativos, que produzem 
conseqüências jurídicas fora dos órgãos que os emi-
tem, exigem publicidade para adquirirem validade 
universal, isto é, perante as partes e terceiros.
A publicidade não é elemento formativo do ato; é re-
quisito de eficácia e moralidade. Por isso mesmo, os 
atos irregulares não se convalidam com a publica-
ção, nem os regulares a dispensam para sua exe-
qüibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige.
Em princípio, todo ato administrativo deve ser publi-
cado, porque pública é a Administração que o reali-
za, só se admitindo sigilo nos casos de segurança 
nacional, investigações policiais ou interesse supe-
rior da Administração a ser preservado em processo 
previamente declarado sigiloso.
Eficiência
É o mais moderno princípio de Administração Pública 
que já não se contenta em que os seus agentes de-
sempenhem suas atividades apenas com legalidade 
e moralidade (ética); exigindo resultados positivos 
para o Serviço Público e satisfatório atendimento das 
necessidades da comunidade, de seus membros.
Eficiência consiste em realizar as atribuições de uma 
função pública com compe-tência, presteza, perfei-
ção e rendimento funcional, buscando, com isso, su-
perar as expectativas do cidadão-cliente.
A Reforma Administrativa Federal (Emenda Consti-
tucional n° 19/98), ao consa-grar o princípio da efi-
ciência administrativa, recomenda a demissão ou 
dispensa do servidor público comprovadamente ine-
ficiente e desidioso no exercício da função pública.
PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ADMINISTRAÇÃO
Continuidade
Os serviços públicos essenciais não podem parar, 
porque as demandas sociais não param. Não se ad-
mite a paralisação dos serviços de segurança públi-
ca, de distribuição de justiça, de saúde, funerários, 
etc. Por essa razão, não se concebe a greve nos 
serviços dessa natureza e em segurança da comu-
nidade. A Constituição da República, no art. 37, VII, 
dispõe que o direito de greve será exercido nos ter-
mos e nos limites definidos em lei específica. Para os 
militares, a greve está proibida, conforme prescreve 
o art. 42, IV, CF. Assim, se para os servidores pú-
blicos civis o exercício do direito de greve depende 
de regulamentação, o mesmo não é necessário em 
relação aos servidores militares, dada a clara veda-
ção que, a esse respeito, lhes impôs a Constituição 
Federal.
Indisponibilidade
Os bens, direitos, interesse e serviços públicos não 
se acham à livre disposição dos órgãos públicos, a 
quem apenas cabe curá-los, ou do agente público, 
APOSTILA DIGITAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO PÁGINA 15
mero gestor da coisa pública. Aqueles e este não 
são seus senhores ou seus donos, cabendo-lhes 
por isso tão-só o dever de guardá-los e aprimorá-los 
para a finalidadea que estão vincula-dos. O detentor 
dessa disponibilidade é o Estado. Por essa razão, há 
necessidade de lei e licitação para alienar bens pú-
blicos ou outorga de concessão de serviço público, 
para relevar a prescrição.
Autotutela
A Administração Pública está obrigada a rever os 
seus atos e contratos em relação ao mérito e à le-
galidade. Cabe-lhe, assim, retirar do ordenamento 
jurídico os atos inconvenientes e inoportunos e os 
ilegais. Os primeiros por meio da revogação e os úl-
timos mediante anulação.
O art. 53 da Lei nº 9.784/99 estabelece, in verbis: “a 
Administração deve anular seus próprios atos, quan-
do eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los 
por motivo de conveniência ou oportunidade, respei-
tados os direitos adquiridos”.
Supremacia do Interesse Público
No confronto entre os interesses públicos e particula-
res há de prevalecer o inte-resse público.
A aplicabilidade desse princípio, não significa o total 
desrespeito ao interesse privado, já que a Adminis-
tração deve obediência ao direito adquirido, à coisa 
julgada e ao ato jurídico perfeito, consoante prescre-
ve a Constituição Federal (art. 5º, XXXVI).
Igualdade
A Constituição Federal, no art. 5º, estabelece que, 
sem distinção de qualquernatureza, todos são iguais 
perante a lei. É o princípio da igualdade ou isonomia. 
Assim, todos os iguais em face da lei também o são 
perante a Administração Pública. Todos, portanto, 
têm o direito de receber da Administração Pública o 
mesmo tratamento, se iguais. Se iguais nada pode 
discriminá-los. Impõe-se aos iguais, por esse princí-
pio, um tratamento impessoal, igualitário ou isonômi-
co. É princípio que norteia, sob pena de ilegalidade, 
não só a Administração Pública direta como a indire-
ta. O concurso público e a licitação são exemplos de 
procedimentos que consagram este princípio.
Motivação
Motivar significa justificar a decisão oferecendo as 
causas e os preceitos legais que autorizam a prática 
dos atos administrativos. Segundo o art. 50 da Lei nº 
9.784/99 “os atos administrativos deverão ser moti-
vados, com indicação dos fatos e dos fundamentos 
jurídicos, quando:
I – neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II – imponham ou agravem deveres, encargos ou 
sanções;
III – decidam processos administrativos de concurso 
ou seleção pública;
IV – dispensem ou declarem a inexigibilidade de pro-
cesso licitatório;
V – decidam recursos administrativos;
VI – decorram de reexame de ofício;
VII – deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre 
a questão ou discrepem de pareceres, laudos, pro-
postas e relatórios oficiais;
VIII – importem anulação, revogação, suspensão ou 
convalidação de administração”.
Princípios fundamentais da administração pública 
federal
A Reforma Administrativa de 1967 (Decreto-Lei nº 
200) estabeleceu os princípios fundamentais, com a 
preocupação maior de diminuir o tamanho da má-
quina estatal, simplificar os procedimentos adminis-
trativos e, conseqüentemente, reduzir as despesas 
causadoras do déficit público.
São princípios fundamentais da Administração Públi-
ca federal: planejamento, coordenação, descentrali-
zação, delegação de competência e controle.
Planejamento
A finalidade precípua da Administração é a promo-
ção do bem-estar social, que a Constituição traduz 
na elaboração e execução de “planos nacionais e 
regionais de ordenação do território e de desenvolvi-
mento econômico e social”.
Bem-estar social é o bem comum da coletividade, 
expresso na satisfação de suas necessidades fun-
damentais.
Desenvolvimento é prosperidade. Prosperidade eco-
nômica e social; prosperidade material e espiritual; 
prosperidade individual e coletiva; prosperidade do 
Estado e de seus membros; prosperidade global, en-
fim. Diante dessa realidade, podemos conceituar o 
desenvolvimento nacional como o permanente apri-
moramento dos meios essenciais à sobrevivência 
dos indivíduos e do Estado, visando ao bem-estar 
de todos e ao conforto de cada um na comunidade 
em que vivemos. Assim, o desenvolvimento nacional 
é obtido pelo aperfeiçoamento ininterrupto da ordem 
social, econômica e jurídica; pela melhoria da edu-
cação; pelo aumento da riqueza pública e particular; 
pela preservação dos direitos e garantias individuais; 
pelo aprimoramento das instituições; pela manuten-
ção da ordem interna e pela afirmação da soberania 
APOSTILA DIGITAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO PÁGINA 16
nacional. Todavia, esses objetivos não podem ser 
deixados ao acaso e, para sua consecução, neces-
sitam da tranqüilidade que advém da segurança in-
terna e externa.
Planejamento é o estudo e o estabelecimento das di-
retrizes e metas que deverão orientar a ação gover-
namental, através de um plano geral de Governo, de 
programas globais, setoriais e regionais de duração 
plurianual, do orçamento-programa anual e da pro-
gramação financeira de desembolso, que são seus 
instrumentos básicos. Na elaboração do plano geral, 
bem como na coordenação, revisão e consolidação 
dos programas setoriais e regionais, de competência 
dos Ministros de Estado nas respectivas áreas de 
atuação, o Presidente da República é assessorado 
pelo Conselho de Governo. Toda a atividade da Ad-
ministração federal deve ajustar-se à programação 
aprovada pelo Presidente da República e ao orça-
mento-programa, vedando-se a assunção de com-
promissos financeiros em discordância com a pro-
gramação de desembolso.
Segurança nacional, atualmente denominada defesa 
nacional pela Constituição de 1988 (art. 21, III) é a 
situação de garantia individual, social e institucional 
que o Estado assegura a toda a Nação para a pe-
rene tranqüilidade de seu povo, pleno exercício dos 
direitos e realização dos objetivos nacionais, dentro 
da ordem jurídica vigente.
Os assuntos relacionados com a defesa nacional 
competem aos Conselhos da República e de Defesa 
Nacional (Constituição Federal, arts. 89 a 91).
Coordenação
O princípio da coordenação visa a entrosar as ativi-
dades da Administração, de modo a evitar a duplici-
dade de atuação, a dispersão de recursos, a diver-
gência de soluções e outros males característicos da 
burocracia. Coordenar é, portanto, harmonizar todas 
as atividades da Administração, submetendo-se ao 
que foi planejado e poupandoa de desperdícios, em 
qualquer de suas modalidades.
Da aplicação permanente, a coordenação impõe-
-se a todos os níveis da Adminis-tração, através das 
chefias individuais, de reuniões de que participem as 
chefias subordinadas e de comissões de coordena-
ção em cada nível administrativo. Na Administração 
superior a coordenação é, agora, da competência 
da Secretaria Geral da Presidência da República, 
nos termos do art. 3º, II, do Decreto nº 99.180, de 
15/3/90.
Como corolário do princípio da coordenação, nenhum 
assunto poderá ser subme-tido à decisão presiden-
cial ou de qualquer outra autoridade administrativa 
competente sem ter sido previamente coordenado, 
isto é, sem ter passado pelo crivo de todos os se-
tores nele interessados, através de consultas e en-
tendimentos que propiciem soluções integrais e em 
sincronia com a política geral e setorial do Governo.
A fim de evitar a duplicação de esforços e de inves-
timentos na mesma área geo-gráfica, admite-se a 
coordenação até mesmo com órgãos das Adminis-
trações estadual e municipal que exerçam atividades 
idênticas às dos federais, desde que seja inviável a 
delegação de atribuições àqueles órgãos. Com isso, 
além de economizar recursos materiais e humanos, 
faculta-se aos Estados e Municípios a integração 
nos planos governamentais, deles haurindo benefí-
cios de interesse local.
Em outras disposições do Estatuto da Reforma, pre-
vêem-se medidas especiais de coordenação nos 
campos da Ciência e da Tecnologia, da Política Na-
cional de Saúde, do Abastecimento Nacional, dos 
Transportes e das Comunicações, abrangendo as 
atividades de todos os interessados nesses setores, 
inclusive particulares.
Princípios fundamentais da administração pública 
federal
Descentralização
Descentralizar,em sentido comum, é afastar do cen-
tro; descentralizar, em senti-do jurídico-administrati-
vo, é atribuir a outrem poderes da Administração. O
detentor dos poderes da Administração é o Estado, 
pessoa única, embora constituída dos vários órgãos 
que integram sua estrutura. Despersonalizados, es-
ses órgãos não agem em nome próprio, mas no do 
Estado, de que são instrumentos indispensáveis ao 
exercício de suas funções e atividades típicas. 
A descentralização administrativa pressupõe, por-
tanto, a existência de uma pessoa, distinta da do Es-
tado, a qual, investida dos necessários poderes de 
Administração, exercita atividade pública ou de utili-
dade pública. O ente descen-tralizado age por outor-
ga do serviço ou atividade, ou por delegação de sua 
execução, mas sempre em nome próprio.
Diversa da descentralização é a desconcentração 
administrativa, que significa repartição de funções 
entre os vários órgãos (despersonalizados) de uma 
mesma Administração, sem quebra de hierarquia. 
Na descentralização a execução de atividades ou a 
prestação de serviços pelo Estado é indireta e me-
diata; na desconcentração é direta e imediata.
APOSTILA DIGITAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO PÁGINA 17
Ao lado da descentralização e da desconcentração 
ocorrem também, como téc-nicas de descongestio-
namento administrativo, a delegação (de execução 
de serviço ou de competência) e a execução indire-
ta, as quais, conforme suas características, ora se 
aproximam da descentralização, ora da desconcen-
tração. Todavia, delas diferem principalmente porque 
são efetivadas por intermédio de atos administrati-
vos, mediante previsão legal, enquanto a descen-
tralização e a desconcentração realizam-se, normal-
mente, por lei.
Feitas essas considerações, verifica-se que o legis-
lador da Reforma Administrati-va, após enquadrar 
na Administração indireta alguns entes descentrali-
zados, deixando de lado, porém, os concessionários 
de serviços públicos e as entidades paraestatais co-
nhecidas por fundações governamentais e serviços 
sociais autônomos, propõe, sob o nome genérico de 
descentralização, tomado o termo na sua acepção 
vulgar, um amplo descongestionamento da Adminis-
tração federal, através da desconcentração adminis-
trativa, da delegação de execução de serviço e da 
execução indireta.
A desconcentração administrativa opera desde logo 
pela distinção entre os ní-veis de direção e execução. 
No nível de direção, situam-se os serviços que, em 
cada órgão da Administração, integram sua estrutura 
central de direção, competindo-lhe primordialmente 
as atividades relacionadas com o planejamento, a 
supervisão, a coordenação e o controle, bem como 
o estabelecimento de normas, critérios, programas e 
princípios a serem observados pelos órgãos enqua-
drados no nível de execução. A esses últimos cabem 
as tarefas de mera rotina, inclusive as de formaliza-
ção de atos administrativos e, em regra, de decisão 
de casos individuais, principalmente quando locali-
zados na periferia da Administração e em maior con-
tato com os fatos e com os administrados. 
Como bem observa Nazaré Teixeira Dias, a descon-
centração administrativa traduz “a orientação geral 
da Reforma no sentido de prestigiar a ação dos ór-
gãos de periferia, facilitar seu funcionamento e repor 
a estrutura central de direção superior no plano que 
lhe cabe, liberando-a da massa de papéis, impeditiva 
de sua atividade de cúpula”.
A delegação da prestação de serviço público ou de 
utilidade pública pode ser feita a particular – pessoa 
física ou jurídica – que tenha condições para bem 
realizá-lo, sempre através de licitação, sob regime 
de concessão ou permissão. Esses serviços também 
podem ser executados por pessoa administrativa, 
mediante convênio ou consórcio. 
Os signatários dos convênios ficam sujeitos ao po-
der normativo, fiscalizador e controlador dos órgãos 
federais competentes, dependendo a liberação dos 
recursos do fiel cumprimento dos programas e das 
cláusulas do ajuste.
A execução indireta das obras e serviços da Admi-
nistração, mediante contratos com particulares, pes-
soas físicas ou jurídicas, tem por finalidade aliviá-la 
das tarefas executivas, garantindo, assim, a melhor 
realização das suas atividades específicas (plane-
jamento, coordenação, supervisão e controle), bem 
como evitar o desmesurado crescimento da máquina 
administrativa. É estimulada e aconselhada sempre 
que, na área de atuação do órgão interessado, a ini-
ciativa privada esteja suficientemente desenvolvida 
e capacitada para executar o objeto do contrato, pre-
cedido de licitação, salvo nos casos de dispensa pre-
vistos em lei ou inexigibilidade por impossibilidade 
de competição entre contratantes.
Princípios fundamentais da administração pública 
federal
Delegação de Competência
A delegação de competência, princípio autônomo, 
forma de aplicação do “princí-pio da descentraliza-
ção”, é também simples técnica de descongestiona-
mento da Administração, como se viu acima.
Pela delegação de competência, o Presidente da 
República, os Ministros de Estado e, em geral, as 
autoridades da Administração transferem atribuições 
decisórias a seus subordinados, mediante ato pró-
prio que indique com a necessária clareza e conve-
niente precisão a autoridade delegante, a delegada 
e o objeto da delegação. O princípio visa a assegurar 
maior rapidez e objetividade às decisões, situando-
-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas 
a atender.
Considerando que os agentes públicos devem exer-
cer pessoalmente suas atribui-ções, a delegação 
de competência depende de norma que a autorize, 
expressa ou implicitamente. As atribuições constitu-
cionais do Presidente da República, por exemplo, só 
podem ser delegadas nos casos expressamente pre-
vistos na Constituição.
A delegação de competência tem caráter facultativo e 
transitório, apoiando-se em razões de oportunidade 
e conveniência e na capacidade de o delegado exer-
cer a contento as atribuições conferidas, de modo 
que o delegante po-de sempre retomar a competên-
cia e atribuí-la a outrem ou exercê-la pessoalmente.
Observamos, finalmente, que só é delegável a com-
petência para a prática de atos e decisões adminis-
trativas, não o sendo para o exercício de atos de 
APOSTILA DIGITAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO PÁGINA 18
natureza política como são a proposta orçamentária, 
a sanção e o veto. Também não se transfere por de-
legação o poder de tributar.
Controle
O controle das atividades administrativas no âmbi-
to interno da Administração é, ao lado do coman-
do, da coordenação e da correção, um dos meios 
pelos quais se exercita o poder hierárquico. Assim, 
o órgão superior controla o inferior, fiscalizando o 
cumprimento da lei e das instruções e a execução 
de suas atribuições, bem como os atos e o rendi-
mento de cada servidor. Todavia, o princípio do con-
trole estabelecido na Lei da Reforma Administrativa 
tem significado mais amplo, uma vez que se constitui 
num dos três instrumentos da supervisão ministerial, 
a que estão sujeitos todos os órgãos da Administra-
ção federal, inclusive os entes descentralizados, nor-
malmente não submetidos ao poder hierárquico das 
autoridades da Administração direta. Esse controle, 
que, quanto às entidades da Administração indireta, 
visa, em especial, à consecução de seus objetivos 
e à eficiência de sua gestão, é exercido de vários 
modos, como adiante se verá podendo chegar até a 
intervenção, ou seja, ao controle total.
No âmbito da Administração direta, prevêem-se, es-
pecialmente, os controles de execução e observân-
cia de normas específicas, de observância de nor-
mas genéricas e de aplicação dos dinheiros públicos 
e guarda de bens da União.
Em cada órgão, o controle da execução dos pro-
gramas que lhe concernem e o da observância das 
normas que disciplinam suas atividades específicas 
são feitos pela chefia competente. Já, o controle do 
atendimento das normas gerais reguladoras do exer-
cício das atividades auxiliares, organizadas sob a 
forma desistemas (pessoal, orçamento, estatística, 
administração financeira, contabilidade e auditoria 
e serviços gerais, além de outros, comuns a todos 
os órgãos da Administração, que, a juízo do Poder 
Executivo, necessitem de coordenação central), é 
realizado pelos órgãos próprios de cada sistema. Fi-
nalmente, o controle da aplicação dos dinheiros pú-
blicos e da guarda dos bens da União compete ao ór-
gão próprio do sistema de contabilidade e auditoria, 
que, em cada Ministério, é a respectiva Secretaria de 
Controle Interno.
Estabelecidas as formas de controle das ativida-
des administrativas, devem ser suprimidos todos 
os controles meramente formais, como determina, 
acertadamente, o Decreto-Lei nº 200/67, que prevê 
também a supressão daqueles cujo custo seja evi-
dentemente superior ao risco decorrente da inexis-
tência de controle específico.
A Administração federal é constituída na forma de 
uma pirâmide, cujos compo-nentes são mantidos no 
devido lugar pelo poder hierárquico e em cujo ápice 
coloca-se o Presidente da República; ficando logo 
abaixo os Ministros de Estado, seus auxiliares dire-
tos.
Assim, o Presidente da República é o chefe supremo, 
exercendo o poder hierár-quico em toda sua plenitu-
de, por isso que o Estatuto da Reforma lhe confere 
expressamente o poder de, por motivo de relevante 
interesse público, avocar e decidir qualquer assunto 
na esfera da Administração federal, o que faz dele o 
controlador máximo das atividades administrativas.
Os Ministros de Estado detêm o poder-dever de su-
pervisão sobre todos os órgãos da Administração 
direta ou indireta enquadrados em suas respectivas 
áreas de competência, ressalvados aqueles sob a 
supervisão direta e imediata do Presidente da Repú-
blica, tais como:
a) o Conselho de Governo;
b) o Advogado-Geral da União;
c) a Secretaria de Comunicação de Governo e Ges-
tão Estratégica;
d) a Secretaria de Coordenação Política e Assuntos 
Institucionais da Presidência da República;
e) o Gabinete da Presidência da República; e
f) a Controladoria Geral da União.
Junto à Presidência da República funcionarão, como 
órgãos de consulta do Presi-dente da República:
a) o Conselho da República;
b) o Conselho de Defesa Nacional e outros.
As três espécies de administração pública:
Considere os seguintes conceitos constantes do Pla-
no Diretor da Reforma do Aparelho do Estado:
Administração Pública Patrimonialista 
No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona 
como uma extensão do poder do soberano, e os 
seus auxiliares, servidores, possuem status de no-
breza real. Os cargos são considerados prebendas. 
A res publica não é diferenciada das res principis. 
Em conseqüência, a corrupção e o nepotismo são 
inerentes a esse tipo de administração. No momento 
em que o capitalismo e a democracia se tornam do-
minantes, o mercado e a sociedade civil passam a se 
distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, 
a administração patrimonialista torna-se uma excres-
cência inaceitável.
Administração Pública Burocrática 
Surge na segunda metade do século XIX, na época 
APOSTILA DIGITAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO PÁGINA 19
do Estado liberal, como forma de combater a cor-
rupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem 
princípios orientadores do seu desenvolvimento a 
profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia 
funcional, a impessoalidade, o formalismo, em sín-
tese, o poder racional-legal. Os controles adminis-
trativos, visando evitar a corrupção e o nepotismo, 
são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança 
prévia nos administradores públicos e nos cidadãos 
que a eles dirigem demandas. Por isso, são sempre 
necessários controles rígidos dos processos, como 
por exemplo, na admissão de pessoal, nas compras 
e no atendimento a demandas.
Por outro lado, o controle – a garantia do poder do Es-
tado – transforma-se na própria razão de ser do fun-
cionário. Em conseqüência, o Estado volta-se para 
si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, 
que é servir à sociedade. A qualidade fundamental 
da Administração Pública burocrática é a efetividade 
no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, 
a auto-referência, a incapacidade de voltar-se para 
o serviço aos cidadãos vistos como clientes. Este 
defeito, entretanto, não se revelou determinante na 
época do surgimento da Administração Pública Bu-
rocrática, porque os serviços do Estado eram muito 
reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem 
e administrar a justiça, a garantir os contratos e a 
propriedade.
Administração Pública Gerencial 
Emerge na segunda metade do século XX, como 
resposta, de um lado, à expansão das funções eco-
nômicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desen-
volvimento tecnológico e à globalização da economia 
mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os 
problemas associados à adoção do modelo anterior. 
A eficiência da Administração Pública – a necessida-
de de reduzir custos e aumentar a qualidade dos ser-
viços, tendo o cidadão como beneficiário – torna-se, 
então, essencial. A reforma do aparelho do Estado 
passa a ser orientada predominantemente pelos va-
lores da eficiência e qualidade na prestação de servi-
ços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura 
gerencial nas organizações.
A Administração Pública Gerencial constitui um 
avanço e, até certo ponto, um rompimento com a Ad-
ministração Pública Burocrática. Isto não significa, 
entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo 
contrário, a Administração Pública Gerencial está 
apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexi-
bilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, 
como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, 
a existência de um sistema estruturado e universal 
de remuneração, as carreiras, a avaliação constante 
de desempenho, o treinamento sistemático. 
A diferença fundamental está na forma de controle, 
que deixa de basear-se nos processos para concen-
trar-se nos resultados, e não na rigorosa profissiona-
lização da Administração Pública, que continua um 
princípio fundamental.
Administração pública gerencial
Na Administração Pública Gerencial, a estratégia 
volta-se:
1 – para a definição precisa dos objetivos que o ad-
ministrador público deverá atingir em sua unidade;
2 – para a garantia de autonomia do administrador 
na gestão dos recursos huma-nos, materiais e finan-
ceiros que lhe forem colocados à disposição para 
que possa atingir os objetivos contratados; e
3 – para o controle ou cobrança a posteriori dos re-
sultados. Adicionalmente, pratica-se a competição 
administrada no interior do próprio Estado, quando 
há a possibilidade de estabelecer concorrência entre 
unidades internas. No plano da estruturaorganizacio-
nal, a descentralização e a redução dos níveis hie-
rárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se 
que a Administração Pública deve ser permeável à 
maiorparticipação dos agentes privados e/ou das 
organizações da sociedade civil e deslocar aênfase 
dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).
A Administração Pública Gerencial inspira-se na ad-
ministração de empresas, masnão pode ser confun-
dida com esta última. Enquanto a receita das empre-
sas depende dospagamentos qcue os clientes fazem 
livremente na compra de seus produtos e serviços, 
areceita do Estado deriva de impostos, ou seja, de 
contribuições obrigatórias, semcontrapartida direta. 
Enquanto o mercado controla a administração das 
empresas, a sociedade – por meio de políticos elei-
tos – controla a Administração Pública. Enquanto 
aadministração de empresas está voltada para o lu-
cro privado, para a maximização dosinteresses dos 
acionistas, esperando-se que, através do mercado, 
o interesse coletivoseja atendido, a Administração 
Pública Gerencial está explícita e diretamente volta-
dapara o interesse público.
Neste último ponto, como em muitos outros (profis-
sionalismo, impessoalidade,etc.), a Administração 
Pública Gerencial não se diferencia da Administra-
ção Pública Burocrática. Na burocracia pública clás-
sica existe