APS - Bens Pub e Contratos Adm - Davi Natã W Cassolla 1732931

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APS – BENS PÚBLI. E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS – 8º SEMESTRE - 2021.01 
PENALIDADES ADMINISTRATIVAS DA LEI 8.666/93 
 
Nome: Davi Natã Wanzeler Cassolla 
RA: 1732931 
Turma: 3208A02 
APS – Bens Públicos e Contratos Administrativos – Professora Mariana Cavichioli Gomes 
Almeida 
Sumário 
Introdução ........................................................................................................................................ 1 
Regime jurídico dos contratos administrativos ............................................................................. 2 
Sanções Administrativas da Lei 8.666/93 ..................................................................................... 6 
Advertência (Inciso I) ......................................................................................................... 10 
Multa (Inciso II) .................................................................................................................. 11 
Suspensão temporária em licitação e impedimento de contratar (Inciso III) .................. 14 
Declaração de Inidoneidade (Inciso IV) ............................................................................ 24 
Conclusão ...................................................................................................................................... 31 
 
Introdução 
O presente trabalho tem como objetivo a análise crítica das penalidades aplicáveis ao 
contratado (particular) no âmbito dos contratos administrativos, segundo a Lei 8.666/93. 
Será dado um especial enfoque acerca da controvérsia jurisprudencial e doutrinária 
acerca das penalidades de “declaração de inidoneidade” e “suspensão temporária de 
participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração”, previstas no art. 
87, III e IV da Lei 8.666/93. 
Para melhor explanação do tema, será feita uma breve análise do regime jurídico 
aplicado aos contratos administrativos: como eles nascem, seu objeto e procedimentos para 
2 
 
serem firmados. Assim, será possível dar maior profundidade à análise das penalidades 
aplicáveis no caso de descumprimento do contrato por inexecução, seja ela total ou parcial. 
Regime jurídico dos contratos administrativos 
Incialmente, cumpre destacar que os contratos administrativos estão sob a égide da Lei 
8.666/93 em termos de legislação infraconstitucional. 
O conceito de “contratos administrativos” é bem debatido pela doutrina. A professora 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende que “contratos da administração” é um conceito dotado 
de amplitude, e abrange todos os contratos que são celebrados pela Administração Pública, seja 
dentro do regime de direito público ou de direito privado.1 Assim, sendo tal expressão dotada 
de sentido mais abrangente, a expressão “contrato administrativo” designa um conceito mais 
restritivo, o qual buscamos entender aqui: 
“(...) expressão contrato administrativo é reservada para designar tão somente os 
ajustes que a Administração, nessa qualidade, celebra com pessoas físicas ou 
jurídicas, públicas ou privadas, para a consecução de fins públicos, segundo regime 
jurídico de direito público.”2 
Ela complementa e esclarece sua posição dentro da celeuma, asseverando ser adepta a 
corrente “que aceita a existência do contrato administrativo como espécie do gênero contrato”3 
A expressão “contrato administrativo” revela um ajuste feito pela Administração 
Pública com pessoas físicas ou jurídicas para a consecução de fins públicos, sempre segundo 
regime jurídico de direito público! A Professora Di Pietro traz um ponto interessantíssimo sobre 
a posição da Administração Pública dentro dessa relação jurídica entre ela e o particular. 
Quando estamos diante de um dos “contratos da Administração”, e aqui especificamente 
quando ele é submetido ao regime jurídico de direito privado, há uma posição de 
horizontalidade entre as partes (Administração e Particular), diferente do que ocorre no contrato 
administrativo, em que a relação é dotada de certa “verticalidade” vez que a relação está 
submetida ao regime jurídico de direito público, princípios como o da Supremacia do Interesse 
Público estariam incidindo sob a relação, assim, a Administração Pública estará 
hierarquicamente acima do particular. 
 
1 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 33ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020. E-PUB, não 
paginado. Capítulo 8.1. 
2 Ibidem. 
3 DI PIETRO. Op. Cit. Capítulo 8.3. 
3 
 
Já para a Professora Irene Nohara, a conceituação de contrato administrativo partiria 
do conceito que temos no direito civil, vendo o contrato como uma espécie de negócio jurídico 
que tem 3 aspectos nevrálgicos: consensualidade, força obrigatória (pacta sunt servanda) e 
relatividade.4 E conseguinte, olhando para a definição dada pela Lei 8.666/93 em seu art. 2º, 
§único: “Para os fins desta lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou 
entidades da Administração Pública e particulares em que haja um acordo de vontade para a 
formação do vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação 
utilizada”5. Interessante texto que o legislador conferiu ao definir os contratos, vez que a 
ressalva final do texto, impõem que a análise de um ato para aferição da caracterização ou não 
de um contrato administrativo é feita com base em sua forma e substância e não a nomenclatura 
dada, assim, impedindo que eventualmente se burle essa caracterização para “escapar” do 
regime jurídico administrativo aplicado aos contratos administrativos. 
Dentro do contexto de existência dos contratos administrativos e do regime jurídico 
que os permeia, existe uma celeuma doutrinária sobre a existência dos contratos administrativos 
no ordenamento jurídico e a natureza jurídica deles. Essencialmente existem 3 correntes 
doutrinárias que abordam esse tema. Uma primeira corrente nega a existência do contrato 
administrativo em nosso ordenamento jurídico na medida em que ele desrespeitaria 
frontalmente características essenciais e basilares dos contratos, quais sejam: a igualdade entre 
as partes contratantes, a autonomia da vontade e inaplicabilidade da “pacta sunt servanda”, 
assim, não seria possível falar que o ajuste de vontades entre a Administração Pública e o 
particular para a prestação de um serviço público, dentro do regime jurídico administrativo, não 
serão um contrato, nesse contexto, apenas seria regido por um contrato (e de direito comum, 
aplicando-se o regime de direito privado), as cláusulas econômicas estabelecidas. O Professor 
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello é um dos adeptos da referida corrente. Irene Nohara nos 
explica a razão de tal corrente não ter aplicabilidade no direito moderno: 
“Tal posicionamento é minoritário. A noção de contrato na teoria geral do direito 
também se modificou durante o tempo, de modo que, atualmente, não é o fato de as 
cláusulas regulamentares dos contratos administrativos serem fixadas 
unilateralmente, em função de disciplina legal, que destitui o instituto de sua natureza 
contratual. 
 
4 NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo, 9ª Ed. São Paulo: Atlas, 2019. E-PUB, não paginado. 
Capítulo 7.1. 
5 BRASIL. Lei nº 8.666. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm. Acesso em: 27 
abr. 2021. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm
4 
 
(...) 
Ademais, apesar de concordarmos com os argumentos expostos por Oswaldo Aranha 
Bandeira de Mello, no sentido de que os serviços públicos e os bens públicos estão 
fora do âmbito de disposição (da autonomia privada), defendemos que não há como 
negar natureza contratual à concessão do uso de bens públicos. Também não se pode 
ignorar que a concessão de serviço público tem natureza contratual, pois o que é objeto 
de avença nesse contrato é o exercício do serviço público; e a sua titularidade 
permanece com o Poder Público, que, a qualquer momento,pode retomá-lo, contanto 
que indenize o particular pelos prejuízos devidamente comprovados.”6 
A segunda corrente acerca dos contratos administrativos entende que todo e qualquer 
contrato em que seja parte a Administração Pública é um “contrato administrativo” e estará 
submetido ao regime jurídico do direito administrativo (ou seja, público). Não podendo 
nenhuma parte dele ser submetido ao regime jurídico de direito privado, uma vez que, se a 
Administração Pública é parte, haverá necessariamente a incidência do regime jurídico 
administrativo, inclusive em relação a forma, competência, procedimento e finalidade do 
contrato. É adepto dessa posição o Professor Roberto Dromi, contudo, essa também não é a 
posição majoritária da doutrina. 
Por fim, temos a terceira e majoritária corrente doutrinária, que propugna a ideia da 
Administração Pública poder celebrar contratos não apenas dentro do regime jurídico 
administrativo mas também no regime jurídico de direito privado. Nesse sentido, a Professora 
Irene Nohara entende que do gênero “contratos da Administração” - no mesmo sentido do 
entendimento já exposto da Professora Zanella Di Pietro -, teremos duas espécies de contratos: 
“1. contratos privados da Administração, como, por exemplo, o seguro, o 
financiamento, a locação em que o Poder Público seja locatário, que são regidos 
predominantemente, por normas de direito privado, conforme explícita redação do art. 
62, § 3º, I, da Lei nº 8.666/93, contudo, parcialmente derrogados, “no que couber”, 
por normas publicísticas, pois quando o Estado figura na relação são impostas 
exigências formais e materiais peculiares; 
2. contratos administrativos, que obedecem integralmente ao regime jurídico de 
direito público, com incidência das normas exorbitantes ou derrogatórias do direito 
comum em prol do interesse público, sendo as disposições de direito privado 
interpretadas apenas supletivamente às de direito público.”7 
Neste diapasão, o art. 54, caput da Lei 8.666/93, nos explicita que: “Os contratos 
administrativos de que trata esta Lei regulam-se pelas suas cláusulas e pelos preceitos de direito 
público, aplicando-se lhes, supletivamente, os princípios da teoria geral dos contratos e as 
 
6 NOHARA, Op. Cit. Capítulo 7.2. 
7 Ibidem. 
5 
 
disposições de direito privado.”8. Disso, podemos depreender que a Administração Pública 
pode celebrar contratos nos quais se aplicam o regime jurídico administrativo e outros que se 
aplicam o regime jurídico de direito privado. Não obstante, nessa última possibilidade existe 
uma ressalva bem clara: não há a total submissão ao regime jurídico de direito privado, haverá 
ainda sim uma certa incidência do regime de direito público. A lei .8666/93 por exemplo, em 
seu art. 62, §3º, Inciso I, traz alguns casos em que será aplicado “predominantemente” o regime 
jurídico de direito privado, ou seja, nunca é aplicado apenas e tão somente tal regime, sendo 
que haverá uma espécie de “derrogação parcial” das normas de direito privado pelas de direito 
público, no que o regime jurídico administrativo determinar. 
Nos dizeres de Zanella Di Pietro, dentro dos contratos celebrados pela Administração 
Pública, teremos: 
“1. os contratos de direito privado, como a compra e venda, a doação, o comodato, 
regidos pelo Código Civil, parcialmente derrogados por normas publicistas; 
2. os contratos administrativos, dentre os quais incluem-se: a) os tipicamente 
administrativos, sem paralelo no direito privado e inteiramente regidos pelo direito 
público, como a concessão de serviço público, de obra pública e de uso de bem 
público; b) os que têm paralelo no direito privado, mas são também regidos pelo 
direito público, como o mandato, o empréstimo, o depósito, a empreitada.”9 
Em que pese tais diferenciações e classificações, existem características comuns a 
todos esses contratos da Administração, além das gerais da teoria dos contratos10, na medida 
em que há total ou parcial incidência do regime jurídico administrativo, teremos como 
características cogentes: A Administração Pública como parte, o interesse público como 
finalidade, a licitação como regra e a presença das chamadas “clausulas exorbitantes”. 
Indubitavelmente, essas são as características que vão diferenciar o contrato da Administração 
de um contrato de direito próprio do direito privado, em que não há participação da 
Administração Pública. 
Para o objetivo do presente trabalho, a caraterística que mais nos importa é a das 
clausula exorbitantes. Essas são as que reafirmam a posição da Administração Pública dentro 
 
8 BRASIL. Lei nº 8.666. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm. Acesso em: 27 
abr. 2021. 
9 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 33ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020. E-PUB, não 
paginado. Capítulo 8.1. 
10 Conforme Irene Nohara: “Consensualidade, formalidade, onerosidade, comutatividade, intuito personae e 
natureza de adesão”. (NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo, 9ª Ed. São Paulo: Atlas, 2019. E-PUB, 
não paginado. Capítulo 7.5). Faço uma ressalva aqui, na medida em que a característica de adesão não seria uma 
geral aplicada aos contratos “comuns”, mas sim uma característica genérica dos contratos da administração 
pública. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm
6 
 
da relação jurídica estabelecida, fazendo-se valer o princípio da “supremacia do poder público”. 
A doutrina entende que essa é uma cláusula implícita nos contratos administrativos, mas em 
relação aos contratos da Administração, especificamente os que se submetam ao regime jurídico 
de direito privado, haverá a necessidade de previsão no contrato, derrogando as disposições de 
direito comum. 
“Quando a Administração celebra contratos administrativos, as cláusulas exorbitantes 
existem implicitamente, ainda que não expressamente previstas; elas são 
indispensáveis para assegurar a posição de supremacia do Poder Público sobre o 
contratado e a prevalência do interesse público sobre o particular. Quando a 
Administração celebra contratos de direito privado, normalmente ela não necessita 
dessa supremacia e a sua posição pode nivelar-se à do particular; excepcionalmente, 
algumas cláusulas exorbitantes podem constar, mas elas não resultam implicitamente 
do contrato; elas têm que ser expressamente previstas, com base em lei que derrogue 
o direito comum. Por exemplo, quando a lei permite o comodato de bem público, pode 
estabelecer para a Administração a faculdade de exigi-lo de volta por motivo de 
interesse público.”11 
Diante disso, vendo que há a submissão do contrato ao regime jurídico de direito 
público diretamente, ou ainda que parcialmente nos contratos privados (com a previsão da 
clausula exorbitante), teremos a aplicação direta e necessária do art. 58 e seus incisos, da Lei 
8.666/93. O caput do referido artigo nos demonstra que: “O regime jurídico dos contratos 
administrativos instituído por esta Lei confere à Administração, em relação a eles, a 
prerrogativa de:”12. Aqui em especial olharemos para a prerrogativa do Inciso IV, sendo ela que 
confere o poder à Administração para “aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou 
parcial do ajuste.”13, sanções essas que estão previstas no art. 87 da Lei 8.666/93. 
Sanções Administrativas da Lei 8.666/93 
As sanções aplicáveis no caso de inexecução total ou parcial do contrato firmado - ou 
seja, inadimplemento -, consubstanciam-se na possibilidade da Administração Pública aplicar 
uma sanção administrativa consistente em: advertência (Inciso I), multa (Inciso II), suspensão 
temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração 
Pública (Inciso III) e declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração 
Pública (Inciso IV), estando todos previstos no art. 87, Incisos, da Lei 8.666/93. 
 
11 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.Direito Administrativo, 33ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020. E-PUB, não 
paginado. Capítulo 8.4. 
12 BRASIL. Lei nº 8.666. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm. Acesso em: 
27 abr. 2021. 
13 Ibidem. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm
7 
 
O §2º do referido artigo deixa bem clara a possibilidade da aplicação cumulativa de 
qualquer uma das sanções dos incisos I, III e IV, com a do Inciso II, ou seja, qualquer uma das 
outras três pode ser aplicada cumulativamente com a multa, mas não é possível aplicar 
cumulativamente qualquer uma das outras três entre si. Conforme Zanella Di Pietro: “A pena 
de multa pode ser aplicada com qualquer uma das outras (art. 87, § 2º), ficando vedada, 
implicitamente, em qualquer outra hipótese, a acumulação de sanções administrativas.”14. 
O fato que motiva a aplicação de uma das sanções é nada menos que a inexecução do 
contrato da Administração, seja total ou parcialmente. O Professor Rafael Carvalho Rezende 
Oliveira aduz sobre a inexecução contratual: 
“Normalmente, o que se espera das partes contratantes é o cumprimento adequado das 
obrigações assumidas no ajuste. Todavia, em alguns casos pode haver inexecução 
total ou parcial do contrato por culpa de uma das partes ou por fatos extraordinários 
ou imprevisíveis.”15 
Dentro desse universo da inexecução do contrato da Administração, ressalta-se que é 
possível tanto a inexecução por parte do particular quanto pela Administração, não obstante, 
quando ocorrer a inexecução por parte da Administração, não haverá a aplicação das sanções 
previstas no art. 87, caput e Incisos da Lei 8.666/93. 
Adiante, vemos que existem tipos de inexecução, podendo ela ser culposa ou sem 
culpa. A inexecução culposa também abrange o dolo, já quando falamos da inexecução sem 
culpa podemos destacar que ela pode ocorrer conforme a teoria da imprevisão, a teoria do fato 
do príncipe ou por força maior. 
As consequências entre elas têm uma diferença tremenda. No caso de inexecução com 
culpa do particular, teremos a aplicação das sanções do art. 87 já citado, se a culpa for imputada 
à Administração, outra será a consequência: 
“Em caso de inexecução por culpa do contratado, a Administração Pública deverá 
aplicar as sanções contratuais, após oportunizar a ampla defesa e o contraditório, 
sendo lícita a rescisão do ajuste. Se a culpa for da Administração, o particular deve 
ser compensado. Aqui teremos o denominado “fato da Administração”, assim 
considerado a inexecução contratual imputada à Administração. Nesse caso, a 
Administração deve rever as cláusulas do contrato para não prejudicar o contratado 
 
14 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 33ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020. E-PUB, 
não paginado. Capítulo 8.6.7.5 
15 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Licitações e contratos administrativos: teoria e prática. 9ª Ed. Rio 
de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2020. E-PUB, não paginado. Capítulo 3.10. 
8 
 
(prorrogação do prazo contratual, revisão dos valores devidos etc.). Nesse caso, o 
particular poderá pleitear o distrato ou a rescisão judicial do ajuste.”16 
Se a inexecução for sem culpa, a consequência é diferente e menos gravosa, não 
existindo a possibilidade de aplicação das sanções do art. 87 da Lei 8.666/93. 
“A inexecução sem culpa relaciona-se à inexecução contratual em virtude de fatos não 
imputáveis às partes. Nesse caso, duas serão as possibilidades: (i) continuidade do 
ajuste com a revisão do contrato para reequilibrar a equação econômico-financeira 
inicial; ou (ii) extinção do contrato, caso não haja possibilidade de prosseguimento do 
ajuste. 
(...) 
As hipóteses tradicionais de inexecução sem culpa são a teoria da imprevisão, o fato 
do príncipe e o caso fortuito e a força maior. Todavia, a legislação confere o mesmo 
tratamento (e consequências) a essas teorias. O art. 65, II, “d”, da Lei 8.666/1993 
dispõe que o contrato pode ser alterado por acordo das partes para restabelecer o 
equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, (...)”17 
Em suma, para fins práticos, a lei confere o mesmo tratamento para todos os casos de 
inexecução do contrato sem culpa. Já havendo culpa na inexecução por parte do particular, 
estaremos diante da hipótese de aplicação das sanções em análise no presente trabalho. 
Esse rol previsto no art. 87 é “numerus clausus” ou seja, é um rol taxativo. Importante 
destacar essa característica da taxatividade uma vez que, qualquer outra sanção aplicada que 
não esteja neste rol será considerada ilegal. 
“Não pode a Administração adotar qualquer providência sancionatória que extrapole 
a relação do art. 87 do Estatuto. Resulta daí que se revela ilegítima a retenção de 
pagamento devido ao contratado pelo que executou, quando se encontra em situação 
irregular para com o Fisco, muito embora a regularidade seja exigida durante todo o 
período contratual, conforme dispõe o art. 55 do Estatuto. É lícita até mesmo a 
rescisão contratual por inadimplemento do contratado (art. 78), mas XVII. será ilegal 
a aludida providência restritiva sem previsão legal.”18 
É mister ressaltar que qualquer uma das quatro sanções previstas na Lei 8.666/93 só 
podem ser aplicadas mediante a tramitação do devido processo legal administrativo, garantidos 
a ampla defesa e o contraditório19, tendo cada uma das sanções, a possibilidade de eventual 
pedido de reconsideração ou recurso nos autos do processo, conforme veremos na explanação 
de cada uma delas. Nesse mesmo contexto, importante pontuarmos que para a dosimetria das 
sanções cabíveis, deveremos olhar atentamente aos critérios previstos no art. 22, §§1º, 2º e 3º e 
 
16 OLIVEIRA, Op. Cit. Capítulo 3.10.1 
17 OLIVEIRA, Op. Cit. Capítulo 3.10.2 
18 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 34ª Ed. São Paulo: Atlas, 2020. E-
PUB, não paginado. Capítulo 5, XVI. 
19 Conforme art. 5º, Inciso LV da Constituição Federal 
9 
 
dos artigos 20 e 21, todos da LINDB, logo, “Tais normas devem ser levadas em consideração 
na fixação da dosimetria da pena, que deverá ser devidamente motivada.”20. A necessidade de 
tramitação do devido processo legal e a possibilidade de contraditório do particular são 
imprescindíveis, sob pena de nulidade da sanção aplicada, como podemos ver nos autos do 
Mandado de Segurança nº 17.431/DF que tramitou no STJ: 
“ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. DECLARAÇÃO DE 
INIDONEIDADE DE EMPRESA LICITANTE. PROCEDIMENTO. DEFESA 
FINAL. CERCEAMENTO. ART. 87, IV E § 3º, DA LEI N.º 8.666/93. 
1. O mandado de segurança foi impetrado contra a aplicação da pena de inidoneidade 
para licitar e contratar com o Poder Público, por suposta ocorrência de fraude em 
Pregão Eletrônico, junto ao respectivo Ministério. 
(...) 
5. Durante todo o trâmite, a empresa impetrante foi notificada apenas para apresentar 
resposta à representação inicial da empresa concorrente; depois, perante o pregoeiro 
e, por último, quanto à defesa prevista no § 2º do art. 87, com prazo de 5 dias, por 
determinação do Subsecretário de Assuntos Administrativos Substituto. 
6. A ausência de abertura de prazo para oferecimento de defesa final sobre a possível 
aplicação da pena de inidoneidade, consoante a determinação expressa contida no 
artigo 87, § 3º, da Lei de Licitações, acarreta a nulidade a partir desse momento 
processual, não logrando êxito a pretensão de nulidade ab initio. Precedente. Desse 
modo, fica prejudicado o exame das demais alegações relativas à ilegalidade do ato 
coator. 
7. Segurança concedida em parte.”21 
Com efeito, a lei 8.666 não prevê um prazo prescricional para a aplicação das referidas 
sanções. O Professor Rafael Carvalho Rezende de Oliveira entende por uma aplicação 
analógica das demais disposições do regime jurídico tributário e administrativo para definirmos 
o prazo prescricional para aplicação das sanções pela Administração,que seria de 5 anos. Em 
sua obra, ele explicita que: 
“Não obstante a ausência de previsão expressa na Lei 8.666/1993, entendemos que as 
referidas sanções devem ser aplicadas dentro do prazo prescricional de cinco anos. 
Conforme destacamos em outra oportunidade, a legislação administrativa costuma 
adotar o prazo quinquenal para prescrição e decadência (exs.: art. 1.º da Lei 
9.873/1999; arts. 173 e 174 do CTN; art. 21 da Lei 4.717/1965; art. 23, I, da Lei 
8.429/1992; art. 46 da Lei 12.529/2011; Decreto 20.910/1932; art. 24 da Lei 
12.846/2013 – Lei Anticorrupção etc.), razão pela qual o mesmo prazo deve ser 
 
20 DI PIETRO. Op. Cit. Capítulo 8.6.7.5 
21 (BRASIL, SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. Mandado de Segurança nº 17.431/DF, Primeira Seção do 
STJ. Impetrante: JCA Engenharia e Arquitetura LTDA. Impetrado: Ministro de Estado da Educação. Relator(a): 
Ministro Castro Meira, julgado em 26/09/2012, DJE 02/10/2021. Disponível em: 
https://processo.stj.jus.br/processo/pesquisa/?src=1.1.3&aplicacao=processos.ea&tipoPesquisa=tipoPesquisaGen
erica&num_registro=201101734130. Acesso em: 02 abr. 2021). 
https://processo.stj.jus.br/processo/pesquisa/?src=1.1.3&aplicacao=processos.ea&tipoPesquisa=tipoPesquisaGenerica&num_registro=201101734130
https://processo.stj.jus.br/processo/pesquisa/?src=1.1.3&aplicacao=processos.ea&tipoPesquisa=tipoPesquisaGenerica&num_registro=201101734130
10 
 
adotado, por analogia, nas sanções aplicadas nas licitações e contratações 
administrativas.”22 
Advertência (Inciso I) 
A sanção de advertência, prevista no art. 87, Inciso I da Lei 8.666/93 é a mais branda 
dentre as aplicáveis, sendo considerada uma sanção aplicável a infrações leves23. Ela não se 
consubstancia em nenhum prejuízo materialmente efetivo para o particular que não adimpliu 
sua obrigação contratual, podemos dizer que ela constitui mais uma sanção “moral” , muitas 
vezes com um certo efeito “intimidador”, materializada na advertência para que o particular 
corrija a sua conduta, sob pena de aplicação de uma outra sanção administrativa mais grave, 
como a multa24. 
Quando ocorrer a aplicação da sanção dentro do devido processo legal administrativo, 
o exercício do direito de defesa em relação a advertência aplicada deve ocorrer no prazo 
máximo de 5 dias úteis, nos termos do art. 87, §2º da Lei 8.666/93, juntamente com o art. 109, 
I, alínea “f” da referida Lei. Na melhor doutrina administrativa, a Professora Zanella Di Pietro 
entende que esse recurso, uma vez fundamentado no art. 109, I, f, poderá ter efeito suspensivo, 
se conferido pela autoridade Administrativa, logo, “A esse recurso a autoridade administrativa 
poderá dar efeito suspensivo (art. 109, § 2º).”25. Dado o texto do §2º do art. 109 da Lei 8.666, 
nos parece realmente que existe a possibilidade de ser conferido efeito suspensivo ao recurso, 
atendendo ao disposto na parte final do §, onde se diz “podendo a autoridade competente, 
motivadamente e presentes razões de interesse público, atribuir ao recurso interposto eficácia 
suspensiva aos demais recursos.”. 
Não existem muitas celeumas doutrinárias tampouco jurisprudenciais acerca da sanção 
de advertência, conforme dito, ela é aplicável as condutas mais “brandas” do particular na 
inexecução do contrato total ou parcialmente. 
 
22 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende., Op. Cit. 2020, Capítulo 3.12, Apud. ZARDO, Francisco. Infrações e 
sanções em licitações e contratos administrativos. São Paulo: RT, 2014, p. 192. 
23 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Licitações e contratos administrativos: teoria e prática. 9ª Ed. Rio 
de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2020. E-PUB, não paginado. Capítulo 3.12. 
24 VIEIRA, Me. Vanderson Roberto. Artigo 05: INFRAÇÕES E SANÇÕES ADMINISTRATIVAS NAS 
LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. Revista Processus de Estudos de Gestão, Jurídicos e 
Financeiros, [S.l.], v. 1, n. 01, p. 40-47, mar. 2010. ISSN 2178-2008. Disponível em: 
<http://periodicos.processus.com.br/index.php/egjf/article/view/15>. Acesso em: 02 abr. 2021. 
25 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 33ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020. E-PUB, não 
paginado. Capítulo 8.6.7.5 
11 
 
Multa (Inciso II) 
A sanção administrativa de multa está prevista no Inciso II do art. 87 da Lei 8.666/93, 
sendo uma sanção considerada de natureza média. 
A pena de multa, assim como as outras sanções aplicáveis, deve obedecer ao art. 20 e 
21 da LINDB, fazendo um juízo de proporcionalidade entre a conduta e a multa a ser aplicada. 
“Na aplicação das referidas sanções, a Administração deve exercer o juízo de 
proporcionalidade, aplicando a sanção adequada à gravidade da infração. Ademais, 
na aplicação das sanções administrativas à contratada inadimplente, a Administração 
Pública deverá observar os termos dos arts. 20 e 21 da LINDB, incluídos pela Lei 
13.655/2018.”26 
Importante destaque se dá a proporcionalidade no momento de aplicação da sanção de 
multa visto que dependendo do valor dela, é possível que se torne exorbitante e exceda o valor 
da própria obrigação não adimplida. Contudo, o juízo de proporcionalidade deve analisar não 
apenas o valor da obrigação contratual inadimplida, mas também os seus efeitos. É o que 
ocorreu nos autos do Recurso Ordinário em Mandado de Segurança nº 64.206/PR julgado pelo 
STJ: 
“RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONTRATO 
ADMINISTRATIVO. 
SERVIÇOS DE VIGILÂNCIA ARMADA E NÃO ARMADA EM UNIDADES DO 
PODER JUDICIÁRIO DO ESTADO DO PARANÁ. DESCUMPRIMENTO 
CONTRATUAL. PAGAMENTO PARCIAL DO DÉCIMO TERCEIRO SALÁRIO 
DOS COLABORADORES. DECISÃO ADMINISTRATIVA QUE APLICOU 
MULTA DE 20% SOBRE O VALOR GLOBAL DOS CONTRATOS. MONTANTE 
REDUZIDO PARA 4% SOBRE O VALOR GLOBAL. PLEITO RECURSAL PARA 
DIMINUIÇÃO COM INTUITO DE QUE A MULTA INCIDA APENAS SOBRE A 
PARCELA DA OBRIGAÇÃO CONTRATUAL INADIMPLIDA OU DE QUE 
CORRESPONDA À DIFERENÇA ENTRE O VALOR DEVIDO E O VALOR 
PAGO A TÍTULO DE DÉCIMO TERCEIRO SALÁRIO. AUSÊNCIA DE 
PREVISÃO LEGAL. INEXISTÊNCIA DE DESPROPORCIONALIDADE 
FLAGRANTE. 
HISTÓRICO DA DEMANDA 1. Trata-se, na origem, de Mandado de Segurança 
impetrado por Equip Seg Inteligência em Segurança Eireli, contratada pelo Tribunal 
de Justiça do Estado do Paraná para prestação de serviços de vigilância armada e 
desarmada em unidades do Poder Judiciário daquele Estado, contra suposto ato coator 
da Secretária do Tribunal de Justiça do Paraná, que impôs multa de 20% sobre o valor 
global mensal dos contratos 28/2014, 157/2016 e 158/2016 pela impontualidade do 
pagamento integral do 13º salário dos empregados da impetrante referente ao ano de 
2016. 
(...) 
3. O acórdão recorrido concedeu parcialmente a ordem para reduzir o valor da multa 
imposta de 20% para 4% sobre o valor global dos contratos de segurança. 
 
26 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Licitações e contratos administrativos: teoria e prática. 9ª Ed. Rio 
de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2020. E-PUB, não paginado. Capítulo 3.12. 
12 
 
CUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÃO TRABALHISTA: OBRIGAÇÃO LEGAL E 
CONTRATUAL 
4. O cumprimento das obrigações trabalhistas era dever da recorrente e decorre não 
só do disposto nos arts. 71 da Lei 8.666/1993 e 121 da Lei Estadual 15.608/2007, mas 
também da cláusula 12 do contrato administrativo celebrado. 
FUNDAMENTOS LEGAIS (ARTS. 86, 87 DA LEI 8.666/1993 E 152 DA LEI 
ESTADUAL 15.608/2007) E CONTRATUAIS (CLÁUSULA 16 DO CONTRATO) 
DA MULTA IMPOSTA 
5. A adoção da pena de multa ante o descumprimento de obrigação contratual, a seu 
turno, tem origem nos arts. 86 e 87 da Lei 8.66/1993 e no disposto no art. 152 da Lei 
Estadual 15.608/2007. 
(...) 
9. Como é sabido, o controle de legalidade realizado pelo Poder Judiciário quanto às 
penalidades administrativas é admitido pela jurisprudência do Superior Tribunal de 
Justiça somente em casos excepcionais, sob pena de invasão do mérito administrativo 
quando há desproporcionalidade flagrante, como naspenalizações ínfimas ou 
exorbitantes, o que não se configurou na hipótese. 
PLEITO DE REDUÇÃO FORMULADO PELA IMPETRANTE NO PRESENTE 
FEITO: INCIDÊNCIA APENAS SOBRE PARCELA DA OBRIGAÇÃO 
CONTRATUAL INADIMPLIDA AO INVÉS DO VALOR GLOBAL OU 
SOMENTE PARA QUE INCIDA SOBRE A DIFERENÇA ENTRE O VALOR 
PAGO E O DEVIDO 
10. A recorrente quer que o percentual de multa de 4% fixado no aresto recorrido 
incida apenas sobre a parcela da obrigação contratual inadimplida, e não sobre o valor 
mensal total do contrato ou, ainda, que o "valor da multa aplicada não exceda ao valor 
da obrigação contratual inadimplida, reduzindo o valor da sanção em cada processo 
para a diferença entre o valor devido e o pago a título de 13° salário de modo que as 
penas sejam reduzidas 'de R$ 22.654,89 para R$ 6.889,38 no contrato 157/2016 e de 
R$ 17.828,09 para R$ 4.359,95 no contrato 158/2016'". 
CASO EM QUE NÃO HÁ DESPROPORCIONALIDADE MANIFESTA DA 
MULTA ADMINISTRATIVA 
11. Embora seja possível aplicar supletivamente as normas de direito privado aos 
contratos administrativos e se reconheça que as multas administrativas não possam 
ser fixadas em percentual exorbitante que importe em locupletamento ilícito dos 
órgãos públicos, é pacífico que o sancionamento da infração deve ser compatível com 
a gravidade e a reprovabilidade da infração, considerando-se, ademais, o potencial de 
lesão que pode advir das condutas a serem penalizadas. 
12. Apesar de a impetrante argumentar que agiu com boa-fé, sob o argumento de que 
teria tomado providências para sanar a irregularidade assim que constatada, verifica-
se que as diferenças relativas aos valores do 13° salário dos seus empregados foram 
identificadas pela Administração do citado Tribunal e levadas ao conhecimento da 
empresa em reunião de 23.01.2017. Somente então, a impetrante informou sobre o 
problema com o programa responsável por gerar a folha de pagamento, tendo sido 
requerido e deferido o prazo de 30 dias para a complementação. Porém, como 
reconhecido pela própria empresa, a correção não se deu imediatamente, nem dentro 
do prazo deferido pela Administração, mas no dia 2 de março de 2017, e a quitação 
dos encargos referentes ao FGTS e INSS só ocorreu em 15 de março daquele ano, em 
desacordo com o pactuado em reunião. Por conta disso, os trabalhadores ficaram 
privados de parcela de sua remuneração por mais de 60 dias. 
13. Assim, mesmo que não tenha havido prejuízo à execução contratual entre o 
pagamento parcial do 13º e sua complementação, e apesar de o dano aos funcionários 
não ser o bem jurídico tutelado pelo contrato administrativo que ensejou a multa 
discutida no writ e de terem sido sanadas as irregularidades, o que - frisa-se - era mera 
13 
 
obrigação da ora recorrente, é patente a reprovabilidade da conduta. Por isso é que 
não há falar em desproporcionalidade da multa fixada, a qual não é exorbitante, 
considerando as consequências do atraso no pagamento, o modo como ele ocorreu, 
além dos potenciais danos. 
14. Ademais, não há amparo legal para os pleitos da recorrente, sendo a multa fixada 
inferior ao que autoriza a correspondente cláusula contratual. 
CONCLUSÃO 15. Recurso Ordinário não provido.”27 – grifo nosso 
Não suficiente, a lei 8.666 nos traz explicitamente no art. 87, Inciso II que a multa deve 
ser aplicada “na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato”28. Quando a lei se 
refere ao termo “instrumento convocatório” estamos falando sobre o edital da licitação29, já ao 
mencionar o “contrato” fala exatamente dos contratos da Administração. O art. 40, III da Lei 
8.666/93 deixa claro que no edital da licitação deve conter as “sanções para o caso de 
inadimplemento”, no mesmo sentido é o art. 55, VII da referida lei, que determina a impreterível 
necessidade de conter no contrato firmado entre a Administração e o particular “os direitos e as 
responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os valores das multas;”. Portanto, 
podemos concluir pela necessidade de os instrumentos, seja o edital ou seja o contrato da 
Administração em si, preverem a possibilidade de aplicação da sanção de multa e em qual valor 
ou patamar elas serão aplicáveis. Se eventualmente não houver a previsão da possibilidade de 
aplicação de multa, assim como do valor ou patamar em que ela será aplicada, a Administração 
Pública não poderá aplicá-la30. 
A lei 8.666 permite que a sanção de multa seja aplicada com alguma das outras sanções 
cumulativamente, conforme o art. 87, §2º, e assim como a advertência, se aplicada (respeitando 
o devido processo legal), o exercício do contraditório se dará em até 5 dias úteis contados a 
partir da intimação do ato que aplicou a sanção. Aplica-se também a possibilidade de efeito 
suspensivo ao recurso, conforme o art. 109, §2º da Lei .8666. 
 
27 BRASIL. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. Recurso em Mandado de Segurança nº 64.206/PR. 
Segunda Turma. Recorrente: EQUIP SEG INTELIGENCIA EM SEGURANCA – EIRELI. Recorrido: Estado do 
Paraná. Rel. Ministro Herman Benjamin, julgado em 01/12/2020, DJE 18/12/2020. Disponível em: 
https://processo.stj.jus.br/processo/revista/documento/mediado/?componente=ATC&sequencial=114282789&nu
m_registro=202001985096&data=20201218&tipo=5&formato=PDF. Acesso em: 02 abr. 2021. 
28 BRASIL. Lei nº 8.666. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm. Acesso em: 
27 abr. 2021. 
29 Lembrando que a lei utiliza esse termo por causa da modalidade “convite” de licitação, que tem como 
instrumente convocatório a “carta-convite”. 
30 VIEIRA, Me. Vanderson Roberto. Artigo 05: INFRAÇÕES E SANÇÕES ADMINISTRATIVAS NAS 
LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. Revista Processus de Estudos de Gestão, Jurídicos e 
Financeiros, [S.l.], v. 1, n. 01, p. 40-47, mar. 2010. ISSN 2178-2008. Disponível em: 
<http://periodicos.processus.com.br/index.php/egjf/article/view/15>. Acesso em: 02 abr. 2021. 
https://processo.stj.jus.br/processo/revista/documento/mediado/?componente=ATC&sequencial=114282789&num_registro=202001985096&data=20201218&tipo=5&formato=PDF
https://processo.stj.jus.br/processo/revista/documento/mediado/?componente=ATC&sequencial=114282789&num_registro=202001985096&data=20201218&tipo=5&formato=PDF
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm
14 
 
É de se ressaltar o texto do art. 87, §1º da Lei 8.666 que dispõem acerca da aplicação 
da sanção de multa e eventual garantia prestada quando o contrato fora firmado. A Lei permite 
em seu art. 55, Inciso VI que a Administração Pública exija do particular no momento da 
contratação, uma garantia para assegurar a plena execução do contrato. Nesse sentido, se for 
aplicada uma sanção de multa, haverá a retenção do valor dessa garantia. Se eventualmente o 
valor da multa aplicada ultrapassar o valor da garantia retida, é possível reter esse valor da 
importância a ser paga ao contratado. 
“Para cobrança da multa, a Administração pode reter a garantia e, se esta não for 
suficiente, pode deduzir o seu valor de importâncias devidas ao contratado; trata-se 
de decisões executórias do poder público, que independem de título fornecido pelo 
Poder Judiciário. Somente se não forem suficientes os valores assim recebidos, é que 
a Administração irá a juízo, caso o interessado não pague voluntariamente.”31 
No mesmo sentido entende o Professor Rafael Carvalho Rezende: 
“Administração poderá reter a garantia prestada para pagamento da multa ou 
descontar o seu valor dos pagamentos eventualmente devidos pela Administração, 
existindo sempre a possibilidade de cobrança judicial dos valores (art. 87, § 1.º, da 
Lei).”32 
Não se excluindo em momento algum a possibilidade de acesso ao judiciário para 
cobrança da multa. 
A explanação feita nos demonstra que a multa é uma sanção que constitui um “meio 
termo” entre as demais sanções, visto que ela materialmente traz uma sanção ao particular 
inadimplente na execução do contrato, constituindouma verdadeira “retribuição” a conduta por 
ele praticada, seja comissiva ou omissiva. 
Suspensão temporária em licitação e impedimento de contratar 
(Inciso III) 
No art. 87, Inciso III da Lei 8.666/93, temos a sanção de “suspensão temporária da 
participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração, por prazo não 
superior a 2 anos”. 
 
31 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 33ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020. E-PUB, não 
paginado. Capítulo 8.6.7.5 
32 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Licitações e contratos administrativos: teoria e prática. 9ª Ed. Rio 
de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2020. E-PUB, não paginado. Capítulo 3.12. 
15 
 
Do texto legal conferido a essa sanção podemos inferir algumas características, sendo 
a primeira delas um limite claro na aplicação da sanção, não podendo essa suspenção e 
impedimento ultrapassar o prazo de 2 anos. 
No mesmo sentido das outras sanções abordadas e conforme o art. 87, §2º da Lei 8.666, 
além de poder ser cumulada com a sanção de multa, o exercício do contraditório acerca da 
aplicação dessa sanção será exercido em 5 dias úteis contados a partir da intimação do ato, 
facultado a autoridade administrativa conferir efeito suspensivo a este recurso, se requerido 
pelo particular recorrente, nos termos da parte final do art. 109, §2º da Lei 8.666. 
Diante do texto previsto para essa sanção, existe uma celeuma doutrinária e 
jurisprudencial instaurada acerca da amplitude dela, partindo do pressuposto que o termo 
“Administração” é diferente nessa sanção e na do Inciso IV do art. 87. Aqui, na previsão do 
Inciso III, o legislador se referiu apenas à “Administração”. Para Zanella Di Pietro, a 
consequência da terminologia adotada seria: 
“O inciso III, ao prever a pena de suspensão temporária de participação em licitação 
e impedimento de contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 (dois) 
anos, refere-se à Administração, remetendo o intérprete ao conceito contido no artigo 
6º, XII, da Lei, que a define como “órgão, entidade ou unidade administrativa pela 
qual a Administração Pública opera e atua concretamente”33 
Portanto, precisaríamos necessariamente diferenciar a abrangência do termo previsto 
no art. 87, Incisos III e do IV, em que na primeira, teríamos uma interpretação restritiva e no 
segundo, uma extensiva. Assim, “enquanto a suspensão de participação em licitação e 
impedimento de contratar com a Administração incide apenas em relação ao Ente que aplicou 
a sanção (efeitos restritivos), a declaração de inidoneidade produz efeitos em todo o território 
nacional (efeitos extensivos).”34 
Nesse contexto, traz-se à baila a Jurisprudência do Tribunal de Contas da União, que 
no Acórdão nº 2.617/10 considerou que a referida suspensão prevista como sanção no art. 87, 
Inciso III é uma penalidade a ser cumprida apenas perante o órgão que impôs a penalidade. 
“VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de representação formulada 
pela empresa Locanty Com Serviços Ltda. em razão de supostas irregularidades 
praticadas pelo Hospital Geral de Bonsucesso/RJ na condução do pregão eletrônico 
61/2009. 
 
33 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. Cit. 
34 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Licitações e contratos administrativos: teoria e prática. 9ª Ed. Rio 
de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2020. E-PUB, não paginado. Capítulo 3.12. 
16 
 
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão 
extraordinária de 2ª Câmara, diante das razões expostas pelo relator, com fundamento 
nos arts. 237, inciso VII, e 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, em: 
9.1. conhecer da presente representação, uma vez preenchidos os requisitos de 
admissibilidade previstos no art. 235 do Regimento Interno/TCU, para, no mérito, 
considerá-la parcialmente procedente; 
9.2. acolher em parte as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Manoel Vieira 
Peixoto Junior; 
9.3. determinar ao Hospital Geral de Bonsucesso/RJ que: 
9.3.1. abstenha-se de exigir, como condição para habilitação em certames licitatórios, 
certidão negativa de débitos salariais, limitando-se a exigir os documentos de que 
tratam os arts. 27 a 31 da Lei 8.666/1993; 
9.3.2. abstenha-se de restringir, em seus certames, a participação de empresas em 
desfavor das quais tenha sido aplicada, por outros órgãos ou entidades, a pena de 
suspensão temporária prevista no art. 87, inciso III, da Lei 8.666/1993; 
9.4. dar ciência da presente deliberação à empresa Locanty Com Serviços Ltda. e ao 
Hospital Geral de Bonsucesso/RJ, neste último caso mediante remessa de cópia deste 
acórdão, acompanhado do relatório e do voto que o fundamentam, para que tome 
conhecimento de seu inteiro teor; 
9.5. arquivar os presentes autos.”35 – grifo nosso 
Não obstante, o entendimento da Professora Zanella Di Pietro atualmente é isolado 
entre a doutrina, assim como o referido Acórdão do TCU. Ela, juntamente com o Professor 
Marçal Justin Filho36 (somente até os anos 2000) e Hely Lopes Meirelles37 entendem pela 
interpretação “restritiva” do conceito de “Administração” na amplitude de aplicação da sanção 
de suspensão do particular para licitar, restringindo essa sanção ao ente da Administração 
Pública, seja direta ou indireta, que aplicou a penalidade.38 
Contudo, o Professor Marçal já em 2008 em sua obra “Comentários a Lei de Licitações 
e Contratos Administrativos”, na 12ª edição passou a adotar novo entendimento, o qual 
propugnava que: 
 
35 BRASIL. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Representação Processo nº 014.411/2009-1. Acórdão nº 
2617/2010. Segunda Câmara. Recorrente: Locanty Com. Serviços Ltda. Entidade: Hospital Geral de 
Bonsucesso/RJ. Relatora(a): Aroldo Cedraz, julgado em 25/05/2010. Disponível em: 
https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/acordao-
completo/*/NUMACORDAO%253A2617%2520ANOACORDAO%253A2010%2520COLEGIADO%253A%2
522Segunda%2520C%25C3%25A2mara%2522/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAO
INT%2520desc/0/%2520. Acesso em: 02 abr. 2021. 
36 MARÇAL JUSTEN FILHO (comentários à lei de licitações e contratos administrativos, Dialética, SP, 2000, 
p. 625) Apud. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 34ª Ed. São Paulo: 
Atlas, 2020. E-PUB, não paginado. Capítulo 5, XVI. 
37 MEIRELLES, Hely Lopes. Licitação e contrato administrativo. 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 337. 
Apud. NOHARA, Irene Patrícia - Direito Administrativo, 9ª Ed. São Paulo: Atlas, 2019. E-PUB, não paginado. 
Capítulo 7.9.4. 
38 NOHARA, Op. Cit. Capítulo 7.9.4. 
https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/acordao-completo/*/NUMACORDAO%253A2617%2520ANOACORDAO%253A2010%2520COLEGIADO%253A%2522Segunda%2520C%25C3%25A2mara%2522/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/0/%2520
https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/acordao-completo/*/NUMACORDAO%253A2617%2520ANOACORDAO%253A2010%2520COLEGIADO%253A%2522Segunda%2520C%25C3%25A2mara%2522/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/0/%2520
https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/acordao-completo/*/NUMACORDAO%253A2617%2520ANOACORDAO%253A2010%2520COLEGIADO%253A%2522Segunda%2520C%25C3%25A2mara%2522/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/0/%2520
https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/acordao-completo/*/NUMACORDAO%253A2617%2520ANOACORDAO%253A2010%2520COLEGIADO%253A%2522Segunda%2520C%25C3%25A2mara%2522/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/0/%2520
17 
 
“não haveria sentido em circunscrever os efeitos da ‘suspensão de participação de 
licitação’ a apenas um órgão específico. Se um determinado sujeito apresenta desvios 
de conduta que o inabilitam para contratar com a Administração Pública, os efeitos 
dessa ilicitude se estendem a qualquer órgão. Nenhum órgão da Administração 
Pública pode contratar com aquele que teve seu direito de licitar ‘suspenso”39 
Ainda, além da referida corrente que adotaum conceito “restritivo”, existe uma que 
entende pela aplicação desse efeito restritivo para ambas as sanções (Inciso III e IV): 
 “as sanções possuem efeitos restritivos, limitando-se ao Ente estatal em que foram 
aplicadas, tendo em vista a autonomia federativa e o princípio da competitividade 
aplicável às licitações (os sancionados seriam afastados dos certames). Ex.: as sanções 
aplicadas pelo Município não poderiam ser utilizadas pelo Estado para inabilitar 
determinado licitante. Nesse sentido: Marcos Juruena Villela Souto.”40 
Por fim, temos uma terceira e majoritária doutrina que encontra respaldo na atual 
jurisprudência do STJ. Ela entende pelo conceito extensivo a sanção de suspenção, nas palavras 
de Rafael Carvalho Rezende: 
“as sanções possuem efeitos extensivos e podem ser invocadas por todos os Entes 
federados, pois, se uma empresa foi punida em razão do cometimento de faltas graves, 
a sua contratação pelos demais Entes colocaria em risco o interesse público. Ex.: as 
sanções aplicadas pelo Município poderiam ser utilizadas pelos demais Entes. Nesse 
sentido: José dos Santos Carvalho Filho.”41 
O Professor José dos Santos Carvalho Filho entende nesse sentido, como explicitado 
no excerto acima, ele não vê uma aplicação prática na diferenciação conferida aos termos 
“Administração” e “Administração Pública” no art. 6º da Lei 8.666, logo, a interpretação 
sempre será extensiva, e aqui, principalmente em relação a sanção de suspensão: 
“Na verdade, não conseguimos convencer-nos, data vênia, de qualquer dos 
pensamentos que concluem no sentido restritivo dos efeitos punitivos. Parece-nos que 
o efeito deva ser sempre extensivo. Em primeiro lugar, não conseguimos ver diferença 
de conceituação naqueles incisos do art. 6º, já que o que podemos constatar é apenas 
uma péssima e a técnica definição de Administração Pública; com efeito, nenhuma 
diferença existe entre Administração e Administração Pública. Além disso, se um 
contratado é punido por um ente federativo com a aplicação de uma daquelas sanções, 
a razão só pode ter sido a inexecução total ou parcial do contrato, isto é, o 
inadimplemento contratual, como está afirmado na lei (art. 87). Desse modo, não nos 
parece fácil entender por que tal infração também não acarretaria riscos para as demais 
entidades federativas no caso de alguma delas vir a contratar com a empresa punida. 
Quer dizer: a empresa é punida, por exemplo, com a suspensão do direito de licitar 
perante uma entidade federativa, mas poderia licitar normalmente perante outra e, 
como é óbvio, sujeitá-la aos riscos de novo inadimplemento. Para nós não há lógica 
em tal solução, porque a Administração Pública é uma só, é una, é um todo, mesmo 
 
39 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 12. ed. São Paulo: 
Dialética, 2008. p. 882. 
40 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Licitações e contratos administrativos: teoria e prática. 9ª Ed. Rio de 
Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2020. E-PUB, não paginado. Capítulo 3.12. 
41 Ibidem. 
18 
 
que, em razão de sua autonomia, cada pessoa federativa tenha sua própria estrutura”42 
– grifo nosso 
Nesse sentido, podemos destacar alguns julgados do STJ que adotam esse 
entendimento, acolhendo que não há distinção entre os termos “Administração” e 
“Administração Pública”, logo, a sanção de suspensão e impedimento de licitar e contratar com 
a Administração Pública se refere a todos os órgãos e entidades da Administração Pública. 
“ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. HABILITAÇÃO SOMENTE DA MATRIZ. 
REALIZAÇÃO DO CONTRATO POR FILIAL. IMPOSSIBILIDADE. 
DESCUMPRIMENTO DO CONTRATO. 
SANÇÕES. PROPORCIONALIDADE. ADMINISTRAÇÃO X 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. 
DISTINÇÃO. AUSÊNCIA. 
1. Cuida-se, na origem, de mandado de segurança impetrado pela Petrobrás 
Distribuidora S/A contra ato do Presidente do Tribunal de Contas do Estado de São 
Paulo, o qual, após rescindir o contrato celebrado entre as partes, para a aquisição de 
140.000 litros de gasolina comum, com fornecimento parcelado em doze meses, 
aplicou sanções de pagamento de multa, no valor de R$ 72.600,00 e de impedimento 
de licitar e contratar com o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, pelo prazo de 
um ano. 
(...) 
3. Por sua vez, o artigo 87 da Lei n. 8.666/93 prevê expressamente entre as sanções 
para o descumpridor do acordo a multa, a suspensão temporária de participação em 
licitação e o impedimento de contratar com a Administração, por prazo não superior 
a 2 (dois) anos. 
4. Na mesma linha, fixa o art. 7º da Lei n. 10.520/2002. 
5. Ademais, o §2º do artigo 87 da Lei de Licitação permite a aplicação conjunta das 
citadas sanções, desde que facultada a defesa prévia do interessado, no respectivo 
processo no prazo de cinco dias úteis. 
6. Da mesma forma, o Item 12.2 do edital referente ao contrato em questão estabelece 
a aplicação das sanções estipuladas nas Leis n. 
10.520/02 e n. 8.666/93, bem como na Resolução n. 5/93 do Tribunal de Contas do 
Estado de São Paulo ao inadimplente. 
7. Já o mencionado contrato dispunha na Cláusula Oitava sobre a possibilidade de 
aplicação ao contratado, diante da inexecução total ou parcial do ajuste, de qualquer 
das sanções previstas na Lei de Licitações, a juízo fundamentado da prefeitura, de 
acordo com a gravidade da infração. 
8. Nesse contexto, não obstante as diversas advertências efetuadas pelo Tribunal de 
Contas no sentido de que não poderia a recorrente cometer as irregularidades que 
motivaram as sanções, esta não cuidou para que a unidade responsável pela execução 
do contrato apresentasse previamente a documentação que atestasse a observância das 
normas da licitação e das cláusulas contratadas, de modo que não há que se falar em 
desproporcionalidade da pena aplicada, sobretudo diante da comprovação das 
condutas imputadas à recorrente, o que autoriza a aplicação da multa e da sanção de 
impedimento de contratar com a Administração pelo prazo de um ano, tudo para bem 
melhor atender ao interesse público. 
 
42 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 34ª Ed. São Paulo: Atlas, 2020. E-
PUB, não paginado. Capítulo 5, XVI. 
19 
 
(...) 
10. Por fim, não é demais destacar que neste Tribunal já se pontuou a ausência de 
distinção entre os termos Administração e Administração Pública, razão pela qual a 
sanção de impedimento de contratar estende-se a qualquer órgão ou entidade daquela. 
Precedentes. 
11. Recurso ordinário não provido.”43 – grifo nosso 
 
“ADMINISTRATIVO - MANDADO DE SEGURANÇA - LICITAÇÃO - 
SUSPENSÃO TEMPORÁRIA - DISTINÇÃO ENTRE ADMINISTRAÇÃO E 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - INEXISTÊNCIA - IMPOSSIBILIDADE DE 
PARTICIPAÇÃO DE LICITAÇÃO PÚBLICA - LEGALIDADE - LEI 8.666/93, 
ART. 87, INC. III. 
- É irrelevante a distinção entre os termos Administração Pública e Administração, 
por isso que ambas as figuras (suspensão temporária de participar em licitação (inc. 
III) e declaração de inidoneidade (inc. IV) acarretam ao licitante a não-participação 
em licitações e contratações futuras. 
- A Administração Pública é una, sendo descentralizadas as suas funções, para melhor 
atender ao bem comum. 
- A limitação dos efeitos da “suspensão de participação de licitação” não pode ficar 
restrita a um órgão do poder público, pois os efeitos do desvio de conduta que inabilita 
o sujeito para contratar com a Administração se estendem a qualquer órgão da 
Administração Pública. 
- Recurso especial não conhecido.”44 
 
“ADMINISTRATIVO. SUSPENSÃO DE PARTICIPAÇÃO EM LICITAÇÕES. 
MANDADO DE SEGURANÇA. ENTES OU ÓRGÃOS DIVERSOS. EXTENSÃO 
DA PUNIÇÃO PARA TODA A ADMINISTRAÇÃO. 
1. A punição prevista no inciso III do artigo 87 da Lei nº 8.666/93 não produz efeitos 
somente em relação ao órgão ou ente federado que determinou a punição, mas a toda 
a Administração Pública, pois, caso contrário, permitir-se-ia que empresa suspensa 
contratasse novamente duranteo período de suspensão, tirando desta a eficácia 
necessária. 
2. Recurso especial provido.”45 
 
43 BRASIL. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. Recurso em Mandado de Segurança nº 32.628/SP. 
Segunda Turma. Recorrente: Petrobras Distribuidora S/A. Recorrido: Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. 
Rel. Ministro Mauro Campbell Marques. Julgado em 06/09/2011, publicado em 14/09/2011. Disponível em: 
https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=201001239261&dt_publicacao=14/09/20
11. Acesso em: 03 abr. 2021. 
44 BRASIL. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. Recurso Especial nº 151.567/RJ. Segunda Turma. 
Recorrente: Santhe Indústria e Comércio de Móveis LTDA. Recorrido: Município do Rio de Janeiro. Rel. Ministro 
Francisco Peçanha Martins. Julgado em 25/02/2003, publicado em 14/04/2003, DJ p. 208. Disponível em: 
https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=199700732487&dt_publicacao=14/04/20
03. Acesso em: 03 abr. 2021. 
45 BRASIL. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. Recurso Especial nº 174.274/SP. Segunda Turma. 
Recorrente: Estado de São Paulo. Recorrido: S Goldberg Ltda. Rel. Ministro Castro Meira. Julgado em 19/10/2004, 
publicado em 22/11/2004, DJ p. 294. Disponível em: 
https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=199800347453&dt_publicacao=22/11/20
04. Acesso em: 03 abr. 2021.) 
https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=201001239261&dt_publicacao=14/09/2011
https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=201001239261&dt_publicacao=14/09/2011
https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=199700732487&dt_publicacao=14/04/2003
https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=199700732487&dt_publicacao=14/04/2003
https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=199800347453&dt_publicacao=22/11/2004
https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=199800347453&dt_publicacao=22/11/2004
20 
 
 
“RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. 
LICITAÇÃO. SANÇÃO IMPOSTA A PARTICULAR. INIDONEIDADE. 
SUSPENSÃO A TODOS OS CERTAMES DE LICITAÇÃO PROMOVIDOS PELA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA QUE É UNA. 
LEGALIDADE. ART. 87, INC. II, DA LEI 8.666/93. RECURSO IMPROVIDO. 
I - A Administração Pública é una, sendo, apenas, descentralizada o exercício de suas 
funções. 
II - A Recorrente não pode participar de licitação promovida pela Administração 
Pública, enquanto persistir a sanção executiva, em virtude de atos ilícitos por ela 
praticados (art. 88, inc. III, da Lei n.º 8.666/93). Exige-se, para a habilitação, a 
idoneidade, ou seja, a capacidade plena da concorrente de se responsabilizar pelos 
seus atos. 
III - Não há direito líqüido e certo da Recorrente, porquanto o ato impetrado é 
perfeitamente legal. 
IV - Recurso improvido.”46 
A Professora Irene Nohara não expõe claramente qual corrente ela adota, apenas 
explicitando a visão doutrinária e jurisprudencial sobre o tema, citando inclusive o Acórdão 
2218/201147 do TCU que passou a aplicar o entendimento do STJ acerca do tema. Ainda nesse 
contexto, Nohara ao final assevera que: 
“Portanto, a tendência observada recentemente é a promoção de uma interpretação 
teleológica, ignorando-se a distinção conceitual feita pela Lei de Licitações entre 
Administração e Administração Pública, em nome dos princípios da moralidade, 
prevenção, precaução e indisponibilidade dos interesses públicos.”48 
Em meados de 2012, o TCU ainda tinha uma celeuma jurisprudencial muito grande 
sobre o tema. No Informativo de Jurisprudência sobre licitações a contratos nº 136 em que o 
plenário proferiu o Acórdão nº 3439/2012. O informativo nos mostra que à época não havia um 
entendimento assentado sobre o tema, assim: 
“O relator, ao se debruçar sobre a matéria, mencionou a falta de uniformidade na 
jurisprudência do STJ, acerca do alcance da sanção prevista no inciso III do art. 87 da 
 
46 BRASIL. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. Recurso em Mandado de Segurança nº 9.707/PR. Segunda 
Turma. Recorrente: Alunar Agência de Viagens LTDA. Recorrido: Estado do Paraná. Rel. Ministra Laurita Vaz. 
Julgado em 04/09/2001, publicado em 20/05/2002, DJ p. 115; Disponível em: 
https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=199800308350&dt_publicacao=20/05/20
02. Acesso em: 03 abr. 2021 
47 ART. 87, INCISO III DA LEI 8.666/93 – INEXECUÇÃO DO CONTRATO – ABRANGÊNCIA DOS 
EFEITOS DA SUSPENSÃO PARA TODA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL DIRETA E 
INDIRETA – NOVA ORIENTAÇÃO – TENDÊNCIA. Texto: 12.4.2011. Nessa data foi aprovado o AC – 2218-
11/11-1 com entendimento divergente sobre o alcance da abrangência da suspensão para contratar com órgão ou 
entidade da administração pública. É possível que, a partir desse acórdão, o novo entendimento prevaleça sobre o 
anterior. – Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/redireciona/acordao-completo/%22ACORDAO-
COMPLETO-1170320%22. Acesso em: 23 abr. 2021. 
48 NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo, 9ª Ed. São Paulo: Atlas, 2019. E-PUB, não paginado. 
Capítulo 7.9.4. 
https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=199800308350&dt_publicacao=20/05/2002
https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=199800308350&dt_publicacao=20/05/2002
https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/redireciona/acordao-completo/%22ACORDAO-COMPLETO-1170320%22
https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/redireciona/acordao-completo/%22ACORDAO-COMPLETO-1170320%22
21 
 
Lei 8.666/1993. Acrescentou que, no âmbito do TCU, tem predominado o 
entendimento no sentido de que tal penalidade alcança apenas o órgão, entidade ou a 
unidade administrativa que a cominou.”49 
Não obstante a posição do STJ e da doutrina, um levantamento jurisprudencial recente 
das decisões colegiadas do TCU nos demonstra que o Tribunal tem adotado o entendimento 
“restritivo” da abrangência da sanção de suspensão, deixando seus efeitos limitados ao órgão 
ou entidade que aplicou essa sanção. 
Nesse contexto, podemos destacar os seguintes julgados: 
“Licitação. Sanção administrativa. Suspensão temporária. Ação preventiva. Encargos 
trabalhistas. Encargos sociais. É irregular a desclassificação de licitante, como medida 
preventiva ou de prudência, em razão da existência de penalidade de suspensão 
temporária prevista no art. 87, inciso III, da Lei 8.666/1993, que lhe foi aplicada por 
outro órgão ou entidade da Administração Pública pelo descumprimento de 
obrigações trabalhistas e previdenciárias. Os efeitos dessa penalidade restringem-se à 
participação em licitações junto ao ente que imputou a sanção.”50 
 
“Licitação. Sanção administrativa. Suspensão temporária. Abrangência. Contratação. 
Impedimento. A suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de 
contratar com a Administração (art. 87, inciso III, da Lei 8.666/1993) possui efeitos 
restritos ao âmbito do órgão ou entidade que aplicou a penalidade.”51 
“VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação formulada pela 
sociedade empresária PPO Pavimentação e Obras Ltda., com pedido de cautelar, a 
respeito de possíveis irregularidades na condução da Concorrência 1/2015, aberta pela 
Prefeitura Municipal de Novo Horizonte do Norte/MT, 
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do 
Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em: 
 
49 BRASIL. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Informativo de Jurisprudência sobre Licitações e 
Contratos do TCU n. 136. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/jurisprudencia/boletins-e-
informativos/informativo-de-licitacoes-e-contratos.htm. Acesso em: 03 abr. 2021. 
50 BRASIL. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Representação Processo nº 017.972/2020-5. Acórdão nº 
1757/2020. Plenário. Representante: 3R - Construções e Serviços Eireli. Entidade: Centrais Elétricas do Norte do 
Brasil S.A. Relatora(a): Raimundo Carreiro, julgado em 08/07/2020. Disponível em: 
https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/jurisprudencia-selecionada/suspens%25C3%25A3o%2520E%2520san%25C3%25A7%25C3%25A3o%2520E%2520licita%25
C3%25A7%25C3%25B5es/%2520/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520COLEGIADO%2520asc%252
C%2520ANOACORDAO%2520desc%252C%2520NUMACORDAO%2520desc/0/sinonimos%253Dtrue. 
Acesso em: 03 abr. 2021. Ementa obtida no Boletim de Jurisprudência nº 318 de 27/07/2020 do TCU. Disponível 
em: https://portal.tcu.gov.br/jurisprudencia/boletins-e-informativos/. Acesso em 03 abr. 2021. 
51 BRASIL. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Representação Processo nº 042.073/2018-9. Acórdão nº 
266/2019. Plenário. Representante: Portal Turismo e Serviços Eireli EPP. Entidade: Defensoria Pública da União. 
Relatora(a): Aroldo Cedraz, julgado em 13/02/2019. Disponível em: 
https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/jurisprudencia-selecionada/*/KEY:JURISPRUDENCIA-
SELECIONADA-
68510/score%20desc,%20COLEGIADO%20asc,%20ANOACORDAO%20desc,%20NUMACORDAO%20desc
/0/sinonimos%3Dtrue. Acesso em: 03 abr. 2021. Ementa obtida no Boletim de Jurisprudência nº 253 de 
11/03/2019 do TCU. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/jurisprudencia/boletins-e-informativos/. Acesso em 
03 abr. 2021. 
https://portal.tcu.gov.br/jurisprudencia/boletins-e-informativos/informativo-de-licitacoes-e-contratos.htm
https://portal.tcu.gov.br/jurisprudencia/boletins-e-informativos/informativo-de-licitacoes-e-contratos.htm
https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/jurisprudencia-selecionada/suspens%25C3%25A3o%2520E%2520san%25C3%25A7%25C3%25A3o%2520E%2520licita%25C3%25A7%25C3%25B5es/%2520/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520COLEGIADO%2520asc%252C%2520ANOACORDAO%2520desc%252C%2520NUMACORDAO%2520desc/0/sinonimos%253Dtrue
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https://portal.tcu.gov.br/jurisprudencia/boletins-e-informativos/
22 
 
9.1. conhecer da presente representação, com fundamento nos arts. 235 e 237, inciso 
VII e parágrafo único, do Regimento Interno do TCU c/c o art. 113, § 1º, da Lei 
8.666/1993, para, no mérito, considerá-la procedente; 
(...) 
9.3.2. a jurisprudência deste Tribunal tem se sedimentado no sentido de que a 
penalidade de suspensão temporária e de impedimento de contratar prevista no artigo 
87, inciso III, da Lei 8.666/1993 incide somente em relação ao órgão ou à entidade 
contratante, a exemplo dos Acórdãos 3.243/2012, 3.439/2012 e 1.064/2013, todos do 
Plenário; 
9.4. dar ciência da deliberação, assim como do relatório e do voto que a fundamentam, 
à representante, a Coel - Companhia de Obras de Engenharia Eireli - EPP, à Prefeitura 
Municipal e à Câmara Municipal de Novo Horizonte do Norte/MT.”52 – grifo nosso 
A aplicação dessa sanção tem efeitos que suspendem a possibilidade de o particular 
participar de licitações e o impede de contratar com a Administração Pública, e isso é bem claro 
segundo o texto a ela conferido pelo art. 87, III da Lei 8.666, contudo, esses efeitos serão ex 
tunc ou ex nunc? Ou seja, eles poderão retroagir alcançando fatos pretéritos a aplicação da 
sanção ou apenas tem efeito a partir da aplicação da sanção? O plenário do TCU também 
enfrentou esse tema e ficou assentado o entendimento de tal sanção ter efeitos ex nunc, ou seja, 
só pode ser aplicada a partir da decisão, não retroagindo e alcançando fatos pretéritos. Ao 
Acórdão nº 2183/2019 foi conferido o seguinte enunciado: 
“Licitação. Sanção administrativa. Suspensão temporária. Contratação. Impedimento. 
Efeito ex nunc. A penalidade de suspensão temporária de participação em licitação e 
impedimento de contratar com a Administração produz efeitos ex nunc, não 
alcançando automaticamente os contratos celebrados antes da aplicação da sanção.”53 
Necessário ainda pontuarmos que, eventual instituição de nova pessoa jurídica na 
tentativa de burlar a sanção aplicada a empresa para então participar de certame licitatório, pode 
ser considerada como abuso de direito: 
 
52 BRASIL. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Representação Processo nº 019.168/2015-2. Acórdão nº 
2962/2015. Plenário. Representante: PPO Pavimentação e Obras Ltda. Entidade: Fundação Nacional de Saúde e 
Município de Novo Horizonte do Norte - MT. Relatora(a): Benjamin Zymler, julgado em 18/11/2015. Disponível 
em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/jurisprudencia-
selecionada/suspens%25C3%25A3o%2520E%2520san%25C3%25A7%25C3%25A3o%2520E%2520licita%25
C3%25A7%25C3%25B5es/%2520/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520COLEGIADO%2520asc%252
C%2520ANOACORDAO%2520desc%252C%2520NUMACORDAO%2520desc/9/sinonimos%253Dtrue. 
Acesso em: 03 abr. 2021. 
53 BRASIL. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Representação Processo nº 018.815/2019-7. Acórdão nº 
2183/2019. Plenário. Representante: Senador Jacques Wagner. Entidade: Instituto Rio Branco - MRE. Relatora(a): 
Augusto Sherman, julgado em 11/09/2019. Disponível em: 
https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/jurisprudencia-
selecionada/suspens%25C3%25A3o%2520E%2520san%25C3%25A7%25C3%25A3o%2520E%2520licita%25
C3%25A7%25C3%25B5es/%2520/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520COLEGIADO%2520asc%252
C%2520ANOACORDAO%2520desc%252C%2520NUMACORDAO%2520desc/3/sinonimos%253Dtrue. 
Acesso em: 03 abr. 2021. Enunciado obtido no Boletim de Jurisprudência nº 282 de 30/09/2019 do TCU. 
Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/jurisprudencia/boletins-e-informativos/. Acesso em 03 abr. 2021. 
https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/jurisprudencia-selecionada/suspens%25C3%25A3o%2520E%2520san%25C3%25A7%25C3%25A3o%2520E%2520licita%25C3%25A7%25C3%25B5es/%2520/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520COLEGIADO%2520asc%252C%2520ANOACORDAO%2520desc%252C%2520NUMACORDAO%2520desc/9/sinonimos%253Dtrue
https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/jurisprudencia-selecionada/suspens%25C3%25A3o%2520E%2520san%25C3%25A7%25C3%25A3o%2520E%2520licita%25C3%25A7%25C3%25B5es/%2520/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520COLEGIADO%2520asc%252C%2520ANOACORDAO%2520desc%252C%2520NUMACORDAO%2520desc/9/sinonimos%253Dtrue
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https://portal.tcu.gov.br/jurisprudencia/boletins-e-informativos/
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“Cabe ressaltar que a eventual instituição de nova pessoa jurídica, pelos sócios da 
empresa sancionada, com o objetivo de burlar a efetividade das sanções 
administrativas, afastando eventual impedimento de participação em licitações, deve 
ser considerada como fraude ou abuso de direito, ensejando a desconsideração da 
personalidade jurídica da nova empresa, que ficará impedida de participar de certames 
públicos.”54 
Nesse sentido decidiu o STJ nos autos do RMS 15.166/BA: 
“ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE 
SEGURANÇA. 
LICITAÇÃO. SANÇÃO DE INIDONEIDADE PARA LICITAR. EXTENSÃO DE 
EFEITOS À SOCIEDADE COM O MESMO OBJETO SOCIAL, MESMOS 
SÓCIOS E MESMO ENDEREÇO. FRAUDE À LEI E ABUSO DE FORMA. 
DESCONSIDERAÇÃO DA PERSONALIDADE JURÍDICA NA ESFERA 
ADMINISTRATIVA. POSSIBILIDADE. 
PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA E DA 
INDISPONIBILIDADE DOS INTERESSES PÚBLICOS. 
- A constituição de nova sociedade, com o mesmo objeto social, com os mesmos 
sócios e com o mesmo endereço, em substituição a outra declarada inidônea para 
licitar com a Administração Pública Estadual, com o objetivo de burlar à aplicação da 
sanção administrativa, constitui abuso de forma e fraude à Lei de Licitações Lei n.º 
8.666/93, de modo a possibilitar a aplicação da teoria da desconsideração da 
personalidade jurídica para estenderem-se os efeitos da sanção administrativa à nova 
sociedade constituída. 
- A Administração Pública pode, em observância ao princípio da moralidade 
administrativa e da indisponibilidade dos interesses públicos tutelados, desconsiderar 
a personalidade jurídica de sociedade constituída com abuso de forma e fraude à lei, 
desde que facultado ao administrado o contraditório e a ampla defesa em processo 
administrativo regular. 
- Recurso a que se nega provimento.”55 
Considerando todo exposto, em relação a sanção de suspensão temporária da 
participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração, vemos que existe 
uma clara celeuma jurisprudencial e doutrinária acerca da abrangência em relação aos órgãos e 
entidades da Administração que ela alcança. Em que pese a atual jurisprudência do TCU 
contrariar a do STJ, nos parece que o entendimento assentado pelo STJ é o mais compatível 
com as intenções do constituinte e do legislador infraconstitucional. O legislador fez uma clara 
referência ao conceito de “Administração” previsto no art. 6º, XII da Lei 8.666, o que nos 
levaria ao conceito restritivo para aplicação a sanção, No entanto, considerando a posição do 
 
54 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Licitações e contratos administrativos: teoria e prática. 9ª Ed. Rio 
de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2020. E-PUB, não paginado. Capítulo 3.12. 
55 BRASIL. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. Recurso em Mandado de Segurança nº 15.166/BA. 
Segunda Turma. Recorrente: G E G Móveis Máquinas e Equipamentos LTDA. Recorrido: Estado da Bahia. Rel. 
Ministro Castro Meira. Julgado em 07/08/2003, julgado em 08/09/2003, DJ p. 262. Disponível em: 
https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=200200942657&dt_publicacao=08/09/20
03. Acesso em 03 abr. 2021. 
https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=200200942657&dt_publicacao=08/09/2003
https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=200200942657&dt_publicacao=08/09/2003
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STJ e dos Professores Rafael Carvalho Rezende Oliveira e José dos Santos Carvalho Filho 
podemos ver considerando os “princípios-valor” que norteiam a atuação do particular e da 
Administração Pública, a melhor maneira de dirimir essa controvérsia é adotando o conceito 
extensivo. Some-se ao fato de que essa sanção não é aplicável ao “bel prazer” da Administração, 
devendo passar pelo crivo do devido processo legal com o exercício efetivo do contraditório 
para assim então ser aplicada, portanto, havendo ilegalidade na sanção ela há de ser anulada. 
Eventualmente, se for aplicada, podemos dizer que sendo uma sanção grave aplicável a 
infrações graves, ela deverá acarretar descrédito ao particular impedindo-o de licitar com a 
Administração Pública, “porque a Administração Pública é uma só, é una, é um todo, mesmo 
que, em razão de sua autonomia, cada pessoa federativa tenha sua própria estrutura”56. 
Declaração de Inidoneidade (Inciso IV) 
A última sanção que abordaremos aqui é a prevista no Inciso IV do art. 87 da Lei 
8.666, que consiste na: 
“declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública 
enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida 
a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, que será 
concedida sempre que o contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos 
resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada com base no inciso anterior”57 
Ela é a mais grave dentre as sanções aplicáveis ao particular contratado no caso de 
inexecução total ou parcial dos contratos da Administração, podendo ser aplicada 
cumulativamente com a sanção de multa, conforme já dito e previsto no art. 87, §2º da Lei 
8.666/93. 
Por ser uma sanção gravíssima (mais grave dentre as aplicáveis), ela tem algumas 
diferenças substanciais em relação as demais. A primeira diferença é a de que ela só poderá ser 
aplicada pelo Ministro de Estado, do Secretário Estadual ou Municipal do respectivo âmbito da 
Administração Pública. Nesse contexto vemos que essa é uma competência exclusiva, e assim, 
delegável: 
“Por ser a sanção mais grave, a declaração de inidoneidade implica competência 
exclusiva (embora delegável) do Ministro de Estado ou de Secretário Estadual ou 
Municipal para sua aplicação, sempre garantido o contraditório (art. 87, § 3º).” 
 
56 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 34ª Ed. São Paulo: Atlas, 2020. E-
PUB, não paginado. Capítulo 5, XVI. 
57 BRASIL. Lei nº 8.666. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm. Acesso em: 
27 abr. 2021. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm
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Embora seja uma competência exclusiva dos sujeitos indicados, a jurisprudência do 
STF permite que com base na lei orgânica do Tribunal de Contas da União, esse órgão aplique 
tal sanção desde que em virtude de fraude a licitação, praticada pelo particular. Esse foi o 
entendimento assentado nos autos do Mandado de Segurança nº 30.778: 
“Ementa: MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CONSTITUCIONAL E 
ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS. DEVIDO PROCESSO LEGAL. 
SANÇÃO DE INIDONEIDADE. 1. Em processo administrativo no âmbito do 
Tribunal de Contas, é válida a comunicação por edital depois de tentativa frustrada de 
comunicação postal