Aula 2 - Política redistributiva

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21/09/2022 22:05 Política redistributiva
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Política redistributiva
Prof.ª Mariana Stussi Neves
Descrição
Preferências individuais e preferência por redistribuição, demanda por redistribuição e resposta dos
eleitores, e política redistributiva no Brasil.
Propósito
Compreender como as preferências por redistribuição são formadas e como estão relacionadas com
medidas de renda e desigualdade, como os políticos respondem às demandas por redistribuição e como os
eleitores respondem nas urnas é fundamental para a formulação de políticas eficientes e duradouras. A
formulação dessas políticas é importante para o combate à desigualdade e o alívio da pobreza em países
em desenvolvimento.
Objetivos
Módulo 1
Demanda por redistribuição
Identificar os determinantes de preferências por redistribuição.
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Módulo 2
Política redistributiva e grupos de interesse
Analisar a resposta dos eleitores e a política redistributiva no Brasil.
Nas últimas décadas, debateu-se muito sobre desigualdade social, suas implicações e possíveis
soluções para eliminá-la. A América Latina é uma das regiões do mundo com maior grau e
persistência de desigualdade social. Os países da região são caracterizados por grandes
disparidades de renda entre seus cidadãos, assim como em consumo, acesso a educação, terra,
serviços básicos e outras variáveis socioeconômicas. O Brasil não é diferente. Pelo contrário, é
frequente o choque entre diferentes realidades nas grandes metrópoles, com bairros nobres com
prédios luxuosos convivendo ao lado de comunidades precárias.
A partir dos anos 1990, a região experimentou políticas governamentais de transferências
monetárias como forma de combate à desigualdade social. O combate à desigualdade é o resultado
da introdução de grandes programas de transferência de renda focalizados. Mas qual foi o impacto
dessas políticas? Haveria soluções melhores e mais eficientes?
Analisar a desigualdade social, suas consequências para o desenvolvimento e as soluções
concebidas e implementadas até então é essencial para a melhor compreensão desse fenômeno e
para que se possam pensar políticas mais eficientes para o combate desse problema.
Introdução
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1 - Demanda por redistribuição
Ao �nal desse módulo, você será capaz de identi�car os determinantes de preferências por
redistribuição.
Desigualdade e redistribuição
De acordo com os modelos-padrão de economia política de redistribuição, um aumento na desigualdade
deve levar a uma maior demanda pública por redistribuição e, em última instância, a mais redistribuição.
Esta seção apresenta um modelo teórico da relação entre desigualdade de renda e demanda por
redistribuição: o modelo de Meltzer e Richard (1981) de gastos do governo.
O modelo de Meltzer e Richard
O modelo de Meltzer e Richard (1981) é um modelo clássico de economia política com o objetivo de
explicar a relação entre desigualdade e redistribuição de renda. Sob as hipóteses de (i) regra de votação
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majoritária, (ii) sufrágio universal e (iii) taxa de imposto linear, o modelo mostra como a redistribuição
depende da relação entre a renda média e a renda do eleitor decisivo (o eleitor da mediana). A distribuição
de renda é concentrada na esquerda nos países industrializados avançados, como mostra o gráfico 2, o que
implica que a renda do eleitor mediano está abaixo da renda média.
Nesse caso, o eleitor mediano aumentará sua utilidade marginal se o governo aumentar a redistribuição,
uma vez que ele se aproximará da renda média, diminuindo a distância entre ambos.
Neste sentido, podemos compreender que:
Modelos simples
Nessa proposta, o eleitor mediano deseja redistribuir a renda perfeitamente, para fechar a lacuna entre
a renda mediana e a renda média.
Modelo de Meltzer e Richard (1981)
No modelo em questão, assume-se que os eleitores estão cientes dos efeitos de desincentivo criados
pela redistribuição — como menor oferta de trabalho —, de modo que a redistribuição não será perfeita.
Afinal de contas, para que o governo possa redistribuir renda, é necessário tributar a sociedade, e a
tributação apresenta distorções.
Neste contexto, vamos observar os gráficos a seguir.
Eleitor da mediana = eleitor de renda média
Gráfico 1: Distribuição de renda simétrica. 
Elaborado por: Mariana Stussi Neves
Eleitor da mediana à esquerda do eleitor com renda média.

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Gráfico 2: Distribuição de renda concentrada à esquerda. 
Elaborado por: Mariana Stussi Neves
Em democracias razoavelmente responsivas, o nível preferido de redistribuição será observado em
equilíbrio. Se a distribuição de renda for alterada, o nível de redistribuição preferida também mudará. Em
suma, o raciocínio do modelo ocorre em dois estágios. Primeiro, o nível de desigualdade de renda determina
a demanda por redistribuição. Em segundo lugar, a demanda por redistribuição determina o nível real de
redistribuição. Portanto, mais desigualdade deve aumentar o tamanho do governo, em que esse tamanho é
entendido como uma carga tributária alta para financiar a redistribuição. Contudo, as previsões do modelo
se sustentam empiricamente?
Esse argumento implica que a redistribuição seria muito maior em democracias do que em não
democracias, e que as sociedades desiguais redistribuem mais do que as igualitárias. Há alguma evidência
apoiando a primeira conclusão. No entanto, dentro de um mesmo tipo de regime (democrático ou
autoritário) pode haver grandes diferenças.
esponsivas
Democracias funcionais, em que a vontade do eleitor é atendida.
Exemplo
Considere duas democracias: Estados Unidos e Suécia. De acordo com dados do Luxembourg Income Study,
a redução da taxa de pobreza nos EUA como resultado de impostos e transferências foi de 13% em 1994,
enquanto na Suécia foi de 82% (IVERSEN; SOSKICE, 2006). A Suécia não apenas redistribui mais do que os
EUA, mas também é uma sociedade muito mais igualitária, de modo que a segunda conclusão também não
se sustenta. O modelo básico não explica por que algumas democracias redistribuem mais renda que
outras.
O fenômeno de que democracias avançadas com baixos níveis de desigualdade tendem a redistribuir mais,
enquanto as nações com altos níveis de desigualdade tendem a redistribuir menos, é conhecido como
paradoxo de Robin Hood.
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Gráfico 3: O paradoxo de Robin Hood. 
Extraído de: Iversen e Soskice (2009, p. 441).
Como resolver esse con�ito?
Isso depende do que estamos testando. Algumas hipóteses do modelo são violadas, na realidade, e outros
fatores também devem ser levados em conta. Considere a primeira previsão do modelo, de que mais
desigualdade leva a maior demanda por redistribuição. A realidade implica uma série de violações dessa
primeira relação, na presença de assimetria informacional.
Exemplo
Se as pessoas não tiverem noção da realidade socioeconômica em que se encontram, ou se acreditarem
que o nível de desigualdade do país em que vivem é diferente do da realidade, elas podem ter uma demanda
por redistribuição diferente da esperada. Além disso, a demanda por redistribuição pode estar relacionada
com outros fatores que não a renda, como religião, raça, sistemas de crenças e valores, e o voto pode não
ser materialístico, isto é, as pessoas, ao votar, não são movidas apenas por interesses pecuniários
(monetários).
Porém, mesmo na presençade motivações materialistas, há uma série de outras violações possíveis da
primeira previsão do modelo: as pessoas podem estar mais interessadas em ganhos relativos do que em
ganhos absolutos, e o voto pode não ser universal. Nesse último caso, é frequente que a participação
eleitoral esteja correlacionada com a renda, e que pessoas mais pobres votem menos, o que afetaria
diretamente a demanda por redistribuição.
Mesmo que a primeira previsão do modelo se sustentasse, isto é, que mais desigualdade implicasse mais
demanda por redistribuição, não significaria que o mesmo valesse para a segunda previsão do modelo: mais
demanda por redistribuição não necessariamente implica mais gastos sociais. Nesse caso, é possível que
outros fatores institucionais violem o modelo, como corrupção por parte de políticos, ou ainda alterações
nas instituições (ou regras do jogo) por parte das elites, como lobby. Ainda assim, observamos motivações
de interesse econômico próprio tanto no voto quanto no comportamento político.
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Cultura, crenças e preferência por redistribuição
Como vimos, ao analisar as preferências por redistribuição, os economistas estão acostumados a
concentrar-se no ganho pecuniário líquido que resulta da redistribuição para os indivíduos. A maioria dos
modelos político-econômicos prevê que um indivíduo apoiará o programa de redistribuição A, em vez do
programa alternativo B, se e somente se a renda líquida do indivíduo for maior em A do que em B, ou seja, as
preferências por redistribuição são guiadas pelo interesse pecuniário. Essa não é, contudo, a única maneira
de pensar as preferências individuais por redistribuição.
Uma abordagem alternativa vê as atitudes dos indivíduos em relação à redistribuição como um reflexo do
sistema de valores que eles endossam. As pessoas podem não apoiar o programa de redistribuição que
maximiza o benefício individual, mas aquele que está de acordo com sua visão do que constitui uma boa
política para a sociedade como um todo. Ainda é possível que as preferências reflitam de fato apenas o
interesse pessoal, mas isso pode incluir o status social do indivíduo, ou seja, sua posição relativa na
sociedade. Nesse caso, o julgamento de alguém sobre a redistribuição pode depender do impacto sobre a
distribuição de consumo em seu ambiente social, e não apenas do impacto em seu consumo individual.
Essas três abordagens não são, em consequência, mutualmente exclusivas. Não apenas indivíduos
diferentes podem ter motivações diferentes, como até o mesmo indivíduo pode tentar equilibrar essas
motivações ao decidir-se, em suas preferências, por redistribuição.
Comentário
Corneo e Gruner (2002) investigam os determinantes do apoio das pessoas à redução das desigualdades de
renda por parte do governo. Os autores estipulam que existem três forças competidoras apresentadas a
seguir.
Efeito homo oeconomicus
Em modelos de economia política em que a renda é exógena e determinada antes da definição e da
incidência de tributos, como no modelo de Meltzer e Richard (1981) visto anteriormente, a abordagem-
padrão para determinar a atitude de um indivíduo em relação à redistribuição deriva apenas do efeito da
redistribuição sobre sua renda líquida. Nesse sentido, quando consideramos esquemas de transferência de
impostos puramente redistributivos, o “efeito homo oeconomicus” (EHO) afirma que o apoio a favor de mais
redistribuição é inversamente relacionado com a posição do indivíduo na escala de renda. Em outras
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palavras, há uma correlação negativa entre o apoio individual à redistribuição e o nível de renda. Assim, se o
indivíduo tem a renda abaixo da média, ele apoiará a redistribuição; caso contrário, vai se opor a ela.
Efeito dos valores públicos
A segunda abordagem relaciona as preferências de redistribuição de um indivíduo com seus valores
públicos. Os indivíduos podem ser dotados de uma função de bem-estar social que expressa suas
preferências sobre a alocação de recursos para todos os indivíduos da sociedade. As atitudes de um
indivíduo em relação à redistribuição podem refletir essa função de bem-estar social. O efeito sobre as
atitudes individuais é chamado de “efeito dos valores públicos” (EVP).
De acordo com essa abordagem, não há uma ligação, a priori, entre a renda bruta de um indivíduo e seu
apoio a políticas de redistribuição. Até certo ponto, pode-se assumir que todos os indivíduos compartilham
os mesmos valores, sob o argumento do “véu da ignorância”. No entanto, eles podem nutrir crenças
idiossincráticas sobre as contribuições da origem familiar e do esforço individual para o sucesso
econômico pessoal. Se um indivíduo acredita que as origens familiares, em termos de riqueza e capital
humano, são os principais determinantes da renda individual, então é esperado que ele seja a favor da
redistribuição por parte do governo. Por outro lado, se um indivíduo acredita que o trabalho árduo pessoal é
mais importante para a determinação da renda individual, então espera-se que ele se oponha à
redistribuição.
éu da ignorância
Argumento segundo o qual as pessoas formam seus valores como se não conhecessem sua situação
específica – se serão ricos ou pobres, por exemplo. Dessa forma, os valores individuais não refletem a situação
de cada um.
Comentário
Isso explica por que as preferências podem divergir entre indivíduos com o mesmo nível de renda e por que
alguns países redistribuem mais do que outros, mesmo que tenham distribuições de renda semelhantes.
Efeito da rivalidade social
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A terceira abordagem gira em torno da ideia de que as preferências de redistribuição de uma pessoa
dependem de seu efeito no padrão de vida relativo do indivíduo. Esse é o chamado “efeito de rivalidade
social” (ERS). A qualidade do ambiente social de um indivíduo afeta fortemente seu bem-estar. No entanto,
essa qualidade não é o objeto direto das transações de mercado. Conversas, festas, ser casado com
alguém e outros indicadores de status social não são bens de mercado, para os quais frequentemente se
desenvolve uma intensa competição. A presença de competição social (em detrimento da competição de
mercado) por alguns bens pode gerar endogenamente uma preocupação com o consumo relativo. O ERS
surge quando as preferências de redistribuição são impulsionadas pela crença de que a redistribuição afeta
a qualidade do ambiente social dos indivíduos.
Vamos ver como isso funciona na prática? Veremos a seguir um importante exemplo de aplicação.
Suponha que, dentro de cada bairro, o mero jogo de interação social dê origem a um bem público
local — a qualidade social de vida naquele bairro.
Suponha também que, antes da redistribuição, o bairro seja habitado principalmente por uma classe
média relativamente homogênea. Ao redistribuir a renda dos ricos para os pobres, o governo
aumenta indiretamente a probabilidade de que indivíduos de classe baixa em ascendência social
substituam residentes em descendência social do bairro. Os incumbentes podem não gostar da
entrada de novos vizinhos vindos de camadas sociais mais baixas, porque tornam o ambiente dos
incumbentes menos valioso. Às vezes, esses sentimentos podem ser alimentados por preconceitos
raciais ou étnicos. Na medida em que os habitantes anteriores não gostam de viver com os novos
ERS é a composição social das áreas residenciais 
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entrantes, eles podem opor-se à redistribuição, mesmo que não obtenham nenhuma desvantagem
monetária dela.
Para compreender quais fatores contribuem para as preferênciaspor redistribuição, Corneo e Gruner (2002)
analisam dados do International Social Survey Programme (1992), uma pesquisa que perguntava a
indivíduos de diferentes países se o governo deveria diminuir a lacuna de renda entre pessoas com alta e
baixa renda.
As respostas a essa pesquisa permitem descrever como o apoio à redistribuição de renda
por parte do governo varia.
Os autores confirmam a hipótese principal de que as preferências individuais por redistribuição podem ser
explicadas principalmente por incentivos pecuniários individuais (EHO). No entanto, a principal contribuição
do estudo é que essa não é a única força por trás do apoio à redistribuição. Os dados apontam que o EVP
também importa bastante. Finalmente, os efeitos de status social (ERS) também desempenham papel
significativo na formação das preferências individuais por redistribuição, de modo que os autores concluem
que os três fatores importam.
Atenção!
O EVP pode variar não só entre pessoas de uma mesma região, como de país para país. Países diferentes
variam na ênfase que dão a determinados aspectos culturais, que, por sua vez, são moldados por crenças,
religião, história e outros aspectos socioeconômicos de uma população. Alesina e Giuliano (2015),
interessados na interação entre cultura e instituição, avaliam a literatura econômica em torno do tema e
reúnem artigos e pesquisas publicados na área para compreender melhor como essas duas variáveis
interagem.
Entre outros aspectos, eles mostram como valores como individualismo e coletivismo variam entre países
(Imagem 4a) — sendo sociedades individualistas aquelas que enfatizam conquistas pessoais e direitos
individuais, em detrimento de sociedades coletivistas, nas quais as pessoas agem como membros de grupo
ou organização coesa e duradoura. Mostram também como valores sobre atitudes em relação a trabalho e
percepção de pobreza variam entre países (Imagem 4b), isto é, se o que determina o sucesso é “trabalho
duro” ou sorte, e se há a possibilidade de mobilidade social, caso o esforço necessário seja realizado.
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Imagem 4a: Valor: individualismo.
Imagem 4b: Valores: “trabalho duro” e sorte.
Considerando a importância do EVP e a enorme variação entre valores como individualismo e relação
trabalho-sorte, é possível imaginar como as preferências individuais por redistribuição podem ser moldadas
de maneira diferente, a depender do país de origem do indivíduo e de sua cultura. Nesse sentido,
concluímos que objetivos não materiais importam na formação dessas preferências, assim como as
origens e as crenças das pessoas a respeito do processo de mobilidade social e dos impactos da
redistribuição nos incentivos a trabalhar. Finalmente, a literatura econômica também mostra que os
indivíduos também levam em consideração a justiça do processo de mobilidade e se as oportunidades são
distribuídas igualmente.
Preferências por redistribuição
Neste vídeo, retornaremos aos conceitos principais estudados nesse módulo.

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Falta pouco para atingir seus objetivos.
Vamos praticar alguns conceitos?
Questão 1
Sobre o modelo de Meltzer e Richard (1981), assinale a alternativa correta:
Parabéns! A alternativa C está correta.
O raciocínio do modelo de Meltzer e Richard (1981) ocorre em dois estágios. Primeiro, o nível de
desigualdade de renda determina a demanda por redistribuição; e, em seguida, a demanda por
redistribuição determina o nível real de redistribuição. Nesse sentido, mais desigualdade implica mais
demanda por redistribuição, que determina um nível maior de redistribuição realizado (ou seja, um
governo “maior”). As demais alternativas estão erradas, porque o modelo assume taxa de imposto
linear para explicar a relação entre desigualdade e redistribuição de renda. Além disso, assume também
que os eleitores estão cientes dos efeitos de desincentivo criados pela redistribuição, e o equilíbrio deve
ocorrer em democracias responsivas.
A
O modelo assume as hipóteses de (i) regra de votação majoritária, (ii) sufrágio universal
e (iii) taxa de imposto progressiva.
B O modelo tem o objetivo de explicar a relação entre desigualdade e eleitor da mediana.
C O modelo prevê que mais desigualdade deve aumentar o tamanho do governo.
D Os eleitores não estão cientes dos efeitos de desincentivo criados pela redistribuição.
E O modelo não tem um equilíbrio.
Questão 2
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Sobre a determinação das preferências individuais por redistribuição, assinale a alternativa que contém
as forças competidoras, segundo Corneo e Gruner (2002):
Parabéns! A alternativa D está correta.
Corneo e Gruner (2002) investigam os determinantes do apoio das pessoas à redução das
desigualdades de renda por parte do governo e estipulam a existência de três forças competidoras: o
EHO, o EVP e o ERS. As demais alternativas estão incorretas, pois não se consideram os efeitos homo
socius, valores privados ou rivalidade econômica.
A Efeito homo oeconomicus, efeito de valores privados, efeito da rivalidade econômica
B Efeito homo socius, efeito de valores públicos, efeito da rivalidade social
C Efeito homo oeconomicus, efeito de valores públicos, efeito da rivalidade econômica
D Efeito homo oeconomicus, efeito de valores públicos, efeito da rivalidade social
E Efeito homo socius, efeito de valores privados, efeito da rivalidade econômica
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2 - Política redistributiva e grupos de interesse
Ao �nal desse módulo, você sera capaz de identi�car a resposta dos eleitores e a política
redistributiva no Brasil.
Eleitores respondem à redistribuição?
No módulo anterior, vimos como as preferências e a demanda por redistribuição são formadas. Mas, uma
vez que há redistribuição, o que acontece? Será que os eleitores respondem às políticas redistributivas,
premiando políticos que os beneficiem com seu voto (ou o contrário, punindo aqueles que beneficiem outros
grupos, caso desgostem de redistribuição)?
Historicamente, há um debate amplo a respeito da melhor escolha de tipo de política pública: universal
versus focal. Uma política universal é aquela que promoveria justiça social por meio da distribuição igual de
um recurso por toda a população. Um exemplo disso é a renda básica universal, uma proposta que nunca foi
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implementada no Brasil. Já uma política focalizada seria aquela que beneficia determinado grupo de
indivíduos (público-alvo) a partir de um conjunto de critérios, com o objetivo de ter um gasto público
eficiente, atingindo quem mais precisaria do recurso, segundo os critérios definidos. Um exemplo desse tipo
de programa é o Bolsa Família, direcionado a famílias em condição de pobreza ou extrema pobreza.
Defensores do universalismo argumentam que benefícios deveriam ser direito de todas as pessoas, sem
distinção entre diferentes categorias de pessoas em termos de renda ou riqueza. Vejamos as vantagens
desse tipo de política.
olsa Família
Em 2021, o programa foi substituído pelo Auxílio Brasil, ainda em fase de implementação no momento de
confecção deste texto.

São extremamente inclusivas.

Sem discriminação ou fim previsível.
São, em geral, muito onerosas, podendo ser considerado desperdício gastar parte dos recursos com
determinada parcela da população, como a mais rica, por exemplo. Pense em um país como o Brasil, commais de 200 milhões de habitantes — uma política universal de apenas R$10,00 por pessoa envolveria um
dispêndio de 2 bilhões de reais.
Por outro lado, políticas focalizadas também têm problemas. Como assegurar que
pessoas que realmente necessitam daquele recurso sejam identificadas e que o
auxílio chegue até elas? Além disso, o que garante que o grupo correto de pessoas
está sendo auxiliado e que a cobertura do programa não é excessivamente ampla
ou restrita?
É possível listar ainda outros obstáculos para o acesso a programas focalizados, como falta de informação
a respeito do programa, estigma social (pessoas podem não querer determinado auxílio porque ele poderia
carregar algum estigma, como taxar certo grupo de pobre, por exemplo), problemas de fiscalização e
corrupção, entre outros.
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Do ponto de vista político, o quão compatíveis são programas de transferência de renda e democracia? Em
geral, programas focalizados tendem a diminuir o gasto discricionário de políticos e alocá-los segundo
decisões programáticas, o que diminuiria o clientelismo. Em outras palavras, esses critérios
preestabelecidos seriam uma barreira para que políticos não gastassem os recursos de maneira deliberada,
escolhendo os beneficiários que quisessem, de maneira que não pudessem usar tais recursos como
“prêmio” para conseguir votos. Por exemplo, se programas de transferência de renda não tivessem critérios,
um político poderia escolher beneficiar um grupo em troca de votos. Esses programas de transferência
monetária com critérios preestabelecidos são chamados de programas de transferência condicionada de
renda (PTCR).
asto discricionário
Gasto que pode ser definido individualmente a cada momento, ao contrário de gastos não-discricionários, que
devem seguir regras pré-determinadas.
Comentário
Programas focalizados poderiam estimular os eleitores a votar por razões programáticas: o eleitor pode
decidir votar no partido A porque sabe que aquele partido beneficiou seu grupo com determinado programa.
Nesse sentido, argumenta-se que programas focalizados podem ser prejudiciais à democracia, porque
perpetuam o link clientelista entre incumbente e beneficiário: ou seja, seria quase uma compra de votos
oficial. Os beneficiários poderiam estar sendo manipulados a votar de forma diferente de suas reais
preferências por temer o término de um programa ou o corte dos benefícios. O que a evidência empírica diz
a respeito?
Manacorda, Miguel e Vigorito (2011) investigam os efeitos de um extenso programa de combate à pobreza
no Uruguai no apoio político dos eleitores ao governo que o implementou. De maneira ampla, os autores
querem saber se programas de transferência de renda são capazes de capturar votos. Para responder a
essa pergunta, eles estimam o efeito causal do programa de transferência de renda Panes no apoio político
ao partido incumbente no Uruguai.
Entre 2001 e 2002, o Uruguai passou por uma grave crise econômica. A renda per capita do país caiu 11%, e
a taxa de pobreza subiu de 18,8% para 23,6%. Em resposta à crise, o partido no poder, Colorado, decidiu
expandir os programas já existentes, em vez de criar novos. Em 2004, a coalizão política de centro-esquerda
Frente Ampla foi eleita com campanha focada em redistribuição de renda e reformas econômicas. Sob o
novo governo, o programa de transferência de renda condicional Panes foi lançado.
O programa tinha dois objetivos principais:
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Objetivo 1
Prover assistência direta a domicílios que haviam experimentado uma queda rápida no padrão de vida
desde o início da crise
Objetivo 2
Fortalecer o capital humano e social dos mais pobres para capacitá-los a sair da situação de pobreza
por conta própria.
O maior benefício do programa era uma transferência de renda mensal fixada em um valor. Ele também
previa um cartão de alimentação para famílias com grávidas e crianças, treinamento e oportunidades de
emprego, além de subsídios para a saúde.
O programa durou de abril de 2005 a dezembro de 2007. Para implementá-lo, o governo realizou uma
pesquisa de linha de base em todos os domicílios de baixa renda, adquirindo informações sobre
características dos domicílios, habitação, renda, trabalho e educação dos aplicantes. Com base nessas
características, foi calculado um score de renda, e a elegibilidade do programa foi determinada por uma
linha de corte desse score, de modo que apenas famílias com pontuação abaixo de um limite
preestabelecido eram elegíveis a ele. Essa regra de focalização foi desenhada tanto para evitar discrição na
atribuição do programa quanto para avaliar rigorosamente seu impacto. Para evitar a manipulação da regra
de focalização, a fórmula do score de renda não foi divulgada aos potenciais beneficiários, entrevistadores e
nem ao próprio governo, até que o programa terminasse.

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Isso foi essencial para a identificação do efeito causal do programa. Como a regra de focalização foi
definida longe de considerações políticas e sua implementação foi bastante rígida, pode-se considerar que a
atribuição ao programa para os domicílios cujo score de renda se encontrava perto da linha de corte foi
quase aleatória, por serem domicílios muito próximos em termos de características.
Observaremos a seguir alguns resultados:
Um ano e meio após o início do programa, as famílias com score de renda perto da linha de corte
foram novamente entrevistadas em uma pesquisa com uma série de perguntas, incluindo algumas
sobre apoio ao governo vigente. Uma segunda pesquisa de acompanhamento parecida foi realizada
em 2008, depois do término o programa.
Os autores usaram os dados dessas pesquisas para avaliar se o recebimento do programa afetou o
apoio (em forma de voto) dos beneficiários ao governo. Eles encontraram que os indivíduos que se
beneficiaram do programa em torno da linha de corte tinham uma probabilidade de 11 a 13 pontos
percentuais maior de apoiar o governo incumbente (que o implementou), em relação àqueles que
não conseguiram qualificar-se para o benefício.
Além de estimar o impacto das transferências do governo no apoio político dos eleitores, os autores
também testaram e rejeitaram duas teorias de comportamento do eleitor. Uma delas, a “votação de
bolso”, enfatizava a centralidade da renda disponível real atual dos eleitores como o principal fator
impulsionador dos resultados da votação. Usando os dados coletados após o término do programa
Panes, os autores descobriram que o apoio político ao governo em exercício que criou o programa
permaneceu significativamente maior entre os ex-beneficiários do programa, embora os níveis de
renda dos beneficiários tenham caído rapidamente para o mesmo dos não beneficiários. A teoria da
“votação de bolso” implica que beneficiários e não beneficiários deveriam apoiar o partido
incumbente igualmente uma vez que seus níveis de renda fossem equalizados; no entanto, não é
isso que os autores verificaram.
Resultado 01 
Resultado 02 
Resultado 03 
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Outras teorias de economia política, mais modernas, pressupõem eleitores racionais, o que é
consistente com a abordagem econômica padrão de tomada de decisão. Com informação
assimétrica a respeito das características dos políticos, os eleitores usam as políticas
implementadas e seus resultados como sinais para inferir os tipos e a competência dos políticos. Os
resultados empíricos dos autores também vão contra essas teorias de eleitores racionais capazes
de inferir características políticas ou partidárias por meio de sinais.Considerando o caráter quase
aleatório da atribuição do programa em torno da linha de corte, eleitores de ambos os lados da linha
de corte deveriam ter as mesmas visões da competência do partido incumbente, e, portanto, o apoio
ao incumbente não deveria ser afetado pelas transferências.
A explicação alternativa para os resultados encontrados é a de que eleitores são racionais, mas mal
informados. Os autores argumentam que o apoio persistente ao partido incumbente pode ser explicado por
eleitores que inferem as preferências redistributivas do governo por pessoas como eles próprios (os
beneficiários do programa), com base na população-alvo anterior do programa. Como os eleitores não
entendem completamente a regra de elegibilidade do programa, interpretam sua condição de beneficiários
como um sinal de preferências redistributivas do governo incumbente. É como se a pessoa pensasse: “se eu
recebo recursos do governo, é porque o governo de fato gosta de distribuir recursos para quem precisa”,
sem avaliar a regra de elegibilidade em si.
O resultado de que eleitores respondem fortemente às transferências não implica necessariamente que
suas atitudes políticas e seu voto sejam baseados exclusivamente no próprio bem-estar. É razoável que os
candidatos ao programa tenham interpretado o próprio recebimento das transferências como sinal da
vontade e da capacidade do governo de ajudar os pobres, o que poderia aumentar, por sua vez, o apoio ao
partido incumbente. Os dados das entrevistas realizadas no estudo apontam que os beneficiários das
transferências demonstraram maior confiança no governo e em suas políticas, maior otimismo quanto ao
futuro de suas famílias e do país como um todo, e até perceberam que as desigualdades sociais estavam
diminuindo. Esse otimismo sobre a direção do país foi um fator plausível para um maior apoio dos
beneficiários do Panes ao governo.
De La O (2013) encontra resultados similares ao analisar os efeitos do programa de transferência de renda
Progresa sobre o voto no incumbente no México. Como no artigo anterior, a autora está interessada em
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avaliar se programas de transferência de renda afetam o voto do eleitor e a taxa de participação.
Para responder a essa pergunta, ela explora a variação exógena na duração do programa de transferência
de renda para compreender se o tempo de exposição ao Progresa afeta o comportamento eleitoral do
beneficiário. Ele foi implementado em resposta a um cenário de crise econômica no final da década de 1990
no México.
Após a crise do peso de 1995, mais de 16 milhões de pessoas caíram abaixo da linha de pobreza no país.
Naquela época, a maioria dos fundos disponíveis para combater a pobreza não chegava aos pobres. Na
verdade, 75% do orçamento total para programas de alívio da pobreza foram canalizados para áreas
urbanas, onde famílias não tão pobres capturaram a maior parte das transferências.
Em resposta a esse contexto, a administração vigente lançou o Progresa em 1997, que depois viria a
chamar-se Oportunidades. O programa consistia em três componentes complementares:
(i) uma transferência de renda, destinada principalmente a subsidiar despesas com alimentação, entregue
diretamente às mulheres chefes de famílias pobres; (ii) uma bolsa de estudos, destinada a compensar o
rendimento que poderia ser obtido com trabalho infantil, permitindo, assim, que as crianças
permanecessem na escola; e (iii) cuidados básicos de saúde para todos os membros da família, com
particular ênfase nos cuidados de saúde preventivos.
As transferências eram realizadas a cada dois meses, e o recebimento do benefício era condicional à
frequência escolar e à realização de exames médicos regulares e de planos de comparecimento (reuniões)
relacionados com questões de saúde, higiene e nutrição.
Saiba mais
Se o leitor notou similaridade com o Programa Bolsa Família, não é por acaso. O Progresa, no México, que,
depois, recebeu o nome Oportunidades, foi o primeiro programa de transferência de renda condicional
(PTRCs) de larga escala na América Latina, tornando-se um marco histórico. A partir dele, foram
disseminados PTRC em diversos países da América Latina e em outras partes do mundo, passando a
ocupar um lugar de importância na agenda de governos, organismos internacionais e agências doadoras.
Inicialmente, a exposição ao programa foi aleatorizada. O experimento aleatorizado foi realizado em sete
estados onde o programa foi implementado pela primeira vez. A primeira etapa na escolha da amostra foi
uma seleção de vilarejos elegíveis ao programa com base em uma medida de pobreza criada a partir de
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dados dos censos demográficos de 1990 e 1995. O índice de pobreza foi dividido em cinco categorias, que
vão de pobreza muito baixa a muito alta. As localidades consideradas com alto ou muito alto grau de
pobreza foram consideradas as prioritárias a serem incluídas no programa. A segunda etapa se deu em
razão das condicionalidades do programa. Foram consideradas elegíveis apenas as localidades com acesso
a escola e serviços de saúde (ou com estradas disponíveis, quando os serviços não estavam localizados na
mesma comunidade).
O programa foi aleatorizado no nível dos vilarejos.
Nesse contexto, observe os dados a seguir.
Situação 01
Famílias em 320 vilarejos foram selecionadas para receber o benefício.
Situação 02
Outros 186 vilarejos foram excluídos do programa até janeiro de 2000.
Situação 03
Nos vilarejos de tratamento, o programa foi oferecido para todas as famílias elegíveis, e, nos vilarejos de
controle, nenhuma família recebeu os benefícios.
Três características adicionais diferenciam o Progresa de outros programas de alívio à pobreza no México.
1. Possuir critérios claros e fixos para determinar a elegibilidade com base na pobreza e ser
explicitamente não partidário.
2. Os idealizadores do programa criaram uma nova burocracia para operá-lo.
3. A nova burocracia contornou todos os intermediários, incluindo mecanismos tradicionais e
poderosos de distribuição de dinheiro federal, como governadores e agências estaduais.
Ao contrário dos administradores de programas de alívio à pobreza anteriores, que eram em sua maioria
políticos, o primeiro coordenador do Progresa era um cientista. Além disso, as disposições do decreto do
orçamento federal proibiam o uso do programa para fazer proselitismo por qualquer partido político.
Finalmente, seus idealizadores adiaram a inauguração do programa até um mês após as eleições de meio
de mandato de 1997. Desde então, decretos orçamentários incluem a proibição de expandi-lo seis meses
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antes da data das eleições. Em suma, ao adotar o Progresa, o Executivo diminuiu substancialmente seu
poder discricionário de alocar gastos sociais.
Atenção!
Em virtude da aleatorização do programa, no momento das eleições presidenciais de 2000, havia famílias
recebendo o benefício há 21 meses e famílias que o recebiam há seis. A autora explora a aleatorização no
tempo de tratamento de 21 ou seis meses para estimar como a exposição ao programa de transferência de
renda afeta o voto nas eleições presidenciais e o comparecimento às urnas.
Para separar o efeito de persuasão e mobilização, a autora examina o impacto nos votos do partido
incumbente, nos votos dos principais partidos de oposição e no comparecimento às urnas. Em particular, a
preocupação é de que os beneficiários de programas direcionados possam ser persuadidos a votar contra
suas preferências em resposta às ameaças de descontinuação do programa (efeito de persuasão). Porém,
uma explicação alternativa é que, quanto maior a duração do programa, maior a exposiçãodos destinatários
a seus benefícios e mais oportunidades o titular tem de receber crédito pelos resultados positivos do
programa (efeito de mobilização).
A�nal, o que os dados revelaram?
Os dados mostram que mais tempo de exposição ao programa levou a aumentos substanciais na
participação eleitoral e na parcela de votos do incumbente na eleição presidencial de 2000. O experimento
também revela que a parcela de votos dos partidos da oposição não foi afetada pelo programa. Assim, o
bônus eleitoral gerado pelas transferências pode ser mais bem explicado por um mecanismo de
mobilização do que de persuasão. Essas descobertas são difíceis de conciliar com a noção de que os
efeitos eleitorais dos programas de transferência de renda condicional são resultado de preocupações com
ameaças de descontinuação. Em suma, a autora conclui que, se houvesse um continuum de mecanismos
possíveis, em que o clientelismo estaria em um extremo e a política programática no outro, os efeitos de
mobilização do Progresa seriam mais compatíveis com o extremo da política programática.
Política redistributiva no Brasil
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Agora que conhecemos um pouco sobre a teoria de preferências e demanda por redistribuição e sobre os
efeitos de políticas de redistribuição no comportamento dos eleitores, falaremos da política redistributiva do
Brasil. Nas últimas décadas, o Brasil observou uma expansão considerável de políticas públicas de
transferência direta de renda para a população pobre. Hoje, o país tem dois grandes programas dessa
natureza: o Benefício de Prestação Continuada (conhecido como BPC-Loas, ou simplesmente BPC) e o
Programa Bolsa Família (PBF). Nesta seção, cobriremos o PBF.
O Programa Bolsa Família
O PBF é um programa de transferência mensal de renda que surgiu no final de 2003. Foi criado a partir da
unificação de uma série de programas preexistentes, inspirado principalmente pelo programa de renda
mínima vinculado à educação, o Bolsa Escola. O PBF tem, atualmente, três objetivos principais:
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Objetivo 01
Combater a fome e promover a segurança alimentar e nutricional.
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Objetivo 02
Combater a pobreza e outras formas de privação das famílias.

Objetivo 03
Promover o acesso à rede de serviços públicos, em especial saúde, educação, segurança alimentar e
assistência social.
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Para garantir a focalização e a cobertura do PBF, em 2001 também foi criado o Cadastro
Único (CadÚnico), considerado uma espécie de “censo” da população de baixa renda no
Brasil.
Ao longo dos anos, o CadÚnico passou por inúmeras modificações e aprimoramentos, com o objetivo de
garantir a robustez da base de dados, que hoje serve como cadastro para diversos programas sociais, e não
somente para o PBF (por exemplo, Minha Casa, Minha Vida, Tarifa Social de Energia, entre outros).
A população-alvo do programa é constituída por famílias em situação de pobreza ou extrema pobreza. As
famílias extremamente pobres são aquelas que têm renda mensal de até R$89,00 por pessoa. As famílias
pobres são aquelas que têm renda mensal entre R$89,01 e R$178,00 por pessoa (valores de setembro de
2021). Famílias pobres participam do programa, contanto que tenham em sua composição gestantes e
crianças ou adolescentes entre 0 e 17 anos.
O programa foi criado, inicialmente, por medida provisória, posteriormente convertida em lei, em 2004. A
participação nele é condicionada a contrapartidas comportamentais. Em outras palavras, para receber as
transferências, a família participante, dependendo de sua composição, deve comprovar frequência escolar,
esquema de vacinação atualizado e acompanhamento pré e pós-natal de gestantes e nutrizes. A exigência
de condicionalidades, também chamadas de contrapartidas, tem como objetivo combater a transmissão
intergeracional da pobreza, incentivar a demanda por serviços sociais, como saúde e educação, e ampliar o
acesso da população mais pobre a direitos sociais básicos, incentivando expansões e melhorias na oferta
desses serviços.
Nos anos que seguiram à sua criação, o PBF foi avaliado com bastante intensidade e rigor. Existe uma vasta
literatura de avaliações do PBF no Brasil, com análises quantitativas e qualitativas. Focaremos aqui as
análises quantitativas, trazendo um breve resumo de alguns dos principais resultados.
A evidência sugere que o PBF teve contribuição significativa no combate à desigualdade no Brasil no início
dos anos 2000. A decomposição do coeficiente de Gini nesse período mostra que a renda do trabalho foi a
maior responsável pela redução da desigualdade. O PBF, apesar de ser responsável por apenas 0,5% da
renda das famílias, foi responsável por 19% da queda. Em relação à pobreza, embora o programa tenha tido
pouco impacto sobre a porcentagem de pessoas vivendo abaixo da linha de pobreza, verificou-se um
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impacto sobre o hiato de pobreza e a severidade de pobreza, medidas que dão maior peso ao que ocorre na
cauda inferior da distribuição de renda.
Saiba mais
O programa passou por uma avaliação de impacto em 2006, que trouxe alguns resultados sobre seus
efeitos em diversas variáveis, como educação (CENTRO DE DESENVOLVIMENTO E PLANEJAMENTO
REGIONAL, 2006). Os resultados apontam que as crianças atendidas pelo programa têm menor
probabilidade de faltar um dia de aula por mês, em comparação com crianças em domicílios similares que
não recebem o benefício. Ademais, a probabilidade de evasão escolar entre as crianças beneficiárias
também é menor.
Uma das críticas mais comuns que o programa sofre é o chamado “efeito preguiça”.
Essa crítica parte da hipótese de que a transferência de renda cria um desincentivo ao trabalho, levando à
acomodação e à diminuição da oferta de trabalho por parte dos beneficiários, principalmente nas famílias
para as quais só existe o benefício básico e, portanto, não há condicionalidade a ser cumprida.
As avaliações dos efeitos do PBF sobre o mercado de trabalho mostram que o programa não muda o
número médio de horas trabalhadas pelos homens e aumenta marginalmente sua taxa de participação. Pelo
lado da oferta de trabalho das mulheres, não há alterações na taxa de participação, mas há uma pequena
queda no número médio de horas trabalhadas. Outros estudos buscaram compreender melhor esse último
resultado para investigar se há algum tipo de incentivo adverso do programa no sentido de provocar
diminuição da jornada de trabalho das mães beneficiárias. De fato, verifica-se uma diminuição média de 0,8-
1,7 hora semanal de trabalho a menos por parte de mães beneficiárias, em comparação com mães não
beneficiárias com renda semelhante.
Re�exão
Os estudos consideram ainda a literatura sobre desenvolvimento infantil, que mostra que cuidados de mães
com crianças pequenas têm consequências importantes, que perduram durante toda a vida. Nesse sentido,
essa pequena redução verificada nas horas trabalhadas de mães beneficiárias pode representar um alívio
para mães que desejassem dedicar mais tempo à criação de seus filhos e estavam antes limitadas pela
renda.
Políticas redistributivas e grupos de interesses

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Neste vídeo, retornaremos aos conceitos principais estudados nesse módulo.
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Falta pouco para atingir seus objetivos.
Vamos praticar alguns conceitos?
Questão 1
Qual das alternativas a seguir representa uma vantagem de políticas universais?
Parabéns! A alternativa A está correta.
As vantagens de políticas universaisé que são extremamente inclusivas, sem discriminação ou fim
previsível. Contudo, em geral são onerosas, e, porque atendem a toda a população, têm cobertura
grande e não têm critérios definidos, de modo que as demais alternativas são falsas.
A São políticas extremamente inclusivas.
B São políticas muito baratas.
C São políticas com critérios bem-definidos.
D São políticas que atingem a população mais vulnerável.
E São políticas com cobertura menor.
Questão 2
Sobre os programas Panes, Progresa e Bolsa Família, assinale a alternativa que contém sua principal
similaridade:
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Considerações �nais
Vimos, neste conteúdo, que as preferências por redistribuição são moldadas por fatores econômicos,
sociais e culturais. Além do efeito direto da redistribuição sobre a renda líquida do indivíduo, que varia
conforme sua posição na distribuição de renda de seu país, a variação relativa da renda da pessoa importa,
assim como valores e crenças individuais sobre a contribuição do trabalho.
Também aprendemos que as preferências por redistribuição nem sempre se convertem em maior demanda
por redistribuição, uma vez que há uma série de violações possíveis dessa relação, como assimetria
informacional e motivações não materialistas. O eleitor da mediana pode não ter a renda mediana, e o voto
pode não ser universal.
Parabéns! A alternativa E está correta.
Os três programas são programas de transferência de renda cujo público-alvo são famílias em condição
de pobreza, focalizados, de modo que a alternativa E é a verdadeira. As demais alternativas são falsas,
porque o Panes foi um programa temporário e não tinha condicionalidades, enquanto os demais, não, e
nenhum dos programas é direcionado apenas a mulheres.
A São programas de transferência de renda condicional.
B São programas de transferência de renda universal.
C São programas de transferência de renda temporários.
D São programas de transferência de renda para mulheres.
E São programas de transferência de renda focalizada.
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Além disso, vimos como os eleitores respondem a programas de redistribuição de renda, premiando
políticos e partidos incumbentes que implementaram essa política em primeiro lugar, e que esse efeito pode
ser duradouro, mesmo se a renda voltar aos patamares iniciais. Há evidências de que esse efeito ocorre
pela via do mecanismo de mobilização, e não de persuação por medo do término do programa. Finalmente,
apresentamos também o Bolsa Família, suas condicionalidades e um resumo das evidências a respeito do
programa.
Podcast
Neste podcast, o especialista realiza uma breve revisão sobre Política Redistributiva.
Referências
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Programa Bolsa Família: relatório analítico final. Belo Horizonte, MG: Cedeplar, 2006.
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n. 83, p. 83-107, 2002.
DE LA O, A. L. Do conditional cash transfers affect electoral behavior? Evidence from a randomized
experiment in Mexico. American Journal of Political Science, v. 57, n. 1, p. 1-14, 2013.
IVERSEN, T.; SOSKICE, D. Distribution and redistribution: the shadow of the nineteenth century. World
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IVERSEN, T.; SOSKICE, D. Electoral institutions and the politics of coalitions: why some democracies
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MANACORDA, M.; MIGUEL, E.; VIGORITO, A. Government transfers and political support. American
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Economic Journal: Applied Economics, v. 3, n. 3, jul. 2011.
MELTZER, A. H.; RICHARD, S. F. A rational theory of the size of government. Journal of Political Economy, v.
89, n. 5, p. 914-927, 1981.
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