6 FINANÇAS PÚBLICAS

Prévia do material em texto

FINANÇAS PÚBLICAS
UNIASSELVI-PÓS
Autoria: Leila Lucia Arruda
1ª Edição
Indaial – 2019
CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI
Rodovia BR 470, Km 71, no 1.040, Bairro Benedito
Cx. P. 191 - 89.130-000 – INDAIAL/SC
Fone Fax: (47) 3281-9000/3281-9090
Reitor: Prof. Hermínio Kloch
Diretor UNIASSELVI-PÓS: Prof. Carlos Fabiano Fistarol
Equipe Multidisciplinar da Pós-Graduação EAD: 
Carlos Fabiano Fistarol
Ilana Gunilda Gerber Cavichioli
Jóice Gadotti Consatti
Norberto Siegel
Julia dos Santos
Ariana Monique Dalri
Marcelo Bucci
Revisão Gramatical: Equipe Produção de Materiais
Diagramação e Capa: 
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Copyright © UNIASSELVI 2019
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri
 UNIASSELVI – Indaial.
Impresso por:
AR779f
 Arruda, Leila Lucia
 Finanças públicas. / Leila Lucia Arruda. – Indaial: UNIASSELVI, 2019.
 125 p.; il.
 ISBN 978-85-7141-364-1
 ISBN Digital 978-85-7141-365-8
1. Finanças públicas. - Brasil. II. Centro Universitário Leonardo Da 
Vinci.
CDD 336
Sumário
APRESENTAÇÃO ............................................................................5
CAPÍTULO 1
Dimensão e Compreensão Essencial do Estado ....................... 7
CAPÍTULO 2
Planejamento e Execução em Finanças Públicas ................... 43
CAPÍTULO 3
Movimentação e Fiscalização Financeira no Âmbito 
das Contas Públicas ................................................................... 83
APRESENTAÇÃO
O Livro de Finanças Públicas traz em seu cerne o arcabouço teórico 
necessário no entendimento da temática correspondente à administração 
financeira pública, no sentido de poder proporcionar ao leitor uma série de 
conhecimentos específicos da área governamental e da contabilidade, de tal 
sorte que leva o leitor a viajar nas perspectivas de como é possível melhorar a 
compreensão da administração e da aplicação dos recursos públicos de nosso 
país.
Dessa forma, o leitor poderá permear os três capítulos tendo por base a 
finalidade maior do Estado, tendo como meta a ser atingida pela administração, 
que é justamente proporcionar o bem-estar da população, seja na dimensão 
social, educacional, da saúde, da segurança ou outras.
Neste cenário, o primeiro capítulo do livro, Dimensão e Compreensão 
Essencial do Estado, tem por objetivo fazer com que o leitor seja capaz 
de compreender e entender as atividades do Estado enquanto órgão da 
administração. Para tal, são tratados temas como a Atividade Financeira e as 
Competências do Município, do Estado, do Distrito Federal e da União. 
Também está evidenciada a forma de organização e as competências dos 
entes federativos, seja no âmbito Municipal, Estadual e Federal. Identificando-se 
e tipificando-se as funções dos poderes, sua finalidade básica, assim como trata-
se de um item essencial que é o orçamento de despesas, tendo por pano de 
fundo a política Fiscal e Monetária.
O Capítulo 2, intitulado Planejamento e Execução em Finanças Públicas, 
objetiva proporcionar conhecimentos na área da administração pública, fazendo 
com que sejam identificados os principais mecanismos de planejamento e 
execução das ações no serviço público, por meio de seus dispositivos legais.
Assim, são apresentados os mecanismos e as normativas do Processo 
de Planejamento e Orçamento, passando pelo Plano Plurianual - PPA, pela 
Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, a Lei do Orçamento Anual - LOA e o 
Ciclo Orçamentário. E, para melhor compreender todos estes processos de 
planejamento dos recursos públicos são colocados os princípios e os conceitos de 
Créditos Orçamentários e Adicionais. 
As reflexões e posicionamentos melhoram a partir do momento em que são 
explicitados itens de financiamento da máquina pública, e dos gastos públicos e 
sua classificação, suportados pela teoria da tributação e dos limites e operações 
de créditos, bem como das suas garantias, resultando com que o leitor tenha uma 
visão de como atingir o equilíbrio fiscal no âmbito das contas públicas. 
Por fim, e não menos importante, no terceiro capítulo, sob o tema 
Movimentação e Fiscalização Financeira no âmbito das Contas Públicas, 
temos a abordagem que perpassa o Conceito, a Classificação, a Categoria e os 
Estágios da Receita e da Despesa Pública. 
Neste panorama são apresentados os controles públicos e social, seus 
conceitos e aplicações, em que de certa forma o leitor é estimulado a participar 
mais ativamente da esfera do controle social e da transparência da utilização dos 
recursos públicos. 
Para finalizar o capítulo, destaca-se ainda a Estrutura e os princípios 
Constitucionais do Sistema Tributário, seus Elementos Fundamentais e sua Base 
Legal para que o leitor possa eclodir em seus esforços de coadunar os temas 
que inicialmente parecem distintos, mas que convergem, e na verdade caminham 
para o entendimento da realidade da administração pública e da aplicação de 
seus recursos. Enfim, esta obra poderá proporcionar melhor entendimento da 
interface do poder público, a sociedade e os recursos financeiros. 
CAPÍTULO 1
Dimensão e Compreensão 
Essencial do Estado
A partir da perspectiva do saber-fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
• compreender e entender as atividades do Estado enquanto órgão da 
administração;
• adquirir conhecimentos para entender a finalidade do Estado, bem como 
interpretar as funções e competências do Estado. 
8
 Finanças públicas
9
Dimensão e Compreensão Essencial do Estado Capítulo 1 
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
O Estado realiza as atividades financeiras com a finalidade do bem comum, 
neste contexto, o artigo 3º da Carta Magna de 1988 estabelece que os objetivos 
fundamentais da República constituem objetivos fundamentais da República 
Federativa do Brasil: “I- construir uma sociedade livre, justa e solidária; II- 
garantir o desenvolvimento nacional; III- erradicar a pobreza e a marginalização 
e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV- promover o bem de todos, 
sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de 
discriminação” (BRASIL, 1988, s.p.).
Sendo assim, no intuito de obter sucesso na finalidade principal do Estado, 
que é a manutenção da coletividade, as atribuições governamentais são definidas 
visando que cada membro da federação tenha suas competências administrativas, 
legislativas e tributárias constitucionalmente estabelecidas, visto que num Estado 
Federativo as atividades estatais são partilhadas por todos os entes estatais. No 
caso do Brasil, a competência é distribuída em conformidade com o interesse 
predominante quanto à respectiva matéria. 
Os recursos públicos têm como objetivo, exclusivo, as necessidades 
da coletividade e do próprio Estado, logo, a gestão (administrar, controlar e 
coordenar as ações estatais) deve ser realizada visando à promoção do bem-
estar da população. Nesse contexto, após estudar esse capítulo, o você será 
capaz de compreender e entender as atividades do Estado enquanto órgão da 
administração e, por consequência, entenderá a finalidade do Estado, bem como 
será capaz de interpretar as funções e competências do Estado.
Vamos Lá! Boa Leitura!
2 DIMENSÕES E ORGANIZAÇÃO DO 
ESTADO
Antes de começarmos nossa leitura é importante definir o significado de 
Estado. Assim, de forma bem simples, pode-se entender como o conjunto do 
POVO, TERRITÓRIO e GOVERNO. O Estado, na visão de Alexandrino e Paulo 
(2017, p. 15), “é pessoa jurídica territorial soberana, formada pelos elementos 
povo, território e governo soberano. Esses três elementos são indissociáveis e 
indispensáveis para a noção de um Estado independente: o povo, em um dado 
território, organizado segundo sua livre e soberana vontade".
10
 Finanças públicas
O artigo 1º da Carta Magna estabelece que: “A República Federativa do 
Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estadose Municípios e do Distrito 
Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos”. 
Saindo deste dispositivo constitucional, verifica-se que o Estado Brasileiro, frente 
à organização política do território, é um Estado federado, visto que a Constituição 
de 1988 traz em seu contexto que Brasil tem um poder político central, que é a 
União, poderes regionais; os estados e poderes locais, que são os municípios; 
além do Distrito Federal (que acumula os poderes estaduais e municipais). É 
importante destacar que esses entes federativos não possuem hierarquia, visto 
que são autônomos política, administrativa e financeiramente, podendo exercer 
as competências que a Constituição lhes atribuiu.
Analisando ainda o dispositivo, pode-se verificar três premissas importantes: 
FIGURA 1 – VISÃO GERAL DO ESTADO
FONTE: A autora
Sendo assim, a forma de governo se refere à maneira que o Estado se 
organiza com o objetivo de exercer o seu poder sobre a sociedade, no caso do 
Brasil, a forma de governo é República, pois o poder é exercido pela pessoa 
que é eleita pelo povo. Porém, conforme Lenza (2015, p. 251), existem outras 
características de um governo Republicano, que são:
• Descentralização política: a própria Constituição prevê núcleos de poder 
político, concedendo autonomia para os referidos entes; 
• Repartição de competência: garante a autonomia entre os entes 
federativos e, assim, o equilíbrio da federação; 
• Constituição rígida como base jurídica: fundamental à existência de uma 
Constituição rígida no sentido de garantir a distribuição de competências 
entre os entes autônomos, surgindo, então, uma verdadeira estabilidade 
institucional; 
• Inexistência do direito de secessão: não se permite, uma vez criado o 
pacto federativo, o direito de separação, de retirada. Tanto é que, só 
a título de exemplo, no Brasil, a CF/88 estabeleceu em seu art. 34, I, 
11
Dimensão e Compreensão Essencial do Estado Capítulo 1 
que a tentativa de retirada ensejará a decretação da intervenção federal 
no Estado “rebelante”. Eis o princípio da indissolubilidade do vínculo 
federativo, lembrando, inclusive, que a forma federativa de Estado é um 
dos limites materiais ao poder de emenda, na medida em que, de acordo 
com o art. 60, § 4.º, I, não será objeto de deliberação a proposta de 
emenda tendente a abolir a forma federativa de Estado; 
• Soberania do Estado federal: a partir do momento que os Estados 
ingressam na federação perdem soberania, passando a ser autônomos. 
Os entes federativos são, portanto, autônomos entre si, de acordo com 
as regras constitucionalmente previstas, nos limites de sua competência; 
a soberania, por seu turno, é característica do todo, do “país”, do Estado 
federal, no caso do Brasil, tanto é que aparece como fundamento da 
República Federativa do Brasil (art. 1.º, I, CF/88). Conforme alertamos 
no item 4.7, dentro do conceito de supranacionalidade, hoje se fala em 
flexibilização da ideia clássica de soberania; 
• Intervenção: diante de situações de crise, o processo interventivo surge 
como instrumento para assegurar o equilíbrio federativo e, assim, a 
manutenção da Federação; 
• Auto-organização dos Estados-membros: através da elaboração das 
constituições estaduais (vide art. 25 da CF/88); 
• Órgão representativo dos Estados-membros: no Brasil, de acordo com o 
art. 46, a representação dá-se através do Senado Federal; 
• Guardião da Constituição: no Brasil, o STF; repartição de receitas: 
assegura o equilíbrio entre os entes federativos (arts. 157 a 159).
No que diz respeito ao Sistema de governo “presidencialismo”, na visão 
de Alexandrino e Pauulo (2017) predomina o princípio da divisão dos Poderes, 
que devem ser independentes e harmônicos entre si. O Presidente da República 
exerce a chefia do Poder Executivo em toda a sua inteireza, acumulando as 
funções de Chefe de Estado e Chefe de Governo, e cumpre mandato fixo, não 
dependendo da confiança do Poder Legislativo para sua investidura. 
Por fim, a forma de Estado, Federação, deve ser entendido, conforme 
Carvalho Filho (2015, p. 5), “com a descentralização política, além do poder 
central existem outros círculos de poder que são conferidos a suas repartições. 
Logo, as competências administrativas e legislativa são divididas entre os entes, 
de forma autônoma”.
 Outro dispositivo constitucional importante sobre o Estado brasileiro 
refere-se ao artigo 18º, que traz em seu conteúdo a organização político-
administrativa, que compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e 
Municípios, que são autônomos politicamente, e conforme o Código Civil de 2003, 
12
 Finanças públicas
no artigo 40, são considerados pessoas jurídicas de direito público interno.
Sendo assim, a ideia de governo está associada a órgãos responsáveis pela 
função política do Estado, que pode ser confundida com a ideia de Administração 
Pública que compreende os órgãos do governo que exercem função política, bem 
como os órgãos e pessoas jurídicas que exercem funções administrativas. Neste 
caso, as funções políticas são determinações de políticas públicas e as funções 
administrativas são a execução das políticas públicas. Observa-se que essas 
funções são pautadas por lei.
Neste contexto, verifica-se que existem institutos da Administração Pública 
que exercem função administrativa, bem como outros desempenham atividades 
com fins lucrativos, como é o caso das empresas públicas e sociedades de 
economia mista. Todavia, existem entidades privadas, que apesar de terem 
finalidade pública, e ainda exercerem funções administrativas, não integram a 
Administração Pública propriamente dito, como é o caso das concessionárias de 
serviços públicos.
Conforme o Decreto-Lei nº 200/1967, no artigo 4°: 
A Administração Federal compreende:
I- A Administração Direta, que se constitui dos serviços 
integrados na estrutura administrativa da Presidência da 
República e dos Ministérios.
II- A Administração Indireta, que compreende as seguintes 
categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica 
própria:
a) Autarquias;
b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) fundações públicas.
Parágrafo único. As entidades compreendidas na 
Administração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área 
de competência estiver enquadrada sua principal atividade 
(BRASIL, 1967, s.p.).
A Administração Pública consiste no conjunto de pessoas jurídicas e de 
órgãos que exercem função administrativa do Estado, em conformidade com a 
lei. Logo, a Administração Pública pode ser dividida em Administração Direta (a 
União, os estados, o Distrito Federal e os municípios) e a Administração Indireta 
(Autarquias; Empresas Públicas; Sociedades de Economia Mista; Fundações 
Públicas). Resumidamente, compõem a Administração Indireta:
13
Dimensão e Compreensão Essencial do Estado Capítulo 1 
QUADRO 1 – COMPOSIÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
Autarquias: são entidades admin-
istrativas autônomas criadas por lei, 
têm personalidade jurídica, patrimô-
nio próprio e finalidade em executar 
serviços de interesse público. Ex-
emplos: Anatel, Banco Central (BC), 
as agências reguladoras, o Instituto 
Nacional de Estudos e Pesquisas 
Educacionais (Inep) e órgãos como 
o Conselho Administrativo de Defesa 
Econômica (Cade), o Conselho Na-
cional de Desenvolvimento Científico 
(CNPq).
Empresas Públicas: são instituições 
que têm capital público, exploram 
atividades econômicas ou serviços 
públicos. Exemplos: Caixa Econômi-
ca Federal, Banco do Brasil, o Banco 
do Nordeste e a Eletrobrás.
Sociedade de Economia Mista: são 
instituições de direito privado, porém 
são constituídas financeiramente por 
verbas estatais e privadas e, por con-
sequência, a administração é feita em 
partes pelo Estado. Sua atuação está 
ligada ao interesse público, poden-
do gerar lucro. Exemplos: Petrobrás, 
ANP (Agência Nacional de Petróleo); 
ANEEL (Agência Nacional de Energia 
Elétrica); ANAC(Agência Nacional de 
Aviação Civil); ANTT (Agência Nacio-
nal de Transportes terrestres); ANVI-
SA (Agência Nacional de Vigilância 
Sanitária).
Agências: são órgãos fiscalizadores 
e de regulamentação da Adminis-
tração Pública. 
Exemplo: ANVISA – Agência Nacion-
al de Vigilância Sanitária.
FONTE: A autora
14
 Finanças públicas
Na administração indireta existem empresas públicas e sociedades de 
economia mista que não têm a finalidade de prestar serviço público, pois atuam no 
domínio econômico, são as que operam na exploração de atividade econômica, 
conforme o artigo 173 da Constituição de 1988.
Outras entidades importantes na estrutura da administração pública são as 
que estão entre a administração direta e a administração indireta, e tem o objetivo 
de desempenhar atividades de interesse público, todavia, sem fins lucrativos. São 
as denominadas entidades paraestatais, que são:
• Serviços Sociais Autônomos – o sistema S. Exemplos: Serviço Nacional 
de Aprendizagem Industrial (SENAI), Serviço Nacional de Aprendizagem 
e Comércio (SENAC), Serviço Social do Comércio (SESC), Serviço 
Social da Indústria (SESI).
• Organizações sociais, um exemplo é a Associação Beneficente Hospital 
Universitário – ABHU.
• OSCIP – Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público. 
Exemplo: Instituto da Advocacia Social (INAS).
• ICES – Instituições Comunitárias de Educação Superior. Exemplo: 
Universidade de Fortaleza (UNIFOR).
• Entidades de Apoio, como é o caso de fundações, associações ou 
cooperativas, desde que privadas.
Neste contexto, verifica-se que as organizações paraestatais são pessoas 
jurídicas privadas, sem fins lucrativos, que compõem a administração pública e 
têm a finalidade social.
Sobre a função da Administração Pública, Carvalho Filho (2015, p. 10) 
entende que tem como premissa “o bem de toda a coletividade, desenvolvida pelo 
Estado com a intenção de privilegiar a coisa pública e as necessidades do corpo 
coletivo”. Sendo assim, pode-se dizer que a função administrativa é um múnus 
público, configurando uma obrigação ou dever para o administrador público que 
não terá liberdade de atuação, sempre atuando em respeito ao direito posto, 
com a intenção de perseguir o interesse da coletividade. Logo, os órgãos da 
Administração Pública possuem funções estatais próprios, que são:
Serviço Público 
A Constituição Federal de 1988 estabelece no artigo 175 que: “incumbe 
ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão 
ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos” 
(BRASIL, 1988, s.p.). Saindo deste dispositivo, verifica-se que o serviço prestado 
pelo governo tem como titular da ação o Estado, ou uma pessoa jurídica que o 
15
Dimensão e Compreensão Essencial do Estado Capítulo 1 
próprio Estado conceder ou permitir que o faça. Sobre a essência desta atividade, 
observa-se que deve ser essencial para a coletividade. No que se refere ao 
pagamento destas atividades, o Estado pode ou não receber uma remuneração, 
por meio de taxa ou de tarifa. E, por fim, regime jurídico é de direito público.
Sendo assim, serviço público pode ser entendido, conforme Carvalho 
Filho (2015, p. 602), "como toda atividade prestada pelo Estado ou por seus 
delegados, basicamente sob regime de direito público, com vistas à satisfação de 
necessidades essenciais e secundárias da coletividade”. 
Polícia administrativa
A polícia administrativa pode ser entendida como as ações 
estatais que têm como função prevenir possíveis danos, oriundos 
de atos irregulares dos cidadãos. Assim, a manifestação estatal 
(policiamento administrativo) quer inibir que o interesse particular se 
sobreponha ao interesse público. Perceba que a polícia administrativa 
concretiza-se por meio de atos normativos concretos e específicos, 
que visam à manutenção da ordem pública geral, e por consequência, 
impossibilitando possíveis infrações das leis, de forma preventiva, 
mas pode ser repressiva também.
A polícia administrativa, na visão de Carvalho Filho (2015, p. 130), pode ser 
entendida como:
Poder que a Administração tem de restringir o exercício de 
liberdades individuais e de restringir o uso, gozo e disposição 
da propriedade privada, sempre na busca do interesse público. 
Tradicionalmente, tem sido exercida para impedir ações 
antissociais, pois se trata da aplicação ao caso concreto do 
Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado.
Fomento
O conceito de fomento pode ser verificado no artigo 174 da Constituição 
que estabelece o exercício do Estado no tocante à atividade econômica como 
sendo normativo e regulador: “O Estado exercerá, na forma da lei, 
as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este 
determinante para o setor público e indicativo para o setor privado” 
(BRASIL, 1988, s.p.). Sendo assim, fomento são as ações estatais 
que visam desenvolver economicamente o país. Entretanto, não pode 
ser analisado esse dispositivo constitucional sem, também, verificar o 
artigo 3º, II, desta mesma legislação, que trata do desenvolvimento nacional como 
um dos objetivos fundamentais do nosso país, juntamente com o artigo 225, que 
A polícia 
administrativa pode 
ser entendida como 
as ações estatais 
que têm como 
função prevenir 
possíveis danos, 
oriundos de atos 
irregulares dos 
cidadãos.
Fomento são as 
ações estatais que 
visam desenvolver 
economicamente o 
país.
16
 Finanças públicas
estabelece que deve ser realizado o desenvolvimento da sociedade por meio da 
sustentabilidade. 
Uma atividade fomentadora estatal pode ser entendia como uma ação 
do Estado, que tem a finalidade de promover ações de determinados agentes 
(fomentados) na realização do interesse público. Em suma, o fomento é uma 
atividade que busca, indiretamente, à satisfação das necessidades públicas.
Intervenção
Conforme Carvalho Filho (2015, p. 989), “é indiscutível que a intervenção 
do Estado no direito de propriedade decorre do princípio basilar da supremacia 
do interesse público sobre o interesse privado”. Assim, o Estado pode intervir 
na propriedade privada quando tiver como objetivo a promoção do bem social, 
principalmente no que se refere aos direitos culturais da sociedade, que estão 
previstos no artigo 205 da Constituição Federal. 
A intervenção do Estado na propriedade privada visa proteger o interesse 
social e acontece por meio de um ato compulsório estatal, que diminui ou retira o 
direito à propriedade de um particular, destinado esse bem para a sociedade. 
Resumidamente, as funções do Estado no âmbito das atividades estatais são:
QUADRO 2 – FUNÇÕES DO ESTADO NO ÂMBITO DAS ATIVIDADES ESTATAIS
Serviço público: são prestações 
oferecidas à sociedade de modo 
geral, por meio da administração 
pública ou por particulares dele-
gatórios, sob regime público. 
Exemplo: Saúde pública.
Polícia administrativa: refere-se 
às restrições que a adminis-
tração pública impõe aos partic-
ulares em benefício do interesse 
público. 
Exemplo: Multa de trânsito.
Fomento: incentivos (fiscais, 
concessões de subvenções) 
para beneficiar a iniciativa 
privada. 
Exemplo: Liberação de recurso 
para movimentar um setor in-
dustrial.
17
Dimensão e Compreensão Essencial do Estado Capítulo 1 
Intervenção: são os atos real-
izados pelo Estado, que atuam 
contra o setor privado com a fi-
nalidade de interferência, como 
é o caso da desapropriação, ou 
ainda, o tombamento. 
Exemplo: Tombamento da igreja 
mais antiga do Nordeste.
FONTE: A autora
3 COMPETÊNCIAS DOS ENTES 
FEDERATIVOS NO ÂMBITO 
MUNICIPAL, ESTADUAL E FEDERAL
A forma de constituição do Estado brasileiro é federativa, conforme 
dispositivo constitucional, ou seja, o Estado composto é dividido em entidades 
territoriais autônomas, esses Entes Federativos possuem um rol de competências 
que são atribuídas pela Carta Constitucional, por consequência, não podem ser 
diminuídas ou alteradas de modo unilateralpelo governo central. 
Em suma, o Estado federativo tem como característica, entre outras, a 
repartição de competência entre os entes (União, Estado, Municípios) que a 
compõem. As competências se referem à ação de realizar o que está previsto na 
legislação, em conformidade com a autonomia dos entes, ou seja, ocorre uma 
repartição de funções. 
Verifica-se que a autonomia pode ser entendida como um pouco do 
poder em que o ente público pode executar um autogoverno, em consonância 
com seus interesses. Lembre-se de que para se ter competência é necessário 
que o ente tenha autonomia para realizar a ação. Sendo assim, a divisão de 
competência significa que cada ente da federação terá uma função específica, 
que corresponderá com o papel que desempenha frente ao Estado como um todo. 
Sobre a repartição de funções constitucional, Alexandrino e Paulo (2015, p. 
838) observam que:
É a técnica utilizada para distribuir entre as pessoas políticas 
de um Estado do tipo federativo as diferentes atividades de 
que ele é incumbido. A autonomia política dos entes federados 
assenta-se, precisamente, na existência de competências 
que lhes são atribuídas como próprias diretamente pela 
Constituição Federal. 
18
 Finanças públicas
O legislador constitucional adotou na Constituição Federal de 1988 esse tipo 
de repartição de competência, com a observância da predominância do interesse, 
visto que os assuntos devem ser tratados de forma uniforme por todo o território 
brasileiro, porém assegurando a diversidade territorial. 
A República Federativa do Brasil é dividida em: União, Estados 
e Municípios, sendo que a União é um ente federado nacional 
e tem como competência o interesse geral. O Estado, por ser um 
ente regional, ou seja, não atua em todo o território nacional, tem 
como matéria de competência o interesse regional. E, por fim, os 
municípios, a competência é local.
Conforme o artigo 32, § 1º da Constituição, o Distrito Federal 
tem como competências por norma constitucional as matérias 
legislativas, tributárias e administrativas dos estados e dos municípios, em razão 
da proibição de dividi-lo em municípios.
Sendo assim, assuntos que são predominantemente nacionais serão de 
competência da União, caso o assunto seja de âmbito estadual, a competência 
será dos Estados, por fim, quando o interesse for municipal, a competência será 
do município. Entretanto, algumas decisões políticas serão tomadas em conjunto, 
entre todos os Entes da federação.
A Constituição de 1988 estabelece uma rígida separação de competências, 
porém essas competências podem ser concorrentes, residuais e comuns, visando 
à junção de esforços para o bem comum. 
Competência exclusiva da União
A Constituição, no seu artigo 21, estabelece as competências exclusivas 
da União, sendo que não podem ser delegadas para os Estados ou para os 
municípios. Essas competências são de assuntos preponderantemente à atuação 
do Poder Executivo. Referem-se a obras de valor elevado, como a exploração 
de infraestrutura aeroportuária, a navegação aeroespacial, entre outras, ou 
atividades administrativas que precisam estar em conformidade em todo o país, 
como por exemplo, o serviço postal. Sendo assim, verifique a seguir o artigo 21, 
com todas as atribuições da União:
I- manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações 
internacionais;
II- declarar a guerra e celebrar a paz;
III- assegurar a defesa nacional;
A República 
Federativa do Brasil 
é dividida em: 
União, Estados e 
Municípios, sendo 
que a União é 
um ente federado 
nacional e tem como 
competência o 
interesse geral.
19
Dimensão e Compreensão Essencial do Estado Capítulo 1 
IV- permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras 
transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente;
V- decretar o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção federal;
VI- autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico;
VII- emitir moeda;
VIII- administrar as reservas cambiais do País e fiscalizar as operações de 
natureza financeira, especialmente as de crédito, câmbio e capitalização, bem 
como as de seguros e de previdência privada;
IX- elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e 
de desenvolvimento econômico e social;
X- manter o serviço postal e o correio aéreo nacional;
XI- explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os 
serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização 
dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais; 
XII- explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:
a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens;
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético 
dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais 
hidroenergéticos;
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infraestrutura aeroportuária;
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e 
fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território;
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de 
passageiros;
f) os portos marítimos, fluviais e lacustres;
XIII- organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público do Distrito Federal 
e dos Territórios e a Defensoria Pública dos Territórios; 
XIV- organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros 
militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito 
Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio;
XV- organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e 
cartografia de âmbito nacional;
XVI- exercer a classificação, para efeito indicativo, de diversões públicas e de 
programas de rádio e televisão;
XVII- conceder anistia;
XVIII- planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, 
especialmente as secas e as inundações;
XIX- instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir 
critérios de outorga de direitos de seu uso;
XX- instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, 
saneamento básico e transportes urbanos;
XXI- estabelecer princípios e diretrizes para o sistema nacional de viação;
XXII- executar os serviços de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; 
20
 Finanças públicas
XXIII- explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer 
monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, 
a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos 
os seguintes princípios e condições:
a) toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins 
pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional;
b) sob regime de permissão, são autorizadas a comercialização e a utilização de 
radioisótopos para a pesquisa e usos médicos, agrícolas e industriais;
c) sob regime de permissão, são autorizadas a produção, comercialização e 
utilização de radioisótopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas;
d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa;
XXIV- organizar, manter e executar a inspeção do trabalho;
XXV- estabelecer as áreas e as condições para o exercício da atividade de 
garimpagem, em forma associativa.
A Constituição Federal, entretanto, estabelece algumas competências 
exclusivas de âmbito estadual, como se verifica no artigo 25, §1º, ou a 
competência exclusiva dos municípios, trazida no mesmo texto legal, no artigo 30, 
I. Em suma, o que se configura como competência exclusiva são aqueles que o 
Ente não pode delegar.
Competência do Estado:
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas 
Constituições e leis que adotarem, observados os princípios 
desta Constituição.§ 1º São reservadas aos Estados as competências que não 
lhes sejam vedadas por esta Constituição (BRASIL, 1988, 
s.p.).
Perceba que, neste caso, a Constituição prevê que o Estado pode legislar 
sobre todas as coisas que não sejam exclusivas da União, ou ainda, não seja 
vedado pela lei constitucional.
São competências do Município:
Art. 30. Compete aos Municípios:
I- legislar sobre assuntos de interesse local;
II- suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
III- instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem 
como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de 
prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV- criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação 
estadual;
V- organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão 
ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído 
o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
21
Dimensão e Compreensão Essencial do Estado Capítulo 1 
VI- manter, com a cooperação técnica e financeira da União 
e do Estado, programas de educação infantil e de ensino 
fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 
53, de 2006)
VII- prestar, com a cooperação técnica e financeira da União 
e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;
VIII- promover, no que couber, adequado ordenamento 
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do 
parcelamento e da ocupação do solo urbano;
IX- promover a proteção do patrimônio histórico-cultural 
local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e 
estadual.
Competência privativa 
As competências privativas são aquelas que pertencem a 
um ente federativo por disposição constitucional, porém pode ser 
delegado a outro ente, tendo como atividade a atuação do Poder 
Legislativo. Sendo assim, verifica-se que o legislador optou por 
enumerar um rol de competência da União, para padronizar os temas 
que são gerais. 
O objetivo desta competência é predominantemente à 
elaboração de uma lei ou ato normativo, motivado pela necessidade 
de manter uma unificação de normas com a União, sendo que essa 
competência pode ser delegada por meio de lei complementar. Essa 
concessão em delegar é um ato discricionário da União, que pode 
realizar mediante sua conveniência.
 
O artigo 22 da Constituição Federal estabelece as competências privativas 
da União, que são:
I- direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, 
aeronáutico, espacial e do trabalho;
II- desapropriação;
III - requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de 
guerra;
IV- águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;
V- serviço postal;
VI- sistema monetário e de medidas, títulos e garantias dos metais;
VII- política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores;
VIII- comércio exterior e interestadual;
IX- diretrizes da política nacional de transportes;
X- regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial;
XI- trânsito e transporte;
As competências 
privativas são 
aquelas que 
pertencem a um 
ente federativo 
por disposição 
constitucional, 
porém pode 
ser delegado a 
outro ente, tendo 
como atividade a 
atuação do Poder 
Legislativo.
22
 Finanças públicas
XII- jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;
XIII- nacionalidade, cidadania e naturalização;
XIV- populações indígenas;
XV- emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros;
XVI- organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício 
de profissões;
XVII- organização judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública do 
Distrito Federal e dos Territórios, bem como organização administrativa destes; 
XVII- organização judiciária, do Ministério Público do Distrito Federal e dos 
Territórios e da Defensoria Pública dos Territórios, bem como organização 
administrativa destes; 
XVIII- sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais;
XIX- sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular;
XX- sistemas de consórcios e sorteios;
XXI- normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, 
convocação e mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares;
XXII- competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária federais;
XXIII- seguridade social;
XXIV- diretrizes e bases da educação nacional;
XXV- registros públicos;
XXVI- atividades nucleares de qualquer natureza;
XXVII- normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para 
a administração pública, direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e 
mantidas pelo Poder Público, nas diversas esferas de governo, e empresas sob 
seu controle;
XXVII- normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para 
as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as 
empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, 
III;
XXVIII- defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil e 
mobilização nacional;
XXIX- propaganda comercial.
Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre 
questões específicas das matérias relacionadas neste artigo (BRASIL, 1988, s.p.).
Competência comum 
As competências privativas são aquelas que pertencem a um ente federativo 
por disposição constitucional, porém pode ser delegado a outro ente, tendo como 
atividade a atuação do Poder Legislativo. Sendo assim, o legislador optou por 
enumerar um rol de competências que são competências comuns (art. 23 da CF):
23
Dimensão e Compreensão Essencial do Estado Capítulo 1 
I- zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e 
conservar o patrimônio público; 
II- cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas 
portadoras de deficiência; 
III- proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e 
cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; 
IV- impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de 
outros bens de valor histórico, artístico e cultural; 
V- proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência; 
VI- proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; 
VII- preservar as florestas, a fauna e a flora;
VIII- fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar; 
IX- promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições 
habitacionais e de saneamento básico; 
X- combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a 
integração social dos setores desfavorecidos; 
XI- registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e 
exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios; 
XII- estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito. 
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a 
União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio 
do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional (BRASIL, 1988, s.p.).
Competência concorrente 
A competência concorrente legisla sobre a mesma matéria, 
conforme o dispositivo constitucional 24 determina. Denomina-
se competência concorrente aqueles que são executadas 
simultaneamente por mais de dois entes da federação. A execução 
desta ação se faz necessária para alcançar uma finalidade comum, 
por exemplo: a União realiza a elaboração de uma norma geral 
e os estados-membros devem legislar no intuito de adequar as 
peculiaridades regionais. Logo, a importância de existir a competência 
concorrente refere-se à ideia de que atividades serão realizadas respeitando a 
regionalidade, ou seja, as diferenças que existem entre a população brasileira.Observa-se ainda que a competência de legislar normas gerais é da União, 
todavia, quando essas encontrarem lacunas, devem ser preenchidas pelo Estado 
ou pelos munícipios. Contudo, os estados-membros ou o Distrito Federal não 
podem legislar de forma a afrontar uma regra estabelecida pela União. Sendo 
Denomina-se 
competência 
concorrente aqueles 
que são executadas 
simultaneamente 
por mais de dois 
entes da federação.
24
 Finanças públicas
assim, a União, os estados e o Distrito Federal podem legislar concorrentemente, 
conforme o artigo 24 da CF:
I- direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e 
urbanístico;
II- orçamento;
III- juntas comerciais;
IV- custas dos serviços forenses;
V- produção e consumo;
VI- florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, 
defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio 
ambiente e controle da poluição;
VII- proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico 
e paisagístico;
VIII- responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao 
consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, 
histórico, turístico e paisagístico;
IX- educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, 
pesquisa, desenvolvimento e inovação;
X- criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas 
causas;
XI- procedimentos em matéria processual;
XII- previdência social, proteção e defesa da saúde;
XIII- assistência jurídica e Defensoria pública;
XIV- proteção e integração social das pessoas portadoras de 
deficiência;
XV- proteção à infância e à juventude;
XVI- organização, garantias, direitos e deveres das polícias 
civis.
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da 
União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais 
não exclui a competência suplementar dos Estados.
§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados 
exercerão a competência legislativa plena, para atender a 
suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais 
suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.
Resumidamente, verifica-se no quadro a seguir as competências listadas 
anteriormente:
25
Dimensão e Compreensão Essencial do Estado Capítulo 1 
QUADRO 3 –COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS ENTES DA FEDERAÇÃO
COMPETÊNCIAS MATERIAIS 
ADMINISTRATIVAS
COMPETÊNCIA LEGISLATIVA
Art. 21. 
COMPETÊNCIA
EXCLUSIVA DA 
UNIÃO
Art. 23. 
COMPETÊNCIA 
COMUM
(União, Estados, 
DF e Municípios)
Art. 22. 
COMPETÊNCIA
PRIVATIVA DA 
UNIÃO
Art. 24. 
COMPETÊNCIA
CONCORRENTE 
(apenas U, E e DF: 
Municípios não 
participam)
É indelegável 
(União não pode
transferir aos 
Estados, DF ou
municípios)
Todos os entes da 
Federação a
possuem
É delegável aos 
Estados e DF, 
por meio de lei 
complementar 
(Municípios não 
podem receber a 
delegação)
Cabe à União 
elaborar normas 
gerais;
Cabe aos 
Estados/DF 
elaborar normas 
suplementares
Normalmente, 
regula relações 
entre Brasil e 
outros países
Legislar sobre os 
seguintes direitos:
Civil Aeronáutico 
Processual Agrário 
Comercial Espacial 
Trabalho Eleitoral 
Penal Marítimo
Legislar sobre os 
seguintes direitos:
Tributário
Urbanístico
Penitenciário
Econômico
Financeiro
FONTE: A autora
4 DISTRIBUIÇÃO DE FUNÇÕES 
ENTRE OS PODERES
Com o Liberalismo, surge a ideia de dividir o Poder do Estado, contrapondo 
com a ideia do Absolutismo, ou seja, que o poder estatal não seja concentrado 
na mão de uma única pessoa ou órgão. Sendo assim, criou-se Entes estatais 
que são autônomos, independentes entre si, para que não ocorra nenhum tipo de 
abuso de poder.
26
 Finanças públicas
4.1 FINALIDADE BÁSICA 
A ideia de tripartição de Poderes remete a Aristóteles, na Grécia, visto que 
o pensando realizou a obra Política, na qual três funções distintas são exercidas 
pelo poder soberano. Muito tempo depois, com o Estado liberal burguês, 
Montesquieu aprimorou a ideia de Aristóteles, em sua obra O espírito das leis, 
trazendo que as três funções estatais deveriam ser realizadas por três órgãos 
distintos, autônomos e independentes entre si. Sendo assim, o poder não se 
concentraria na mão do Soberano. 
A finalidade da separação dos poderes, conforme Lenza (2015, p. 291), é 
preservar a liberdade individual, combatendo a concentração de poder, isto é, 
a tendência “absolutista de exercício do poder político pela mesma pessoa ou 
grupo de pessoas”. Verifica-se que ao distribuir o poder estatal entre os órgãos 
autônomos de forma uniforme, ocorrerá um equilíbrio e diminuir possíveis abusos 
de poder.
Alexandrino e Paulo (2017, p. 58) observam que é vedada qualquer proposta 
de emenda constitucional tendente a abolir a separação dos Poderes (CF, art. 60, 
§ 4º, III). Significa dizer que o princípio da separação dos Poderes, ou princípio 
da divisão orgânica das funções do Estado, tem o status de cláusula pétrea em 
nosso ordenamento constitucional.
4.2 SEPARAÇÃO DOS PODERES
Um dos fundamentos da República do Brasil é a soberania, conforme o artigo 
1º da Constituição. Este alicerce estabelece que o poder deve ser exercido de 
forma única. Todavia, a separação de poderes deve ser entendida como a divisão 
das funções do Estado. Quando se pensa em poder estatal, é uno, pois somente 
o povo é detentor desse poder de forma única. 
Neste sentido, segundo Lenza (2015, p. 291):
O poder é uno, indivisível e indelegável. O poder não se 
triparte. O poder é um só, manifestando-se por meio de 
órgãos que exercem funções. Assim, temos: a) poder: uno, 
indivisível e indelegável, um atributo do Estado que emana do 
povo; b) função: a função constitui, pois, um modo particular 
e caracterizado de o Estado manifestar a sua vontade; c) 
órgão: os órgãos são, em consequência, os instrumentos de 
que se vale o Estado para exercitar suas funções, descritas 
na Constituição, cuja eficácia é assegurada pelo Poder que a 
embasa.
27
Dimensão e Compreensão Essencial do Estado Capítulo 1 
A separação de poderes tem como objetivo evitar o Absolutismo, e por 
consequência, o fim da democracia e os direitos fundamentais, visto que o poder 
não seria exercido por apenas um órgão. O artigo 2º da Constituição Federal 
estabelece a divisão dos Poderes quando prevê que “São Poderes da União, 
independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário” 
(BRASIL, 1988, s.p.).
 
A separação de poderes, no Brasil, pode ser visualizada desta forma:
FIGURA 2 – SEPARAÇÃO DE PODERES
FONTE: A autora
De forma simplória, pode-se entender que o Poder Legislativo tem como 
função principal a criação das leis. O Poder Judiciário, por outro lado, tem como 
objetivo principal julgar possíveis lides. E, por fim, o Poder Executivo, que tem a 
função administrar o Estado. 
Conforme a estrutura política, o Estado tem uma divisão 
estrutural, denominada Poderes, que faz com que o poder emanado 
pelo povo não seja concentrado em apenas uma pessoa ou órgão, 
sendo este dividido em: Legislativo, Judiciário e Executivo. 
Ressalta-se que a função administrativa é exercida 
predominantemente pelo Poder Legislativo, todavia, a Constituição 
não adota um modelo de rígida separação, logo, o Judiciário e o 
Executivo também executam atividades atípicas, ou seja, funções 
materialmente administrativas, que são regidas pelo direito 
administrativo.
Verifica-se que a separação do Poderes reflete na ideia de 
que o Poder do Estado não será executado na vontade de uma 
única pessoa, afastando a ideia de Monarquia. Porém, na divisão dos poderes, 
Conforme a 
estrutura política, 
o Estado tem uma 
divisão estrutural, 
denominada 
Poderes, que 
faz com que o 
poder emanado 
pelo povo não 
seja concentrado 
em apenas uma 
pessoa ou órgão, 
sendo este dividido 
em: Legislativo, 
Judiciário e 
Executivo. 
28
 Finanças públicas
as funções governamentais são divididas de forma que cada órgão tenha sua 
atividade principal. 
Adverte-se que a separaçãodos Poderes não é absoluta, sendo assim, um 
Poder pode ter função típica e atípica, conforme Alexandrino e Paulo (2017, p. 58) 
nos apresentam:
Na história do constitucionalismo, a ideia inicial de uma rígida 
separação entre os Poderes foi sendo substituída pela proposta 
de uma maior interpenetração, coordenação e harmonia entre 
eles. Com isso, cada Poder passou a desempenhar não só 
as suas funções próprias, mas também, de modo acessório, 
funções que, em princípio, seriam características de outros 
Poderes. A separação rígida, aos poucos, deu lugar a uma 
divisão flexível, na qual cada Poder termina por exercer, 
em certa medida, as três funções do Estado: uma de forma 
predominante (função típica) e as outras em caráter acessório 
(funções atípicas).
As funções típicas são aquelas que devem ser realizadas de forma 
preponderante, e as atípicas são as que são feitas secundariamente, ou seja, 
aquelas que são realizadas de forma extraordinária. 
A Constituição Federal de 1988 tem como modelo a separação de Poderes 
flexível, visto que os Poderes exercem funções estatais típicas e atípicas, como 
por exemplo, tanto o Poder Judiciário quanto o Legislativo desempenham e 
exercem funções jurisdicional e legislativa, todavia, um de forma típica e outra de 
forma atípica. 
Verifique no quadro a seguir a síntese das funções típicas e atípicas de cada 
um dos Poderes (Legislativo, Judiciário e Executivo):
29
Dimensão e Compreensão Essencial do Estado Capítulo 1 
QUADRO 4 – FUNÇÕES TÍPICAS E ATÍPICAS DE CADA UM DOS PODERES
ÓRGÃO FUNÇÃO TÍPICA FUNÇÃO ATÍPICA
LEGISLATIVO
Legislar
Fiscalização contábil, financeiro, 
orçamentário e patrimonial do 
Executivo.
Natureza executiva: ao dispor sobre 
sua organização, provendo cargos, 
concedendo férias, ente outros.
Natureza jurídica: o senado julga o 
Presidente da República nos crimes de 
responsabilidade.
EXECUTIVO
Prática de atos de chefia de 
Estado, chefia de Governo e atos 
da administração.
Natureza jurídica: executa e julga lides 
administrativas.
Natureza legislativa: o presidente 
da República pode adotar medida 
provisória com força de lei.
JUDICIÁRIO
Julgar os conflitos, aplicando a 
lei.
Natureza legislativa: Regimento 
Interno de seus tribunais.
Natureza executiva: administra seu 
próprio órgão.
FONTE: A autora
4.3 DO ORÇAMENTO ÀS DESPESAS
O orçamento é realizado por meio das leis ordinárias (PPA, LDO e LOA), que 
seguem as seguintes etapas, conforme Giacomoni (2017): 
•	 Elaboração da proposta orçamentária: cabe ao Poder Executivo 
elaborar o Projeto da LOA com base no que foi estabelecido no PPA 
e na LDO vigentes. Mediante isso, a Secretaria de Orçamento Federal 
(SOF) faz a consolidação das propostas já feitas pelo governo com as 
propostas elaboradas pelos ministérios e demais órgãos do governo. 
Com isso, a proposta será encaminhada ao Poder Legislativo para 
apreciação e aprovação.
•	Discussão, votação e aprovação da lei orçamentaria: é a tramitação 
no Congresso Nacional. Lembrando que, nesta etapa, é a comissão 
das duas casas juntas, chamadas de comissão mista, que avalia o que 
30
 Finanças públicas
está sendo proposto. Após a aprovação nessa comissão, segue para 
julgamento das duas casas. São realizadas as alterações, discussões 
e emendas para ocorrer a votação; caso ocorra aprovação, é enviado 
para o presidente, que assina e publica no Diário Oficial. Com a não 
aprovação, que chamamos de veto, cabe ao Congresso Nacional refazer 
a apreciação e, assim, pode ou não realizar a rejeição.
•	 Execução orçamentária: após a publicação do orçamento, o 
Poder Executivo tem o prazo de até 30 dias para editar o Decreto de 
Programação Orçamentária e Financeira, no qual se realiza a adequação 
dos valores do LOA à realidade de cada ano, assegurando um equilíbrio 
à receita e à despesa previstas na LDO.
 As receitas e as despesas devem ser revistas no decorrer do exercício. 
Durante a execução, pode ocorrer uma insuficiência de valores, devido à 
ocorrência de despesas não computadas e insuficientemente adotadas, 
ocasionando a alteração da LOA, gerando créditos adicionais. Todavia, 
para que sejam aprovados, devem ter autorização Legislativa, ou seja, 
ocorre um processo para a aprovação. 
•	Controle de avaliação da execução orçamentária: durante a execução 
orçamentária, a Administração Pública busca obter dados físico-
financeiros que permitam controlar e avaliar os planos e programas 
a executar, em execução ou executados regulares da LOA. A Lei nº 
4.320/64 garante:
Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá: 
I- a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da 
receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção 
de direitos e obrigações; 
II- a fidelidade funcional dos agentes da administração, 
responsáveis por bens e valores públicos; 
III- o cumprimento do programa de trabalho expresso em 
termos monetários e em termos de realização de obras e 
prestação de serviços.
Com o controle da avaliação e a execução orçamentária, a CF exerce a 
fiscalização e o controle em todas as formas, seja internamente (com o apoio 
do Poder Executivo e da Controladoria Geral da União), seja externamente (com 
o apoio do Poder Legislativo e do Tribunal de Contas), visando que a aplicação 
dos recursos segue o previsto em lei. O controle tem por finalidade verificar a 
conformidade, propondo as correções; já a avaliação visa ao aperfeiçoamento da 
gestão e avalia o resultado.
O Poder Executivo tem a obrigação de realizar as avaliações bimestralmente e 
elaborar relatórios de receitas e despesas primárias, para que o acompanhamento 
e o alcance das metas do resultado primário (diferença entre receita e despesa 
primárias) sejam efetivados.
31
Dimensão e Compreensão Essencial do Estado Capítulo 1 
Prazos importantes, conforme § 2º, art. 35 do Ato das Disposições 
Constitucionais Transitórias (ADCT):
§ 2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere 
o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
I- o projeto do plano plurianual, para vigência até o final 
do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial 
subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do 
encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para 
sanção até o encerramento da sessão legislativa;
II- o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado 
até oito meses e meio antes do encerramento do exercício 
financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do 
primeiro período da sessão legislativa;
III- o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado 
até quatro meses antes do encerramento do exercício 
financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da 
sessão legislativa (BRASIL, 1988, s.p.).
De forma resumida, seguem as datas-limites para propor as leis ordinárias:
QUADRO 5 – DATAS-LIMITES PARA PROPOR AS LEIS ORDINÁRIAS
PPA (4 ANOS) LDO (ANUAL) LOA (ANUAL)
Data-limite para o Poder 
Executivo enviar para o 
congresso o projeto de 
cada lei.
31 de agosto 15 de abril 31 de agosto
Data-limite para o 
Congresso devolver para 
o Poder Executivo para 
sanção.
22 de dezembro 17 de julho 22 de dezembro
FONTE: A autora
Essas técnicas de gestão como Orçamento, PPA, Lei de Diretrizes 
Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual serão melhor exploradas no próximo 
capítulo.
5 POLÍTICA FISCAL E MONETÁRIA
Neste momento, analisaremos duas políticas que se diferenciam, visto 
que a Política Monetária é um instrumento estatal que interfere diretamente na 
32
 Finanças públicas
economia, em contrapartida, a Política Fiscal irá influenciar o produto ou o serviço 
que é comercializado.
5.1 POLÍTICA FISCAL
Uma forma de intervenção estatal corresponde às ações que o Estado faz 
no mercado financeiro, visto que este pode operar de forma imperfeita, e nestes 
casos a presença do Estado é necessária. Sendo assim, existem três funções do 
Governo, as quais apresentamos a seguir.
FunçãoAlocativa 
Sai do pressuposto de que o mercado opera com falhas, e se não tiver a 
interferência do Estado, o resultado social será danoso. Neste contexto, justifica-
se a interferência do Estado, para impedir ou reduzir a produção de certos bens 
e serviços e estimular a produção de outros mais benéficos à sociedade. Neste 
contexto, verifica-se que a função alocativa refere-se à atuação do Governo na 
produção de bens, visando ao bem-estar social, principalmente na tentativa de 
reestabelecer as falhas de mercado – desemprego, presença de externalidades 
e mercados incompletos, competição imperfeita, entre outros distúrbios da 
economia. 
Por meio de Orçamento Público, o Estado realiza locações de recursos 
para outras entidades para que atuem na oferta de bens à sociedade. Entre elas 
destaca-se os investimentos governamentais na pesquisa e desenvolvimento 
(P&D), que tem como finalidade desenvolver tecnologia básica para a sociedade, 
principalmente na tentativa de estimular o mercado na produção de novas 
tecnologias, por consequência, tornando o mercado brasileiro mais competitivo.
 
Função Distributiva
Consiste na ideia de ações do Governo no que se refere a políticas 
monetárias, fiscais e cambiais, com o objetivo de diminuir efeitos das crises 
econômicas. Logo, a função estabilizadora da economia permite que o Estado 
atue na tentativa de diminuir as taxas de inflação, de desemprego, entre outras, 
visando ao bom funcionamento do sistema financeiro.
As políticas públicas que versam sobre a economia da sociedade, sejam 
elas políticas cambiais, monetárias, ou ainda, de crédito e de tarifas de bens 
importados, são chamadas de politicas contracíclicas, visto que quando a 
economia está sob pressão inflacionária, o Governo tende a reduzir os gastos 
33
Dimensão e Compreensão Essencial do Estado Capítulo 1 
públicos e aumentar o juro, para que a economia da sociedade não entre em 
recessão.
Função Estabilizadora
É quando o Estado atua sobre as taxas de juros aos consumidores. Neste 
sentido, quando a Administração Pública quer estimular o consumo e aquecer a 
economia, desenvolve uma política pública que diminui as taxas dos bancos.
Em suma, pode-se entender que a função estabilizadora tem como forma de 
atuação a política orçamentária, que utiliza ações de redução de gastos públicos 
(consumo e investimento), ou ainda, na diminuição de alíquotas de impostos, o 
que consequentemente gera uma maior renda ao setor privado.
 
Nesse contexto, o mercado é um mecanismo de alocação de recostos, 
porém, às vezes não tão eficaz, como é o caso dos monopólios, por isso justifica-
se a intervenção do Estado como a finalidade de reorganizar a economia por 
meio da produção e dos bens públicos, principalmente na limitação do poder dos 
monopólios.
O bem comum é um dos pilares do Estado, e segundo a Constituição de 
1988, artigo 3, III, um dos objetivos fundamentais desta República Federativa 
é: “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e 
regionais” (BRASIL, 1988, s.p.). Visando à possibilidade de que essa finalidade 
seja toda a Administração Pública, deve exercer suas funções (alocativa, 
distributiva e estabilizadora). Porém, para poder exercer essas funções – 
alocativa, estabilizadora e a distributiva – o Estado precisa obter recursos, que na 
sua maioria advêm da tributação. 
Os tributos são criados mediante a lei e são cobrados pelo Estado, não sendo 
permitido que entidades privadas recebam esse valor pecuniário. O conceito de 
tributo vem elencado no Código de Tributação Nacional, no seu artigo 3º: “Tributo 
é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa 
exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada 
mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.
Observa-se que quando o Estado estiver realizando o ato de arrecadar os 
tributos, deve fazê-lo de forma equalizada, ou seja, que todos os cidadãos tenham 
facilidade de pagar, bem como não gere nenhum tipo de risco à economia do 
país, ou ainda, nem obrigue que os contribuintes soneguem o tributo, por terem 
que sobreviver. Logo, o sistema tributário deve ser o mais neutro possível, a ponto 
de não causar impactos sobre os empresários, trabalhadores ou consumidores.
34
 Finanças públicas
Os tributos sofrem influência de alguns princípios, ou seja, existem no 
sistema de tributação princípios que pautam esse sistema. Conforme Alexandrino 
e Paulo (2017), destaca-se:
•	A capacidade contributiva dos cidadãos, neste contexto, o Estado 
deve levar em conta, na hora de tributar a renda do contribuinte, bem 
como a justiça social. Esse princípio refere-se que cada indivíduo deve 
contribuir com o Estado, para as despesas da sociedade de acordo com 
seus recursos econômicos. Logo, que é possuidor de maior riqueza deve 
contribuir mais para a manutenção do Estado.
•	Regras para a fixação de impostos: Esse princípio tem como premissa 
evitar arbitragens pois sai da ideia que os Estados prejudiquem o 
contribuinte, bem como, todos os impostos, conforme a lei constitucional, 
devem derivar do Poder legislativo, visando que a sociedade não seja 
surpreendida com um tributo. Sendo assim, se princípio vem delimitar o 
poder do Estado, no âmbito de impostos.
•	 Facilidade para os contribuintes, o mecanismo de cobrança dos 
impostos, deve ser fácil o acesso ao pagamento. Logo, os impostos 
devem ser cobrados de maneira que os contribuintes possam realizá-los.
•	Baixo custo do sistema arrecadador, o valor arrecadado do tributo 
não pode ser menor que o custo do mecanismo de arrecadação, visto 
que o gasto não pode ser maior que a arrecadação. Logo, a máquina 
arrecadadora deve ter um custo mínimo possível.
•	A eficiência econômica, tem como premissa que a atividade econômica 
do indivíduo não pode ser afetada negativamente pelos impostos. 
Observa-se ainda que distorções alocativas resultam na perda de 
capacidade produtiva dos contribuintes, e por consequência, perde 
potencial de tributos a serem arrecadados.
Por fim, é importante destacar que os tributos estão proporcionalmente 
ligados com a situação financeira do seu contribuinte, pois quando mais elevado 
o valor do tributo, maior será o impacto deste na vida do contribuinte. 
Neste contexto, pode-se entender que a tributação é uma questão política, 
visto que a tributação serve para assessorar a sociedade mais carente, e por 
consequência os tributos servem para tal fim.
Uma das finalidades da tributação é dar conhecimento do destino da verba 
financeira ao contribuinte, ou seja, os contribuintes devem saber para que o 
tributo é destinado, e podendo assim, reivindicar a prestação de contas estatal.
Existem alguns conceitos importantes, conforme seguem:
35
Dimensão e Compreensão Essencial do Estado Capítulo 1 
1)	 A Incidência Tributária é a norma que legisla sobre o tributo e o 
contribuinte, neste contexto, verifica-se a intenção do Estado em tributar 
o indivíduo de forma mais acentuada. A incidência formal é aquela que 
a lei determina de quem determinado tributo é cobrado. Entretanto, a 
incidência real é aquela que o tributo realmente recai. Perceba que neste 
contexto existe um poder do Estado, visto que este pode escolher quem 
será afetado pela tributação.
2)	 RENDA significa a capacidade contributiva. Todavia, verifica-se que 
pode ser variada de pessoa para pessoa, visto as suas despesas. Nesse 
contexto, o conceito de renda será considerado um valor algébrico dos 
bens consumidos mais a mudança no valor dos direitos de propriedade 
de determinado período. Logo, verifica-se que esse conceito abrange o 
consumo real mais o aumento de patrimônio.
O Estado veda qualquer tipo de artimanha do contribuinte, com o objetivo 
do não realizar o pagamento dos tributos, principalmente quando esse artifício se 
fizer de forma a enganar o erário.
Entretanto, para que essas funções públicas sejam praticadas, é necessárioque sejam obtidos recursos financeiros, o que ocorre basicamente por duas 
possibilidades, as quais definem a classificação das receitas públicas: 
•	Receita Capital: o Estado obtém recursos por meio de contratos 
empresariais ou patrimoniais, sem utilizar o poder de império, como 
é o caso do aluguel de um bem público, que o particular (locatário) 
simplesmente contrata com o Estado por vontade própria e fica obrigado 
a pagar o aluguel. Em suma, esses recursos advêm de empréstimos, 
aluguéis e vendas patrimoniais.
•	Receita de Correntes: na obtenção deste tipo de receita, o Estado se 
utiliza de suas prerrogativas e edita uma lei com a finalidade de obrigar 
os cidadãos a pagar certas quantias, que são recolhidas aos cofres 
públicos, como é o caso do artigo 1º da Lei nº 8.134/1990, que prevê 
“A partir do exercício financeiro de 1991, os rendimentos e ganhos de 
capital percebidos por pessoas físicas residentes ou domiciliadas no 
Brasil serão tributados pelo Imposto de Renda na forma da legislação 
vigente, com as modificações introduzidas por esta lei”.
É importante destacar que, na atualidade, o Estado está sendo entendido 
como um Estado mínimo, logo, a exploração de atividade econômica estatal só 
poderá ser efetuada de forma infrequente, conforme dispositivo constitucional 
(artigo 174/CF88) traz: “Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a 
36
 Finanças públicas
exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando 
necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse 
coletivo, conforme definidos em lei” (BRASIL, 1988, s.p.).
Neste sentido, verifica-se que a arrecadação financeira do Estado será 
predominantemente receitas públicas correntes, ou seja, por meio de tributos, 
os quais têm como base (na maioria das vezes) a capacidade econômica do 
contribuinte.
Saindo dos pressupostos citados anteriormente, se torna obrigatório 
conceituar tributo, que está previsto no artigo 3º da Código Tributário Nacional, 
sendo “toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se 
possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada 
mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.
Ressalta-se que a partir deste conceito, pode se entender como uma 
obrigação de pagar, constituída por lei, que impõe aos indivíduos que dividam 
com o Estado uma parte da sua renda ou do seu patrimônio, com a finalidade do 
bem comum.
Existem quatro tipos de tributos, sendo eles:
1) Imposto: são tributos se vinculam com as atividades estatais, como é o 
caso do IPTU.
2) Taxa: são os tributos que têm como fato gerador uma atividade 
desenvolvida pelo Estado. 
3) Contribuição de melhoria: são tributos que o Estado cobra por alguma 
obra que valorizou o imóvel do contribuinte.
4) Os empréstimos compulsórios: conforme disposição da Constituição 
Federal, no seu art. 148, os empréstimos compulsórios são pagamentos 
que o indivíduo realiza de forma coercitiva, porém são restituíveis. 
Em suma, pode-se entender que os tributos são a fonte principal para a 
obtenção dos recursos estatais, ou seja, as receitas públicas. Neste contexto, 
verifica-se que a teoria da tributação serve de base para as políticas do Estado 
que têm como princípio:
•	 Princípio da Equidade: cada indivíduo deverá contribuir com o Estado 
com uma quantia que o indivíduo seja capaz de fazer o pagamento, bem 
como deve ser realizado pelos cidadãos que se utilizem do benefício. 
•	 Princípio Progressividade, ou seja, quanto mais o indivíduo ganha, maior 
é seu pagamento de tributo. 
37
Dimensão e Compreensão Essencial do Estado Capítulo 1 
•	 Princípio Neutralidade: traz a ideia de que a tributação não pode 
desestimular a comercialização, a produção, ou ainda, os investimentos 
na área de bens e serviços.
•	 Princípio da Simplicidade: esse princípio pode ser entendido como a 
clareza na aplicação do cálculo, da cobrança e da fiscalização dos 
tributos, com a finalidade de diminuir custos administrativos.
5.2 POLÍTICA MONETÁRIA
Política Monetária é um mecanismo que o Governo se utiliza para interferir 
na economia, enquanto a política fiscal atinge diretamente o produto, visto que 
tem um aumento no seu valor, por causa da tributação, a política monetária 
influencia de forma indireta as empresas, pois interfere no mercado financeiro e 
na taxa de juros.
Sendo assim, a política monetária são as ações estatais com a finalidade de 
controlar a liquidez econômica que se faz por meio de regras de concessão de 
empréstimos bancários, por exemplo. No mercado monetário encontra-se a oferta 
e a demanda de produto e de moeda, sendo que o próprio mercado se regula, na 
tentativa de manter um preço em equilíbrio. 
GRÁFICO 1 – PONTO DE EQUILÍBRIO
FONTE: <https://alexandreconte.com/2014/11/07/demanda-oferta-
e-equilibrio-de-mercado/>. Acesso em: 5 abr. 2019.
38
 Finanças públicas
Porém, às vezes, o Governo interfere neste mercado, visando ao equilíbrio 
por meio das taxas de juros. Assim, a política monetária tem como finalidade 
controlar a oferta de moeda, bem como a taxa de juros de mercado. 
Um conceito importante é MOEDA. Para entender o seu conceito, é relevante 
identificar as funções da moeda no sistema econômico:
1) UNIDADE DE CONTA: é por meio da moeda que as mercadorias são 
cotadas, logo, todos os bens e serviços podem ser expressos num 
determinado denominador.
2) MEIO ou INSTRUMENTO DE TROCA: a moeda é utilizada para realizar 
a compra e a venda de mercadorias e serviços, de forma uniforme, e 
garantida pela legislação.
3) RESERVA DE VALOR: a pessoa que a possui tem liquidez imediata por 
meio da moeda que se mede a riqueza.
Existem três tipos de moeda:
•	 As moedas metálicas: emitidas pelo Banco Central em valores que 
facilitam as operações financeiras de pequeno porte.
•	O papel-moeda: emitidas pelo Banco Central, são as mais utilizadas pelo 
público.
•	Moeda escritural: são os depósitos efetuados em bancos comerciais.
Verifica-se que a moeda manual é o conjunto das moedas metálicas e papel-
moeda. Entretanto, a moeda escritural é uma forma de pagamento que tem duas 
características: a liquidez e não rendem juros. Dito isso, pode-se verificar que a 
moeda é um instrumento básico que desenvolve o mercado, por meio de trocas, 
sem a dupla coincidência de interesse que existia no tempo do escambo. Logo, a 
moeda tem o poder de compra.
O Governo atua por meio da oferta da moeda para fazer política monetária. 
No Brasil, a atuação governamental ocorre por meio do Banco Central, que tem 
como objetivo regular a liquidez, de forma que seja compatível com a produção 
de bens e serviço, mas também com o controle da inflação, sendo que o Banco 
Central tem o monopólio da moeda manual.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Governo tem como finalidade exercer o poder em nome da sociedade. 
Dentro do território nacional, pra realizar tal tarefa, o Estado brasileiro se 
39
Dimensão e Compreensão Essencial do Estado Capítulo 1 
configurou como um Estado federativo, ou seja, com um poder político central, 
que é a União; poderes regionais, que são os estados; e poderes locais, que 
são os municípios, além do Distrito Federal. Tendo como forma de governo a 
República, bem como tem um sistema de governo presidencialista.
A Administração Pública é o conjunto de pessoas jurídicas e de órgãos que 
exercem função administrativa do Estado, em conformidade com a lei. Logo, a 
Administração Pública pode ser dividida em Administração Direta (a União, os 
estados, o Distrito Federal e os municípios) e a Administração Indireta (Autarquias; 
Empresas Públicas; Sociedades de Economia Mista; Fundações Públicas.)
Lembre-se de que a forma do Estado brasileiro é federativa, logo, o Estado 
composto é dividido em entidades territoriais autônomas, esses Entes Federativos 
possuem um rol de competências, que são atribuídas pela Carta Constitucional, 
por consequência, nãopodem ser diminuídas ou alteradas de modo unilateral 
pelo Governo Central. Essa competência é repartida entre os Entes de Governo, 
visando à predominância do interesse com a finalidade de manter a uniformidade 
dos procedimentos, porém assegurando a diversidade territorial. A Constituição 
de 1988 estabelece uma rígida separação de competências, mas estas podem 
ser concorrentes, residuais e comuns, visando à junção de esforços para o bem 
comum. 
No que se refere à divisão de funções entre Poderes (Legislativo, Judiciário e 
Executivo), a separação é flexível, visto que os Poderes exercem funções estatais 
típicas e atípicas.
Os Poderes Executivo e Legislativo realizam o orçamento por meio das 
leis ordinárias (PPA, LDO e LOA), seguindo as etapas: Elaboração da Proposta 
Orçamentária, Discussão, Votação e Aprovação da Lei Orçamentária, Execução 
Orçamentária, Controle de Avaliação da Execução Orçamentária, conforme datas 
especificadas em lei. 
Por fim, vimos que política fiscal e monetária se diferenciam, visto que a 
primeira irá influenciar o produto ou o serviço que é comercializado, e a segunda 
política é um instrumento estatal que interfere diretamente na economia.
Estudo de Caso 1: Finanças públicas no Brasil: uma abordagem orientada 
para políticas públicas
http://www.spell.org.br/documentos/ver/14049/financas-publicas-no-brasil--
uma-abordagem-orientada-para-politicas-publicas
Para que você tenha a oportunidade de ver na prática o que acabamos de tratar 
na teoria, recomendamos que você faça as leituras:
40
 Finanças públicas
O presente trabalho contribui de três formas para os estudos das finanças 
públicas: (i) estabelece uma metodologia prática para a análise setorial das 
finanças públicas em que se permita indicação de reformas para melhor 
alocação, eficiência, eficácia e efetividade das políticas pública; (ii) propõe uma 
metodologia de consolidação das contas públicas por função do setor público 
consolidado para que seja possível o conhecimento das áreas onde os recursos 
públicos são aplicados; (iii) realiza avaliação geral da função alocativa do setor 
público brasileiro por meio de comparativo internacional. Este trabalho pretende 
contribuir com a análise e a melhoria da qualidade do gasto público, permitindo 
que as finanças públicas cumpram seu papel de agente fundamental para o 
financiamento do desenvolvimento econômico.
Ao ler o conteúdo, explique de que forma é possível evidenciar 
a política alocativa do setor público referenciada por comparativos 
internacionais.
Estudo de Caso 2: Sobre desconexões e hiatos: uma análise de capacidades 
estatais e finanças públicas em municípios brasileiros
http://www.spell.org.br/documentos/ver/52027/sobre-desconexoes-e-hiatos--uma-
analise-de-capacidades-estatais-e-financas-publicas-em-municipios-brasileiros- 
A autonomia política, administrativa e financeira municipal, consagrada na 
Constituição Federal (CF) de 1988, apoiou-se no pressuposto de que a 
descentralização ampliaria a democracia e a eficiência fiscal. O artigo analisa 
a relação entre gestão pública e performance fiscal municipal, com suporte 
teórico na literatura sobre capacidades estatais, considerando quatro dimensões 
– administrativa, técnica, institucional e política – para embasar a definição das 
variáveis explicativas. Capacidade administrativa avalia a estrutura organizacional 
– número de servidores per capita, realizar licitações e atender aos cidadãos – para 
executar funções e serviços públicos essenciais. Capacidade técnica trata das 
habilidades para formular e gerir políticas e depende da qualificação dos recursos 
humanos e do planejamento municipal, por exemplo. Capacidade institucional 
trata do poder para legislar sobre regulações que afetam o comportamento dos 
atores econômicos e influenciam a performance fiscal local (por exemplo, plano 
diretor, lei de zoneamento urbano e taxa de contribuição de melhoria). Capacidade 
política analisa como o governo municipal estabelece canais de interlocução 
para lidar com demandas sociais por meio de conselhos de políticas públicas e 
41
Dimensão e Compreensão Essencial do Estado Capítulo 1 
consórcios intermunicipais. Cada dimensão gerou uma hipótese testada por uma 
regressão multivariada com erros robustos. O estudo contribui para a literatura 
ao evidenciar as dificuldades e limitações de capacidades estatais municipais 
para influenciar a melhora da sua gestão fiscal. Em face das lacunas econômicas, 
financeiras e institucionais municipais, qualificar suas capacidades estatais segue 
sendo um hiato e uma desconexão a ser preenchida na Federação brasileira.
Após a leitura completa, contudo, sem se preocupar em 
entender as ferramentas estatísticas utilizadas, explique de que 
forma é possível melhorar a administração municipal.
REFERÊNCIAS
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo 
Descomplicado. Rio de Janeiro: Método, 2017. 
BRASIL. Lei nº 8.134, de 27 de dezembro de 1990. Brasília: Casa Civil. 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8134.htm. Acesso em: 
19 dez. 2018.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília: 
Casa Civil, 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constituicao.htm. Acesso em: 5 nov. 2018.
BRASIL. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Brasília: Casa Civil. 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0200.htm. 
Acesso em: 19 dez. 2018.
BRASIL. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema 
Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, 
Estados e Municípios. Brasília: Casa Civil. Disponível em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/l5172.htm. Acesso em: 19 dez. 2018.
BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Brasília: Casa Civil. Disponível 
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm. Acesso em: 19 dez. 2018.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26. 
ed. São Paulo: Atlas, 2015.
42
 Finanças públicas
CRETELLA JÚNIOR, José. Das Licitações Públicas. 18. ed. Rio de Janeiro: 
Forense, 2015.
CASTRO, Domingos Poubel de. Auditoria, Contabilidade e Controle Interno 
no Setor Público. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2011.
FABRETTI, Láudio Camargo. Contabilidade tributária. 12. ed. São Paulo: Atlas, 
2006.
GIACOMONI, James. Orçamento Público. 17. ed. São Paulo: Atlas, 2017.
GIAMBIAGI, Fábio; Duarte ALEM; Ana Cláudia. Finanças Públicas: teoria e 
prática no Brasil. 4. ed. rev. e atualizada. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011.
KOHAMA, Hélio. Contabilidade pública: teoria e prática. 15. ed. São Paulo: 
Atlas, 2010.
 
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 16. ed. São Paulo: 
Saraiva, 2015.
PISCITELLI, Roberto Bocaccio; TIMBÓ, Maria Zulene Farias. Contabilidade 
pública: uma abordagem da administração financeira pública. 13. ed. São Paulo: 
Atlas, 2010.
SILVA, Fernando Rezende da. Finanças Públicas. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2001.
STN – Secretaria do Tesouro Nacional. Manual de contabilidade aplicada ao 
setor público –MCASP. 8. ed. Disponível em: https://www.tesouro.fazenda.gov.
br/pt/responsabilidade-fiscal/contabilidade-publica/manuaisde-contabilidade-
publica. Acesso em: 29 nov. 2018.
CAPÍTULO 2
Planejamento e Execução em 
Finanças Públicas
A partir da perspectiva do saber-fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
• proporcionar ao aluno conhecimento na área da Administração Pública no 
sentido de identificar os principais mecanismos de planejamento e execução 
das ações no serviço público, por meio de seus dispositivos legais;
• estabelecer as relações existentes entre o planejamento e a execução 
orçamentária, bem como verificar como se processa o sistema de tributação do 
Estado.
44
 Finanças públicas
45
Planejamento e Execução em Finanças Públicas Capítulo 2 
Que tal iniciarmos o capítulo