Políticas pública de segurança

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PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA 
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA 
SECRETARIA DE GESTÃO E ENSINO EM SEGURANÇA PÚBLICA 
DIRETORIA DE ENSINO E PESQUISA 
COORDENAÇÃO-GERAL DE ENSINO 
COORDENAÇÃO DE ENSINO A DISTÂNCIA 
 
CONTEUDISTAS 
Pedro Paulo Porto de Sampaio 
Cristiano Israel Caetano 
Diego de Oliveira Nogueira 
 
REVISÃO TÉCNICA 
Marcos Cesar Silva Valverde 
 
REVISÃO ORTOGRÁFICA 
Ariele Louise Barichello Cunha 
 
REVISÃO PEDAGÓGICA 
Ardmon dos Santos Barbosa 
 
 
SETOR DE CRIAÇÃO E DESENVOLVIMENTO 
 
PROGRAMAÇÃO E EDIÇÃO 
Renato Antunes dos Santos 
 
DESIGNER 
Ozandia Castilho Martins 
Renato Antunes dos Santos 
 
DESIGNER INSTRUCIONAL 
Ozandia Castilho Martins 
Luana Manuella de Sales Mendes 
 
 
 
 
 
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Sumário 
Apresentação do Curso ....................................................................................................... 4 
Objetivos Gerais .................................................................................................................... 6 
Objetivos Específicos ....................................................................................................... 6 
Estrutura do Curso ................................................................................................................ 6 
MÓDULO 1 – SURGIMENTO DO CAMPO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ...................... 7 
Apresentação do módulo ................................................................................................ 7 
Objetivos do módulo ........................................................................................................ 7 
Estrutura do módulo ......................................................................................................... 7 
Aula 1 – COMEÇANDO A DISCUSSÃO ........................................................................ 8 
Aula 2 – O SURGIMENTO DO CAMPO ....................................................................... 13 
Aula 3 – POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL ............................................................ 18 
Aula 4 – CONCEITO, ELEMENTOS GERAIS E OBJETIVO DA POLÍTICA 
PÚBLICA ............................................................................................................................ 21 
Aula 5 – TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS ............................................................... 30 
Finalizando ........................................................................................................................ 33 
Módulo 2 – NOÇÕES DO CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ................................... 36 
Objetivos do módulo ...................................................................................................... 36 
Estrutura do módulo ....................................................................................................... 37 
Aula 1 – INTRODUÇÃO AO CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ........................... 38 
Aula 2 – DEFINIÇÃO DE AGENDA ............................................................................... 47 
Aula 3 – FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E TOMADA DE DECISÃO
 .............................................................................................................................................. 58 
3.1 Contextualização ................................................................................................... 58 
3.2 Alternativas de formulação de políticas públicas: incrementais e 
fundamentais ................................................................................................................ 60 
3.3 Tipos de abordagem de análise: racionalista e 
argumentativa/participativa ...................................................................................... 61 
3.3.1 Abordagem racionalista: geração de alternativas .................................... 62 
3.3.2 Abordagem racionalista: critérios e indicadores ..................................... 67 
3.3.3 Abordagem racionalista: projeção de resultados .................................... 69 
AULA 4 – IMPLEMENTAÇÃO E AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ......... 73 
Finalizando ........................................................................................................................ 83 
Referências ........................................................................................................................... 86 
 
 
 
 
 
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Apresentação do Curso 
 
“[...] as coisas que se me afiguraram verdadeiras 
quando comecei a concebê-las pareceram-me 
falsas quando decidi colocá-las no papel [...]” 
(DESCARTES, 1637). 
 
Boas-vindas ao curso de Políticas Públicas de Segurança: noções 
introdutórias. 
 Antes de iniciarmos, alguns questionamentos serão apresentados, a fim de 
delimitar nosso objeto de estudo. 
Figura 1: Questionamentos 
Fonte: SCD/EaD/Segen. 
 
 As respostas a essas e outras questões sobre o tema serão tratadas ao longo 
de nossa discussão. Desse modo, objetivamos, com este curso, que você tenha um 
primeiro contato com os elementos introdutórios de políticas públicas e compreenda: 
o os antecedentes históricos que impulsionaram a criação do campo no 
Brasil e no mundo; 
o o conceito, a finalidade e os tipos de políticas públicas; 
o os momentos que representam o ciclo da política pública. 
 
Em nosso curso, buscamos transmitir os conhecimentos essenciais para uma 
visão panorâmica de cada um desses temas, consolidando assim o interesse no 
estudo futuro das políticas que serão desenvolvidas por gestores. 
Embora seja voltado aos integrantes operacionais do Sistema Único de 
Segurança Pública (Susp), o referencial teórico apresentado no curso é também o fio 
 
 
 
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condutor para a elaboração de políticas públicas de todos os campos de atuação da 
Administração Pública, em subsistemas como saúde, educação, cultura, esporte, 
entre outros, o que demonstra o caráter multidisciplinar do campo. 
Como campo multidisciplinar, a política pública envolve conhecimentos de 
diversas áreas, que englobam orçamento e finanças públicas, administração de 
pessoal e logística, planejamento estratégico, programas e projetos, entre outros 
temas. 
O curso Políticas Públicas de Segurança: noções introdutórias busca oferecer 
aos leitores em geral e a você, profissional de segurança pública, em particular, as 
ferramentas para a análise crítica das dificuldades envolvidas no complexo processo 
que envolve o ciclo das políticas públicas. Ele aborda desde a representação 
estratégica de situações (problemas), que incidem na formação da agenda, até a 
avaliação das políticas após sua implementação. 
Nosso objetivo é que, ao final do curso, você tenha agregado um conjunto de 
informações necessárias para colaborar com a formação de políticas públicas em 
sua organização, implementá-las adequadamente e favorecer eventuais processos de 
monitoramento e avaliação. 
Esperamos que, durante o curso, você tenha acesso a um rol de 
conhecimentos que lhe permitam mudar a forma de pensar planejamento e gestão, 
programas e projetos, orçamento e finanças públicas, além de outros temas 
relevantes, mas nem sempre observados, no interior de sua instituição. 
Aproveite os conteúdos, pesquise e participe do curso por meio das atividades 
de aprendizagem criadas. Se possível, converse sobre o tema com seus colegas e 
demais profissionais que atuam na área de segurança pública e defesa social. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Objetivos Gerais 
 
Ao fim deste estudo, pretendemos que você tenha ampliado seus 
conhecimentos, exercitado/desenvolvido habilidades específicas e fortalecido atitudes 
favoráveis à sua atuação profissional. Acompanhe, a seguir, os objetivos específicos. 
 
Objetivos Específicos 
 
Ampliar conhecimentos: 
• compreender que o conhecimento em políticas públicas pode auxiliar na qualidade 
do serviço público prestado; 
• analisar o surgimento do campo das políticas públicas;• conceituar e definir os termos correntes em políticas públicas; 
• identificar o ciclo de políticas públicas, reconhecendo a possibilidade de sua 
aplicação no contexto da segurança pública. 
Exercitar/desenvolver habilidades específicas: 
• reconhecer as etapas do ciclo de políticas públicas; 
• traçar o passo a passo de determinada política pública; 
• utilizar referencial teórico para colaborar na ideação de políticas públicas. 
Fortalecer atitudes favoráveis à sua atuação profissional: 
• reconhecer a importância do estudo de políticas públicas para uma organização; 
• incorporar práticas de gestão e de planejamento em seu ambiente de trabalho; 
• integrar uma equipe para o sucesso das políticas públicas em sua implementação. 
 
Estrutura do Curso 
 
Este curso compreende os seguintes módulos: 
Módulo 1 – Surgimento do campo e conceitos básicos 
Módulo 2 – Noções do ciclo de Políticas Públicas 
 
 
Bons estudos! 
 
 
 
 
 
 
 
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MÓDULO 1 – SURGIMENTO DO CAMPO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
 
Apresentação do módulo 
 
Neste módulo, você irá conhecer o surgimento do campo de políticas públicas. 
Para tanto, convidamos você a mergulhar um pouco na história desta importante área 
do conhecimento. 
Além disso, você vai poder explorar o conceito de políticas públicas, 
compreender sua finalidade e os tipos de políticas públicas descritos pela literatura. 
 
Objetivos do módulo 
 
 Ao final do Módulo 1, você será capaz de: 
● identificar as justificativas para haver estudos aprofundados sobre o 
campo de conhecimento políticas públicas; 
● reconhecer os elementos que fizeram surgir o campo de políticas 
públicas; 
● citar as características das políticas públicas; 
● reconhecer o conceito e os elementos das políticas públicas; 
● saber como se posicionam as políticas públicas nos tempos de hoje. 
 
Estrutura do módulo 
 
Este módulo está dividido em 5 aulas, conforme descrito a seguir: 
 
Aula 1 – Começando a discussão. 
Aula 2 – Surgimento do campo. 
Aula 3 – Políticas públicas no Brasil. 
Aula 4 – Conceito, elementos gerais e objetivo da política pública. 
Aula 5 – Tipos de política pública. 
 
 
 
 
 
 
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Aula 1 – COMEÇANDO A DISCUSSÃO 
 
 
Desde a década de 1980, observamos maior preocupação dos governos em 
garantir a segurança de seus cidadãos diante do aumento dos crimes e da violência. 
A proteção das comunidades passou a tomar conta da pauta dos governos e de 
seus gestores, ganhando espaço no debate público, ao lado de outras políticas tão 
relevantes como saúde, educação, geração de renda e emprego. 
Consequentemente, maiores investimentos têm sido direcionados para esse 
importante campo, exigindo cada vez mais a qualificação dos profissionais que 
atuam na área, desde os responsáveis pela elaboração das políticas públicas até 
aqueles que as implementam e as executam no dia a dia (PINTO; AFONSO, 2019; 
CERQUEIRA, 2019). 
 Apesar dos reiterados investimentos, pesquisas indicam que os resultados em 
termos de políticas oficiais nem sempre são alcançados, havendo assim certa 
frustração da sociedade; em alguns casos há o desperdício ou a malversação de 
recursos públicos, gerando até mesmo a responsabilização de gestores. Tudo isso 
acaba aumentando a sensação de insegurança da população diante dos crimes e da 
violência, que alcançam de forma indistinta grandes centros urbanos e pequenas 
cidades (PINTO; AFONSO, 2019; CERQUEIRA, 2019; SAMPAIO, 2018). 
 
Depois dessas observações iniciais, uma questão se coloca: quais 
seriam as possíveis causas da falta de eficácia ou efetividade das 
políticas públicas em geral e, em particular, em algumas políticas 
públicas de segurança? 
 
Embora estejamos tratando de um problema complexo – cujas origens derivam 
de várias causas –, a literatura aponta como uma das possíveis respostas a falta de 
um conjunto de conhecimentos teórico-científicos destinados a auxiliar o gestor 
na elaboração de políticas públicas, em sua implementação, no monitoramento e na 
sua avaliação (SECCHI, 2019; SAMPAIO, 2018). 
Por isso, gestores públicos não familiarizados com a natureza e o 
funcionamento do processo de políticas podem não ser capazes de elaborar 
estratégias eficazes para garantir um conjunto integrado de resultados (WU et al., 
2014, p. 14). 
 
 
 
9 
Segundo Kurt Lewin (1965, p. 191), “não há nada melhor do que uma 
boa teoria para resolver um problema prático.” 
 
Não é incomum que gestores públicos formulem políticas sem o devido 
respaldo técnico, seja porque não aproveita dos dados, informações que estão 
acessíveis, desconsidera as informações de que dispõe, seja porque desconhece 
ferramentas básicas para esse processo de construção (SECCHI, 2019). 
Após uma formulação sem as estruturas necessárias, pode ser que o agente 
público que irá implementar a política também não tenha obtido as informações 
básicas sobre o funcionamento e a finalidade de um programa ou projeto. Assim, 
segue o descompasso entre o que foi ou deveria ter sido pensado e planejado e o que 
será executado (WU et al., 2014; CAVALCANTE; LOTTA, 2015). 
Portanto, essas realidades demonstram lacunas tanto na formulação quanto na 
implementação da política. Essas lacunas, como vimos, podem ocorrer porque as 
políticas são mal concebidas por profissionais que não possuem qualificação para tal 
e, consequentemente, não dispõem das informações necessárias sobre a importância 
e o funcionamento de um programa ou projeto (WU et al., 2014). 
 
Por fim, muitas organizações não se dedicam a investigar o que deu 
certo e o que deu errado, uma vez que não são habituais os processos 
de monitoramento e avaliação de políticas públicas. 
 
A avaliação e o monitoramento se destinam tanto a corrigir os rumos de uma 
política em andamento, quanto a desconstruir e começar o trabalho de novo quando 
necessário. 
O percurso destinado à formação de políticas públicas é chamado pela doutrina 
especializada de policy-making process (processo de formação da política), também 
conhecido como policy cycle (ciclo de políticas públicas) (SECCHI; COELHO; PIRES, 
2019; HOWLETT; GIEST, 2013). 
Um dos maiores estudiosos da atualidade em políticas públicas, Leonardo 
Secchi (2019, p. 2), aponta que essa ausência de conhecimentos técnicos tem 
conduzido governos a adotar medidas improvisadas, baseadas em repetição, 
imitação, preconceito, autointeresse ou mesmo "achismo". 
Assim, nossas sociedades, nossos governos e gestores públicos, por vezes, 
"planejam sem informações suficientes", tomam decisões ultrapassadas e “à revelia 
 
 
 
10 
do interesse público” (SECCHI, 2019, p. 2) e reproduzem soluções de outros lugares 
de maneira acrítica. 
Além da ausência de elementos doutrinários, muitas falhas de formulação 
e/ou implementação decorrem da falta ou disfunção de elementos essenciais 
como: 
o recursos humanos; 
o recursos financeiros; 
o recursos logísticos; 
o resistências culturais a mudanças; 
o barreiras da burocracia estatal; 
o questões de ordem política (SECCHI, 2019; CIPE, 2012). 
 
Essas faltas ou disfunções prejudicam todo o processo da política pública, uma 
vez que foi permeado por inconsistências e falta de coordenação, podendo ainda se 
revelar como um grande foco de tensões sociais (WU et al., 2014). 
Uma alternativa promissora para reorientar essas faltas ou deficiências é 
oferecer ao profissional do Susp, independentemente da organização a que pertença 
ou do grau hierárquico que ocupe, um repertório de ferramentas robustas para que 
compreenda seu papel no ciclo das políticas públicas de segurança. 
Assim, o integrante operacional do Susp que adquirir bagagem "teórica e 
metodológica aplicada à elaboração de políticas públicas” estará mais preparado para 
resolver os problemas sociais que enfrenta no seu cotidiano (SECCHI, 2019, p. XI). 
Para compreender as nuances de todo esse percurso, conhecimentos como 
conceitos, objetivos,tipos e processo de formação de políticas públicas – por meio do 
desenvolvimento analítico de um ciclo – são determinantes para a elaboração de 
medidas que se mostrem exequíveis e sustentáveis a longo prazo. 
Leonardo Secchi (2019, p. 5) aponta dois conceitos fundamentais para 
entender o campo de políticas públicas: o problema público e a política pública. 
 
Problema público: refere-se à distância entre a situação vigente 
(status quo) e a situação ideal possível dentro de uma percepção 
de realidade pública. Esse problema público só existe se representa 
foco de insatisfação de um grupo considerável de atores sociais 
(SECCHI, 2019). 
 
 
 
11 
Política Pública: representa a diretriz elaborada para enfrentar o 
problema público (SECCHI, 2019). 
 
No caso específico do Brasil, dada a dimensão territorial e a variedade de 
aspectos econômicos e sociais, não há como impor medidas padronizadas, que 
não reconheçam as realidades locais e o perfil de cada instituição de segurança 
pública envolvida. 
Desse modo, partindo de um arcabouço teórico-científico básico e 
considerando as características regionais, tanto os problemas públicos quanto as 
políticas públicas deverão ser compreendidas de forma particularizada. 
Evidentemente que práticas de benchmarking deverão ser adotadas, até 
mesmo para avaliar se experiências bem-sucedidas em outras regiões de nosso país, 
ou mesmo do exterior, poderão ser aproveitadas. 
 
Benchmark trata de padrão ou referência. 
Benchmarking é “processo contínuo e interativo de investigação e análise 
das estratégias de sucesso das empresas líderes ou de referência e 
excelência administrativa, procurando conhecer, adaptar e aprimorar essas 
estratégias para a realidade da empresa considerada” (OLIVEIRA, 2020, p. 
318). 
Se ainda não existe um banco dedicado à busca de boas práticas dentro de 
sua organização, essa seria uma primeira medida possível a ser 
implementada como política pública. 
Trataremos melhor da ferramenta de Benchmarking no Módulo 2. 
 
Conforme adverte Leonardo Secchi (2019, p. 3), todo esse arcabouço técnico 
“não garante uma boa formulação e decisão, mas pode aumentar as suas chances.” 
Portanto, com melhor compreensão dos processos de políticas públicas, 
gestores públicos podem superar muitas das barreiras que prejudicam o seu potencial 
de contribuir para os referidos processos e, eventualmente, para o sucesso destes 
(WU et al., 2014, p. 13). 
Essa observação reforça nosso entendimento de que os profissionais de 
segurança pública – sem prejuízo de conhecimentos técnicos e táticos para o 
exercício da atividade policial – deverão possuir informações fundamentais sobre 
políticas públicas. 
 
 
 
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Como ponto de partida desse estudo, é necessário compreender o surgimento 
do campo de políticas públicas, tema de nossa próxima aula. 
 
 
 
 
 
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Aula 2 – O SURGIMENTO DO CAMPO 
 
Um dos primeiros trabalhos sobre o papel do Estado nas políticas públicas é 
de Richard Hofstadter (1955), na obra vencedora do Prêmio Pulitzer de 1956, na 
categoria história, chamada The age of reform. Ela trata do pensamento da população 
dos Estados Unidos da América (EUA), que, no século XIX, passou a requerer maior 
participação do Estado na regulação de atividades econômicas (CAVALIERI, 2009). 
A obra de Hofstadter (1955) relata como os monopólios existentes provocaram 
na sociedade da época um sentimento coletivo da necessidade de maior 
participação do poder público na regulação dos mercados, protegendo assim 
pequenos e médios fazendeiros. 
O começo do século XX, principalmente nos EUA, foi representado por novas 
tecnologias nas áreas de transportes, eletrificação e comunicação, o que expandiu a 
atuação dos mercados. Tal expansão motivou apelos da sociedade para a 
participação do Estado nos conflitos derivados dessas relações, que passaram a ser 
vistos como problemas públicos (MINTROM; WILLIAMS, 2013). 
Políticas regulatórias como o Sherman Act (1890) e o Clayton Act (1914) 
foram elaboradas a fim de evitar a concentração de mercados na forma de monopólios 
ou monopsônios. 
Sobre os tipos de políticas públicas, na aula 5 deste módulo trataremos da 
tipologia de Lowi (1964; 1972), que concebe as políticas públicas como distributivas, 
regulatórias, redistributivas e constitutivas. 
Monopólio: significa que um indivíduo ou uma corporação detém de 
forma exclusiva e sem concorrência o acesso e a produção a 
determinado produto ou serviço. 
Monopsônio: representa a “estrutura de mercado em que existe 
apenas um comprador de uma mercadoria (em geral, matéria-prima ou 
produto primário). Nesse caso, mesmo quando vários produtores fortes 
oferecem o produto, os preços não são determinados pelos 
vendedores, mas pelo único comprador” (SANDRONI, 2016, p. 2261). 
 
A expansão do Estado, com o aumento da atividade de regulação feita pelo 
governo federal, gerou a necessidade de haver profissionais qualificados em análise 
de políticas públicas. Essa realidade foi evidenciada como efeito do plano de 
recuperação econômica decorrente da crise provocada pela quebra da bolsa de Nova 
Iorque em 1929 (MINTRON; WILLIAMS, 2013). 
 
 
 
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A maior participação do Estado ocorreu a partir do New Deal, impulsionado, 
em 1933, pelo presidente Franklin Delano Roosevelt. O plano se destinou a recuperar 
os Estados Unidos da crise de 1929, cujos efeitos da “grande depressão” se 
estenderam pela década de 1930. Roosevelt ampliou o alcance das políticas 
públicas oferecidas pelo governo, que passou a agir em áreas onde não atuava 
(CAVALIERI, 2009). 
A partir desse desenho histórico, “o campo de públicas” nasce nos EUA como 
um fragmento da ciência política. De acordo com Celina Souza (2018, p. 12): 
 
[...] a política pública enquanto área de conhecimento e disciplina 
acadêmica nasceu nos EUA, rompendo ou pulando as etapas 
seguidas pela tradição europeia de estudos e pesquisas nessa área, 
que se concentravam, então, mais na análise sobre o Estado e suas 
instituições do que propriamente na produção dos governos. 
 
Os primeiros elementos de política pública foram escritos por Harold D. 
Lasswell, em 1936 (s/p), na obra Politics: who gets what, when, how (Política: quem 
ganha, o que, quando e como). 
Fischer (2003) destaca que Lasswell tinha o objetivo de criar uma ciência 
social aplicada, que fizesse a articulação entre as universidades e os agentes 
públicos, cuja finalidade seria apontar soluções objetivas e práticas para problemas 
públicos. 
Harold D. Lasswell e Daniel Lerner desenvolveriam ainda mais o campo com 
a obra The Policy Sciences: recent developments in scope and method (1951). No 
texto, os autores indicam como originárias das políticas públicas: “a normatividade, a 
multidisciplinaridade e o foco na resolução de problemas públicos" (SECCHI, 2019, p. 
6; HOWTETT; RAMESH; PERL, 2020, p. 22, tradução nossa). 
 
Normatividade: 
de acordo com Secchi (2019, p. 7), “a normatividade passou a conviver com a 
pesquisa positiva, neutra, contrária à explicitação de valores”. Por normatividade, 
Lasswell e Lerner (1951) determinavam que os analistas de políticas públicas 
deveriam incluir aspectos valorativos no processo de formação das políticas. 
Como veremos a seguir, hoje muitos pesquisadores avaliam políticas públicas a partir 
de medidas como eficiência e eficácia, 
 ou usam o registro dos esforços políticos para estabelecer se na prática os 
governos têm ou não dirigido suas atividades para o alcance de seus 
objetivos declarados, sem levar em consideração, em ambos os casos, o 
 
 
 
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quanto os próprios objetivos seriam desejáveis ou racionais (HOWLETT; 
RAMESH; PERL, 2020, p. 22, tradução nossa). 
Multidisciplinaridade: 
o estudo do campo deve se desligar da análise restrita de instituições e estruturas 
políticas, devendo compreender outras áreas do conhecimento,como sociologia, 
economia, direito e política. 
Foco na resolução de problemas: 
na perspectiva de Lasswell e Lerner (1951) as políticas deveriam estar vinculadas aos 
princípios da relevância, ou seja, direcionadas a resolver problemas do mundo real, 
não se engajando em debates acadêmicos. Secchi (2019) relata que, modernamente, 
essa visão prática perdeu espaço para o desenvolvimento do campo, que 
invariavelmente expandiu em razão da evolução científica. 
 
Celina Souza (2007), em estudo intitulado “Estado da arte em políticas 
públicas”, destaca que, junto a Harold D. Lasswell, os “pais fundadores” da área foram 
Herbert Alexander Simon, Charles Edward Lindblom e David Easton. 
O objetivo de Lasswell era criar um mecanismo de mediação, um espaço de 
diálogo entre três grandes grupos: os agentes públicos responsáveis pela tomada de 
decisão, a academia/universidade e os cidadãos, propondo como resultado soluções 
objetivas para problemas que atingem a todos (FISCHER, 2003). 
Simon introduziu um importante conceito no estudo do campo, a chamada 
racionalidade limitada dos tomadores de decisão. Segundo Celina Souza (2007), 
Simon retratava que a racionalidade dos formuladores de políticas (policymakers) era 
sempre limitada por uma série de problemas, como informações incompletas ou 
imperfeitas, supressão de tempo para a tomada de decisão ou mesmo autointeresse. 
Simon argumenta, no entanto, que essa limitação poderia ser, pelo menos em parte, 
superada pelo conhecimento racional (SIMON apud SOUZA, 2007, p. 67). 
Lindblom incorporou outras variáveis à formulação e à análise de políticas 
públicas (SOUZA, 2007). Além disso, retratou as políticas públicas como incrementais, 
afirmando que o processo de tomada de decisão política seria melhor amparado com 
base na repetição ou adaptação de soluções já implementadas em outros períodos 
ou contextos fáticos (SAMPAIO, 2018; SOUZA, 2007). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Figura 2: Modelo incremental 
Fonte: SCD/EaD/Segen. 
 
Segundo Celina Souza (2007, p. 68), “Easton (1965) contribuiu para a área ao 
definir a política pública como um sistema, ou seja, como uma relação entre 
formulação, resultados e o ambiente”. Para Easton, políticas públicas recebem inputs 
dos partidos políticos, da mídia e de grupos de interesse, os quais geram influência 
nos resultados e nos efeitos da política (SOUZA, 2007). 
O Quadro 1 sintetiza as principais ideias e contribuições dos fundadores do 
campo de políticas públicas (SOUZA, 2007). 
Quadro 1 – Principais ideias e contribuições dos fundadores do campo de políticas públicas 
Fonte: Sistematizado pelos autores com base em Souza (2007). 
 
Nos anos posteriores, o campo se ampliou, com destaque para os avanços 
industriais decorrentes da Segunda Guerra Mundial. Nesse período de guerra, e da 
consequente mobilização para atender as demandas dos exércitos, houve maior 
participação estatal na regulação dos preços no mercado interno dos Estados Unidos 
(CAVALIERI, 2009). 
 
 
 
17 
Para essa expansão do campo, também foram importantes os institutos 
denominados de "think tanks". Nos EUA, os primeiros a surgir foram a National 
Science Foundation, a RAND Corporation e a Brookings Institution, que 
desenvolveram estudos especializados sobre a forma de agir dos governos (DELEON, 
2006). A RAND Corporation elaborou estudos para o Departamento de Defesa, além 
do Sistema de Planejamento e Orçamento Programado (PPBS). 
No Brasil, são considerados como “think tanks” o Instituto de Pesquisa 
Econômica Aplicada (IPEA), a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), o 
Fórum Brasileiro de Segurança Pública (FBSP), as universidades e outros centros de 
excelência voltados à discussão, reflexão e produção científica para diversos temas 
do cotidiano, como educação, saúde, economia, segurança pública e demais temas 
de interesse social. 
 
Nos links a seguir disponibilizados, você pode saber mais sobre cada 
um desses think tanks visitando suas páginas na internet. 
 
RAND Corporation. 
National Science Foundation. 
Brookings Institution. 
Escola Nacional de Administração Pública (ENAP). 
Fórum Brasileiro de Segurança Pública. 
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). 
 
Na próxima aula, que trata das políticas públicas no Brasil, veremos que o 
“campo de públicas” foi significativamente marcado, a partir da década de 1980, pelo 
movimento chamado New Public Management (nova gestão pública). 
Com início nos governos de Margaret Thatcher (Reino Unido) e Ronald 
Reagan (Estados Unidos), a perspectiva direcionou o Estado para um amplo 
movimento de reforma gerencial, baseado no ajuste fiscal, na desregulamentação do 
setor privado e no aumento da eficiência do setor público por meio de instrumentos 
como a avaliação de desempenho e a redução de custos (MAXIMIANO; NOHARA, 
2017; LOTTA, 2016; SOUZA, 2007). 
 
https://www.rand.org/
https://www.nsf.gov/
https://www.brookings.edu/
https://enap.gov.br/pt/
https://forumseguranca.org.br/
https://www.ipea.gov.br/portal/
 
 
 
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Aula 3 – POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL 
 
No Estado brasileiro, Farah (2016) explica que, durante o período da 
República Velha, não se contemplava uma política de atuação muito robusta. Não 
havia na época uma visão de maior participação do Estado. A mudança de cenário 
ocorreu a partir de 1930, quando o Brasil viu sua indústria se desenvolver de forma 
mais acelerada, no denominado Estado Nacional-Desenvolvimentista. 
A política de participação do estado brasileiro ficou mais evidente com a 
regulação do café, atuação que refletiu tanto nas exportações do produto quanto no 
consumo interno com o acompanhamento de preços (PELAEZ, 1971; CAVALIERI, 
2009). 
A reforma burocrática brasileira, segundo Maximiano e Nohara (2017), teve 
sua origem especificamente no ano de 1936, com a origem do Conselho Federal do 
Serviço Público Civil. O órgão posteriormente foi transformado no Departamento 
Administrativo do Serviço Público (Dasp), por Luís Simões Lopes, no ano de 1938. Os 
novos caminhos traçados pelo Dasp fortaleceram a necessidade de novos 
especialistas em políticas públicas. 
Um segundo momento de grandes alterações ocorreu em 1967 com o 
Decreto-Lei n. 200, considerado a principal norma de organização da 
administração pública. Nessa norma, definiram-se diretrizes, princípios, 
descentralização administrativa, papel dos ministérios, orçamento, planejamento, 
controle, entre outros. O Decreto-Lei n. 200 foi desenvolvido a partir das ideias de 
Fayol (MAXIMIANO; NOHARA, 2017). 
 
A Constituição Federal de 1988 foi outra fronteira para as políticas 
públicas brasileiras, já que representou importantes avanços em 
termos de princípios e elementos estruturantes da administração 
pública. No entendimento de Celina Souza (2018), ganharam espaço o 
reconhecimento de direitos sociais, o acréscimo de competências para 
os entes federativos, o acesso amplo à saúde, a alteração nos arranjos 
formais para a aprovação de emendas constitucionais, dentre outros. 
 
As mudanças pararam. Anos mais tarde, o então ministro da Administração 
Federal e Reforma do Estado, Luiz Carlos Bresser-Pereira, (1995-1998), tentou 
substituir o modelo burocrático por um modelo de padrão gerencial, criando o 
 
 
 
19 
denominado Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado. Os esforços do 
ministro se traduziram na aprovação da Emenda Constitucional n. 19/1998, que, 
dentre outras mudanças, inseriu o princípio da eficiência no artigo 37 da Constituição 
Federal (MAXIMIANO; NOHARA, 2017). 
É importante entender que a reforma brasileira de 1995 recebeu forte 
influência da New Public Management (nova gestão pública), que teve início na 
década de 1980, seguindo os princípios da primeira-ministra britânica Margaret 
Thatcher e do presidente norte-americano Ronald Reagan. 
Dentro dessa perspectiva, a reforma do estado brasileiro foi ampliada,apresentando cenários como a criação de mecanismos de avaliação de desempenho, 
controle de gastos, controle do orçamento, privatizações, delegação de serviços 
públicos ao particular, aperfeiçoamento de serviços públicos, desregulamentação 
(ABRUCIO, 1997; MAXIMIANO; NOHARA, 2017; LOTTA, 2016). 
Bresser-Pereira defendia ideias voltadas a uma economia brasileira que 
atravessasse as fronteiras internacionais, entendendo que era obrigação do Estado 
promover todas as reformas administrativas, fiscais, previdenciárias e estruturais, 
para que tal expansão se concretizasse (NASCIMENTO, 2021; BRESSER-PEREIRA, 
1997). 
Muitas das características desse período seguiam uma tendência mundial 
iniciada no programa lançado em 1993 por Bill Clinton, presidente dos EUA, 
denominado programa Revisão Nacional do Desempenho. 
Bill Clinton inspirou seu programa a partir da obra Reinventing government: 
how the entrepreneurial spirit is transforming the public sector (1992) (Reinventando 
o Governo: como o espírito empreendedor está transformando o setor público). O 
projeto de Clinton, em 1998, tornou-se a Aliança Nacional para a Reinvenção do 
Governo e, finalmente, logo após, passou a se chamar New Public Management 
(KELNERT; SILVA, 1993). 
Para fins deste estudo, simplificamos os fundamentos da “nova gestão 
pública” em três pontos, apresentados a seguir, que se complementam e guardam 
correlações entre si: 1) gerencialismo puro; 2) consumerismo; e 3) orientação para o 
serviço público (ABRUCIO, 1997). 
 
 
 
 
 
 20 
1) Gerencialismo puro: 
tinha como objetivo controlar os gastos do Estado, baseando suas ações em: i) reduzir 
gastos; ii) melhorar a eficiência da gestão; e iii) buscar o aumento da produtividade 
(ABRUCIO, 1997; MAXIMIANO; NOHARA, 2017). 
2) Consumerismo: 
é um desdobramento do gerencialismo puro. Seu fundamento consiste na ideia de 
que, sem prejuízo das características do gerencialismo, as ações do Estado deveriam 
satisfazer, com a maior plenitude possível, as demandas coletivas (ABRUCIO, 1997; 
MAXIMIANO; NOHARA, 2017). 
3) Orientação para o serviço público:1 
é uma contenção da abordagem consumerista, abrangendo conceitos como 
transparência, accountability (prestação de contas), participação social, justiça, 
equidade. Essa abordagem afasta características individualistas que poderiam surgir 
com o consumerismo, contudo, sem retornar ao modelo burocrático de Max Weber. 
Entenda que a orientação para o serviço público é uma nova visão do modelo 
gerencial, concebido a partir de princípios republicanos e democráticos (ABRUCIO, 
1997; MAXIMIANO; NOHARA, 2017). 
Para finalizar, compreenda que o modelo gerencial até hoje estabelecido 
não parou de se transformar. Ele se adaptou de acordo com inúmeros fatores, a 
exemplo de mudanças sociais, políticas e econômicas. A forma como o Estado atua, 
seus planejamentos, direcionamentos e, consequentemente, suas políticas públicas 
em muito dependem de fatores que nem sempre são possíveis de se controlar ou 
prever. 
 
 
1 Em inglês, Public Service Orientation ou simplesmente PSO. 
 
 
 
21 
Aula 4 – CONCEITO, ELEMENTOS GERAIS E OBJETIVO DA 
POLÍTICA PÚBLICA 
 
 
Conceito da política pública 
 
Nas aulas anteriores, você viu que a política pública, como campo do 
conhecimento, surge como um recorte da Ciência Política nos EUA. Além disso, 
viu também que as primeiras contribuições teóricas vieram de Harold D. Lasswell, na 
década de 1930 e que o campo rompeu com a tradição europeia de análise 
conceitual do Estado, passando a investigar a função dos governos, por entendê-
los como produtores, “por excelência, de políticas públicas” (SOUZA, 2018; 
2007). 
Segundo aponta Celina Souza (2018, p. 11), “existem inúmeras definições de 
políticas públicas que, na sua simplicidade e elegância [...] escondem a complexidade 
que envolve os governos quando decidem formulá-las e implementá-las”. 
 
 Thomas R. Dye, que sintetizou o que se iniciou com 
H. Lasswell como Policy Science, e que depois tomou 
corpo e evoluiu para o conceito de Public Policy (Política 
Pública), deixou uma clássica lição, proferida em 1975. 
Para Dye, “a política pública é o que os governos decidem 
fazer ou não fazer [...] o que os governos fazem, por que 
eles fazem isso, e que diferença isso faz” (DYE, 2017, p. 
1). 
 
Perceba que, apesar do alerta de Celina Souza (2018, p. 13), de que “não 
existe uma única, nem melhor definição sobre o que seja uma política pública”, a 
literatura apresenta elementos comuns, que envolvem a busca pela solução de 
problemas públicos. 
De acordo com estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) 
“uma das formas de se entender as políticas públicas é analisá-las como soluções 
estruturadas para a solução de grandes problemas coletivos” (IPEA, 2018, p. 53). 
Leonardo Secchi indica a política pública como: 
"[...] a atividade e o campo de conhecimento teórico e metodológico 
voltados para a geração e a sistematização de conhecimentos 
 
 
 
22 
aplicados ao enfrentamento de problemas públicos" (SECCHI, 2019, 
p. 1). 
 
 Melazzo (2010) afirma que o termo “política pública”, por seu conteúdo 
polissêmico, não se resumiria a um programa ou uma ação governamental. Segundo 
o autor, 
[...] este conceito pode se referir ou expressar diferentes dimensões 
dos processos que envolvem a decisão e a intervenção do Estado 
sobre determinada realidade ou, ainda, incorporar mecanismos e 
estruturas de tomadas de decisão ou implementação de ações mais 
ou menos sujeitas a controles sociais e, somente isto, justificaria uma 
análise mais detida de seus conteúdos” (MELAZZO, 2010, p. 12). 
 
 No entanto, Brasil e Capella (2016, p. 74) destacam “[...] que o agente mais 
importante do processo de produção de políticas públicas é o governo”. Essa posição 
estatista ou estadocêntrica defende que as políticas públicas são impulsionadas 
pelos governos. Tal perspectiva ocorre em razão da superioridade objetiva do Estado, 
que lhe garante, dentre outras prerrogativas, o poder de elaborar e fazer cumprir as 
leis (SECCHI, 2014; HOWLETT; RAMESH; PERL, 2020; DYE, 2017; MENY; 
THOENIG, 1992). A literatura estatista compreende como possível a participação de 
atores externos ao governo, desde que não tenham a prerrogativa de decidir ou 
conduzir um processo de política pública. 
Visões distintas concebem uma maior participação de atores externos, como 
organizações privadas, organizações não governamentais, organismos multilaterais 
ou redes de políticas públicas (policy networks). Numa abordagem multicêntrica ou 
policêntrica, considera-se possível a participação de atores externos aos governos 
ao longo do processo de formação da política pública. 
Então, pode-se dizer que, num processo de política pública, algumas ações 
estruturais são características, como: fazer escolhas, tomar decisões, planejar, 
executar e avaliar se os resultados concretos foram aqueles esperados. Além disso, 
é importante considerar que o campo das políticas públicas é também um espaço de 
disputas de diversos segmentos da sociedade, cada um com seus interesses de igual, 
maior ou menor relevância (MELAZZO, 2010). 
 
 
 
 
23 
Elementos gerais da política pública 
 
Após apresentarmos o conceito de política pública e antes de aprofundarmos 
os estudos sobre os elementos gerais da política pública, vamos discutir um pouco 
sobre o alcance e os possíveis significados do conceito de “política”. 
Leonardo Secchi (2014, p. 1) destaca que países de língua latina, como Brasil, 
Espanha, Itália e França, encontram dificuldades em distinguir alguns termos próprios 
da Ciência Política dos EUA. Isso ocorre de forma específica com o termo “política”. 
Na língua portuguesa, esse termo pode assumir significados distintos dos 
estabelecidos pelos falantes de língua inglesa, que utilizam as expressões politics e 
policy para significados e contextos distintos.Tal diferenciação será abordada no 
quadro a seguir. 
 
Politics (política): 
na perspectiva de Bobbio (2002 apud SECCHI, 2014, p. 1), esse significado de 
política representa “a atividade humana ligada à obtenção e manutenção dos 
recursos necessários para o exercício do poder sobre o homem.” Como destaca 
Secchi (2014), essa é a acepção mais presente no imaginário coletivo, ligada à 
ideia de competição – de grupos ou de ideias – fruto do nosso modelo de democracia. 
“Ninguém mais aguenta a velha política” é uma frase que exemplifica a política no 
sentido de politics. 
Policy (política): 
de acordo com Secchi (2014, p. 1), essa dimensão de política é mais concreta, tendo 
“relação com orientações para a decisão e ação”. Expressões como “a política da 
empresa” ou “isso não faz parte da política da organização” retratam essa abordagem. 
Public policy (política pública): 
nesse caso, o conceito está relacionado ao sentido policy, uma vez que trata “do 
conteúdo concreto e do conteúdo simbólico de decisões políticas, e do processo de 
construção e atuação dessas decisões” (SECCHI, 2014, p. 1). 
 
Atenção: é no contexto de public policy que tratamos das políticas de 
segurança pública. 
Como já vimos, Leonardo Secchi (2019, p. 5) indica como fundamentais para o 
estudo do campo o problema público e a política pública. Segundo o autor, a política 
pública tem um conceito abstrato, que irá se materializar por instrumentos concretos, 
 
 
 
24 
como leis, programas, projetos, campanhas, obras, prestação de serviços, impostos, 
taxas, subsídios, decisões judiciais, entre outras medidas. 
Howlett, Ramesh e Perl (2020) apresentam como elementos dos problemas 
públicos – inter-relacionados ao processo de formação da política – os atores 
políticos, as estruturas e instituições e os conjuntos de ideias, que serão 
abordados nos quadros a seguir. 
 
Atores políticos (policy actors): são os responsáveis por determinar o 
conteúdo e o processo de formação da política pública. São os indivíduos, grupos ou 
organizações que exercem um papel na arena política, sendo também hoje utilizada 
a expressão stakeholders (partes interessadas). As arenas políticas são os espaços 
em que ocorrem as discussões de ideias. Nelas, os atores tentam sensibilizar a 
opinião pública (HOWLETT; RAMESH; PERL, 2020; SECCHI, 2014). 
Existem várias formas de categorizar os atores. Em nosso estudo, seguiremos 
a classificação de Leonardo Secchi (2014), que distingue os atores em duas 
categorias: atores governamentais e atores não governamentais. 
Atores governamentais: políticos, designados politicamente, burocratas, 
juízes. 
Atores não governamentais: grupos de interesse, partidos políticos, meios 
de comunicação, think tanks, destinatários das políticas públicas (policytakers), 
organizações do terceiro setor, outras partes interessadas. 
 
Sobre os destinatários da política (policytakers), o IPEA (2018, p. 74-75) define 
como público-alvo: 
 
a) população como um todo atingida pela política; 
b) população que será elegível à política; 
c) população que será atendida e priorizada, em razão da restrição imposta por 
diferentes fatores, como a escassez de recursos públicos. 
 
 
 
 
25 
 
Estruturas e instituições: 
diferentemente da expressão comumente utilizada no país, em que instituição seria 
sinônimo de entidade ou organização (como uma instituição policial ou instituição de 
ensino superior), a palavra instituição tem uma conotação mais ampla, como um 
conjunto de regras formais que “condicionam o comportamento dos indivíduos” 
(SECCHI, 2014, p. 82). 
Nesse contexto, supera-se o entendimento clássico de instituição como organização, 
e o conceito vai além, abrangendo as regras constitucionais, os estatutos, as políticas 
públicas passadas, os regimentos internos das arenas em que se constroem as novas 
políticas etc. Essa abordagem é chamada de institucionalista. 
Entretanto, desde a década de 1980, novos estudos trouxeram a corrente chamada 
neoinstitucional ou do novo institucionalismo. Para esses pesquisadores, o 
comportamento dos atores nem sempre é moldado por instituições, dependendo da 
consolidação dessas regras impostas (FREY, 2000). A corrente neoinstitucional 
admite também regras informais, como os costumes, as convenções, as crenças. 
Conjuntos de ideias: 
Howlett, Ramesh e Perl (2020, p. 56, tradução nossa) destacam os vários conjuntos 
que distinguem as ideias durante o ciclo de formação da política: “ideias de 
programas, estruturas simbólicas, paradigmas políticos e sentimentos públicos”. 
Segundo os autores, ideias de programa “representam amplamente a seleção de 
soluções específicas entre o conjunto designado como aceitável dentro de um 
paradigma [...]” de política pública que se pretenda formular (HOWLETT; RAMESH; 
PERL, 2020, p. 56, tradução nossa). 
 
No campo da segurança pública, podemos citar como política pública a 
Lei n. 13.675, de 11 de junho de 2018, que instituiu o Sistema Único de Segurança 
Pública (Susp) e criou a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social 
(PNSPDS) (BRASIL, 2018). 
Por meio da Carteira de Projetos e da Carteira de Políticas Públicas, o 
Ministério da Justiça e Segurança Pública materializa ações governamentais, 
descrevendo as políticas a partir de público-alvo, objetivo e problema. 
 
 
 
 
26 
Objetivo da política pública 
 
Perceba que a formulação da política é uma resposta para as necessidades de 
uma determinada sociedade, comunidade ou população. Assim, os objetivos da 
coletividade se confundem com o próprio objetivo da política (OUTHWAITE; 
BOTTOMORE, 1996). 
Conforme já vimos, segundo o IPEA, a política pública é “formulada ou 
desenhada para atuar sobre a fonte ou a causa de um determinado problema ou 
conjunto de problemas [...]” (2018, p. 72). 
Desse modo, o objetivo geral da política pública é a solução ou a minimização 
de um problema (IPEA, 2018). 
Como etapa preliminar da elaboração de uma política pública, os 
formuladores da política realizam o diagnóstico, que é uma identificação da fonte ou 
causa do problema a ser combatido. Assim, converge-se para uma definição do 
objetivo da ação pública (IPEA, 2018, p. 72). 
Mas, a identificação do problema e a realização de diagnóstico serão assuntos 
tratados no Módulo 2. 
 Segundo o IPEA (2018, p. 74-75), para definir o objetivo da política pública, 
devem observadas as seguintes diretrizes: 
o Aplicação dos recursos disponíveis de forma eficiente; 
o Minimização dos custos envolvidos; 
o Maximização dos resultados ou benefícios sociais. 
 
Ao tratarmos do objetivo da política pública, especialmente em relação à 
aplicação eficiente dos recursos disponíveis, precisamos associar nosso estudo a 
outros elementos, dentre os quais o Planejamento Estratégico Governamental (DE 
TONI, 2016). Além disso, são exigidos conhecimentos sobre administração 
orçamentária e financeira, programas e projetos, planejamento estratégico. 
Conhecimentos sobre orçamento público, em especial sobre seus 
instrumentos básicos de programação – Plano Plurianual, Lei de Diretrizes 
Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual –, também são indispensáveis para a 
definição de prioridades, de acordo com critérios de hierarquia e essencialidade 
(BRASIL, 2021, c; PARANÁ, 2021; IPEA, 2018). 
No Plano Plurianual (PPA), o poder público define as prioridades de médio e 
longo prazos que materializarão políticas públicas, por meio de programas e projetos. 
 
 
 
27 
Essas políticas terão objetivos – voltados a resolver problemas públicos – mediante a 
definição de indicadores e metas direcionadas a um público-alvo. 
Para a formulação da política pública, seu monitoramento e sua avaliação, são 
também relevantes os conhecimentos sobre a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 
e a Lei Orçamentária Anual (LOA) que, junto com o PPA, são instrumentos de 
programação previstos para a União, osEstados, o Distrito Federal e os Municípios. 
Segundo o Ministério da Economia (BRASIL, 2021, c), a Lei Orçamentária 
Anual (LOA) é elaborada com base nas metas e prioridades do Governo definidas na 
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); já a LDO estabelece a ligação entre o Plano 
Plurianual (PPA) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). 
No Módulo 2, aprofundaremos a discussão sobre os instrumentos básicos de 
programação e sua correspondência com políticas públicas de segurança. 
Perceba que todos os elementos anteriormente descritos – no conceito, 
elementos gerais e objetivo da política pública, poderão ser observados no 
Planejamento Estratégico do Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP) 
(BRASIL, 2021b), cuja finalidade é definir com “clareza para toda a organização quais 
são os objetivos a serem atingidos e como serão alcançados” (BRASIL, 2021, b). 
No âmbito do MJSP, o Planejamento Estratégico atual está associado ao Plano 
Plurianual – PPA 2020-2023 do Governo Federal, sendo representado visualmente 
por seu Mapa Estratégico, conforme se pode ver na Figura 3 a seguir: 
 
Figura 3 – Mapa estratégico 2020-2023 
Fonte: Ministério da Justiça e Segurança Pública (BRASIL, 2021, b) 
 
 
 
 
28 
Para a entrega formal de um produto ou serviço único, o MJSP vale-se de um 
conjunto de ações que integram a Carteira de Projetos Estratégicos. Essas ações 
são voltadas ao alcance dos objetivos propostos na estratégia (BRASIL, 2021, a). 
 
Conheça a Carteira de Projetos Estratégicos clicando aqui! 
 
Para o monitoramento e a melhoria contínua de suas ações e para o 
fortalecimento dos mecanismos de prestação de contas (accountability), o MJSP 
utiliza a Carteira de Políticas Públicas. 
 
 
Figura 4 – Carteira de Políticas Públicas 
Fonte: Ministério da Justiça e Segurança Pública (BRASIL, 2021, a) 
 
Essa ferramenta de gestão “contempla uma lista exaustiva de todas as políticas 
que o Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP) atua, sendo organizada de 
forma setorial, ou seja, vinculadas à cada unidade finalística no âmbito da estrutura 
organizacional do Ministério” (BRASIL, 2021, a). 
A Carteira de Políticas Públicas contém uma série de informações que 
registram essas ações governamentais, tais como: 
 
o Unidade Finalística do Ministério da Justiça e Segurança Pública – MJSP; 
o nome da política; 
o principais entregas: produtos/serviços; 
o descrição da política: público-alvo, objetivo, problema; 
o fase de implementação: instrumentos; 
o subunidade responsável pela política; 
o base legal; 
o Planejamento estratégico 2020-2023: projetos estratégicos; 
https://legado.justica.gov.br/Acesso/governanca/planejamento-estrategico-2020-2023/pdfs-planejamento-estrategico%2020-23/pe-2020-2023-carteira_projetos_estrategicos_v4.pdf
 
 
 
29 
o Planejamento estratégico 2020-2023: indicadores estratégicos; 
o Plano Plurianual (PPA) 2020-2023: programa temático; 
o Cadeia de valor: macroprocesso; 
o Lei Orçamentária Anual (LOA) 2020: ação orçamentária; 
o Lei Orçamentária Anual (LOA) 2020: plano orçamentário. 
 
Clique aqui para visualizar a Carteira de Políticas Públicas do Ministério da 
Justiça e Segurança Pública. 
No Módulo 2, veremos aplicações práticas da Carteira de Políticas Públicas. 
 
 
 
https://www.justica.gov.br/Acesso/governanca/carteira/capa
 
 
 
30 
Aula 5 – TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
 
 
Nessa aula, trataremos dos tipos de políticas públicas. Inicialmente, é 
importante compreender que não há um formato único para a descrição de 
tipologias das políticas públicas, motivo pelo qual serão apresentadas as 
classificações mais utilizadas pela doutrina. 
Perceba que a literatura, ao longo dos anos, encarregou-se de diversificar os 
tipos de políticas públicas, a exemplo da tipologia de Wilson (SECCHI, 2014), que 
descrevia as políticas a partir dos benefícios e dos custos, classificando-os como 
distribuídos ou concentrados. 
Como exemplo, uma política empreendedora seria aquela com custos 
concentrados e benefícios distribuídos (SECCHI, 2014). Ou seja, nessa política os 
benefícios são coletivos e os custos se concentram em certas categorias. 
Continuando com nossos exemplos de classificação, na tipologia de Gormley 
(1986), duas variáveis são essenciais: 
Nível de destaque (saliência) de um assunto: 
um determinado tema é destaque quando “afeta um grande número de pessoas de 
forma relevante” (GORMLEY, 1986, p. 598; SECCHI, 2014); e 
Nível de complexidade do tema: 
nas palavras de Gormley (1986, p. 598) um assunto é complexo quando “levanta 
questões factuais que não podem ser respondidas por amadores ou generalistas”. Em 
outras palavras, dependem de pessoas que sejam especialistas para a formulação e 
aplicação. 
 
Para Gormley (1986) os grupos de política são divididos em: 
⮚ grupo de política de sala operatória: tem apelo popular (Ex: regulamentação 
da água, medicamentos etc.); 
⮚ grupo de política de audiência: atrai a atenção das pessoas, da mídia, da 
política (Ex: políticas de cotas etc.); 
⮚ grupo de política de sala de reuniões: exige conhecimento especializado e 
recebe baixa atenção da coletividade (Ex: regulamentação de instituições financeiras, 
telefônicas etc.); 
 
 
 
31 
⮚ grupo de política de baixo escalão: de fácil e simples elaboração, não prende 
a atenção popular (Ex: prestação de serviços de informação aos cidadãos, protocolos 
para servidores públicos etc.). 
 
Uma terceira tipologia é a de Gustafson (1983, apud SECCHI, 2014), que 
incorpora o conceito de policymaker (formulador de política pública), cujos critérios de 
distinção são o conhecimento e a intenção. O modelo busca diferenciar quem tem 
a real intenção de resolver um problema público e quem não tem a mesma intenção. 
Ao final, a tipologia de Gustafson chega a duas divisões: 
⮚ política pública real: quando o formulador da política busca resolver 
um problema público com vontade (intenção) de resolvê-lo e com 
conhecimento para tal; 
⮚ política pública simbólica (symbolic policies): quando o formulador 
da política não tem conhecimento e/ou não tem um corpo técnico 
especializado e/ou não tem a intenção de resolver o problema. Esta 
também é chamada de pseudopolítica. 
Por fim, a tipologia mais usual e tradicional foi a desenvolvida por Theodore 
J. Lowi, por isso chamada de Tipologia de Lowi, que surgiu a partir de um artigo 
científico publicado na revista World Politics, em 1964. Segundo Secchi (2014), nesta 
classificação surgem quatro tipos de políticas públicas, cujo critério é o impacto 
esperado na sociedade: 
1) políticas regulatórias: 
são políticas em que são definidos padrões de conduta ou de comportamento, produto 
ou serviço (SECCHI, 2014). A aprovação ou não desse tipo de política irá depender 
das forças dos atores e dos interesses da sociedade. Exemplificando a política 
regulatória, Secchi (2014, p. 25) lista: 
 
as regras para segurança alimentar, para operação de mercado financeiro, 
regras de tráfego aéreo, códigos de trânsito, leis e códigos de ética em 
assuntos como aborto ou eutanásia ou, ainda, proibição de fumo em locais 
fechados e regras para publicidade de certos produtos. 
2) políticas distributivas: 
são as políticas que beneficiam um grupo de atores, porém seus custos são 
distribuídos entre toda a coletividade. Para ilustrar essa política, Secchi (2014, p. 25) 
fala em “subsídios, gratuidade de taxas para certos usuários de serviços públicos, 
incentivos ou renúncias fiscais.”; 
 
 
 
32 
3) políticas redistributivas: 
nessas políticas o benefício é limitado a um grupo e o custo recai sobre outra categoria 
de atores. Nesse contexto, poderá haver disputa entre os lados opostos. Um exemplo 
seriam as políticas de incentivos fiscais, em que determinados segmentos da 
economia são beneficiados em detrimento de outros. Sempre que há renúncia de 
receita, algum outro setor acaba sendo onerado paraa manutenção do equilíbrio 
fiscal; 
4) políticas constitutivas: 
são regras que definem como irão ocorrer outros processos, como disputas políticas, 
como o desenvolvimento de políticas públicas, entre outros, por isso são também 
denominadas meta-policies. Para explicá-las, Lowi (1985, p. 74) fala em “regras 
sobre poderes e regras sobre regras”. Segundo Secchi (2014, p. 26), elas “estão 
acima dos outros três tipos de políticas e comumente moldam a dinâmica política 
dessas arenas.” O conflito está concentrado nos atores diretamente interessados, não 
surtindo muito interesse nos cidadãos, que estão mais preocupados com a prestação 
de serviços públicos ou com as ações concretas do governo. Outros casos que se 
enquadram nessa forma de política citados por Secchi (2014, p. 26): as regras do 
sistema político-eleitoral, a distribuição de competências entre poderes e esferas, as 
regras das relações intergovernamentais, as regras de participação da sociedade civil 
em decisões públicas. 
Figura 5 – Lowi (1985) 
Fonte: SCD/EaD/Segen. 
 
 
 
 
33 
Finalizando 
 
Ao término deste módulo, você aprendeu que, a partir de 1980, aumentou a 
preocupação dos governos com a garantia da segurança de seus cidadãos diante do 
aumento de crimes e da violência. 
Além disso, viu que “não há nada melhor do que uma boa teoria para resolver 
um problema prático” (LEWIN, 1965, p. 191). Portanto, o conhecimento teórico 
contribui sobremaneira para os processos de monitoramento e avaliação das políticas 
públicas, uma vez que a investigação sobre o que deu certo e o que deu errado ainda 
não é uma prática habitual em muitas organizações (principalmente públicas). 
Em nosso estudo, você viu também que política pública é uma diretriz 
elaborada para enfrentar um problema público. Além disso, que um primeiro passo 
possível para a elaboração de uma política pública pode se constituir pela 
implementação de um banco de boas práticas dentro de cada organização. 
Aprofundando um pouco mais, você conheceu Hofstadter. Esse importante 
pesquisador identificou, em 1955, que os monopólios existentes provocavam na 
sociedade da época o sentimento coletivo da necessidade de uma maior participação 
do poder público na regulação dos mercados. 
Você também se familiarizou com Roosevelt, presidente norte-americano 
responsável por ampliar o alcance das políticas públicas oferecidas pelo governo, 
passando a agir em áreas em que o governo dos EUA até então não atuava. 
Você deve também se recordar de Lasswell, teórico que tinha o objetivo de criar 
uma ciência social aplicada. Em sua visão, deveria existir uma articulação entre as 
universidades e os agentes públicos, cuja finalidade seria apontar soluções objetivas 
e práticas para problemas públicos. 
Além de Lasswell, mais três cientistas são reconhecidos como os fundadores 
da área de políticas públicas: H. Simon, C. Lindblom e D. Easton. Eles contribuíram 
de formas diferentes para a formação do campo de políticas públicas. 
Não esqueça de que esse campo se expandiu após a Segunda Guerra Mundial, 
principalmente com a criação dos institutos denominados de "think tanks". Já um 
segundo e importante marco nas políticas públicas foi estabelecido a partir de 1980, 
devido ao movimento chamado New Public Management (nova gestão pública). 
A seguir, voltamo-nos ao estudo das políticas públicas no Brasil, quando 
identificamos uma mudança de cenário a partir de 1930, momento em que a indústria 
se desenvolveu de forma mais acelerada no denominado Estado Nacional-
 
 
 
34 
Desenvolvimentista. Alguns anos mais tarde, em 1936, houve a criação do Conselho 
Federal do Serviço Público Civil. Já em 1967, foi aprovado o Decreto-Lei n. 200, 
considerado a principal norma de organização da administração pública brasileira. 
Você conheceu também Luiz Carlos Bresser-Pereira, importante gestor, 
professor e ministro que, na década de 1990, tentou substituir o modelo burocrático 
brasileiro por um modelo de padrão gerencial, criando o denominado “Plano Diretor 
de Reforma do Aparelho do Estado” (PDRAE). O Plano Bresser era influenciado por 
dois nomes da época, Margaret Thatcher e Ronald Reagan, na chamada “nova gestão 
pública”, que se fundava em três pontos: 1) gerencialismo puro; 2) consumerismo; e 
3) orientação para o serviço público. 
Um conceito simples de política pública foi apresentado por Dye (2017, p. 1): 
“é o que os governos decidem fazer ou não fazer”. Como exemplos, podemos citar o 
Sistema Único de Segurança Pública (Susp) e a Política Nacional de Segurança 
Pública e Defesa Social (PNSPDS). 
Até este momento dos estudos, acreditamos que você tenha compreendido que 
o objetivo geral de uma política pública é a solução ou a minimização de um problema. 
Mas, neste escopo, vamos rememorar que existem três elementos dos problemas 
públicos – inter-relacionados ao processo de formação da política – sendo eles: os 
atores, as instituições e as ideias ou conhecimentos. 
Além disso, relembre que as prioridades estabelecidas pelo poder público 
serão encontradas no Plano Plurianual (PPA). Neste, estão definidas as prioridades 
de médio e longo prazos que materializarão políticas públicas por meio de programas 
e projetos. Essas políticas terão objetivos que buscam resolver problemas públicos 
mediante a definição de indicadores e metas, sendo direcionadas a um público-alvo. 
Com esse raciocínio, você concluiu que, para a entrega formal de um produto 
ou serviço único, o MJSP vale-se de um conjunto de ações que integram a Carteira 
de Projetos Estratégicos, as quais são voltadas ao alcance dos objetivos propostos 
na estratégia. O MJSP utiliza ainda a Carteira de Políticas Públicas, instrumento 
voltado tanto para o monitoramento e a melhoria contínua de suas ações quanto para 
o fortalecimento dos mecanismos de accountability (prestação de contas). 
Ao final do Módulo 1, você aprendeu sobre as tipologias de políticas públicas, 
que variam de acordo com a literatura. Assim sendo, não há um formato único para a 
descrição dessas tipologias. 
Wilson descreve as políticas a partir dos benefícios e dos custos, classificando-
os como distribuídos ou concentrados. 
 
 
 
35 
A tipologia de Gormley leva em conta o nível de destaque (saliência) e o nível 
de complexidade. Para ele, há também os grupos de política, que são divididos em: 
grupo de política de sala operatória, grupo de política de audiência, grupo de política 
de sala de reuniões e grupo de política de baixo escalão. 
Já Gustafson incorporou o conceito de policymaker (formulador de política 
pública), cujos critérios de distinção são o conhecimento e a intenção. Busca-se 
diferenciar quem tem a real intenção de resolver um problema público de quem não 
tem a mesma intenção. 
A mais conhecida tipologia é a de Lowi, que apresenta como critério o impacto 
esperado na sociedade. Para Lowi, há quatro tipos de políticas públicas: 1) 
regulatórias; 2) distributivas; 3) redistributivas; e 4) constitutivas. 
 
 
 
 
 
 
 
 
36 
Módulo 2 – NOÇÕES DO CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
 
 
Depois dos conhecimentos adquiridos no Módulo 1, que abordou o surgimento 
do campo, os conceitos fundamentais e os tipos de políticas públicas, neste Módulo 2 
estudaremos o ciclo de políticas públicas. 
Assim, relembrando o que aprendemos no Módulo 1, de acordo com Howlett, 
Ramesh e Perl (2020, p. 8, tradução nossa): 
 
 “A política pública é um fenômeno complexo que compreende 
inúmeras decisões tomadas por muitos indivíduos e 
organizações no interior do próprio governo, cujas decisões 
são influenciadas por outros atores que operam interna e 
externamente ao Estado”. 
 
Perceba que o processo de elaboração da política pública (policy-making 
process) começa quando os atores sociais identificam um problema e apresentam-
no como uma demanda que não poderá ser resolvida sem a participação do Estado 
(DE TONI, 2016).A seguir, o processo de elaboração da política pública apresenta 
fases/estágios/momentos, que se relevam como marcos do que também se 
denomina de ciclo de políticas públicas (policy cicle). 
Destaca-se que não existe um modelo básico ou padronizado do ciclo de 
políticas públicas. Existem vários modelos, conforme as abordagens dos autores ou 
das organizações envolvidas. 
Neste Módulo 2, pretendemos fornecer instrumentos para que o profissional 
integrante do Susp compreenda seu papel indispensável no ciclo de políticas 
públicas, podendo participar ativamente das etapas que integram esse processo, 
considerando respostas alinhadas às expectativas sociais. 
 
Objetivos do módulo 
 
Com os conteúdos trabalhados neste módulo, você será capaz de: 
• compreender o ciclo de políticas públicas, que inclui: definição de agenda, 
formulação da política pública, tomada de decisões, implementação e avaliação da 
política pública; 
• proceder a uma reflexão crítica quanto à importância do profissional de 
segurança pública em todo o processo de formação da política. 
 
 
 
37 
 
Estrutura do módulo 
 
O presente módulo está dividido em 4 aulas, conforme elencadas a seguir: 
 
Aula 1 – Introdução ao ciclo de políticas públicas 
Aula 2 – Definição de agenda 
Aula 3 – Formulação de políticas públicas e tomada de decisão 
Aula 4 – Implementação e avaliação de políticas públicas 
 
 
 
 
38 
Aula 1 – INTRODUÇÃO AO CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
 
 
Esta aula busca oferecer uma visão objetiva e didática sobre o ciclo de 
políticas públicas (policy cicle), mediante um esquema de interpretação que traduz 
o processo de elaboração da política pública (policy-making process). 
De acordo com o dicionário Michaelis (2015, online): 
Compreende-se ciclo como uma sequência de ações 
constituinte de um processo que, partindo de um ponto de 
início, após evolução e transformação, apresentando diferença 
sensível, desembocam em um ponto final, que nada mais é 
que o retorno ao ponto inicial para consequente recomeço. 
 
A ideia de ciclo está presente em várias áreas do conhecimento, como na 
Administração e no Planejamento Estratégico. O ciclo PDCA, estruturado em 
Plan, Do, Check, Act ou Planejar, Executar, Verificar, Agir é um exemplo muito 
utilizado como ferramenta de gestão voltada à melhoria contínua em organizações 
públicas e privadas. No Brasil, por exemplo, é referenciado pelo IPEA (2018). 
Conforme apontam Caetano e Sampaio (2016, p. 129), o ciclo PDCA trata-se 
de uma técnica, que tem origem no Sistema Toyota de Produção, e que se destina 
à solução de problemas, “uma vez que organiza o órgão, fornecendo maior 
visibilidade (clareza)” na identificação, solução de um problema e melhoria contínua. 
Adicionalmente, o ciclo PDCA “oferece maior agilidade, mediante a formulação inicial 
de um planejamento (traçar metas e definir os meios), o qual, em seguida, é posto em 
prática (executar o que foi planejado e capacitar o pessoal)” (CAETANO; SAMPAIO, 
2016, p. 127). 
 
De acordo com Maximiano (2018, p. 175), o Sistema Toyota de Produção, 
baseado no aprimoramento contínuo e na filosofia da “eliminação completa de 
todo e qualquer desperdício”, se alicerça nos seguintes fundamentos: 
1. Jidoka: interromper o andamento das máquinas e das linhas de 
produção quando ocorre qualquer tipo de problema ou defeito. 
2. Just-in-time (no tempo certo): fabricar apenas a quantidade 
necessária de produtos. 
3. Kaizen: práticas de aprimoramento contínuo. (MAXIMIANO, 2018, 
p. 175) 
 
 
 
39 
 
Figura 6 – Ciclo PDCA 
Fonte: TCE (PARANÁ, 2021). 
 
Ciclo PDCA: 
O ciclo PDCA é um ciclo de desenvolvimento cujo foco é a melhoria contínua. Possui 
como princípios a clareza e agilidade nos processos envolvidos na execução da 
gestão, dividindo-a em quatro principais passos, apresentados a seguir: 
1 - "P" - Plan (planejar): estabelecer uma meta ou identificar um problema (aquilo que 
impede o alcance dos resultados esperados, ou seja, o alcance da meta); analisar o 
fenômeno (analisar os dados relacionados ao problema); analisar o processo 
(descobrir as causas fundamentais dos problemas); e elaborar um plano de ação; 
2 - "D" - Do (executar): realizar as atividades conforme o plano de ação; 
3 - "C" - Check (verificar): monitorar e avaliar periodicamente os resultados, avaliar os 
processos e resultados, confrontando-os com o planejado por meio dos indicadores 
de resultado. Atualizar ou implantar a gestão à vista pretendida; 
4 - "A" - Act (agir): atuar de acordo com os resultados das avaliações e dos relatórios, 
eventualmente determinar e confeccionar novos planos de ação, para melhorar a 
qualidade, eficiência e eficácia, aprimorando a execução e corrigindo eventuais falhas. 
Procura-se atingir dois tipos de metas em qualquer organização: melhorar resultados 
e manter resultados. Para os dois casos, é possível aplicar esse método. 
 
 
 
 
40 
Saiba mais sobre o ciclo PDCA e outras ferramentas de gestão e planejamento no 
Curso Planejamento Estratégico e Gestão em Segurança Pública ofertado pela 
SEGEN. 
 
Também envolvendo a ideia de ciclo, no Policiamento Orientado para o 
Problema (POP), utilizamos o método IARA (no inglês, SARA), que consiste nas 
seguintes fases: 
Figura 7 – Método IARA 
Fonte: SCD/EaD/Segen. 
 
Na perspectiva de Herman Goldstein (2003), o Policiamento Orientado para o 
Problema (POP) – utilizando o método IARA – busca o controle do crime mediante a 
realização de diagnósticos locais que orientam a atuação da polícia na direção de 
comportamentos criminosos que tenham maior tendência à repetição. 
 
Saiba mais sobre o POP no Curso Policiamento Orientado para Resolução de 
Problemas ofertado pela SEGEN. 
 
Essa ideia de ciclo, como uma sequência de ações com um ponto de partida, 
evolução e transformação, chegando a um ponto final que nada mais é do que o 
recomeço, também se aplica à política pública. 
http://portal.ead.senasp.gov.br/academico/editoria-a/planejamento-estrategico-e-gestao-em-seguranca-publica
http://portal.ead.senasp.gov.br/academico/copy_of_editoria-a/policiamento-orientado-para-resolucao-de-problemas
http://portal.ead.senasp.gov.br/academico/copy_of_editoria-a/policiamento-orientado-para-resolucao-de-problemas
 
 
 
41 
A política pública geralmente começa com a discussão do problema – e sua 
entrada na agenda dos governos – e termina com a avaliação da política, voltada 
à análise de impacto e aprendizagem dos gestores. Em alguns casos, autores 
como Leonardo Secchi (2014) também tratam da extinção da política. 
Em nosso curso, optamos por apresentar o ciclo de políticas públicas na 
perspectiva do Guia de Políticas Públicas: gerenciando processos, de Wu et al. 
(2014), em sua tradução editada pela Escola Nacional de Administração Pública 
(ENAP). 
Utilizamos também como referencial teórico deste curso as obras de Howlett, 
Ramesh e Perl (2020), Leonardo Secchi (2019; 2014), Celina Souza (2018), Ana 
Claudia Capella (2018), além de vários estudos do IPEA e de outros think tanks. 
Neste Módulo 2, indicamos a estruturação do ciclo da ENAP (WU et al., 2014) 
conforme descrito abaixo: 
 
● Definição de agenda 
● Formulação de políticas públicas 
● Tomada de decisão 
● Implementação de políticas públicas 
● Avaliação de políticas públicas 
 
Ao aprofundar seus estudos, você provavelmente encontrará na doutrina 
várias terminologias para as partes que compõem esse ciclo. Não há uma 
denominação melhor do que outra. Elas são escolhas de pesquisadores e estudiosos 
do campo. 
Assim, em nosso curso, abordaremos algumas das terminologias mais 
utilizadas, para que o profissional, ao se deparar no futuro com qualquer texto do 
assunto, compreenda que todas essas denominações falam do ciclo da política 
pública. 
Sobre as partes que integram esse ciclo, a literatura apresenta algumas 
distinções terminológicas, como estágios (HOWLETT; RAMESH;PERL, 2020), 
fases (SECCHI, 2019; SOUZA, 2018; CAPELLA, 2018; WU et al., 2014) ou, como 
também passaremos a tratar, momentos da política pública. 
 
Baptista e Rezende (2015) e Sampaio (2018) denominam de 
“momentos” as partes que integram o ciclo da política pública. 
 
 
 
42 
Segundo Baptista e Rezende (2015, p. 228) “por mais que haja um 
cuidado do analista em não isolar uma fase e seus efeitos, há sempre 
o risco de tratá-la de forma estanque.” 
Por tal razão, essa terminologia é adotada diante da “inevitável 
fragmentação que a ideia de fases provoca em qualquer análise a ser 
empreendida” (BAPTISTA; REZENDE, 2015, p. 228). 
 
Perceba que a separação da política pública em estágios, fases ou momentos 
– que se mostram sequenciais e interdependentes – facilita seu estudo e o 
acompanhamento de sua evolução. É importante esclarecer, entretanto, que o 
processo de construção de uma política é dinâmico, e geralmente as fases 
podem se apresentar alternadas ou misturadas, sem fronteiras nítidas (SECCHI, 
2014). 
Essa visão de Leonardo Secchi é reforçada por estudo do IPEA (2018), no 
sentido de que dificilmente as políticas públicas se comportam, na prática do dia 
a dia, de forma linear, como fases sucessivas e encadeadas. Segundo o IPEA (2018, 
p. 96) “essas fases, ao contrário, existem na forma de circuitos paralelos, 
intercorrentes, ou seja, em atividade simultânea, mas nem sempre coincidente.” 
Desse modo, perceba que a abordagem sequencial tem suas limitações. 
Não é raro, por exemplo, que se tenha que estudar um processo de tomada de decisão 
antes da identificação do problema (IPEA, 2018). 
 
“Ou seja, constantemente, há reformulação da 
agenda previamente formulada, decisões que aprofundam 
ou revogam decisões anteriores e avaliações antecipadas 
que interferem na implementação, de forma positiva ou 
negativa” (IPEA, 2018, p. 96). 
 
Entretanto, para fins didáticos, a apresentação concatenada ajuda a 
organizar as ideias, auxiliando políticos, gestores e, fundamentalmente, profissionais 
de segurança pública a criar um referencial de análise (SECCHI, 2014). 
Portanto, além do referencial teórico-científico, o ciclo garante ao gestor um 
mapa mental, uma direção, um rumo a tomar. 
 
 
 
 
 
43 
Segundo o filósofo Sêneca (4-65 a.c.): 
 
“Não existem ventos favoráveis para barcos sem rumo.” 
 
Além disso, compreender a existência dessas atividades inter-relacionadas 
facilita o envolvimento dos gestores públicos para alcançar os objetivos das 
políticas almejadas pela sociedade em consonância com as propostas formuladas 
pelos governos. Em relação aos modelos de ciclo de política pública, lembre-se 
de que existem vários esquemas representativos e que seu conhecimento quanto 
a tal variedade pode auxiliar o gestor na sua atuação prática. 
Por esse motivo, o treinamento adequado viabiliza a resolução de 
problemas públicos. Com esses conhecimentos, os profissionais que vivenciam 
essas etapas sobrepostas e os problemas que se interligam têm melhores condições 
para compreender seu papel em todas as arenas da política pública. 
Esse desdobramento das políticas públicas em etapas fundamentais foi 
exposto pioneiramente na obra de David Easton (1968). Os inputs (entradas) do 
processo político refletiam o ambiente e as demandas sociais e, após o 
processamento pelo sistema político (governo) – em um ciclo de diferentes fases –, 
culminavam nos outputs (saídas), que se materializavam em políticas públicas e seus 
resultados. 
 
 
Figura 8 – Inputs e outputs 
Fonte: SCD/EaD/Segen. 
 
A lógica input-output e a concepção das fases de Easton (1968) ganharam 
força no âmbito acadêmico, passando a ser amplamente reproduzidas. 
 
 
 
44 
Lasswell dividiu o ciclo em sete estágios: 
(1) informação; 
(2) promoção; 
(3) prescrição; 
(4) invocação; 
(5) aplicação; 
(6) término e 
(7) avaliação. 
 
Para Kingdon, a formulação de uma política pública inclui necessariamente: 
(1) o estabelecimento de uma agenda, 
(2) a especificação das alternativas a partir das quais as escolhas são feitas, 
(3) uma escolha final entre essas alternativas, por meio de votação ou decisão 
unilateral e 
(4) a implementação dessa decisão 
 
Celina Souza (2006), após apresentar e comparar diversas literaturas sobre 
policy cicle, compreende que o ciclo é constituído das seguintes fases: 
(1) definição da agenda, 
(2) identificação das alternativas, 
(3) avaliação das opções, 
(4) seleção das opções, 
(5) implementação e 
(6) avaliação. 
 
Leonardo Secchi (2014) define como fases do ciclo da política: 
(1) identificação do problema, 
(2) formação da agenda, 
(3) formulação das alternativas, 
(4) tomada de decisão, 
(5) implementação da política, 
(6) avaliação da política pública e 
(7) extinção da política pública. 
 
 
 
45 
Como já havíamos mencionado, não existe um modelo único e padronizado 
do ciclo de políticas públicas. 
A Figura 9 sistematiza o ciclo, com as abordagens política, técnica e 
organizacional, que exigem, respectivamente, perspicácia nas políticas, capacidade 
analítica e experiência gerencial. 
 
 
Figura 9 – Ciclo com as abordagens política, técnica e organizacional 
Fonte: SCD/EaD/Segen. 
 
 A Figura 8, adaptada de Howlett, Ramesh e Perl (2020), demonstra, por meio 
da ideia de uma ampulheta, as fases do ciclo da política pública. Na parte superior 
da ampulheta, observamos os estágios iniciais da política, de definição da agenda e 
de formulação. Em seguida, passamos pelo “funil” da tomada de decisão para a 
implementação da política, que depois será avaliada. 
 
 
 
 
46 
 
Figura 10 – O ciclo da ampulheta 
Fonte: SCD/EaD/Segen. 
 
 
 
 
47 
Aula 2 – DEFINIÇÃO DE AGENDA 
 
 
Como determinados problemas ganham visibilidade e entram na pauta 
política diante do universo de questões prementes do cotidiano? Quando falamos de 
defesa social, violência e criminalidade, que questões se tornam mais relevantes e 
ocupam a atenção dos governos, das organizações que integram o Susp e da 
sociedade? 
A busca de respostas a tais indagações deve ser ponto de partida para todos 
os envolvidos na prestação de serviços públicos, especialmente para aqueles 
dedicados à segurança pública e defesa social. As possíveis respostas a essas 
perguntas podem auxiliar os atores a compreender a primeira fase do ciclo de políticas 
públicas: a definição de agenda (agenda-setting). 
 
A agenda “é uma lista de questões ou problemas aos quais agentes 
governamentais e outros membros na comunidade de política pública 
estão atentando em certo momento” (WU et al., 2014, p. 30). A agenda 
contempla discussões políticas entendidas como questões legítimas e 
que despertam a atenção do sistema político (CAPELLA, 2018). 
 
Wu et al. (2014) alertam que os problemas poderão variar conforme as 
circunstâncias econômicas, sociais, temporais e geográficas. 
Assim, ao falarmos de problemas no subsistema da segurança pública e 
defesa social, grandes centros urbanos poderão ter demandas que se distinguem das 
existentes em áreas rurais. Do mesmo modo, diferentes regiões do país podem ter 
realidades absolutamente distintas, exigindo do gestor público posturas 
diversificadas, dependendo de cada caso concreto. 
Por esse motivo, a definição de agenda reflete, por vezes, uma situação de 
conflitos de interesses, o que representa a fase mais crítica desse processo. Grupos 
antagônicos concorrem, buscando atenção dos governos, sendo que alguns 
interesses poderão ser atendidos e outros não (CAPELLA, 2018; WU et al., 2014). 
Kingdon (2014, p. 1) utiliza a frase “an idea whose time has come” (“uma ideia 
cujo tempo chegou”) que indica a existência de um momento incontrolável que 
desponta na política e na sociedade sobre determinado assunto, afastando tudo o que 
se encontra em seu caminho. 
 
 
 
48 
Para o autor,