Políticas pública de segurança

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PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA 
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA 
SECRETARIA DE GESTÃO E ENSINO EM SEGURANÇA PÚBLICA 
DIRETORIA DE ENSINO E PESQUISA 
COORDENAÇÃO-GERAL DE ENSINO 
COORDENAÇÃO DE ENSINO A DISTÂNCIA 
 
CONTEUDISTAS 
Pedro Paulo Porto de Sampaio 
Cristiano Israel Caetano 
Diego de Oliveira Nogueira 
 
REVISÃO TÉCNICA 
Marcos Cesar Silva Valverde 
 
REVISÃO ORTOGRÁFICA 
Ariele Louise Barichello Cunha 
 
REVISÃO PEDAGÓGICA 
Ardmon dos Santos Barbosa 
 
 
SETOR DE CRIAÇÃO E DESENVOLVIMENTO 
 
PROGRAMAÇÃO E EDIÇÃO 
Renato Antunes dos Santos 
 
DESIGNER 
Ozandia Castilho Martins 
Renato Antunes dos Santos 
 
DESIGNER INSTRUCIONAL 
Ozandia Castilho Martins 
Luana Manuella de Sales Mendes 
 
 
 
 
 
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Sumário 
Apresentação do Curso ....................................................................................................... 4 
Objetivos Gerais .................................................................................................................... 6 
Objetivos Específicos ....................................................................................................... 6 
Estrutura do Curso ................................................................................................................ 6 
MÓDULO 1 – SURGIMENTO DO CAMPO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ...................... 7 
Apresentação do módulo ................................................................................................ 7 
Objetivos do módulo ........................................................................................................ 7 
Estrutura do módulo ......................................................................................................... 7 
Aula 1 – COMEÇANDO A DISCUSSÃO ........................................................................ 8 
Aula 2 – O SURGIMENTO DO CAMPO ....................................................................... 13 
Aula 3 – POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL ............................................................ 18 
Aula 4 – CONCEITO, ELEMENTOS GERAIS E OBJETIVO DA POLÍTICA 
PÚBLICA ............................................................................................................................ 21 
Aula 5 – TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS ............................................................... 30 
Finalizando ........................................................................................................................ 33 
Módulo 2 – NOÇÕES DO CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ................................... 36 
Objetivos do módulo ...................................................................................................... 36 
Estrutura do módulo ....................................................................................................... 37 
Aula 1 – INTRODUÇÃO AO CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ........................... 38 
Aula 2 – DEFINIÇÃO DE AGENDA ............................................................................... 47 
Aula 3 – FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E TOMADA DE DECISÃO
 .............................................................................................................................................. 58 
3.1 Contextualização ................................................................................................... 58 
3.2 Alternativas de formulação de políticas públicas: incrementais e 
fundamentais ................................................................................................................ 60 
3.3 Tipos de abordagem de análise: racionalista e 
argumentativa/participativa ...................................................................................... 61 
3.3.1 Abordagem racionalista: geração de alternativas .................................... 62 
3.3.2 Abordagem racionalista: critérios e indicadores ..................................... 67 
3.3.3 Abordagem racionalista: projeção de resultados .................................... 69 
AULA 4 – IMPLEMENTAÇÃO E AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ......... 73 
Finalizando ........................................................................................................................ 83 
Referências ........................................................................................................................... 86 
 
 
 
 
 
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Apresentação do Curso 
 
“[...] as coisas que se me afiguraram verdadeiras 
quando comecei a concebê-las pareceram-me 
falsas quando decidi colocá-las no papel [...]” 
(DESCARTES, 1637). 
 
Boas-vindas ao curso de Políticas Públicas de Segurança: noções 
introdutórias. 
 Antes de iniciarmos, alguns questionamentos serão apresentados, a fim de 
delimitar nosso objeto de estudo. 
Figura 1: Questionamentos 
Fonte: SCD/EaD/Segen. 
 
 As respostas a essas e outras questões sobre o tema serão tratadas ao longo 
de nossa discussão. Desse modo, objetivamos, com este curso, que você tenha um 
primeiro contato com os elementos introdutórios de políticas públicas e compreenda: 
o os antecedentes históricos que impulsionaram a criação do campo no 
Brasil e no mundo; 
o o conceito, a finalidade e os tipos de políticas públicas; 
o os momentos que representam o ciclo da política pública. 
 
Em nosso curso, buscamos transmitir os conhecimentos essenciais para uma 
visão panorâmica de cada um desses temas, consolidando assim o interesse no 
estudo futuro das políticas que serão desenvolvidas por gestores. 
Embora seja voltado aos integrantes operacionais do Sistema Único de 
Segurança Pública (Susp), o referencial teórico apresentado no curso é também o fio 
 
 
 
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condutor para a elaboração de políticas públicas de todos os campos de atuação da 
Administração Pública, em subsistemas como saúde, educação, cultura, esporte, 
entre outros, o que demonstra o caráter multidisciplinar do campo. 
Como campo multidisciplinar, a política pública envolve conhecimentos de 
diversas áreas, que englobam orçamento e finanças públicas, administração de 
pessoal e logística, planejamento estratégico, programas e projetos, entre outros 
temas. 
O curso Políticas Públicas de Segurança: noções introdutórias busca oferecer 
aos leitores em geral e a você, profissional de segurança pública, em particular, as 
ferramentas para a análise crítica das dificuldades envolvidas no complexo processo 
que envolve o ciclo das políticas públicas. Ele aborda desde a representação 
estratégica de situações (problemas), que incidem na formação da agenda, até a 
avaliação das políticas após sua implementação. 
Nosso objetivo é que, ao final do curso, você tenha agregado um conjunto de 
informações necessárias para colaborar com a formação de políticas públicas em 
sua organização, implementá-las adequadamente e favorecer eventuais processos de 
monitoramento e avaliação. 
Esperamos que, durante o curso, você tenha acesso a um rol de 
conhecimentos que lhe permitam mudar a forma de pensar planejamento e gestão, 
programas e projetos, orçamento e finanças públicas, além de outros temas 
relevantes, mas nem sempre observados, no interior de sua instituição. 
Aproveite os conteúdos, pesquise e participe do curso por meio das atividades 
de aprendizagem criadas. Se possível, converse sobre o tema com seus colegas e 
demais profissionais que atuam na área de segurança pública e defesa social. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Objetivos Gerais 
 
Ao fim deste estudo, pretendemos que você tenha ampliado seus 
conhecimentos, exercitado/desenvolvido habilidades específicas e fortalecido atitudes 
favoráveis à sua atuação profissional. Acompanhe, a seguir, os objetivos específicos. 
 
Objetivos Específicos 
 
Ampliar conhecimentos: 
• compreender que o conhecimento em políticas públicas pode auxiliar na qualidade 
do serviço público prestado; 
• analisar o surgimento do campo das políticas públicas;• conceituar e definir os termos correntes em políticas públicas; 
• identificar o ciclo de políticas públicas, reconhecendo a possibilidade de sua 
aplicação no contexto da segurança pública. 
Exercitar/desenvolver habilidades específicas: 
• reconhecer as etapas do ciclo de políticas públicas; 
• traçar o passo a passo de determinada política pública; 
• utilizar referencial teórico para colaborar na ideação de políticas públicas. 
Fortalecer atitudes favoráveis à sua atuação profissional: 
• reconhecer a importância do estudo de políticas públicas para uma organização; 
• incorporar práticas de gestão e de planejamento em seu ambiente de trabalho; 
• integrar uma equipe para o sucesso das políticas públicas em sua implementação. 
 
Estrutura do Curso 
 
Este curso compreende os seguintes módulos: 
Módulo 1 – Surgimento do campo e conceitos básicos 
Módulo 2 – Noções do ciclo de Políticas Públicas 
 
 
Bons estudos! 
 
 
 
 
 
 
 
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MÓDULO 1 – SURGIMENTO DO CAMPO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
 
Apresentação do módulo 
 
Neste módulo, você irá conhecer o surgimento do campo de políticas públicas. 
Para tanto, convidamos você a mergulhar um pouco na história desta importante área 
do conhecimento. 
Além disso, você vai poder explorar o conceito de políticas públicas, 
compreender sua finalidade e os tipos de políticas públicas descritos pela literatura. 
 
Objetivos do módulo 
 
 Ao final do Módulo 1, você será capaz de: 
● identificar as justificativas para haver estudos aprofundados sobre o 
campo de conhecimento políticas públicas; 
● reconhecer os elementos que fizeram surgir o campo de políticas 
públicas; 
● citar as características das políticas públicas; 
● reconhecer o conceito e os elementos das políticas públicas; 
● saber como se posicionam as políticas públicas nos tempos de hoje. 
 
Estrutura do módulo 
 
Este módulo está dividido em 5 aulas, conforme descrito a seguir: 
 
Aula 1 – Começando a discussão. 
Aula 2 – Surgimento do campo. 
Aula 3 – Políticas públicas no Brasil. 
Aula 4 – Conceito, elementos gerais e objetivo da política pública. 
Aula 5 – Tipos de política pública. 
 
 
 
 
 
 
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Aula 1 – COMEÇANDO A DISCUSSÃO 
 
 
Desde a década de 1980, observamos maior preocupação dos governos em 
garantir a segurança de seus cidadãos diante do aumento dos crimes e da violência. 
A proteção das comunidades passou a tomar conta da pauta dos governos e de 
seus gestores, ganhando espaço no debate público, ao lado de outras políticas tão 
relevantes como saúde, educação, geração de renda e emprego. 
Consequentemente, maiores investimentos têm sido direcionados para esse 
importante campo, exigindo cada vez mais a qualificação dos profissionais que 
atuam na área, desde os responsáveis pela elaboração das políticas públicas até 
aqueles que as implementam e as executam no dia a dia (PINTO; AFONSO, 2019; 
CERQUEIRA, 2019). 
 Apesar dos reiterados investimentos, pesquisas indicam que os resultados em 
termos de políticas oficiais nem sempre são alcançados, havendo assim certa 
frustração da sociedade; em alguns casos há o desperdício ou a malversação de 
recursos públicos, gerando até mesmo a responsabilização de gestores. Tudo isso 
acaba aumentando a sensação de insegurança da população diante dos crimes e da 
violência, que alcançam de forma indistinta grandes centros urbanos e pequenas 
cidades (PINTO; AFONSO, 2019; CERQUEIRA, 2019; SAMPAIO, 2018). 
 
Depois dessas observações iniciais, uma questão se coloca: quais 
seriam as possíveis causas da falta de eficácia ou efetividade das 
políticas públicas em geral e, em particular, em algumas políticas 
públicas de segurança? 
 
Embora estejamos tratando de um problema complexo – cujas origens derivam 
de várias causas –, a literatura aponta como uma das possíveis respostas a falta de 
um conjunto de conhecimentos teórico-científicos destinados a auxiliar o gestor 
na elaboração de políticas públicas, em sua implementação, no monitoramento e na 
sua avaliação (SECCHI, 2019; SAMPAIO, 2018). 
Por isso, gestores públicos não familiarizados com a natureza e o 
funcionamento do processo de políticas podem não ser capazes de elaborar 
estratégias eficazes para garantir um conjunto integrado de resultados (WU et al., 
2014, p. 14). 
 
 
 
9 
Segundo Kurt Lewin (1965, p. 191), “não há nada melhor do que uma 
boa teoria para resolver um problema prático.” 
 
Não é incomum que gestores públicos formulem políticas sem o devido 
respaldo técnico, seja porque não aproveita dos dados, informações que estão 
acessíveis, desconsidera as informações de que dispõe, seja porque desconhece 
ferramentas básicas para esse processo de construção (SECCHI, 2019). 
Após uma formulação sem as estruturas necessárias, pode ser que o agente 
público que irá implementar a política também não tenha obtido as informações 
básicas sobre o funcionamento e a finalidade de um programa ou projeto. Assim, 
segue o descompasso entre o que foi ou deveria ter sido pensado e planejado e o que 
será executado (WU et al., 2014; CAVALCANTE; LOTTA, 2015). 
Portanto, essas realidades demonstram lacunas tanto na formulação quanto na 
implementação da política. Essas lacunas, como vimos, podem ocorrer porque as 
políticas são mal concebidas por profissionais que não possuem qualificação para tal 
e, consequentemente, não dispõem das informações necessárias sobre a importância 
e o funcionamento de um programa ou projeto (WU et al., 2014). 
 
Por fim, muitas organizações não se dedicam a investigar o que deu 
certo e o que deu errado, uma vez que não são habituais os processos 
de monitoramento e avaliação de políticas públicas. 
 
A avaliação e o monitoramento se destinam tanto a corrigir os rumos de uma 
política em andamento, quanto a desconstruir e começar o trabalho de novo quando 
necessário. 
O percurso destinado à formação de políticas públicas é chamado pela doutrina 
especializada de policy-making process (processo de formação da política), também 
conhecido como policy cycle (ciclo de políticas públicas) (SECCHI; COELHO; PIRES, 
2019; HOWLETT; GIEST, 2013). 
Um dos maiores estudiosos da atualidade em políticas públicas, Leonardo 
Secchi (2019, p. 2), aponta que essa ausência de conhecimentos técnicos tem 
conduzido governos a adotar medidas improvisadas, baseadas em repetição, 
imitação, preconceito, autointeresse ou mesmo "achismo". 
Assim, nossas sociedades, nossos governos e gestores públicos, por vezes, 
"planejam sem informações suficientes", tomam decisões ultrapassadas e “à revelia 
 
 
 
10 
do interesse público” (SECCHI, 2019, p. 2) e reproduzem soluções de outros lugares 
de maneira acrítica. 
Além da ausência de elementos doutrinários, muitas falhas de formulação 
e/ou implementação decorrem da falta ou disfunção de elementos essenciais 
como: 
o recursos humanos; 
o recursos financeiros; 
o recursos logísticos; 
o resistências culturais a mudanças; 
o barreiras da burocracia estatal; 
o questões de ordem política (SECCHI, 2019; CIPE, 2012). 
 
Essas faltas ou disfunções prejudicam todo o processo da política pública, uma 
vez que foi permeado por inconsistências e falta de coordenação, podendo ainda se 
revelar como um grande foco de tensões sociais (WU et al., 2014). 
Uma alternativa promissora para reorientar essas faltas ou deficiências é 
oferecer ao profissional do Susp, independentemente da organização a que pertença 
ou do grau hierárquico que ocupe, um repertório de ferramentas robustas para que 
compreenda seu papel no ciclo das políticas públicas de segurança. 
Assim, o integrante operacional do Susp que adquirir bagagem "teórica e 
metodológica aplicada à elaboração de políticas públicas” estará mais preparado para 
resolver os problemas sociais que enfrenta no seu cotidiano (SECCHI, 2019, p. XI). 
Para compreender as nuances de todo esse percurso, conhecimentos como 
conceitos, objetivos,tipos e processo de formação de políticas públicas – por meio do 
desenvolvimento analítico de um ciclo – são determinantes para a elaboração de 
medidas que se mostrem exequíveis e sustentáveis a longo prazo. 
Leonardo Secchi (2019, p. 5) aponta dois conceitos fundamentais para 
entender o campo de políticas públicas: o problema público e a política pública. 
 
Problema público: refere-se à distância entre a situação vigente 
(status quo) e a situação ideal possível dentro de uma percepção 
de realidade pública. Esse problema público só existe se representa 
foco de insatisfação de um grupo considerável de atores sociais 
(SECCHI, 2019). 
 
 
 
11 
Política Pública: representa a diretriz elaborada para enfrentar o 
problema público (SECCHI, 2019). 
 
No caso específico do Brasil, dada a dimensão territorial e a variedade de 
aspectos econômicos e sociais, não há como impor medidas padronizadas, que 
não reconheçam as realidades locais e o perfil de cada instituição de segurança 
pública envolvida. 
Desse modo, partindo de um arcabouço teórico-científico básico e 
considerando as características regionais, tanto os problemas públicos quanto as 
políticas públicas deverão ser compreendidas de forma particularizada. 
Evidentemente que práticas de benchmarking deverão ser adotadas, até 
mesmo para avaliar se experiências bem-sucedidas em outras regiões de nosso país, 
ou mesmo do exterior, poderão ser aproveitadas. 
 
Benchmark trata de padrão ou referência. 
Benchmarking é “processo contínuo e interativo de investigação e análise 
das estratégias de sucesso das empresas líderes ou de referência e 
excelência administrativa, procurando conhecer, adaptar e aprimorar essas 
estratégias para a realidade da empresa considerada” (OLIVEIRA, 2020, p. 
318). 
Se ainda não existe um banco dedicado à busca de boas práticas dentro de 
sua organização, essa seria uma primeira medida possível a ser 
implementada como política pública. 
Trataremos melhor da ferramenta de Benchmarking no Módulo 2. 
 
Conforme adverte Leonardo Secchi (2019, p. 3), todo esse arcabouço técnico 
“não garante uma boa formulação e decisão, mas pode aumentar as suas chances.” 
Portanto, com melhor compreensão dos processos de políticas públicas, 
gestores públicos podem superar muitas das barreiras que prejudicam o seu potencial 
de contribuir para os referidos processos e, eventualmente, para o sucesso destes 
(WU et al., 2014, p. 13). 
Essa observação reforça nosso entendimento de que os profissionais de 
segurança pública – sem prejuízo de conhecimentos técnicos e táticos para o 
exercício da atividade policial – deverão possuir informações fundamentais sobre 
políticas públicas. 
 
 
 
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Como ponto de partida desse estudo, é necessário compreender o surgimento 
do campo de políticas públicas, tema de nossa próxima aula. 
 
 
 
 
 
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Aula 2 – O SURGIMENTO DO CAMPO 
 
Um dos primeiros trabalhos sobre o papel do Estado nas políticas públicas é 
de Richard Hofstadter (1955), na obra vencedora do Prêmio Pulitzer de 1956, na 
categoria história, chamada The age of reform. Ela trata do pensamento da população 
dos Estados Unidos da América (EUA), que, no século XIX, passou a requerer maior 
participação do Estado na regulação de atividades econômicas (CAVALIERI, 2009). 
A obra de Hofstadter (1955) relata como os monopólios existentes provocaram 
na sociedade da época um sentimento coletivo da necessidade de maior 
participação do poder público na regulação dos mercados, protegendo assim 
pequenos e médios fazendeiros. 
O começo do século XX, principalmente nos EUA, foi representado por novas 
tecnologias nas áreas de transportes, eletrificação e comunicação, o que expandiu a 
atuação dos mercados. Tal expansão motivou apelos da sociedade para a 
participação do Estado nos conflitos derivados dessas relações, que passaram a ser 
vistos como problemas públicos (MINTROM; WILLIAMS, 2013). 
Políticas regulatórias como o Sherman Act (1890) e o Clayton Act (1914) 
foram elaboradas a fim de evitar a concentração de mercados na forma de monopólios 
ou monopsônios. 
Sobre os tipos de políticas públicas, na aula 5 deste módulo trataremos da 
tipologia de Lowi (1964; 1972), que concebe as políticas públicas como distributivas, 
regulatórias, redistributivas e constitutivas. 
Monopólio: significa que um indivíduo ou uma corporação detém de 
forma exclusiva e sem concorrência o acesso e a produção a 
determinado produto ou serviço. 
Monopsônio: representa a “estrutura de mercado em que existe 
apenas um comprador de uma mercadoria (em geral, matéria-prima ou 
produto primário). Nesse caso, mesmo quando vários produtores fortes 
oferecem o produto, os preços não são determinados pelos 
vendedores, mas pelo único comprador” (SANDRONI, 2016, p. 2261). 
 
A expansão do Estado, com o aumento da atividade de regulação feita pelo 
governo federal, gerou a necessidade de haver profissionais qualificados em análise 
de políticas públicas. Essa realidade foi evidenciada como efeito do plano de 
recuperação econômica decorrente da crise provocada pela quebra da bolsa de Nova 
Iorque em 1929 (MINTRON; WILLIAMS, 2013). 
 
 
 
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A maior participação do Estado ocorreu a partir do New Deal, impulsionado, 
em 1933, pelo presidente Franklin Delano Roosevelt. O plano se destinou a recuperar 
os Estados Unidos da crise de 1929, cujos efeitos da “grande depressão” se 
estenderam pela década de 1930. Roosevelt ampliou o alcance das políticas 
públicas oferecidas pelo governo, que passou a agir em áreas onde não atuava 
(CAVALIERI, 2009). 
A partir desse desenho histórico, “o campo de públicas” nasce nos EUA como 
um fragmento da ciência política. De acordo com Celina Souza (2018, p. 12): 
 
[...] a política pública enquanto área de conhecimento e disciplina 
acadêmica nasceu nos EUA, rompendo ou pulando as etapas 
seguidas pela tradição europeia de estudos e pesquisas nessa área, 
que se concentravam, então, mais na análise sobre o Estado e suas 
instituições do que propriamente na produção dos governos. 
 
Os primeiros elementos de política pública foram escritos por Harold D. 
Lasswell, em 1936 (s/p), na obra Politics: who gets what, when, how (Política: quem 
ganha, o que, quando e como). 
Fischer (2003) destaca que Lasswell tinha o objetivo de criar uma ciência 
social aplicada, que fizesse a articulação entre as universidades e os agentes 
públicos, cuja finalidade seria apontar soluções objetivas e práticas para problemas 
públicos. 
Harold D. Lasswell e Daniel Lerner desenvolveriam ainda mais o campo com 
a obra The Policy Sciences: recent developments in scope and method (1951). No 
texto, os autores indicam como originárias das políticas públicas: “a normatividade, a 
multidisciplinaridade e o foco na resolução de problemas públicos" (SECCHI, 2019, p. 
6; HOWTETT; RAMESH; PERL, 2020, p. 22, tradução nossa). 
 
Normatividade: 
de acordo com Secchi (2019, p. 7), “a normatividade passou a conviver com a 
pesquisa positiva, neutra, contrária à explicitação de valores”. Por normatividade, 
Lasswell e Lerner (1951) determinavam que os analistas de políticas públicas 
deveriam incluir aspectos valorativos no processo de formação das políticas. 
Como veremos a seguir, hoje muitos pesquisadores avaliam políticas públicas a partir 
de medidas como eficiência e eficácia, 
 ou usam o registro dos esforços políticos para estabelecer se na prática os 
governos têm ou não dirigido suas atividades para o alcance de seus 
objetivos declarados, sem levar em consideração, em ambos os casos, o 
 
 
 
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quanto os próprios objetivos seriam desejáveis ou racionais (HOWLETT; 
RAMESH; PERL, 2020, p. 22, tradução nossa). 
Multidisciplinaridade: 
o estudo do campo deve se desligar da análise restrita de instituições e estruturas 
políticas, devendo compreender outras áreas do conhecimento,como sociologia, 
economia, direito e política. 
Foco na resolução de problemas: 
na perspectiva de Lasswell e Lerner (1951) as políticas deveriam estar vinculadas aos 
princípios da relevância, ou seja, direcionadas a resolver problemas do mundo real, 
não se engajando em debates acadêmicos. Secchi (2019) relata que, modernamente, 
essa visão prática perdeu espaço para o desenvolvimento do campo, que 
invariavelmente expandiu em razão da evolução científica. 
 
Celina Souza (2007), em estudo intitulado “Estado da arte em políticas 
públicas”, destaca que, junto a Harold D. Lasswell, os “pais fundadores” da área foram 
Herbert Alexander Simon, Charles Edward Lindblom e David Easton. 
O objetivo de Lasswell era criar um mecanismo de mediação, um espaço de 
diálogo entre três grandes grupos: os agentes públicos responsáveis pela tomada de 
decisão, a academia/universidade e os cidadãos, propondo como resultado soluções 
objetivas para problemas que atingem a todos (FISCHER, 2003). 
Simon introduziu um importante conceito no estudo do campo, a chamada 
racionalidade limitada dos tomadores de decisão. Segundo Celina Souza (2007), 
Simon retratava que a racionalidade dos formuladores de políticas (policymakers) era 
sempre limitada por uma série de problemas, como informações incompletas ou 
imperfeitas, supressão de tempo para a tomada de decisão ou mesmo autointeresse. 
Simon argumenta, no entanto, que essa limitação poderia ser, pelo menos em parte, 
superada pelo conhecimento racional (SIMON apud SOUZA, 2007, p. 67). 
Lindblom incorporou outras variáveis à formulação e à análise de políticas 
públicas (SOUZA, 2007). Além disso, retratou as políticas públicas como incrementais, 
afirmando que o processo de tomada de decisão política seria melhor amparado com 
base na repetição ou adaptação de soluções já implementadas em outros períodos 
ou contextos fáticos (SAMPAIO, 2018; SOUZA, 2007). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Figura 2: Modelo incremental 
Fonte: SCD/EaD/Segen. 
 
Segundo Celina Souza (2007, p. 68), “Easton (1965) contribuiu para a área ao 
definir a política pública como um sistema, ou seja, como uma relação entre 
formulação, resultados e o ambiente”. Para Easton, políticas públicas recebem inputs 
dos partidos políticos, da mídia e de grupos de interesse, os quais geram influência 
nos resultados e nos efeitos da política (SOUZA, 2007). 
O Quadro 1 sintetiza as principais ideias e contribuições dos fundadores do 
campo de políticas públicas (SOUZA, 2007). 
Quadro 1 – Principais ideias e contribuições dos fundadores do campo de políticas públicas 
Fonte: Sistematizado pelos autores com base em Souza (2007). 
 
Nos anos posteriores, o campo se ampliou, com destaque para os avanços 
industriais decorrentes da Segunda Guerra Mundial. Nesse período de guerra, e da 
consequente mobilização para atender as demandas dos exércitos, houve maior 
participação estatal na regulação dos preços no mercado interno dos Estados Unidos 
(CAVALIERI, 2009). 
 
 
 
17 
Para essa expansão do campo, também foram importantes os institutos 
denominados de "think tanks". Nos EUA, os primeiros a surgir foram a National 
Science Foundation, a RAND Corporation e a Brookings Institution, que 
desenvolveram estudos especializados sobre a forma de agir dos governos (DELEON, 
2006). A RAND Corporation elaborou estudos para o Departamento de Defesa, além 
do Sistema de Planejamento e Orçamento Programado (PPBS). 
No Brasil, são considerados como “think tanks” o Instituto de Pesquisa 
Econômica Aplicada (IPEA), a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), o 
Fórum Brasileiro de Segurança Pública (FBSP), as universidades e outros centros de 
excelência voltados à discussão, reflexão e produção científica para diversos temas 
do cotidiano, como educação, saúde, economia, segurança pública e demais temas 
de interesse social. 
 
Nos links a seguir disponibilizados, você pode saber mais sobre cada 
um desses think tanks visitando suas páginas na internet. 
 
RAND Corporation. 
National Science Foundation. 
Brookings Institution. 
Escola Nacional de Administração Pública (ENAP). 
Fórum Brasileiro de Segurança Pública. 
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). 
 
Na próxima aula, que trata das políticas públicas no Brasil, veremos que o 
“campo de públicas” foi significativamente marcado, a partir da década de 1980, pelo 
movimento chamado New Public Management (nova gestão pública). 
Com início nos governos de Margaret Thatcher (Reino Unido) e Ronald 
Reagan (Estados Unidos), a perspectiva direcionou o Estado para um amplo 
movimento de reforma gerencial, baseado no ajuste fiscal, na desregulamentação do 
setor privado e no aumento da eficiência do setor público por meio de instrumentos 
como a avaliação de desempenho e a redução de custos (MAXIMIANO; NOHARA, 
2017; LOTTA, 2016; SOUZA, 2007). 
 
https://www.rand.org/
https://www.nsf.gov/
https://www.brookings.edu/
https://enap.gov.br/pt/
https://forumseguranca.org.br/
https://www.ipea.gov.br/portal/
 
 
 
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Aula 3 – POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL 
 
No Estado brasileiro, Farah (2016) explica que, durante o período da 
República Velha, não se contemplava uma política de atuação muito robusta. Não 
havia na época uma visão de maior participação do Estado. A mudança de cenário 
ocorreu a partir de 1930, quando o Brasil viu sua indústria se desenvolver de forma 
mais acelerada, no denominado Estado Nacional-Desenvolvimentista. 
A política de participação do estado brasileiro ficou mais evidente com a 
regulação do café, atuação que refletiu tanto nas exportações do produto quanto no 
consumo interno com o acompanhamento de preços (PELAEZ, 1971; CAVALIERI, 
2009). 
A reforma burocrática brasileira, segundo Maximiano e Nohara (2017), teve 
sua origem especificamente no ano de 1936, com a origem do Conselho Federal do 
Serviço Público Civil. O órgão posteriormente foi transformado no Departamento 
Administrativo do Serviço Público (Dasp), por Luís Simões Lopes, no ano de 1938. Os 
novos caminhos traçados pelo Dasp fortaleceram a necessidade de novos 
especialistas em políticas públicas. 
Um segundo momento de grandes alterações ocorreu em 1967 com o 
Decreto-Lei n. 200, considerado a principal norma de organização da 
administração pública. Nessa norma, definiram-se diretrizes, princípios, 
descentralização administrativa, papel dos ministérios, orçamento, planejamento, 
controle, entre outros. O Decreto-Lei n. 200 foi desenvolvido a partir das ideias de 
Fayol (MAXIMIANO; NOHARA, 2017). 
 
A Constituição Federal de 1988 foi outra fronteira para as políticas 
públicas brasileiras, já que representou importantes avanços em 
termos de princípios e elementos estruturantes da administração 
pública. No entendimento de Celina Souza (2018), ganharam espaço o 
reconhecimento de direitos sociais, o acréscimo de competências para 
os entes federativos, o acesso amplo à saúde, a alteração nos arranjos 
formais para a aprovação de emendas constitucionais, dentre outros. 
 
As mudanças pararam. Anos mais tarde, o então ministro da Administração 
Federal e Reforma do Estado, Luiz Carlos Bresser-Pereira, (1995-1998), tentou 
substituir o modelo burocrático por um modelo de padrão gerencial, criando o 
 
 
 
19 
denominado Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado. Os esforços do 
ministro se traduziram na aprovação da Emenda Constitucional n. 19/1998, que, 
dentre outras mudanças, inseriu o princípio da eficiência no artigo 37 da Constituição 
Federal (MAXIMIANO; NOHARA, 2017). 
É importante entender que a reforma brasileira de 1995 recebeu forte 
influência da New Public Management (nova gestão pública), que teve início na 
década de 1980, seguindo os princípios da primeira-ministra britânica Margaret 
Thatcher e do presidente norte-americano Ronald Reagan. 
Dentro dessa perspectiva, a reforma do estado brasileiro foi ampliada,apresentando cenários como a criação de mecanismos de avaliação de desempenho, 
controle de gastos, controle do orçamento, privatizações, delegação de serviços 
públicos ao particular, aperfeiçoamento de serviços públicos, desregulamentação 
(ABRUCIO, 1997; MAXIMIANO; NOHARA, 2017; LOTTA, 2016). 
Bresser-Pereira defendia ideias voltadas a uma economia brasileira que 
atravessasse as fronteiras internacionais, entendendo que era obrigação do Estado 
promover todas as reformas administrativas, fiscais, previdenciárias e estruturais, 
para que tal expansão se concretizasse (NASCIMENTO, 2021; BRESSER-PEREIRA, 
1997). 
Muitas das características desse período seguiam uma tendência mundial 
iniciada no programa lançado em 1993 por Bill Clinton, presidente dos EUA, 
denominado programa Revisão Nacional do Desempenho. 
Bill Clinton inspirou seu programa a partir da obra Reinventing government: 
how the entrepreneurial spirit is transforming the public sector (1992) (Reinventando 
o Governo: como o espírito empreendedor está transformando o setor público). O 
projeto de Clinton, em 1998, tornou-se a Aliança Nacional para a Reinvenção do 
Governo e, finalmente, logo após, passou a se chamar New Public Management 
(KELNERT; SILVA, 1993). 
Para fins deste estudo, simplificamos os fundamentos da “nova gestão 
pública” em três pontos, apresentados a seguir, que se complementam e guardam 
correlações entre si: 1) gerencialismo puro; 2) consumerismo; e 3) orientação para o 
serviço público (ABRUCIO, 1997). 
 
 
 
 
 
 20 
1) Gerencialismo puro: 
tinha como objetivo controlar os gastos do Estado, baseando suas ações em: i) reduzir 
gastos; ii) melhorar a eficiência da gestão; e iii) buscar o aumento da produtividade 
(ABRUCIO, 1997; MAXIMIANO; NOHARA, 2017). 
2) Consumerismo: 
é um desdobramento do gerencialismo puro. Seu fundamento consiste na ideia de 
que, sem prejuízo das características do gerencialismo, as ações do Estado deveriam 
satisfazer, com a maior plenitude possível, as demandas coletivas (ABRUCIO, 1997; 
MAXIMIANO; NOHARA, 2017). 
3) Orientação para o serviço público:1 
é uma contenção da abordagem consumerista, abrangendo conceitos como 
transparência, accountability (prestação de contas), participação social, justiça, 
equidade. Essa abordagem afasta características individualistas que poderiam surgir 
com o consumerismo, contudo, sem retornar ao modelo burocrático de Max Weber. 
Entenda que a orientação para o serviço público é uma nova visão do modelo 
gerencial, concebido a partir de princípios republicanos e democráticos (ABRUCIO, 
1997; MAXIMIANO; NOHARA, 2017). 
Para finalizar, compreenda que o modelo gerencial até hoje estabelecido 
não parou de se transformar. Ele se adaptou de acordo com inúmeros fatores, a 
exemplo de mudanças sociais, políticas e econômicas. A forma como o Estado atua, 
seus planejamentos, direcionamentos e, consequentemente, suas políticas públicas 
em muito dependem de fatores que nem sempre são possíveis de se controlar ou 
prever. 
 
 
1 Em inglês, Public Service Orientation ou simplesmente PSO. 
 
 
 
21 
Aula 4 – CONCEITO, ELEMENTOS GERAIS E OBJETIVO DA 
POLÍTICA PÚBLICA 
 
 
Conceito da política pública 
 
Nas aulas anteriores, você viu que a política pública, como campo do 
conhecimento, surge como um recorte da Ciência Política nos EUA. Além disso, 
viu também que as primeiras contribuições teóricas vieram de Harold D. Lasswell, na 
década de 1930 e que o campo rompeu com a tradição europeia de análise 
conceitual do Estado, passando a investigar a função dos governos, por entendê-
los como produtores, “por excelência, de políticas públicas” (SOUZA, 2018; 
2007). 
Segundo aponta Celina Souza (2018, p. 11), “existem inúmeras definições de 
políticas públicas que, na sua simplicidade e elegância [...] escondem a complexidade 
que envolve os governos quando decidem formulá-las e implementá-las”. 
 
 Thomas R. Dye, que sintetizou o que se iniciou com 
H. Lasswell como Policy Science, e que depois tomou 
corpo e evoluiu para o conceito de Public Policy (Política 
Pública), deixou uma clássica lição, proferida em 1975. 
Para Dye, “a política pública é o que os governos decidem 
fazer ou não fazer [...] o que os governos fazem, por que 
eles fazem isso, e que diferença isso faz” (DYE, 2017, p. 
1). 
 
Perceba que, apesar do alerta de Celina Souza (2018, p. 13), de que “não 
existe uma única, nem melhor definição sobre o que seja uma política pública”, a 
literatura apresenta elementos comuns, que envolvem a busca pela solução de 
problemas públicos. 
De acordo com estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) 
“uma das formas de se entender as políticas públicas é analisá-las como soluções 
estruturadas para a solução de grandes problemas coletivos” (IPEA, 2018, p. 53). 
Leonardo Secchi indica a política pública como: 
"[...] a atividade e o campo de conhecimento teórico e metodológico 
voltados para a geração e a sistematização de conhecimentos 
 
 
 
22 
aplicados ao enfrentamento de problemas públicos" (SECCHI, 2019, 
p. 1). 
 
 Melazzo (2010) afirma que o termo “política pública”, por seu conteúdo 
polissêmico, não se resumiria a um programa ou uma ação governamental. Segundo 
o autor, 
[...] este conceito pode se referir ou expressar diferentes dimensões 
dos processos que envolvem a decisão e a intervenção do Estado 
sobre determinada realidade ou, ainda, incorporar mecanismos e 
estruturas de tomadas de decisão ou implementação de ações mais 
ou menos sujeitas a controles sociais e, somente isto, justificaria uma 
análise mais detida de seus conteúdos” (MELAZZO, 2010, p. 12). 
 
 No entanto, Brasil e Capella (2016, p. 74) destacam “[...] que o agente mais 
importante do processo de produção de políticas públicas é o governo”. Essa posição 
estatista ou estadocêntrica defende que as políticas públicas são impulsionadas 
pelos governos. Tal perspectiva ocorre em razão da superioridade objetiva do Estado, 
que lhe garante, dentre outras prerrogativas, o poder de elaborar e fazer cumprir as 
leis (SECCHI, 2014; HOWLETT; RAMESH; PERL, 2020; DYE, 2017; MENY; 
THOENIG, 1992). A literatura estatista compreende como possível a participação de 
atores externos ao governo, desde que não tenham a prerrogativa de decidir ou 
conduzir um processo de política pública. 
Visões distintas concebem uma maior participação de atores externos, como 
organizações privadas, organizações não governamentais, organismos multilaterais 
ou redes de políticas públicas (policy networks). Numa abordagem multicêntrica ou 
policêntrica, considera-se possível a participação de atores externos aos governos 
ao longo do processo de formação da política pública. 
Então, pode-se dizer que, num processo de política pública, algumas ações 
estruturais são características, como: fazer escolhas, tomar decisões, planejar, 
executar e avaliar se os resultados concretos foram aqueles esperados. Além disso, 
é importante considerar que o campo das políticas públicas é também um espaço de 
disputas de diversos segmentos da sociedade, cada um com seus interesses de igual, 
maior ou menor relevância (MELAZZO, 2010). 
 
 
 
 
23 
Elementos gerais da política pública 
 
Após apresentarmos o conceito de política pública e antes de aprofundarmos 
os estudos sobre os elementos gerais da política pública, vamos discutir um pouco 
sobre o alcance e os possíveis significados do conceito de “política”. 
Leonardo Secchi (2014, p. 1) destaca que países de língua latina, como Brasil, 
Espanha, Itália e França, encontram dificuldades em distinguir alguns termos próprios 
da Ciência Política dos EUA. Isso ocorre de forma específica com o termo “política”. 
Na língua portuguesa, esse termo pode assumir significados distintos dos 
estabelecidos pelos falantes de língua inglesa, que utilizam as expressões politics e 
policy para significados e contextos distintos.Tal diferenciação será abordada no 
quadro a seguir. 
 
Politics (política): 
na perspectiva de Bobbio (2002 apud SECCHI, 2014, p. 1), esse significado de 
política representa “a atividade humana ligada à obtenção e manutenção dos 
recursos necessários para o exercício do poder sobre o homem.” Como destaca 
Secchi (2014), essa é a acepção mais presente no imaginário coletivo, ligada à 
ideia de competição – de grupos ou de ideias – fruto do nosso modelo de democracia. 
“Ninguém mais aguenta a velha política” é uma frase que exemplifica a política no 
sentido de politics. 
Policy (política): 
de acordo com Secchi (2014, p. 1), essa dimensão de política é mais concreta, tendo 
“relação com orientações para a decisão e ação”. Expressões como “a política da 
empresa” ou “isso não faz parte da política da organização” retratam essa abordagem. 
Public policy (política pública): 
nesse caso, o conceito está relacionado ao sentido policy, uma vez que trata “do 
conteúdo concreto e do conteúdo simbólico de decisões políticas, e do processo de 
construção e atuação dessas decisões” (SECCHI, 2014, p. 1). 
 
Atenção: é no contexto de public policy que tratamos das políticas de 
segurança pública. 
Como já vimos, Leonardo Secchi (2019, p. 5) indica como fundamentais para o 
estudo do campo o problema público e a política pública. Segundo o autor, a política 
pública tem um conceito abstrato, que irá se materializar por instrumentos concretos, 
 
 
 
24 
como leis, programas, projetos, campanhas, obras, prestação de serviços, impostos, 
taxas, subsídios, decisões judiciais, entre outras medidas. 
Howlett, Ramesh e Perl (2020) apresentam como elementos dos problemas 
públicos – inter-relacionados ao processo de formação da política – os atores 
políticos, as estruturas e instituições e os conjuntos de ideias, que serão 
abordados nos quadros a seguir. 
 
Atores políticos (policy actors): são os responsáveis por determinar o 
conteúdo e o processo de formação da política pública. São os indivíduos, grupos ou 
organizações que exercem um papel na arena política, sendo também hoje utilizada 
a expressão stakeholders (partes interessadas). As arenas políticas são os espaços 
em que ocorrem as discussões de ideias. Nelas, os atores tentam sensibilizar a 
opinião pública (HOWLETT; RAMESH; PERL, 2020; SECCHI, 2014). 
Existem várias formas de categorizar os atores. Em nosso estudo, seguiremos 
a classificação de Leonardo Secchi (2014), que distingue os atores em duas 
categorias: atores governamentais e atores não governamentais. 
Atores governamentais: políticos, designados politicamente, burocratas, 
juízes. 
Atores não governamentais: grupos de interesse, partidos políticos, meios 
de comunicação, think tanks, destinatários das políticas públicas (policytakers), 
organizações do terceiro setor, outras partes interessadas. 
 
Sobre os destinatários da política (policytakers), o IPEA (2018, p. 74-75) define 
como público-alvo: 
 
a) população como um todo atingida pela política; 
b) população que será elegível à política; 
c) população que será atendida e priorizada, em razão da restrição imposta por 
diferentes fatores, como a escassez de recursos públicos. 
 
 
 
 
25 
 
Estruturas e instituições: 
diferentemente da expressão comumente utilizada no país, em que instituição seria 
sinônimo de entidade ou organização (como uma instituição policial ou instituição de 
ensino superior), a palavra instituição tem uma conotação mais ampla, como um 
conjunto de regras formais que “condicionam o comportamento dos indivíduos” 
(SECCHI, 2014, p. 82). 
Nesse contexto, supera-se o entendimento clássico de instituição como organização, 
e o conceito vai além, abrangendo as regras constitucionais, os estatutos, as políticas 
públicas passadas, os regimentos internos das arenas em que se constroem as novas 
políticas etc. Essa abordagem é chamada de institucionalista. 
Entretanto, desde a década de 1980, novos estudos trouxeram a corrente chamada 
neoinstitucional ou do novo institucionalismo. Para esses pesquisadores, o 
comportamento dos atores nem sempre é moldado por instituições, dependendo da 
consolidação dessas regras impostas (FREY, 2000). A corrente neoinstitucional 
admite também regras informais, como os costumes, as convenções, as crenças. 
Conjuntos de ideias: 
Howlett, Ramesh e Perl (2020, p. 56, tradução nossa) destacam os vários conjuntos 
que distinguem as ideias durante o ciclo de formação da política: “ideias de 
programas, estruturas simbólicas, paradigmas políticos e sentimentos públicos”. 
Segundo os autores, ideias de programa “representam amplamente a seleção de 
soluções específicas entre o conjunto designado como aceitável dentro de um 
paradigma [...]” de política pública que se pretenda formular (HOWLETT; RAMESH; 
PERL, 2020, p. 56, tradução nossa). 
 
No campo da segurança pública, podemos citar como política pública a 
Lei n. 13.675, de 11 de junho de 2018, que instituiu o Sistema Único de Segurança 
Pública (Susp) e criou a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social 
(PNSPDS) (BRASIL, 2018). 
Por meio da Carteira de Projetos e da Carteira de Políticas Públicas, o 
Ministério da Justiça e Segurança Pública materializa ações governamentais, 
descrevendo as políticas a partir de público-alvo, objetivo e problema. 
 
 
 
 
26 
Objetivo da política pública 
 
Perceba que a formulação da política é uma resposta para as necessidades de 
uma determinada sociedade, comunidade ou população. Assim, os objetivos da 
coletividade se confundem com o próprio objetivo da política (OUTHWAITE; 
BOTTOMORE, 1996). 
Conforme já vimos, segundo o IPEA, a política pública é “formulada ou 
desenhada para atuar sobre a fonte ou a causa de um determinado problema ou 
conjunto de problemas [...]” (2018, p. 72). 
Desse modo, o objetivo geral da política pública é a solução ou a minimização 
de um problema (IPEA, 2018). 
Como etapa preliminar da elaboração de uma política pública, os 
formuladores da política realizam o diagnóstico, que é uma identificação da fonte ou 
causa do problema a ser combatido. Assim, converge-se para uma definição do 
objetivo da ação pública (IPEA, 2018, p. 72). 
Mas, a identificação do problema e a realização de diagnóstico serão assuntos 
tratados no Módulo 2. 
 Segundo o IPEA (2018, p. 74-75), para definir o objetivo da política pública, 
devem observadas as seguintes diretrizes: 
o Aplicação dos recursos disponíveis de forma eficiente; 
o Minimização dos custos envolvidos; 
o Maximização dos resultados ou benefícios sociais. 
 
Ao tratarmos do objetivo da política pública, especialmente em relação à 
aplicação eficiente dos recursos disponíveis, precisamos associar nosso estudo a 
outros elementos, dentre os quais o Planejamento Estratégico Governamental (DE 
TONI, 2016). Além disso, são exigidos conhecimentos sobre administração 
orçamentária e financeira, programas e projetos, planejamento estratégico. 
Conhecimentos sobre orçamento público, em especial sobre seus 
instrumentos básicos de programação – Plano Plurianual, Lei de Diretrizes 
Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual –, também são indispensáveis para a 
definição de prioridades, de acordo com critérios de hierarquia e essencialidade 
(BRASIL, 2021, c; PARANÁ, 2021; IPEA, 2018). 
No Plano Plurianual (PPA), o poder público define as prioridades de médio e 
longo prazos que materializarão políticas públicas, por meio de programas e projetos. 
 
 
 
27 
Essas políticas terão objetivos – voltados a resolver problemas públicos – mediante a 
definição de indicadores e metas direcionadas a um público-alvo. 
Para a formulação da política pública, seu monitoramento e sua avaliação, são 
também relevantes os conhecimentos sobre a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 
e a Lei Orçamentária Anual (LOA) que, junto com o PPA, são instrumentos de 
programação previstos para a União, osEstados, o Distrito Federal e os Municípios. 
Segundo o Ministério da Economia (BRASIL, 2021, c), a Lei Orçamentária 
Anual (LOA) é elaborada com base nas metas e prioridades do Governo definidas na 
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); já a LDO estabelece a ligação entre o Plano 
Plurianual (PPA) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). 
No Módulo 2, aprofundaremos a discussão sobre os instrumentos básicos de 
programação e sua correspondência com políticas públicas de segurança. 
Perceba que todos os elementos anteriormente descritos – no conceito, 
elementos gerais e objetivo da política pública, poderão ser observados no 
Planejamento Estratégico do Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP) 
(BRASIL, 2021b), cuja finalidade é definir com “clareza para toda a organização quais 
são os objetivos a serem atingidos e como serão alcançados” (BRASIL, 2021, b). 
No âmbito do MJSP, o Planejamento Estratégico atual está associado ao Plano 
Plurianual – PPA 2020-2023 do Governo Federal, sendo representado visualmente 
por seu Mapa Estratégico, conforme se pode ver na Figura 3 a seguir: 
 
Figura 3 – Mapa estratégico 2020-2023 
Fonte: Ministério da Justiça e Segurança Pública (BRASIL, 2021, b) 
 
 
 
 
28 
Para a entrega formal de um produto ou serviço único, o MJSP vale-se de um 
conjunto de ações que integram a Carteira de Projetos Estratégicos. Essas ações 
são voltadas ao alcance dos objetivos propostos na estratégia (BRASIL, 2021, a). 
 
Conheça a Carteira de Projetos Estratégicos clicando aqui! 
 
Para o monitoramento e a melhoria contínua de suas ações e para o 
fortalecimento dos mecanismos de prestação de contas (accountability), o MJSP 
utiliza a Carteira de Políticas Públicas. 
 
 
Figura 4 – Carteira de Políticas Públicas 
Fonte: Ministério da Justiça e Segurança Pública (BRASIL, 2021, a) 
 
Essa ferramenta de gestão “contempla uma lista exaustiva de todas as políticas 
que o Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP) atua, sendo organizada de 
forma setorial, ou seja, vinculadas à cada unidade finalística no âmbito da estrutura 
organizacional do Ministério” (BRASIL, 2021, a). 
A Carteira de Políticas Públicas contém uma série de informações que 
registram essas ações governamentais, tais como: 
 
o Unidade Finalística do Ministério da Justiça e Segurança Pública – MJSP; 
o nome da política; 
o principais entregas: produtos/serviços; 
o descrição da política: público-alvo, objetivo, problema; 
o fase de implementação: instrumentos; 
o subunidade responsável pela política; 
o base legal; 
o Planejamento estratégico 2020-2023: projetos estratégicos; 
https://legado.justica.gov.br/Acesso/governanca/planejamento-estrategico-2020-2023/pdfs-planejamento-estrategico%2020-23/pe-2020-2023-carteira_projetos_estrategicos_v4.pdf
 
 
 
29 
o Planejamento estratégico 2020-2023: indicadores estratégicos; 
o Plano Plurianual (PPA) 2020-2023: programa temático; 
o Cadeia de valor: macroprocesso; 
o Lei Orçamentária Anual (LOA) 2020: ação orçamentária; 
o Lei Orçamentária Anual (LOA) 2020: plano orçamentário. 
 
Clique aqui para visualizar a Carteira de Políticas Públicas do Ministério da 
Justiça e Segurança Pública. 
No Módulo 2, veremos aplicações práticas da Carteira de Políticas Públicas. 
 
 
 
https://www.justica.gov.br/Acesso/governanca/carteira/capa
 
 
 
30 
Aula 5 – TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
 
 
Nessa aula, trataremos dos tipos de políticas públicas. Inicialmente, é 
importante compreender que não há um formato único para a descrição de 
tipologias das políticas públicas, motivo pelo qual serão apresentadas as 
classificações mais utilizadas pela doutrina. 
Perceba que a literatura, ao longo dos anos, encarregou-se de diversificar os 
tipos de políticas públicas, a exemplo da tipologia de Wilson (SECCHI, 2014), que 
descrevia as políticas a partir dos benefícios e dos custos, classificando-os como 
distribuídos ou concentrados. 
Como exemplo, uma política empreendedora seria aquela com custos 
concentrados e benefícios distribuídos (SECCHI, 2014). Ou seja, nessa política os 
benefícios são coletivos e os custos se concentram em certas categorias. 
Continuando com nossos exemplos de classificação, na tipologia de Gormley 
(1986), duas variáveis são essenciais: 
Nível de destaque (saliência) de um assunto: 
um determinado tema é destaque quando “afeta um grande número de pessoas de 
forma relevante” (GORMLEY, 1986, p. 598; SECCHI, 2014); e 
Nível de complexidade do tema: 
nas palavras de Gormley (1986, p. 598) um assunto é complexo quando “levanta 
questões factuais que não podem ser respondidas por amadores ou generalistas”. Em 
outras palavras, dependem de pessoas que sejam especialistas para a formulação e 
aplicação. 
 
Para Gormley (1986) os grupos de política são divididos em: 
⮚ grupo de política de sala operatória: tem apelo popular (Ex: regulamentação 
da água, medicamentos etc.); 
⮚ grupo de política de audiência: atrai a atenção das pessoas, da mídia, da 
política (Ex: políticas de cotas etc.); 
⮚ grupo de política de sala de reuniões: exige conhecimento especializado e 
recebe baixa atenção da coletividade (Ex: regulamentação de instituições financeiras, 
telefônicas etc.); 
 
 
 
31 
⮚ grupo de política de baixo escalão: de fácil e simples elaboração, não prende 
a atenção popular (Ex: prestação de serviços de informação aos cidadãos, protocolos 
para servidores públicos etc.). 
 
Uma terceira tipologia é a de Gustafson (1983, apud SECCHI, 2014), que 
incorpora o conceito de policymaker (formulador de política pública), cujos critérios de 
distinção são o conhecimento e a intenção. O modelo busca diferenciar quem tem 
a real intenção de resolver um problema público e quem não tem a mesma intenção. 
Ao final, a tipologia de Gustafson chega a duas divisões: 
⮚ política pública real: quando o formulador da política busca resolver 
um problema público com vontade (intenção) de resolvê-lo e com 
conhecimento para tal; 
⮚ política pública simbólica (symbolic policies): quando o formulador 
da política não tem conhecimento e/ou não tem um corpo técnico 
especializado e/ou não tem a intenção de resolver o problema. Esta 
também é chamada de pseudopolítica. 
Por fim, a tipologia mais usual e tradicional foi a desenvolvida por Theodore 
J. Lowi, por isso chamada de Tipologia de Lowi, que surgiu a partir de um artigo 
científico publicado na revista World Politics, em 1964. Segundo Secchi (2014), nesta 
classificação surgem quatro tipos de políticas públicas, cujo critério é o impacto 
esperado na sociedade: 
1) políticas regulatórias: 
são políticas em que são definidos padrões de conduta ou de comportamento, produto 
ou serviço (SECCHI, 2014). A aprovação ou não desse tipo de política irá depender 
das forças dos atores e dos interesses da sociedade. Exemplificando a política 
regulatória, Secchi (2014, p. 25) lista: 
 
as regras para segurança alimentar, para operação de mercado financeiro, 
regras de tráfego aéreo, códigos de trânsito, leis e códigos de ética em 
assuntos como aborto ou eutanásia ou, ainda, proibição de fumo em locais 
fechados e regras para publicidade de certos produtos. 
2) políticas distributivas: 
são as políticas que beneficiam um grupo de atores, porém seus custos são 
distribuídos entre toda a coletividade. Para ilustrar essa política, Secchi (2014, p. 25) 
fala em “subsídios, gratuidade de taxas para certos usuários de serviços públicos, 
incentivos ou renúncias fiscais.”; 
 
 
 
32 
3) políticas redistributivas: 
nessas políticas o benefício é limitado a um grupo e o custo recai sobre outra categoria 
de atores. Nesse contexto, poderá haver disputa entre os lados opostos. Um exemplo 
seriam as políticas de incentivos fiscais, em que determinados segmentos da 
economia são beneficiados em detrimento de outros. Sempre que há renúncia de 
receita, algum outro setor acaba sendo onerado paraa manutenção do equilíbrio 
fiscal; 
4) políticas constitutivas: 
são regras que definem como irão ocorrer outros processos, como disputas políticas, 
como o desenvolvimento de políticas públicas, entre outros, por isso são também 
denominadas meta-policies. Para explicá-las, Lowi (1985, p. 74) fala em “regras 
sobre poderes e regras sobre regras”. Segundo Secchi (2014, p. 26), elas “estão 
acima dos outros três tipos de políticas e comumente moldam a dinâmica política 
dessas arenas.” O conflito está concentrado nos atores diretamente interessados, não 
surtindo muito interesse nos cidadãos, que estão mais preocupados com a prestação 
de serviços públicos ou com as ações concretas do governo. Outros casos que se 
enquadram nessa forma de política citados por Secchi (2014, p. 26): as regras do 
sistema político-eleitoral, a distribuição de competências entre poderes e esferas, as 
regras das relações intergovernamentais, as regras de participação da sociedade civil 
em decisões públicas. 
Figura 5 – Lowi (1985) 
Fonte: SCD/EaD/Segen. 
 
 
 
 
33 
Finalizando 
 
Ao término deste módulo, você aprendeu que, a partir de 1980, aumentou a 
preocupação dos governos com a garantia da segurança de seus cidadãos diante do 
aumento de crimes e da violência. 
Além disso, viu que “não há nada melhor do que uma boa teoria para resolver 
um problema prático” (LEWIN, 1965, p. 191). Portanto, o conhecimento teórico 
contribui sobremaneira para os processos de monitoramento e avaliação das políticas 
públicas, uma vez que a investigação sobre o que deu certo e o que deu errado ainda 
não é uma prática habitual em muitas organizações (principalmente públicas). 
Em nosso estudo, você viu também que política pública é uma diretriz 
elaborada para enfrentar um problema público. Além disso, que um primeiro passo 
possível para a elaboração de uma política pública pode se constituir pela 
implementação de um banco de boas práticas dentro de cada organização. 
Aprofundando um pouco mais, você conheceu Hofstadter. Esse importante 
pesquisador identificou, em 1955, que os monopólios existentes provocavam na 
sociedade da época o sentimento coletivo da necessidade de uma maior participação 
do poder público na regulação dos mercados. 
Você também se familiarizou com Roosevelt, presidente norte-americano 
responsável por ampliar o alcance das políticas públicas oferecidas pelo governo, 
passando a agir em áreas em que o governo dos EUA até então não atuava. 
Você deve também se recordar de Lasswell, teórico que tinha o objetivo de criar 
uma ciência social aplicada. Em sua visão, deveria existir uma articulação entre as 
universidades e os agentes públicos, cuja finalidade seria apontar soluções objetivas 
e práticas para problemas públicos. 
Além de Lasswell, mais três cientistas são reconhecidos como os fundadores 
da área de políticas públicas: H. Simon, C. Lindblom e D. Easton. Eles contribuíram 
de formas diferentes para a formação do campo de políticas públicas. 
Não esqueça de que esse campo se expandiu após a Segunda Guerra Mundial, 
principalmente com a criação dos institutos denominados de "think tanks". Já um 
segundo e importante marco nas políticas públicas foi estabelecido a partir de 1980, 
devido ao movimento chamado New Public Management (nova gestão pública). 
A seguir, voltamo-nos ao estudo das políticas públicas no Brasil, quando 
identificamos uma mudança de cenário a partir de 1930, momento em que a indústria 
se desenvolveu de forma mais acelerada no denominado Estado Nacional-
 
 
 
34 
Desenvolvimentista. Alguns anos mais tarde, em 1936, houve a criação do Conselho 
Federal do Serviço Público Civil. Já em 1967, foi aprovado o Decreto-Lei n. 200, 
considerado a principal norma de organização da administração pública brasileira. 
Você conheceu também Luiz Carlos Bresser-Pereira, importante gestor, 
professor e ministro que, na década de 1990, tentou substituir o modelo burocrático 
brasileiro por um modelo de padrão gerencial, criando o denominado “Plano Diretor 
de Reforma do Aparelho do Estado” (PDRAE). O Plano Bresser era influenciado por 
dois nomes da época, Margaret Thatcher e Ronald Reagan, na chamada “nova gestão 
pública”, que se fundava em três pontos: 1) gerencialismo puro; 2) consumerismo; e 
3) orientação para o serviço público. 
Um conceito simples de política pública foi apresentado por Dye (2017, p. 1): 
“é o que os governos decidem fazer ou não fazer”. Como exemplos, podemos citar o 
Sistema Único de Segurança Pública (Susp) e a Política Nacional de Segurança 
Pública e Defesa Social (PNSPDS). 
Até este momento dos estudos, acreditamos que você tenha compreendido que 
o objetivo geral de uma política pública é a solução ou a minimização de um problema. 
Mas, neste escopo, vamos rememorar que existem três elementos dos problemas 
públicos – inter-relacionados ao processo de formação da política – sendo eles: os 
atores, as instituições e as ideias ou conhecimentos. 
Além disso, relembre que as prioridades estabelecidas pelo poder público 
serão encontradas no Plano Plurianual (PPA). Neste, estão definidas as prioridades 
de médio e longo prazos que materializarão políticas públicas por meio de programas 
e projetos. Essas políticas terão objetivos que buscam resolver problemas públicos 
mediante a definição de indicadores e metas, sendo direcionadas a um público-alvo. 
Com esse raciocínio, você concluiu que, para a entrega formal de um produto 
ou serviço único, o MJSP vale-se de um conjunto de ações que integram a Carteira 
de Projetos Estratégicos, as quais são voltadas ao alcance dos objetivos propostos 
na estratégia. O MJSP utiliza ainda a Carteira de Políticas Públicas, instrumento 
voltado tanto para o monitoramento e a melhoria contínua de suas ações quanto para 
o fortalecimento dos mecanismos de accountability (prestação de contas). 
Ao final do Módulo 1, você aprendeu sobre as tipologias de políticas públicas, 
que variam de acordo com a literatura. Assim sendo, não há um formato único para a 
descrição dessas tipologias. 
Wilson descreve as políticas a partir dos benefícios e dos custos, classificando-
os como distribuídos ou concentrados. 
 
 
 
35 
A tipologia de Gormley leva em conta o nível de destaque (saliência) e o nível 
de complexidade. Para ele, há também os grupos de política, que são divididos em: 
grupo de política de sala operatória, grupo de política de audiência, grupo de política 
de sala de reuniões e grupo de política de baixo escalão. 
Já Gustafson incorporou o conceito de policymaker (formulador de política 
pública), cujos critérios de distinção são o conhecimento e a intenção. Busca-se 
diferenciar quem tem a real intenção de resolver um problema público de quem não 
tem a mesma intenção. 
A mais conhecida tipologia é a de Lowi, que apresenta como critério o impacto 
esperado na sociedade. Para Lowi, há quatro tipos de políticas públicas: 1) 
regulatórias; 2) distributivas; 3) redistributivas; e 4) constitutivas. 
 
 
 
 
 
 
 
 
36 
Módulo 2 – NOÇÕES DO CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
 
 
Depois dos conhecimentos adquiridos no Módulo 1, que abordou o surgimento 
do campo, os conceitos fundamentais e os tipos de políticas públicas, neste Módulo 2 
estudaremos o ciclo de políticas públicas. 
Assim, relembrando o que aprendemos no Módulo 1, de acordo com Howlett, 
Ramesh e Perl (2020, p. 8, tradução nossa): 
 
 “A política pública é um fenômeno complexo que compreende 
inúmeras decisões tomadas por muitos indivíduos e 
organizações no interior do próprio governo, cujas decisões 
são influenciadas por outros atores que operam interna e 
externamente ao Estado”. 
 
Perceba que o processo de elaboração da política pública (policy-making 
process) começa quando os atores sociais identificam um problema e apresentam-
no como uma demanda que não poderá ser resolvida sem a participação do Estado 
(DE TONI, 2016).A seguir, o processo de elaboração da política pública apresenta 
fases/estágios/momentos, que se relevam como marcos do que também se 
denomina de ciclo de políticas públicas (policy cicle). 
Destaca-se que não existe um modelo básico ou padronizado do ciclo de 
políticas públicas. Existem vários modelos, conforme as abordagens dos autores ou 
das organizações envolvidas. 
Neste Módulo 2, pretendemos fornecer instrumentos para que o profissional 
integrante do Susp compreenda seu papel indispensável no ciclo de políticas 
públicas, podendo participar ativamente das etapas que integram esse processo, 
considerando respostas alinhadas às expectativas sociais. 
 
Objetivos do módulo 
 
Com os conteúdos trabalhados neste módulo, você será capaz de: 
• compreender o ciclo de políticas públicas, que inclui: definição de agenda, 
formulação da política pública, tomada de decisões, implementação e avaliação da 
política pública; 
• proceder a uma reflexão crítica quanto à importância do profissional de 
segurança pública em todo o processo de formação da política. 
 
 
 
37 
 
Estrutura do módulo 
 
O presente módulo está dividido em 4 aulas, conforme elencadas a seguir: 
 
Aula 1 – Introdução ao ciclo de políticas públicas 
Aula 2 – Definição de agenda 
Aula 3 – Formulação de políticas públicas e tomada de decisão 
Aula 4 – Implementação e avaliação de políticas públicas 
 
 
 
 
38 
Aula 1 – INTRODUÇÃO AO CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
 
 
Esta aula busca oferecer uma visão objetiva e didática sobre o ciclo de 
políticas públicas (policy cicle), mediante um esquema de interpretação que traduz 
o processo de elaboração da política pública (policy-making process). 
De acordo com o dicionário Michaelis (2015, online): 
Compreende-se ciclo como uma sequência de ações 
constituinte de um processo que, partindo de um ponto de 
início, após evolução e transformação, apresentando diferença 
sensível, desembocam em um ponto final, que nada mais é 
que o retorno ao ponto inicial para consequente recomeço. 
 
A ideia de ciclo está presente em várias áreas do conhecimento, como na 
Administração e no Planejamento Estratégico. O ciclo PDCA, estruturado em 
Plan, Do, Check, Act ou Planejar, Executar, Verificar, Agir é um exemplo muito 
utilizado como ferramenta de gestão voltada à melhoria contínua em organizações 
públicas e privadas. No Brasil, por exemplo, é referenciado pelo IPEA (2018). 
Conforme apontam Caetano e Sampaio (2016, p. 129), o ciclo PDCA trata-se 
de uma técnica, que tem origem no Sistema Toyota de Produção, e que se destina 
à solução de problemas, “uma vez que organiza o órgão, fornecendo maior 
visibilidade (clareza)” na identificação, solução de um problema e melhoria contínua. 
Adicionalmente, o ciclo PDCA “oferece maior agilidade, mediante a formulação inicial 
de um planejamento (traçar metas e definir os meios), o qual, em seguida, é posto em 
prática (executar o que foi planejado e capacitar o pessoal)” (CAETANO; SAMPAIO, 
2016, p. 127). 
 
De acordo com Maximiano (2018, p. 175), o Sistema Toyota de Produção, 
baseado no aprimoramento contínuo e na filosofia da “eliminação completa de 
todo e qualquer desperdício”, se alicerça nos seguintes fundamentos: 
1. Jidoka: interromper o andamento das máquinas e das linhas de 
produção quando ocorre qualquer tipo de problema ou defeito. 
2. Just-in-time (no tempo certo): fabricar apenas a quantidade 
necessária de produtos. 
3. Kaizen: práticas de aprimoramento contínuo. (MAXIMIANO, 2018, 
p. 175) 
 
 
 
39 
 
Figura 6 – Ciclo PDCA 
Fonte: TCE (PARANÁ, 2021). 
 
Ciclo PDCA: 
O ciclo PDCA é um ciclo de desenvolvimento cujo foco é a melhoria contínua. Possui 
como princípios a clareza e agilidade nos processos envolvidos na execução da 
gestão, dividindo-a em quatro principais passos, apresentados a seguir: 
1 - "P" - Plan (planejar): estabelecer uma meta ou identificar um problema (aquilo que 
impede o alcance dos resultados esperados, ou seja, o alcance da meta); analisar o 
fenômeno (analisar os dados relacionados ao problema); analisar o processo 
(descobrir as causas fundamentais dos problemas); e elaborar um plano de ação; 
2 - "D" - Do (executar): realizar as atividades conforme o plano de ação; 
3 - "C" - Check (verificar): monitorar e avaliar periodicamente os resultados, avaliar os 
processos e resultados, confrontando-os com o planejado por meio dos indicadores 
de resultado. Atualizar ou implantar a gestão à vista pretendida; 
4 - "A" - Act (agir): atuar de acordo com os resultados das avaliações e dos relatórios, 
eventualmente determinar e confeccionar novos planos de ação, para melhorar a 
qualidade, eficiência e eficácia, aprimorando a execução e corrigindo eventuais falhas. 
Procura-se atingir dois tipos de metas em qualquer organização: melhorar resultados 
e manter resultados. Para os dois casos, é possível aplicar esse método. 
 
 
 
 
40 
Saiba mais sobre o ciclo PDCA e outras ferramentas de gestão e planejamento no 
Curso Planejamento Estratégico e Gestão em Segurança Pública ofertado pela 
SEGEN. 
 
Também envolvendo a ideia de ciclo, no Policiamento Orientado para o 
Problema (POP), utilizamos o método IARA (no inglês, SARA), que consiste nas 
seguintes fases: 
Figura 7 – Método IARA 
Fonte: SCD/EaD/Segen. 
 
Na perspectiva de Herman Goldstein (2003), o Policiamento Orientado para o 
Problema (POP) – utilizando o método IARA – busca o controle do crime mediante a 
realização de diagnósticos locais que orientam a atuação da polícia na direção de 
comportamentos criminosos que tenham maior tendência à repetição. 
 
Saiba mais sobre o POP no Curso Policiamento Orientado para Resolução de 
Problemas ofertado pela SEGEN. 
 
Essa ideia de ciclo, como uma sequência de ações com um ponto de partida, 
evolução e transformação, chegando a um ponto final que nada mais é do que o 
recomeço, também se aplica à política pública. 
http://portal.ead.senasp.gov.br/academico/editoria-a/planejamento-estrategico-e-gestao-em-seguranca-publica
http://portal.ead.senasp.gov.br/academico/copy_of_editoria-a/policiamento-orientado-para-resolucao-de-problemas
http://portal.ead.senasp.gov.br/academico/copy_of_editoria-a/policiamento-orientado-para-resolucao-de-problemas
 
 
 
41 
A política pública geralmente começa com a discussão do problema – e sua 
entrada na agenda dos governos – e termina com a avaliação da política, voltada 
à análise de impacto e aprendizagem dos gestores. Em alguns casos, autores 
como Leonardo Secchi (2014) também tratam da extinção da política. 
Em nosso curso, optamos por apresentar o ciclo de políticas públicas na 
perspectiva do Guia de Políticas Públicas: gerenciando processos, de Wu et al. 
(2014), em sua tradução editada pela Escola Nacional de Administração Pública 
(ENAP). 
Utilizamos também como referencial teórico deste curso as obras de Howlett, 
Ramesh e Perl (2020), Leonardo Secchi (2019; 2014), Celina Souza (2018), Ana 
Claudia Capella (2018), além de vários estudos do IPEA e de outros think tanks. 
Neste Módulo 2, indicamos a estruturação do ciclo da ENAP (WU et al., 2014) 
conforme descrito abaixo: 
 
● Definição de agenda 
● Formulação de políticas públicas 
● Tomada de decisão 
● Implementação de políticas públicas 
● Avaliação de políticas públicas 
 
Ao aprofundar seus estudos, você provavelmente encontrará na doutrina 
várias terminologias para as partes que compõem esse ciclo. Não há uma 
denominação melhor do que outra. Elas são escolhas de pesquisadores e estudiosos 
do campo. 
Assim, em nosso curso, abordaremos algumas das terminologias mais 
utilizadas, para que o profissional, ao se deparar no futuro com qualquer texto do 
assunto, compreenda que todas essas denominações falam do ciclo da política 
pública. 
Sobre as partes que integram esse ciclo, a literatura apresenta algumas 
distinções terminológicas, como estágios (HOWLETT; RAMESH;PERL, 2020), 
fases (SECCHI, 2019; SOUZA, 2018; CAPELLA, 2018; WU et al., 2014) ou, como 
também passaremos a tratar, momentos da política pública. 
 
Baptista e Rezende (2015) e Sampaio (2018) denominam de 
“momentos” as partes que integram o ciclo da política pública. 
 
 
 
42 
Segundo Baptista e Rezende (2015, p. 228) “por mais que haja um 
cuidado do analista em não isolar uma fase e seus efeitos, há sempre 
o risco de tratá-la de forma estanque.” 
Por tal razão, essa terminologia é adotada diante da “inevitável 
fragmentação que a ideia de fases provoca em qualquer análise a ser 
empreendida” (BAPTISTA; REZENDE, 2015, p. 228). 
 
Perceba que a separação da política pública em estágios, fases ou momentos 
– que se mostram sequenciais e interdependentes – facilita seu estudo e o 
acompanhamento de sua evolução. É importante esclarecer, entretanto, que o 
processo de construção de uma política é dinâmico, e geralmente as fases 
podem se apresentar alternadas ou misturadas, sem fronteiras nítidas (SECCHI, 
2014). 
Essa visão de Leonardo Secchi é reforçada por estudo do IPEA (2018), no 
sentido de que dificilmente as políticas públicas se comportam, na prática do dia 
a dia, de forma linear, como fases sucessivas e encadeadas. Segundo o IPEA (2018, 
p. 96) “essas fases, ao contrário, existem na forma de circuitos paralelos, 
intercorrentes, ou seja, em atividade simultânea, mas nem sempre coincidente.” 
Desse modo, perceba que a abordagem sequencial tem suas limitações. 
Não é raro, por exemplo, que se tenha que estudar um processo de tomada de decisão 
antes da identificação do problema (IPEA, 2018). 
 
“Ou seja, constantemente, há reformulação da 
agenda previamente formulada, decisões que aprofundam 
ou revogam decisões anteriores e avaliações antecipadas 
que interferem na implementação, de forma positiva ou 
negativa” (IPEA, 2018, p. 96). 
 
Entretanto, para fins didáticos, a apresentação concatenada ajuda a 
organizar as ideias, auxiliando políticos, gestores e, fundamentalmente, profissionais 
de segurança pública a criar um referencial de análise (SECCHI, 2014). 
Portanto, além do referencial teórico-científico, o ciclo garante ao gestor um 
mapa mental, uma direção, um rumo a tomar. 
 
 
 
 
 
43 
Segundo o filósofo Sêneca (4-65 a.c.): 
 
“Não existem ventos favoráveis para barcos sem rumo.” 
 
Além disso, compreender a existência dessas atividades inter-relacionadas 
facilita o envolvimento dos gestores públicos para alcançar os objetivos das 
políticas almejadas pela sociedade em consonância com as propostas formuladas 
pelos governos. Em relação aos modelos de ciclo de política pública, lembre-se 
de que existem vários esquemas representativos e que seu conhecimento quanto 
a tal variedade pode auxiliar o gestor na sua atuação prática. 
Por esse motivo, o treinamento adequado viabiliza a resolução de 
problemas públicos. Com esses conhecimentos, os profissionais que vivenciam 
essas etapas sobrepostas e os problemas que se interligam têm melhores condições 
para compreender seu papel em todas as arenas da política pública. 
Esse desdobramento das políticas públicas em etapas fundamentais foi 
exposto pioneiramente na obra de David Easton (1968). Os inputs (entradas) do 
processo político refletiam o ambiente e as demandas sociais e, após o 
processamento pelo sistema político (governo) – em um ciclo de diferentes fases –, 
culminavam nos outputs (saídas), que se materializavam em políticas públicas e seus 
resultados. 
 
 
Figura 8 – Inputs e outputs 
Fonte: SCD/EaD/Segen. 
 
A lógica input-output e a concepção das fases de Easton (1968) ganharam 
força no âmbito acadêmico, passando a ser amplamente reproduzidas. 
 
 
 
44 
Lasswell dividiu o ciclo em sete estágios: 
(1) informação; 
(2) promoção; 
(3) prescrição; 
(4) invocação; 
(5) aplicação; 
(6) término e 
(7) avaliação. 
 
Para Kingdon, a formulação de uma política pública inclui necessariamente: 
(1) o estabelecimento de uma agenda, 
(2) a especificação das alternativas a partir das quais as escolhas são feitas, 
(3) uma escolha final entre essas alternativas, por meio de votação ou decisão 
unilateral e 
(4) a implementação dessa decisão 
 
Celina Souza (2006), após apresentar e comparar diversas literaturas sobre 
policy cicle, compreende que o ciclo é constituído das seguintes fases: 
(1) definição da agenda, 
(2) identificação das alternativas, 
(3) avaliação das opções, 
(4) seleção das opções, 
(5) implementação e 
(6) avaliação. 
 
Leonardo Secchi (2014) define como fases do ciclo da política: 
(1) identificação do problema, 
(2) formação da agenda, 
(3) formulação das alternativas, 
(4) tomada de decisão, 
(5) implementação da política, 
(6) avaliação da política pública e 
(7) extinção da política pública. 
 
 
 
45 
Como já havíamos mencionado, não existe um modelo único e padronizado 
do ciclo de políticas públicas. 
A Figura 9 sistematiza o ciclo, com as abordagens política, técnica e 
organizacional, que exigem, respectivamente, perspicácia nas políticas, capacidade 
analítica e experiência gerencial. 
 
 
Figura 9 – Ciclo com as abordagens política, técnica e organizacional 
Fonte: SCD/EaD/Segen. 
 
 A Figura 8, adaptada de Howlett, Ramesh e Perl (2020), demonstra, por meio 
da ideia de uma ampulheta, as fases do ciclo da política pública. Na parte superior 
da ampulheta, observamos os estágios iniciais da política, de definição da agenda e 
de formulação. Em seguida, passamos pelo “funil” da tomada de decisão para a 
implementação da política, que depois será avaliada. 
 
 
 
 
46 
 
Figura 10 – O ciclo da ampulheta 
Fonte: SCD/EaD/Segen. 
 
 
 
 
47 
Aula 2 – DEFINIÇÃO DE AGENDA 
 
 
Como determinados problemas ganham visibilidade e entram na pauta 
política diante do universo de questões prementes do cotidiano? Quando falamos de 
defesa social, violência e criminalidade, que questões se tornam mais relevantes e 
ocupam a atenção dos governos, das organizações que integram o Susp e da 
sociedade? 
A busca de respostas a tais indagações deve ser ponto de partida para todos 
os envolvidos na prestação de serviços públicos, especialmente para aqueles 
dedicados à segurança pública e defesa social. As possíveis respostas a essas 
perguntas podem auxiliar os atores a compreender a primeira fase do ciclo de políticas 
públicas: a definição de agenda (agenda-setting). 
 
A agenda “é uma lista de questões ou problemas aos quais agentes 
governamentais e outros membros na comunidade de política pública 
estão atentando em certo momento” (WU et al., 2014, p. 30). A agenda 
contempla discussões políticas entendidas como questões legítimas e 
que despertam a atenção do sistema político (CAPELLA, 2018). 
 
Wu et al. (2014) alertam que os problemas poderão variar conforme as 
circunstâncias econômicas, sociais, temporais e geográficas. 
Assim, ao falarmos de problemas no subsistema da segurança pública e 
defesa social, grandes centros urbanos poderão ter demandas que se distinguem das 
existentes em áreas rurais. Do mesmo modo, diferentes regiões do país podem ter 
realidades absolutamente distintas, exigindo do gestor público posturas 
diversificadas, dependendo de cada caso concreto. 
Por esse motivo, a definição de agenda reflete, por vezes, uma situação de 
conflitos de interesses, o que representa a fase mais crítica desse processo. Grupos 
antagônicos concorrem, buscando atenção dos governos, sendo que alguns 
interesses poderão ser atendidos e outros não (CAPELLA, 2018; WU et al., 2014). 
Kingdon (2014, p. 1) utiliza a frase “an idea whose time has come” (“uma ideia 
cujo tempo chegou”) que indica a existência de um momento incontrolável que 
desponta na política e na sociedade sobre determinado assunto, afastando tudo o que 
se encontra em seu caminho. 
 
 
 
48 
Para o autor,alguns sinais como uma mudança expressiva na opinião 
pública, repetidas mobilizações de pessoas com propósitos definidos e a atração 
de atores políticos para a arena expõem esse momento. 
Secchi (2019, p. 27) também indica que o vislumbre de uma oportunidade 
de melhoria é determinante para a inserção de temas na agenda. Essas iniciativas 
podem ser originadas de avanços tecnológicos ou práticas de benchmarking. 
Como exemplos de avanços tecnológicos, podemos citar a criação do Banco 
Nacional de Perfis Genéticos (BNPG) e a correspondente política pública voltada 
ao Fortalecimento da Rede Integrada de Bancos de Perfis Genéticos, ação prevista 
no Caderno de Políticas Públicas do MJSP. 
 
Saiba mais sobre o Banco Nacional de Perfis Genéticos (BNPG) clicando aqui! 
 
No caso do fortalecimento da cultura de benchmarking, um bom exemplo é o 
eixo Promoção da Segurança e Defesa da Mulher, na Política Nacional de 
Segurança Pública, em que são estabelecidas diversas ações, entre as quais o 
levantamento e a disseminação de boas práticas. 
 
Medidas de enfrentamento à violência contra a mulher são objeto da 
Organização das Nações Unidas. De acordo o Comitê Internacional da Cruz 
Vermelha – CICV (2017, p. 228), a Assembleia Geral da ONU, por meio da 
resolução 61/143 (2006), definiu “violência contra a mulher” como “todo ato 
de violência baseado no pertencimento ao sexo feminino que tenha ou possa 
ter como resultado um dano ou sofrimento físico, sexual ou psicológico para a 
mulher, incluindo [...] privação arbitrária de liberdade, seja no âmbito público 
ou privado da vida.” 
Ainda tratam a matéria a Declaração Universal dos Direitos 
Humanos – DUDH (art. 7.º), o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e 
Políticos – PIDCP, nos art. 2 (1) e art. 4 (1, 2) e a Recomendação Geral n. 
19 (6) da ONU. 
Apesar de não ser um fenômeno recente, a violência contra a 
mulher passou a ser considerada como uma questão internacional de 
direitos humanos, alvo assim de políticas públicas dos governos (CICV, 
2017). 
 
 
https://www.justica.gov.br/news/collective-nitf-content-1556212211.45
 
 
 
49 
Figura 11 – Promoção da Segurança e Defesa da Mulher 
Fonte: SCD/EaD/Segen. 
 
Em estudo sobre as razões que contribuem para a definição de problemas, 
Capella (ROCHEFORT; COBB apud CAPELLA, 2018, p. 20-25) destaca nove 
elementos, descritos a seguir: 
 
(i) Causalidade: 
é a relação de causa e efeito de um problema. Identificada a causa, a ação 
governamental volta-se à neutralização, modificação ou eliminação do problema. As 
causas podem ser intencionais ou não intencionais. Como exemplo, pode-se pensar 
numa enchente depois de uma forte chuva: a chuva, como um acontecimento natural, 
não é intencional, contudo o lixo que entope os bueiros e causa a enchente é resultado 
de uma ação do homem. Nesse sentido, o problema possui uma causa (bueiro 
entupido) e um efeito (enchente) e pode ser neutralizado por determinada ação 
governamental. Outros diversos exemplos de causa e efeito podem ser indicados, 
como a elevada quantidade de acidentes em um trecho mal sinalizado de uma 
rodovia. A causa seria a sinalização deficiente, enquanto o efeito seria a grande 
quantidade de acidentes no local. 
Assim, perceba que a avaliação de causa e efeito é uma importante ferramenta para 
identificar os problemas e determinar soluções. Essa ação não se dá apenas na alta 
 
 
 
50 
administração das organizações. Os profissionais do Susp que atuam em 
ocorrências de diversas naturezas, por enfrentarem inúmeros problemas no dia a dia, 
são qualificados para estabelecer essa relação de causalidade e propor soluções. 
(ii) Gravidade: 
a percepção da gravidade do problema é relativa e depende da subjetividade de cada 
indivíduo. Normalmente, quanto mais enfoque é dado ao problema pela mídia e maior 
é a comoção das pessoas envolvidas, maior o nível de gravidade, resultando em 
formulação de política pública sobre o tema. 
Nos últimos anos, observou-se a gravidade de ações criminosas, chamadas de 
“novo cangaço”2. A gravidade dessas práticas delituosas exigiu do poder público, e 
especialmente das polícias, um conjunto de ações dedicadas ao seu enfrentamento. 
Assim, políticas públicas voltadas a planejamento logístico, operacional e inteligência 
ganharam destaque, uma vez que diversos desses crimes são cometidos em 
pequenas cidades, geralmente desprovidas de adequado contingente policial. 
(iii) Incidência: 
significa identificar quem é afetado pelo problema, em que extensão e com qual nível 
de gravidade. Nesse aspecto, acompanhar estatísticas sobre situações entendidas 
como problemas pode ser uma maneira de exigir intervenção governamental rápida. 
O aumento da incidência de determinada prática criminosa, como furtos e roubos em 
uma determinada região, vai exigir das forças de segurança ações orientadas para 
o problema, por meio de ferramentas de análise criminal e prevenção situacional 
do crime. Sem prejuízo das ações ordinárias de policiamento preventivo, de 
repressão imediata e de investigação policial, são necessários conhecimentos sobre 
vitimização repetida e teoria da oportunidade. 
(iv) Novidade: 
a mobilização das pessoas em relação a um problema novo gera maior atenção social 
e busca por soluções. O ciclo de problema consiste em: primeiro, a situação não 
desperta interesse; depois, entra numa fase de descoberta e preocupação com as 
consequências; a seguir, há o momento das dificuldades e dos custos para a solução 
 
2 Define-se como novo cangaço a ação criminosa, coordenada, planejada e direcionada para cidades 
de menor porte, em que vários órgãos públicos e privados são atacados por um número considerável 
de criminosos, utilizando de armas de maior calibre e tomada de reféns. A organização criminosa por 
vezes rende as forças públicas de segurança do local e passam subtrair de forma violenta bancos, 
joalherias e outros, sem ou com pouca resistência. 
 
 
 
51 
do problema; ao final, gradualmente aquilo deixa de ser o centro das atenções e o 
público se volta a outro “novo” problema. 
Um exemplo de novidade pode ser pensado na ocorrência, na contemporaneidade, 
dos crimes cibernéticos. A cada dia, são praticados novos delitos por meios 
eletrônicos, envolvendo invasões de sistemas, furto de dados pessoais, exploração 
sexual de menores, estelionatos, extorsões, dentre outros. Tais fatos exigem do poder 
público e, especialmente, das organizações integrantes do Susp, políticas públicas 
voltadas ao investimento em tecnologia e à qualificação profissional. Além disso, 
políticas públicas de esclarecimento sobre crimes cibernéticos e segurança da 
informação podem ser valiosas contra a prática de tais delitos. 
Uma política pública voltada a esse problema é a Lei n. 13.709, de 14 de agosto de 
2018. A chamada Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD) instituiu o tratamento de 
dados pessoais com o “objetivo de proteger os direitos fundamentais de liberdade e 
de privacidade e o livre desenvolvimento da personalidade da pessoa natural”. 
 
Figura 12 – LGPD 
Fonte: SCD/EaD/Segen. 
 
 
 
 
52 
Figura 13 – Aplicação LGPD 
Fonte: SCD/EaD/Segen. 
 
Acesse a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (LGPD) clicando 
aqui. 
 
 
(v) Proximidade: 
é comum os indivíduos darem mais atenção aos problemas que estão próximos a 
eles. Situações afastadas das suas realidades não são priorizadas e não geram 
envolvimento. Portanto, as políticas públicas tendem a se direcionar a um determinado 
grupo de pessoas. 
O Conselho Comunitário de Segurança (CONSEG) é um exemplo de resposta aos 
problemas comuns de um bairro ou região. Sem prejuízo de ações que atendam toda 
a coletividade – com seus mais diversos problemas – a atuação próxima e focada 
numa região ou comunidade, principalmente perante o CONSEG, deve ser 
compreendida como política pública de segurança. 
(vi) Crise: 
umproblema é entendido como uma crise quando se observa uma situação grave que 
demanda formulação de estratégia urgente e breve tomada de decisão para acautelar 
os resultados. 
A crise é um contexto típico de entrada de um problema na agenda, de maneira que 
não pode mais ser ignorado. Quando oriundos de crises, os problemas têm como 
https://www.gov.br/defesa/pt-br/acesso-a-informacao/lei-geral-de-protecao-de-dados-pessoais-lgpd
https://www.gov.br/defesa/pt-br/acesso-a-informacao/lei-geral-de-protecao-de-dados-pessoais-lgpd
 
 
 
53 
fatores determinantes – que indicam sua premência – a urgência e a tendência 
(BIRKLAND; DEYOUNG, 2013; KINGDON, 2014). 
Uma crise sanitária ou um desastre ambiental exigem do poder público um conjunto 
de ações imediatas e específicas em diversas áreas, como saúde e economia. Em 
acontecimentos dessa natureza, as forças de segurança passam a atuar em ações de 
socorro público e defesa civil. 
Desse modo, políticas públicas antecedentes, voltadas à qualificação técnica 
profissional, padronização de condutas operacionais e suporte logístico, são 
fundamentais para a apresentação de respostas aos problemas públicos. 
(vii) Público-alvo: 
na definição do problema, as políticas públicas devem se relacionar diretamente a um 
ou mais grupos de pessoas. Dependendo do problema e da estratégia governamental, 
as ações podem ser destinadas a um grupo de forma prioritária. 
A política pública pode ter um público-alvo bem delimitado ou mesmo ações com 
maior amplitude e espectro de atuação. Na inserção do tema na agenda, devem ser 
realizados todos os esforços, “por meio de estudos e estimativas que permitam sua 
delimitação e mensuração” (IPEA, 2018, p. 75). 
Políticas de Promoção e Proteção dos Direitos Sociais e dos Povos Indígenas, 
previstas na Carteira de Políticas Públicas do MJSP (BRASIL, 2021, a), são um dos 
exemplos em que ações governamentais têm um público-alvo específico. 
Na Carteira de Políticas Públicas do MJSP, na Descrição da Política, estão 
detalhados o público-alvo, o objetivo e o problema. 
(viii) Meios versus fins: 
a definição do problema pode se dar privilegiando-se a perspectiva dos fins buscados 
(CAPELLA, 2018, p. 24). Do mesmo modo, “é possível que problemas sejam definidos 
predominantemente com base nos meios, como se o processo de implementação 
balizasse a percepção sobre a questão”. 
Nas políticas garbage can model, trataremos melhor dos problemas definidos com 
base nos meios, em que as soluções surgem antes dos problemas (CAPELLA, 2018, 
p. 24). 
(ix) Soluções: 
a definição dos problemas possui três aspectos fundamentais: meios de suporte à 
solução, aceitabilidade de uma ideia como solução e capacidade financeira e 
orçamentária. 
 
https://www.justica.gov.br/Acesso/governanca/carteira/capa
 
 
 
54 
Perceba que, para as políticas públicas, a solução é um importante componente da 
definição do problema. Portanto, deverá haver suporte às decisões tomadas para 
que o esforço despendido seja válido. Além disso, a solução deve ser aceitável em 
termos de valores éticos e coerente com a disponibilidade orçamentária. 
Kingdon, incorporando a ordenação sequencial do processo de formulação de 
políticas públicas, considera em suas análises três fluxos para a formação da 
agenda, quais sejam (apud NOGUEIRA, 2018): 
o os problemas (problems); 
o a política (politics); 
o as soluções ou alternativas (policies alternatives). 
 
Acompanhe, a seguir, explicações sobre cada um desses três fluxos: 
(1) Problemas: 
a atenção dada a determinados problemas ocorre em decorrência dos meios pelos 
quais tomamos conhecimento deles (indicadores, eventos-focalizadores, feedbacks 
positivos e feedbacks negativos), bem como quando: 
(a) valores importantes dos destinatários da política são colocados em xeque; 
(b) comparações são realizadas com outros países ou organizações relevantes; 
(c) a classificação de uma situação é, em determinada categoria, alterada. Como 
exemplo, problemas de degradação do espaço público podem ser classificados como 
uma questão urbanística ou de segurança; o tratamento do problema será 
consideravelmente afetado de acordo com a classificação adotada. 
Diante disso, perceba que o reconhecimento do problema e sua definição são 
momentos críticos no estabelecimento de agendas. 
(2) Política: 
eventos no campo político, participação da opinião pública, mudanças de governos e 
participação de diversos segmentos da sociedade são importantes vetores da 
política. 
Na política (aqui no sentido de politics), estão muito presentes os processos de 
persuasão e negociação, diferentemente de contextos em que é mais evidente a 
necessidade de testes lógicos, viabilidade técnica e aceitabilidade, elementos que 
guiam as discussões dos problemas percebidos pelos demais gestores públicos 
(burocratas). Compreenda que essas visões da política e da burocracia pública não 
se anulam; pelo contrário, são perspectivas que se complementam. 
 
 
 
55 
Diante disso, não há como identificar problemas e definir a agenda sem a visão da 
política e da burocracia pública. 
Importante 
Entenda que, ao falarmos de burocracia (e de burocratas), não utilizamos esses 
termos de maneira pejorativa para definir uma administração morosa e ultrapassada. 
Aqui, o sentido usado é o concebido conforme o sociólogo alemão Max Weber (1982), 
que definiu o modelo burocrático de Administração, em substituição ao modelo 
patrimonialista. Como já abordamos no Módulo 1, há alguns anos estamos passando 
pela transição do modelo burocrático para o modelo gerencial (CAETANO; SAMPAIO, 
2016). 
Portanto, para nosso estudo de políticas públicas, burocracia pública ou estatal é o 
conjunto de órgãos e agentes (burocratas) que integram a Administração Pública nos 
seus diversos níveis (WEBER, 1982; CHIAVENATO, 2020, p. 99-102). 
(3) Soluções: 
as alternativas são geradas em comunidade, por acadêmicos, pesquisadores, 
burocratas de carreira, analistas e demais stakeholders (partes interessadas) que 
compartilham preocupações por determinada área. Todos esses atores participam de 
um processo quase sempre competitivo de seleção. 
As ideias que se mostram viáveis, do ponto de vista técnico, e que possuam custos 
toleráveis sobrevivem, assim como as que representam valores compartilhados, pois 
são aceitas pela população e tem receptividade por parte dos formuladores de 
políticas. Além disso, boas ideias precisam ser bem defendidas, ou seja, a 
argumentação para defendê-las possui papel central em sua consolidação. 
Em momentos críticos, quando ocorrem as chamadas janelas de oportunidade 
(policy window), há a confluência destes fluxos (coupling). Então, os 
empreendedores de políticas (policy entrepreneurs) atuam para que sejam 
produzidas as alterações de agenda (CAPELLA, 2007; 2018). 
 
Janela de oportunidade: “é quando um problema é reconhecido, uma 
solução está disponível e as condições políticas tornam o momento 
propício para a mudança, possibilitando que questões ascendam à 
agenda” (CAPELLA, 2018, p. 43; 2007). As aberturas de janela podem 
ser periódicas e previsíveis, quando da mudança de um governo ou 
da cúpula de uma organização, ou nos ciclos orçamentários. No 
entanto, podem ser também imprevisíveis. 
 
 
 
 
56 
Empreendedores de política: os policy entrepreneurs buscam persuadir outros 
atores sociais, direcionando seus assuntos – e conferindo-lhes destaque – antes que 
se perca a janela de oportunidade (PAGE, 2006, p. 217, tradução nossa). O 
“empreendedor é o indivíduo especialista em uma determinada questão, geralmente 
com habilidade em representar ideias de outros indivíduos e grupos; ou ainda que 
desfruta de uma posição de autoridade dentro do processo decisório.” (CAPELLA, 
2018, p. 44). 
 
A Figura 14, proposta por Ana Claudia Capella (2007; 2018), sintetiza esse 
modelo de John Kingdon, de 1984, chamado de múltiplosfluxos (multiple streams), 
o qual esquematiza como os problemas entram na agenda dos governos. 
 
 
Figura 14 – Entrada dos problemas nas agendas dos governos 
Fonte: Modelo de Kingdon dos múltiplos fluxos (apud CAPELLA, 2007, p. 98; 2018, p. 45). 
 
Perceba que, no subsistema da segurança pública, as recorrentes restrições 
humanas, logísticas, orçamentárias e financeiras, a compressão de tempo, as 
resistências políticas ou a falta de engajamento social fazem com que alguns 
problemas não permaneçam por um tempo suficiente na agenda ou sequer ingressem 
nela (SUBIRATS, 1989). 
 
 
 
 
57 
Diante dessa realidade e cientes desse fluxo, os profissionais do Susp 
são capazes de identificar e gerenciar as janelas de oportunidade que 
levam à entrada de determinadas questões na agenda, colaborando 
assim com o processo de formação da política. 
 
 
 
 
58 
Aula 3 – FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E TOMADA DE 
DECISÃO 
 
 
Na aula anterior, aprendemos que a definição de agenda é “o processo pelo 
qual o governo identifica, reconhece e delimita um problema, passando a incorporá-lo 
no campo das políticas públicas” (DE TONI, 2016, p. 35; KINGDON, 2014). 
Na aula 3 deste módulo vamos tratar das etapas seguintes do ciclo da política: 
formulação de políticas públicas e tomada de decisão. 
 
FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
 
Diante da relevância e das peculiaridades sobre a formulação da política 
pública, nosso estudo será assim estruturado: 
1. Contextualização; 
2. Alternativas de formulação de políticas públicas: incrementais e 
fundamentais; 
3. Tipos de abordagem de análise: racionalista e 
argumentativa/participativa. 
 
3.1 Contextualização 
 
Howlett, Ramesh e Perl (2020) apontam que o reconhecimento por parte do 
governo de que existe um problema público e a necessidade de adotar providências 
a esse respeito demonstram que, de fato, o problema entrou na agenda. 
Com a entrada do problema na agenda, caberá aos formuladores de políticas 
(policymakers) iniciar o curso de ação voltado à solução ou minimização do problema. 
 
Assim, introduzido o problema na agenda, os esforços 
subsequentes dizem respeito à “[...] construção e combinação 
de soluções para os problemas [...]” que são cruciais (SECCHI; 
COELHO; PIRES, 2019, p. 61). 
 
Nesse contexto, a formulação de políticas públicas será o segundo 
momento do ciclo da política pública. Ela “envolve a identificação e a determinação de 
possíveis soluções para os problemas [...]” (JONES, 1984, p. 7, tradução nossa) ou 
 
 
 
59 
“[...] a exploração de várias opções ou cursos alternativos de ação disponíveis para 
enfrentá-los (HOWLETT; RAMESH; PERL, 2020, p. 132-133, tradução nossa). 
Perceba que os gestores públicos devem desenvolver alternativas técnicas e 
de custos viáveis aos problemas, sendo que o desenvolvimento não planejado pode 
levar a escolhas equivocadas, com implicações orçamentárias e de impacto danoso 
à comunidade atendida com determinada política pública. 
 
Lembre-se de que a formulação de uma política pública é a fase de 
geração de um conjunto de escolhas de políticas plausíveis técnica e 
financeiramente para a resolução de problemas públicos. 
 
A fase de formulação não pode ser encarada como um processo estritamente 
racional baseado em passo a passo. Devem ser admitidos conflitos sobre metas ou 
percepções da situação, não sendo estáveis e determinados os caminhos a serem 
adotados. Assim, o problema não é só técnico, o clima nem sempre é consensual e o 
processo de formulação não é controlado. 
Ao contrário, na formulação de políticas, as percepções e os interesses dos 
atores individuais também podem se manifestar sem seguir um modelo racional. A 
política opera como um sistema de concessões, o meio ambiente é conflitivo e o 
processo é caracterizado por diversidade e limitações. 
Por isso, quando o compromisso dos governos com determinado problema 
ganha predominância (fluxo político), é importante que o profissional responsável pela 
etapa da formulação tenha um cardápio de políticas públicas sólidas disponíveis para 
o debate. 
 Não havendo esse rol de alternativas, os gestores públicos poderão ser 
levados a adotar políticas deficientes, marginalmente conflitantes com as demais 
já existentes, ou mesmo se manterem inertes, sem impulsionar as medidas de 
resposta necessárias aos problemas apresentados. 
 
Se o gestor público não se antecipar, poderá ser levado pelos 
acontecimentos! É importante que os profissionais de segurança 
pública tenham conhecimento dos problemas de sua competência 
territorial e planejem projetos técnicos e factíveis. 
 
 
 
 
60 
3.2 Alternativas de formulação de políticas públicas: incrementais e 
fundamentais 
 
Wu et al. (2014), ao tratarem das opções desenvolvidas para a formulação de 
políticas públicas, relatam que as alternativas podem ser classificadas em 
incrementais e fundamentais. 
Alternativas incrementais são descritas por Celina Souza (2007, p. 73), 
seguindo a proposição de Lindblom (1959), como aquelas políticas que não partem 
necessariamente do zero, mas “[...] de decisões marginais e incrementais que 
desconsideram mudanças políticas ou mudanças substantivas nos programas 
governamentais”. 
 Já as alternativas fundamentais representam mudanças significativas em 
termos de ideias novas incorporadas, interesses sociais atendidos e instrumentos de 
políticas utilizados (WU et al., 2014). Esses autores apontam uma maior tendência de 
busca por alternativas incrementais, por várias razões, dentre as quais (WU et al., 
2014, p. 55-56): 
 
o alternativas fundamentais exigem múltiplas mudanças nas políticas 
vigentes, sendo difícil (ex ante) a obtenção de informações sobre os 
possíveis impactos da nova política; 
o mudanças fundamentais causam certo grau de incerteza, gerando 
maiores riscos para os formuladores, seja em termos de repercussões 
no orçamento, seja na reputação do governo ou da instituição que 
desenvolve a política; 
o alternativas incrementais, em geral, consomem menos recursos de 
pessoal, financeiros e organizacionais, uma vez que já estão em 
funcionamento, precisando apenas ser ajustadas para adequar-se às 
políticas públicas a que pretendam ser subsumidas. 
 
Assim, a tendência a alternativas incrementais acaba sendo um limitador de 
ações públicas para os formuladores de política, que não exploram outras opções no 
processo de formulação. 
 Wu et al. (2014, p. 55-56) ilustram, com exemplo, a possibilidade de 
combinação de alternativas incrementais e fundamentais: 
 
 
 
61 
No congestionamento de tráfego, por exemplo, os formuladores devem considerar 
simultaneamente as possibilidades de construir mais estradas, melhorar o transporte 
público, restringir o uso de automóveis ou alguma combinação dessas ou de outras 
alternativas. 
 
Saiba mais sobre o modelo incremental nas políticas públicas de 
segurança acessando a pesquisa Os modelos incremental e garbage 
can nas políticas públicas de segurança no Estado do Paraná: do 
Policiamento Modular ao Paraná Seguro, de Sampaio (2018). 
 
Atenção: trataremos mais do modelo incremental na fase da tomada 
de decisão. 
 
3.3 Tipos de abordagem de análise: racionalista e 
argumentativa/participativa 
 
Dentro do estudo da formulação da política, outro tema relevante é a 
definição da abordagem de análise. Leonardo Secchi (2019) apresenta as 
abordagens racionalista e argumentativa/participativa, que trazem consigo 
técnicas próprias de solução. 
Como veremos a seguir, a abordagem argumentativa/participativa é menos 
estruturada analiticamente, valendo-se de técnicas ligadas ao policiamento orientado 
para o problema (POP) e à mediação de conflitos. 
Por outro lado, a abordagem racionalista requer um maior esforço teórico, 
desdobrando-se em: geração de alternativas, estabelecimento de critérios e projeção 
de resultados. 
 
 
 
62Abordagem argumentativa/participativa: 
Essa abordagem é útil quando “o problema em mãos é pouco estruturado.” Quando o 
“problema é complexo e ambíguo, e há tempo suficiente para engajar atores para 
participar e aprender uns com os outros e chegar a uma recomendação consensual.” 
Nesse caso, “a análise centrada no analista seria considerada pouco legítima ou 
parcial”. Aplica-se também “quando o analista não possui conhecimento ou cognição 
para chegar a uma recomendação sozinho” (SECCHI, 2019, p. 63). 
A abordagem argumentativa/participativa, mais ligada à organização de reuniões 
e fóruns de políticas púbicas, utiliza ferramentas distintas, em que se privilegiam a 
pluralidade de participantes, as discussões e o mapeamento de argumentos (SECCHI, 
2019). Desse modo, técnicas voltadas ao policiamento orientado para o problema 
(POP) e à mediação de conflitos são as mais adequadas para o contexto de 
formulação da política de abordagem argumentativa/participativa. 
Abordagem racionalista: 
Destina-se a tratar de “[...] temas técnicos estruturados, quando a urgência é grande, 
quando há pouca necessidade de legitimar a análise e a decisão e quando a 
habilidade está concentrada no analista de política pública capaz de dominar as 
ferramentas racionalistas [...]” (SECCHI, 2019, p. 63). As etapas dessa abordagem 
consistem em gerar alternativas, estabelecer critérios e projetar resultados. 
 
3.3.1 Abordagem racionalista: geração de alternativas 
 
Para a geração de alternativas, Secchi (2019) apresenta as seguintes 
técnicas: 
o Benchmarking: processo dedicado à análise e sistematização de 
práticas de referência, buscando gerar ideias de melhoria para as 
práticas da organização (SECCHI, 2019; APQC, 2015). Tal prática 
pode ser facilmente realizada na organização que integra o Sistema 
Único de Segurança Pública. As boas práticas podem ser inscritas, 
devidamente avaliadas pelo setor técnico responsável, e difundidas por 
fóruns ou eventos dedicados à transmissão do conhecimento e ao 
nivelamento de procedimentos da organização. 
 
 
 
 
 
63 
Sobre boas práticas e governança, conheça o manual “Política Pública em 
Dez Passos”, do Tribunal de Contas da União (TCU). Voltado a gestores 
públicos, o documento busca subsidiar o aprimoramento do processo de 
elaboração de políticas públicas. 
 
o Brainstorming: a “tempestade de ideias” é uma técnica de grupo em 
que os participantes são instados a expor suas ideias de forma livre. 
Prestigia-se a criatividade para a solução de uma questão ou problema 
(OSBORN, 1953; SECCHI, 2019). 
 
o Redesenho incremental: também denominada de tinkering 
(WEIMER, 1993; SECCHI, 2019, p. 76), “a técnica consiste na 
decomposição de uma política pública, programa ou serviço já 
existente e na modificação marginal de seus elementos.” Secchi (2019) 
retrata que uma política pública em funcionamento é um conjunto de 
elementos que integram um processo, com capacidade, qualidade, 
confiabilidade, custo, segurança. Ao ser utilizada essa técnica, o 
gestor público poderá propor alterações em um ou mais desses 
elementos para a solução ou minimização do problema apresentado. 
 
Secchi (2019, p. 78) – utilizando os fundamentos de May (1981), Patton e 
Sawicki (1993) e Bardach (2009) – apresenta algumas opções de redesenho 
incremental, que podem ser adaptadas para qualquer subsistema de política, em 
especial no campo da segurança pública: 
 
- tamanho: pode ser relacionado à amplitude da política, dos recursos 
disponibilizados ou dos meios empregados. Exemplo: por vezes, uma 
política pública começa como um projeto piloto, no entanto, diante de 
resultados iniciais animadores, ocorre uma expansão inadequada do 
projeto, sem que haja o suporte adequado de recursos humanos e 
logísticos. Nesse caso, o ideal seria retroceder aos níveis sustentáveis, 
até que o órgão se estruture para a ampliação da política; 
- localização: a política pode ser central ou difusa, móvel ou fixa, física 
ou virtual. Havendo a necessidade de adequar a prestação física, 
 
 
 
64 
substituindo-a pela eletrônica, a organização precisa estar atenta para 
as inovações tecnológicas necessárias; 
- tempo: a política pode ser frequente ou intermitente, permanente ou 
periódica. A frequência da ação estatal deverá estar alinhada à origem 
da política, ou seja, ao problema público identificado. Nesse contexto, 
atuações engessadas, ortodoxas geram o desperdício de recursos e a 
dispersão dos esforços empreendidos pelo órgão; 
- estrutura institucional: a organização pode ser centralizada ou 
descentralizada, atuando por função ou por produto, por processo ou 
por projeto. Após a realização do diagnóstico (SWOT), a organização 
pode se reinventar, reorganizar-se e promover mudanças que a tornem 
mais eficiente na entrega das políticas públicas de segurança; 
- regulação: pode ser geral ou por categoria, fundada em recompensas 
ou sanções, com fiscalização interna ou externa. 
 
No caso específico do controle da organização, o órgão poderá aperfeiçoar ou 
adaptar seus mecanismos de correção interna seguindo os códigos de integridade 
e compliance, hoje muito presentes na administração pública e na iniciativa privada. 
 
De acordo com o CICV (2017, p. 55), “a corrupção é uma das maiores ameaças 
à legitimidade e eficácia de uma agência de aplicação da lei, sendo a 
responsabilidade de cada um dos funcionários de desempenhar um papel ativo 
no combate à corrupção.” 
O Código de Conduta para os Funcionários Responsáveis pela 
Aplicação da Lei (CCFRAL), no artigo 7, proíbe os funcionários responsáveis 
pela aplicação da lei de cometer qualquer ato de corrupção e determina que 
devem, igualmente, “opor-se rigorosamente e combater” todos os atos dessa 
índole (CICV, 2017, p. 147). 
Ainda trata do tema a Convenção das Nações Unidas Contra a 
Corrupção – CNUCC, em seu artigo 8 (1, 2). 
 
 
 
 
 
65 
Figura 15 – Códigos de integridade 
Fonte: SCD/EaD/Segen. 
 
Figura 16 – Compliance 
Fonte: SCD/EaD/Segen. 
 
Saiba mais sobre Programa de Integridade consultando a página da 
Controladoria-Geral da União (CGU). 
 
Para assistir os vídeos disponíveis clique aqui. 
 
Perceba que, por ser incremental, essa técnica de redesenho só poderá ser 
aplicada em políticas públicas existentes, sendo que as opções acima apresentadas 
são um rol exemplificativo, que poderá ser adaptado de acordo com as necessidades 
e a realidade da organização de segurança pública (SECCHI, 2019). 
 
o Nudge: essa técnica, concebida por Thaler e Sustein (2008), busca criar 
estímulos leves para a modificação do comportamento de seres humanos. 
Segundo Secchi (2019, p. 79), “como uma política pública é uma diretriz que 
https://www.gov.br/cgu/pt-br/assuntos/etica-e-integridade/programa-de-integridade/programa-de-integridade
https://www.gov.br/cgu/pt-br/assuntos/etica-e-integridade/programa-de-integridade/capacitacoes
 
 
 
66 
busca influenciar a ação humana, o analista de política pública pode usar a 
técnica ‘nudge’ para encontrar soluções simples, acessíveis, de baixo custo e 
eficazes”. 
 
Oriunda da economia comportamental, a técnica busca explorar 
comportamentos humanos, por vezes automáticos, a partir de cinco abordagens 
(SECCHI, 2019, p. 79; THALER; SUSTEIN, 2008, p. 23-53): 
ancoragem e ajuste: 
as pessoas tomam decisões a partir de informações superficiais, que são as âncoras; 
essas âncoras condicionam as demais decisões (THALER; SUSTEIN, 2008, p. 23); 
disponibilidade heurística: 
as pessoas têm opiniões condicionadas pelos exemplos que têm à disposição 
(THALER; SUSTEIN, 2008, p. 24; SECCHI, 2019, p. 79); 
representatividade heurística: 
as pessoas associam muito suas opiniões sobre o que acontecerá no futuro ao que 
aconteceu no passado (THALER; SUSTEIN, 2008, p. 26; SECCHI, 2019, p. 79); 
resistência às mudanças: 
as pessoas são muito condicionadas ao que vinham fazendono passado, sendo 
resistentes a mudar comportamentos e hábitos (THALER; SUSTEIN, 2008, p. 40; 
SECCHI, 2019, p. 79); 
senso de manada: 
as pessoas se condicionam muito ao que os outros fazem (THALER; SUSTEIN, 2008, 
p. 53; SECCHI, 2019, p. 79). 
 
Perceba que, no campo das políticas públicas de segurança, a ferramenta 
nudge é extremamente útil, principalmente no estudo da vitimização repetida, em 
que há uma propensão de pessoas, domicílios ou negócios se tornarem vítimas, 
notadamente quando associadas a falhas na proteção da propriedade privada 
(DURANTE FILHO, 2021, p. 94; WEISEL, 2005). 
A técnica nudge busca mudanças de comportamentos automatizados que 
todos temos no dia a dia. Essas mudanças podem ser adequadas em políticas que 
utilizem a prevenção situacional do crime e o policiamento orientado para o 
problema (DURANTE FILHO, 2021; THALER; SUSTEIN, 2008). Apesar de 
aparentemente elementar, essa técnica pode ser utilizada como ferramenta em 
 
 
 
67 
políticas públicas voltadas, por exemplo, à redução de crimes patrimoniais (furtos 
contra pessoas, residências, comércios). Por meio de campanhas em redes sociais e 
no contato diário com as pessoas, o profissional poderá repassar recomendações 
simples sobre comportamentos automáticos, vitimização repetida e prevenção 
situacional do crime. 
Apesar de toda a complexidade que envolve as políticas públicas, as soluções 
por vezes são genéricas e triviais, resumidas a poucos exemplos. Essa última técnica 
estruturada por Secchi (2019, p. 80-81) prevê várias estratégias convencionais de 
intervenção, tais como: 
 
● regulamentação/desregulamentação; 
● aplicação da lei; 
● impostos e taxas; 
● empréstimo, subsídios e incentivos fiscais; 
● prestação direta de serviço público; 
● informação ao público; 
● campanhas/mobilização; 
● prêmios e concursos. 
 
3.3.2 Abordagem racionalista: critérios e indicadores 
 
Após geradas as alternativas pelas técnicas acima expostas (Benchmarking, 
Brainstorming, Redesenho incremental, Nudge e Soluções genéricas), precisam ser 
definidos os critérios e os indicadores da política pública. 
Os critérios representam os macro-objetivos ou as justificativas para a 
mudança da política, enquanto os indicadores são a operacionalização daquilo que 
pode ser mensurado na política (SECCHI, 2019). 
Para o estudo de políticas públicas, é importante distinguir os conceitos de 
indicadores e metas, que serão necessários tanto na fase de formulação da política 
quanto da avaliação (monitoramento). 
 
 
 
 
68 
Figura 17 – Conceitos de indicadores e metas 
Fonte: SCD/EaD/Segen. 
 
A Figura 10 representa os objetivos, os indicadores e as metas estratégicas 
do Ministério da Justiça e Segurança Pública (BRASIL, 2021, b) previstos no 
Planejamento Estratégico 2020-2023. Note que cada uma dessas ações está alinhada 
com a Carteira de Políticas Públicas (BRASIL, 2021, a), que será estudada a seguir. 
Figura 18 – Objetivos, indicadores e metas estratégicas do MJSP previstos no Planejamento 
Estratégico 2020-2023 
Fonte: Brasil (2021, b). 
 
 
 
 
69 
3.3.3 Abordagem racionalista: projeção de resultados 
 
Por fim, geradas as alternativas e estabelecidos os critérios e indicadores, é 
hora de projetar os resultados. Nesse momento, “os potenciais resultados das 
alternativas determinarão a escolha da política pública mais adequada” (SECCHI, 
2019, p. 90). 
De acordo com Leonardo Secchi (2019, p. 91-115), as técnicas de projeção 
de resultados mais utilizadas pela metodologia racionalista, por nós aqui adotada, 
são as seguintes: 
 
o análise custo-benefício (ACB): trata-se de um método voltado a maximizar a 
eficiência, ajudando o analista a identificar se os benefícios da política superam 
os custos; 
o análise custo-efetividade (ACE): com base na efetividade, o método busca 
averiguar a capacidade de a política alcançar os objetivos propostos; 
o análise de viabilidade política e de implementação (AVPI): esse é um dos 
grandes desafios da política. Algumas alternativas, aparentemente perfeitas no 
planejamento, por vezes são contestadas por atores políticos nas fases da 
tomada de decisão e da implementação da política. Assim, esse método busca 
identificar os critérios de viabilidade política e de implementação, se são aptos 
a receber apoio, tanto na fase pré-decisória como pós-decisória, a partir do 
mapeamento de atores apoiadores, neutros e opositores. 
 
TOMADA DE DECISÃO 
 
Superada a etapa de formulação, é na tomada de decisão que ocorre a 
definição da política pública. Após esse momento, haverá a implementação voltada à 
resolução de um problema que ingressou na agenda. Assim, os elementos quem, 
como, para quem e por quê? são relevantes e se destacam. 
A fase da tomada de decisão envolve um pequeno grupo formado por agentes 
de alto nível hierárquico e vincula o governo a um curso específico de ação, após a 
ponderação técnica e política. 
Ou seja, a tomada de decisão impõe ao ator estatal a necessidade de “fazer 
escolhas de um número relativamente pequeno de opções políticas alternativas, 
 
 
 
70 
identificadas no processo da formulação da política, com vistas a resolver um 
problema público” (HOWLETT; RAMESH; PERL, 2020, p. 177, tradução nossa). 
A literatura indica que a não tomada de decisão pode refletir também em 
uma política pública, uma vez que mantém um status quo (BACHRACH; BARATZ, 
1962). De acordo com Brewer e Deleon (1983, p. 179), “naturalmente, as escolhas 
possíveis, em sua maior parte, não serão todas realizadas, e a decisão de não tomar 
determinados cursos de ação é parte da seleção assim como o é a definição final do 
melhor curso.” 
A forma pela qual os agentes de políticas públicas decidem (ou como 
decidem) é outro ponto relevante no debate sobre processos decisórios nos estudos 
de políticas públicas. 
Nesse sentido, destacamos três modelos de tomada de decisão: o 
racionalista, o incremental e o da garbage can (lata de lixo). 
 
MODELO RACIONALISTA 
Para o modelo racionalista da fase da tomada de decisão, é necessário que se 
identifique o maior número de variáveis de ação e as consequências possíveis, 
antes de se adotar uma política. 
Esse modelo é “construído sobre o pressuposto de que as consequências de cada 
opção de política pública alternativa podem ser conhecidas com antecedência (WU et 
al., 2014, p. 81). 
No ideal racional, os tomadores de decisão teriam de definir os seus objetivos de 
modo claro e preciso, quantificando os resultados desejáveis. Em seguida, 
analisariam todas as alternativas disponíveis para a obtenção dos tais objetivos, os 
custos, benefícios e riscos e, por fim, escolheriam a que maximizasse os ganhos 
(CARVALHO, 2013, p. 133). 
MODELO INCREMENTAL 
Por outro lado, o modelo incremental parte da premissa de que os tomadores de 
decisão, a exemplo de qualquer pessoa, sofrem de restrição de tempo e 
informação (WU et al., 2014, p. 81-82). 
Esses indivíduos, quando lidam com situações complexas passam a decidir por meio 
“de uma série restrita de comparações entre alternativas marginalmente diferentes 
entre si, da situação existente e de decisões anteriormente tomadas, mediante um 
processo de ajustamentos mútuos entre as partes envolvidas” (LINDBLOM apud 
 
 
 
71 
CARVALHO, 2013, p. 133). Consequentemente, a mudança com base em suas 
decisões é incremental e de dimensão pouco significativa. 
Para o incrementalismo, não é usual a ocorrência de mudanças abruptas, por 
processos que impliquem alterações políticas drásticas. No entanto, pequenas 
mudanças rápidas podem gerar transformações mais drástica no status quo do que 
uma mudança única e repentina. 
Isso se deve ao fato de que mudanças incrementais são aceitas com mais 
facilidade do que mudanças radicais, que encontram mais resistência de atores 
com poder de veto a mudanças (WU et al., 2014, p. 82). 
MODELO DA GARBAGE CAN (LATADE LIXO) 
No contexto em que se desenrola a ação da administração pública, um dos modelos 
que ocorre com grande frequência, segundo Hill (2005), é o da garbage can (lata de 
lixo). 
Nesse modelo, o processo de decisão é visto como um contentor de lixo, no qual 
são despejados vários tipos de problemas e soluções à medida que vão sendo 
gerados pelos atores. Assim, quando surge uma necessidade, os tomadores de 
decisão buscam na lata de lixo uma solução para o problema. 
 
 
O garbage can model considera as organizações como 
“anarquias organizadas” com três características em destaque: 
(1) rotatividade alta dos membros envolvidos no processo 
decisório e engajamento variável; (2) difícil conciliação entre as 
preferências, que nem sempre são definidas previamente; e (3) 
nem todos os processos organizacionais são conhecidos e 
claros a todos, sendo que a preferência por tentativa e erro é 
mais usual do que o planejamento estratégico. 
O processo decisório nesse modelo é frequentemente 
irracional, produzido por quatro fluxos: problemas, soluções, 
potenciais participantes e oportunidades de escolha. Os 
problemas e as soluções não apresentam necessariamente 
relação causal. Os participantes têm diferentes pontos de vistas, 
calcados em experiências e valores singulares, reconhecendo 
os problemas e as soluções apresentadas de forma quase 
 
 
 
72 
sempre heterogênea. Quando participantes, soluções e 
problemas se combinam, há a oportunidade de escolha 
(momento da decisão). A organização é a “lata de lixo” na qual 
ocorre essa combinação para a tomada de decisão. Esse 
modelo decisório entende que podem ser propostas soluções 
mesmo que não existam problemas, que muitas escolhas são 
realizadas sem que se resolva o problema; e poucos problemas 
são realmente resolvidos (CAPELLA, 2004; apud NOGUEIRA, 
2018). 
 
REFLEXÃO 
 
Na qualidade de profissional integrante do Sistema Único de Segurança 
Pública, perceba a importância de o gestor estar preparado para colaborar com o 
assessoramento, fornecendo informações e recomendações qualificadas sobre as 
diferentes opções existentes para o tomador de decisão. 
 
 
 
 
 
73 
 
AULA 4 – IMPLEMENTAÇÃO E AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS 
 
 
 Nesta última aula do Módulo 2 vamos tratar da implementação e da avaliação 
de políticas públicas. 
 
IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA PÚBLICA 
 
A implementação da política pública consiste nos esforços de execução da 
ação governamental, incluída a alocação de recursos e o desenvolvimento dos 
processos previstos para isso (BRASIL, 2015). Essa fase, portanto, pressupõe a 
adoção de técnicas de planejamento por parte dos gestores públicos. 
Sobre o planejamento, Oliveira (2020, p. 32, grifo nosso) nos informa que é 
“um processo desenvolvido para o alcance de uma situação futura desejada, de um 
modo mais eficiente, eficaz e efetivo, com a melhor concentração de esforços e 
recursos pela organização”. O processo de planejamento, bem conduzido, poderá 
diminuir os riscos e evitar o desperdício de recursos financeiros, logísticos e de 
pessoal. 
Perceba que a elaboração do planejamento estratégico das organizações 
deve considerar, para a solução de problemas públicos, os instrumentos básicos de 
programação do orçamento (previstos na Constituição Federal e na Lei de 
Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000), 
elencados a seguir (BRASIL, 2000). 
 
o Plano Plurianual (PPA) 
o Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e 
o Lei Orçamentária Anual (LOA) 
 
Além disso, são necessários conhecimentos sobre projetos, compreendidos 
pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública “como um esforço temporário, com 
início e término definidos, cujo objetivo resulta em uma entrega formal de um produto 
ou serviço único” (BRASIL, 2021, b). 
 
 
 
74 
Nesse contexto, não só os formuladores das políticas, mas também os 
profissionais de todos os níveis da administração pública precisam angariar 
informações sobre vários assuntos que envolvem a elaboração das políticas públicas, 
a formatação de programas e projetos e os instrumentos básicos de programação 
(PPA, LDO e LOA). 
Figura 19 – Etapas 
Fonte: Brasil (2021, c). 
 
 
 
 
75 
 
Acompanhe informações sobre o PPA, a LDO e a LOA clicando nos itens 
abaixo: 
• PPA; 
• LDO; 
• LOA. 
 
 
O Ministério da Justiça e Segurança Pública, visando planejar suas 
estratégias, divulgou no ano de 2020 sua Carteira de Políticas Públicas. Nesta, 
podemos acompanhar de forma objetiva a implementação das políticas definidas 
como prioritárias pelo Governo Federal. 
Observe no Quadro 2 um exemplo, adaptado da Carteira de Políticas Públicas 
do MJSP (BRASIL, 2021, a), de acompanhamento da implementação de política 
pública devidamente alinhada aos instrumentos de programação orçamentária. 
Quadro 2 – Acompanhamento da implementação de política pública 
Fonte: Adaptado de BRASIL (2021, a). 
 
Nessa fase, um conjunto de agentes públicos ganha relevância, na medida 
em que será responsável pela materialização das ações que começaram como 
https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/planejamento-e-orcamento/plano-plurianual-ppa
file:///C:/Users/luana.mendes/Downloads/•%09%20https:/www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/planejamento-e-orcamento/orcamento/orcamentos-anuais/2021/LDO
https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/planejamento-e-orcamento/orcamento/orcamentos-anuais/2021/loa
 
 
 
76 
problemas, entraram na agenda dos governos, passaram pelo processo da tomada 
de decisão e, finalmente, serão alçados à condição de política pública. 
A literatura apresenta duas abordagens na implementação de políticas 
públicas, as chamadas top-down (de cima para baixo) e bottom-up (de baixo para 
cima-baixo) (LIPSKY, 2019): 
Top-down: neste modelo, consideram-se mais relevantes para a 
implementação os tomadores de decisão e os formuladores da política. No modelo 
top-down, a política pública é concebida a partir da cúpula da organização, havendo 
uma menor participação dos demais atores, dentre os quais os burocratas de nível 
médio e os burocratas de nível de rua (por nós chamados de burocratas ou 
profissionais da linha de frente). 
Esse modelo, se não bem conduzido, pode gerar dificuldades na 
implementação ou mesmo déficits diante do que foi previsto na formulação da política. 
Tal realidade potencial nos indica uma série de hipóteses: formulação de 
políticas inadequadas à realidade de uma região ou organização pública, falta de 
meios (pessoal, logística, recursos financeiros) ou mesmo falta de esclarecimentos e 
treinamento sobre a política (CAVALCANTE; LOTTA, 2015; WU et al., 2014). 
Perceba que os déficits de implementação – gerados pela falta de 
informações sobre o desenho e os objetivos da política – podem também ser 
potencializados por aspectos culturais, como os decorrentes da resistência a 
mudanças (WU et al., 2014). 
É importante considerar que, na fase de implementação, os rumos da 
política poderão ser corrigidos. Mas, por vezes, é somente após a instalação da 
política pública que os problemas se manifestam. Diante disso, no modelo top-down, 
uma das medidas essenciais para a implementação da política – a ser adotada pela 
cúpula da organização – é o engajamento dos demais integrantes do órgão, 
especialmente os burocratas de nível médio e os burocratas da linha de frente 
(LIPSKY, 2019; CAVALCANTE; LOTTA, 2015). Embora o modelo preveja a 
implementação “de cima para baixo”, com a maior participação de todos os membros 
a política terá maiores chances de êxito. 
- Bottom-up: esta abordagem evidencia que as políticas públicas dependem 
de uma maior interação entre o governo e os atores envolvidos. São levadas em 
consideração as opiniões dos sujeitos destinatários, inclusive da burocracia de nível 
médio e da linha de frente, fazendo surgir a demanda de baixo para cima, no nível 
 
 
 
77 
real dasua execução. Assim, além da política e da alta administração do Estado, a 
fase de implementação no modelo bottom-up conta expressivamente com os gestores 
públicos que estão na atividade-meio (dirigidas pelos burocratas de nível médio) e 
na atividade finalística (operadas pelos burocratas da linha de frente). 
Não obstante, na abordagem bottom-up os processos de negociação se 
mantêm no decorrer de toda a implementação da política, provocando efeitos sobre o 
seu desenho de entrega. 
 
Saiba mais sobre a burocracia de nível médio e a burocracia de nível de rua (linha de frente). 
 
Burocracia de nível médio: são “[...] atores que desempenham função de gestão e direção 
intermediária (como gerentes, diretores, coordenadores ou supervisores) em burocracias 
públicas e privadas” (LOTTA; PIRES; OLIVEIRA, 2015, p. 23). Operacionalizam as estratégias 
formuladas pela cúpula da organização, sendo um relevante elo entre formuladores da política 
e aqueles que efetivamente a implementam, os chamados burocratas da linha de frente. 
Burocracia do nível de rua (burocracia da linha de frente): são os profissionais do serviço 
público que interagem com as pessoas, sendo os principais responsáveis por implementar as 
políticas públicas. Lipsky (2019) aponta que a maioria dos cidadãos encontra o governo por 
meio desses profissionais da linha de frente, como os policiais e os bombeiros nas ruas, os 
profissionais de saúde nos hospitais e os professores nas salas de aula. 
 
 
Independentemente do modelo adotado, as políticas implementadas 
são resultantes das regras delimitadas pelos atores políticos e pela alta 
burocracia, adaptadas pelos burocratas de nível médio e da linha de 
frente, de acordo com o contexto histórico, socioeconômico e político 
do momento da sua implementação. 
 
AVALIAÇÃO DA POLÍTICA PÚBLICA: 
 
A avaliação é fase em que se determinará se uma ação pública tem valor 
para a sociedade ou se precisa ser repensada. Tem como objetivo avaliar se a política 
é executada conforme sua idealização (o contexto em que foi criada), identificando se 
as conexões entre os insumos, os processos e os produtos estão condizentes com 
o resultado esperado pelos tomadores de decisão e pelos formuladores da política 
ou se esse fluxo deve ser aprimorado (IPEA, 2018). 
 
 
 
78 
Na perspectiva de Cotta (2001, p. 91), a avaliação pode ser classificada de 
acordo com “seu timing (antes, durante ou depois da implementação da política ou 
programa), da posição do avaliador em relação ao objeto avaliado (interna, externa 
ou híbrida) e da natureza do objeto avaliado (contexto, insumos, processos e 
resultados).” 
Leonardo Secchi (2014) destaca que, em relação a esse timing, podem ser 
descritos três momentos da avaliação: 
1) ex ante (antes da implementação), também chamada de policy appraisal 
(TURNPENNY; ADELLE; JORDAN, 2013); 
2) ex post (posterior à implementação, voltado à avaliação dos propósitos da 
política em relação aos impactos alcançados) (GERTLER et al., 2018; BRASIL, 2018), 
e; 
3) in itinere (chamada de avaliação formativa ou monitoramento) (BRASIL, 
2018). 
Secchi, Coelho e Pires (2019) definem que a avaliação compreende a 
estipulação de critérios, indicadores e padrões, sendo esse o momento em que se 
produz o feedback da política. 
Os critérios são os mecanismos dedicados à escolha ou ao julgamento pelo 
gestor público acerca dos parâmetros de avaliação, para identificar se uma política 
funcionou ou não. Os critérios são definidos pelos indicadores (tema já tratado). Os 
padrões são os benchmarks ou standard ideal (SECCHI; COELHO; PIRES, 2019). 
Se a avaliação for realizada ex post, permite verificar se os resultados obtidos 
resolveram ou atenuaram os problemas, de acordo com os três fatores (OLIVEIRA, 
2013) elencados a seguir. 
 
Eficiência: 
relação entre insumos e resultados (obtenção dos melhores resultados para um dado 
nível de insumos). Segundo Oliveira (2020, p. 7), eficiência é “fazer as coisas e 
resolver problemas de maneira adequada”, cumprir deveres, respeitar prazos e reduzir 
custos. 
Medidas de desempenho: 
● insumos: recursos financeiros, recursos humanos e recursos materiais, e; 
● resultados: atividades desenvolvidas e serviços prestados. 
Eficácia: 
 
 
 
79 
êxito do programa; capacidade demonstrada pelo projeto de atingir os objetivos e as 
metas previamente estabelecidos; foca-se nos resultados. De acordo com Maximiano 
(2018, p. 7), “quanto mais alto o grau de realização dos objetivos, mais a organização 
é eficaz.” 
Medidas de desempenho: 
● produtividade: capacidade de solução dos problemas registrados, e; 
● custos: custo médio para a produção dos serviços prestados. 
Efetividade: 
capacidade que os resultados têm de produzir mudanças duradouras e significativas. 
Segundo Maximiano (2018, p. 8), na administração pública, é sinônimo de impacto, 
sendo que os “benefícios sociais são medidas de efetividade.” 
Medidas de desempenho: 
● impacto: efeito produzido pelo resultado alcançado; 
● satisfação do usuário: queixas recebidas, pesquisas de opinião, e; 
● qualidade do serviço: disponibilidade e adequação do serviço procurado. 
 
De acordo com estudo da Casa Civil da Presidência da República, juntamente com o IPEA 
(BRASIL, 2018), existem dois tipos básicos de avaliação da política: 
 
Resultados (outcomes): são as mudanças de curto prazo, que decorrem da intervenção da 
política, em que se observam indicadores quantitativos ou se realizam levantamentos acerca 
da percepção da política na visão dos destinatários. Como exemplos, podem ser citados o 
número de prisões e apreensões, a redução de acidentes em uma rodovia, ou a redução da 
sensação de insegurança de determinada comunidade. 
 
Impactos (impacts): representam “mudanças de mais longo prazo promovidas sobre o 
aspecto ou a perspectiva futura de seus beneficiários ou grupo que se inserem”; desse modo, 
impactos compreendem os “resultados dos resultados.” (BRASIL, 2018, p. 241) 
São exemplos de impactos os efeitos duradouros da redução da desigualdade a partir de 
programas sociais, ou o aumento da expectativa de vida em decorrência de programas de 
saúde pública. 
 
Como instrumentos de avaliação, podem ser utilizadas: entrevista (em 
grupo ou individual), inspeção, observação, coleta de dados quantitativos e 
qualitativos, análise de documentos, utilização de bases de dados e análise estatística 
de dados quantitativos (INTOSAI, 2016). 
 
 
 
80 
Comparando-se a situação encontrada pelos instrumentos de avaliação (“o 
que é”) com a situação idealizada, ou critério de performance (“o que deve ser”), 
poderá se demonstrar que a política pública está sendo executada da forma como foi 
planejada ou, em caso de não correspondência, que há um desvio em relação ao 
critério de performance que deve ser corrigido pelo gestor público (IPEA, 2018). 
No âmbito federal, a execução do monitoramento (in itinere) está definida 
na obra Avaliação de Políticas Públicas: guia prático de análise ex post (BRASIL, 
2018). 
Nesta obra, verificamos que um dos principais instrumentos é o Plano 
Plurianual Anual (PPA). Trata-se de planejamento que, consoante já aprendemos, é 
de quatro anos. 
A partir do PPA, o Governo Federal aprecia (BRASIL, 2018): 
 
i) verificação dos resultados; 
ii) identificação das dificuldades de execução; 
iii) indicação das medidas para melhoria do desempenho. 
 
Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento. 
Ministério do Planejamento. 
PPA Cidadão. 
Biblioteca Digital. 
 
Além do Governo Federal e do Congresso Nacional, outros órgãos como o 
Tribunal de Contas da União (TCU) acompanham a execução de indicadores e metas, 
estabelecendo índices de desempenho. 
Para ilustrar, citamos o Índice de Governança e Gestão em Segurança 
Pública (IGGSeg), que está sendo desenvolvido pelo TCU em parceria com os 
Tribunais de Contas dos Estados.Segundo explica o TCU, o IGGSeg servirá para apreciar o nível de 
maturidade na Gestão e Governança das diversas entidades que atuam na 
segurança pública. A avaliação será estrutura nos seguintes eixos: 
 
https://www.siop.planejamento.gov.br/siop/
file:///C:/Users/luana.mendes/Downloads/%20http/www.planejamento.gov.br/assuntos/planeja/plano-plurianual
https://ppacidadao.planejamento.gov.br/sitioPPA/
http://bibspi.planejamento.gov.br/
 
 
 
81 
 
Figura 20 – Avaliação da maturidade na Gestão e Governança 
Fonte: TCU: Acórdão n. 1.192/2020. (BRASIL, 2020). 
 
PAINEL DE INDICADORES 
Outra ferramenta voltada a monitorar o progresso (avaliação in itinere) e desempenho de uma política 
pública é o painel de indicadores. 
No campo da segurança pública, essa ferramenta poderá auxiliar a organização no cumprimento da 
sua missão e dos seus objetivos estratégicos – ou mesmo monitorar programas e projetos – mediante 
o acompanhamento dos indicadores e das metas de resultado (BRASIL, 2021, b). 
A imagem abaixo representa o Painel de Integridade Pública, da Controladoria-Geral da União 
(CGU), dedicada a conferir o andamento dos programas de integridade em órgãos e entidades do 
Governo Federal. 
 
Figura 21 – Conceitos de indicadores e metas 
Fonte: SCD/EaD/Segen. 
 
 
 
82 
 
PROJETO EM FRENTE BRASIL 
A título de ilustração, apresentamos abaixo o projeto Em Frente Brasil, que está sendo avaliado 
(monitorado) pela União. Mais informações clique aqui. 
 
 
 
Figura 22 – Em Frente Brasil 
Fonte: SCD/EaD/Segen. 
 
 
Assista o vídeo. 
 
 
 
O Em Frente Brasil propõe o combate da criminalidade violenta focando nos territórios, a 
partir da implementação de soluções customizadas às realidades regionais (BRASIL, 2019). 
O projeto-piloto ocorre em cinco cidades: região Norte, em Ananindeua (PA); região Nordeste, 
em Paulista (PE); região Sudeste, em Cariacica (ES); região Sul, em São José dos Pinhais (PR); e 
região Centro-Oeste, em Goiânia (GO) (BRASIL, 2019). 
O governo federal tem papel central na articulação e coordenação das ações, buscando 
viabilizar a execução dos objetivos e das diretrizes previstas na Política Nacional de Segurança Pública 
e no Plano Nacional de Segurança Pública, instituídos, respectivamente, pela Lei n. 13.675 e pelo 
Decreto n. 9.630, ambos de 2018 (BRASIL, 2019). 
Os objetivos do PNSP (art. 2.º do decreto federal) são plenamente possíveis de serem 
avaliados de forma (1) quantitativa, a exemplo da redução dos homicídios e dos demais crimes 
violentos letais e da redução da violência contra a mulher, e (2) qualitativa, como a valorização de 
condições de trabalho dignas aos profissionais de segurança pública e do sistema penitenciário 
(BRASIL, 2019). 
 
 
 
https://www.justica.gov.br/news/collective-nitf-content-1567102301.36
https://www.youtube.com/watch?v=wnjJiQGXv8w
 
 
 
83 
Finalizando 
 
 
Na primeira aula, você compreendeu que o processo de elaboração da política 
pública começa quando o público identifica um problema, apresentando-o como uma 
demanda que não poderá ser resolvida sem a participação do Estado. As fases ou os 
estágios para elaborar uma política pública são denominadas de ciclo. 
O ciclo PDCA é muito utilizado como ferramenta de gestão, voltada à melhoria 
contínua, possuindo como etapas: planejar (plan), fazer (do), checar (check) e agir 
(act). No Policiamento Orientado para o Problema (POP), é utilizado o método IARA 
(no inglês, SARA), consistente nas fases: identificação (scanning); análise (analysis) 
resposta (response) e avaliação (assessment). 
Você também viu que o processo de construção de uma política é dinâmico, 
razão pela qual as fases podem se apresentar alternadas ou misturadas. O ciclo de 
políticas públicas da ENAP é dividido em: 1) definição de agenda; 2) formulação de 
políticas; 3) tomada de decisão; 4) implementação de políticas; e 5) avaliação de 
políticas. 
Na segunda aula, conceituamos a agenda como uma lista de questões ou 
problemas aos quais agentes governamentais e outros membros na comunidade de 
política pública oferecem destaque em certo momento. 
A definição da agenda envolve, por vezes, conflitos de interesses. 
Nesta aula, você compreendeu que as razões que contribuem para a definição 
de problemas possuem nove elementos: i) causalidade; ii) gravidade; iii) incidência; 
iv) novidade; v) proximidade; vi) crise; vii) público-alvo; viii) meios versus fins; e ix) 
soluções. 
Por fim, ao estabelecer uma ordem sequencial do processo de formulação de 
políticas públicas, são considerados três fluxos para a formação da agenda: i) os 
problemas (problems); ii) a política (politics); e iii) as soluções ou alternativas (policies 
alternatives). 
Cabe aos formuladores de políticas (policymakers) iniciar o curso de ação, 
voltado à solução ou minimização do problema que entrou na agenda. 
Na segunda fase do ciclo, chamada de formulação de políticas públicas, gera-
se um conjunto de escolhas de políticas plausíveis técnica e financeiramente para a 
resolução de problemas públicos. A formulação não segue uma ordem, um protocolo 
 
 
 
84 
cego. Os atores envolvidos estão em conflito, a política se desenvolve em um 
ambiente de disputas, por meio de concessões em um processo limitado. 
Na sequência, você aprendeu que as políticas podem ser do tipo fundamentais 
(novas), geralmente caracterizadas por mudanças drásticas que geram dúvidas sobre 
o impacto, a reputação do governo, os gastos etc., e incrementais, que apenas 
realizam ajustes no que já existe, com menos recursos e pouco impacto. 
A análise da política pública pode seguir duas abordagens: i) racionalista: tema 
estruturado, técnico, pouco tempo disponível, domínio do analista; e ii) argumentativa: 
problema complexo pouco estruturado, com mais tempo disponível e pouca 
participação do analista. 
Após definir a abordagem da análise, as etapas seguintes são: i) gerar 
alternativas: com a utilização de técnicas de benchmarking, brainstorming, redesenho 
incremental, nudge e soluções genéricas; ii) estabelecer critérios (macro objetivos): 
indicadores (operacionalização) e metas (quantitativo e tempo); e iii) projetar 
resultados: análise custo-benefício (ACB), análise custo-efetividade (ACE) e análise 
de viabilidade política e de implementação (AVPI). 
Na fase seguinte, você aprendeu que a tomada de decisão, ou seja, a definição 
da política pública seguida de sua implementação é feita por um grupo pequeno de 
agentes do alto nível hierárquico, e que, por vezes, a tomada de decisão pode 
significar manter do jeito que está, não se implementando nenhuma ação. 
Para decidir, você entendeu que os agentes de políticas públicas utilizam os 
modelos: i) garbage can (lata de lixo): problemas e soluções empilhados que vão 
sendo retirados do entulho conforme a necessidade; ii) racional: maior quantidade 
possível de ações e consequências antes de definir a política; e iii) incremental: 
poucas alternativas, pequenas mudanças. 
A implementação consiste nos esforços de execução da ação governamental. 
É o momento em que o governo irá destinar recursos e desenvolver processos, o que 
pressupõe a existência de um planejamento. 
Você já sabe que planejamento é um processo desenvolvido para o alcance de 
uma situação futura desejada. Ao planejar, o Estado é mais eficiente, eficaz e efetivo, 
obtendo melhor concentração de esforços e recursos pela organização. 
Os recursos públicos seguem regras legais que devem estar presentes nos 
instrumentos básicos de programação, sendo eles: o Plano Plurianual (PPA); a Lei de 
Diretrizes Orçamentárias (LDO); e a Lei Orçamentária Anual (LOA). 
 
 
 
85 
Na fase de implementação, duas abordagens se destacam: a top-down (de 
cima para baixo) e a bottom-up (de baixo para cima). Políticas públicas implementadas 
são resultantes das regras delimitadas pelos atores políticos e pela alta burocracia,adaptadas pelos burocratas de nível médio e de rua (linha de frente), de acordo com 
o contexto histórico, socioeconômico e político do momento da sua implementação. 
Após implementar, é necessário avaliar se a política está sendo executada 
conforme foi imaginada. Na avaliação, devemos identificar se as conexões entre os 
insumos, os processos e os produtos estão condizentes com o esperado pelos 
tomadores de decisão. Caso não estejam, devem ser aprimoradas. 
A avaliação é classificada em função do seu timing (antes, durante ou depois 
da implementação da política ou programa), da posição do avaliador em relação ao 
objeto avaliado (interna, externa ou híbrida) e da natureza do objeto avaliado 
(contexto, insumos, processos e resultados). 
Como verificar isso? De acordo com a Casa Civil da Presidência da República, 
juntamente com o IPEA (BRASIL, 2018), as pesquisas de avaliação de políticas 
públicas se enquadram em dois tipos básicos: avaliação de resultados e avaliação de 
impactos. 
Além disso, você aprendeu que a avaliação é feita por intermédio dos 
instrumentos de avaliação que são: i) entrevistas (em grupo ou individual); ii) inspeção; 
iii) observação; iii) coleta de dados quantitativos e qualitativos; iv) análise de 
documentos; v) utilização de bases de dados; e v) análise estatística de dados 
quantitativos. Após a avaliação da política pública, ela pode ser mantida como está, 
ajustada ou extinta (já atingiu seu propósito). 
 
 
 
 
 
86 
Referências 
 
ABRUCIO, F. L. O impacto do modelo gerencial na Administração Pública: um 
breve estudo sobre a experiência internacional recente. Brasília: ENAP, 1997. 
(Cadernos ENAP; n. 10) 
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