organização administrativa

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DIREITO 
ADMINISTRATIVO 
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
 > Conceituar organização administrativa.
 > Identificar as entidades paraestatais.
 > Exemplificar o terceiro setor.
Introdução
A Constituição Federal define diversos deveres e obrigações do Estado para 
seus cidadãos no que se refere aos serviços públicos. Os serviços e os interesses 
públicos são muito variados e englobam várias áreas, por isso é essencial que o 
Estado se organize administrativamente para que seja capaz de prestar todos os 
serviços de forma eficiente. Paralelamente à Administração Pública, entidades de 
direito privado prestam ou se dispõem a prestar serviços e atividades de interesse 
público. Em vista da relevância deste interesse, foram criados mecanismos legais 
para que o Poder Público favoreça, auxilie e colabore com essas entidades privadas 
na realização de seus serviços, entre as quais estão as entidades paraestatais e 
as do terceiro setor. 
Neste capítulo, vamos tratar da organização administrativa do Estado brasileiro, 
detalhando como a Administração Pública se divide em direta e indireta para a 
prestação dos serviços de sua competência. Também vamos explicar o papel das 
entidades paraestatais e as do terceiro setor que prestam serviços e atividades 
de interesse público.
Organização 
administrativa
Gabriel Bonesi Ferreira
Conceitos fundamentais
A organização administrativa se refere à estrutura do Estado, da Administração 
Pública no desenvolvimento de suas atribuições legais. No âmbito federal, 
é o Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que “[...] dispõe sobre a 
organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma 
Administrativa e dá outras providências” (BRASIL, 1967, documento on-line), 
ou seja, fornece as principais diretrizes sobre normativas sobre a estrutura 
organizacional do Estado. 
Os encargos ou as competências do Estado podem ser devolvidos por 
ele mesmo ou por meio de outros sujeitos, aos quais são atribuídas per-
sonalidades jurídicas de direito público ou privado. Na primeira hipótese, 
as atividades são realizadas de maneira centralizada pela Administração 
e, na segunda, de modo descentralizado. Por esse motivo, é possível 
afirmar que a estrutura constitucional e legislativa brasileira é composta 
de múltiplas personalidades jurídicas estatais (MAZZA, 2018). Mas quais 
são elas? 
O Estado é reconhecido como uma entidade dotada de personalidade jurí-
dica própria. Além disso, o modelo federativo brasileiro prescreve a existência 
de pessoas jurídicas autônomas para cada um de seus integrantes, por isso 
União, estados, Distrito Federal e municípios têm, cada um, suas personalidades 
jurídicas próprias, portadoras de direitos e deveres. Por outro lado, no âmbito 
federal, estadual e municipal, existem, ainda, diversas entidades jurídicas que 
compõem a Administração Pública Indireta. A Administração Direita é exercida 
pelas entidades federativas, todas dotadas de personalidade jurídica de direito 
público. Por outro lado, na Administração Indireta, há tanto pessoas jurídicas de 
direito público (caso das autarquias, agências, fundações públicas e associações 
públicas) quanto pessoas jurídicas de direito privado (as empresas públicas, 
as sociedades de economia mista, subsidiárias e consórcios públicos de direito 
privado), como explica Mazza (2018). 
Desse modo, em resumo, a Administração Pública Direita é composta 
apenas por pessoas jurídicas de direito público, enquanto a Administração 
Indireta admite tanto a personalidade jurídica de direito privado quanto a de 
direito público, ressalvando que existem diferenças nos regimes normativos 
entre as entidades federativas e as pessoas jurídicas de direito público que 
compõem a Administração Indireta (MAZZA, 2018).
Para explicar a atuação do Estado e a estrutura organizacional da Admi-
nistração Pública, a doutrina elaborou a Teoria do Órgão Público, segundo a 
qual as diversas atribuições estatais são desenvolvidas por múltiplas unidades 
Organização administrativa2
internas do Estado e outras personalidades jurídicas, cada qual com suas 
funções e atribuições, de um modo coordenado e hierarquizado comparável 
aos órgãos do corpo humano (MAZZA, 2018). Segundo Meirelles (2016, p. 
71-72), órgãos públicos “[...] são centros de competência instituídos para 
o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação 
é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. São unidades de ação com 
atribuições específicas na organização estatal”. 
Os órgãos são repartições internas com atribuições específicas do 
Estado e das outras pessoas jurídicas que compõem a Administração 
Pública. Não são dotados de personalidade jurídica própria, então os atos 
dos órgãos são considerados atos da própria entidade e “[...] como partes das 
entidades que integram, os órgãos são meros instrumentos de ação dessas 
pessoas jurídicas, preordenados ao desempenho das funções que lhes forem 
atribuídas pelas normas de sua constituição e funcionamento” (MEIRELES, 2016, 
p. 72). Na legislação, o órgão é definido como “[...] unidade de atuação integrante 
da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta” 
(BRASIL, 1999a, documento on-line).
Os órgãos podem ser classificados a partir de diferentes critérios, conforme 
apresenta-se no Quadro 1.
Quadro 1. Classificação dos órgãos públicos
Classificação Definição e exemplos
Quanto à 
posição 
hierárquica/
estatal
 � Independentes ou primários: são os originários da Constituição e 
representativos entre os três Poderes do Estado (Executivo, Legis-
lativo e Judiciário) e não estão sujeitos a qualquer subordinação 
hierárquica ou funcional (exemplos incluem as Casas Legislativas, 
as Chefias do Executivo, os Tribunais do Poder Judiciário, o Minis-
tério Público e o Tribunal de Contas). 
 � Autônomos: são órgãos independentes abaixo da cúpula da 
Administração e subordinado a seus chefes (exemplos incluem os 
Ministérios, Secretarias de Estado e de Município, e a Advocacia 
Geral da União).
 � Superiores: não têm autonomia administrativa ou financeira, estão 
subordinados a uma chefia superior e têm funções diretivas e 
decisórias ligadas ao planejamento e soluções técnicas (exemplos 
incluem os Gabinetes, e as Secretarias-Gerais, as Procuradorias 
Administrativas e Judiciais).
 � Subalternos: suas competências são predominantemente de execu-
ção, estando submetidas a outros órgãos, o que lhes afasta grande 
parte do poder decisório. Trata-se das repartições comuns.
(Continua)
Organização administrativa 3
Classificação Definição e exemplos
Quanto à 
estrutura
Podem ser “simples” ou “unitários”, quando constituídos por um 
centro de decisão por seus agentes, e “compostos” quando constituí-
dos por diversos órgãos.
Quanto à 
atuação 
funcional
Podem ser designados como “simples” os órgãos cujas decisões 
são tomadas individualmente por um agente ou como “colegiados”, 
quando a decisão é tomada por vários agentes que integram determi-
nado órgão.
Quanto à 
atuação\
atividade
 � Ativos: proferem ou executam decisões para o cumprimento da 
competência do órgão. 
 � De controle: fiscalizam as atividades de outros órgãos. 
 � Consultivos: realizam a assessoria ou aconselhamento das autori-
dades administrativas por meio da emissão de pareceres. 
 � Verificadores: realizam perícias ou conferência de situações fáticas 
ou jurídicas.
 � Contenciosos: julgam situações contenciosas ou controversas em 
uma posição de imparcialidade.
Quanto à 
situação 
estrutural
 � Diretivos: proferem os comandos e decisões a serem cumpridas.
 � Subordinados: executam as tarefas rotineiras e determinações 
proferidas.
Fonte: Adaptado de Mazza (2018), Mello (2015) e Meirelles (2016).
Vale destacar que os Tribunais de Contas, o Ministério Público e as De-
fensorias Públicas são órgãos públicos peculiares em relação aos demais 
quanto à classificação e às características, conforme explica Mazza (2018): 
1. são órgãos primários, uma vezque a Constituição Federal (BRASIL, 
1988) os define como instituições hierarquicamente e funcionalmente 
independentes; 
2. não integram os Três Poderes, ou seja, não pertencem às estruturas 
do Executivo, do Legislativo ou do Judiciário; 
3. são destituídos de personalidade jurídica, o que significa que integram 
a Administração Pública como qualquer órgão público, mas não são 
pessoas jurídicas; 
4. o Ministério Públicos e as Defensorias Públicas têm capacidade proces-
sual ampla e irrestrita, enquanto os Tribunais de Contas têm capacidade 
para aturar em mandado de segurança e habeas data; 
5. mantêm relação jurídica direta com a entidade federativa, ou seja, 
apesar de não integrarem nenhum dos Poderes, estão vinculados à 
entidade Federativa correlata.
(Continuação)
Organização administrativa4
A partir dessa estrutura organizacional e jurídica, é possível a utilizar 
duas técnicas no cumprimento e na distribuição das competências estatais: 
a desconcentração e a descentralização.
A centralização ocorre quando a atividade administrativa é exercida pelo 
próprio Estado, por meio de uma pessoa jurídica governamental que pode 
se dividir em diversos órgãos para sua execução (MAZZA, 2018; MELLO, 2015). 
Já a descentralização ocorre quando o Estado atua indiretamente, por meio 
de outras pessoas jurídicas distintas e autônomas, que foram criadas pelo 
próprio Estado para tal finalidade. Desse modo, trata-se, na prática, da atu-
ação das autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades 
de economia mista, da chamada Administração Pública Indireta. Como tais, 
respondem judicialmente pelos prejuízos causados por seus agentes públicos.
Por sua vez, a desconcentração é a divisão interna de atribuições entre 
órgãos públicos de um mesmo sujeito jurídico, mantendo tanto a vinculação 
hierárquica quanto a vinculação à personalidade jurídica, inclusive nos casos 
de ação judicial. Em razão disso, os órgãos públicos não devem figurar nos 
polos jurídicos ativo ou passivo de ações de procedimentos comuns, cabendo 
à pessoa jurídica à que o órgão público está vinculado figurar no polo de 
uma eventual ação judicial.
Como ressalta Mazza (2018), alguns órgãos públicos são dotados de 
capacidade processual especial denominada capacidade jurídica 
ou personalidade jurídica, citando, como exemplo, a Presidência da República 
ou a Mesa do Senado, mas ressalvando que suas prerrogativas são limitadas 
a algumas ações, em geral relacionadas à defesa de seus interesses, como de 
mandado de segurança e habeas data. Por outro lado, apesar de isso não ocorrer 
na maior parte dos casos, alguns órgãos públicos têm capacidade processual 
geral e irrestrita, a exemplo do Ministério Público e da Defensoria Pública. 
Por fim, a concentração ocorre quando as competências administrativas 
são realizadas diretamente por uma entidade federativa sem divisões inter-
nas. Trata-se de um fenômeno muito raro, uma vez que implica na completa 
ausência de distribuição de tarefas ou atribuições entre as repartições públi-
cas, como explica Mazza (2018). Em resumo, consiste na hipótese improvável 
de uma pessoa jurídica exercer todas suas competências sem a divisão em 
órgãos públicos.
Organização administrativa 5
Entidades paraestatais
As atribuições e competências do Estado são realizadas pela Administração Pú-
blica Direta ou Indireta. Integram a Administração Direta as pessoas jurídicas 
de direito público das entidades federativas que, de modo direito, exercem um 
serviço público, e integram a Administração Indireta outras pessoas jurídicas 
de direito privado ou público que também exercem a atividade pública de 
modo descentralizado. Além desse modelo organizacional diretamente ligado 
ao Estado, existem pessoas alheias à Administração Indireta que colaboram 
com o Estado prestando algum tipo de atividade na órbita social: são as 
denominadas entidades paraestatais (MELLO, 2015).
Um dos maiores problemas das entidades paraestatais é a inexistência 
de uma definição legal precisa, que leva a uma profunda e inconclusiva dis-
cussão doutrinária sobre as entidades ou pessoas jurídicas que efetivamente 
podem ser enquadradas como entidades paraestatais. Mazza (2018) chega 
a identificar ao menos sete posicionamentos doutrinários distintos. Uma 
das formas de esclarecer o assunto é partir de uma definição etimológica 
do conceito dado por Carvalho Filho (2019, p. 682): “[...] o termo paraestatal 
tem formação híbrida, porque, enquanto o prefixo para é de origem grega, o 
vocábulo status é de origem latina. Paraestatal significa ao lado do Estado, 
paralelo ao Estado. Entidades paraestatais, desse modo, são aquelas pessoas 
jurídicas que atuam ao lado e em colaboração com o Estado”. Assim, ao se 
analisar apenas o termo, é possível constatar que são entidades que atuam 
ao lado do Estado, paralelamente a ele, mas também pessoas privadas que 
colaboram com a Administração Pública.
Mazza (2018) afirma que, a despeito da controvérsia, tem predominado, 
em concursos públicos, o entendimento de Celso Antônio Bandeira de Mello, 
segundo o qual apenas os serviços sociais se enquadram como entidades 
paraestatais. Na doutrina, é possível observar certa regularidade no sentido 
de a maioria enquadrar ao menos os serviços sociais como entidade para-
estatais. Segundo Mello (2015), tentar incluir outras entidades no conceito 
de entidades paraestatais não é correto, uma vez que aparenta ser uma 
tentativa de incluir objetos e institutos jurídicos sem grande similaridade 
entre si em um mesmo conceito, de modo que “[...] um nomen juris só pode 
corresponder a um signo breve para nominar coisas juridicamente equiparáveis 
pelos princípios e normas que os regulem. Por isto é inaceitável colocar sob 
um divisor comum, entidades da administração indireta de par com sujeitos 
alheios a ela” (MELLO, 2015, p. 162-163).
Organização administrativa6
Por esses motivos, o termo remete, de modo mais preciso, a sujeitos que 
não integram o Estado, ou seja, têm a personalidade jurídica de direito privado, 
e que, de modo paralelo, desempenham atividades ou atribuições que são de 
seu interesse, mas não exclusivamente de sua atribuição. Mello (2015) explica 
que estudar essas entidades no âmbito do Direito Administrativo se justifica 
pelo fato de o Poder Público reconhecer e assumir essas entidades como 
colaboradoras e, em razão disso, conferir-lhes um significativo amparo ao 
instituir tributo que é revertido em favor delas: as contribuições de interesse 
das categorias profissionais e econômicas previstas no art. 149 da Constituição 
Federal (BRASIL, 1988). Assim, são pessoas jurídicas de direito privado que 
colaboram com a prestação de serviços de objetivos de interesse social, 
inclusive recebendo recursos decorrentes de tributos, mas que se distinguem 
dos sujeitos da Administração Indireta. Por esses motivos, os serviços sociais 
autônomos somente podem ser criados mediante autorização legislativa e 
compõem o chamado sistema “S”, como o Serviço Nacional de Aprendizagem 
Industrial (Senai), o Serviço Social da Indústria (Sesi), o Serviço Nacional de 
Aprendizagem Comercial (Senac), o Serviço Social do Comércio (Sesc), etc.
A partir dessas definições, é possível ressaltar as características dos 
serviços sociais autônomos, conforme Mazza (2018). Veja-as a seguir.
 � São pessoas jurídicas de direito privado: por serem entidades paralelas 
ao Estado, não têm personalidade de direito público, mas privado. São 
entidades privadas administradas por federações e confederações 
sindicais patronais.
 � São criadas mediante autorização legislativa: somente mediante lei 
podem passar a existir, e um dos principais motivos é o fato de rece-
berem recursos decorrentes de tributos.
 � Não têm fins lucrativos: essas entidades devem colaborar com as 
funções do Estado e, por isso, não podem ter fins lucrativos.
 � Executam serviços de utilidade pública e não serviços públicos: os 
serviços públicos são atividades concretas realizadaspelo Estado 
direta ou indiretamente e representam o oferecimento de vantagens 
em favor dos particulares. Além disso, baseiam-se em regras e prin-
cípios do Direito Administrativo (MAZZA, 2018). Os serviços prestados 
pelo sistema “S” têm utilidade pública na medida em que buscam o 
desenvolvimento social em alguma área específica de acordo com suas 
atribuições, mas não são, propriamente, serviços públicos. 
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 � Produzem benefícios a grupos ou categorias profissionais: estão liga-
das a determinadas categorias profissionais, buscando promover, por 
exemplo, educação, inovação, serviços de consultoria, etc., de acordo 
com o ramo de atividade econômica a que estão atreladas.
 � Não pertencem ao Estado: são entidades eminentemente privadas, 
apesar de ser exigida autorização legal para sua criação. 
 � São custeadas por contribuições compulsórias pagas pelos sindica-
lizados: são exemplos de parafiscalidade tributária as contribuições, 
que são compulsórias, isto é, obrigatórias, e que incidem sobre a folha 
de salário dos empregadores. O Estado arrecada os tributos sobre as 
folhas de pagamento e repassa parte dos tributos às entidades do 
sistema “S”.
 � Os valores arrecadados pelas entidades não são considerados lucro, 
mas superávit, por isso devem ser revertidos às finalidades essenciais 
da entidade: ao final do ano fiscal, o superávit que houver deve ser 
revertido à entidade. Essa característica está ligada ao fato de essas 
entidades não terem fins lucrativos. Desse modo, eventual valor re-
manescente deve ser revertido integralmente para o cumprimento das 
finalidades e dos objetivos últimos da entidade.
 � Estão sujeitas a controle estatal, inclusive por meio dos Tribunais de 
Contas: o controle estatal está ligado à fiscalização em diversos âm-
bitos, em especial ao controle finalístico relacionado à aplicação dos 
recursos recebidos. Esse controle se justifica pelo fato de lhe serem 
destinados recursos tributários. Ao receber verba pública, automati-
camente a entidade ficará sujeita ao controle estatal, que objetiva, 
principalmente, a verificação do cumprimento das diretrizes legais.
 � Não precisam contratar pessoal mediante concurso público: às en-
tidades do sistema “S”, é assegurada a autonomia administrativa, 
apesar de estarem sujeitas ao controle do Estado. Por esse motivo, 
não estão submetidas à obrigação de contratação de pessoal por 
meio de concurso público. Esse entendimento restou consolidado em 
2014, após o julgado do Recurso Extraordinário 789.874 pelo Supremo 
Tribunal Federal (STF) (BRASIL, 2014).
 � Estariam, em tese, obrigadas a realizar licitação: é possível constatar 
diversas características e obrigações híbridas nessas entidades quando 
analisadas as obrigações do setor público e do setor privado. Entre 
essas características híbridas, estaria o dever de licitar, característica 
própria da Administração Pública, para a compra de bens ou a contra-
tação de serviços, com base no art. 1º, parágrafo único, da Lei nº 8.666, 
Organização administrativa8
de 21 de junho de 1993 (BRASIL, 1993). Porém, Mazza (2018) destaca que 
o Tribunal de Contas da União (TCU) entende que o procedimento da 
licitação, quando realizado pelos serviços sociais, visa à transparência 
da contratação de fornecedores, então ritos simplificados próprios a 
serem definidos nos regimentos internos de cada entidade poderiam 
substituir o procedimento licitatório, desde que não contrariem as 
regras e os princípios gerais da Lei nº 8.666/1993. Obviamente, espera-
-se que esses ritos simplificados garantam a transparência aos atos 
de contração e compra bens, bem como que estejam de acordo com 
os princípios da Lei nº 8.666/1993. O STF já decidiu, também, pela 
não submissão de entidade do sistema “S” à Lei de Licitações (Lei nº 
8.666/1993) (BRASIL, 2019). Assim, aparentemente, a jurisprudência 
nacional tende a dispensar a licitação para contratação, desde que 
observada a incidência das regras e dos princípios gerais das licitações 
previstos em regimento interno próprio.
 � São imunes a impostos sobre o patrimônio, renda e serviços: às enti-
dades do sistema “S”, aplica-se a imunidade tributária prevista no art. 
150, VI, c, da Constituição Federal. 
A partir dessas características, vê-se que as entidades paraestatais são 
consideradas entes de cooperação, uma vez que colaboram com o Estado 
na prestação de algum serviço que seja do interesse da sociedade ou de 
setores dela. Seus principais objetivos são de ordem social e econômica, pois 
oferecem serviços relacionados à educação, à cultura, ao ensino, à formação 
profissional, à assessoria, entre outros. Assim, os serviços por elas prestados 
são de relevante interesse social, o que justifica serem reconhecidas pelo 
Estado e deste receberem colaboração financeira, seja mediante o repasse 
de contribuições sociais, seja por meio da imunidade tributária. Em razão 
disso, ficam sujeitas à supervisão estatal, apesar de gozarem de autonomia 
administrativa e financeira.
Terceiro setor
O terceiro setor é composto por entidades que, como os serviços autônomos, 
colaboram com o Poder Público na prestação de algum serviço de interesse 
ou utilidade pública. Apesar de algumas semelhanças, por exemplo, de serem 
entidades sem fins lucrativos em que predominam regras de direito privado, 
há diferenças que não permitem enquadrá-las na mesma categoria, como 
se verá a seguir. 
Organização administrativa 9
O chamado “terceiro setor” é composto por entidades da sociedade civil 
que exercem atividades de interesse público e que não têm fins lucrativos, 
diferenciando-se das do primeiro setor, que designa as entidades governa-
mentais, e das do segundo setor, que designa as empresas e atividades eco-
nômicas (MAZZA, 2018). No âmbito federal, são duas as entidades do terceiro 
setor: as organizações sociais (OSs) e as organizações da sociedade civil de 
interesse público (Oscips), que serão abordadas individualmente a seguir.
Organizações sociais
A espécie “organização social” foi criada e é regulada pela Lei nº 9.637, de 15 
de maio de 1998 (BRASIL, 1998). As OSs são definidas pelo art.1º da referida Lei: 
são pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos que desempenham 
atividade de interesse público, que não afastam ou substituem os serviços 
públicos prestados pelo Estado, mas os complementam (MAZZA, 2018). São 
entidades que atuam em serviços voltados “[...] ao ensino, à pesquisa cien-
tífica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio 
ambiente, à cultura e à saúde” (BRASIL, 1998, documento on-line). Como explica 
Di Pietro (2018), trata-se de entidades criadas pela iniciativa privada sob a 
modalidade de associação ou fundação que se habilitam perante o Poder 
Público para receber essa qualificação de OS. Tal qualificação lhes confere 
algumas vantagens, como isenções fiscais, destinação de recursos, repasse 
de bens e, até mesmo, empréstimo de servidores públicos, que favorecem o 
cumprimento de suas atividades (MAZZA, 2018).
Para que haja a possibilidade de outorga, a entidade deve cumprir os 
requisitos enumerados no art. 2º, I, da Lei nº 9.637/1998. O cumprimento 
desses requisitos gera mera expectativa de direito, uma vez que a outorga 
da qualificação é uma decisão discricionária, condicionada à conveniência 
e à oportunidade do Poder Público (BRASIL, 1998). Trata-se, assim, de um 
título jurídico que pode ser outorgado e, consequentemente, cancelado pelo 
Poder Público.
Conforme Di Pietro (2018) e Mazza (2018), é possível destacar as seguintes 
características das OSs.
 � Têm natureza jurídica de direito privado sem fins lucrativos.
 � São os particulares que as criam para posterior habilitação junto ao 
Poder Público a fim de obter a qualificação de OS.
 � Atuam em áreas específicas: ensino, pesquisa científica, desenvolvimento 
tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde.
Organização administrativa10
 � Têm um órgão máximode deliberação, composto por representante 
do Poder Público e membros da comunidade de notória capacidade 
profissional e idoneidade moral.
 � A formalização entre o Poder Público e a entidade ocorre por meio 
de contrato de gestão, que deve cumprir todos os requisitos legais.
 � A execução do contrato de gestão é fiscalizada pelo órgão ou entidade 
supervisora da área de ligada à área de atuação em que a entidade 
foi habilitada.
 � O órgão ou a entidade supervisora deve informar o TCU sobre even-
tuais irregularidades na utilização de recurso, sob pena de responder 
solidariamente pelo fato.
 � O Poder Público está dispensado de licitar para celebrar contratos de 
prestação de serviços com as OSs que estejam qualificadas em sua 
área de atuação, o que vale para as atividades já contempladas no 
contrato de gestão (BRASIL, 1993).
 � Têm obrigação de licitar para a realização de obras, compras, contra-
tação de serviços e alienações.
 � A outorga da qualificação à entidade postulante é ato discricionário 
do Poder Público: cumpridos os requisitos, sua outorga é mera ex-
pectativa de direito.
 � A entidade pode ser desqualificada como organização social se des-
cumprir o contrato de gestão, por meio de processo administrativo 
com a garantia do contraditória e da ampla defesa.
O contrato de gestão é o instrumento que gera o vínculo de coopera-
ção do Poder Público com a entidade. Esse contrato vai pautar toda 
a cooperação, por isso deve discriminar todas as atribuições, responsabilidades 
e obrigações tanto do Poder Público quanto da entidade. 
O art. 7º da Lei nº 9.637/1998 estabelece que o contrato deve observar os 
princípios da legalidade, moralidade, publicidade e economicidade, bem como 
que os Ministros de Estado ou as autoridades supervisoras da respectiva área 
de atuação que qualifica a entidade devem definir as cláusulas do contrato, e 
serão elas e a entidade seus signatários (BRASIL, 1998). Além disso, são estabe-
lecidos alguns princípios e requisitos específicos nos incisos I e II do art. 7º da 
referida Lei, que inclui a especificação do programa de trabalho da OS, com a 
inclusão das metas e dos prazos de execução, definindo os critérios objetivos 
para avaliação posterior, e normas relacionadas à remuneração e às vantagens 
que serão recebidas pelos dirigentes e empregados das organizações em razão 
do trabalho que será desempenhado (BRASIL, 1998).
Organização administrativa 11
Organizações da sociedade civil de interesse público
As Oscips são reguladas pela Lei nº 9.790, de 23 de março de 1999, regula-
mentada pelo Decreto nº 3.100, de 30 de junho de 1999. São pessoas jurídicas 
de direito privado sem fins lucrativos que desempenham atividades não 
exclusivas do Estado. Formalizam o vínculo com a Administração Pública por 
meio de termo de parceria e são de fiscalização do Poder Público. Conforme 
Di Pietro (2018) e Mazza (2018), as principais características das Oscips são 
as seguintes.
 � São pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos.
 � São criadas pela iniciativa privada e devem se habilitar perante o 
Ministério da Justiça. 
 � A outorga do título de Oscip é vinculado, isto é, todas as entidades 
que preenchem os requisitos legais têm o direito adquirido a essa 
qualificação.
 � Exercem uma atividade privada com o auxílio do Estado.
 � As áreas de atuação estão taxativamente estabelecidas nos incisos 
do art. 3º da Lei nº 9.790/1999 (BRASI, 1999b), que incluem assistên-
cia social, promoção cultural, promoção gratuita da educação ou da 
saúde, etc.
 � O art. 2º da Lei nº 9.790/1999 (BRASI, 1999b) prevê, expressamente, as 
entidades que não podem se qualificar como Oscip, ainda que exerçam 
algumas das atividades discriminadas art. 3º da mesma Lei.
 � O vínculo com a Administração é estabelecido por meio de termo de 
parceria, que deve estabelecer o objeto da parceria com a delimitação 
do programa, das metas e dos resultados a serem atingidos, o prazo 
para sua execução, os critérios objetivos para a avaliação de desempe-
nho e a previsão de despesas e receitas, detalhando o que será pago 
por meio do termo de parceria, inclusive em relação a remunerações e 
despesas com pessoal. Existe, ainda, a obrigatoriedade de apresentar 
um relatório anual comparativo entre as metas e resultados alcançados, 
acompanhado de prestação de contas e relatoria. A legislação também 
prevê a necessidade de publicar, na imprensa oficial, o extrato do termo 
de parceria e o demonstrativo de sua execução física e financeira.
Organização administrativa12
 � A execução do termo de parceria é supervisionada pelo Poder Público 
e pelos Conselhos de Políticas Públicas correspondentes à área de 
atuação relativa à atividade fomentada.
 � O termo de parceria deve especificar e regular a forma de fomento 
e cooperação entre o Poder Público e a entidade privada, mas não 
estabelece a forma específica dessa cooperação.
 � Têm a obrigação de licitar para a realização de obras, compras, aliena-
ções e contratação de serviços feitas com recursos ou bens repassados 
pela União. Para a compra bens ou a contração de serviços comuns, 
é obrigatória a modalidade de pregão, preferencialmente eletrônico.
 � A entidade pode perder a qualificação de Oscip caso deixe de preencher 
os requisitos legais, mediante processo administrativo com o devido 
respeito ao contraditório e à ampla defesa.
Em uma análise superficial, pode parecer que as OSs e as Oscips têm os 
mesmos objetivos, mas não é o caso, apesar de algumas semelhanças. Sobre 
as diferenças, Di Pietro (2018, p. 711) destaca:
[...] nas organizações sociais, o intuito evidente é o de que elas assumam determi-
nadas atividades hoje desempenhadas, como serviços públicos, por entidades da 
Administração Pública, resultando na extinção destas últimas. Nas organizações 
da sociedade civil de interesse público, essa intenção não resulta, implícita ou 
explicitamente, da lei, pois a qualificação da entidade como tal não afeta em 
nada a existência ou as atribuições de entidades ou órgãos integrantes da Admi-
nistração Pública.
Desse modo, os objetivos principais do Poder Público em relação às OSs 
e às Oscips são bem distintos. A atuação da Administração Pública em re-
lação às Oscips está mais relacionada ao fomento ou incentivo da inciativa 
privada para, paralelamente ao Estado, desempenhar algumas atividades de 
interesse público. É diferente, portanto, do que ocorre com as OSs, em que 
o Estado “transfere”, à iniciativa privada, a execução de um serviço público. 
Não é possível dizer que essa transferência é plena, visto que a obrigação de 
atuar nas áreas em que atuam as OSs continua sendo do Estado, de modo que 
as OSs são complementares na prestação de serviços de interesse público. 
Porém, é possível afirmar que as OSs suprem e complementam os serviços 
públicos, permitindo que o Poder Público, ainda que pontualmente, deixe 
prestá-los de forma direta.
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Referências
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MS 33442 AgR. Agravo regimental em mandado de 
segurança. 2. Acórdão do Tribunal de Contas da União. Exigência de que conste nos 
editais de licitação do SENAC o orçamento estimado em planilhas de quantitativos e 
custos unitários, bem como de critério de aceitabilidade. Desnecessidade. 3. Serviço 
Social Autônomo. Natureza privada. Não se submete ao processo licitatório previsto 
pela Lei 8.666/93. Necessidade de regulamento próprio. Procedimento simplificado que 
observe os princípios gerais previstos no art. 37, caput, CF. Atendimento. 4. Ausência de 
argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental desprovido. 
Relator: Gilmar Mendes. Brasília, 22 fev. 2019. Disponível em: http://portal.stf.jus.br/
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Administrativo e constitucional. Serviços sociais autônomos vinculados a entidades 
sindicais. Sistema “S”. Autonomia administrativa. Recrutamento de pessoal. Regime 
jurídico definido na legislação Instituidora. Serviço social do transporte. Não sub-
missão ao princípio do concurso público (art. 37, II, da CF). Relator: Teori Zavascki. 
Brasília, 17 set. 2014. Disponível em: http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.
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