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FACULDADE CAPIXABA DA SERRA/EAD
Credenciada pela portaria MEC nº 767, de 22/06/2017, Publicada no D.O.U em 23/06/2017
Planejamento, Gestão e sustentabilidade urbana
SUMÁRIO
PLANEJAMENTO, GESTÃO E 
SUSTENTABILIDADE URBANA
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Planejamento, Gestão e sustentabilidade urbana
FACULDADE CAPIXABA DA SERRA/EAD
Credenciada pela portaria MEC nº 767, de 22/06/2017, Publicada no D.O.U em 23/06/2017SUMÁRIO
A Faculdade Multivix está presente de norte a sul 
do Estado do Espírito Santo, com unidades em 
Cachoeiro de Itapemirim, Cariacica, Castelo, Nova 
Venécia, São Mateus, Serra, Vila Velha e Vitória. 
Desde 1999 atua no mercado capixaba, des-
tacando-se pela oferta de cursos de gradua-
ção, técnico, pós-graduação e extensão, com 
qualidade nas quatro áreas do conhecimen-
to: Agrárias, Exatas, Humanas e Saúde, sem-
pre primando pela qualidade de seu ensino 
e pela formação de profissionais com cons-
ciência cidadã para o mercado de trabalho.
Atualmente, a Multivix está entre o seleto 
grupo de Instituições de Ensino Superior que 
possuem conceito de excelência junto ao 
Ministério da Educação (MEC). Das 2109 institui-
ções avaliadas no Brasil, apenas 15% conquistaram 
notas 4 e 5, que são consideradas conceitos 
de excelência em ensino.
Estes resultados acadêmicos colocam 
todas as unidades da Multivix entre as 
melhores do Estado do Espírito Santo e 
entre as 50 melhores do país.
 
missão
Formar profissionais com consciência cida-
dã para o mercado de trabalho, com ele-
vado padrão de qualidade, sempre mantendo a 
credibilidade, segurança e modernidade, visando 
à satisfação dos clientes e colaboradores.
 
Visão
Ser uma Instituição de Ensino Superior reconheci-
da nacionalmente como referência em qualidade 
educacional.
GRUPO
MULTIVIX
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Planejamento, Gestão e sustentabilidade urbana
SUMÁRIO
biblioteCa multiViX (dados de publicação na fonte)
As imagens e ilustrações utilizadas nesta apostila foram obtidas no site: http://br.freepik.com
Aline Carneiro Silverol
Planejamento, Gestão e Sustentabilidade Urbana / Aline Carneiro Silverol. – Serra: Multivix, 2019.
editorial
Catalogação: Biblioteca Central Anisio Teixeira – Multivix Serra
2019 • Proibida a reprodução total ou parcial. Os infratores serão processados na forma da lei.
FaCuldade CaPiXaba da serra • multiViX
Diretor Executivo
Tadeu Antônio de Oliveira Penina
Diretora Acadêmica
Eliene Maria Gava Ferrão Penina
Diretor Administrativo Financeiro
Fernando Bom Costalonga
Diretor Geral
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Diretor da Educação a Distância
Pedro Cunha
Conselho Editorial
Eliene Maria Gava Ferrão Penina (presidente 
do Conselho Editorial)
Kessya Penitente Fabiano Costalonga
Carina Sabadim Veloso
Patrícia de Oliveira Penina
Roberta Caldas Simões
Revisão de Língua Portuguesa
Leandro Siqueira Lima
Revisão Técnica
Alexandra Oliveira
Alessandro Ventorin
Graziela Vieira Carneiro
Design Editorial e Controle de Produção de Conteúdo
Carina Sabadim Veloso
Maico Pagani Roncatto
Ednilson José Roncatto
Aline Ximenes Fragoso
Genivaldo Félix Soares
Multivix Educação a Distância
Gestão Acadêmica - Coord. Didático Pedagógico
Gestão Acadêmica - Coord. Didático Semipresencial
Gestão de Materiais Pedagógicos e Metodologia
Direção EaD
Coordenação Acadêmica EaD
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Aluno (a) Multivix,
Estamos muito felizes por você agora fazer parte 
do maior grupo educacional de Ensino Superior do 
Espírito Santo e principalmente por ter escolhido a 
Multivix para fazer parte da sua trajetória profissional.
A Faculdade Multivix possui unidades em Cachoei-
ro de Itapemirim, Cariacica, Castelo, Nova Venécia, 
São Mateus, Serra, Vila Velha e Vitória. Desde 1999, 
no mercado capixaba, destaca-se pela oferta de 
cursos de graduação, pós-graduação e extensão 
de qualidade nas quatro áreas do conhecimento: 
Agrárias, Exatas, Humanas e Saúde, tanto na mo-
dalidade presencial quanto a distância.
Além da qualidade de ensino já comprova-
da pelo MEC, que coloca todas as unidades do 
Grupo Multivix como parte do seleto grupo das 
Instituições de Ensino Superior de excelência no 
Brasil, contando com sete unidades do Grupo en-
tre as 100 melhores do País, a Multivix preocupa-
-se bastante com o contexto da realidade local e 
com o desenvolvimento do país. E para isso, pro-
cura fazer a sua parte, investindo em projetos so-
ciais, ambientais e na promoção de oportunida-
des para os que sonham em fazer uma faculdade 
de qualidade mas que precisam superar alguns 
obstáculos. 
Buscamos a cada dia cumprir nossa missão que é: 
“Formar profissionais com consciência cidadã para o 
mercado de trabalho, com elevado padrão de quali-
dade, sempre mantendo a credibilidade, segurança 
e modernidade, visando à satisfação dos clientes e 
colaboradores.”
Entendemos que a educação de qualidade sempre 
foi a melhor resposta para um país crescer. Para a 
Multivix, educar é mais que ensinar. É transformar o 
mundo à sua volta.
Seja bem-vindo!
APRESENTAÇÃO 
DA DIREÇÃO 
EXECUTIVA
Prof. Tadeu Antônio de Oliveira Penina 
diretor executivo do Grupo multivix
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Planejamento, Gestão e sustentabilidade urbana
SUMÁRIO
lista de FiGuras
 > FIGURA 1 - Homem e sua família em uma caverna 14
 > FIGURA 2 - Imagem aérea do Plano-Piloto, em Brasília, mostrando o espa-
çamento entre as estruturas e as áreas verdes, simbolizando uma cidade-jar-
dim 25
 > FIGURA 3 - Ocupações irregulares 33
 > FIGURA 4 - Favelas 36
 > FIGURA 5 - As diferenças entre os espaços legalizados e os espaços irregu-
lares. 38
 > FIGURA 6 - Imagem de satélite mostrando as conurbações e metrópoles no 
Centro Sul do Brasil. 43
 > FIGURA 7 - Subistemas 72
 > FIGURA 8 - Exemplo de zoneamento urbano, mostrando os limites entre 
uma área residencial e uma área de proteção ambiental. 89
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sumÁrio
1UNIDADE
2UNIDADE
3UNIDADE
1 Planejamento e a Gestão urbana 13
1.1 PLANEJAMENTO E A GESTÃO URBANA 13
1.1.1 HISTÓRIA DA URBANIZAÇÃO 13
1.1.1.1 HISTÓRICO DA URBANIZAÇÃO NO BRASIL 17
1.1.1.2 OBJETIVOS DO PLANEJAMENTO URBANO 20
1.1.1.3 BASES LEGISLATIVAS DO PLANEJAMENTO 24
1.1.1.4 ÓRGÃOS DE PLANEJAMENTO LOCAL 27
ConClusão 29
2 Planos de desenVolVimento urbano 31
2.1 CONSTITUIÇÃO FEDERAL E O ESTATUTO DAS CIDADES 31
2.1.1 INTRODUÇÃO 31
2.1.2 ESTATUTO DAS CIDADES 32
2.2 PLANO DIRETOR 39
2.3 CONURBAÇÃO E METROPOLIZAÇÃO 42
ConClusão 48
3 meio ambiente e Cidades 51
introduÇão da unidade 51
3.1 PRINCÍPIOS ECOLÓGICOS 52
3.1.1 CONCEITOS INICIAIS 52
3.1.2 ECOLOGIA 53
3.2 TEORIA DOS SISTEMAS 55
3.2.1 SISTEMAS TERRESTRES 55
3.2.2 TEORIA DOS SISTEMAS 57
3.3 ECOLOGIA URBANA 60
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Planejamento, Gestão e sustentabilidade urbana
SUMÁRIO
sumÁrio
4UNIDADE
5UNIDADE
ConClusão 63
4 a Questão ambiental e a sustentabilidade urbana 66
4.1 INTRODUÇÃO DA UNIDADE 66
4.2 O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL, A SUSTENTABILIDADE E OS SISTE-
MAS 67
4.3 SUSTENTABILIDADE URBANA 69
4.3.1 SUSTENTABILIDADE URBANA E OS SUBSISTEMAS 72
4.4 EDUCAÇÃO AMBIENTAL E A GARANTIA DA SUSTENTABILIDADE URBANA 
77
4.4.1 CONCEITOS EM EDUCAÇÃO AMBIENTAL 77
4.4.2 EDUCAÇÃO AMBIENTAL: FORMAL, NÃO FORMAL E INFORMAL 79
ConClusão 82
5 Zoneamento urbano 84
introduÇão da unidade 84
5.1 ZONEAMENTO URBANO 85
5.1.1 CONCEITOS INICIAIS 85
5.1.2 ZONEAMENTO DO USO E OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO87
5.1.3 ZONEAMENTO E PARÂMETROS URBANOS 93
5.2 PARCELAMENTO DO SOLO URBANO 96
5.2.1 HISTÓRICO DO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO 96
5.2.2 CONSEQUÊNCIAS DO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO 102
ConClusão 104
6 mobilidade urbana 1076UNIDADE
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sumÁrio
introduÇão da unidade 107
6.1 MOBILIDADE URBANA: CONCEITOS INICIAIS 108
6.2 SISTEMA VIÁRIO 112
6.2.1 SISTEMA VIÁRIO E O ZONEAMENTO URBANO 116
6.3 SISTEMAS DE TRANSPORTE E SERVIÇOS DE UTILIDADE PÚBLICA 117
ConClusão 122
reFerÊnCias 124
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SUMÁRIO
iConoGraFia
ATENÇÃO 
PARA SABER
SAIBA MAIS
ONDE PESQUISAR
DICAS
LEITURA COMPLEMENTAR
GLOSSÁRIO
ATIVIDADES DE
APRENDIZAGEM
CURIOSIDADES
QUESTÕES
ÁUDIOSMÍDIAS
INTEGRADAS
ANOTAÇÕES
EXEMPLOS
CITAÇÕES
DOWNLOADS
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APRESENTAÇÃO DA DISCIPLINA
Olá! Seja bem-vindo(a) à disciplina de Planejamento, Gestão e Sustentabilidade 
Urbana! 
O crescimento e o desenvolvimento das cidades são um grande desafio. À medida 
que os núcleos urbanos crescem em tamanho e de forma desordenada, a complexi-
dade das cidades e a demanda por infraestrutura aumenta. E quanto mais rápido for 
esse crescimento, e sem planejamento, maior torna-se o desafio.
O incremento populacional das cidades deveria ser acompanhado por um planeja-
mento adequado, com a oferta de infraestrutura e serviços básicos, como saneamen-
to, saúde, educação, lazer, respeito ao meio ambiente e a circulação de pessoas, de-
monstrando, dessa forma, a preocupação com o ambiente natural em que vivemos e 
com as condições estruturais mínimas para a população. 
Nesta disciplina, você vai aprender e se aprofundar em temas muitos importantes 
para o planejamento, a gestão e a sustentabilidade urbana. 
No planejamento e a Gestão Urbana, você vai examinar uma breve retrospectiva so-
bre a história da urbanização e como os primórdios da urbanização definiram os 
objetivos do planejamento urbano, que originaram a necessidade de leis e órgãos 
públicos que pudessem reger o planejamento. 
Na sequência, você irá conhecer e analisar os planos de desenvolvimento urbano e 
quais os impactos dessas normativas em processos atuais de urbanização. Além disso, 
você estudará duas unidades que abordarão os conceitos de meio ambiente, susten-
tabilidade ambiental e a influência do meio ambiente na sustentabilidade urbana.
Após a compreensão da importância do meio ambiente e como ele interfere na 
questão urbana, chega a hora de analisar as situações e aplicar os conceitos de zo-
neamento urbano de mobilidade urbana, com o objetivo de melhorar o uso do espa-
ço urbano e oportunizá-lo a todos os grupos. 
Para que você possa aproveitar ao máximo sua experiência de aprendizagem, parti-
cipe dos fóruns de discussão, leia os materiais complementares e assista aos vídeos 
sugeridos. Além disso, realize as atividades propostas e consulte a bibliografia utiliza-
da em cada Unidade para você aprofundar seus conhecimentos. 
Bons estudos!
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Planejamento, Gestão e sustentabilidade urbana
SUMÁRIO
Objetivos da disciplina
Ao final desta disciplina, esperamos que você seja capaz de:
• Descrever o planejamento urbano e o processo de urbanização.
• Diferenciar e explicar os planos de desenvolvimento urbano.
• Discutir os conceitos relacionados ao meio ambiente e à sustentabilidade 
ambiental.
• Aplicar os conceitos de sustentabilidade ambiental e meio ambiente nas 
questões urbanas.
• o uso do zoneamento urbano com base na legislação e nas prerrogativas de 
sustentabilidade ambiental.
• • Planejar soluções em mobilidade urbana, de acordo com a legislação 
em vigor e em consonância com a sustentabilidade ambiental.
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OBJETIVO 
Ao final desta 
unidade, 
esperamos 
que possa:
> Descrever a história da 
urbanização e sua relação 
com os aspectos econômicos 
vigentes.
> Comparar os objetivos do 
planejamento urbano de 
acordo com o período 
histórico.
> Identificar as bases legislativas 
do planejamento.
> Apontar os órgãos 
responsáveis pelo 
planejamento urbano e o 
fluxograma de trabalho dos 
órgãos de planejamento local.
UNIDADE 1
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SUMÁRIO
1 PLANEJAMENTO E A 
GESTÃO URBANA
A compreensão do processo que originou a cidade e o fenômeno da urbanização, 
bem como associá-lo ao desenvolvimento econômico, significa entender as etapas 
percorridas pela sociedade em seu processo de evolução, que culminaram no apare-
cimento das cidades.
Para isso, é necessário um breve histórico, a título de compreensão, dos processos e 
das relações sociais que criaram as condições para a existência das cidades como pro-
duto das sociedades humanas. Nessa contextualização, você irá perceber que muitos 
problemas de décadas atrás ainda permanecem, em virtude do enfraquecimento do 
poder do Estado nas políticas urbanas.
Além disso, compreender os objetivos do planejamento urbano em cada época, bem 
como as bases legislativas do planejamento e os órgãos responsáveis, é de grande 
importância para entender os trâmites do planejamento urbano. O como fazer, de-
terminar objetivos e tomar decisões, analisar a legislação e propor medidas de orde-
namento urbano são competências essenciais para o bom desenvolvimento de um 
projeto de planejamento urbano.
1.1 PLANEJAMENTO E A GESTÃO URBANA
1.1.1 HISTÓRIA DA URBANIZAÇÃO
Para entender a história da urbanização, é necessário voltar um pouco no tempo, 
para lembrar como eram as primeiras “cidades” e como elas surgiram. Há milhares 
de anos, os diversos grupos humanos aprenderam a viver em espaços pequenos, com 
grande densidade demográfica.
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Esses espaços foram surgindo devido à concentração de atividades econômicas, ou 
seja, pessoas que tinham o que trocar ou comercializar foram se aglomerando nes-
ses espaços. Juntamente com o crescimento dessas atividades, também ocorreu o 
aparecimento do poder político e o desenvolvimento do poder intelectual, surgindo, 
assim, “espaços” que passaram a ser denominados de cidades. 
A partir do momento em que a população começa a se concentrar em pequenas 
áreas do espaço, pode-se dizer que houve um rompimento de suas relações com o 
modo de vida rural. 
Mas como seria isso? Vamos a uma retrospectiva histórica?
O primeiro pré-requisito a ser atendido para o aparecimento das cidades foi a relação 
que o homem primitivo estabeleceu com o lugar (SPÓSITO, 1988). Você deve lembrar 
que, há milhares de anos atrás, o homem era nômade e não tinha referências fixas 
com o espaço. 
Entretanto, essa relação com o lugar passou a se desenvolver em virtude da relação 
de respeito com a morte e a preocupação em garantir uma moradia após a morte. 
Por isso, podemos dizer que os cemitérios primitivos foram os precursores das cidades.
Nessa linha cronológica dos fatos, surge a caverna. A caverna, para muitos estudiosos 
dos processos de urbanização, foi de grande importância porque esse espaço signi-
ficava segurança, serviade guarda das ferramentas rudimentares, da vida em famí-
lia, entre outras funções. Portanto, é possível considerar a caverna como o primeiro 
exemplo de “casa”, onde o grupo apresenta seu modo de vida, sua arte e seus rituais 
eram realizados, hábito que contribuiu para a sua fixação nas cidades (figura a seguir).
FIGURA 1 - HOMEM E SUA FAMÍLIA EM UMA CAVERNA
Fonte: SHUTTERSTOCK, 2019.
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SUMÁRIO
Um dos grandes saltos que permitiram a fixação do homem e dos seus grupos em um 
lugar específico foi no momento em que ele aprendeu a cultivar espécies vegetais, por 
meio de mudas, e a domesticar animais. Seria, então, a primeira revolução agrícola.
Você sabia que houve três marcos da história da revolução agrícola? E que 
a quarta revolução na agricultura encontra-se em curso? Para saber mais, 
busque pelo termo revoluções agrícolas, no MECFLIX - Canal de educação do 
Ministério da Educação.
A primeira revolução na agricultura promoveu o “sedentarismo” do homem, ou seja, 
diminuiu a sua necessidade de se deslocar de um local para outro para atender às 
suas necessidades básicas. Devido à alteração do seu modo de vida, ocorreu a forma-
ção das primeiras aldeias e de uma primeira ordem social. 
A primeira ordem social foi o resultado da necessidade de se regulamentar a con-
vivência social. Viver em um povoado requer regras comuns, a fim de assegurar a 
ordem local e auxiliar na gestão da cidade.
Você pode imaginar a importância da ordem social pensando nos dias de hoje: ima-
gine se não existisse uma ordem social? Regras? E, para a formulação dessas regras, 
era necessária uma organização política, o que gerou, já nesse momento, uma hie-
rarquização da sociedade, ou seja, a sociedade passou a ser dividida pelo grau de 
influência que determinado grupo exercia sobre outro.
E o desenvolvimento dos núcleos urbanos continuava. Os avanços oriundos do de-
senvolvimento agrícola, como o cultivo por meio de sementes, permitiram o aumen-
to da produção no campo, gerando excedente nas aldeias.
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Graças ao excesso de produção, alguns homens que antes se ocupavam nos campos 
passaram a se dedicar a buscar maneiras de trocar esses alimentos em outras aldeias 
por outros itens em que eles não eram autossuficientes. 
Pode-se dizer que, nesse momento, houve a demarcação das relações entre o campo e 
a cidade. O “campo” passou a ser o espaço em que eram produzidos “bens” primários, 
enquanto a “cidade” era o local de comercialização, passando a ser a sede do poder.
E por que sede do poder? 
A origem da cidade está relacionada à apropriação do excedente produzido no cam-
po, e este passou a ter uma relação de dependência com a sede do poder, pois era 
a cidade que adquiria seu excedente e ainda passou a fornecer alguns produtos que 
eram produzidos na cidade.
A partir do comércio e das trocas do excedente de produção, cada indivíduo passa a 
se especializar nessa produção, e surgem, assim, nos centros das cidades, os primei-
ros mercados. Iniciaram-se, também, as trocas entre as cidades. Essas trocas entre as 
cidades geraram a junção de várias cidades em um único poder, o que, na Antiguida-
de, se referia a um único Império.
Com o tempo, as cidades começaram a se organizar conforme seus mercados, sen-
do também influenciadas pelos mercados das cidades vizinhas. Nesse momento, as 
pessoas passaram a buscar os centros urbanos para adquirir produtos e serviços. Nes-
se mesmo movimento, a população rural também começou a buscar as cidades, na 
procura por outras atividades.
A evolução da urbanização foi ocorrendo à medida que a população passou a se 
concentrar em áreas pequenas, deixando as grandes áreas rurais para viverem nas 
cidades. As estruturas ligadas ao modo de vida rural foram, aos poucos, rompidas, se-
guidas pela substituição por novos padrões de vida e de relacionamento, mais adap-
tados às necessidades urbanas. 
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1.1.1.1 HISTÓRICO DA URBANIZAÇÃO NO BRASIL
A história da urbanização brasileira está intimamente relacionada com a sua história 
colonial. As primeiras cidades, no século XVI, localizavam-se no litoral do Nordeste, 
em razão da produção de açúcar.
Com a descoberta do ouro, nos séculos XVII e XVIII, outros núcleos urbanos surgiram 
no interior do Brasil. E, com o cultivo e a expansão das lavouras de café, no século XIX, 
houve o aumento dos núcleos urbanos, além da influência dessa atividade no proces-
so de industrialização brasileira, que também impactou na urbanização. 
O Brasil, no período colonial, já apresentava núcleos urbanos com tamanho espacial 
e demográfico considerável. Mas foi na virada do século XIX que o processo de urbani-
zação começou de fato a se consolidar, impulsionado por fatores como a abolição da 
escravatura, em 1888; a proclamação da República, em 1889; e o início das atividades 
industriais que estavam sendo impulsionadas pela cafeicultura e pelas necessidades 
do próprio mercado interno.
Ficou evidente que a expansão dos núcleos urbanos no decorrer da história do Brasil 
estava atrelada às atividades econômicas, mas o crescimento das cidades e a evolu-
ção da urbanização foram de forma desordenada. Somente no início do século XX 
houve reformas urbanas, que impulsionaram ainda mais o crescimento da popula-
ção urbana, surgindo, assim, as bases do urbanismo moderno.
E o que seria esse urbanismo moderno?
A expansão e o crescimento nos núcleos urbanos ocorreram de forma desordenada, 
e a modernização dos centros urbanos consistiu na realização de obras de sanea-
mento básico, para diminuir a incidência de doenças, e o paisagismo. 
Essas ações foram a base para o surgimento do mercado e da especulação imobiliá-
ria, que culminaram no aparecimento das periferias. Os grupos populacionais que 
não tinham condições de pagar por moradias em locais “modernos” se viam obriga-
dos a irem para locais em que não havia toda essa infraestrutura, como as periferias e 
os morros próximos aos centros urbanos.
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saiba mais
Você percebeu que os problemas relacionados às cidades começaram já nos 
primórdios da urbanização? E como esses problemas persistem até hoje? 
Busque na internet o vídeo o crescimento das cidades e a periferização e 
amplie seus conhecimentos.
Em meados de 1930 é que o Estado passa a investir nas cidades, por meio de infraes-
trutura urbana, visando ao atendimento das demandas dos parques industriais que 
estavam em vias de instalação. Nos anos de 1950, aconteceu um forte movimento de 
urbanização, que está relacionado ao grande aumento demográfico registrado nesse 
período nas cidades brasileiras, sobretudo na região Sudeste. 
O aumento populacional a partir da década de 1950 pode ser atribuído às melhorias 
de infraestruturas das cidades, como o saneamento básico, que diminuiu as taxas de 
mortalidade. Além disso, o próprio processo de urbanização promoveu uma melho-
ria das condições de vida da população, aumentando as taxas de natalidade. 
Após a Segunda Guerra Mundial, o Brasil vivenciou momentos importantes, propor-
cionados pelo desenvolvimento dos núcleos urbanos e pelos investimentos realiza-
dos pelo Estado em infraestrutura, especialmente na interligação das cidades. 
A expansão das estradas, ferrovias, entre outros aparatos, era necessária naquele mo-
mento, para fomentar,cada vez mais, a instalação de indústrias e parques industriais. 
Tudo isso era para viabilizar a política de substituição das importações. 
O processo de urbanização acelerou, ainda mais, após a década de 1960, como o 
resultado da política de industrialização promovida pelo Estado. Toda essa expansão 
da política industrial era reflexo do aumento populacional, das obras de infraestrutu-
ra e do incentivo industrial, que geravam empregos, renda e consumidores, alimen-
tando o ciclo econômico. 
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SUMÁRIO
Além disso, o golpe militar de 1964 foi um marco importante para o processo de 
urbanização, já que o governo militar promoveu uma rápida integração do país. Esse 
processo facilitou a integração do Brasil e de seus produtos primários e industriais à 
economia internacional (SANTOS, 1993). 
Como você observou, a partir da década de 1960, houve um grande investimento em 
infraestrutura urbana. Nesse período, também, a ciência e a tecnologia estavam em 
destaque e sendo utilizadas para melhorar o funcionamento das cidades. 
EXEMPLO:
Pode-se citar como exemplo a construção do metrô em algumas metrópo-
les brasileiras, como em São Paulo, com o intuito de diminuir as distâncias e 
o tempo de deslocamento dos trabalhadores.
A urbanização, a partir da segunda metade do século XX, constituiu um fenômeno 
marcante, caracterizando-se por um sistema de engenharia complexo. A configura-
ção do território foi sendo modificada, e a intervenção humana na natureza é cada 
vez maior, permitindo e criando as condições de trabalho necessárias para cada pe-
ríodo histórico.
É importante destacar que o fenômeno promovido pela urbanização, como, por 
exemplo, as melhorias de saneamento, infraestrutura viária, de lazer, de saúde, entre 
outras, não ocorreu de forma homogênea. Existem, até os dias atuais, diferentes graus 
de desenvolvimento e de ocupação das diversas regiões do Brasil. 
Bom, mas onde está o planejamento? Como tudo isso foi planejado?
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No decorrer da história do processo de urbanização, você deve ter percebido que a 
expansão das cidades e da infraestrutura por parte do poder público foram aconte-
cendo sem nenhum ou com pouco planejamento. Toda expansão urbana, para ser 
bem-sucedida, deve ser planejada.
1.1.1.2 OBJETIVOS DO PLANEJAMENTO URBANO
A palavra que rege o planejamento é a decisão. As decisões são o centro de todo 
processo de planejamento. Elas devem ser tomadas a todo tempo, para definir os 
objetivos que devem ser priorizados e quais as ações mais efetivas que devem ser 
realizadas para que os objetivos sejam alcançados.
As decisões que interferem e influenciam o planejamento são determinadas de acor-
do com as necessidades de cada período histórico. Devido a isso, o conceito e os ob-
jetivos do planejamento urbano vão evoluindo e se modificando com o tempo.
O planejamento urbano é um instrumento de ordenamento territorial e constitui-se 
em um instrumento político para enfrentar as transformações sociais, políticas e eco-
nômicas originadas pela emergência da sociedade nos núcleos urbanos. 
Devido à crescente urbanização e, consequentemente, ao aumento da população e 
do crescimento demográfico nos centros urbanos, foi necessária a adoção de políti-
cas públicas para o controle do uso do solo urbano, programas de habitação e outras 
infraestruturas de cunho urbanístico.
Em cada período da história da urbanização, o planejamento das cidades tinha um 
objetivo prioritário. Conheça alguns.
No início da história da urbanização, o planejamento urbano surgiu como uma ne-
cessidade da área da saúde. As políticas públicas de saúde visavam diminuir a disse-
minação de doenças infectocontagiosas e, para isso, promoveu o desmonte de cons-
truções precárias, decadentes e desordenadas. 
O processo de desmonte consistia na demolição das moradias em situação precá-
ria e que fossem densamente ocupadas. Nesses espaços, deveriam ser construídos 
outras moradias e espaços que favorecessem, por exemplo, a ventilação e a ilumi-
nação natural.
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SUMÁRIO
Entretanto, essas mudanças levavam ao encarecimento do território, resultando na mi-
gração forçada de pessoas com menor poder aquisitivo para espaços menos valoriza-
dos, portanto mais baratos e, consequentemente, mais distantes dos centros urbanos.
Mais tarde, surgiu o planejamento urbano de cunho tecnocrático-modernista. 
O planejamento tecnocrático-modernista consistiu em uma fase da história da urba-
nização em que passou-se a considerar a cidade como resultado de quatro funções 
principais, a saber: a função de moradia, a função de local de trabalho, a função de 
circulação e a função de lazer. A partir dessas definições e objetivos, o planejamento 
urbano passou a priorizar a construção de espaços urbanos que pudessem articular 
essas funções.
Com a intensidade do processo de urbanização da população, o planejamento ur-
bano passou a ser necessário para o ordenamento territorial e do uso do solo de 
algumas cidades que cresciam exponencialmente. Após a Segunda Guerra Mundial, 
o crescimento urbano sofreu um grande impulso, exigindo soluções de organização 
territorial. Uma das soluções foi, justamente, a organização das cidades por meio da 
definição das suas funções.
O planejamento urbano tecnocrático-modernista foi de grande importância, pois ex-
pandiu fisicamente as cidades por meio da tecnologia e do conhecimento disponível 
até então, adaptando a cidade, por exemplo, para o uso do automóvel.
Você notou que o crescimento das cidades e o processo de urbanização es-
tão intimamente relacionados com a história do nosso país, especialmente às 
questões econômicas? E os processos de urbanização priorizavam, na maioria 
das vezes, a questão econômica em detrimento das questões sociais. Um dos 
exemplos é a política de expansão da malha viária e sua adaptação para car-
ros. Essa ação de planejamento urbano está relacionada à chegada das mon-
tadoras de veículos nas décadas de 1920 e 1930.
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Entretanto, as iniciativas de planejamento urbano, baseadas nas funções da cidade, 
resolveram de forma parcial os problemas enfrentados pelo crescimento da urbani-
zação. Todavia, o planejamento não considerou a disseminação da pobreza e a sua 
metropolização, fato que passou a gerar diversos problemas sociais.
A metropolização da pobreza seria o movimento de transferência da pobreza das 
áreas rurais, que em parte ficaram abandonadas diante do crescimento urbano, dei-
xando de gerar renda, para a periferia dos espaços metropolitanos, locais onde não 
há infraestrutura e, por isso, o espaço é mais barato e acessível às camadas menos 
favorecidas da população (SANTOS, 2012). 
A falta de um planejamento em que fossem considerados os outros atores que com-
põem as cidades acabou conduzindo uma parte da população a ocupar as áreas 
localizadas na periferia dos centros urbanos, muitas vezes de forma irregular. Com a 
preocupação em ordenar o crescimento urbano, o Estado não agiu de forma efetiva 
com relação à oferta de espaços com infraestrutura e preços acessíveis, contribuindo 
para a expansão das ocupações irregulares.
O crescimento desordenado e sem planejamento acarretou uma ameaça ao ordena-
mento urbano. Afinal, como é possível parte de um espaço estar regido por planeja-
mento enormas de ocupação, enquanto uma outra parte cresce de forma desorde-
nada e com pouca infraestrutura essencial para garantir o seu funcionamento e sua 
função como cidade? 
A falta de uniformidade na aplicação do planejamento urbano passou a ocasionar 
diversos movimentos sociais, que objetivavam o reconhecimento da periferia, ou “ci-
dade informal”, pelo poder público. O reconhecimento por parte do Estado signifi-
caria, entre outras coisas, investimentos em infraestrutura básica e a diminuição da 
chamada segregação socioespacial.
Os movimentos sociais urbanos resultaram em um maior compromisso, por parte 
do Estado, que refletiram em diversas ações de planejamento e melhoria de infraes-
trutura nas áreas periféricas. Mas essas ações, somadas a outros problemas de gestão 
do Estado, fizeram com que o poder público perdesse sua capacidade de financiar 
seus gastos.
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SUMÁRIO
A partir do momento em que o Estado deixa de financiar toda a infraestrutura neces-
sária, ele passa a ser um ator desacreditado por parte da população, devido ao não 
cumprimento do que fora planejado. Ou seja, o planejamento urbano que deveria ser 
realizado pelo Estado passou a ser uma vaga promessa, deixando de ser eficaz como 
política pública.
A deficiência do Estado com relação à execução do planejamento urbano, associada 
à falta de capital financeiro para a efetivação dos objetivos propostos pelo plane-
jamento, expandiu os caminhos do planejamento urbano para a iniciativa privada 
(SANTOS, 2012). 
O planejamento urbano, por ser uma atividade de futuro e de planejamento de lon-
go prazo, requer instrumentos urbanísticos, jurídicos e financeiros que permitam a 
ação nos objetivos pretendidos. 
Como você pode notar, uma visão de futuro, ou seja, pensar a cidade e o seu funcio-
namento daqui a dez ou vinte anos, implica muitas variáveis e especialidades, o que 
é praticamente impossível de ser controlado, na atual conjuntura econômica, pelo 
Estado (seja nas esferas municipais, estaduais ou federal).
A falta de recursos financeiros do Estado para a realização de obras de infraestrutura 
para organizar o crescimento urbano tem conduzido o Estado a realizar parcerias 
com a iniciativa privada.
No entanto, pode-se notar que um dos problemas relacionados a esse tipo de par-
ceria é que, enquanto o poder público enxerga ou deveria enxergar a cidade como 
algo para a coletividade, a iniciativa privada enxerga a cidade como um negócio. Essa 
visão da iniciativa privada resulta na realização de parcerias e obras que atendam ao 
interesse do investidor, que nem sempre atende ao interesse da coletividade. 
Quando há a participação da iniciativa privada em projetos de planejamento urbano, 
o primeiro detalhe a ser a avaliado pelas empresas é o estratégico. Ou seja, as em-
presas irão priorizar os setores que são considerados relevantes para o crescimento 
das cidades, do ponto de vista de investimentos em médio e longo prazos. E esses 
investimentos, muitas vezes, proporcionam melhorias pontuais, como uma rua ou 
uma quadra, não gerando muitos benefícios em escala macro, como de bairros ou 
da própria cidade.
E como essas parcerias público-privadas ganham legitimidade, já que não trazem 
benefício para todos?
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O poder público viabiliza a parceria público-privada por meio dos empregos gera-
dos por essas iniciativas. Ou seja, não importa a relevância que o projeto terá em um 
planejamento urbano, mas, sim, a visão imediatista de se resolver um problema em 
curto prazo, esquecendo que a expansão urbana deve ser vista em médio e longo 
prazos, somado aos interesses da iniciativa privada. 
A luta por uma cidade com as mesmas condições estruturais para todos originou um 
importante movimento pela reforma urbana. O aumento das desigualdades entre os 
diferentes espaços, em uma mesma cidade, e o direito da população mais vulnerável 
ao acesso a uma cidade com infraestrutura adequada levaram a diversas mudanças 
na legislação vigente até então. 
Analise, a seguir, as bases legislativas do planejamento urbano.
1.1.1.3 BASES LEGISLATIVAS DO PLANEJAMENTO
A legislação brasileira para o planejamento urbano se inspirou em diversos docu-
mentos lançados em vários países.
No ano de 1933, foi realizado o IV Congresso Internacional de Arquitetura Moderna 
(CIAM), na cidade de Atenas. A Carta de Atenas foi elaborada durante esse congresso, 
tendo como um dos principais colaboradores o arquiteto e urbanista Le Corbusier. 
O arquiteto foi um dos primeiros a compreender a forma como a utilização de veícu-
los afetaria o planejamento urbano (CASSILHA; CASSILHA, 2012).
A Carta de Atenas foi o símbolo do urbanismo moderno, e, nela, o espaço urbano 
foi chamado de cidade funcional. Na carta, a cidade funcional deve ser dividida 
em áreas como áreas residenciais, de recreação e de trabalho. Além disso, propõe, 
como modelo de cidade, uma cidade-jardim, na qual as construções ficariam lo-
calizadas em áreas verdes e pouco densas, diferentemente do que acontecia nas 
cidades tradicionais.
Note que a cidade foi pensada para três funções: morar, trabalhar e lazer. Além disso, 
foi através dessa Carta que foi pensado sobre a inserção dos carros na dinâmica da 
cidade, já que, nesse período, estava ocorrendo um aumento substancial na quanti-
dade de veículos circulando pelas ruas. Essa percepção sobre o papel dos carros foi a 
base para o planejamento da quarta função da cidade: a circulação. 
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SUMÁRIO
Em uma reunião do Grupo Economia e Humanismo, na cidade de La Tourrete, Fran-
ça, em setembro de 1952, foram abordadas as novas prerrogativas do planejamento 
territorial, originando a Carta do Planejamento Territorial. O objetivo principal desse 
documento era criar, por meio da organização do espaço, formas de valorização do es-
paço e condições adequadas para o desenvolvimento humano dos seus habitantes. A 
Carta do Planejamento Territorial foi o pontapé inicial por considerar que a população 
deveria participar do processo de planejamento urbano (CASSILHA; CASSILHA, 2012). 
Em 1958, na cidade de Bogotá, na Colômbia, foi realizado o Seminário de Técnicos 
e Funcionários em Planejamento Urbano, promovido pelo Centro Interamericano de 
Vivenda e Planejamento (CINVA). Nesse seminário, foi elaborada a Carta dos Andes, 
que passou a representar um documento sobre o planejamento territorial contem-
porâneo. Foi nessa Carta que foi mencionada e pensada, pela primeira vez, a quinta 
função da cidade: o lazer atrelado ao meio ambiente (CASSILHA; CASSILHA, 2012). 
No Brasil, o projeto do Plano-Piloto para a Capital Federal - Brasília, realizado em 
1960, apresenta algumas influências da Carta de Atenas. Essas influências estão pre-
sentes nas zonas urbanas, que foram planejadas de forma bem definida e separadas 
por função: prédios públicos, áreas residenciais, sistemas hoteleiro, comercial e ban-
cário (figura a seguir). Além disso, entre as infraestruturas, existem grandes espaços, 
com circulação bem definida. 
FIGURA 2 - IMAGEM AÉREA DO PLANO-PILOTO, EM BRASÍLIA, MOSTRANDO O ESPAÇAMENTO 
ENTRE AS ESTRUTURAS E AS ÁREAS VERDES, SIMBOLIZANDO UMA CIDADE-JARDIM
Fonte: SHUTTERSTOCK, 2019.
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Ficou curioso para conhecer o projeto de construção de Brasília? Procure no 
YouTube o vídeo brasília:planejamento urbano (1964).
No Brasil, um dos marcos legais legislativos para o ordenamento urbano das cidades 
brasileiras veio com a Lei Federal nº 6.766/79, a Lei do Parcelamento do Solo Urbano.
Essa lei define, de forma geral, os parâmetros para loteamentos e desmembramentos 
do solo urbano. Para os municípios integrantes de regiões metropolitanas, os proces-
sos relacionados ao parcelamento urbano devem ser submetidos à aprovação dos 
órgãos metropolitanos, juntamente com a Prefeitura local. 
saiba mais 
Quer saber sobre a Lei Federal nº 6.766/79 na íntegra? Use o número da lei no 
site de busca e escolha o endereço do Governo Federal para acessá-la. 
A Constituição Federal de 1988 também foi um marco legal de grande importância 
para o planejamento urbano. Em seu Artigo 18, está explicitado que “a organização 
político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Es-
tados, o Distrito Federal e os municípios, todos autônomos”. A autonomia garantida 
pela Constituição torna os municípios responsáveis pela definição de rumos e ações 
relacionadas ao planejamento urbano e na formulação de políticas urbanas. Entre-
tanto, da mesma forma que a Constituição corrobora com a autonomia dos municí-
pios, também inclui a população no processo de decisão sobre o planejamento do 
uso urbano na cidade e nos municípios.
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SUMÁRIO
No site do Senado Federal, você pode consultar, na íntegra, o Artigo 18 da 
Constituição Federal.
Outro referencial legal para o planejamento urbano é a Lei Federal nº 10.257/01, co-
nhecida como Estatuto da Cidade. O Estatuto da Cidade estabelece as diretrizes ge-
rais da política urbana, além de reforçar que os interesses coletivos devem ser prio-
ridade em detrimento dos interesses individuais. Além disso, também interfere no 
direito à propriedade privada com o objetivo de evitar a especulação imobiliária. 
saiba mais
Quer saber sobre a Lei Federal nº 10.257/01 na íntegra? Use o número da lei 
no site de busca e escolha o endereço do Governo Federal para acessá-la. 
Agora que já aprendeu sobre algumas das leis que regem o planejamento urbano, 
conheça quais os órgãos são responsáveis pelo planejamento.
1.1.1.4 ÓRGÃOS DE PLANEJAMENTO LOCAL
A Constituição de 1988 disciplinou as competências de cada dimensão do Estado, 
seja de ordem federal, estadual ou municipal. Assim, na Constituição, está enfatizado 
que as políticas de planejamento urbano de são responsabilidade do Poder Públi-
co Municipal, apesar de existirem atribuições e competências concorrentes entre a 
União, os Estados e os Municípios.
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A própria lei estabelece, durante a elaboração e a implementação de políticas ur-
banas, formas para possibilitar a colaboração e a inter-relação entre as unidades 
federativas.
Mas e o caráter local?
A Constituição Federal, como já aprendeu, confere aos municípios o direito de le-
gislar sobre o interesse local, ou seja, sobre suas particularidades e especificidades. 
É o município que percebe quais são suas necessidades e demandas com relação ao 
planejamento urbano, relacionadas às competências do planejamento urbanístico, 
ordenação do solo, entre outras.
E quais seriam os órgãos responsáveis pelo planejamento?
De forma geral, cada município tem uma forma de organização de suas secretarias e 
outros órgãos auxiliares nas questões de desenvolvimento urbano. Mas, basicamente, 
algum órgão de cunho fiscalizador ou uma Secretaria Municipal fica responsável por 
monitorar e analisar os problemas de desenvolvimento do Município, bem como a 
dinâmica de expansão urbana e dos aglomerados populacionais. 
Esse órgão deve trabalhar em conjunto com outras secretarias, como as Secretarias 
Municipais de Planejamento e Desenvolvimento, de Urbanismo, de Transporte, de 
Meio Ambiente, entre outras. O órgão que monitora o desenvolvimento urbano é 
responsável, juntamente com a Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento, pela 
construção, consolidação, monitoramento, avaliação e revisão de políticas diversas de 
desenvolvimento urbano. Todo esse processo deve ser balizado pelo Plano Diretor do 
Município e pela legislação complementar.
Qualquer alteração, sugestão ou outras intervenções no planejamento urbano devem 
ser encaminhadas para análise pela Câmara Municipal, para avaliação da adequação 
de acordo com o Plano Diretor e outras legislações, como a de parcelamento, uso e 
ocupação do solo, códigos de obras, código de posturas, zonas especiais, dentre outras.
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SUMÁRIO
CONCLUSÃO
Nesta Unidade, você aprendeu que os primórdios das cidades tiveram origem na 
mudança de modo de vida do homem primitivo. A partir do momento em que ele 
passou a dominar algumas técnicas agrícolas e a domesticação de animais, ele aban-
donou o nomadismo e se fixou em um espaço. O domínio das técnicas também 
proporcionou a produção de excedentes, que estimulou o homem a buscar outros 
núcleos urbanos para troca de mercadorias. E, assim, surgiram o comércio e a circu-
lação de recursos, que culminaram com a expansão da urbanização. 
No Brasil, os primeiros núcleos urbanos nasceram associados às atividades econô-
micas. De acordo com a época histórica, os núcleos urbanos foram surgindo e se 
expandindo, sem nenhum planejamento e ordenamento urbano. A forma desorde-
nada de expansão gerou reflexos diversos, servindo como balizadores para a tomada 
de decisão em relação à reformulação e a construção das infraestruturas urbanas. 
A falta de planejamento no nascimento e na expansão dos núcleos urbanos apre-
senta consequências que são notadas até hoje, como a ocupação de áreas urbanas 
irregulares, ocupação da periferia e a falta de infraestrutura básica nesses locais. Toda 
essa coletânea histórica serve de alerta sobre como o planejamento urbano é essen-
cial no desenvolvimento das cidades e como a ação adequada do Estado pode evitar 
diversos problemas sociais.
Além disso, no decorrer da história, os objetivos do planejamento urbano mudaram 
de acordo com a época, as necessidades e os interesses diversos, evidenciando como 
a decisão e os objetivos determinados podem ajudar na elaboração de um orde-
namento urbano. Você pôde perceber também que as bases legislativas do plane-
jamento se constituem em documentos importantes para auxiliar no processo de 
construção do planejamento urbano e que ele deve ser aplicado em estudos de or-
denamento urbano de qualquer natureza. Ainda, o conhecimento dos órgãos de pla-
nejamento local pode auxiliar em diversos processos relacionados ao ordenamento 
urbano, como busca de legislação municipal específica, trâmites legais para aprova-
ção de planejamento urbano para empreendimentos diversos, entre outros.
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OBJETIVO 
Ao final desta 
unidade, 
esperamos 
que possa:
> Explicar a importância da 
Constituição Federal no que 
concerne o planejamento 
urbano.
> Identificar a função do Estatuto 
das Cidades para o planejamento 
urbano.
> Avaliar a importância do Plano 
Diretor e de sua aplicação no 
planejamento urbano. 
> Avaliar a importância da 
metropolização das cidades 
para o desenvolvimento 
socioeconômico e as implicações 
sociais da expansão urbana.
UNIDADE 2
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SUMÁRIO
2 PLANOS DE 
DESENVOLVIMENTO URBANO
Sabemos que, para um planejamento urbano efetivo, é necessário o conhecimento 
dos instrumentos que normatizam a forma como se deve pensar a cidade. Quando 
a Constituição Federal foi promulgada, em 1988, o planejamento urbano já se confi-
gurava como uma necessidade, como pode ser constatado nos artigos 182 e 183 da 
Constituição. Ao mesmo tempo em que a legislação recomendava o planejamento, 
as cidades estavam em franco desenvolvimento e acumulando muitos problemas 
estruturais, socioeconômicos e ambientais. 
Ao realizar um planejamento qualquer, que pode ser desde a escala de um edifício 
de vinte andares em um bairro até da criação de regiões metropolitanas, é necessário 
que você tenha um conhecimento básico sobre como começar. E o “onde começar” 
encontra-se atrelado ao Estatuto das Cidades e o Plano Diretor, que são os instru-
mentos iniciais que você deverá consultar, e, a partir deles, planejar o empreendi-
mento. Será por meio deles que os planos de desenvolvimento urbano devem ser de-
senvolvidos, pois não se trata somente de instrumentos de regulação, mas também 
dos anseios da população que espera um futuro melhor, com qualidade de vida e 
condições dignas para o espaço urbano em que vivem.
2.1 CONSTITUIÇÃO FEDERAL E O ESTATUTO 
DAS CIDADES
2.1.1 INTRODUÇÃO
O crescimento das cidades, de forma desordenada e sem planejamento, ocasiona 
diversos problemas socioeconômicos, que geram impactos na economia e na quali-
dade de vida da população. 
Sabemos que a problemática urbana não é um assunto recente. O surgimento dos 
primeiros núcleos urbanos aconteceu sem nenhum planejamento, pois as cidades 
surgiam e cresciam em decorrência dos ciclos econômicos. Mesmo findado o ciclo 
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econômico principal, outros ciclos menores foram surgindo e as cidades, de certa 
forma, continuaram se desenvolvendo sem nenhum mecanismo de planejamento e 
gestão, acumulando os problemas urbanos no decorrer do tempo. 
A preocupação com o crescimento das cidades e sua forma de organização passou 
se a refletir nas leis que foram elaboradas a partir de então. Uma das primeiras legis-
lações em que essa preocupação ficou evidente foi a Constituição Brasileira, com um 
capítulo dedicado à Política Urbana, o capítulo II, e os artigos 182 e 183.
Quer saber mais sobre os artigos 182 e 183 da Constituição Federal? Acesse 
o site do Planalto e amplie seus conhecimentos.
Os capítulos 182 e 183 da Constituição Federal inspiraram a elaboração e a promulga-
ção da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, conhecida como o Estatuto da Cidade. 
No Estatuto das Cidades, há a previsão de instrumentos urbanísticos nos quais, a par-
tir da lógica da cidade democrática, os interesses coletivos devam ser priorizados em 
detrimento dos individuais. 
Portanto, o enfrentamento das problemáticas relacionadas à expansão urbana é um 
assunto recente, especialmente no que concerne à participação popular. 
2.1.2 ESTATUTO DAS CIDADES
O Estatuto das Cidades foi considerado um dos grandes avanços inspirados pela 
Constituição de 1988, pelo fato de incluir a população como um dos atores na con-
dução do planejamento das ações no município (CASSILHA; CASSILHA, 2012). 
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SUMÁRIO
O Estatuto surge, a princípio, como uma lei inovadora para a consolidação de uma 
nova cidade, com condições de atender aos diversos interesses envolvidos, e ainda 
solucionar os problemas existentes nos espaços urbanos. 
EXEMPLO: Um dos problemas urbanos mais comuns, as ocupações irregula-
res, são resultado da falta de planejamento urbano.
FIGURA 3 - OCUPAÇÕES IRREGULARES
Fonte: SHUTTERSTOCK, 2019.
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O Estatuto das Cidades está disponível na íntegra no site do Planalto. Consul-
te e amplie seus conhecimentos. 
O Estatuto da Cidade é composto por diversos instrumentos, que tem por objetivo 
contribuir para a organização e o melhor planejamento da urbanização. Esses instru-
mentos podem ser divididos em quatro grupos, baseados na sua natureza:
• instrumentos para a indução do desenvolvimento: são instrumentos que 
regulamentam o parcelamento, edificação ou utilização compulsória dos 
imóveis; Imposto predial ou territorial urbano progressivo no tempo, desapro-
priação com pagamentos em títulos da dívida pública, consórcio imobiliário, 
transferência do direito de construir, direito de preempção, outorga onerosa 
do direito de construir, operações urbanas consorciadas e direito de superfície 
(CASSILHA; CASSILHA, 2012).
• instrumentos de financiamento da política urbana: são os instrumentos res-
ponsáveis por regulamentar imposto predial ou territorial urbano progressi-
vo no tempo, desapropriação com pagamentos em títulos da dívida pública, 
direito de preempção, outorga onerosa do direito de construir, e operações 
urbanas consorciadas (CASSILHA; CASSILHA, 2012).
direto de preempção é a preferência que o Poder Público municipal pos-
sui para aquisição de imóvel urbano, objeto de alienação onerosa entre 
particulares.
outorga onerosa refere-se à concessão emitida pelo município para que o 
proprietário de um imóvel construa acima do limite estabelecido, mediante 
contrapartida financeira a ser prestada pelo beneficiário.
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SUMÁRIO
• Instrumentos de democratização da gestão urbana: são os instrumentos que 
regulamentam os órgãos colegiados de política urbana, debates, audiências e 
consultas públicas, conferências sobre os assuntos de interesse urbano, estudo 
de impacto de vizinhança, gestão orçamentária participativa e gestão partici-
pativa metropolitana (CASSILHA; CASSILHA, 2012).
• Instrumentos de regularização fundiária: regulamenta sobre a usucapião es-
pecial de imóvel urbano, concessão de direito real de uso, direito de preemp-
ção, outorga onerosa do direito de construir, operações urbanas consorciadas 
e estudo de impacto de vizinhança (CASSILHA; CASSILHA, 2012).
Além desses instrumentos, há outros que apresentam um caráter inovador, e que 
podem ser classificados de acordo com os seus objetivos, como, por exemplo: 
• Estimular a ocupação de áreas que já possuem infraestrutura urbana, evitando 
a expansão para áreas sem infraestrutura instalada e que apresentem fragili-
dade ambiental. 
• Facilitar a aquisição de áreas de interesse para projetos de urbanização espe-
cíficos pelo Poder Público. 
• Separar a propriedade dos terrenos urbanos do direito de edificação, o cha-
mado direito de superfície.
• Estabelecer limites diferenciados dentro de uma zona urbana, definindo limi-
tes máximos, feito geralmente pelo Plano Diretor, regulamentando o direito 
de construir. 
• Separar a propriedade dos terrenos urbanos do direito de edificação, condicio-
nando o uso de acordo com as necessidades sociais e ambientais da cidade, 
ou seja, a transferência do direito de construir.
• Viabilizar operações urbanas consorciadas.
• Possibilitar a parceria entre o Poder Público e a iniciativa privada, para viabili-
zar a construção de infraestrutura em áreas que sejam desprovidas de serviços 
urbanos ou com infraestrutura subutilizada. Após a realização das obras por 
parte do poder Público, a iniciativa privada recebe como pagamento unida-
des imobiliárias, sendo assim chamado de consórcio imobiliário.36
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Além disso, o Estatuto da Cidade também apresenta um instrumento para a regula-
rização fundiária, com o objetivo de legalizar a propriedade de populações que mo-
ram em áreas urbanas ocupadas irregularmente. 
EXEMPLO - As favelas, símbolos da ocupação desordenada na periferia das 
cidades, são objetos de regularização fundiária e de instalação de infraestru-
tura mínima por parte do município, para incorporar aquele espaço irregular 
ao espaço urbano regular. 
FIGURA 4 - FAVELAS 
Fonte: SHUTTERSTOCK, 2019.
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SUMÁRIO
Há também outro instrumento previsto com a função de democratização da gestão 
urbana, denominado o Estudo de Impacto de Vizinhança. O objetivo desse instru-
mento é analisar os efeitos positivos e negativos de qualquer infraestrutura que venha 
a ser construída, seja por parte do Poder Público ou da iniciativa privada, na qualida-
de de vida das pessoas que vivem nas proximidades. 
E como funciona o estudo de impacto de vizinhança?
Quando há o projeto de instalação de um empreendimento qualquer, que irá causar 
alguma mudança, por exemplo, no tráfego de pessoas e/ou veículos, é considerado 
um impacto. Por isso, existe o estudo de impacto de vizinhança, para mensurar os 
impactos que a nova atividade irá ocasionar para a sua vizinhança, que pode ser resi-
dencial, comercial ou mista. 
O estudo de impacto de vizinhança só é elaborado se ele estiver discriminado na lei 
municipal, pois somente ela é que definirá quais empreendimentos podem ser im-
plantados em área urbana e que necessitam desse tipo de estudo para instalação. 
Somente após o estudo e sua avaliação é que as licenças ou autorizações são emiti-
das pelo Poder Público.
Para saber mais sobre o Estudo de Impacto de Vizinhança, pesquise na inter-
net o vídeo: Estudo de Impacto de Vizinhança – Capacidades.
O Estatuto da Cidade também regulamentou, por meio de seus instrumentos, a par-
ceria público-privada. A aprovação desse tipo de parceria foi muito importante, já 
que, devido à escassez de recursos públicos, muitas infraestruturas deixam de ser 
realizadas ou recuperadas. 
Com a regulamentação da parceria, coparticipação de investimentos públicos e pri-
vados, surge como uma alternativa para o desenvolvimento de áreas que possam vir 
a ser recuperadas do ponto de vista imobiliário. 
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EXEMPLOS - Como exemplos, pode-se citar áreas das cidades em que os 
usos foram sendo substituídos por outros, como uma área industrial que 
mudou de local por força da expansão de suas atividades; áreas de grandes 
equipamentos como penitenciárias que se localizavam em meio à malha 
urbana, entre outros (CASSILHA; CASSILHA, 2012). 
Diante do que foi exposto até aqui, é possível perceber que um dos objetivos maio-
res do Estatuto da Cidade é a reconstrução da ordem urbana, com novos métodos e 
princípios. O Estatuto incentiva o ordenamento e o desenvolvimento dos municípios, 
e tenta impedir o crescimento irregular e de outros problemas sociais relacionados à 
ocupação urbana. 
As diferenças visuais apresentadas pelas cidades, com seus diferentes tamanhos, per-
fis socioeconômicos e regiões são conhecidos. E essas disparidades visuais refletem 
as condições de vida das pessoas que vivem nas áreas centrais e nas periferias; ou 
seja, a separação entre o morro e o bairro; da cidade legalizada, com infraestrutura 
adequada, da cidade irregular, invadida, sem nenhuma infraestrutura. 
FIGURA 5 - AS DIFERENÇAS ENTRE OS ESPAÇOS LEGALIZADOS E OS 
ESPAÇOS IRREGULARES. 
Fonte: SHUTTERSTOCK, 2019.
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No que se refere à organização e ao funcionamento das cidades, o instrumento que 
regulamenta e disciplina essas ações é o Plano Diretor, que o é responsável por indi-
car onde os instrumentos do Estatuto das Cidades poderão ser aplicados.
2.2 PLANO DIRETOR
O Plano Diretor é o principal instrumento do Estatuto da Cidade e tem por objetivo 
organizar e gerir a política urbana, incluindo a participação popular no processo de-
cisório do planejamento urbano. 
No Brasil, todos os municípios que apresentarem uma população superior a 20 mil 
habitantes ou se integrarem regiões metropolitanas, aglomerações urbanas, áreas de 
especial interesse turístico e áreas de influência de empreendimentos de significativo 
impacto ambiental regional ou nacional devem possuir um Plano Diretor (CASSILHA; 
CASSILHA, 2012). Entretanto, isso não exclui as cidades com menos de 20 mil habi-
tantes; elas também devem elaborar seus planos diretores. 
A obrigatoriedade do Plano Diretor está explícita no artigo 41, da Lei 10.257 de 10 de 
julho de 2001, o Estatuto da Cidade:
Art. 41. O Plano Diretor é obrigatório para cidades:
I - com mais de vinte mil habitantes;
II - integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
III - onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previs-
tos no §4.º do art. 182 da Constituição Federal;
IV - integrantes de áreas de especial interesse turístico;
V - inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com 
significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.
§1.º No caso da realização de empreendimentos ou atividades enquadrados 
no inciso V do caput, os recursos técnicos e financeiros para a elaboração do 
Plano Diretor estarão inseridos entre as medidas de compensação adotadas.
§2.º No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá ser 
elaborado um plano de transporte urbano integrado, compatível com o Plano 
Diretor ou nele inserido. (BRASIL, 2001).
É importante ressaltar que um dos pontos mais importantes na elaboração do Plano 
Diretor é a exigência, por parte do Estatuto das Cidades, da participação popular nos 
processos decisórios sobre o ordenamento urbano. 
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A participação popular nos processos de decisão sobre o planejamento urbano é de 
grande importância, pois é através da sua contribuição que os gestores municipais 
poderão atender às demandas da comunidade, em parte ou em sua totalidade, para 
atender aos principais anseios da população. As cidades que não contemplam a par-
ticipação popular na elaboração do Plano Diretor acabam idealizando um modelo 
de cidade que nem sempre irá atender às necessidades da sociedade. Por isso, a 
orientação sobre a consulta popular.
O Plano Diretor é construído de acordo com a necessidade e a demanda do muni-
cípio e deve contemplar toda a área municipal, incluindo a área urbana da sede do 
município e seus distritos, assim como a área rural (CASSILHA; CASSILHA, 2012). 
Assista ao vídeo Plano diretor, planejamento do espaço e o desafio da ha-
bitação, publicado pela Fecomércio de São Paulo, e veja que o Plano Dire-
tor e o Estatuto das Cidades são discutidos de forma crítica, demonstrando 
que, apesar de ser um instrumento importante, sua implementação ainda 
é problemática. 
O Plano Diretor, após ser elaborado e discutido entre os gestores municipais e a popu-
lação, ele é levado para apreciação e discussão pela Câmara Municipal. Sua regulamen-
tação acontece por meio de lei, criada e aprovada em sessão da Câmara Municipal. 
O Estatuto da Cidade recomenda a revisão do PlanoDiretor em um período de, no 
máximo, dez anos. Para os municípios que já possuíam Planos Diretores antes da 
aprovação do Estatuto da Cidade, o Estatuto obriga a municipalidade a realizar uma 
adequação, de acordo com os instrumentos previstos. No caso dos Planos Diretores 
elaborados há mais de dez anos, eles devem ser revisados e adequados aos novos 
instrumentos do Estatuto das Cidades. 
Para reforçar ainda mais o Estatuto das Cidades, bem como buscar adequações e so-
luções para o melhor planejamento urbano, muitos Estados do Brasil aprovaram leis 
que tornam a elaboração do Plano Diretor obrigatória para todos os seus municípios 
(CASSILHA; CASSILHA, 2012). 
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A partir do momento em que as esferas federais e estaduais contribuem para que o 
município seja responsável por colocar os instrumentos em prática, o planejamento 
urbano tende a ser mais efetivo e completo. O Estatuto das Cidades e seus instru-
mentos acabaram por descentralizar o poder no quesito planejamento urbano. Mas, 
como seria isso?
Pode-se definir a descentralização como a transferência de poder do âmbito nacional 
para as instâncias estaduais e municipais, para que essas instâncias tenham autono-
mia para planejar, gerir, executar e tomar suas decisões. A descentralização, portanto, 
significa um processo de reestruturação interna ao aparelho do Estado, que perpassa 
as várias esferas de governo, envolvendo aspectos políticos, administrativos, técnicos 
e financeiros (SILVA; COSTA, 1995). 
A descentralização acaba favorecendo a administração municipal, pois somente o 
município e seus munícipes sabem dos problemas enfrentados pela cidade e o que 
querem e desejam para os próximos anos. 
Com o Estatuto das Cidades e o Plano Diretor, além do processo de descentralização 
do poder por parte do Estado, as ações de planejamento e gestão urbana por parte 
do município passaram a ser mais efetivas. 
O Estatuto das Cidades, em 2019, fará 18 anos de promulgação. Em 2016, 
foi realizado um seminário sobre os 15 anos de Estatuto das Cidades, com 
a participação do IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada). No site 
do IPEA, você pode identificar a publicação: discutindo a Política urbana 
no brasil – registros do seminário internacional sobre Política urbana: 15 
anos de estatuto da Cidade e o brasil na nova agenda urbana (Habitat 
iii), que é bem interessante, e aborda sobre os resultados e os desafios do 
Estatuto das Cidades.
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Como você pode observar, todos esses instrumentos visam organizar o crescimento 
das cidades para que todos os anseios e necessidades da população e dos setores 
econômicos possam ser atendidos, sem haver exclusão social.
A expansão urbana é um processo que vem ocorrendo desde os primeiros núcleos 
urbanos que começaram, muitas vezes, de forma mais isolada da área rural. Seguin-
do no seu processo de expansão, esses núcleos rurais foram sendo absorvidos pelas 
cidades, passando a fazer parte dela. 
Neste pensamento, você verá que a expansão urbana também vai incorporando ou-
tras cidades; cada cidade respeitando a individualidade municipal de cada uma, mas 
compartilhando infraestrutura e problemas urbanos e socioeconômicos diversos. As-
sim, surge o conceito de metropolização.
2.3 CONURBAÇÃO E METROPOLIZAÇÃO
Antes de discutir sobre a metropolização nos dias atuais, é necessário fazer uma pe-
quena retrospectiva histórica, para entender os processos que levaram as cidades se 
transformarem em metrópoles.
A metropolização consiste em um processo de integração de territórios, a partir de 
uma cidade-núcleo, passando a configurar um território mais ampliado, com o com-
partilhamento de funções e infraestruturas de interesse comum (IPEA, 2010). 
A partir de 1950, o Brasil tem vivenciado um intenso processo de urbanização, que 
também vem acompanhado de um processo de metropolização. Esse processo de 
urbanização foi incentivado e intensificado devido à industrialização. Nesse momen-
to, a indústria se tornou o setor mais importante da economia, reafirmando a passa-
gem econômica de um país agroexportador para um país urbano-industrial. Mesmo 
com todo esse movimento em torno das cidades, foi somente no final da década de 
90 que a população presente nas cidades ultrapassou a população do campo.
Um fato importante da urbanização é que, com o processo de desenvolvimento ur-
bano e industrial, com a transferência do centro de decisão econômica do campo 
para a cidade, implicou também em mudanças no cenário político e socioeconô-
mico. Com essa alteração do centro político, os grandes proprietários de terra foram 
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perdendo sua influência no governo, e a cidade passou a predominar, em importân-
cia, sobre o campo. Assim, o campo passou a ser um fornecedor de mão de obra e 
gêneros diversos. 
Nascia assim o Brasil moderno, urbano-industrial, que se sobrepunha ao Brasil anti-
go, com base agropecuária, promovendo um desenvolvimento socioeconômico com 
fortes desigualdades sociais e regionais.
E a metropolização, quando iniciou de fato?
A primeira fase do processo de metropolização é caracterizada por um crescimento 
urbano extensivo, horizontal, que acompanhava os eixos viários já existentes entre 
as cidades. A expansão ocorre pelos eixos de transporte devido à existência de uma 
pequena infraestrutura básica e alguns serviços urbanos.
Esse crescimento urbano extensivo, com a junção de uma cidade à outra, de forma 
horizontal, misturando seus espaços de modo que os limites geográficos não possam 
ser distinguidos com facilidade, chama-se conurbação (figura a seguir).
FIGURA 6 - IMAGEM DE SATÉLITE MOSTRANDO AS CONURBAÇÕES 
E METRÓPOLES NO CENTRO SUL DO BRASIL. 
Fonte: SHUTTERSTOCK, 2019.
Note na figura que a região metropolitana de São Paulo está muito próxima de um 
processo de conurbação da Região de Jundiaí e Campinas. 
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A metropolização completou-se, nesse primeiro momento, pela conurbação de di-
versos núcleos urbanos a uma cidade central. 
E o que a metropolização significa? 
A metropolização significa a junção de várias cidades, que acabam funcionando 
como uma só. O território urbano passa a ser composto por várias urbanizações, com 
características distintas de espaço e processos, tornando-se um único núcleo urba-
no em termos físicos, mas com distintas formas de ocupação urbana (ROMANELLI; 
ABIKO, 2011). As cidades, portanto, não permaneceram isoladas, mas estabeleceram 
relações entre elas de forma hierárquica, considerando a importância e a influência 
que a cidade central exercia sobre as demais cidades da conurbação ou metrópole. 
EXEMPLO - Um exemplo de junção de cidades devido à expansão urbana 
é a Região Metropolitana de São Paulo, também conhecida como Grande 
São Paulo. É a maior região metropolitana do Brasil, aproximadamente 22 
milhões de habitantes, e reúne 39 municípios do Estado de São Paulo.
O modelo de organização do espaço baseava-se, portanto, na existência de um cen-
tro e uma periferia, definindo uma forma específica de apropriação socioeconômica 
e política do território (ROMANELLI; ABIKO, 2011). 
No centro, localizam-se as principais atividades econômicas, infraestruturas urbanas 
e as áreas habitacionais, com maior nível de renda. Já a periferia, que foi originada por 
meio deocupações irregulares, conjuntos habitacionais e loteamentos populares, ti-
nha como função abrigar a massa da população de baixa renda. 
Somando a expansão urbana, que estava em curso, com a migração do campo para 
a cidade no período da industrialização, ainda houve a contribuição populacional por 
meio dos migrantes de outros Estados do Brasil. 
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Pessoas oriundas de diversas regiões do Brasil, especialmente da Região Nordeste 
e do Estado de Minas Gerais, buscavam nos aglomerados urbanos em formação as 
oportunidades que seus estados de origem não ofereciam. As migrações ocorridas na 
segunda metade do século XX definiram a tendência da população em se concentrar 
nos grandes aglomerados daquela época, sendo esses movimentos populacionais 
decisivos para a integração territorial da sociedade brasileira.
A segunda fase do processo de metropolização das cidades foi a sua verticalização, 
especialmente de áreas residenciais bem localizadas em relação às infraestruturas e 
aos serviços e com excelente qualidade ambiental. Já a periferia tornou-se um am-
biente urbano sem infraestrutura básica, densamente povoada, com grandes proble-
mas ambientais, que provocam alagamentos, deslizamentos de terra, entre outros. 
Percebe-se que as metrópoles brasileiras nasceram sem nenhum ordenamento ter-
ritorial e urbano. As cidades foram se aglomerando, de qualquer forma, criando uma 
distribuição espacial nas metrópoles muito desequilibrada, em termos de infraestru-
tura e serviços. Essa forma de concepção das metrópoles gerou uma segmenta-
ção e diferenciação socioeconômica, demográfica e ambiental muito forte, caracteri-
zada principalmente pela baixa qualidade de vida e pelo crescimento desordenado 
das periferias. 
Atualmente, percebemos que uma das consequências da ocupação e da expansão 
da metrópole de forma desordenada é a grande intensidade de movimentos pendu-
lares ocorridos nas regiões metropolitanas. Os movimentos pendulares são aqueles 
em que as pessoas passam o dia fora da área de sua moradia, para trabalhar, estudar, 
entre outras atividades. 
Os movimentos pendulares demonstram que as áreas do entorno da Região Metro-
politana abrigam boa parte da força de trabalho que movimenta o centro urbano. 
Isso ocorre devido aos processos já citados aqui, e, com a valorização das áreas urba-
nas nas áreas centrais, a população mais pobre não tem condições de residir nessas 
áreas, sendo obrigadas a estabelecer residência nas áreas periféricas, mais baratas e 
com menos infraestrutura. 
Desse modo, observa-se a “periferização” do crescimento metropolitano, associado à 
ocupação irregular, acompanhado de processos de degradação ambiental relaciona-
dos a áreas protegidas e de risco de ocupação. 
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A década de 90 foi marcada por uma mudança na tendência de urbanização no 
Brasil, que foi chamada de desmetropolização (SANTOS, 1993). A desmetropolização 
pode ser definida como uma reversão no crescimento das grandes metrópoles em 
favor de cidades de porte médio, onde os custos de vida para a população e os custos 
de produção são menores. 
Da mesma forma que a metropolização, a desmetropolização ocorreu de forma não 
planejada. As cidades que passaram a receber a população oriunda das metrópoles 
também começaram a ter os problemas resultantes da falta de planejamento urba-
no, os mesmos que as afastaram das grandes metrópoles. O movimento populacio-
nal entre as cidades e a falta de infraestrutura para todos ocasionou uma situação 
caótica nas principais capitais do país e suas regiões metropolitanas, com aumento 
da pobreza e da violência (ROMANELLI; ABIKO, 2011). 
Logo, verifica-se que mesmo com uma legislação vigente, o Estado e os atores polí-
ticos envolvidos nas questões urbanas não se preocuparam em planejar o território 
para o crescimento e ordenamento urbano. Isso se reflete no acúmulo de problemas 
diversos de ordem estrutural que, por falta de planejamento, ocasionam transtornos 
de ordem socioeconômica e ambiental.
Mas, como se planeja o espaço urbano? 
Toda expansão urbana está associada ao aumento populacional. Teoricamente, o 
crescimento das cidades também deveria ser acompanhado pelo crescimento e 
pela ampliação das infraestruturas necessárias ao bem-estar da população como um 
todo. O processo de planejamento urbano, a partir da orientação dos instrumentos 
do Estatuto das Cidades e do Plano Diretor, deve ser realizado de forma constante, 
atualizando as infraestruturas existentes e, especialmente, antecipando-se aos pro-
blemas urbanos.
Entretanto, sabemos que a realidade vivenciada pela maioria das cidades brasileiras 
é muito diferente da ideal. Em grande parte das situações envolvendo o processo de 
urbanização, o planejamento é feito de forma inadequada, somente para atender a 
normas ou instrumentos, mas sem levar em consideração as especificidades dos nú-
cleos urbanos, permitindo um crescimento urbano desordenado, a criação de uma 
infraestrutura ineficiente e incapaz de garantir a qualidade de vida da população e o 
respeito ao meio ambiente. 
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É notório que o processo de urbanização gera diferentes impactos socioeconômicos, 
culturais e ambientais que poderiam ser evitados ou minimizados, se houvesse um 
planejamento urbano eficaz e assertivo. 
Podemos constatar que o fenômeno da urbanização, da conurbação e da metropoli-
zação é bem mais dinâmico que a legislação. O mesmo se aplica quando falamos em 
planejamento urbano. As cidades, as conurbações e as metrópoles se desenvolvem 
de forma muito mais rápida do que a ação de planejar o espaço, originando um cres-
cimento desordenado e, por conseguinte, ocasionando impactos socioeconômicos e 
ambientais diversos. 
O controle técnico dos problemas urbanos não é o bastante para a realização de um 
planejamento eficaz. O planejamento urbano deve contar com a participação da po-
pulação, que deveriam expor os problemas inerentes ao urbanismo e seus interesses 
na cidade, o que não acontece de forma efetiva (ROMANELLI; ABIKO, 2011). 
Desse modo, não se pode entender o Plano Diretor ou qualquer outro instrumento 
de planejamento urbano como sendo o resultado final do processo, ele é apenas um 
produto de um processo ininterrupto, que deve estar sempre se renovando (ROMA-
NELLI; ABIKO, 2011). 
No início da urbanização, o planejamento urbano era realizado considerando-se os 
aspectos socioeconômicos e culturais, enquanto que o meio ambiente era visto como 
um coadjuvante, que deveria se adaptar as atividades ali impostas. 
Além disso, considerava-se que os recursos naturais poderiam ser utilizados de for-
ma ilimitada, desde que fossem atendidas às necessidades básicas da população 
urbana, como habitação, trabalho, circulação e lazer. Como consequência, a falta de 
um planejamento que considerasse a interação da cidade com os sistemas naturais 
permitiu a degradação do meio ambiente, com reflexos negativos sobre a qualidade 
de vida do homem, mostrando que os sistemas naturais devem ser respeitados nos 
processos de ocupação.
O processo de crescimento das cidades, seu desenvolvimento, com o surgimento 
de grandes metrópoles e grandes infraestruturas, acompanhado da modernização 
da economia brasileira, até os dias de hoje, não levou à superação da pobreza e das 
desigualdades sociais.
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