Estratégia Saúde da Família e o Núcleo de Apoio à Saúde da Família

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ESTRATÉGIA SAÚDE DA 
FAMÍLIA E O NÚCLEO DE 
APOIO À SAÚDE DA FAMÍLIA
UNIASSELVI-PÓS
Autoria: Luciane Eloisa Brandt Benazzi
Indaial - 2021
1ª Edição
CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI
Rodovia BR 470, Km 71, no 1.040, Bairro Benedito
Cx. P. 191 - 89.130-000 – INDAIAL/SC
Fone Fax: (47) 3281-9000/3281-9090
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Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri
 UNIASSELVI – Indaial.
B456e
 Benazzi, Luciane Eloisa Brandt
 Estratégia saúde da família e o núcleo de apoio à saúde da 
família. / Luciane Eloisa Brandt Benazzi – Indaial: UNIASSELVI, 2021.
 197 p.; il.
 ISBN 978-65-5646-440-4
 ISBN Digital 978-65-5646-441-1
1. Saúde da família. - Brasil. II. Centro Universitário Leonardo 
da Vinci.
CDD 613
Impresso por:
Reitor: Prof. Hermínio Kloch
Diretor UNIASSELVI-PÓS: Prof. Carlos Fabiano Fistarol
Equipe Multidisciplinar da Pós-Graduação EAD: 
Carlos Fabiano Fistarol
Ilana Gunilda Gerber Cavichioli
Jóice Gadotti Consatti
Norberto Siegel
Julia dos Santos
Ariana Monique Dalri
Marcelo Bucci
Jairo Martins
Marcio Kisner
Revisão Gramatical: Equipe Produção de Materiais
Diagramação e Capa: 
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Sumário
APRESENTAÇÃO ............................................................................5
CAPÍTULO 1
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS ..................7
CAPÍTULO 2
PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA .....77
CAPÍTULO 3
ESF E NASF-AB: INTERFACE E PANORAMA ATUAL ................139
APRESENTAÇÃO
Prezado acadêmico, seja muito bem-vindo a esta disciplina, denominada de 
Estratégia Saúde da Família e Núcleo de Apoio à Saúde da Família, a qual visa 
fornecer elementos para uma reflexão crítica acerca dessas duas temáticas que 
produziram (e continuam a produzir) mudanças e impactos na organização dos 
serviços de saúde no território nacional ao longo do tempo.
É preciso considerar que, em mais de 25 anos de implementação, a 
Estratégia Saúde da Família tem sido concebida como o componente primordial 
da agenda política para a organização dos serviços e das ações de saúde no 
Brasil, suscitando inúmeros resultados auspiciosos para a saúde da população.
Sabemos que trabalhar com a saúde, nas famílias, não é uma tarefa fácil, 
ainda mais em um país tão diverso, inserido em um contexto permeado de 
desigualdades e com situações de saúde e de adoecimento díspares, como é 
a nossa realidade. Entretanto, acreditamos no potencial de mudanças e temos 
certeza de que você é capaz de transmutar a realidade, desempenhando, da 
melhor forma possível, o papel de agente transformador.
Convidamos você, ao longo da disciplina, a trilhar um percurso desafiador, a 
pluralizar o seu olhar sobre a realidade do seu trabalho e a refletir, pensando em 
múltiplas formas, contribuindo, assim, para a efetivação do SUS e da Estratégia 
Saúde da Família.
A partir dessa perspectiva apresentada, este material didático foi elaborado, 
tendo, como base teórica, bibliografias relevantes às temáticas envolvidas, 
estando dividido em três capítulos:
Capítulo 1: Saúde da Família: Antecedentes Históricos, composta por três 
seções: SUS, Onde Tudo Começou; Família Como Foco de Atenção; e Atenção 
Primária à Saúde, Redes de Atenção à Saúde e Política Nacional de Atenção 
Básica: Reflexões Históricas para a Compreensão da Saúde da Família.
Capítulo 2: Princípios Gerais da Estratégia Saúde da Família, formada por 
três seções: Do Programa à Estratégia Saúde da Família: Evolução Histórica; 
Estratégia Saúde da Família: Princípios e Diretrizes; e Organização e Processo 
de Trabalho na Estratégia Saúde da Família.
Capítulo 3: ESF e NASF-AB: Interface e Panorama Atual, constituído por três 
seções: Do NASF ao NASF-AB: Conhecendo o Núcleo Ampliado de Saúde da 
Família; Apoio Matricial e Integração entre ESF e NASF-AB; ESF E NASF-AB: 
Impasses, Desafios e Papel na Pandemia da COVID-19.
Como você pode observar, os conteúdos são extensos e teóricos, e, 
guardadas as limitações, não se pretende esgotar, aqui, temas tão complexos, 
mas apresentar algumas considerações relevantes, com base em referenciais 
diversificados e atualizados, na medida do possível, haja vista que apresentaremos 
fatos históricos no decorrer da nossa disciplina.
Nosso intuito é que o seu aprendizado seja um processo de construção 
participativo e ativo, e, por isso, você será convidado a ampliar e a aprofundar os 
seus conhecimentos por meio de leituras complementares de artigos científicos e 
de sugestões de livros, de filmes e de documentários, os quais estarão indicados 
no decorrer do estudo.
É importante que você organize uma rotina de estudo, a fim de atender às 
demandas da disciplina. Dessa forma, é imprescindível a sua participação nos 
fóruns, para que possa trocar ideias e experiências, além de realizar as atividades 
de estudos que estarão disponibilizadas no fim de cada seção, para que você 
verifique o seu aprendizado.
Vamos lá, organize-se e dê início à disciplina!
Desejamos uma boa leitura e um excelente aprendizado.
Abraços!
Prof.ª Ma. Luciane Benazzi
CAPÍTULO 1
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES 
HISTÓRICOS
A partir da perspectiva do saber-fazer, são apresentados os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
• Proporcionar uma visão global e abrangente dos antecedentes da Saúde da 
Família, como enfoque estratégico para a organização da Atenção Primária em 
Saúde.
• Estimular, nos acadêmicos, o desenvolvimento de um olhar crítico e refl exivo 
sobre os processos históricos que antecederam a Saúde da Família.
• Propiciar a compreensão do processo de construção do Sistema Único de 
Saúde (SUS) a partir das perspectivas histórica, política, econômica e social.
• Constatar o sistema de saúde como fruto de um processo histórico, em 
constante construção e em conexão com as distintas formas de organização.
• Compreender a evolução histórica da família na sociedade, analisando as 
diferentes confi gurações.
• Reconhecer o contexto familiar como espaço de unidade de cuidados à saúde.
• Identifi car as características da Atenção Primária Básica (APS)/Atenção Básica 
(AB), das Redes de Atenção à Saúde (RAS) e da Política Nacional de Atenção 
Básica.
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 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
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SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
Neste capítulo, abordaremos os antecedentes históricos que conformaram a 
saúde da família no Brasil, objetivando uma imersão na história e uma verdadeira 
viagem no tempo. Dessa forma, as referências utilizadas para a elaboração deste 
capítulo são, basicamente, as que tratavam dos temas na época, ou seja, são 
fontes históricas.
Inicialmente, apresentaremos uma breve resenha historiográfi ca dos 
antecedentes do SUS; faremos uma breve abordagem da Medicina Comunitária e 
de alguns projetos alternativos de atenção à saúde, ocorridos nos anos de 1970; 
e, em seguida, revisitaremos a história da construção do Sistema Único de Saúde 
(SUS), fechando, assim, a nossa primeira parte, denominada de SUS, Onde Tudo 
Começou.
Nosso próximo momento, designado de Família como Foco de Atenção, 
trará tópicos que abordarão a família como unidade cultural, social e política; a 
família brasileira e a inserção dela nas políticas de saúde; e uma visão geral para 
o trabalho nesses lares.
Por fi m, a última seção, Atenção Primária à Saúde, Redes de Atenção à Saúde 
e Política Nacional de Atenção Básica: Refl exões Históricas para a Compreensão 
da Saúde da Família, relatará, de forma abreviada, essas três temáticas.
Cabe salientar que apresentaremos os principais fatos históricos que 
infl uenciaram a conformação da saúde da família no Brasil, portanto, essa revisão 
não pretende ser exaustiva, muito menos esgotar temas tão abrangentes.
Convidamos você a entrar no mundo da história, pois, antes de adentrarmos 
no universo da EstratégiaSaúde da Família, precisamos conhecer a evolução 
histórica da assistência à saúde ao povo brasileiro, para que possamos 
compreender e, principalmente, valorizar todas as conquistas e avanços, além de 
abarcar os retrocessos ocorridos.
2 SUS: ONDE TUDO COMEÇOU
Antes de revisitarmos o Sistema Único de Saúde (SUS), é importante 
relembrarmos alguns fatos históricos que antecederam a criação dele, a fi m de 
que se possa compreender a construção do maior sistema público de saúde do 
mundo.
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 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
É pertinente reiterar que a compreensão da construção do SUS transita pelas 
contextualizações política e econômica do país, e, por isso, requer a apreensão 
da trajetória histórica.
Faremos uma breve resenha historiográfi ca, ou seja, não apresentaremos 
todos os fatos, tendo sido organizados de forma resumida, para que possamos 
refl etir e entender o SUS no contexto atual.
2.1 ANTECEDENTES DO SUS: 
RECORTE HISTÓRICO
Teremos que recuar no tempo e iniciar nos primórdios da nossa história, ou 
seja, recordar que não houve uma “descoberta” casual do Brasil, mas que havia 
uma intenção econômica em explorar as nossas terras e os recursos naturais. O 
nosso país não era um local desabitado, apresentava uma população – indígena 
–, a qual habitava aqui.
Naquele momento, com a chegada dos portugueses, houve a disseminação 
de inúmeras doenças, o que modifi cou os processos de saúde e de doença da 
época. 
O Brasil estava submetido a Portugal, política e economicamente, com a 
exploração de ciclos do pau-brasil, da cana, da mineração e do café, para atender 
às necessidades do comércio internacional.
A vinda da Família Real, em 1808, mudou, um pouco, o cenário, no que se 
refere à saúde e à parte administrativa do país, por meio do controle sanitário dos 
produtos consumidos e comercializados, objetivando o combate da proliferação 
de doenças e a resolução das questões sanitárias proeminentes.
O Brasil Império teve início com Independência do Brasil, em 1822, 
encerrando-se em 1889, com a Proclamação da República, com diversos 
episódios históricos, dentre eles, a 1ª Constituição brasileira, a abdicação de D. 
Pedro I, as inúmeras revoltas, a Abolição da Escravatura etc.
No que se refere à saúde, vale salientar que, até 1850, as atividades de 
saúde pública estavam limitadas ao controle dos navios, dos portos, com a 
delegação das atribuições sanitárias às juntas municipais, sem que resolvessem 
os problemas de saúde. 
11
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
O período Imperial foi fi nalizado com a ausência de infraestrutura básica, 
precárias condições sanitárias, vários surtos epidêmicos e inexistência de 
legislação relativa à saúde pública (BRASIL, 2011a).
Cabe frisar que, desde a época colonial, até o início da República Velha, 
a economia dependia das exportações de açúcar, de café, de borracha e de 
algodão, e, até 1888, era utilizada a mão de obra escrava.
De 1889 a 1930, denominado de República Velha, o Brasil apresentou um 
arranjo político semelhante aos últimos anos do Império, sendo governado pelas 
oligarquias dos estados mais abonados, ou seja, São Paulo, Rio de Janeiro e 
Minas Gerais, tendo, como principal setor econômico, o café, o que concedia, aos 
cafeicultores, poder, os quais aplicavam parte dos lucros nas cidades. Salienta-se 
que a Proclamação da República trouxe um ideal de modernização, o que tornou 
necessário que os serviços sanitários fossem reavaliados, embora com viés 
mercadológico, para manter a população longe das doenças, almejando uma mão 
de obra hígida.
O início do século XX foi marcado pela implementação de campanhas 
sanitárias, de forma arbitrária, gerando oposição por parte da população e 
da classe política adversária, o que gerou a Revolta da Vacina, em 1904, em 
decorrência da vacinação obrigatória contra a varíola, imposta por Oswaldo Cruz, 
então Diretor Geral de Saúde Pública. Nesse sentido, as décadas de 1920 e de 
1930 foram evidenciadas pelo modelo intervencionista do Estado na área social, 
vinculando o cidadão ao mercado de trabalho (PAIM et al., 2011).
O período de 1930 a 1945, na Era de Getúlio Vargas, fi cou conhecido pelas 
primeiras tentativas nacionalizantes, com as conquistas de alguns direitos nas área 
do trabalho e da saúde, um marco histórico na confi guração das políticas sociais 
brasileiras, apesar de haver uma política de privação de liberdade, inclusive, com 
o cancelamento da votação presidencial para uma reforma administrativa.
O período de 1945 a 1964, denominado de República Populista, ou 
Desenvolvimentista, é lembrado por diversos presidentes. Teve-se o retorno 
de Getúlio Vargas, em 1950, permanecendo na presidência até 1954 (ano do 
suicídio). Após um breve governo de Café Filho, Juscelino Kubitschek assumiu 
em 1955, com a promessa de realizar “cinquenta anos em cinco”, fazendo muitos 
investimentos em construções de estradas e de indústrias automobilísticas, 
acumulando muitas dívidas. Jânio Quadros assumiu a presidência em 1961, 
permanecendo por sete meses, quando renunciou à presidência. Já o governo de 
João Goulart (1961 a 1964) foi marcado pelas instabilidades política e econômica, 
sendo que, com o golpe militar, abandonou o cargo.
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 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
Basicamente, a partir das duas grandes guerras mundiais, a hegemonia 
capitalista foi assumida pelos Estados Unidos da América (EUA), e diversos 
aspectos do desenvolvimento brasileiro seguiram o modelo e os valores norte-
americanos, amplifi cando-se com o Golpe Militar de 1964, o qual durou 21 anos.
Durante esse período ditatorial, o Brasil teve cinco presidentes, passou por 
diversas instabilidades econômicas e problemas sociais, embora tenha tido um 
período de ápice, denominado de “milagre econômico”, entre 1968 e 1973. 
Também, nessa época, o Brasil protagonizou uma das maiores migrações 
por meio do êxodo rural, fazendo com que milhares de pessoas se alojassem 
nas periferias e nas favelas, contribuindo, ainda mais, para a caótica situação da 
saúde pública.
Em 1966, foi criado o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), o qual 
unifi cou os Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs), integrando o Sistema 
Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), sendo responsável pela 
concessão e pela manutenção de benefícios pecuniários e de assistência médico-
hospitalar aos trabalhadores regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho 
(CLT) e aos dependentes (FGV, 2001).
A área da saúde continuava à margem, acirrando contrastes e desigualdades, 
com indicadores de saúde cada vez mais baixos, e altos índices de mortalidade 
infantil, refl exo da pobreza e da falta de assistência à saúde, o que estava atrelado 
à carteira de trabalho.
A assistência médico-hospitalar era prestada por meio do Instituto Nacional 
de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS), uma autarquia do 
Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), criado em 1977, 
benefi ciando apenas os trabalhadores da economia formal (trabalhadores que 
contribuíam com a previdência social) e os dependentes deles. Assim, o INAMPS, 
para atender, contratava serviços privados, e aplicava recursos, nos Estados, de 
forma proporcional ao volume arrecadado e aos benefi ciários existentes, o que se 
tornou uma política pública de saúde, extinta em 1993 (BRASIL, 2002a).
A política dominante era a de privatização da saúde, benefi ciando a rede 
particular, uma vez que o governo capitalizava as empresas de medicina privada, 
por meio de repasses fi nanceiros a elas, ao invés de investir na saúde pública.
Em suma, havia um setor privado que era inviável para a maioria da 
população, devido ao custo. Ainda, um setor público, que contemplava os 
trabalhadores formais que contribuíam com a previdência, mas que não resolvia 
todos os problemas do povo. Portanto, havia a duplicidade de um sistema cindido 
13SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
entre a saúde pública e a previdenciária.
A preocupação do governo militar, com as condições de saúde da população, 
era pontual, priorizando a construção de hospitais não públicos e investindo na 
indústria farmacêutica e na cura das patologias, ou seja, os serviços de saúde 
estavam sob o modelo curativista hospitalocêntrico. Assim, o modelo de saúde 
vigente se tornava insustentável, haja vista que era centralizado, desintegrado, 
sem cunho preventivo, extremamente custoso, totalmente desprovido de recursos 
para práticas coletivas, tornando, a saúde, uma mercadoria, a qual a maioria não 
podia comprar.
Para enriquecer o seu aprendizado, sugerimos a leitura de Os 
Anos de Chumbo: A Saúde sob a Ditadura, de autoria de Carlos F. 
Ponte e de Dilene R. do Nascimento: http://www.observatorio.epsjv.
fi ocruz.br/upload/na%20corda%20bamba/cap_6.pdf.
Outro fato relevante, o qual não podemos deixar de abordar, sucintamente, 
é a Reforma Sanitária Brasileira, surgida na década de 1970, liderada por 
profi ssionais da saúde e por pessoas vinculada ao setor, em busca da melhoria 
das condições de saúde, da qualidade de vida e da atenção à população. Foi 
um movimento que lutou pela reestruturação do sistema de serviços de saúde e 
defendeu a democratização, pois era contrário à política de saúde vigente, a qual 
estava ancorada na medicina privatista previdenciária. Dessa forma, o SUS teve a 
gênese nesse movimento.
Para que você possa compreender melhor a Reforma Sanitária 
Brasileira, indicamos que acesse a Videoaula - Parte 1 - Reforma 
Sanitária: Trajetória e Rumos do SUS, de Jairnilson Paim, disponível 
em https://www.youtube.com/watch?v=PRssz1_wcEU. Ainda, a parte 
2: https://www.youtube.com/watch?v=o2ESpAg9FG4&t=21s.
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 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
Já a Nova República (1985-1988) foi marcada pelo fi m da ditadura, pela volta 
da democracia (movimento Diretas Já), por uma profunda crise econômica, pelo 
desemprego em massa, pelo descontrole infl acionário, pelo Plano Cruzado etc. 
Contudo, em contrapartida, houve a promulgação da Constituição Federal, a qual 
fi cou conhecida como Constituição Cidadã, por incorporar vários direitos ao povo 
brasileiro, inclusive, o direito à saúde, com a criação do SUS.
A respeito do surgimento do SUS, abordaremos mais adiante.
Ainda, nesse período, no setor da saúde, uma série de tentativas foi articulada 
para que houvesse reestruturação, por meio de medidas que sinalizavam a 
unifi cação assistencial, com viés preventivo e organização descentralizada, 
seguindo os preceitos da Reforma Sanitária Brasileira.
A realização da VIII Conferência Nacional de Saúde, em 1986, foi o ponto-
chave para o delineamento do Sistema Único de Saúde, sendo difundidas as 
diretrizes para a construção de um sistema único e descentralizado. Foi um 
evento memorável, pois, pela primeira vez, contou com a participação popular 
(mais de 4.000 pessoas participaram), de extrema signifi cância, e que reverbera 
até os dias atuais, inclusive, tendo menção na 16ª Conferência Nacional de Saúde 
(8ª+8), ocorrida em 2019 (BRASIL, 1986; 2019).
Para elucidar a importância do movimento da Reforma Sanitária 
Brasileira e da VIII Conferência Nacional de Saúde, propomos que 
você assista ao vídeo de abertura dessa conferência, com a fala 
do sanitarista Sérgio Arouca: https://www.youtube.com/watch?v=-_
HmqWCTEeQ. Ainda, conta-se a história em comemoração aos 30 
anos da VIII CNS, produzida pela ENSP/FIOCRUZ: https://www.
youtube.com/watch?v=zZAHdF0fNps.
15
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
Nessa abrangência, a década de 1980 teve a implantação/idealização de 
três projetos (com exceção do SUS): 
1. Prev-Saúde: idealizava ampliar a assistência à saúde para toda a 
população, incluindo aqueles que não contribuíam com a Previdência. 
Contudo, não foi colocado em prática, uma vez que grupos atuantes 
na medicina privada se opuseram ferrenhamente, pois o atendimento 
médico ofertado pelo Estado, de forma gratuita, poderia reduzir o lucro 
do setor privado de saúde.
2. Ações Integradas de Saúde (AIS): criadas em 1982, era um modelo 
assistencial que visava à integração das ações educativas, preventivas e 
curativas, uma estratégia para o processo de descentralização da saúde, 
tendo, como ênfase, a Atenção Básica/Primária como “porta de entrada” 
do sistema para a rede ambulatorial. Por meio delas, muitos bairros 
carentes de distintas cidades receberam pequenos postos de saúde.
3. Sistema Unifi cado Descentralizado de Saúde (SUDS): criado em 
1987, no âmago do INAMPS, tinha, para o delineamento, alguns 
componentes elementares preconizados pela Reforma Sanitária, 
como: universalização, descentralização, regionalização, equidade, 
hierarquização e participação comunitária. O plano era repassar, 
aos poucos, a responsabilidade do INAMPS, a fi m de descentralizar 
ou de municipalizar a gestão dos serviços de saúde (BRASIL, 2011a; 
ESCOREL, 2008; POLIGNANO, 2004). Em algumas literaturas 
especializadas, há relatos de que o SUDS foi um estágio evolutivo das 
Ações Integradas de Saúde, um protótipo do SUS, abrindo caminhos 
para a construção dele.
Em 1988, ocorre a promulgação da nova Constituição Federal, trazendo 
novos “ares” para o Brasil e para a população, especialmente, no que se refere à 
saúde, ao contemplá-la nos Arts. 196 a 200, sendo que, naquele momento, o SUS 
ganhava vida, e que, mais adiante, regeria a área da saúde no país.
Para encerramos esta parte, apresentaremos um quadro-resumo com os 
principais fatos ocorridos nos distintos períodos históricos (Brasil-Colônia até 
Nova República), considerando os contextos político e socioeconômico, além do 
setor da saúde.
16
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
QUADRO 1 – RESUMO DO PROCESSO HISTÓRICO NOS CONTEXTOS POLÍTICO E 
SOCIOECONÔMICO E SETOR DA SAÚDE - BRASIL COLONIAL ATÉ NOVA REPÚBLICA
PERÍODO
HISTÓRICO
CONTEXTO
POLÍTICO
CONTEXTO
SOCIOECONÔMICO SETOR SAÚDE
Brasil Colonial
(1500-1822)
Momento político 
atrelado a Por-
tugal.
Exploração das 
matérias-primas por 
Portugal.
País agrário e extra-
tivista.
Predomínio de curandeiros, pajés.
Instalação das Santas Casas de Miseri-
córdia e das faculdades de Medicina.
Organização sanitária incipiente, sem 
modelo de atenção à saúde.
Serviços de saúde precários e insufi cien-
tes.
Predomínio das doenças pestilenciais.
Brasil-Império
(1822-1889)
Centralismo 
político.
Sistema de coro-
nelismo (controle 
por parte dos 
grandes proprie-
tários de terra).
Priorização do sanea-
mento dos portos.
Preocupação com 
a infraestrutura e a 
urbanização das prin-
cipais localidades.
Surgimento do capita-
lismo moderno.
Início da industriali-
zação.
Ênfase na Polícia Sanitária.
Administração da saúde centrada nos 
municípios.
Criação das primeiras instituições de 
controle sanitário dos portos e das epi-
demias.
Predomínio das doenças pestilenciais.
Ações voltadas, exclusivamente, para as 
situações emergenciais das epidemias 
que ocorriam nos centros urbanos.
República 
Velha (1889-
1930)
Estado liberal-oli-
gárquico.
Revoltas militares 
(Revolução de 
1930).
Emergência das 
questões sociais.
Economia agroex-
portadora (capital 
comercial).
Crise do café.
Insalubridade nos 
portos.
Introdução do Modelo Campanhista Sa-
nitarista.
Diretoria Geral de Saúde Pública (cria-
ção e posteriores reformas).
Lei Eloy Chaves (Caixas de Aposentado-
ria e Pensão CAPs).
Acesso a serviços de saúde fi lantrópicos 
e particulares.
Incipiente assistência à saúde por meio 
da previdência social.
Dicotomia entre saúde pública e previ-
dência social.
Doenças pestilenciais e de massa (tuber-
culose, endemias rurais, sífi lis).
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SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
Era Vargas 
(1930-1945)
“Estado Novo” 
(Estado autoritá-
rio entre 1937 e 
1938, identifi cado 
com o nazifascis-
mo).
Industrialização,com manutenção da 
estrutura agrária.
Institucionalização da saúde pública pelo 
Ministério da Educação e Saúde.
Institucionalização da previdência social 
e da saúde ocupacional pelo Ministério 
do Trabalho, Indústria e Comércio.
Intensifi cação do modelo campanhista 
sanitarista.
Campanhas de saúde pública (febre 
amarela e tuberculose).
Criação dos Institutos de Aposentadoria 
e Pensão (IAPs).
I Conferência Nacional de Saúde (1941).
Predomínio das endemias rurais, tuber-
culose, defi ciências nutricionais, aciden-
tes de trabalho etc.
Período 
Desenvol-
vimentista 
(1945-1964)
Governos popu-
listas, liberais e 
desenvolvimen-
tistas.
Substituição de 
importações.
Rápida urbanização.
Migrações.
Indústria automobi-
lística.
Introdução do capital 
internacional.
Criação do Ministério da Saúde.
Expansão hospitalar.
Surgimento das empresas de saúde.
Leis unifi cadoras dos direitos de previ-
dência social dos trabalhadores urbanos.
II Conferência Nacional de Saúde.
Doenças modernas (doenças crônicas 
degenerativas, acidentes de trânsito e de 
trabalho), doenças infecciosas e parasi-
tárias.
Alta taxa de morbimortalidade infantil.
18
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
Regime Militar
(1964-1984)
Golpe militar, 
ditadura em 1964 
(regime autoritá-
rio e centraliza-
dor).
Reforma adminis-
trativa em 1966.
Crise política.
Abertura lenta 
e gradual da 
política.
Liberalização.
Movimentos 
sociais.
Transição política 
(1974-1984).
Internacionalização 
da economia.
Período do Milagre 
econômico entre 
1968 e 1973.
Fim do Milagre Eco-
nômico (1973).
Penetração do capi-
talismo no Campo e 
nos serviços.
Unifi cação dos IAPs no Instituto Nacional 
de Previdência Social (INPS).
III Conferência Nacional de Saúde (1963).
Privatização da assistência médica.
Capitalização do setor da saúde.
Criação do Programa de Interiorização das
Ações de Saúde e Saneamento (PIASS), 
em 1976.
V Conferência Nacional de Saúde (1975).
Crise na previdência social e no sistema de 
saúde.
Instituto Nacional da Assistência Médica da 
Previdência Social (INAMPS), em 1977.
VI Conferência Nacional de Saúde (1977).
Sistema de saúde centralizado e fragmen-
tado.
Setor privado benefi ciado.
Financiamento dos Estados e dos municí-
pios por parte do INAMPS, para a expan-
são da cobertura.
Surgimento das Ações Integradas de Saú-
de (AIS).
VII Conferência Nacional de Saúde (1980).
Prev-Saúde.
Predomínio das morbidades modernas, 
persistência das endemias rurais e doen-
ças infecciosas e parasitárias.
Nova Repú-
blica (1985-
1988)
Início da “Nova 
República” 
(1985).
Ampliação do 
Movimento de 
Reforma Sani-
tária.
Assembleia 
Nacional Consti-
tuinte.
Nova Consti-
tuição Federal 
(1988).
Fim da recessão.
Reconhecimento da 
dívida social.
Planos de estabiliza-
ção econômica.
Crise infl acionária.
Continuação do fi nanciamento aos Esta-
dos e aos municípios pelo INAMPS.
Expansão das AIS.
Saúde incluída na agenda política.
VIII Conferência Nacional de Saúde (1986).
Implantação do Sistema Unifi cado e Des-
centralizado de Saúde (SUDS), em 1987.
Redução da mortalidade infantil e das do-
enças preveníveis por imunização; persis-
tência das doenças modernas; aumento 
das mortes violentas; crescimento da AIDS; 
e epidemia de dengue.
FONTE: A autora
19
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
Que tal fazermos uma viagem no túnel do tempo? Para isso, 
sugerimos que você assista ao documentário Políticas de Saúde 
no Brasil: Um Século de Luta pelo Direito à Saúde, para conhecer 
um pouco mais a respeito da história da saúde no país: https://www.
youtube.com/watch?v=-gSIBFcnCIs.
2.1.1 BrEVE APrESENTAÇÃo DA 
MEDiCiNA ComuNiTáriA E DoS ProJEToS 
ALTErNATiVoS Ao SiSTEmA DE SAÚDE NA 
DÉCADA DE 1970
Você já tinha ouvido falar de que, antes do SUS, projetos de gestão de saúde 
tinham sido implantados?
Provavelmente, seja a primeira vez que você esteja recebendo essa 
informação. Então, vamos lá conhecer?!
Tudo começa com a Medicina Comunitária, implantada nos centros 
comunitários de saúde dos Estados Unidos da América (EUA). Atingiu-se o ápice 
nos anos de 1930, passando por um período de declínio, com a reconquista do 
prestígio nos anos de 1960, mas não seguiu em frente (SILVA, 2010).
No Brasil, a Medicina Comunitária surgiu com o movimento pela Reforma 
Sanitária, na década de 1970, dentro do Departamento de Medicina Preventiva, 
incorporando acadêmicos de Medicina, Enfermagem e Odontologia, servindo 
como estágio, a fi m de que se aproximassem da realidade da saúde pública 
(PAIM, 1998; SILVA, 2010).
Na Medicina Comunitária da época, as ações eram sociais, voltadas para as 
populações marginalizadas, de cunho preventivo, direcionadas para a relação do 
ser humano com o ambiente, o envolvimento da população com o autocuidado, 
com papel ativo, segundo Silva (2010).
Paim (1998) complementa que havia a implantação de serviços básicos de 
saúde para as populações urbanas residentes nas periferias, e para as rurais, 
que não tinham acesso. Ainda, ações preventivas e curativas eram integradas, 
enfatizando as atividades extramurais, com visitas domiciliares, ações educativas, 
reuniões e saneamento, dentre outras, com foco no uso de pessoal auxiliar.
20
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
Quer ler mais e se aprofundar no tema? Indicamos o livro A 
Medicina e o Pobre, de Eymard Vasconcelos, escrito em 1986, 
que trata de uma experiência profi ssional ocorrida no processo 
de consolidação da medicina comunitária no Brasil: https://www.
ufpb.br/redepopsaude/contents/biblioteca-1/a-medicina-e-o-pobre/
medicpobredigitalizado-compress.pdf.
Sob esse prisma, técnicos inseridos no aparelho estatal, durante o regime 
militar, participaram de projetos inovadores na área da saúde, mas, mesmo 
antes dessa ação, algumas experiências de gestão dos serviços de saúde, de 
natureza social, já eram praticadas em certos municípios, como Montes Claros 
- MG, Campinas - SP e Niterói - RJ. Os projetos eram realizados no âmbito das 
universidades, tendo, como protagonistas, professores universitários (contrários 
ao sistema excludente existente), militantes de partidos da esquerda e integrantes 
de outros movimentos antagônicos ao militarismo.
O Projeto de Montes Claros - MG, na primeira fase, entre 1971 e 1974, de 
caráter inovador em saúde pública, foi referência na área de Atenção Primária à 
Saúde. Dentre as características dele, podemos citar a gestão democrática, com 
decisões tomadas em assembleias e em reuniões, em parceria com gestores 
municipais, por meio da descentralização na administração dos serviços; e a 
confl uência da saúde com a educação, mediante capacitações pedagógicas aos 
auxiliares de saúde, que trabalhavam com as famílias (ESCOREL, 2008; SILVA, 
2010).
De acordo com Escorel (2008), esse projeto buscou aumentar a cobertura 
de atendimentos de saúde, utilizando medidas de baixo custo e levando em 
consideração os princípios de administração democrática, regionalização, 
hierarquização e efi ciência, incluindo a integralidade da assistência à saúde, por 
meio de atendimento realizado por auxiliares de saúde e com a participação da 
população.
21
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
Auxiliares de saúde: profi ssionais (não graduados ou técnicos 
com formação específi ca), membros da própria comunidade, os 
quais faziam visitas domiciliares, prestando serviços de saúde e de 
educação às famílias e à comunidade (SILVA, 2010).
Ressalta-se que as diretrizes foram aplicadas no âmbito nacional, por meio 
do Programa de Interiorização das Ações de Saúde e Saneamento (PIASS), 
implantado em 1976.
O projeto realizado em Campinas - SP teve início em 1977, por intermédio 
dos programas de medicina comunitária, desenvolvidos pela Unicamp e pela 
PUC-Campinas, para implantar modelos alternativos de atenção à saúde, devido 
à incapacidade de manter o modelo hospitalocêntrico em decorrência da crise 
econômica,à organização administrativa do setor da saúde ser insufi ciente e à 
inadequação do modelo de atenção à saúde às necessidades da população. Em 
virtude disso, democratizou-se a atenção médica e se ampliou a cobertura por 
meio de instalações de redes básicas, prevendo a hierarquização dos níveis de 
atenção da medicina integral (NASCIMENTO; CORREA; NOZAWA, 2007).
Outro projeto inovador foi o de Niterói - RJ, o qual, em 1977, após a criação 
da Secretaria de Saúde e Ação Social, deu início a um processo inovador nas 
ações de saúde pública, inspirado na estratégia de Atenção Primária à Saúde, da 
OMS, com autonomia, aos municípios, para a gestão e a execução dos cuidados 
primários em saúde, a partir da criação dos Distritos Sanitários (FeSAÚDE, 2021).
A experiência de dividir a cidade em distritos possibilitou um olhar mais 
detalhado às necessidades para a saúde, proporcionando melhores condições 
de planejamento das ações, uma vez que cada distrito tinha papel fundamental 
na articulação intersetorial e na reorganização dos serviços, buscando equidade, 
democratização e efi cácia. Em 1976, já contava com seis postos de saúde, cinco 
administrados pela prefeitura, destacando-se pela organização do sistema de 
saúde local, por meio da integração com a população. Semanalmente, eram 
realizadas reuniões com a equipe de gestão e os profi ssionais das unidades, em 
espaços da própria comunidade, para a avaliação das ações (BARRETO; SOUZA, 
2015).
Ainda, segundo a autora supracitada, em 1977, foi promovido o primeiro 
curso de agentes de saúde pública, pela Secretaria Municipal de Saúde, 
22
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
objetivando formar pessoas das comunidades nas quais as unidades básicas 
de saúde estavam instaladas, sendo realizado em parceria com as Associações 
de Moradores e lideranças locais. Contudo, apesar dos grandes avanços e da 
notoriedade, por questões políticas partidárias, em 1980, houve o retorno ao 
modelo tradicional de assistência à saúde.
2.2 SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE: 
OLHAR HISTÓRICO
Agora que você já conheceu ou relembrou um pouco da história que antecede 
o SUS, vamos prosseguir no nosso caminho?!
Transitaremos pelos acontecimentos históricos que conformaram o SUS, 
ou seja, pelo arcabouço legal e pelas confi gurações normativa e organizativa, 
para que se possa compreender o potencial da Estratégia da Saúde Família no 
capítulo posterior.
Para começar, é preciso se lembrar de que a criação ofi cial do SUS foi 
registrada na Constituição Federal (CF) de 1988, mas a concepção dele ocorreu 
no 1º Simpósio Nacional de Política de Saúde, pelo Centro Brasileiro de Estudos 
de Saúde (CEBES), em 1979, por meio de um documento, o qual apresentava os 
valores, os princípios, as diretrizes e as demais normativas que vieram a reger o 
SUS. Ademais, o SUS incorporou as diretrizes propostas pela Reforma Sanitária. 
Portanto, foi idealizado muito antes de 1988, tendo sido instituído pela CF, e, 
efetivamente, inserido no ordenamento jurídico, em 1990.
A Construção do SUS: Histórias da Reforma Sanitária e do 
Processo Participativo: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/ 
construcao _do_SUS_2006.pdf.
Diante dessas considerações, a Constituição de 1988 propiciou condições 
legais e institucionais para a implantação de um modelo de assistência à saúde 
universal e público, a fi m de contemplar a população, sem distinção, custeado por 
recursos oriundos do erário público. Assim, o SUS se confi gurou como um dos 
maiores sistemas universais do mundo, tornando-se referência internacional.
23
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
Veja o enorme avanço que tivemos. Após 488 anos, a 
assistência à saúde passou a ser ofertada, de forma universal, para 
milhões de brasileiros que, antes, estavam no limbo. Isso se tornou a 
maior conquista social da história do Brasil!
Com o SUS, veio um novo conceito de saúde, mais abrangente, atrelado 
aos determinantes e aos condicionantes de saúde, considerando, dentre outros, a 
moradia, a alimentação, o trabalho, a renda e a educação como fatores essenciais 
(BRASIL, 1990b).
Vale se lembrar de que, anterior ao SUS, a saúde era vista, apenas, como a 
ausência de doença, com concepção negativa.
Nesse contexto apresentado, surge o Programa Saúde da Família (PSF), 
trazendo uma nova concepção para a atuação do profi ssional de saúde e para 
a assistência ao indivíduo, com vistas a abdicar a medicina curativa e atuar na 
integralidade do cuidado, enxergando-o como um sujeito que está inserido em 
uma comunidade sociocultural e econômica (LEVCOVITZ; GARRIDO, 1996).
Outro aspecto que merece ser lembrado é que o Brasil, na época da criação 
do SUS, contava com 140 milhões de brasileiros, sendo o único país que dispunha 
de um sistema universal, público e integral de saúde, características que, aliadas 
à extensão e às desigualdades regionais, geraram incontáveis desafi os à 
implementação desse sistema.
Você já parou para pensar no que signifi ca o SUS? 
Existem várias vertentes relativas ao SUS, uma vez que ele pode ser visto 
como uma política de Estado ou como a maior política pública em execução 
ou em construção. Também, é alcunhado de maior plano de saúde do Brasil, e 
denominado de política pública de saúde brasileira. Dessa forma, Paim (2015; 
2018) relata que não há uma compreensão clara e defi nida do que é o SUS, pois 
precisa ser visto além de uma política de saúde pública, tendo em vista ser um 
sistema público e universal de saúde, e não um sistema de saúde pública ou parte 
dele, muitas vezes, confundido com serviços de saúde pela população e pelos 
profi ssionais da área, gestores do sistema e políticos.
A Lei Federal nº 8.080/90, no Art. 4º, o defi ne como um
24
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
[...] conjunto de ações e de serviços de saúde prestados por 
órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, 
das administrações direta e indireta, e das fundações mantidas 
pelo poder público. [...] A iniciativa privada poderá participar 
do Sistema Único de Saúde (SUS), em caráter complementar 
(BRASIL, 1990a, s.p.).
Não deixe de acessar o e-book interativo O que é o SUS, de 
Jairnilson Paim, Editora Fiocruz, edição de 2015, disponível em 
http://www.livrosinterativoseditora.fi ocruz.br/sus/1/.
Com base no que foi citado, é preciso acentuar que o SUS não é um sistema 
estanque e concluído, muito pelo contrário, é resultante de processos dinâmicos, 
intricados e em construção permanente, pois se aprimora todos os dias, para que 
possa efetivar os princípios em prol da saúde do povo brasileiro.
O SUS é um sistema complexo por existir em todo o território nacional, 
reunindo as três esferas de governo, sem ordem hierárquica, mas com atribuições 
distintas e que devem trabalhar em conjunto.
Reserve um tempinho e assista a um vídeo elaborado pela 
Fiocruz, o qual conta uma parte da história da construção do 
SUS: https://www.youtube.com/watch?time_continue=51&v=Cb-
cslNmGnE&feature=emb_logo.
Considerando a complexidade e a extensão do SUS, optou-se por apresentá-
lo por meio de recortes, para fi ns didáticos, denominados de dimensões, conforme 
poderá ser visualizado a seguir:
25
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
FIGURA 1 – DIMENSÕES DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE – SUS
FONTE: Adaptada de <https://ideias-efatos.blogspot.com/2013/05/audiencia-
publica-discute-mudancas-no.html#.YK-Rm6hKjIU>. Acesso em: 24 abr. 2021.
Com base na fi gura anterior, iniciaremos a explanação de cada dimensão de 
maneira sucinta.
• Dimensão legal
Essa dimensão compreende a legislação e a regulamentação do SUS, 
orientando e defi nindo o funcionamento dele, tendo, como base, a Constituição 
Federal de 1988 (Arts. 196 a 200) e as Leis Orgânica da Saúde – LOS (Lei nº 
8.080/1990 e Lei nº 8.142/1990), as quais estabelecem os princípios e as diretrizes 
gerais para o SUS, e, a partir delas, sãodefi nidas novas regulamentações, visto 
que o SUS se encontra em contínuo aperfeiçoamento.
Como já vimos, a Constituição de 1988 foi um marco para a cidadania, e, 
pela primeira vez, apresentou uma seção específi ca para a saúde, com quatro 
dimensões orientadoras, conforme poderão ser visualizadas a seguir:
26
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
FIGURA 2 – DIMENSÕES ORIENTADORAS PARA SAÚDE, 
CONFORME CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
FONTE: A autora
De forma abreviada, a Lei nº 8.080/90 dispõe sobre a organização e o 
funcionamento dos serviços e das ações, defi ne os objetivos e as atribuições 
do SUS, estabelece os princípios e as diretrizes e algumas determinações com 
relação ao funcionamento.
Vale ressaltar que a Lei nº 8.080/90 somente foi regulamentada pelo Decreto 
nº 7.508/11, o que marcou um importante avanço no âmbito do SUS e vem 
sofrendo constantes alterações.
A Lei nº 8.080/1990 sofreu pequenas alterações e/ou inclusões 
nos anos de 1995, 1999, 2002, 2005, 2011, 2012, 2013, 2015, 2017, 
2020 e 2021.
FONTE: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8080.htm>. 
Acesso em: 24 abr. 2021.
27
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
Há, também, as Normas Operacionais Básicas do SUS (NOB-SUS 1991, 
1992, 1993 e 1996), cujas edições foram realizadas, tendo, como fi nalidade, 
colaborar com a implantação do SUS, sendo que a NOB/91 e a NOB/92, 
em especial, acabaram difi cultando os processos de fi nanciamento e de 
descentralização do SUS, uma vez que, ainda, estavam vinculadas aos recursos 
do orçamento do INAMPS. Após a mobilização popular, foram editadas as NOB-
SUS 93 e 96, com o objetivo de efetivar a implantação, sendo que a NOB/96 
reconfi gurou as bases no processo de municipalização das ações de saúde, em 
especial, das relativas ao fi nanciamento das ações (BENAZZI, 2020).
Para saber mais a respeito das leis, das portarias, das 
resoluções e de outras legislações, acesse http://www4.planalto.gov.
br/legislacao/. Outro endereço, no qual você pode acessar, de forma 
mais específi ca, a legislação pertinente ao SUS, é http://bvsms.
saude.gov.br/ultimas-noticias/3295-lei-n-8080-30-anos-de-criacao-
do-sistema-unico-de-saude-sus.
• Dimensão ética
Essa dimensão engloba os princípios ético-doutrinários que regem o 
Sistema Único de Saúde, os quais estão consubstanciados na Constituição 
Federal e nas Leis Orgânicas da Saúde, formando o tripé de sustentação, 
composto pela universalidade (atender a todos), equidade (atender/ofertar mais 
a quem mais precisa) e integralidade (do cidadão e das ações).
O princípio da universalidade visa garantir atenção à saúde a todo e qualquer 
cidadão, uma vez que é um direito de todos e compromisso do Estado, devendo 
ser atendido, conforme as necessidades, sem restrições, distinções e custo.
Já o princípio da equidade busca reduzir as desigualdades na saúde, pois, 
apesar de todos terem direito a ela, nem todos têm as mesmas condições de 
acesso aos serviços. Portanto, deve-se tratar, de forma diferenciada, os desiguais, 
ofertando mais a quem mais necessita. Lembrando que equidade não é igualdade, 
que é a ausência de diferenças.
O princípio da integralidade pode estar atrelado a dois signifi cados 
complementares, isto é, à integralidade do sujeito, considerando a pessoa como 
um todo, de forma holística, contemplando todas as necessidades dela; e à 
28
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
integralidade das ações a ele direcionadas, abarcando a promoção, a prevenção, 
a recuperação e a recuperação da saúde, ou seja, oferta-se um conjunto articulado 
e contínuo de ações e de serviços em cada nível de complexidade de assistência.
Face ao exposto, o SUS ambiciona contribuir para uma sociedade mais 
justa e saudável, engendrado como um sistema universal, equânime e integral, 
com ousadia para um país com as dimensões continentais e com abismais 
desigualdades.
• Dimensão organizacional
A dimensão organizacional abrange as diretrizes que operacionalizam o 
SUS, ou seja, refere-se aos princípios organizativos, ou, também, denominados 
de princípios organizativo-operativos (descentralização, hierarquização, 
regionalização e participação popular), os quais servem para que os princípios 
éticos sejam concretizados.
A Constituição Federal de 1988 determina a “descentralização, com direção 
única em cada esfera de governo”, o que dá autonomia de decisão às questões 
relacionadas à saúde, mas que aumenta o grau de responsabilidade dos 
Estados e dos municípios. Dessa forma, não haverá hierarquia entre as esferas 
governamentais, portanto, cada gestor responderá por toda a rede assistencial 
relacionada à área dele, responsabilizando-se pelas políticas de saúde e pela 
condução das negociações com os prestadores de serviços, haja vista que, 
teoricamente, quem está mais próximo das adversidades tem mais e melhores 
condições de solucioná-las.
Nessa acepção, a descentralização com comando único oportuniza, 
especialmente, ao município, assumir a gestão plena do SUS, o que, de certa 
forma, possibilita que os serviços sejam executados e atendam, especifi camente, 
às necessidades da população, assegurando o acesso integral aos serviços e às 
ações de saúde, com baixa probabilidade de que ocorram desvios de dinheiro 
público, o que, na prática, isso nem sempre acontece.
A hierarquização está estabelecida na CF, no Art. 198, o qual relata que 
as ações e os serviços públicos de saúde devem ser parte integrante de uma 
organização hierarquizada e regionalizada. Assim, esses serviços devem 
estar organizados regionalmente, e obedecer a uma hierarquia (níveis de 
complexidade), a qual vai desde a atenção básica, passando pela atenção média 
ou especializada, à alta complexidade, sendo que essa estruturação oportuniza 
que o que seja feito seja programado e planejado de melhor forma possível.
29
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
A regionalização é a demarcação dos espaços e das responsabilidades, 
isto é, é a aplicabilidade do princípio da territorialidade, o que permite conhecer 
a população, atendendo às necessidades dela, a todos, priorizando os mais 
necessitados e de forma integral, em conformidade com os princípios da 
universalidade, da equidade e da integralidade, respectivamente. Assim, a 
regionalização conduz a descentralização das ações de atenção e serviços 
de saúde, visando a uma grande capacidade de cogestão regional, além da 
resolutividade e da qualidade nos resultados.
No que se refere à participação popular, esse princípio assegura a 
participação da comunidade, por meio dos Conselhos e das Conferências de 
Saúde, em consonância com a Lei nº 8.142/90, na gestão do SUS e na construção 
das políticas públicas de saúde, em todas as esferas governamentais.
O princípio da participação popular, no controle social, 
atualmente, não está sendo efetivado na sua totalidade, tendo em 
vista a pouca participação da comunidade, o que contribuiu para que 
não ocorram avanços e que os demais princípios não se consolidem.
Salienta-se que os princípios e as diretrizes do SUS estão consubstanciados 
na Constituição de 1988, regulamentados e ratifi cados no Capítulo II, da Lei nº 
8.080/90, no Art. 7º.
• Dimensão política
A dimensão política está relacionada com a divisão do poder do SUS, 
contemplando os atores e as instâncias com forças decisórias e de negociação.
No SUS, o poder está compartilhado entre os gestores, os trabalhadores da 
área da saúde e os usuários, o qual é exercido em espaços institucionalizados 
e democráticos, de caráteres deliberativo e avaliativo, nas três instâncias de 
governo.
Merecem destaque a institucionalização dos canais, uma vez que possibilita 
que os atores envolvidos se expressem e deliberem os rumos do SUS, e a dos 
espaços, pois viabiliza a intervenção popular sobre a gestão, assim, mesmo 
quando há determinada independência na atuação do gestor, algumas definições 
30
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
devem ser referendadas por instâncias, uma vez que as decisões dele são 
decorrentes da percepção do governo e dos interesses da sociedade, como é o 
caso do Plano de Saúde. A formulação está a cargo do gestor, mas necessita da 
aprovação dos Conselhos de Saúde.
O plano de saúde, instrumento central de planejamento para 
defi nição e implementação de todas as iniciativas no âmbito da 
saúde de cada esfera da gestão do SUS, para o período de quatro 
anos, explicita os compromissos do governo para o setor da saúde, e 
refl ete, a partir da análise situacional, as necessidades da população 
e as peculiaridades próprias de cada esfera (BRASIL, 2013).
As Conferências e os Conselhos de Saúde são os espaços de proposição, 
de negociação, de avaliação e de aprovação das práticas dos gestores. Todos os 
atores participam. 
As Conferências de Saúde ocorrem em um processo ascendente (municipal, 
estadual e nacional). Conforme a Lei nº 8.142/1990, a Conferência Nacional de 
Saúde (CNS) deve ser realizada a cada quatro anos, com a participação dos 
vários segmentos sociais, a fi m de que a situação seja avaliada e de que ocorra 
a proposição de diretrizes para que novas políticas de saúde sejam formuladas.
Os Conselhos de Saúde oportunizam a discussão das políticas de saúde, 
servindo de local para que os interesses de diferentes segmentos sociais sejam 
manifestados, possibilitando as negociações de propostas e o direcionamento dos 
recursos para atender às prioridades. Têm atuação independente do governo, 
ainda que façam parte da estrutura dele.
Desde 1941, até 2019, já foram realizadas 16 Conferências 
Nacionais de Saúde (CNS) em contextos políticos diversos e com 
características bem distintas em termos de temática, composição e 
deliberações.
31
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
Já as instâncias de pactuação e de cogestão, caracterizadas pela Comissão 
Intergestores Bipartite (CIB) e pela Comissão Intergestores Tripartite (CIT), 
são espaços específi cos para a participação, somente, dos gestores. Também, há 
a Comissão Intergestores Regional (CIR), uma instância deliberativa, composta 
por representantes do Estado e todos os secretários municipais de saúde de um 
dado território, cuja responsabilidade é instituir um processo de planejamento 
regional que defi na prioridades, viabilizando a integralidade de ações e de 
serviços de atenção em uma região de saúde.
Por fi m, fazem parte, da dimensão política do SUS, o Conselho Nacional 
de Secretários de Saúde (CONASS), o Conselho Nacional das Secretarias 
Municipais de Saúde (CONASEMS), os Conselhos de Secretários Municipais 
de Saúde de cada Estado (COSEMS) e os Colegiados de Gestão Regional. 
Você pode saber mais a respeito do CONASS, do CONASEMS 
e dos COSEMS, além da confi guração do SUS, acessando o 
documento O SUS de A a Z - Garantindo Saúde nos Municípios, 
disponível em https://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/sus_az_
garantindo_saude_ municipios _3ed _p1.pdf.
Cabe enfatizar que a dimensão política não se restringe aos espaços 
estabelecidos, podendo haver uma intensa mobilização por parte da população, 
utilizando outras vias.
• Dimensão fi nanceira
Antes de prosseguirmos, cabe uma ressalva: seremos muito sucintos no 
quesito fi nanciamento, tendo em vista a complexidade e a extensão do tema.
A dimensão fi nanceira se refere à organização do fi nanciamento do SUS, 
um quesito determinante, pois, a partir do fi nanceiro, as ações e a assistência à 
saúde são colocadas em prática, e, em decorrência dele, as demais dimensões 
poderão ser executadas.
Embora o direito à saúde tenha sido abarcado na Constituição Federal, 
por meio de políticas públicas, e materializado no SUS, com o arcabouço legal 
defi nido nas Leis Orgânica da Saúde, a precariedade no fi nanciamento, sempre, 
32
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
foi recorrente, uma vez que não havia uma defi nição, em lei, do mínimo necessário 
para o fi nanciamento da saúde.
O Art. 195, da Constituição Federal, afi rma que “a seguridade social será 
fi nanciada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, 
mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos municípios” (BRASIL, 1988, s.p.). Assim, as três esferas do 
governo precisam fi nanciar o SUS, devendo gerar receita sufi ciente para custear 
as despesas com as ações e os serviços de saúde.
Já o Art. 198 estabelecia que o SUS fosse fi nanciado com os recursos do 
Orçamento da Seguridade Social, além de outras fontes. Contudo, devido a 
diversos motivos, a previdência se viu obrigada a utilizar parcelas crescentes 
desse orçamento, sendo que, em 1993, a receita de contribuições de empregados 
e de empregadores passou a fi nanciar o pagamento de benefícios previdenciários, 
de forma exclusiva, levando o Ministério da Saúde ao endividamento, para pagar 
as despesas de custeio. Assim, para fi nanciar a saúde, foi instituída a Contribuição 
Provisória sobre a Movimentação Financeira (CPMF), a qual funcionou como 
fonte substitutiva (CONASS, 2007).
Na década de 1990, a economia e o fi nanciamento do SUS eram instáveis, 
sendo criadas diversas alternativas para tentar solucionar o subfi nanciamento, 
como foi o caso da PEC 169/93, a qual lutava pela vinculação das receitas federal, 
estadual e municipal, sendo um dos marcos da história do fi nanciamento do SUS.
Não podemos deixar de mencionar que a introdução do Piso de Atenção 
Básica (PAB) foi uma medida decisiva para a perspectiva da descentralização 
fi nanceira do SUS, o qual foi responsável por alterar a lógica de repasse dos 
recursos federais para o sistema de prestação de ações médico-sanitárias, 
incentivando os municípios a assumirem o protagonismo da gestão da rede 
básica, de forma progressiva. 
Em 2000, foi criada a Emenda Constitucional 29 (EC-29), objetivando a 
superação dos problemas de fi nanciamento do SUS, determinando a vinculação 
e o estabelecimento da base de cálculo e os percentuais mínimos de recursos 
orçamentários que as três esferas do governo seriam obrigadas a aplicar 
nos serviços e nas ações de saúde (BRASIL, 2000; CONASS, 2007). Dessa 
forma, houve uma conquista para o SUS, uma vez que tornou o processo de 
fi nanciamento mais estável, embora se saiba que, na prática, isso não tenha 
ocorrido.
Cabe mencionar que, em 2006, com o Pacto pela Saúde, o qual tinha 
as fi nalidades de estruturar os serviços, de garantir o acesso a todos, de 
33
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
promover “inovações nos processos e nos instrumentos de gestão”, e de 
“redefi nir responsabilidades coletivas por resultados sanitários em função das 
necessidades da população e em busca da equidade social” (BRASIL, 2006a, 
p. 1), as transferências dos recursos, também, sofreram alterações, sendo 
divididas em seis grandes blocos de fi nanciamento (Atenção Básica; Média e Alta 
Complexidades da Assistência; Vigilância em Saúde; Assistência Farmacêutica; 
Gestão do SUS; e Investimentos em Saúde).
Em 2017, a Portaria nº 3.992 dispôs sobre o fi nanciamento e 
a transferência dos recursos federais para as ações e os serviços 
públicos de saúde do SUS. Para mais detalhes, acesse http://bvsms.
saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2017/prt3992_28_12_2017.html. 
Mais adiante, em 2011, a Lei Complementar 141/2012 regulamentou a EC-
29, e defi niu que a União precisava aplicar, anualmente, em ações e em serviços 
de saúde, o montante correspondente ao valor empenhado no exercício fi nanceiro 
anterior, mais o percentual correspondente à variação nominal do PIB, no mínimo, 
sendo que os Estados e Distrito Federal deveriam aplicar, no mínimo, 12% da 
arrecadação dos impostos, e, os municípios, 15% (BRASIL, 2012a).
Outro fato importante foi a aprovação da Emenda Constitucional 95 (EC 
95), em 2016, que limita o crescimentodas despesas primárias à taxa de infl ação 
por 20 anos, trazendo consequências nefastas ao SUS e contribuindo para o 
desmonte dele, por meio do desfi nanciamento, com retrocesso na garantia de 
direitos fundamentais do cidadão, como saúde e educação.
Para se manter atualizado, especialmente, no que se refere 
ao fi nanciamento, sugerimos que acesse https://aps.saude.gov.br/
(Secretaria de Atenção Primária à Saúde – SAPS).
34
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
Agora que você já estudou, brevemente, o SUS, faremos algumas 
considerações, a fi m de encerrarmos esta parte.
Durante esse percurso, vimos que a construção do SUS aconteceu dentro 
de um contexto histórico repleto de acontecimentos econômicos e políticos, em 
meio a interesses divergentes e a várias contradições. O período gestacional 
dele foi longo (desde 1979 até o efetivo nascimento, em 1990), e o processo de 
implantação não foi simples. A conquista veio por meio de um intenso processo de 
luta.
A trajetória para a criação do SUS não foi fácil e simples, repleta de 
acontecimentos, culminando com a promulgação da Constituição Federal (CF), 
de 1988, a qual desconstruiu os modelos de políticas social e de saúde, até então 
vigentes, à medida que instituiu a saúde como direito do cidadão e dever do 
Estado.
Guardadas as limitações, o SUS rompeu com o modelo de assistência 
à saúde pregresso, e estabeleceu novas bases assistenciais, institucionais e 
gerenciais, trazendo inúmeros benefícios para a saúde da população brasileira.
Com a criação do SUS, o conceito de saúde foi ampliado, passando a ser um 
direito social e dever do Estado a ser considerado na sua complexidade.
Convém destacar que o SUS é composto por uma enorme rede, atendendo a 
uma toda população, não somente com a assistência à saúde, mas, também, por 
meio das vigilâncias, das campanhas de vacinação, por intermédio dos agentes 
de saúde, através da oferta de procedimentos de média e de alta complexidades, 
como transplante de órgãos, doação de sangue, hemodiálise, quimioterapia, 
doação de leite humano etc. Enfi m, são inúmeros serviços disponibilizados à 
população.
Outro aspecto que merece ser mencionado é que o SUS convive com o 
sistema de saúde suplementar, uma vez que foi assegurada, no texto constitucional 
(Art. 199), a possibilidade de coexistência de atividades privadas.
Vários foram os desafi os enfrentados, como as mudanças signifi cativas 
na organização do modelo curativista hospitalocêntrico; o subfi nanciamento 
do sistema; a ideia de que é um sistema para os pobres; a não contemplação, 
na íntegra, do princípio da universalização; a não ruptura da segmentação que 
existia antes da Reforma Sanitária, entre o público e o privado etc. Veja que esses 
desafi os perduram até os dias atuais.
35
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
Podemos inferir que o SUS é um sistema inovador e avançado, o qual se 
constitui a partir de uma nova confi guração político-institucional, com um modelo 
técnico-assistencial, ancorado nos princípios da universalidade, da integralidade 
e da equidade, para servir ao povo brasileiro. Ademais, pode ser considerado um 
sistema inclusivo, uma vez que concretiza, no dia a dia da população, os direitos 
constitucionais à saúde. Assim, o SUS é uma obra inacabada, que está em 
constante transformação, além de aperfeiçoamento e adaptação.
Para refl etir... O SUS real é o SUS constitucional?
Uma boa indicação de leitura é o livro Políticas, Epidemiologia 
e Experiências no Sistema Único de Saúde (SUS): Possibilidade e 
Desafi os do Cenário Brasileiro, autoria de Fernando J. G. da Silva 
Júnior et al., da Editora CRV, lançado em 2020, o qual delineia, 
sob uma perspectiva política, o processo de construção do SUS, 
apresenta estudos epidemiológicos e contempla refl exões e 
experiências, desenvolvidas em diversos territórios.
Antes de avançarmos, chegou a hora de você colocar em prática o que 
aprendeu, fazendo as atividades a seguir:
1 - Com base no que foi visto até aqui, o que você diria para uma 
pessoa jovem, de 20 anos, que reclama a respeito do sistema 
público de saúde. Responda, tendo, como base, o que você 
aprendeu nesta seção.
2 - Observe a seguinte representação, de uma linha do tempo 
indicando os três projetos que se destacaram na década de 1980 
e que antecederam o SUS. Então, escreva, nos retângulos, uma 
característica relativa a cada um deles.
36
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
PrevSaúde
AIS
SUDS
3 FAMÍLIA COMO FOCO DE ATENÇÃO
Iniciaremos a nossa seção com o seguinte questionamento: Você já parou 
para pensar o quanto sabe a respeito das “famílias”? Pois bem, diante desse 
questionamento, nortearemos o nosso conteúdo, a fi m de que ele se torne o ponto 
de partida para que você possa compreender a família a partir das perspectivas 
histórica, social, política e cultural.
Parece simples e fácil discorrer a respeito da família, tendo em vista que 
todos nós nascemos, crescemos ou fazemos parte de uma. Contudo, apreender 
como se forma essa unidade social, na atualidade, faz pensar em diferentes 
particularidades que cooperam para a confi guração dela. Ainda, devemos estar 
desprovidos de qualquer julgamento.
A família, como confi guração e estrutura, vem sofrendo mudanças ao longo 
do processo histórico no que se refere à forma, à função e ao papel, ancorando-
se sob várias óticas, sejam religiosas, ideológicas, econômicas, políticas, 
antropológicas, sociológicas, jurídicas ou psicológicas. Portanto, cada vez mais, 
observamos e convivemos com a diversidade de confi gurações familiares. 
Por ser, a família, a mais importante rede social de referência para o 
desenvolvimento do ser humano, a Organização das Nações Unidas (ONU) 
proclamou o ano de 1994 como o “Ano Internacional da Família” (ONU NEWS, 
37
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
2019), o que se identifi cou com o marco brasileiro de reconhecimento da família, 
como foco da agenda da Atenção Básica de Saúde, por meio do Programa Saúde 
da Família (PSF).
Desde então, especialmente, no Brasil, a família tem se tornado a base 
operacional das políticas sociais, ocupando lugar de destaque na atenção à saúde 
e nas políticas públicas.
Vamos, a partir de agora, abarcar as motivações histórico-políticas que 
impulsionaram o estabelecimento da família como centro da atenção à saúde 
e de que família se fala, ou seja, conhecer as confi gurações, os arranjos, os 
contextos e as características culturais dela, a fi m de compreendê-la como um 
grupo social inserido nas políticas de saúde. Tal abordagem se justifi ca à medida 
que é essencial, a quem trabalha com a saúde da família, que entenda o que são 
“famílias” e como se organizam.
Convidamos você a pensar nas concepções de família, nas características e 
na importância dela para as ações de saúde Vamos lá?!
3.1 FAMÍLIA COMO UNIDADE 
CULTURAL, SOCIAL E POLÍTICA NO 
CONTEXTO HISTÓRICO
No transcorrer da história da humanidade, a família vem se mantendo como 
instituição social e como unidade básica da sociedade, apresentando diversas 
formas, de acordo com os diferentes sistemas sociais, culturais e políticos.
De acordo com Silva (2004), com a civilização, surgiu o modelo de família 
patriarcal, hierarquizada, tendo, o homem, como “chefe”, cuja função fundamental 
era a manutenção do status social, com o elo voltado, apenas, para a coexistência, 
uma vez que os casamentos e as fi liações não estavam fundamentados no amor, 
mas na necessidade de poder, com convivência formal e solene.
No decorrer da formação do Brasil, observou-se que, no período colonial, 
eram habituais as relações concubinárias entre os colonizadores e as mulheres 
indígenas. No período imperial, essas relações ocorriam entre os senhores 
feudais e as mulheres escravizadas. Contudo, esses laços, apesar de terem 
existido, sempre foram ocultados e marginalizados, ocasionandopreconceito e 
estigma às mulheres.
38
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
Cabe ressaltar que, no Brasil, inicialmente, somente o casamento católico 
era reconhecido, uma vez que a Igreja ditava as regras, detendo o monopólio, 
portanto, a família existia a partir do casamento. Tal fato justifi ca o porquê de, 
até os dias atuais, muitas pessoas, ainda, utilizarem família como sinônimo de 
casamento.
A família brasileira do século XIX era chefi ada pelo “pai de família”, o qual 
exercia autoridade quase irrestrita a toda unidade doméstica, sendo que a lei 
delegava, a ele, o direito de punir os integrantes (GRAHAM, 1997). 
De acordo com o Código Civil de 1916, a família era instituída sob a égide 
matrimonial, patriarcal, hierárquica, biológica e heteroparental, sendo, legalmente, 
reconhecida e chancelada a superioridade masculina (BRASIL, 1916). Assim, o 
modelo patriarcal, com hierarquia verticalizada, centrada no matrimônio, fonte de 
procriação, atravessou uma boa parte da história.
Sob esse prisma, desde o Brasil-Colônia, até o fi nal do século XIX, a 
família continuou a ocupar um papel central nos grupos mais privilegiados e nos 
segmentos menos favorecidos, conforme Scott (2009).
Outro ponto que merece ser salientado é que famílias que se afastavam do 
modelo dito “padrão”, ou seja, que não se enquadravam no modo hegemônico 
de família, eram (e ainda continuam sendo, por alguns) consideradas 
“desestruturadas”, uma vez que fugiam da norma construída socialmente, e da 
estrutura dita “normal”. Contudo, o que se têm são famílias que se organizam de 
maneira diferente.
Afi nal, o que é família?
A defi nição de família não é tarefa simples, e a delimitação do signifi cado 
é, ainda mais, complicada. Existe uma multiplicidade de conceitos e inúmeras 
controvérsias acerca do que vem a ser família. Apesar de ser, extensamente, 
estudada, especialmente, pelos campos das Ciências Humanas e Sociais, ainda, 
é um tema em construção.
Como bem diz Nitschke (1999, p. 41):
falar de família é mergulhar em águas de diferentes e 
variados signifi cados para as pessoas, dependendo do local 
onde vivem, da cultura, das orientações religiosa e fi losófi ca, 
e outros aspectos.
Que modelo, ou imagem, que vem à mente quando nos referimos à família?
39
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
Normalmente, o modelo de família no qual pensamos é naquela parecida 
com a nossa, e que, possivelmente, poderá ser composta por pai, mãe e fi lho (s), 
ou, somente, por mãe e fi lho (s).
No imaginário social, a associação imediata é relacionar a família com as 
pessoas que vivem no mesmo domicílio ou àquelas que estão unidas por laços de 
parentesco e/ou adoção e afetividade.
Outra forma de defi nir a família é baseada na concepção idealizada pela 
consciência coletiva, por meio de um modelo padronizado, mesmo que não 
corresponda à realidade da maioria das pessoas. Logo, não há um signifi cado 
único de família, pois cada pessoa tem a própria representação, podendo ser da 
família real ou da idealizada/sonhada, sendo que essa concepção dependerá da 
própria experiência de vida familiar, construída a partir de elementos referenciais, 
crenças ideológicas, expectativas e categoria social. Assim, podemos dizer que 
a família, ao mesmo tempo em que é uma construção social e interage com 
a sociedade, é um universo único, com uma história singular, permeada de 
sentimentos bons ou não, a qual propicia os aportes afetivos, por vezes, e que 
remete a lembranças.
Nessa direção, acompanhando a evolução da sociedade, o conceito de 
família vem sofrendo mudanças signifi cativas, e vários fatores, como níveis 
educacional e econômico da mulher aumentados, forte liberdade sexual feminina, 
decréscimo do número de casamentos ofi ciais, aumento da taxa de divórcio, 
dentre outros, contribuíram para as novas confi gurações familiares. Assim, a 
família tradicional (nuclear), aquela formada por pai, mãe e fi lho (s), não é mais 
a única possibilidade, e o casamento deixou de ser regra para a constituição de 
uma.
Hoje, existem diferentes confi gurações familiares, com distintas 
nomenclaturas, dentre elas, famílias monoparentais (compostas, somente, pelo 
pai ou pela mãe); reconstituídas (recasadas após o divórcio); unipessoais (uma 
única pessoa); homoafetivas (compostas por casais homossexuais, com ou sem 
crianças); adotivas (sem relação consanguínea entre pais e fi lhos); extensas 
ou multiparentais (com três ou quatro gerações); e transgêneros (uma das 
pessoas, ou o casal, transgênero, incluindo, ou não, as crianças), por exemplo 
(KASLOW, 2001; JESUS, 2012). Encontram respaldos jurídico e constitucional e 
reconhecimento social.
40
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
O que diz, a nossa Constituição Federal de 1988, a respeito da 
família?
A Constituição Federal de 1988 oferece amparo à família, 
consubstanciado no Art. 226. Enaltece-a como a base da sociedade, 
trazendo um rol elucidativo, o qual não exclui a viabilidade de formar 
outros modelos de organização familiar, estabelecendo direitos e 
deveres que devem ser exercidos pelo homem e pela mulher, e de 
forma igual (BRASIL, 1988):
Título VIII 
Da Ordem Social
Capítulo VII 
Da Família, da Criança, do Adolescente, 
do Jovem e do Idoso
Art. 226. A família, base da sociedade, tem especial 
proteção do Estado.
§ 1º O casamento é civil e gratuita a celebração.
§ 2º O casamento religioso tem efeito civil, nos termos 
da lei.
§ 3º Para efeito da proteção do Estado, é reconhecida a 
união estável entre o homem e a mulher como entidade 
familiar, devendo, a lei, facilitar a sua conversão em 
casamento.
§ 4º Entende-se, também, como entidade familiar, 
a comunidade formada por qualquer dos pais e seus 
descendentes.
§ 5º Os direitos e os deveres referentes à sociedade 
conjugal são exercidos, igualmente, pelo homem e pela 
mulher.
§ 6º O casamento civil pode ser dissolvido pelo divórcio.
§ 7º Fundado nos princípios da dignidade da pessoa 
humana e da paternidade responsável, o planejamento 
familiar é uma livre decisão do casal, competindo, ao 
Estado, propiciar recursos educacionais e científi cos 
para o exercício desse direito, vedada qualquer forma 
coercitiva por parte de instituições ofi ciais ou privadas.
§ 8º O Estado assegurará a assistência à família 
na pessoa de cada um dos que a integram, criando 
mecanismos para coibir a violência no âmbito das 
relações (BRASIL, 1988).
FONTE: BRASIL. Constituição da República Federativa do 
Brasil de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 24 abr. 2021
41
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
Assim, a Carta Magna validou uma nova constituição familiar (união estável), 
ampliando o conceito de família e protegendo todos os integrantes dela de forma 
igualitária, com o reconhecimento do pluralismo familiar. Em contrapartida, o § 3 
só reconhece, como entidade familiar, a união entre homem e mulher.
Não podemos deixar de mencionar que o Novo Código Civil (2002) 
estabeleceu o “poder familiar”, igualmente, compartilhado pela mãe e pelo pai, 
substituindo o termo “pátrio poder”, além de reconhecer os direitos de fi lhos fora 
do casamento (BRASIL, 2002b).
Nessa linha, o Supremo Tribunal Federal (STF), em 2011, reconheceu, 
juridicamente, as uniões estáveis homoafetivas, concedendo as mesmas regras 
e consequências da união estável heteroafetiva (BRASIL, 2011b), suscitando 
críticas de diversos segmentos, os quais alegaram que o STF, além de extrapolar 
os limites das funções, também, modifi cou a Constituição.
O polêmico Projeto de Lei nº 6.583/2013, o qual tramita há mais 
de oito anos, referente ao Estatuto da Família, causou vários debates 
a respeito do que é considerado família, sendo que grupos defendem 
a família monogâmica, sem considerar as uniões homossexuais, 
enquanto outros solicitama ampliação do conceito para as relações 
afetivas de mais de duas pessoas (poliamor), e defendem que as 
relações homossexuais se enquadrem como uma. Em 2018, o 
Estatuto da Família foi aprovado pela Câmara e promulgado, porém, 
logo após, foi suspenso, devido ao alto índice de reprovação. E você, 
o que pensa a respeito? Qual a sua opinião?
FONTE: <https://bit.ly/3kO9C0h>; <https://bit.ly/38DiZKz>. Acesso 
em: 24 abr. 2021.
Observe que a própria Organização Mundial de Saúde (OMS, 2002) relata 
que qualquer grupo que apresente relações baseadas na confi ança, no suporte 
mútuo e tenham um destino comum deve ser reconhecido como família, não 
podendo estar circunscrito a laços sanguíneos, casamento, parceria sexual ou 
adoção.
Como é ou está a família brasileira?
42
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
A “cara” da família brasileira começou a ser esboçada com os Censos 
Demográfi cos, sendo que o primeiro recenseamento ocorreu em 1872, de forma 
incipiente, com poucas variáveis, mas que defi niu o conceito de família como
[...] a pessoa livre que vive só e sobre si, em uma habitação, 
ou um certo número de pessoas que, em razão de relações 
de parentesco, de subordinação ou de simples dependência, 
vive em uma habitação ou parte de habitação, sob o poder, 
a direção ou a proteção de um chefe, dono ou locatário da 
habitação e com economia comum (AZEVEDO, 1990, p.115 
apud OLIVEIRA, 2003, p. 11). 
Note que o termo “pessoa livre” se relacionava à condição da época, 
distinguindo homens livres e escravizados.
Já o segundo Censo, ocorrido em 1890, com cobertura temática mais ampla, 
aproximou-se mais do contexto familiar, com a coleta de dados relacionados à 
fi liação dos indivíduos, identifi cando-os como legítimos, ilegítimos, legitimados 
e expostos (crianças abandonadas pelos pais por algum motivo e colocadas na 
roda dos expostos, a qual tinha objetivo caritativo-assistencialista, recolhendo-as), 
propondo-se a investigar a estrutura familiar (tamanho da família, data e número 
de casamentos, grau de parentesco no casamento, número de fi lhos nascidos 
vivos, mortos e sobreviventes), conforme Oliveira (2003).
Ficou curioso para entender mais a respeito da roda dos 
expostos? Sugerimos a leitura de Roda dos Expostos: Um Caminho 
para a Infância Abandonada, de autoria de Diana C. de Resende: 
https://www.ufsj.edu.br/paginas/temposgeraisantigo/n1/artigos/roda.
pdf. 
Nessa dimensão, desde a instalação, em 1936, o Instituto Brasileiro de 
Geografi a e Estatística (IBGE) se debruça em pesquisas, em bases estatísticas, 
a fi m de desvelar a realidade da população brasileira em diversas dimensões, 
inclusive, naquelas concernentes à família.
Até o Censo de 1960, poucas foram as variáveis inseridas relacionadas à 
família, sendo que, nesse ano, novas opções de respostas para a variável estado 
conjugal foram implantadas, ou seja, a de pessoas separadas e a de pessoas em 
união consensual estável (OLIVEIRA, 2003).
43
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
O Censo de 1980 foi o que mais contemplou variáveis referentes ao 
tamanho, à composição e à estrutura familiar, estabelecendo um vínculo entre 
as pessoas residentes com o chefe/pessoa responsável pelo domicílio e pela 
família, e a inclusão da classifi cação dos domicílios por categoria de família: 
nuclear (domicílio composto por um chefe de família com fi lhos solteiros, ou 
casal com ou sem fi lhos); estendida (domicílio com outro parente, além da família 
nuclear); e composta (domicílio com família nuclear ou estendida, com pessoas 
não parentes). Assim, permite-se verifi car a existência de famílias conviventes no 
domicílio. Outro fato importante foi o reconhecimento de que a chefi a da família 
poderia ser desempenhada pelo homem ou pela mulher (OLIVEIRA, 2003; 
NASCIMENTO, 2006).
O Censo de 1991 ampliou o conceito de família, contudo, a ideia de 
dependência doméstica foi conservada, e incorporada a noção de convivência. 
Ainda, foi modifi cada a forma de investigar o estado conjugal/civil, passando-
se a perguntar se a pessoa vive ou viveu em companhia de algum cônjuge 
(NASCIMENTO, 2006).
Novas alterações das características de uma família foram apresentadas no 
Censo de 2000, sendo, novamente, o conceito, ampliado, e as categorias “chefe 
do domicílio” e “chefe da família” foram substituídas por “pessoa responsável 
pelo domicílio” e por “pessoa responsável pela família”, demonstrando que 26,5% 
dos lares estavam sob a responsabilidade das mulheres, conforme Nascimento 
(2006).
Dados lançados no IBGE, em 2012, demonstraram que a formação clássica 
de família (nuclear) deixou de ser a maioria, representando 49,9% dos domicílios. 
Ainda, informações da Pesquisa Nacional de Amostra de Domicílios (PNAD), de 
2015, revelaram que esse arranjo familiar era de 42,3% (IBGE, 2017).
Por falar em PNAD, você sabe qual é o conceito de família proposto?
Relativo à família, “considerou-se o conjunto de pessoas ligadas por laços de 
parentesco, dependência doméstica ou normas de convivência, que residissem na 
mesma unidade domiciliar e, também, a pessoa que morasse só em uma unidade 
domiciliar” (IBGE, 2016, p. 15). Assim, considera-se um casal (sem fi lhos), ou uma 
pessoa que more sozinha, como família, além dos empregados que vivem na 
residência.
O Censo de 2010 mostrou que a família brasileira se diversifi cou, passando 
de 11 laços de parentesco, no Censo de 2000, para 19, em 2010. Ainda, as famílias 
homoafetivas somaram 60 mil, sendo 53,8% delas formadas por mulheres, e 10,1 
milhões compostas por mães ou por pais solteiros (IBGE, 2012).
44
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
O modelo nuclear vem perdendo espaço no âmbito dos arranjos familiares 
no Brasil, fazendo com que a sociedade contemporânea se abra a novas 
confi gurações familiares, tendo em vista os inúmeros aspectos envolvidos que 
contribuem para uma conformação cada vez mais diversifi cada.
Sugerimos que você pesquise, com o banco de dados 
demográfi cos do Instituto Brasileiro de Geografi a e Estatística 
(IBGE), em www.ibge. gov.br, informações referentes ao número 
total da população e a distribuição por sexo e faixa etária, tendo, por 
referência, o Brasil, o Estado e o município no qual você reside, além 
do último censo.
Desse modo, longe de esgotar a temática, e na esteira dessa concepção, para 
que se possa compreender a família brasileira em uma sociedade tão matizada 
e divergente como a nossa, faz-se necessário considerar algumas premissas 
básicas dessa concepção, conforme Verdi, Da Ros e Cutolo (s.d.), como: a) 
unidade social, uma vez que as famílias se produzem por meio da participação 
dos modos de produção e de trabalho, e se reproduzem socialmente, seguindo o 
fl uxo da sociedade; b) a família faz parte do processo histórico, e muda, de acordo 
com a formação social brasileira, uma vez que o contexto histórico é determinante 
para o arranjo familiar; c) a dimensão cultural é a base elementar nos processos 
de organização e de formação familiares.
Guardadas as limitações, o que se pode inferir é que a família é uma síntese 
de múltiplas determinações históricas, culturais, sociais e econômicas, uma 
multiplicidade de nuances, dialeticamente, articulada a uma estrutura social da 
qual faz parte. Ademais, enquanto grupamento social, tem total relevância, por ser 
o principal agente de socialização e de reprodução dos padrões culturais, o qual 
compartilha cuidados, sentimentos, deveres e obrigações.
A família brasileira contemporânea se pluralizou, tem um novo formato e uma 
nova cara, mudou sob os pontos de vista estrutural, comportamental e conceitual, 
trazendo, em seu bojo, expressões e signifi cados heterogêneos, o que torna a 
delimitação complexa e desafi adora.
45
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
Uma Análise Histórica do Conceito de Família: Um Estudo 
das Gênesis da Família até a Multiparentalidadee a Família 
Constitucionalizada em seu Conceito Amplo, autoria de Sandro M. 
Godoy, Mutilo A. L. Lima e Graziela M. Cardoso, de 2020: http://san.
uri.br/revistas/index.php/direitoejustica/article/view/45/28.
3.2 FAMÍLIA BRASILEIRA NAS 
POLÍTICAS DE ATENÇÃO À SAÚDE
Como a família se tornou o foco das políticas de saúde no Brasil?
A família, como objeto de atenção das políticas públicas brasileiras, não 
é exclusividade da saúde, pois, desde a década de 1970, existiam programas 
voltados para a renda familiar, embora com poucas extensão e visibilidade.
A instituição família, inicialmente, foi alvo das políticas sociais, com vistas ao 
combate à pobreza ou de habitação, por exemplo, as quais buscam melhorar as 
condições de vida por meio de programas sociais, visando dirimir as desigualdades 
existentes.
De acordo com Ribeiro (2004), no Brasil, a inserção da família, no âmbito das 
políticas públicas, ganhou notabilidade na década de 1980, em decorrência dos 
interesses do Estado, da sociedade civil e dos órgãos internacionais, por meio 
da criação do Movimento Familiar Cristão ou das iniciativas estatais, como as 
associações de pais e mestres.
Segundo Carvalho (2002), a política social, antes dos anos 1990, pode ser 
caracterizada de diversas formas, dentre elas, como assistencialista e tutelar, 
por ser direcionada às pessoas carentes; e elitista, uma vez que privilegiava a 
população favorecida, setorizada, institucionalizada, com centralidade no Estado.
No campo da saúde, nos anos de 1940, o Serviço Especial de Saúde Pública 
(SESP) alcançou as famílias ao instituir visitas às casas, como uma atividade 
rotineira, ainda que direcionada aos indivíduos, em particular. Assim, podemos 
dizer que, de uma forma muito incipiente, iniciou-se a visita domiciliar. Embora 
já tivessem ocorrido na história, no início do século XX, as “visitas” da polícia 
46
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
médica, e dos agentes brigadistas do “mata-mosquito”, às casas da população 
brasileira, marcaram presença com os cunhos fi scalizatório e punitivo.
No que se refere à política de saúde, vimos, na seção anterior, que foi 
constituída, de forma segmentada, desde o nascedouro, e que a assistência 
à saúde eclode na previdência social, a qual foi o marco básico do sistema de 
proteção social delineado no Brasil.
A história nos mostrou que as estratégias de saúde, propostas pelos governos 
do nosso país, nem sempre visavam à saúde e ao bem-estar da população, e que 
as políticas refl etiam o momento vivido e a economia vigente.
Constatamos que o Sistema Único de Saúde foi uma evolução signifi cativa 
se o compararmos ao cenário anterior à Constituição de 1988, pois, a partir 
desse marco, os segmentos populacionais começaram a se articular para que 
políticas públicas de saúde fossem idealizadas e voltadas às particularidades e 
às especifi cidades, haja vista que, até então, a assistência à saúde estava 
direcionada para a cura dos indivíduos, de forma individualizada.
Nessa perspectiva, a centralidade da família, como foco da atenção das 
políticas de saúde, é recente, ou seja, ocorre na década de 1990, pois, até esse 
período, as escassas políticas priorizavam as pessoas de forma individualizada, 
sendo que se materializaram por meio do Programa Saúde da Família (PSF), 
o qual trouxe as abordagens familiar e comunitária para o centro da atenção à 
saúde.
O PSF foi um progresso no que se refere às ações públicas de assistência 
familiar, indo além de uma oferta assistencialista, uma vez que o mote dele 
estava direcionado ao desenvolvimento das potencialidades da família e dos 
integrantes dela. A implantação não signifi cava, apenas, a institucionalização de 
uma nova estrutura de serviço de saúde, com exceção das áreas desprovidas, 
mas a inserção de um novo trabalho, de cobertura universal, trazendo uma nova 
concepção de saúde, objetivando a promoção, substituindo, assim, as práticas 
tradicionais de assistência à saúde, voltadas para o individualismo, centradas no 
hospital e na doença.
Destarte, o setor da saúde busca responder a uma pluralidade de 
necessidades, delineando um novo modelo, com foco na família, com atuação 
nos espaços nos quais as pessoas vivem, tendo em conta o estilo de vida, o meio 
ambiente e os valores socioculturais, de modo a promover a saúde e proporcionar 
uma vida saudável (SILVA; SILVA; BOULLOS, 2011), o que, hoje, está efetivado 
na Estratégia Saúde da Família.
47
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
Você sabia que os documentos do Ministério da Saúde, 
norteadores da Estratégia de Saúde da Família (ESF), não trazem 
um conceito explícito de família?
Assim, ter a família como centro de atenção à saúde é contemplá-la de 
forma integral e sistêmica, considerando-a um espaço para os desenvolvimentos 
individual e coletivo, e tendo, como pressuposto, a abordagem global dos 
indivíduos que a compõem, levando em conta os núcleos familiar e social. Desse 
modo, a família é, concomitantemente, objeto e sujeito dos processos de cuidado 
e de promoção da saúde. 
Conforme Franco (2002), passou a ser consenso que é, praticamente, 
inviável, assistir ao indivíduo, doente ou sadio, de forma integral, quando não 
se considera o ambiente mais próximo dele, o qual é o núcleo familiar ao qual 
pertence.
O modelo Saúde da Família, de acordo com Mendes (1996), é uma estratégia 
para reordenar o setor da saúde, a fi m de afetar e compreender o sistema e a 
população que esse sistema prevê assistir. É visto como um programa que 
apresenta objetivos restringidos, os quais contemplam, apenas, algumas 
necessidades elementares de determinados grupos humanos que se encontram 
em situação de extrema pobreza, com baixa densidade tecnológica, custos 
mínimos e recursos diferenciados. Ainda, é uma estratégia de ordenamento do 
primeiro nível de atenção.
Cabe realçar que o modelo Saúde da Família vem ao encontro dos princípios 
do SUS, por estar em congruência com os princípios da universalidade, da 
equidade, da atenção, da integralidade e da regionalização, além da humanização 
das práticas.
É preciso salientar que, assim como há um impasse para instituir um 
paradigma para a família, há a difi culdade em relacioná-la às políticas de saúde e 
em eleger estratégias de trabalho com ela. Entretanto, não há como pensar nas 
políticas públicas de saúde sem cogitá-las.
Como bem vimos, por muito tempo, a prática de atenção à saúde esteve 
centralizada no indivíduo, de forma descontextualizada, ou seja, sem levar em 
conta que esse sujeito está inserido em uma família e que esta é agente do 
48
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
cuidado dos integrantes e de si mesma, portanto, devendo ser considerada um 
objeto de trabalho e de cuidado dos profi ssionais.
3.3 TRABALHANDO COM AS FAMÍLIAS
Inicialmente, é relevante enfatizar que não se pode falar de família, deve-se 
utilizar o termo no plural, “famílias”, a fi m de que se contemple a multiplicidade 
de arranjos familiares existentes na sociedade, os quais se modifi cam diante 
dos distintos grupos sociais, variando tempo e espaço, segundo Scott (2009), 
especialmente, quando nos referimos à prestação de serviços e à assistência à 
saúde.
É notório que, no seio familiar, as práticas de cuidado à saúde, relacionadas 
às crenças, às atitudes, aos hábitos e aos comportamentos, são aprendidas e 
vivenciadas nesse espaço. Por muito tempo, o domicílio se confi gurou como o 
lócus das práticas e dos cuidados (SILVA; SILVA; BOUSSO, 2011).
Segundo Martins, Fernandes e Gonçalves (2012), no âmbito familiar, 
primeiramente, identifi ca-se e se explica o adoecimento dos integrantes. Ainda, 
nele, os fenômenos saúde/doença obtêm maior relevância.
Cabe mencionar que a família infl uencia e é infl uenciada pelas intervenções 
na saúde e pelos impactos causados pela enfermidade, uma vez que participa 
de todo o processo, podendo, até mesmo, tornar-seum fator de proteção ou 
de agravo à saúde do familiar, uma vez que, atualmente, já é consolidado o 
entendimento de que as condições de saúde ou de doença, de um membro da 
família, e a família como unidade, são infl uenciadas mutuamente (FRIEDMAN; 
BOWDEN; JONES, 2003 apud SILVA; SILVA; BOUSSO, 2011). Podemos, então, 
dizer que os binômios família-saúde e família-doença são uma via de “mão dupla”.
A família possui intrínseca relação com o processo saúde/doença, além de 
ser o agente do cuidado dos integrantes e de si mesma, devendo ser considerada 
como elemento primordial de atenção dos profi ssionais de saúde.
No âmbito internacional, a busca por práticas que contemplassem a saúde da 
família, por parte dos profi ssionais de saúde, somente, ocorreu no fi nal da década 
de 1970. A partir daí, houve o desenvolvimento de uma atenção sistemática à 
família (BURNS, 2002 apud SILVA; SILVA; BOUSSO, 2011).
Transpondo para a nossa realidade, vemos que não estamos tão distantes 
assim, a julgar pela história que acabamos de conhecer na seção anterior. Para 
49
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
tanto, trabalhar com as famílias necessita, por parte do profi ssional de saúde, 
despir-se de preconceitos, independentemente de estar, ou não, de acordo, 
no que se refere aos diversos formatos de família que convivem na sociedade, 
desprendendo-se de imagens idealizadas e, socialmente, impostas, e de 
defi nições universalizantes. Todavia, isso não quer dizer que o profi ssional de 
saúde necessite aprovar a dinâmica familiar, mas que deva adotar as atitudes de 
escuta e de abertura para melhor interpretar tal dinâmica, e, por consequência, 
realizar as ações e as práticas de forma mais satisfatória (GABARDO; JUNGES; 
SELLI, 2009). Além disso, é imperativo considerar que as famílias possuem 
especifi cidades étnicas, religiosas e sociais, além de crenças, especialmente, as 
ligadas à saúde, aos costumes e aos valores, as quais precisam ser respeitadas e 
compreendidas por todos os profi ssionais que, com elas, trabalham. No entanto, 
os profi ssionais da carecem de orientações e de preparo relativos ao trabalho 
com esses indivíduos, a fi m de que possam abordar os integrantes de forma mais 
humana e integralizada.
Deve-se levar em conta a realidade na qual estão inseridos, as singularidades, 
as idiossincrasias e as necessidades específi cas deles, dada a complexidade 
dos distintos contextos e das conjunturas socioeconômicas de cada núcleo. Para 
isso, é imprescindível que o profi ssional esteja disposto a aprender a lidar com 
esse cenário, desenvolvendo habilidades e competências e interesse em criar um 
vínculo temporário com a família em foco.
Agora que já possibilitamos uma visão ampliada, chegou a hora de você 
realizar a atividade de estudo, antes de prosseguirmos para a nossa última seção.
1- Tomando, como base, o que você aprendeu nesta seção, propomos 
o desafi o de ilustrar a representação de uma confi guração familiar 
não tradicional, além de tipifi cá-la. A forma para representá-la fi ca 
a seu critério e criatividade. Desafi o aceito?! Então, mãos à obra! 
Ah, uma dica: há alguns sites que disponibilizam materiais para a 
elaboração do genograma.
50
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
4 ATENÇÃO PRIMÁRIA À SAÚDE, 
REDES DE ATENÇÃO À SAÚDE E 
POLÍTICA NACIONAL DE ATENÇÃO 
BÁSICA: REFLEXÕES HISTÓRICAS 
PARA A COMPREENSÃO DA SAÚDE 
DA FAMÍLIA
A partir de agora, oportunizaremos uma refl exão histórica a respeito da 
Atenção Primária à Saúde (APS), das Redes de Atenção à Saúde (RAS), e da 
Política Nacional de Atenção Básica (PNAB), a fi m de que se possa compreender 
as conexões com a Saúde da Família, abordada no próximo capítulo.
Reitera-se que o escopo deste capítulo é fazer uma revisão histórica, por 
isso, não serão enfatizados os acontecimentos recentes, com algumas exceções.
Dito isso, convidamos você a recordar pontos fundamentais, e a fazer uma 
refl exão crítica a respeito da Atenção Primária da Saúde (APS) e da conexão dela 
com a Atenção Básica (AB). 
Vamos em frente?!
4.1 REVISITANDO A ATENÇÃO 
PRIMÁRIA À SAÚDE/ATENÇÃO 
BÁSICA
Para compreendermos a relação da Atenção Primária à Saúde (APS) com o 
modelo brasileiro de Atenção Básica à Saúde (ABS), o qual se estrutura a partir da 
Estratégia Saúde da Família (ESF), é preciso recorrermos, novamente, à história.
A sistematização do conceito de Atenção Primária à Saúde pode ser 
reconhecida na estrutura do Relatório Dawson, publicado em 1920, o qual 
divide, em três níveis, um sistema de saúde: nível primário (com clínico geral 
na comunidade), nível secundário (com corpo clínico especialista, atuando em 
ambulatórios) e nível terciário (com especialistas vinculados à atenção hospitalar), 
de acordo com Ministry of Health (1920), tornando-se o marco inicial da APS, com 
semelhanças com o que se é discutido atualmente. 
51
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
Veja que interessante, já em 1920, pensava-se em delimitar um território 
(base territorial), com a atenção à saúde baseada nas necessidades locais (níveis 
de atenção). Ainda, um médico generalista seria o protagonista da promoção de 
ações preventivas de doenças e da recuperação da saúde (concepções curativista 
e preventivista). Obviamente, para a época, o modelo médico-centrado era o 
predominante, e não se cogitava a promoção da saúde.
O termo APS (Primary Health Care) foi descrito em documentos ofi ciais, pela 
primeira vez, na década de 1970, em uma revista da Comissão Médica Cristã 
(CMC), a qual defendia a intervenção, a nível local, das comunidades, por meio 
do treinamento de agentes de saúde e de métodos acessíveis, haja vista que 
as ações em hospitais não apresentavam impacto relevante para a saúde da 
população (MELLO; FONTANELLA; DEMARZO, 2009).
Segundo os autores supracitados, a expressão APS foi incorporada aos 
documentos da Organização Mundial da Saúde (OMS), pela primeira vez, em 
1975, no relatório The Promotion of National Health Services (A Promoção de 
Serviços Nacionais de Saúde), defendendo a Atenção Primária como o caminho 
para os serviços de saúde mais efetivos.
Ainda, faltava uma base conceitual para o termo APS, com uma proposta de 
conferência a respeito do tema, conduzida pela OMS, o que gerou a Declaração 
de Alma-Ata, em 1978, evidenciando a APS como a estratégia básica para 
a saúde como direito das pessoas e das comunidades, com ênfase no acesso 
universal aos serviços e na intersetorialidade das ações (MELLO; FONTANELLA; 
DEMARZO, 2009).
A 1ª Conferência Internacional sobre Cuidados Primários de Saúde originou 
a Declaração de Alma-Ata, a qual defi niu, pela primeira vez, que a APS é uma 
atenção essencial de saúde, tendo como base, tecnologia e métodos práticos, 
cientifi camente, comprovados, e, socialmente, aceitáveis, colocados aos 
indivíduos e às famílias da comunidade de forma universal, por meio da plena 
participação deles e a um custo acessível em cada etapa do desenvolvimento, 
com os espíritos de autoconfi ança e de autodeterminação. Portanto, fez parte 
do sistema de saúde do país, tendo função central, com enfoque principal nos 
desenvolvimentos social e econômico da comunidade, sendo o primeiro nível de 
contato dos indivíduos e da família com o sistema nacional de saúde. Ainda, é 
considerado o local onde eles vivem e trabalham (OMS, 1978).
De acordo com Starfi eld (2002, p. 28), a Atenção Primária é
aquele nível de um sistema de saúde que oferece a entrada 
no sistema para todas as novas necessidades e problemas 
52
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
e fornece atenção para a pessoa (não direcionada para a 
enfermidade), no decorrer do tempo, e para todas as condições, 
exceto as muito incomuns e raras. Ainda, coordena ou integra 
a atenção fornecida em outro lugar ou por terceiros.
Nessa acepção, a APS é concebida como a porta de entrada do sistema 
de saúde,e cerca de 90% das demandas são resolvidas, uma vez que está 
direcionada às ações individuais e coletivas concernentes à promoção e à 
proteção à saúde, à prevenção de agravos, ao diagnóstico, ao tratamento e à 
reabilitação, centrada na família, com a participação ativa da comunidade e 
dos profi ssionais envolvidos, confi gurando-se como prioridade no processo de 
reorganização dos serviços de saúde em todos os países do mundo (STARFIELD, 
2002; CAMPOS; GUERREIRO, 2010).
A APS é o primeiro contato que as pessoas têm com o sistema de saúde, 
de forma universal, com acessibilidade, integralidade e abrangência das ações 
individuais e coletivas, levando em conta a longitudinalidade (relação entre o 
paciente e a equipe de saúde ao longo do tempo) e a coordenação do cuidado, 
devendo ser praticada e orientada nos âmbitos familiar e comunitário, considerando 
a estrutura e as conjunturas social, econômica e cultural (STARFIELD, 2002; 
STARFIELD; SHI; MACINKO, 2005). 
De modo geral, a defi nição clássica da APS é dada por Starfi eld (2002), e 
os atributos essenciais dela são conformados pelo primeiro contato (acesso), 
acrescentado a integralidade, a longitudinalidade e a coordenação do cuidado.
Para que você possa compreender melhor a APS, 
especialmente, os atributos essenciais, sugerimos a leitura do artigo 
Atenção Primária à Saúde: Um Ensaio sobre Conceitos Aplicados aos 
Estudos Nacionais, de autoria de Gustavo Z. Portela, de 2017: https://
www.scielo.br/pdf/physis/v27n2/1809-4481-physis-27-02-00255.pdf. 
Você deve estar se perguntando: quais são os benefícios da APS?
Diversos estudos científi cos têm demonstrado que um sistema de saúde 
baseado no referencial da APS é mais equitativo e efetivo, apresenta um elevado 
grau de satisfação por parte do usuário, tem baixo custo e melhora os indicadores 
sanitários (STARFIELD; SHI; MACINKO, 2005).
53
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
Ainda, permanece atual o debate conceitual acerca da Atenção Primária à 
Saúde, tendo em vista a inclusão da cobertura universal de saúde na Agenda 
2030, por meio da meta 3.8 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), 
3 “Saúde e Bem-estar”, e da preconização da Atenção Primária como estratégia.
Indicamos que você assista ao fi lme-documentário SICKO, de 
Michael Moore, traduzido, para o português, como SOS Saúde, o 
qual apresenta exemplos de países que têm sistemas centrados na 
APS: https://www.youtube.com/watch?v=VoBleMNAwUg.
No Brasil, o termo “Atenção Básica” foi eleito, pelo Movimento da Reforma 
Sanitária, para retratar o primeiro nível do sistema de atenção à saúde, e para 
organizar e operar a porta de entrada do sistema, integrando a rede assistencial 
de cuidados, com ênfase na comunidade, por meio do reconhecimento do território 
(ABRASCO, 2020). Entretanto, a Política Nacional de Atenção Básica (PNAB) 
considera os termos Atenção Básica (AB) e Atenção Primária à Saúde (APS) 
equivalentes, nas atuais concepções (BRASIL, 2017). Contudo, essa equivalência 
divide opiniões entre a academia e as instituições.
Fausto e Matta (2007) complementam que a APS, no Brasil, refl ete os 
princípios da Reforma Sanitária, o que leva o SUS a adotar a designação de 
Atenção Básica à Saúde (ABS), a fi m de enfatizar a reorientação do modelo 
assistencial, tomando, como base, um sistema integrado e universal de atenção.
Como era a Atenção Primária à Saúde no Brasil?
É oportuno destacar que, no nosso país, no início do século XX, algumas 
experiências da APS foram instituídas, embora de forma incipiente, como o caso 
da criação dos centros de saúde, em 1924, os quais estavam organizados a partir 
de uma base populacional e atuavam na educação sanitária. 
Tem-se a criação do Serviço Especial de Saúde Pública (SESP), que, a 
partir da década de 1940, passou a implementar um modelo de estabelecimento de 
redes integradas de saúde, realizando ações curativas e preventivas, inicialmente, 
aos trabalhadores dos seringais. Foi ampliado, nas décadas seguintes, para outras 
regiões do país. Portanto, esse serviço contrastou com o modelo verticalizado 
vigente, e foi o pioneiro na atenção básica domiciliar (FINKELMAN, 2002).
54
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
Com relação ao SESP, Fausto e Matta (2007) complementam que os 
programas desenvolvidos por esse serviço contemplavam assistência médica 
ambulatorial; atendimentos de urgência e de internação hospitalar, organizados 
em uma rede hierarquizada e regionalizada de atenção à saúde; auxílio domiciliar; 
campanhas sanitárias; e ações de saneamento e de abastecimento de água 
potável, ou seja, abarcavam serviços curativos e preventivos, conciliando médicos, 
enfermeiros, auxiliares de enfermagem e agentes sanitários. As ações estavam 
baseadas em um programa integrado e integral, mas a atuação estava limitada a 
áreas estratégicas e com pouquíssima articulação com as demais instituições de 
saúde.
Outro fato a ser destacado é a criação do Serviço de Assistência 
Médica Domiciliar de Urgência (SAMDU), em 1949, o qual trouxe inovação, 
proporcionando atendimento médico domiciliar aos usuários do setor público, com 
atendimento universal, embora restrito aos casos de urgência.
Um pouco mais adiante, na década de 1960, programas de extensão de 
cobertura à saúde, incentivados por fundações internacionais, como Kellogg e 
Ford, ocorriam, de forma paralela, às medidas adotadas pelo governo, ampliando 
o acesso aos serviços de saúde em locais com poucos recursos, tornando-se 
modelos alternativos, ou seja, já se buscava repensar nos modelos vigentes de 
atenção à saúde (FAUSTO; MATTA, 2007).
Ainda nessa década, segundo os autores supracitados, os Departamentos 
de Medicina Preventiva (DMP), vinculados às faculdades de Medicina, instituíram 
os primeiros programas de integração docente-assistencial, sendo que as 
experiências de Medicina Comunitária, que faziam parte da formação médica, 
eram desenvolvidas em diversas localidades do país. Assim, tais iniciativas, 
ocorridas nos anos de 1960, demonstravam que a atenção à saúde não estava 
limitada aos processos de adoecimento, e que o estado de saúde da população 
se mantinha relacionado, diretamente, com as condições de vida, exigindo 
intervenções amplas, uma verdadeira crítica à Medicina e ao sistema de saúde 
ofi cial vigente.
Já na década de 1970, mais especifi camente, em 1976, foi criado o Programa 
de Interiorização de Ações de Saúde e Saneamento (PIASS), vinculado ao 
Ministério da Saúde, o qual visava à expansão da rede de atenção primária de 
saúde aos municípios do interior, tendo, como principais metas, aumentar o 
alcance de cobertura dos serviços médicos, de modo especial, nas áreas rurais; 
e viabilizar a regionalização da atenção e da assistência médicas, com foco nos 
cuidados primários em saúde, de forma hierarquizada e descentralizada. Logo, 
era um programa estratégico que estava em consonância com a Organização 
Mundial de Saúde (OMS) e com a Organização Pan-Americana de Saúde 
55
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
(OPAS), as quais defendiam o aumento da cobertura dos serviços de saúde 
nas comunidades mais distantes, por intermédio de pessoal auxiliar, recrutado, 
localmente, e capacitado (ESCOREL, 1999; PIRES-ALVES; PAIVA, 2006).
Observe que o PIASS requeria a capacitação e a formação de pessoal 
auxiliar e técnico, e, para isso, contou com o Programa de Preparação Estratégica 
de Pessoal da Saúde (Ppreps), para a formação descentralizada de recursos 
humanos (PIRES-ALVES; PAIVA, 2006).
Fausto e Matta (2007) informam que o PIASS foi uma das primeiras 
iniciativas formais para integrar as ações de saúde, e que, apesar de ter 
respondido, de forma restrita, às necessidades da população carente, contribuiu 
para a redefi nição da política de saúde, propondo ações descentralizadoras e a 
reorientação na organização.
Você deve se lembrar de que as diretrizes do Projeto Montes Claros serviramde base para o PIASS, portanto, foi uma ampliação do que era operacionalizado 
lá.
Essa década, também, foi marcada pela iniciativa, de alguns municípios, 
para organizarem os próprios sistemas locais de saúde, com base nos ideais de 
extensão de cobertura à saúde das periferias urbanas, mas com o diferencial de 
estruturar o sistema integrado, articulando as áreas típicas de atenção primária a 
um conjunto maior, com uma gama de áreas preventivas e curativas bem distintas 
dos programas de Medicina Comunitária, os quais propunham ações isoladas, 
conforme Fausto e Matta (2007).
Ainda, temos as primeiras experiências de Medicina Comunitária que deram 
início à participação de alguns municípios no desenvolvimento da APS, como 
Montes Claros, Campinas e Niterói, temas já abordados anteriormente.
Na sequência, ou seja, na década de 1980, surge o Programa Nacional de 
Serviços Básicos de Saúde (Prev-Saúde), já abordado neste capítulo.
Como podemos ver, essas experiências relacionadas à organização e à 
oferta da APS confl uíram para o modelo de Saúde da Família, adotado como 
estratégia de expansão e de consolidação da APS, na década de 1990.
Vale pontuar que as propostas para a Atenção Primária à Saúde, no sistema 
de saúde brasileiro, durante os anos de 1980 e de 1990, divergiram, em vários 
aspectos, das reformas realizadas na maioria dos países latino-americanos, 
os quais foram motivados a adotar políticas de saúde baseadas em programas 
seletivos de atenção primária, sem vinculação de ações desenvolvidas em outros 
56
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
níveis de atenção. Portanto, enquanto muitos sistemas de saúde públicos visavam 
à redução dos custos nas ações, o Brasil adotava políticas sociais de caráter 
inclusivo, além de redistributivo. Dessa forma, a APS foi alicerçada nos princípios 
da equidade, da integralidade, da saúde como direito de todos e da participação 
popular, conforme Fausto e Matta (2007). Tal fato pode justifi car a nomenclatura 
“Atenção Básica”.
A Política Nacional de Atenção Básica, de 2006, relata:
A Atenção Básica se caracteriza por um conjunto de ações 
de saúde, nos âmbitos individual e coletivo, que abrange a 
promoção e a proteção da saúde, a prevenção de agravos, 
o diagnóstico, o tratamento, a reabilitação e a manutenção 
da saúde. É desenvolvida por meio do exercício de práticas 
gerenciais e sanitárias democráticas e participativas, sob forma 
de trabalho em equipe, dirigidas a populações de territórios 
bem delimitados, pelas quais assume a responsabilidade 
sanitária, considerando a dinamicidade existente no território 
no qual vivem essas populações. Utiliza tecnologias de elevada 
complexidade e baixa densidade, as quais devem resolver os 
problemas de saúde de frequência e relevância nesse território. 
É o contato preferencial dos usuários com os sistemas de 
saúde. Orienta-se pelos princípios da universalidade, da 
acessibilidade e da coordenação do cuidado, do vínculo e 
da continuidade, da integralidade, da responsabilização, da 
humanização, da equidade e da participação social (BRASIL, 
2006b, p. 2).
Já a defi nição de Atenção Básica, proposta pela Portaria nº 
2.436, de 21 de setembro de 2017, é a seguinte:
O conjunto de ações de saúde individuais, familiares e 
coletivas que envolvem promoção, prevenção, proteção, 
diagnóstico, tratamento, reabilitação, redução de danos, 
cuidados paliativos e vigilância em saúde, desenvolvidas 
por meio de práticas de cuidado integrado e gestão 
qualifi cada, realizadas com equipe multiprofi ssional 
e dirigida à população em território defi nido, sobre a 
qual as equipes assumem responsabilidade sanitária 
(BRASIL, 2017, p. 1)
FONTE: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9784.htm>. 
Acesso em: 24 abr. 2021.
57
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
No contexto normativo, a APS, ou AB, ganhou destaque na política nacional 
de saúde, por meio da Norma Operacional Básica do SUS (NOB SUS 01/96), 
a qual assumiu o termo Atenção Básica. Em termos históricos, as primeiras 
iniciativas dedicadas às alterações na organização da atenção à saúde, por parte 
do Ministério da Saúde, com ênfase na atenção básica/primária, ocorreram por 
meio do Programa de Agentes Comunitário de Saúde (PACS), e do Programa 
Saúde da Família (PSF), em 1991 e em 1994, respectivamente, os quais trouxeram 
a família e a comunidade como norteadoras da organização da atenção à saúde, 
reorganizando a atenção básica do SUS, segundo Fausto e Matta (2007).
A Atenção Básica é o atendimento inicial, ou seja, a porta de entrada do 
usuário ao sistema de saúde, funcionando como um fi ltro, a fi m de organizar o 
fl uxo dos serviços. Tem, como escopo, orientar para a prevenção de doenças, 
solucionando os casos de agravos e direcionando os mais graves para os níveis 
de maior complexidade (FIOCRUZ, 2021).
A Atenção Básica, também, envolve outras iniciativas, como o Programa 
Brasil Sorridente, o Programa Melhor em Casa, o Programa de Agentes 
Comunitários de Saúde, dentre outros.
Por fi m, Fausto e Matta (2007, p. 62) mencionam que a Atenção Básica é “o 
que melhor representa a história e a concepção do sistema de saúde brasileiro, 
fundado nos ideais da Reforma Sanitária e nos princípios e nas diretrizes do SUS”.
A Portaria nº 2.436/2017 informa que a Atenção Primária à Saúde 
(APS) é a base para o desenvolvimento de sistemas de saúde com 
alto nível de resolutividade, uma vez que atende às necessidades 
individuais/familiares e coletivas (BRASIL, 2017).
Atualmente, a Atenção Primária/Básica está presente nos 5.570 
municípios brasileiros, com a estrutura de serviços e a capacidade de 
prestar atenção à saúde para a população (FERREIRA et al., 2020). 
Por meio do Decreto nº 9.795, de 17 de maio de 2019, a APS passou 
ao status de Secretaria (Secretaria de Atenção Primária à Saúde – 
SAPS) no âmbito do Ministério da Saúde, reforçando, dessa forma, a 
relevância e a prioridade dela no Sistema Único de Saúde.
FONTE: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9784.htm>; 
FERREIRA, S. R. S. et al. O processo de trabalho da enfermeira 
na Atenção Primária, frente à pandemia da COVID-19. Brasília: 
58
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
ABen/DEAB, 2020. p. 19-26; <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
ato2019-2022/2019/decreto/D9795.htm>.
Para complementar os seus conhecimentos, acesse o artigo 
Atenção Básica no Brasil (1980-2006): Alguns Destaques, de autoria 
de Eunice Simão, Gelson Luiz de Albuquerque e Alacoque Lorenzini 
Erdman, de 2007: https://www.redalyc.org/pdf/3240/324027958007.pdf.
4.2 REDE DE ATENÇÃO À SAÚDE 
(RAS): O QUE É?
Inicialmente, vale salientar que o nosso conhecido Relatório Dawson, aquele 
de 1920, já propunha a organização integrada dos sistemas de saúde, antevendo 
a necessidade de os sistemas serem organizados a partir da hierarquização e da 
regionalização da APS.
A organização Pan-Americana de Saúde (2010), mesmo reconhecendo 
as diversidades contextuais entre os distintos países e a obrigatoriedade 
de adaptação das propostas, apontou quatorze atributos basilares, embora 
genéricos, para as redes de atenção à saúde funcionarem de forma adequada: 
1) População e território defi nidos com amplo conhecimento das necessidades 
e das preferências, com a determinação da oferta de serviços de saúde; 2) Uma 
extensa oferta de estabelecimentos e de serviços de saúde, como os de saúde 
pública, promoção da saúde, prevenção de doenças, diagnóstico e tratamento 
oportunos, reabilitação e cuidados paliativos, todos sob um único guarda-chuva 
organizacional; 3) Um primeiro nível de atenção, de fato, como uma porta 
de entrada ao sistema, integrando e coordenando o cuidado da saúde, com a 
resolução da maioria das necessidades de saúde da população; 4) Entrega de 
serviços especializados no local mais adequado, preferencialmente, em ambiente 
extra-hospitalar; 5) Existência de coordenação dos cuidadoslongitudinalmente; 6) 
Cuidado de saúde centrado na pessoa, na família e na comunidade; 7) Sistema 
de governança único para toda a rede; 8) Ampla participação social; 9) Gestão 
integrada dos sistemas de apoio administrativo e clínico; 9) Ação intersetorial e 
abordagem dos determinantes e da equidade em saúde; 10) Gestão integrada 
dos sistemas de apoio administrativo, clínico e logístico; 11) Recursos humanos 
59
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
sufi cientes, competentes, comprometidos e valorizados pela rede; 12) Sistema 
de informação integrado; 13) Gestão baseada e resultados; e 14) Financiamento 
adequado.
Salienta-se que a Portaria de Consolidação nº 3, de 28 de setembro de 2017, 
no Capítulo 1, o qual abarca a Rede de Atenção à Saúde, Anexo 1, item 4, traz 
esses mesmos atributos.
No Brasil, pesquisadores, gestores e sanitaristas têm proposto estratégias 
de organização em redes de atenção à saúde, em decorrência da diversidade 
das condições, das necessidades de saúde, das transições epidemiológica e 
demográfi ca, do sistema fragmentado e hierarquizado, dentre outros aspectos, 
sendo que um dos autores que vem pesquisando e defendendo a implantação, há 
muito tempo, é Eugênio Vilaça Mendes.
A Rede de Atenção à Saúde (RAS), no âmbito do SUS, visando garantir 
universalidade, equidade e integralidade à saúde do povo brasileiro, tem o auge 
com a publicação da Portaria GM nº 4.279, de 30 de dezembro de 2010, a qual 
estabelece as diretrizes para a organização no âmbito do SUS.
O Anexo da referida Portaria informa que o documento referente à Rede 
de Atenção à Saúde apresenta a justifi cativa, os principais conceitos, os 
fundamentos e os atributos da RAS, além dos elementos constitutivos, das 
principais ferramentas de microgestão dos serviços e das diretrizes, com algumas 
estratégias para a implementação.
A Portaria GM nº 4.279/2010 foi revogada, estando, atualmente, 
em vigência, a Portaria de Consolidação nº 3, de 28 de setembro de 
2017 (BRASIL, 2017).
FONTE: BRASIL. Portaria de Consolidação nº 3, de 28 de 
setembro de 2017. Consolidação das normas sobre as redes 
do Sistema Único de Saúde. 2017. Disponível em: https://bvsms.
saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2017/prc0003_03_10_2017.
html#CAPITULOI. Acesso em: 24 abr. 2021.
60
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
Nesse enfoque, o Ministério da Saúde (BRASIL, 2017) vem adotando a 
estratégia de redes de atenção à saúde, tipifi cando redes temáticas, como 
materno-infantil (Rede Cegonha), atenção às urgências e emergências (RUE), 
atenção à saúde das pessoas com condições crônicas, e cuidados à pessoa com 
defi ciência e atenção psicossocial (RAPS). O propósito é tentar responder às 
necessidades específi cas de cuidado à saúde.
O que vem a ser uma Rede de Atenção à Saúde (RAS)?
A Rede de Atenção à Saúde é defi nida como arranjos 
organizativos de ações e de serviços de saúde, de diferentes 
densidades tecnológicas, e que, integrados por meio dos 
sistemas de apoio técnico, logístico e de gestão, buscam 
garantir a integralidade do cuidado (BRASIL, 2017, s.p.).
Ressalta-se que a defi nição de RAS não sofreu alteração, ou seja, permanece 
a mesma, desde a Portaria nº 4.279/2010.
Já Mendes (2010, p. 2300) defi ne da seguinte forma:
As Redes de Atenção à Saúde são organizações poliárquicas 
de conjuntos de serviços de saúde vinculados, entre si, por uma 
missão única, por objetivos comuns e por uma ação cooperativa 
e interdependente, o que permite ofertar uma atenção contínua 
e integral a determinada população, coordenada pela atenção 
primária à saúde prestada no tempo certo, no lugar certo, com 
o custo certo, com a qualidade certa e de forma humanizada, 
e com responsabilidades sanitárias e econômicas por essa 
população.
A justifi cativa para a conformação das RAS se dá pela alta incidência e pela 
prevalência das doenças crônicas que exigem a construção da integralidade para 
ser gerida nos crescentes custos dos sistemas de saúde, segundo Mendes (2011). 
A própria Portaria nº 4.279/10 relata que o perfi l epidemiológico é caracterizado 
por uma tripla carga de doença (persistência de doenças parasitárias, infecciosas; 
desnutrição, morte materna e óbitos infantis; desafi o das doenças crônicas e 
crescimento das causas externas, devido a acidentes de trânsito e violência). 
Nessa direção, o autor supracitado relata que a implantação das RAS é 
uma forma diferenciada de organizar o sistema de atenção à saúde em sistemas 
integrados, os quais permitem responder às condições de saúde da população 
brasileira com efi ciência, efetividade, equidade, segurança e qualidade.
Dessa forma, a estruturação das RAS, de acordo com Shimizu (2013, p. 
1102),
61
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
apresenta-se como uma alternativa potente para reduzir a 
fragmentação do sistema, conforme demonstrado por alguns 
países que conseguiram consolidar sistemas de saúde 
integrados, os quais favorecem o acesso, a continuidade, a 
integralidade e a racionalização dos recursos.
Outro ponto que merece relevância é a estruturação do sistema de 
saúde brasileiro, o qual se apresenta no modelo piramidal e hierárquico 
das complexidades de cada nível de atenção (atenção básica, média e alta 
complexidade). Tal estruturação fragmentada não permite uma adequada 
articulação entre os níveis, proporciona pouca comunicação entre eles, e não 
provê a responsabilização pela resolubilidade do problema, além de estar voltada 
para as doenças agudas.
Há a necessidade de alterar essa estruturação pela rede poliáquica 
horizontal, estando, a Atenção Primária à Saúde, no centro (MENDES, 2011), 
conforme mostrará a fi gura a seguir.
FIGURA 3 – ORGANIZAÇÃO DA REDE DE ATENÇÃO À SAÚDE
FONTE: <https://www.conass.org.br/liacc/wp-content/uploads/2014/10/A-
CONSTRUCAO-SOCIAL-DA-APS-5.pdf>. Acesso em: 24 abr. 2021.
Nessa concepção, o nó central seria a Atenção Primária à Saúde, a qual se 
torna a responsável pela coordenação das ações dos demais elos da rede (via de 
mão dupla), havendo uma boa comunicação entre esses elos.
Apesar de se apregoar a relação não hierárquica e horizontal entre os pontos 
e os níveis de atenção à saúde, isso não signifi ca priorizar um deles no que 
se refere a investimentos e à destinação de recursos, uma vez que todos são, 
igualmente, importantes.
62
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
A Rede de Atenção à Saúde está fundamentada no entendimento da Atenção 
Primária à Saúde (APS), como primeiro nível de atenção e como porta de entrada 
do sistema, composta por uma equipe multidisciplinar que cobre toda a população, 
atendendo às necessidades dela, de forma integrada e coordenada. 
A RAS tem, como objetivo, a promoção da integração sistêmica das ações e 
dos serviços de saúde, e é caracterizada pela formação de relações horizontais 
entre o centro de comunicação, na APS, com os pontos de atenção, pelo cuidado 
multiprofi ssional, pela centralidade nas necessidades da saúde da população, 
pela responsabilização das atenções integral e contínua e pelo compartilhamento 
de objetivos e de compromissos com os resultados econômicos e sanitários.
A RAS apresenta três elementos fundamentais: a população (a razão de ser, 
aquela cadastrada e com vínculo com a APS, e não a de censo demográfi co), 
a estrutura operacional (formada pelos “nós” das redes e pelas ligações que 
dialogam com estes) e os modelos de atenção à saúde (sistemas lógicos que 
organizam o funcionamento da RAS) (CONASS, 2015; BRASIL, 2017).
Alguns fundamentos precisam ser considerados para que seja assegurada a 
resolutividade na rede de atenção: Economia de Escala; Qualidade; Sufi ciência; 
Acesso e Disponibilidade de Recursos; Integrações Vertical e Horizontal; 
Processos de Substituição; Região de Saúde ou Abrangência; e Níveis de Atenção 
(BRASIL, 2017).
Conforme Freitas e Araújo (2018), positivamente, ressaltam-seduas 
demandas da bioética: respeito aos valores e às decisões do usuário (Fundamento 
da Qualidade) e cuidados paliativos (Fundamento da Sufi ciência). Contudo, 
estudos anteriores à publicação da Portaria já anunciavam enormes difi culdades 
para o estabelecimento da RAS. 
No que concerne aos atributos, são os seguintes: Primeiro Contato; 
Longitudinalidade; Integralidade; Coordenação; Centralidade na Família; 
Abordagem Familiar e Orientação Comunitária.
Com relação à centralidade na família, remete-se ao conhecimento, pela 
equipe de saúde, dos membros e dos problemas de saúde deles. Atualmente, 
tem-se utilizado um conceito amplo de família, incluindo fi lhos consanguíneos, ou 
não, e demais pessoas que convivam no mesmo domicílio. 
Já no que se refere à abordagem familiar, informa-se que deve ser realizada 
em vários momentos, exemplifi cando, por meio da realização do cadastro das 
famílias, a mudança de fase do ciclo vital e o surgimento de doenças crônicas 
ou agudas. Essas situações permitirão um vínculo entre a equipe, o usuário e a 
família, o que facilita a investigação e a intervenção. 
63
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
No SUS, a Estratégia Saúde da Família representa o principal modelo 
para a organização da APS. O fortalecimento se torna uma exigência para o 
estabelecimento da RAS.
Para elucidar tudo o que vimos até aqui, a respeito da Rede 
de Atenção à Saúde, você pode acessar a palestra proferida por 
Eugênio Vilaça, em abril de 2021, disponível em https://www.youtube.
com/channel/UCdVwnuxr7y3WZnYPZn_uqmw.
Logo, a RAS deve ser formada por um conjunto de serviços de saúde, 
adscrito em um determinado território, que tenha, como centralidade, o usuário e 
as necessidades de saúde dele, assegurando a ampliação da cobertura.
Embora a RAS esteja inserida no SUS desde 2010, quando as 
diretrizes dela foram estabelecidas, pouco avançou. A conformação, 
ainda, é um desafi o, e, como o SUS, está em construção.
A 3ª edição da PNAB (Portaria nº 2.423, de 21 de setembro 
de 2017) defi ne as Redes de Atenção à Saúde (RAS) como uma 
estratégia para a organização do SUS.
FONTE: <http://www.legislacaodesaude.rj.gov.br/cat-portarias/
8191-portaria-n-2423-de-24-de-janeiro-de-2017.html>. Acesso em: 
24 abr. 2021.
Como forma de complementar deste tópico, propomos que você 
acesse As Redes de Atenção à Saúde, de Eugênio Vilaça Mendes, 
de 2011: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/redes_de_
atencao_saude.pdf. 
64
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
Confi ra, também, o livro Redes Regionalizadas de Atenção 
à Saúde: Desafi os à Integração Assistencial e à Coordenação do 
Cuidado, de Adriano M. dos Santos, de 2018: http://books.scielo.org/
id/r7wwf/pdf/santos-9788523220266.pdf.
Por fi m, não deixe de ler o artigo Redes de Atenção à Saúde: 
Tendências da Produção de Conhecimento no Brasil, de autoria de 
Caroline C. Peite et al., de 2019: https://www.scielo.br/j/ean/a/8V3GK
bxjSp3VdpbR3s78HDb/?lang=pt&format=pdf.
4.3 POLÍTICA NACIONAL DE ATENÇÃO 
BÁSICA (PNAB): BREVE HISTÓRICO
Para fi car mais íntimo da Estratégia de Saúde da Família, retome, 
brevemente, a Política Nacional de Atenção Básica.
Faremos um rápido passeio histórico pela PNAB, sendo que, posteriormente, 
no Capítulo 3, retomaremos essa política na atualidade.
Primeiramente, é preciso salientar que a história de criação da Política 
Nacional de Atenção Básica (PNAB) está, intrinsicamente, conectada ao próprio 
contexto de vinda do Sistema Único de Saúde (SUS), tendo em vista que ela é 
o resultado da atuação de movimentos sociais, de trabalhadores, de usuários e 
da própria atuação governamental (BRASIL, 2012b). Desse modo, no decorrer 
do tempo, o Governo Federal tem buscado formas de adequar as normas da 
Atenção Primária à Saúde (APS), transportando-as para a Atenção Básica (AB), e 
defi nindo parâmetros que estejam alinhados e conformados à realidade brasileira, 
especialmente, às concernentes ao Sistema Único de Saúde (SUS).
Com esse propósito, o Ministério da Saúde, à luz das legislações vigentes, 
instituiu a Política Nacional de Atenção Básica (PNAB), aprovada por meio da 
Portaria nº 648, de 28 de março de 2006, com o intuito de transformar o modelo 
de saúde, reorientando-o, conforme os preceitos do Sistema Único de Saúde, 
e estabelecendo a Atenção Básica (AB) como a porta de entrada aos serviços 
públicos. Ainda, explicita-se a Saúde da Família como modelo preferencial no 
âmbito do Sistema Único de Saúde (BRASIL, 2006b).
Convém enfatizar que a PNAB surgiu como forma de adequar e de fortalecer 
os programas existentes (Programa de Agentes Comunitários de Saúde – PACS 
65
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
e Programa Saúde da Família – PSF) ao estágio de desenvolvimento da Atenção 
Básica no país, além de defi nir os princípios e as diretrizes necessários para a 
implementação (BRASIL, 2006b).
Com a edição da primeira versão da PNAB, no contexto do Pacto pela Saúde, 
foram incorporados os atributos de Atenção Primária à Saúde (APS), propostos 
por Starfi eld (2002), sendo que o governo brasileiro estabeleceu diretrizes para o 
fortalecimento, conforme Giovanella et al. (2015).
Por falar do Pacto pela Saúde (Pacto pela Vida, pela Saúde e de Gestão), 
não podemos deixar de abordá-lo novamente, mas sob outro ângulo. A proposta 
ocorre por meio da Portaria nº 399/06, em decorrência das críticas na condução 
da política de descentralização. Foram estabelecidas seis prioridades, dentre elas, 
o fortalecimento da Atenção Básica, assumindo “a estratégia de saúde da família 
como estratégia prioritária para esse fortalecimento, devendo, o desenvolvimento, 
considerar as diferenças loco-regionais” (BRASIL, 2006a, p. 5). 
A PNAB apresentou, como objetivo principal, o estabelecimento das 
diretrizes organizacionais. Considerou-se o Pacto pela Saúde e foram redefi nidos 
os princípios gerais, as responsabilidades de cada esfera governamental, a 
infraestrutura, os recursos necessários, as características do processo de 
trabalho, as atribuições dos profi ssionais e as regras de fi nanciamento, incluindo 
as especifi cidades do Programa Saúde da Família (PSF) (BRASIL, 2007).
Ampliaram-se a fi nalidade e a concepção da Atenção Básica, ao serem 
introduzidos os atributos da Atenção Primária à Saúde Abrangente. Ainda, foram 
revisadas as incumbências das Unidades Básicas de Saúde, reconhecidas as 
diferentes modalidades (UBS com ou sem ESF) e tida, a Saúde da Família, como 
modelo substitutivo e de reorganização da Atenção Básica (BRASIL, 2006a).
Em 2011, a PNAB foi atualizada, tendo, como principal objetivo, o fortalecimento 
da Atenção Primária à Saúde (APS) como porta de entrada ao Sistema Único 
de Saúde (SUS). Ainda, considerada coordenadora do cuidado nas Redes de 
Atenção, defi nida a Estratégia Saúde da Família (ESF) como tática prioritária de 
consolidação, de expansão e de qualifi cação da APS (BRASIL, 2012b). 
A segunda edição da PNAB (2011), basicamente, manteve a mesma 
essência de 2006, com algumas alterações marginais, como: criação dos Núcleos 
de Apoio à Saúde à Família (NASF); incorporação das equipes de saúde bucal; 
fl exibilização da carga horária dos profi ssionais médicos das equipes de Saúde 
da Família (eSF); instauração das equipes de Saúde da Família ribeirinhas e 
unidades fl uviais; e regulamentação do Programa Saúde na Escola (PSE) e dos 
Consultórios de Rua.
66
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
A Política Nacional da Atenção Básica ressalta que são responsabilidades 
comuns, às três esferas governamentais, “apoiar e estimular a adoção da 
Estratégia Saúde da Família pelos serviços municipais de saúde, como tática 
prioritária de expansão, de consolidação e de qualifi cação da Atenção Básica à 
Saúde” (BRASIL, 2012b, p. 27), devendo ser, de competência das Secretarias 
Municipais de Saúde, a “inserção da Estratégia Saúde da Famíliana rede de 
serviços, como tática prioritária de organização da atenção básica” (BRASIL, 
2012b, p. 32).
Com relação à equipe de Saúde da Família (eSF), cada eSF deve se 
responsabilizar por, no máximo, 4.000 pessoas, mas o ideal são 3.000. Já a 
equipe multiprofi ssional precisa contar com, no mínimo, médico e enfermeiro 
generalistas ou especialistas em Saúde da Família, ou médico de família e de 
comunidade; auxiliar ou técnico de enfermagem; e agentes comunitários de saúde 
(número de ACS deve ser sufi ciente para cobrir 100% da população cadastrada, 
com um máximo de 750 pessoas), podendo acrescentar profi ssionais de saúde 
bucal (cirurgião-dentista generalista ou especialista em Saúde da Família, auxiliar 
e/ou técnico em saúde bucal) (BRASIL, 2012b).
Cabe pontuar que, em 2011, foi lançado o Programa Nacional de Melhoria 
do Acesso e de Qualidade da Atenção Básica (PMAQ-AB), por meio da Portaria 
nº 1.654, de 19 de julho de 2011, objetivando incentivar as equipes e os gestores 
a melhorarem a qualidade dos serviços de saúde prestados, a fi m de garantir 
um padrão comparável nos âmbitos nacional, regional e local, o que faz parte 
da PNAB, como estratégia de sensibilização, visando à qualifi cação da Atenção 
Básica (BRASIL, 2011c). 
Assim, a PNAB é umas das políticas mais relevantes de assistência à saúde, 
especialmente, quando se trata da promoção e da prevenção, propondo uma 
Atenção Básica mais fortalecida, visando ao cuidado integral e direcionado para 
as necessidades da população.
A Portaria nº 2.436, de 21 de setembro de 2017, estabeleceu 
a revisão das diretrizes da PNAB, no âmbito do SUS, revogando 
a Portaria 2.488/2011. Nesse sentido, algumas mudanças 
fundamentais ocorreram, especialmente, no que se refere ao 
fi nanciamento de equipes de AB e à cobertura do Núcleo Ampliado 
de Saúde da Família e Atenção Básica (NASF-AB).
FONTE: <https://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2017/
prt2436_22_09_2017.html>. Acesso em: 24 abr. 2021. 
67
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
Que tal ampliar os seus conhecimentos, lendo o artigo A Política 
Nacional de Atenção Básica no Contexto da Policy Analysis, de 
autoria de Priscila F. de Paula, Karla M. D. Teixeira e Suely de F. 
R. Silveira, de 2019? Disponível em https://periodicos.uninove.br/
revistargss/article/view/14976/7685. 
Para concluirmos o capítulo com chave de ouro, só falta você realizar a 
atividade de estudo.
1 - Tomando, como base, o tópico da Rede de Atenção à Saúde, 
busque, na literatura científi ca, informações das principais 
diferenças entre o sistema fragmentado, o hierárquico, o 
verticalizado e a Rede de Atenção à Saúde, e elabore um quadro 
comparativo. Lembre-se de que o próprio material já traz algumas 
diferenças, e dá subsídios para que você pesquise, por meio das 
indicações de leituras.
ALGUMAS CONSIDERAÇÕES
Chegamos ao fi m do Capítulo 1, e, nele, você pôde fazer um curto passeio 
histórico, revisitando e conhecendo vários acontecimentos e aspectos do 
processo de construção do SUS. Também, transitou pelo complexo tema que é a 
família, percorreu a “estrada” da Atenção Primária à Saúde (APS)/Atenção Básica 
(AB), fez uma parada na Rede de Atenção à Saúde e chegou ao destino fi nal, 
contemplando a Política Nacional de Atenção Básica.
Esperamos que essa incursão retrospectiva, em parte da história do Brasil, 
e da atenção à saúde, tenha possibilitado momentos de refl exão relacionados à 
concepção das políticas de saúde brasileiras em distintos períodos da história, 
viabilizando uma visão crítica e a compreensão de muitos fatos na atual conjuntura.
68
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
Sabemos que a história é muito mais extensa, repleta de episódios, recheada 
de situações relevantes. Contudo, buscamos apresentar informações que possam, 
ao fi m da disciplina, fazer com que você as contextualize com a temática principal, 
que é a Estratégia Saúde da Família.
Finalizamos, dizendo muito obrigado pela sua atenção diante da leitura 
deste material, o qual foi elaborado com muito carinho, e com a expectativa de 
que você tenha aproveitado ao máximo e agregado conhecimento à própria vida 
profi ssional.
Encontramo-nos no próximo capítulo! Até lá!
REFERÊNCIAS
ABRASCO. Associação Brasileira de Saúde Coletiva. Desafi os da APS no SUS 
no enfrentamento da Covid-19. Rio de Janeiro, 2020.
BARRETO, E.; SOUSA, C. M. A trajetória de implementação do Programa 
Médico de Família em Niterói: continuidades e mudanças nos anos 
2000. 2015. Disponível em: https://webcache.googleusercontent.com/
search?q=cache:dSwj9zDOGLEJ:https://www.arca.fi ocruz.br/bitstream/
icict/37161/2/ve_Camille_Melo_ENSP_2015+&cd=6&hl=pt-BR&ct=clnk&gl=br. 
Acesso em: 24 abr. 2021.
BENAZZI, L. E. B. Políticas de saúde. Indaial: UNIASSELVI, 2020.
BRASIL. Conselho Nacional de Saúde. Relatório Nacional Consolidado: 16ª 
Conferência Nacional de Saúde. 2019. Disponível em: https://bvsms.saude.
gov.br/bvs/publicacoes/16_conferencia_nacional_saude_relatorio_nacional_
consolidado.pdf. Acesso em: 24 abr. 2021.
BRASIL. Portaria de Consolidação nº 3, de 28 de setembro de 2017. 
Consolidação das normas sobre as redes do Sistema Único de Saúde. 
2017. Disponível em: https://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2017/
prc0003_03_10_2017.html#CAPITULOI. Acesso em: 24 abr. 2021.
BRASIL. Emenda Constitucional nº 95, de 15 de dezembro de 2016. Altera o 
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para instituir o Novo Regime 
Fiscal, e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc95.htm. Acesso em: 24 abr. 2021.
69
SAÚDE DA FAMÍLIA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Capítulo 1
BRASIL. Ministério da Saúde. Gabinete do Ministro. Portaria nº 2.135, de 25 de 
setembro de 2013. Estabelece diretrizes para o processo de planejamento no 
âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS). Disponível em: https://bvsms.saude.
gov.br/bvs/saudelegis/gm/2013/prt2135_25_09_2013.html. Acesso em: 24 abr. 
2021.
BRASIL. Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012. Regulamenta o 
§ 3o do art. 198 da Constituição Federal para dispor sobre os valores mínimos a 
serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios 
em ações e serviços públicos de saúde; estabelece os critérios de rateio dos 
recursos de transferências para a saúde e as normas de fi scalização, avaliação 
e controle das despesas com saúde nas 3 (três) esferas de governo; revoga 
dispositivos das Leis nos 8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.689, de 27 
de julho de 1993; e dá outras providências. 2012a. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp141.htm. Acesso em: 24 abr. 2021. 
BRASIL. Ministério da Saúde. Secretaria de Atenção à Saúde. Departamento de 
Atenção Básica. Política Nacional de Atenção Básica. Brasília: Ministério da 
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BRASIL. Sistema Único de Saúde. Brasília: CONASS, 2011a. Disponível em: 
https://www.conass.org.br/bibliotecav3/pdfs/colecao2011/livro_1.pdf. Acesso em: 
24 abr. 2021.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 
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CAPÍTULO 2
PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA 
SAÚDE DA FAMÍLIA
A partir da perspectiva do saber-fazer, são apresentados os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
• Promover o conhecimento da evolução histórica, das diretrizes e das 
especifi cidades da Estratégia Saúde da Família no âmbito da Atenção Básica, 
além da organização, do funcionamento e das tecnologias de trabalho. 
• Desenvolver as habilidades necessárias para coparticipar, de forma 
interdisciplinar, da ESF, a fi m de contribuir para a reorganização da Atenção 
Básica no seu território de ação.
• Conhecer as bases normativas para a implantação do PSF/ESF.
• Fazer uma análise crítica relativa à implantação e à implementação do 
Programa Saúde da Família.
• Ampliar os conhecimentos em relação aos conceitos e às teorias pertinentes 
aos processos de trabalho das equipes da ESF.
78
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
79
PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA Capítulo 2 
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
Durante o nosso passeio pela história, no Capítulo 1, constatamos que, 
inicialmente, as estratégias de saúde estavam voltadas para as condições 
sanitárias dos portos e dos núcleos urbanos, visando às relações comerciais 
internacionais, e para atrair imigrantes que serviriam de mão de obra para o 
processo de industrialização do país. Assim, a atenção à saúde de abrangência 
coletiva estava direcionada para o modelo sanitarista campanhista.
Na Era Vargas, a política de saúde se tornou centralizada, imperando o 
modelo de assistência médica ofertado aos indivíduos com vínculos trabalhistas. 
Já os anos 1940 e 1950 foram caracterizados pelo descaso, por parte do 
Estado, com as políticas de saúde, as quais, ainda, tinham, como foco, o modelo 
sanitarista campanhista.
A partir da década de 1960, o modelo médico-hospitalar (centrado no 
atendimento hospitalar), de cunhos assistencialista, curativo e individual, 
fi nanciado às custas da Previdência Social, foi se consolidando, sendo que, com 
a criação do INPS, passa a priorizar a contratação de serviços de terceiros em 
detrimento da ampliação dos próprios.
Nos anos 1970, a atenção à saúde é caracterizada pelo setor privado, o 
maior prestador de serviços, com fi nanciamento da Previdência Social. A década 
de 1980 permanece com o mesmo modelo de assistência à saúde, ou seja, 
curativo, hospitalocêntrico, individualista e centrado na visão lucrativa por parte 
das empresas prestadoras de serviços médicos, até a chegada do SUS.
O fi m dos anos de 1980 e a década de 1990 foram memoráveis na história 
das políticas públicas, apresentando mudanças no modelo assistencial à saúde, 
especialmente, pela VIII Conferência Nacional de Saúde, pela promulgação da 
Constituição Federal e pela implantação do Sistema Único de Saúde (SUS). 
Assim, a saúde pública brasileira perpassou várias fases até chegar ao enfoque 
atual, o qual é, teoricamente, a promoção da saúde e a prevenção das doenças, 
evoluindo, de acordo com os contextos políticos, sociais e econômicos.
Vimos que o SUS, desde a concepção dele, vem passando por uma 
metamorfose, em busca de se tornar, efetivamente, um sistema universal, 
implementando uma série de reformulações na atenção à saúde, a reestruturação 
do processo de trabalho, com novas propostas e criações de programas e políticas 
de saúde. Ainda, há a notoriedade para o Programa Saúde da Família (PSF), cada 
vez mais, um sistema de saúde complexo, integral, amplo e universal.
80
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
Destarte, a forma de organização do SUS privilegia a Atenção Básica (AB) 
como orientadora e ordenadora do cuidado à saúde, estando sob a égide da 
Política Nacional de Atenção Básica (PNAB), a qual defi ne o PSF, atualmente, 
denominado de Estratégia Saúde da Família (ESF), como a porta de entrada ao 
sistema de saúde e uma tática prioritária para a ampliação e o fortalecimento da 
AB.
Na dimensão apresentada, para contextualizar o Programa Saúde da Família 
(PSF)/Estratégia Saúde da Família (ESF), é imperioso traçar a evolução dele, 
desde as primeiras manifestações até o estágio atual, uma vez que tem, como 
meta, introduzir uma nova dinâmica ao processo de intervenção em saúde, com a 
valorização da família na agenda governamental.
Após a incursão pelo PSF e pela ESF, você será convidado a navegar pela 
organização e pelo processo de trabalho que permeiam a ESF.
Desejamos uma boa leitura e muita saúde para todos nós!
2 DO PROGRAMA À ESTRATÉGIA 
SAÚDE DA FAMÍLIA: EVOLUÇÃO 
HISTÓRICA
O objetivo, a partir de agora, será contextualizar quando, como e por que o 
Programa/Estratégia Saúde da Família surgiu como uma proposta de reorientação 
da assistência à saúde no Brasil. Para isso, apresentaremos um resgate histórico 
fundamentado por uma criteriosa revisão da literatura, permitindo identifi car as 
transformações ocorridas e a busca por uma estratégia prática de reorganização 
da atenção à saúde, para ampliar a compreensão das diferentes proposições que 
caracterizam a mudança do modelo assistencial brasileiro. Assim, inicialmente, 
abordaremos os antecedentes do Programa Saúde da Família (PSF), ou seja, o 
Programa de Agentes de Saúde.
Preparado para mais uma nova etapa da nossa caminhada rumo à ESF? 
Então, vamos lá!
81
PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA Capítulo 2 
2.1 PROGRAMA DE AGENTES 
COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (PACS): 
A GÊNESE
Antes de abordarmos, especifi camente, o PACS, é de extrema importância 
que se entenda a gênese dele.
Tudo começou em 1987, quando o projeto de um Programa de Agentes de 
Saúde é incluído no Plano do Governo Estadual do Ceará, o qual previa a expansão 
de um programa, em pequena escala, no município de Jucás, na periferia e na 
região metropolitana de Fortaleza, por meio de educação à saúde, com base em 
visitas domiciliares, realizadas por funcionários públicos, nas comunidades de 
residência, de acordo com Minayo, D´Elia e Svitone (1990). Assim, a Secretaria 
Estadual aventou a possibilidade de envolver moradores das áreas de seca em 
atividades de promoção à saúde, os quais seriam remunerados com verbas do 
Governo Federal. De setembro de 1987 a agosto de 1988, 6113 pessoas (95% 
mulheres) foram contratadas em 118 municípios do Sertão, as quais passaram 
por treinamento durante 15 dias, promovendo simples cuidados de saúde, como 
terapia de reidratação oral, aleitamento materno e vacinação. Tal programa 
perdurou até que a situação pluviométrica se regularizou, sendo desativado de 
forma gradual (MINAYO; D´ELIA; SVITONE, 1990). Contudo, tendo em vista os 
resultados obtidos e a pressão das comunidades, o Governo Estadual manteve 
o programa, utilizando recursos próprios, com 45 municípios contemplados, 
e várias modifi cações, dentre elas, a revisão da seleção e da distribuição dos 
agentes de saúde nos locais. Ainda, de acordo com os autores, houve a expansão 
do programa, com ênfase no atendimento materno-infantil, ocasionando impactos 
positivos, como a redução de doenças preveníveis por meio da vacinação e a 
queda notável da mortalidade infantil.
Salienta-se que o Programa Agentes de Saúde foi regulamentado pela 
Portaria nº 232/92, a qual estabeleceu as normas técnicas e operacionais, 
considerando o agente de saúde um “profi ssional-chave” do programa. Portanto, 
o Ceará se torna o primeiro Estado a institucionalizar o Programa de Agentes 
de Saúde, com a contribuição para o delineamento dele (CEARÁ, 1992; ÁVILA, 
2011). Dessa forma, oMinistério da Saúde toma ciência da experiência exitosa 
no Ceará, e constata a importância dos agentes de saúde nos serviços básicos. 
Assim, em 1991, formula o Programa Nacional de Agentes Comunitários de 
Saúde (PNACS), o qual, posteriormente, passa a ser chamado de Programa de 
Agentes Comunitário de Saúde (PACS), conforme Barros et al. (2010).
82
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
Segundo Souza (2000), é de extrema relevância citar experiências brasileiras 
que já vinham sendo desenvolvidas, como Projetos do Vale do Ribeira (São 
Paulo), Casa Amarela (Recife), Rondonópolis (Mato Grosso), e do Ceará, as 
quais infl uenciaram o desenho e a concepção do PACS, além do Projeto Costeira 
do Pirajubaé (Santa Catarina), o qual auxiliou na disseminação de ideias e na 
formação de recursos humanos.
A implantação do PACS estava atrelada ao cumprimento de alguns requisitos: 
ter uma unidade básica de saúde a que o Agente Comunitário de Saúde (ACS) 
estivesse vinculado; ter um enfermeiro como supervisor/instrutor; ter o Conselho 
Municipal de Saúde instituído; e ter o Fundo Municipal de Saúde criado e 
estabelecido para receber os recursos necessários (BRASIL, 2002). Logo, o 
PACS se tornou um braço auxiliar na implementação do SUS e um instrumento 
de (re) organização dos sistemas/modelos locais, à medida que passou a exigir 
esses requisitos dos munícipios para a adesão.
Para o processo de implantação do PACS, duas questões foram relevantes, 
segundo Vianna e Dal Poz (1998): a escolha do agente, com o envolvimento do 
processo seletivo, da capacitação, da avaliação etc.; e as condições institucionais 
da gestão da saúde no âmbito local, envolvendo o grau de participação dos 
usuários, a formação dos conselhos de saúde, os recursos humanos disponíveis, 
a autonomia da gestão fi nanceira etc.
Cabe mencionar que, ao agente comunitário de saúde, era conferida a 
responsabilidade de acompanhar 150 a 200 famílias, aglutinadas em uma 
microárea, o que foi primordial para o fortalecimento dos princípios de vigilância 
à saúde e de responsabilização territorial. Outrossim, cada integrante da família 
atendido deixava de ser uma estatística, um número, passando a ganhar uma 
identidade e um endereço (BRASIL, 2002). 
O PACS passou a ter a família como elemento fundamental de ação na 
saúde, instaurando a noção de área de cobertura. Ademais, inseriu a visão 
ativa de intervenção em saúde, ou seja, não “esperar” pela demanda, mas agir 
de forma preventiva. Além disso, ampliou o enfoque reducionista da saúde, até 
então, centrado na atuação médica. O objetivo principal do PACS era contribuir 
para a redução das mortalidades infantil e materna, especialmente, nas regiões 
Norte e Nordeste, ampliando a cobertura dos serviços de saúde para as áreas 
mais carentes (VIANA; DAL POZ, 1998).
De acordo com Souza (2000), o PACS tinha o agente comunitário como o 
"elo" entre a comunidade e o serviço de saúde, visto que era uma pessoa das 
próprias redondezas, conectada com os valores e os costumes, contribuindo para 
o resgate e a valorização do saber popular. Contudo, havia um limitante importante, 
83
PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA Capítulo 2 
as unidades de saúde, as quais permaneciam no sistema tradicional, com 
enfoque no curativo, sem vínculo com a população, e com baixa resolutividade, 
ou seja, com atuação oposta ao que era preconizado pelo trabalho dos agentes 
comunitários de saúde.
É preciso mencionar que, a cada alteração política, marcada por substituições 
sucessivas de ministros da saúde, havia o debate acerca da continuidade, ou não, 
do PACS, sendo que, em 1992, a expansão fi cou suspensa por alguns meses, 
dando continuidade devido à epidemia de cólera que ameaçava o país. Em 1993, 
novamente, foi posto em xeque, na gestão do médico Jamil Haddad, do Ministério 
da Saúde, mas as experiências exitosas levaram ao redirecionamento (BRASIL, 
2002).
Com a publicação da Norma Operacional Básica de 1993 (NOB-SUS/93), a 
qual estabeleceu novos critérios para a municipalização dos serviços de saúde, 
era mais do que necessária a implantação de uma nova estrutura de Atenção 
Básica, dando início à formulação de um novo programa que repercutisse na 
qualidade da atenção ofertada e nos custos da saúde (BRASIL, 2002). Assim, 
com a NOB-93, ocorre o primeiro movimento para o estabelecimento do PSF, 
uma vez que essa norma deu respaldo legal ao processo de descentralização, 
ao olhar para as carências locais, permitindo fl exibilidade político-institucional e 
considerando as diversidades da nossa realidade. Portanto, o PACS representou, 
nacionalmente, a primeira estratégia de mudança da assistência à saúde, tendo, o 
agente comunitário de saúde, como protagonista, com a incumbência de promover 
a saúde nos âmbitos domiciliar e local, por meio de ações educativas.
Cabe salientar que o PACS, somente, foi, efetivamente, instituído e 
regulamentado em 1997, quando se iniciou o processo de consolidação da 
descentralização de recursos no âmbito do SUS (BRASIL, 2001a).
Atualmente, o PACS é denominado de Estratégia de Agentes 
Comunitários de Saúde (EACS) (BRASIL, 2017).
84
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
2.2 PROGRAMA SAÚDE DA FAMÍLIA 
(PSF): ORIGEM E IMPLANTAÇÃO
As origens do Programa Saúde da Família (PSF) estão nos movimentos 
de reformas das décadas de 1970 e de 1980, os quais tinham, como objetivo 
primordial, substituir o modelo tradicional de saúde, alicerçado na valorização da 
doença e do hospital, por um novo modelo que priorizasse a promoção da saúde 
e a prevenção, considerando a participação da população (BRASIL, 2002).
Para Mendes (2002), algumas propostas de implantação de serviços de 
Atenção Primária à Saúde, anteriores ao PSF, merecem destaque, como: o 
Programa de Médicos de Família da Fundação Municipal de Saúde de Niterói 
– RJ (década de 1990) e o Serviço de Saúde Comunitária do Grupo Hospitalar 
Conceição em Porto Alegre – RS (década de 1980). São experiências que se 
aproximam da repercussão mais imediata para a formulação do PSF.
Como nasceu o PSF?
O PSF nasceu de uma indignação, a partir da qual cerca de 
1.000 munícipios brasileiros não dispunham de nenhum profi ssional 
médico no ano de 1993. Ainda, o acesso aos serviços de saúde era 
muito precário (BRASIL, 2010b).
Diante da grande repercussão da experiência do Programa de Agentes de 
Saúde no Ceará, visto que obteve efetivo impacto na diminuição da mortalidade 
infantil do Estado (em torno de 30%), e do Programa de Agentes Comunitários 
de Saúde (PACS), delineado pelo Ministério da Saúde, em 1991, o PSF é 
formulado durante o governo de Itamar Franco, quando Henrique Santillo assume 
o Ministério da Saúde (MENDES, 1998 apud AGUIAR, 1998). 
De acordo com Vianna e Dal Poz (1998), a idealização do PSF foi feita em 
1993, a partir de uma reunião a respeito da temática “Saúde da Família”, a qual 
esteve assentada na discussão para a elaboração de uma nova proposta com 
base no êxito do PACS, e na incorporação de novos profi ssionais, a fi m de que os 
agentes de saúde fossem supervisionados por enfermeiros. Tal reunião ocorreu 
em Brasília, convocada pelo gabinete do Ministro da Saúde Henrique Santillo, e 
85
PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA Capítulo 2 
com apoio do UNICEF (Fundo das Nações Unidas para a Infância) e da OPAS 
(Organização Pan-Americana da Saúde), por meio de consultores que se fi zeram 
presentes. 
Outro fato importante, encontrado na literatura, é que o PSF foi inspirado no 
modelo de saúde de Cuba, o qual era aplicado a toda população residente daquele 
território, de abrangência nacional e de caráter permanente, durante a década 
de 1960 (CUBA, 1975 apud DENTI, 2000), como referências às experiências 
desenvolvidas no Canadá e na Inglaterra.
Com relação às infl uências de Cuba, Inglaterra e Canadá, Mendes (2002) e 
Giovanella (2006) consideraramque as experiências de outros países contribuíram 
para as discussões e o amadurecimento do programa, mas ponderaram que a 
implantação seria algo muito particular, a julgar pelas diferenças políticas, sociais, 
históricas e institucionais inerentes a cada país.
Mendes (2019) complementa que o modelo de saúde da família brasileiro é 
singular, embora tenha recebido infl uências externas importantes. Divergiu delas 
por ser uma política pública direcionada à saúde da família e da comunidade, 
optando por um modelo de base populacional e territorial, e não por uma 
proposta restrita de medicina familiar, a qual prevalecia no âmbito mundial, com 
o protagonismo dos médicos generalistas ou de família. Dessa forma, o PSF 
surgiu como um novo modelo, com vistas a transmutar o modelo assistencial 
vigente e a mudar o enfoque geral das políticas de saúde, colocando a família 
como o objeto central de atenção no ambiente em que vive. Elegeu-se, como 
aspecto fundamental, o “[...] estabelecimento de vínculos, além da criação de 
laços de compromisso e de corresponsabilidades entre os profi ssionais de saúde 
e a população'' (BRASIL, 1997a, p. 7). Ainda, a “[...] equipe passa a ter uma 
delimitação geográfi ca, por ser, nesse espaço, a construção de relações intra e 
extrafamiliares boas e ruins, e onde ocorre a luta pela melhoria das condições de 
vida” (BRASIL, 1997a, p. 8).
Ao se colocar a família no cerne da atenção, as equipes devem prestar 
assistência de forma contínua, integral, de qualidade e resolutiva na unidade 
de saúde e no domicílio, com vistas a atender às necessidades de saúde 
daquela área adscrita. Portanto, as equipes deverão “conhecer a realidade das 
famílias pelas quais são responsáveis, com ênfase nas características sociais, 
demográfi cas e epidemiológicas delas” (BRASIL, 1997a, p. 14).
As ações proferidas pelo PSF se tornam desafi adoras para os profi ssionais 
habituados aos modelos de saúde verticalizados, com ações de saúde elaboradas 
para pobres e enraizadas nas unidades de saúde, haja vista que, a partir desse 
programa, os atos devem se expandir extramuros, considerando as necessidades 
86
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
e a realidade das pessoas e das famílias e levando em conta o local de moradia, 
com a quebra de paradigmas. Todavia, essa nova concepção passou por 
difi culdades no que se refere à operacionalização, como a compreensão do que é 
a família, devido aos múltiplos sentidos atribuídos a ela, além da carência de uma 
defi nição nas diretrizes do PSF.
De acordo com Campos e Garcia (2007), a equipe que contempla a família 
não tem uma orientação técnica a respeito do que ela vem a ser, ou instrumentos 
de avaliação de famílias, sendo que, na maioria das vezes, a abordagem familiar 
é realizada de acordo com o senso comum, privilegiando as lógicas subjetiva 
e individual, sem parâmetros conceituais mais consistentes. Relatam que, até 
aquele momento, nenhum documento ofi cial do PSF apresentava um perfi l das 
famílias brasileiras, com as características e os contextos sociais nos quais 
estavam inseridas, e diretrizes ou orientações de abordagem metodológica ou 
teórica.
Considerando o exposto, é relevante informar que o Caderno 
de Atenção Domiciliar, Capítulo 2, lançado pelo Ministério da Saúde, 
em 2012, traz elementos direcionados à família no âmbito domiciliar: 
http://189.28.128.100/dab/ docs/geral/CAD_VOL2_CAP2.pdf. 
Inicialmente, a institucionalização do PSF fi cou sob a responsabilidade da 
Fundação Nacional de Saúde (FUNASA), criada a Coordenação de Saúde da 
Comunidade (COSAC), a qual agregou a gerência do Programa de Agentes 
Comunitários e a de interiorização do SUS, sendo que, em 1995, foi transferido 
para a Secretaria de Assistência à Saúde (SAS), dando início às discussões 
referentes à remuneração dos procedimentos, via tabela do Sistema de 
Informações Ambulatoriais (SIA-SUS), conforme Aguiar (1998).
O primeiro documento do PSF é de 1994, denominado de Saúde Dentro de 
Casa: Programa de Saúde da Família, o qual apresenta as diretrizes que foram 
geradas em 1993, durante a reunião com o tema Saúde da Família, os objetivos, 
as metas, as atividades da equipe, a operacionalização, o acompanhamento, a 
supervisão, a avaliação, a organização e a gerência, propostas para fi nanciamento 
e cronograma (BRASIL, 1994a).
Esse documento apresenta como base do programa, com o PSF voltado 
para a proteção e para a promoção da saúde, conforme segue:
87
PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA Capítulo 2 
Afastando-se do atual modelo assistencial centrado na doença 
e no hospital, o Programa Saúde da Família – PSF proporciona 
a desburocratização do atendimento, através da atenção 
integral e contínua a todos os membros da família (BRASIL, 
1994a, p. 7).
Na Apresentação, consta que esse programa atenderá, em especial, 32 
milhões de brasileiros incluídos no Mapa da Fome, do Instituto de Pesquisas 
Econômicas Aplicadas (IPEA), os quais estão expostos a grandes riscos de 
adoecer e de morrer sem acesso permanente aos serviços de saúde (BRASIL, 
1994a). Tal focalização nos excluídos gerou a compreensão de que o PSF era 
“um programa de pobre para pobre”. Ademais, a limitação de recursos fez com 
que a implantação do programa iniciasse pelas áreas de grande exclusão social, 
as mais desassistidas, considerando o princípio da equidade, conforme Souza 
(2000).
Aqui, é importante evidenciar que, em suma, o contexto socioeconômico, 
do início dos anos de 1990, era catastrófi co, haja vista que, aproximadamente, 
59,4 milhões de pessoas eram pobres, 27,8 milhões delas eram consideradas 
miseráveis, e o Índice Gini era de 0,605, em 1993 (GOULART, 2007).
Se o propósito inicial do programa é a cobertura assistencial às 
áreas de risco e aos mais pobres, visando à equidade, como fi ca o 
princípio da universalidade das ações na saúde? Isso demonstraria 
infl uência da lógica neoliberal sobre o PSF?
Efetivamente, o PSF é colocado em prática em 1994, em todo o território 
nacional, por meio da Portaria nº 692, que dispunha sobre a criação do Programa 
de Interiorização do Sistema Único de Saúde (PISUS), implantado nos municípios 
dos Estados da Amazônia, e do Programa de Saúde da Família (PSF), como 
modelo de atenção para todo o território nacional (BRASIL, 1994b). 
O PSF trouxe, na proposta, o compromisso de prestar assistência integral, 
universal e resolutiva para a população na unidade de saúde e no domicílio, 
enfatizando a promoção da saúde por meio de trabalho em equipe multiprofi ssional, 
com o fortalecimento das ações intersetoriais. Ainda, estimulava-se a participação 
da comunidade, uma novidade para a época, possibilitando que as ações de 
saúde fossem ajustadas, conforme as necessidades específi cas de cada família, 
88
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
indivíduo e área geográfi ca, o que descaracterizava a verticalização, comum nos 
programas governamentais de até então.
Na formulação inicial, o PSF apresentava alguns objetivos, como a melhoria 
do estado de saúde da população, a promoção do conceito de saúde como 
direito, o fornecimento da atenção integral, o foco na família como núcleo básico, 
a humanização no atendimento, a racionalização do acesso aos serviços, o 
incentivo ao adequado controle social por parte da população, o atendimento à 
população adscrita por meio de agendamento, com possibilidade de atendimento 
domiciliar etc. (BRASIL, 1994a).
Com essa confi guração, conforme Paim (1999), o PSF se remete a uma 
nova prática de saúde, distinta das praticadas, anteriormente, no modelo 
assistencial sanitarista campanhista, o qual, por ter atuação limitada a campanhas 
e a programas de saúde, não reconhece os problemas vigentes de saúde da 
população, e, no modelo assistencial privativista, por contemplar, apenas, quem 
procura a assistência, desconhece as necessidades reais da comunidade. O 
indivíduoé visto de forma fragmentada, visando à cura dele.
A operacionalização do PSF ocorreria por intermédio do trabalho em equipe 
multiprofi ssional, composta, minimamente, por um médico, um enfermeiro, um 
auxiliar de enfermagem e quatro a seis agentes comunitários de saúde, podendo, 
esses números, ser alterados, conforme a demanda e as características locais. 
Seria preciso residir na área de atuação, sendo responsável por 800 a 1.000 
famílias, com fl exibilidade. Ainda, considerar a densidade demográfi ca e a 
acessibilidade e trabalhar em regime de dedicação exclusiva, com política salarial 
diferenciada (BRASIL, 1994a).
Ademais, a equipe deveria dar atenção integral e contínua a todos os 
membros da família, independentemente da faixa etária, do sexo e do estado 
de saúde, com atendimento à demanda organizada, a partir de prioridades 
epidemiológicas, à espontânea; e à gerada pelas ações coletivas e educativas 
(BRASIL, 1994a).
Outro aspecto relevante é que esse documento indicava a visita domiciliar 
como fator essencial de vigilância à saúde, além da viabilidade de internação 
domiciliar em casos de doenças crônicas, de baixo risco ou para pacientes em 
fase de recuperação, visando ao bem-estar e à humanização dos cuidados.
Apresentava, como metas para o primeiro ano de operacionalização, 
constituir e capacitar 2.500 equipes, nas 26 Unidades de Federação e no Distrito 
Federal, em municípios nos quais os serviços estivessem municipalizados e que 
quisessem aderir de forma espontânea, benefi ciando 2,5 milhões de famílias 
(BRASIL, 1994a).
89
PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA Capítulo 2 
Vale mencionar que os recursos fi nanceiros eram escassos para a 
implantação do PSF, sendo transferidos aos Estados e aos municípios por meio 
de convênios, fi rmados entre a Fundação Nacional de Saúde (FUNASA) e as 
Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde (BRASIL, 2010b).
Com relação à implantação do PSF, o Ministério da Saúde sugeriu que 
as etapas fossem realizadas, conforme as distintas realidades dos sistemas 
municipais de saúde, e que existissem, inicialmente, um trabalho de divulgação 
e um de sensibilização da proposta aos gestores, aos profi ssionais de saúde e 
à população, para, em seguida, dar-se o prosseguimento às demais etapas 
(adesão, recrutamento, seleção, contratação, capacitação, treinamento e 
educação continuada).
Salienta-se que, em um primeiro momento, a adesão dos municípios ao PSF 
ocorreu por meio de convênio, sendo que superou a forma convenial, em 1996, 
à medida que passou a ser remunerado pela tabela do Sistema de Informações 
Ambulatoriais do SUS (SIA-SUS). Também, perdeu o caráter de programa, 
passando a ser um reestruturante dos serviços, ou seja, tornou-se um instrumento, 
haja vista que a ideia era que ele servisse como exemplo de um novo modelo de 
assistência, diferente do dominante (AGUIAR, 1998; VIANNA; DAL POZ, 1998).
Posteriormente, os repasses para o PSF começaram a ser calculados, 
conforme a quantidade de procedimentos ambulatoriais, de baixa e média 
complexidades, realizados no município, o que estimulava as Equipes de Saúde 
da Família (eSF) a darem continuidade à priorização da lógica da doença, não se 
dedicando à prevenção e às ações educativas nas comunidades (BRASIL, 2002). 
Em 1996, o PSF iniciou uma forte integração com o PACS, uma vez que 
as operações poderiam ser combinadas, tendo em vista que a equipe Saúde 
da Família incluía o agente comunitário, possibilitando uma fusão dos dois 
programas. Nessa época, eram dois os modelos de assistência à saúde no 
SUS: o tradicional e o da família, associado ao dos agentes comunitários. O da 
família tinha remuneração diferenciada para pressionar a adesão e a expansão 
com as áreas de maior risco e com as populações mais carentes. Ademais, o 
PSF remunerava, de forma diferenciada, os médicos, para atrair melhores 
profi ssionais, mas a formação acadêmica não estava direcionada para médicos 
generalistas, o que difi cultava a contratação e a expansão do programa (VIANNA; 
DAL POZ, 1998).
A respeito da remuneração diferenciada aos profi ssionais do PSF, Franco e 
Merhy (2003) enfatizam que é um equívoco pensar que isso, por si, garantirá um 
atendimento acolhedor e de boa qualidade, com o compromisso dos profi ssionais 
para a resolução dos problemas de saúde dos usuários.
90
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
É relevante destacar que, a partir do PSF, as mudanças nos critérios de 
distribuição de recursos começaram a ser discutidas, pois fi cou evidenciado 
que determinadas atividades deveriam ser remuneradas per capita, e não por 
procedimento. Assim, o PSF foi fundamental para as propostas de mudanças 
por meio da Norma Operacional Básica do SUS nº 01, de 1996 (NOB-96), com a 
criação do Piso de Atenção Básica (PAB), o que contribuiu para que a implantação 
do programa se expandisse, em especial, nos municípios de pequeno porte. 
Dessa forma, a implantação do PSF ocorreu no âmbito da vigência da NOB-93, 
mas a expansão é, sobretudo, caudatária da NOB/96 (BRASIL, 2010b).
Cabe mencionar que a NOB-96 enfatizou a Atenção Básica à Saúde como 
eixo estruturante do SUS, ao adotar os PSF/PACS como estratégias fundamentais 
para a organização das ações de Atenção Básica (BRASIL, 1996).
Segundo Souza (2000), houve uma evolução importante por parte do 
incentivo ao PSF e ao PACS, em decorrência das mudanças da lógica de 
fi nanciamento, com associação a outras medidas técnicas e políticas, o que 
refl etiu nos números de equipes e de agentes, sendo que, em dezembro de 1997, 
existiam 1.623 equipes de Saúde da Família e 54.934 agentes comunitários de 
saúde.
Em 1997, a Portaria nº 1.886 aprovou as normas e as diretrizes do PACS 
e do PSF, a fi m de regulamentar a implantação e a operacionalização deles, 
reconhecendo-os como “importante estratégia” para o aprimoramento do SUS 
(BRASIL, 1997b). Ressalta-se que, entre 1997 e 1998, o Ministério da Saúde 
editou uma série de Portarias, objetivando a regulamentação específi ca para 
implementação do PSF e do PACS.
Ainda nesse ano (1997), o Ministério da Saúde lançou um novo documento, 
Saúde da Família: Uma Estratégia para a Reorientação do Modelo Assistencial. 
Relatou que o PSF, embora rotulado como programa, fugia da concepção 
usual dos demais programas, uma vez que não era uma intervenção vertical e 
paralela às atividades dos serviços de saúde, pois se caracterizava como uma 
estratégia, possibilitando a integração e a organização das atividades em um 
território defi nido, o que propiciava o enfrentamento e a resolução dos problemas 
identifi cados (BRASIL, 1997a).
Também, nesse documento, na Introdução, deixa claro que “o PSF não é 
uma estratégia desenvolvida para a atenção exclusiva ao grupo mulher e criança 
[...]”, e “[...] não é um sistema de saúde pobre para os pobres, com utilização de 
baixa tecnologia” (BRASIL, 1997a, p. 8-9).
91
PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA Capítulo 2 
Conforme Goulart (2007), o documento referido anunciava, detalhadamente, 
a que veio o PSF, com a apresentação dos objetivos, das diretrizes operacionais 
e das etapas de implantação. Ainda, dava especial atenção à reorganização das 
práticas de trabalho e às competências dos níveis de governo, mostrando-se 
abrangente e ambicioso. 
O documento explicita os objetivos gerais e específi cos do PSF, reiterando 
a reorientação da assistência à saúde. As ações deixariam de ser centradas no 
indivíduo. O foco seria a família. Deixariam de ser curativas, com ênfase na doença, 
para abarcar os sentidos da promoção, da proteção e da prevenção, considerando 
os condicionantes e os determinantes de saúde de cada área delimitada:
Objetivo Geral: Contribuir para a reorientação do modelo 
assistencial a partir da Atenção Básica, em conformidade com 
os princípios do Sistema Único de Saúde, imprimindo uma 
nova dinâmica de atuação nas unidades básicas de saúde,com defi nição de responsabilidades entre os serviços de saúde 
e a população.
Objetivos Específi cos: Prestar, na unidade de saúde e no 
domicílio, assistência integral, contínua, com resolubilidade 
e boa qualidade às necessidades de saúde da população 
adscrita.
Intervir sobre os fatores de risco aos quais a população está 
exposta.
Eleger a família e o espaço social dela como núcleo básico de 
abordagem no atendimento à saúde.
Humanizar as práticas de saúde através do estabelecimento 
de um vínculo entre os profi ssionais de saúde e a população. 
Proporcionar o estabelecimento de parcerias através do 
desenvolvimento de ações intersetoriais.
Contribuir para a democratização do conhecimento do 
processo saúde/doença, da organização dos serviços e da 
produção social da saúde.
Fazer com que a saúde seja reconhecida como um direito de 
cidadania e, portanto, expressão da qualidade de vida. 
Estimular a organização da comunidade para o efetivo exercício 
do controle social (BRASIL, 1997a, p. 10).
Desse modo, o PSF objetiva que os serviços, como as ações de saúde, sejam 
resolutivos. Ainda, é preciso desenvolver ações intersetoriais, visto que a saúde 
envolve demais áreas, como habitação, meio ambiente, educação, emprego, 
dentre outros, estando em consonância com os princípios do SUS.
O PSF não deve ser entendido como uma proposta marginal, mas como 
uma nova estratégia do setor da saúde que visa substituir o modelo vigente, 
em sintonia com os princípios da equidade e da universalidade da atenção e da 
integralidade das ações, estruturado a partir da lógica básica de atenção à saúde, 
com novas práticas setoriais e a garantia da indissociabilidade entre os trabalhos 
clínicos e a promoção da saúde (BRASIL, 2000).
92
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
O PSF segue os princípios do SUS, tendo, como objetivo, a 
implementação do modelo assistencial proposto por ele, portanto, 
não se pode confundir com o próprio modelo assistencial.
Para a operacionalização do PSF, esse documento indica que a equipe 
deveria ser formada, no mínimo, por um médico (generalista ou médico de 
família), um enfermeiro, um técnico ou auxiliar de enfermagem (profi ssional de 
nível médio) e agentes comunitários de saúde (sem estabelecer o quantitativo). 
Ainda, era possível que outros profi ssionais fossem incorporados, conforme a 
demanda e as características locais (BRASIL, 1997a).
Cabe salientar, com relação a essa composição, surgiram questionamentos. 
Foi argumentado que essa equipe mínima não seria sufi ciente para contemplar os 
grandes centros urbanos. Ademais, a Sociedade Brasileira de Pediatria criticou 
a formação, considerando que a presença de um pediatra seria necessária na 
equipe, visto que a grande maioria dos médicos não tinha formação em medicina 
de família e que os generalistas apresentavam limitações de conhecimentos 
no que se referia às crianças e aos adolescentes (SBP, 2001 apud CAMPOS; 
GUERRERO, 2008).
Cada equipe trabalharia em um território defi nido de abrangência, 
responsável por 600 a 1.000 famílias, com um limite máximo de 4.500 habitantes. 
As famílias seriam cadastradas mediante visitas domiciliares, iniciando, dessa 
forma, o vínculo da equipe/unidade com a comunidade, além de ser identifi cada a 
situação de saúde da área (BRASIL, 1997a).
De acordo com Franco e Merhy (2003), o PSF possui, na própria cartografi a, 
a localização primordial do espaço territorial, com a delimitação da área sob a 
responsabilidade de uma determinada equipe, por excelência, o locus operacional 
do programa. Assim, o PSF tem o trabalho quase que, restritivamente, centrado no 
território, com matriz teórica delineada, preferencialmente, no campo da vigilância 
à saúde.
93
PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA Capítulo 2 
Verdi et al. (2016) relatam que a forma de concepção do PSF 
tem, como princípio, contemplar, muito mais, a comunidade do que 
a família, uma vez que a base é territorial, ou seja, na qual vivem as 
famílias. Você concorda com os autores?
As equipes atuariam nas Unidades de Saúde da Família (USF), e, quando 
necessário, realizariam atendimento no domicílio, sendo que cada USF precisaria 
contar com instalações e equipamentos indispensáveis para um atendimento 
adequado, podendo utilizar o mesmo endereço no qual, antes, funcionava o centro 
ou o posto de saúde (BRASIL, 2001b). Dessa forma, o trabalho seria estruturado 
a partir de uma USF. Uma equipe multiprofi ssional fi caria sediada, responsável 
por uma determinada população, a ela, vinculada, a fi m de desenvolver atividades 
centradas na família, favorecendo os vínculos e a compreensão ampliada do 
processo saúde/doença, com a identifi cação das necessidades de saúde locais 
(BRASIL, 2001b).
O vínculo entre a eSF e a família não seria secundarizado, uma 
vez que esta não escolheria a própria equipe?
As funções de cada equipe são distribuídas em ações programáticas, 
atendimentos na USF, pelo médico e pelo enfermeiro, e visitas domiciliares, as 
quais são compulsórias e consideradas o grande diferencial do programa, para 
a mudança do modelo vigente de assistência, uma vez que o PSF trabalha com 
a noção de que a intervenção no âmbito familiar seria capaz de modifi car o perfi l 
“higiênico” da população, o que auxiliaria na prevenção de agravos à saúde. 
Ademais, as visitas domiciliares não devem ser consideradas uma novidade e 
exclusivas do PSF, visto que já são colocadas em prática em diversas redes de 
serviços, inclusive, com bons resultados (FRANCO; MERHY, 2003).
Nessa perspectiva, o PSF aumenta o alcance das ações à saúde e a 
capilaridade, com a adoção de novas medidas de atuação para a família, e não 
para o indivíduo em sua singularidade, visando à prevenção das doenças e à 
promoção da saúde, a fi m de romper com o modelo curativista predominante e 
94
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
de estabelecer um vínculo com a população, valorizar o território e promover o 
trabalho em equipe. Então, inaugura-se uma nova prática de fazer saúde no país.
O núcleo estrutural do PSF é formado pela territorialização e pelo vínculo 
entre o usuário/família e o profi ssional, mas isso, por si só, não altera o perfi l 
dos serviços de saúde, a forma de produção e o núcleo de trabalho, centrado no 
médico, pois age para a mudança da arquitetura do programa, e não da essência, 
conforme Franco e Merhy (2003).
Outro aspecto levantado pelos autores citados é relativo à gestão do PSF, 
ou seja, à estrutura, ao formato da equipe, às funções de cada profi ssional, ao 
cadastramento das famílias, ao levantamento dos problemas existentes no 
território e aos diversos modos de fazer o programa. Tudo isso é regulamentado, 
pelo Ministério da Saúde, de forma centralizada, devendo ser seguido, 
rigorosamente, pelos municípios, sob pena de não receberem o fi nanciamento, 
caso não se enquadrem nas normas. Assim, o programa fi ca engessado, o 
tradicional centralismo das políticas de saúde permanece, e é abortada a 
construção de modelos alternativos, contradizendo a NOB/96, que “autoriza” a 
constituição de programas “similares” ao PSF.
O PSF cresceu, qualitativa e quantitativamente, no governo de Fernando 
Henrique Cardoso, quando o economista José Serra assumiu o Ministério da 
Saúde, a partir de 1998, o qual traçou metas para a expansão acelerada (20 mil 
equipes e cobertura de 50% da população brasileira durante o mandato). Ainda, 
o programa foi “erigido com autêntica política nacional, passando a fazer parte do 
chamado “Avança Brasil”, segundo Goulart (2007).
Naquele período, houve a reformulação da Secretaria de Políticas, e a criação 
do Departamento de Atenção Básica, a fi m de fortalecer a Estratégia Saúde da 
Família (BRASIL, 2002).
Conforme Aguiar (1998), tendo, como base, os dados da COSAC/SAS/
Ministério da Saúde, de 1994, a agosto de 1998, o PSF atingiu 953 municípios, 
com 2.621 equipes de Saúde daFamília para 9.042.450 habitantes.
No fi nal da década de 1990, o PSF e o PACS contaram com uma nova 
fonte de fi nanciamento, por meio do REFORSUS – Reforço à Reorganização 
do Sistema Único de Saúde (empréstimo internacional para o setor da saúde), 
operacionalizado pelo Banco do Brasil (GOULART, 2007).
Outra importante iniciativa do Ministério da Saúde, para viabilizar o PSF, foi o 
projeto denominado de Polos de Capacitação, Formação e Educação Permanente 
de Pessoal para Saúde da Família, com a utilização dos recursos do REFORSUS, 
95
PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA Capítulo 2 
envolvendo as universidades para a formação, a capacitação e a educação 
permanente do pessoal atuante no PSF, conforme Aguiar (1998).
Cavalcanti e Carvalho (2010) relatam que o próprio Ministério da Saúde 
reconhece que a formação acadêmica dos profi ssionais de saúde é defi ciente 
para a prática interdisciplinar preconizada para o PSF, tanto que idealizam os 
Polos de Educação Permanente em Saúde, a fi m de contornar a situação.
Em 1999, o Ministério da Saúde, em parceria com a Escola Nacional de 
Saúde Pública/FIOCRUZ, realizou a pesquisa censitária Perfi l dos Médicos e 
Enfermeiros do PSF, para auxiliar no processo de decisão referente às ações 
voltadas aos profi ssionais envolvidos (BRASIL, 2002).
Em 2000 e 2001, foi desenvolvida uma avaliação dos Polos de Capacitação, 
via Núcleo de Estudos de Políticas Públicas – NEPP/Unicamp, com subsídios 
importantes para o processo decisório do Ministério da Saúde, referentes à 
qualifi cação dos profi ssionais das Equipes de Saúde da Família (BRASIL, 2002).
Vislumbrando contar com pessoal capacitado desde a graduação, o Ministério 
da Saúde, na gestão do ministro Barjas Negri, lançou, em 2002, o Programa de 
Incentivo a Mudanças Curriculares nos Cursos de Medicina (PROMED), o qual 
apoiava, fi nanceiramente, escolas médicas que reorientassem a formação dos 
acadêmicos, enfatizando o modelo de atenção à saúde e fortalecendo a Atenção 
Básica (BRASIL, 2002).
Com relação ao processo de avaliação do PSF, o Ministério da Saúde 
anunciou, ofi cialmente, a intenção, apenas no ano 2000, tendo sido realizada uma 
pesquisa, via correio, denominada de Avaliação da Implantação e Funcionamento 
do PSF, em 1.219 municípios (24 Estados) e com 3.119 equipes de saúde da 
família, entre abril e julho de 1999. A busca foi feita por resultados da implantação, 
da supervisão, da garantia de princípios e do nível de envolvimento dos Estados 
e dos municípios, visando identifi car os critérios utilizados para a implantação e 
para mensurar o grau de aproximação entre a equipe de Saúde da Família e a 
população (GOULART, 2007; OLIVEIRA, 2006; BRASIL, 2002).
Conforme o relatório (BRASIL, 2000 apud OLIVEIRA, 2006), os resultados 
indicaram uma forte consolidação do PSF na região Nordeste. A composição e 
o tamanho das equipes variaram entre os Estados, mas a maioria continha oito 
profi ssionais de nível superior de diversas especialidades, e, apesar de não 
estar bem explicitado, havia certa difi culdade na relação da coordenação do 
PSF com as cidades maiores, haja vista a independência técnico-fi nanceira que 
caracterizava as capitais.
O Ministério da Saúde, em 2001/2002, realizou uma avaliação normativa do 
96
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
PSF, de caráter censitário, visitando 3.778 (67,9%) municípios, 13.501 equipes de 
Saúde da Família (eSF) e 2.558 de saúde bucal, a qual demonstrou que 79,3% 
das eSF estavam atuando, conforme os parâmetros de adscrição de clientela, 
cobrindo uma população de até 4.500 pessoas, e que 54,5% das equipes de 
saúde bucal contemplavam o parâmetro populacional de até 6.900 pessoas 
(BRASIL, 2004).
Goulart (2007) apresenta uma tabela demonstrativa da evolução quantitativa 
do PACS e do PSF, de 1994 a 2001, conforme segue:
TABELA 1 – EVOLUÇÃO QUANTITATIVA DO PSF E DO PACS (1994-2001)
ANO
Nº de município com Equipe 
Saúde da Família
Nº de Equipes Saúde da 
Família
População coberta
(x 1.000)
1994 55 328 1.132
1995 150 724 2.498
1996 228 847 2.922
1997 567 1.623 5.599
1998 1.134 3.083 10.636
1999 1.647 7.254 14.676
2000 2.766 8.604 29.684
2001 3.233 11.285 38.933
FONTE: Goulart (2007, p. 10)
Com base nos números expostos, constata-se a trajetória ascendente 
do PSF, em especial, a partir de 1998. Entretanto, os indicadores de saúde 
não responderam, igualmente, especialmente, no que se referia à mortalidade 
materna e ao controle da dengue, colocando o Brasil em situação desfavorável ao 
ser comparado com outros países mais pobres.
Mendes (2002) informa que, até janeiro de 2002, o PSF estava implantado 
em 3.588 municípios (64,4% do total), com 13.660 equipes, cobrindo 47.130.000 
de brasileiros (27,7%), com o predomínio de cobertura no Nordeste (33,1%) e 
no Centro-Oeste (sendo que as metas do Ministério da Saúde eram de 20.000 
equipes e cobertura populacional de 40% até o fi m de 2002). O PACS, nesse 
mesmo período, contava com 155.850 agentes comunitários, presente em 4.729 
municípios (85% do total), com cobertura populacional de 52,7% (89.613.000 
pessoas), e com predomínio no Norte (90,9%) e no Nordeste (81,3%).
Destarte, a evolução do PSF e do PACS permite, sob o ponto de vista de 
Mendes (2002), concluir que, em oito anos de existência desses programas, 
ocorreram um crescimento expressivo; a concentração das equipes de PSF e de 
97
PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA Capítulo 2 
PACS nas regiões mais pobres; e a discrepância entre a cobertura populacional 
e o percentual de municípios abarcados pelo PSF, o que indica que as equipes 
têm a tendência de se concentrar em regiões periféricas urbanas e/ou rurais e em 
pequenos municípios, e que a cobertura do PACS é o dobro da do PSF. Desse 
modo, o PSF, criado como estratégia de reorganização do sistema de serviços de 
saúde, cumpre um papel ambíguo, com forte conotação de programa voltado para 
regiões e populações pobres.
O autor supracitado, ainda, relata que o PSF está longe de ser um modelo 
organizacional de atenção primária, uma vez que, ainda, era vigente, no país, o 
modelo convencional, fortemente, hegemônico, cobrindo 72,3% da população, o 
qual perdurará por muitos anos. Já o PSF apresenta cobertura de 27,7%, com a 
ampliação, especialmente, em áreas com défi cit de atenção primária, devendo 
estimular a conversão do modelo.
Cabe frisar que o Decreto nº 3189/99 fi xou as diretrizes das atividades dos 
Agentes Comunitários de Saúde, e, em 2002, por meio da Lei nº 10.507, foi criada 
a profi ssão Agente Comunitário de Saúde, vinculado o exercício da profi ssão ao 
SUS, e, posteriormente, revogada pela Lei nº 11.350/06.
A inserção de ações de saúde bucal, no PSF, foi regulamentada no fi nal 
de 2000, em duas modalidades de equipes: modalidade I (Cirurgião-Dentista 
– CD – e Auxiliar de Consultório Dentário – ACD) e modalidade II (CD, ACD e 
Técnico em Higiene Dental – THD). Até 2003, uma equipe de Saúde Bucal 
(eSB) poderia estar vinculada a duas equipes, o que comprometia as ações de 
promoção e de prevenção, devido ao elevado volume de procedimentos clínicos 
curativos demandados. Então, a partir de 2003, o Ministério da Saúde iniciou 
o fi nanciamento das eSB vinculadas a, apenas, uma equipe, aumentando, em 
média, 60% o valor desses incentivos (BRASIL, 2008). Ainda, a Portaria nº 673, 
de 3 de junho de 2003, estabeleceu que os gestores municipais teriam autonomia 
para defi nir o número de eSB, desde que não ultrapassasse o número de eSF 
(BRASIL, 2003a).
Em 2000, foi apresentado o Perfi l dos Médicos e Enfermeiros do Programa 
Saúde da Família, no Brasil, abrangendo os diversos aspectos sociodemográfi cos, 
a formação técnico-científi ca e a inserção desses profi ssionais no mercado 
de trabalho, a fi m de subsidiar estratégias de (re) capacitação deles. Assim, 
contemplavam-se as políticas públicas e as necessidades do programa, com 
elementospara o planejamento, a ampliação e o desenvolvimento (MACHADO, 
2000).
O ano de 2001 foi marcado por diversos fatos que visavam à consolidação 
do PSF, como:
98
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
• O Programa de Interiorização do Trabalho em Saúde (PITS), o qual 
objetivou o fortalecimento do PSF em regiões que não conseguiam atrair 
médicos e enfermeiros por intermédio das prefeituras.
• A implantação da Norma Operacional da Assistência à Saúde (NOAS/
SUS 01), a qual asseguraria a resolutividade necessária na Atenção 
Básica e a continuidade da assistência quando as situações exigirem um 
alto nível de complexidade.
• O Programa Farmácia Popular foi criado, pois, para o PSF ser resolutivo, 
o medicamento precisava ser garantido.
• A operacionalização da incorporação da odontologia marcou presença, 
no PSF, com a criação das equipes de Saúde Bucal (eSB), sendo que, 
em abril de 2002, já existiam 3.183 equipes.
• O início do monitoramento da implantação e do funcionamento das 
equipes de Saúde da Família se fez presente, com o objetivo de nortear 
o rumo do PSF (a partir dos dados levantados, prosseguir com as 
experiências exitosas e corrigir as distorções) (BRASIL, 2002).
Em 2001, foi lançado o Guia Prático do Programa Saúde da 
Família, pelo Ministério da Saúde, o qual pode ser acessado em 
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/partes/guia_psf1.pdf.
Outro ponto que merece destaque é que, em 2003, a Portaria nº 396 
reajustou, em 20%, os valores dos incentivos fi nanceiros ao PSF e ao PACS, com 
um fi nanciamento diferenciado para a implantação do PSF em municípios com 
mais de 100 mil habitantes (BRASIL, 2003b).
Como havia a difi culdade de expansão do PSF nas grandes cidades, foi 
formulado e aprovado, em 2003, o Projeto de Expansão e Consolidação da Saúde 
da Família (PROESF), celebrado com o Banco Internacional para Reconstrução e 
Desenvolvimento (BIRD), visando sanar esse percalço (BRASIL, 2010b).
Durante a primeira década, o PSF expandiu em todo o país, visto que, em 
junho de 2004, contava com 20.561 equipes em 84% dos municípios brasileiros, 
e com uma cobertura populacional de 38% (aproximadamente, 60 milhões de 
habitantes). No entanto, a implementação, nos grandes centros, continuava 
lenta, uma vez que se defrontou com questões complexas, como com a oferta 
consolidada em uma rede desarticulada e mal racionalizada, os agravos de 
99
PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA Capítulo 2 
saúde típicos de grandes metrópoles, dentre outras, demonstrando que não há 
uniformidade quanto às modalidades instaladas. Em contrapartida, ocorreram 
avanços no que se refere ao vínculo entre equipes e famílias adscritas, além da 
incorporação de novas práticas profi ssionais (ESCOREL et al., 2007).
Para Mendes (2002), vários seriam os obstáculos, de natureza diversa, que 
o PSF enfrentaria para a própria implantação como estratégia de organização 
do SUS, dentre eles: ambiente externo contaminado pela ideologia fl exneriana; 
contrariedade dos interesses consolidados de determinadas especialidades 
médicas; obstáculo cognitivo-tecnológico (só funciona bem em um sistema 
integrado de serviços de saúde com instrumental tecnológico); defi ciência na 
compreensão do PSF como estratégia pelos diferentes atores; fragilidade do SUS 
para dar conta da implantação do PSF; infraestrutura inapropriada das unidades 
básicas de saúde; falta de profi ssionais adequados à estrutura do PSF em 
quantidade e em qualidade; o trabalho em equipe; o subfi nanciamento etc.
De acordo com Fausto e Matta (2007), a trajetória do PSF indica dois 
momentos distintos: o primeiro é marcado pela fase de formulação e de 
implantação, e, o segundo, pela proposta organizativa da Atenção Primária à 
Saúde (APS), passando a ser considerado estratégico para a reorientação do 
modelo de atenção predominante.
Para fi nalizarmos esta parte, apresentaremos uma linha do tempo com os 
principais marcos do PSF. Observe:
FIGURA 1 – LINHA DO TEMPO COM PRINCIPAIS MARCOS DO PSF - 1994 A 2005
FONTE: Adaptada de <http://189.28.128.100/dab/docs/publicacoes/
revistas/revista_saude_familia27.pdf>. Acesso em: 24 abr. 2021.
100
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
1 - Considerando o que foi estudado, leia, com atenção, as asserções 
a seguir, classifi cando, cada uma, como “CERTA” ou “ERRADA”.
a) O Programa Saúde da Família (PSF) surge em decorrência do 
PACS, em 1991, objetivando suprir a carência de profi ssionais de 
saúde em munícipios de pequeno porte e distantes das capitais.
 
( ) CERTA. ( ) ERRADA.
b) O Programa Agentes de Saúde foi desenvolvido no Ceará, na 
década de 1980, com incentivo fi nanceiro do Governo Federal, 
em decorrência do alto índice pluviométrico da região, cessado 
quando os níveis normalizaram. 
( ) CERTA. ( ) ERRADA.
c) O Agente Comunitário de Saúde (ACS) é o protagonista do 
Programa Agentes Comunitários de Saúde (PACS), uma vez que, 
por intermédio dele, existe a conexão entre o serviço de saúde e 
a comunidade.
( ) CERTA. ( ) ERRADA.
d) Existiam difi culdades para expandir o Programa Saúde da Família 
(PSF) para os grandes centros urbanos, sendo que a alternativa 
encontrada foi a institucionalização de um projeto, denominado 
de PROESF. 
( ) CERTA. ( ) ERRADA.
e) Na formulação inicial do PSF, a equipe, com regime de dedicação 
exclusiva, seria responsável por 800 a 1.000 famílias, e por 
prestar assistência integral e contínua a todos os membros delas 
na unidade e no domicílio. 
( ) CERTA. ( ) ERRADA.
101
PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA Capítulo 2 
3 ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA: 
PRINCÍPIOS E DIRETRIZES
Como vimos, inicialmente, o Ministério da Saúde concebeu a Saúde 
da Família como um programa, em 1994, mas, a partir de 1996, já começa a 
considerá-lo como uma estratégia de transformação do modelo assistencial, tendo 
em vista a Atenção Básica. Também, constatamos que, desde a implantação dele, 
ela tem se expandido pelos municípios brasileiros, viabilizando o acesso à saúde 
para a população.
A Portaria nº 648/06 aprovou a Política Nacional de Atenção Básica (PNAB), 
estabelecida a revisão de diretrizes e de normas para a organização da AB para o 
PSF e para o PACS (BRASIL, 2006a). Por conseguinte, por meio dessa Portaria, 
o PSF deixa de ser um programa, consagrando-se como estratégia permanente e 
contínua na AB, o chamado Estratégia Saúde da Família (ESF), um modelo de AB 
em todo o país. 
Mendes (2019) relata que a mudança semântica de PSF para ESF foi 
signifi cativa, contudo, deve-se aprofundar a transformação, a fi m de que, 
realmente, alcance-se uma efetiva mudança de paradigma.
No mesmo ano (2006), foi implantado o Pacto pela Saúde (Pacto pela Vida, 
em Defesa do SUS e da Gestão), como forma de consolidar o SUS. Buscou-se o 
fortalecimento da AB, com foco nas ações de promoção à saúde (BRASIL, 2006b).
A partir do Pacto pela Vida, foram elencadas prioridades e a defi nição de que 
a ESF seria essencial para o fortalecimento da AB. Ainda, estabelecidos objetivos, 
metas e indicadores específi cos para a estratégia, visando à solidifi cação em 
municípios de pequeno e médio portes e à ampliação nos grandes centros 
urbanos (BRASIL, 2006b; 2008).
Nesse sentido, a ESF, como modelo proposto pelo SUS, apresenta três 
aspectos fundamentais: o conhecimento do território; o conhecimento dos 
problemas, das necessidades e das demandas da população que está inserida 
nesse território; e a organização das ações de promoção, de prevenção, de 
recuperação e de reabilitação da saúde. Assim, tem a família como objeto de 
atenção, buscando criar laços entre a população e os profi ssionais, via ações inter 
e multiprofi ssionais O ponto central é a responsabilização por um dado território 
(FARIA et al., 2017).
Quais são os princípios da ESF?
102
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DEAPoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
Os diversos documentos relacionados à ESF demonstram que, basicamente, 
os princípios são os mesmos que norteiam o SUS, a AB e os próprios da 
Estratégia.
Cabe salientar que, conforme a PNAB de 2006, a AB é orientada pelos 
seguintes princípios: “[...] da universalidade, da acessibilidade e da coordenação 
do cuidado, do vínculo e da continuidade, da integralidade, da responsabilização, 
da humanização, da equidade e da participação social” (BRASIL, 2006a, p. 10).
Observe que os princípios da AB indicam as questões do cuidado, do vínculo 
e da continuidade, os quais não constam como princípios do SUS. Contudo, os 
princípios do vínculo e da continuidade estão relacionados às conexões entre 
os usuários e os profi ssionais de saúde, a fi m de garantir a permanência no 
atendimento. Ainda, há relação com o princípio da participação social, uma vez 
que a formação de um vínculo possibilita uma participação ativa dos usuários na 
melhoria do SUS.
Os princípios gerais da ESF estão presentes na PNAB/2006, os quais 
podem ser interpretados como deveres desta, uma vez que o Capítulo II - Das 
Especifi cidades da Estratégia Saúde da Família, da Portaria nº 648/2006, relata 
que a ESF deve:
FIGURA 2 – PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA - PNAB - 2006
FONTE: <https://www.scielo.br/j/csc/a/CZxTXdgbKNTnVJGd8PTfT8j/?lang=pt#>. 
Acesso em: 24 abr. 2021; Brasil (2006a, p. 20)
103
PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA Capítulo 2 
Nessa acepção, as equipes da ESF devem atuar em territórios circunscritos 
que possuem prioridades e características próprias, as quais deverão ser 
analisadas por meio do diagnóstico situacional, a fi m de priorizar e de qualifi car 
o atendimento, além de canalizá-lo para as necessidades de cada localidade, 
contribuindo para que o planejamento e a programação das ações e dos serviços 
ocorram, com o estabelecimento, da família e da comunidade, como objeto de 
trabalho. Assim, os princípios específi cos da ESF se coadunam com os preceitos 
do SUS, da mesma maneira que buscam consolidar o que está proposto na 
Constituição de 1988 e na Lei nº 8.080/90.
De acordo com a 3ª versão da PNAB (2017), os princípios norteadores 
da ESF são os mesmos que regem o SUS e a AB, ou seja, a universalidade, a 
equidade e a integralidade.
Em 1997, o Ministério da Saúde defi niu as diretrizes operacionais da 
ESF/PSF, as quais devem ser seguidas para a implantação do modelo Saúde 
da Família nas unidades básicas: Caráter substitutivo, complementaridade e 
hierarquização; adscrição da clientela; cadastramento; instalação das unidades 
de Saúde da Família; e composição e atribuições das equipes (BRASIL, 1997a).
Já a Portaria nº 1.886, de 18 de dezembro de 1997, que aprova as Normas 
e Diretrizes do Programa de Agentes Comunitários de Saúde, e do Programa 
Saúde da Família, informa que as diretrizes operacionais do PSF são: aspectos 
para a reorganização das práticas de trabalho nas unidades de Saúde da Família; 
e caracterização dessas unidades e das equipes (BRASIL, 1997b).
Com a instituição da PNAB, houve a incorporação de diretrizes e de normas 
relativas a outras formas de organização da AB, indo além da ESF. Assim, as 
diretrizes da ESF visam operacionalizar a AB, conforme a Portaria nº 2.436/17, 
com base nas seguintes ações:
FIGURA 3 – DIRETRIZES DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA - PNAB - 2017
104
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
FONTE: Adaptada de Brasil (2017)
3.1 ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA: 
ESTRATÉGIA DA MUDANÇA
Agora, daremos continuidade ao percurso histórico da ESF, e abordaremos 
algumas especifi cidades.
Até aqui, constatamos que a ESF surgiu como uma estratégia prioritária, 
visando à reorganização da Atenção Básica em consonância com os preceitos do 
SUS, e que a implementação dela contribuiu para a ampliação da oferta de serviços 
e de ações de saúde, inclusive, para a saúde bucal. Outrossim, introduziu-se uma 
nova visão da prática assistencial à saúde vigente, caracterizada pela centralidade 
na oferta de um atendimento médico para o indivíduo doente, individualizada e 
hospitalocêntrica, passando a um modelo de assistência coletiva, baseado na 
família e no indivíduo, consideradas as complexidades e as necessidades de 
saúde nos contextos físico e social, das formas multi e interprofi ssional.
105
PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA Capítulo 2 
Nessa lógica, seguem as principais diferenças entre o modelo hegemônico 
de atenção à saúde e a ESF, de forma comparativa.
QUADRO 1 – QUADRO COMPARATIVO ENTRE O MODELO 
HEGEMÔNICO E A ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA (ESF)
MODELO HEGEMÔNICO ESF
Saúde como ausência de doença. Saúde como qualidade de vida.
Base em práticas, frequentemente, clientelistas;
prestação de serviços de saúde realizada
como favor, e não como direito do cidadão.
Prestação de serviços de saúde como um 
direito de cidadania.
Atenção centrada no indivíduo. Atenção centrada no coletivo.
Centrado em ações curativas.
Centrada na atenção integral à saúde, incluindo 
ações de promoção, de proteção, de cura e de 
recuperação.
Hospital como serviço de saúde dominante.
Hierarquização da rede de atendimento, ou 
seja, garantidos níveis das atenções primária, 
secundária e terciária, e articulados entre si.
Serviços de saúde concentrados nos centros 
urbanos dos municípios.
Serviços de saúde distribuídos em todo o 
território dos municípios, com acesso de toda a 
população.
Predomínio da intervenção do profi ssional 
médico.
Predomínio da intervenção de uma equipe 
interdisciplinar.
Planejamento e programação; desconsideração 
do perfi l epidemiológico da população.
Planejamento e programação com base em 
dados epidemiológicos; priorização de famílias 
ou de grupos com alto risco de adoecimento, 
além de morte.
Não consideração da realidade e da autonomia 
local e
não valorização da participação comunitária.
Estimulação da participação comunitária, 
com autonomia nas ações de planejamento a 
nível dos territórios das equipes de Saúde da 
Família.
Funcionamento baseado na demanda espon-
tânea.
Funcionamento dos serviços baseado na 
organização da demanda e no acolhimento dos 
problemas da população adscrita.
FONTE: Andrade, Barreto e Bezerra (2006, p. 813)
Dando continuidade à nossa linha do tempo, com os principais marcos do 
PSF/ESF, surge o seguinte:
106
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
FIGURA 4 – LINHA DO TEMPO COM PRINCIPAIS MARCOS DA ESF - 2006 A 2014
FONTE: Adaptada de <http://189.28.128.100/dab/docs/publicacoes/revistas/
revista_saude_familia27.pdf> e <http://189.28.128.100/dab/docs/portaldab/
publicacoes/revista_saude_familia35_36.pdf>. Acesso em: 24 abr. 2021.
Em 2006, a Lei nº 11.350 redefi niu as atribuições dos Agentes Comunitários 
de Saúde, dentre elas, as ações de integração entre a equipe de saúde e a 
população adscrita à USF e o processo de contato permanente com os usuários, 
sendo os responsáveis pela coleta das informações e pela realização do 
levantamento dos problemas de saúde e das situações de risco das famílias.
Também, é oportuno destacar que, em 2007, foi lançado o Programa Mais 
Saúde: Direito de Todos, denominado de Programa de Aceleração do Crescimento 
do Setor Saúde (PAC da Saúde), o qual previa um aumento signifi cativo do número 
de eSF, com a ampliação das ações para grupos específi cos (crianças, mulheres, 
idosos e trabalhadores) e o benefício a populações indígenas, remanescentes de 
quilombos e que viviam em assentamentos rurais (BRASIL, 2008).
Em 2008, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) de saúde 
analisou a ESF, constatando que a proporção de domicílios cadastrados era menor 
quando maior era o rendimento mensal per capita. Ainda, atingia a população com 
pouca escolaridade, além de evidenciar a superioridade do SUS com ESF em 
relação ao SUS sem, em todas as variáveis analisadas (MENDES,2019).
Não podemos deixar de mencionar que, para a ESF, a criação dos Núcleos 
de Apoio à Saúde da Família (NASF), em 2008, foi um dos grandes avanços, 
mas, a respeito disso, abordaremos no último capítulo da nossa disciplina.
107
PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA Capítulo 2 
Em 2009, a Saúde da Família completou 15 anos, e estava 
presente em, praticamente, todo o território brasileiro: eram 94% dos 
municípios brasileiros atendidos por quase 30 mil eSF, 18 mil eSB e 
230 mil agentes comunitários de saúde. 
FONTE: <http://189.28.128.100/ dab/docs/publicacoes /revistas/
revista_saude_familia21.pdf>. Acesso em: 24 abr. 2021.
Outro fato importante foi a regulamentação das Unidades de Saúde da 
Família Fluviais, pela Portaria nº 2.191/GM, de 3 de agosto de 2010, sendo, o 
Abaré, a primeira barca em funcionamento, adaptada aos critérios da Portaria.
Também, em 2010, conforme Mendes (2019, p. 104), a importante revista 
médica British Medical Journal, no editorial dela, afi rmou: “O Programa de Saúde 
da Família é, provavelmente, o exemplo mundial mais impressionante de um 
sistema de atenção primária integral de rápida expansão e bom custo-efetividade 
[...]”, o que demonstrou o reconhecimento, no âmbito mundial, do PSF.
Já no âmbito nacional, em 2011, no 15º Concurso de Inovações da Gestão 
Pública Federal, promovido pela Escola Nacional de Administração Pública e pelo 
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão do Brasil, competindo com mais 
de 140 políticas públicas, a ESF fi cou em 1º lugar (MENDES, 2019).
Vimos, até aqui, que a ESF se desenvolveu de forma gradativa, uma 
verdadeira mola propulsora da AB, assim como é a PNAB, que rege toda essa 
engrenagem.
Nessa lógica, a primeira revisão da PNAB ocorreu em 2011, por meio da 
Portaria nº 2.488, visando à consolidação da AB e à continuidade da centralidade 
da ESF. Resguardou-se a essência da primeira versão, mas, com a introdução de 
inovações relacionadas à ampliação da cobertura, do acesso e da resolubilidade 
da AB, trouxe mais fl exibilização, em especial, para a categoria médica, no que 
se refere à carga horária, visando suprir o défi cit desses profi ssionais na equipe, 
além de abarcar conceitos atualizados, novos arranjos de equipes, e o Programa 
Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade na Atenção Básica (PMAQ-AB).
Conforme a PNAB/2011, a ESF deve operar como base de estruturação 
das Redes de Atenção, visto que tem papel signifi cativo no primeiro contato, 
108
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
na longitudinalidade e na coordenação do cuidado, reiterando que a Saúde da 
Família é a estratégia prioritária para a expansão e a consolidação da Atenção 
Básica (BRASIL, 2012). Assim, Mendes (2012) preconiza que a concepção da 
ESF, como centro de comunicação das Redes de Atenção à Saúde (RAS), e 
como estratégia de reordenamento do SUS, é de extrema importância para que 
os demais problemas sejam superados, uma vez que permitirá priorizar a APS no 
SUS.
Desde a implantação, a ESF tem apresentado expressiva expansão de 
cobertura, com ritmos distintos entre as regiões brasileiras e de acordo com o 
porte populacional dos municípios.
Em 2013, a Pesquisa Nacional de Saúde (PNS), com base domiciliar, 
realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografi a e Estatística (IBGE), e em 
parceria com o Ministério da Saúde, coletou informações acerca da cobertura 
da ESF, indicando que 53,4% da população estava coberta e 56% de domicílios 
cadastrados (IBGE, 2015).
Do PSF para a ESF, 1,1 milhão de brasileiros foram cobertos no primeiro 
ano do programa. Ao total, 109 milhões de usuários foram atendidos, com 
várias conquistas e avanços, desde o aumento da cobertura populacional até as 
mudanças estruturais nos modos de atender e cuidar da população. Entretanto, 
durante esse percurso do PSF/ESF, muitos foram os percalços, sendo que 
Mendes (2012) identifi cou alguns problemas que restringiram o desenvolvimento 
dele: a) subfi nanciamento; b) carência de equipes multiprofi ssionais operando 
de forma interdisciplinar; c) carência de uma infraestrutura adequada; d) baixa 
densidade tecnológica utilizada; e) fragilidade dos sistemas de apoio diagnóstico 
e terapêutico; f) precarização das relações de trabalho; g) fragilidade dos 
sistemas de informações clínicas, em especial, dos prontuários clínicos 
familiares eletrônicos; h) problemas educacionais dos profi ssionais de saúde no 
âmbito da graduação e no da pós-graduação; i) visão ideológica de um mix de 
atenção primária seletiva e do primeiro nível de atenção; j) incipiente grau de 
institucionalização; baixas valorizações política, econômica e social; k) fragilidade 
gerencial (gestão com base na oferta, ausência de gestão clínica e baixa 
profi ssionalização dos gestores); l) fragilidade institucional do Ministério da Saúde 
e das Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde; m) ausência de modelos de 
atenção à saúde construídos com base em evidências; e n) pouca presença de 
controle social exercido pelos Conselhos Locais de Saúde.
Em contrapartida, como estratégia estruturante, a ESF tem produzido 
resultados positivos nos principais indicadores de saúde da população brasileira.
109
PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA Capítulo 2 
Nessa direção, Macinko e Mendonça (2018) realizaram um estudo de 
revisão e de síntese das evidências dadas à importância e aos impactos da ESF 
no Brasil, indicando que ocorreram um melhor acesso e a utilização de serviços 
de saúde por parte da população, em especial, por quem mais precisa. Ainda, 
ocorreram reduções importantes das mortalidades infantil e adulta, a expansão 
de acesso a tratamentos, melhoria na equidade de acesso aos serviços de 
saúde, a diminuição de hospitalizações desnecessárias e o aumento extensivo de 
infraestrutura. Assim, concluem que a ESF cumpre com os requisitos de um bom 
sistema de atenção à saúde, que existem várias evidências da efetividade dela, e 
que, portanto, não deve sofrer cortes que interrompam os resultados. Necessita 
ser defendida, como uma conquista, por toda população.
A ESF é caracterizada como um modelo de atenção à saúde, a qual 
propõe uma dinâmica inovadora, por meio do trabalho realizado por equipes 
multiprofi ssionais, centrado na família. Visa à melhoria da oferta de serviços de 
menor densidade tecnológica, tornando-se uma nova postura ideológica. Contudo, 
tendo em vista a inserção em cenários diversifi cados e complexos, permeados 
por interesses sociais, econômicos, e, principalmente, políticos, algumas das 
potencialidades podem ser subestimadas, gerando questionamentos no que 
se refere à credibilidade de ser, realmente, a reorganizadora das ações e dos 
serviços de saúde, vindo a substituir, de fato, o modelo tradicional de Atenção 
Básica no Brasil.
Antes de prosseguirmos para a nossa última parte, que tal realizar a atividade 
de estudo?
1 - Até o ano de 2014, apresentamos os números da expansão da 
ESF no âmbito nacional. Agora, chegou a sua vez de pesquisar. 
Escolha entre os anos de 2015 e 2020 e busque informações 
acerca da cobertura da ESF. Sua busca pode ser feita por meio de 
artigos científi cos publicados em bases de dados, como LILACS, 
BIREME, Biblioteca Virtual em Saúde (BVS), SCIELO e Google 
Acadêmico, ou no Portal e-Gestor (https://egestorab.saude.gov.
br/paginas/acessoPublico/relatorios/relatoriosPublicos.xhtml). 
Não se esqueça de citar a referência utilizada, conforme as 
normas da ABNT. Boa pesquisa! 
110
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
4 ORGANIZAÇÃO E PROCESSO DE 
TRABALHO NA ESTRATÉGIA SAÚDE 
DA FAMÍLIA
Até aqui, constatamos que a ESF é um modelo que propôs mudanças na 
forma de organizar os serviços e as ações de saúde e no objeto de atenção, 
passando a ser o indivíduo, a família e o entorno. O agente de transformação 
é uma equipe multiprofi ssional, a qual tem a responsabilidade de realizarum extensivo diagnóstico situacional de saúde da população, indispensável 
para o planejamento de enfrentamento das necessidades e das adversidades 
encontradas, com a ajuda da participação popular. Portanto, mais do que um novo 
modelo, a ESF é uma mudança no processo de trabalho e no relacionamento 
entre usuários e profi ssionais de saúde. Ainda, entre as distintas categorias 
profi ssionais, sendo necessária uma alteração de paradigmas, com a priorização 
da escuta, da fala e do vínculo.
Uma das peculiaridades da ESF é a proposta de trabalho interdisciplinar e 
em equipe, uma vez que valoriza os diversos saberes e os campos de atuação 
dos diferentes integrantes da equipe multiprofi ssional, mediante a defi nição de 
competências e da corresponsabilidade, visando ao cuidado integral e resolutivo, 
para o qual o indivíduo, a família e a comunidade são os pilares de referência.
4.1 ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO NA 
ESF
Para atender às necessidades de saúde da população, as quais são 
complexas e diversifi cadas, a ESF preconiza que a atenção à saúde seja 
desenvolvida por meio das equipes de Saúde da Família (eSF), as quais, 
atualmente, são compostas por, no mínimo, médico generalista ou especialista em 
Saúde da Família, ou médico de Família e Comunidade; enfermeiro generalista ou 
especialista em Saúde da Família; auxiliar ou técnico de enfermagem; e Agentes 
Comunitários de Saúde (ACS). Podem ser acrescentados, a essa composição, 
os profi ssionais de Saúde Bucal: cirurgião-dentista generalista ou especialista 
em Saúde da Família; auxiliar e/ou técnico em Saúde Bucal (BRASIL, 2021a); e 
agentes de combate às endemias (BRASIL, 2017).
De acordo com a PNAB, os profi ssionais que compõem a eSF deverão 
cumprir uma carga horária de 40 horas semanais, vinculados a, apenas, uma eSF, 
com atendimento a uma população adscrita de 2.000 a 3.500 pessoas, localizada 
111
PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA Capítulo 2 
dentro do próprio território. Ainda, deverão ser garantidos os princípios e as 
diretrizes da Atenção Básica (BRASIL, 2017). 
Dessa forma, a ESF está pautada no trabalho em equipe, fundamentado em 
uma atuação coletiva. Os profi ssionais devem compartilhar os conhecimentos e as 
experiências em função de um objetivo comum, a fi m de construir uma dinâmica 
de trabalho articulada e interativa, visando a uma ação integral e mais resolutiva, 
com a superação da prática habitual de, apenas, compartilhar o espaço físico.
Nesse sentido, Faria et al. (2017) relatam que é preciso ter em conta 
a diferença do trabalho em grupo e do trabalho em equipe, uma vez que, 
para um grupo se tornar uma equipe, são necessários complementaridade, 
interdependência, sinergismo das ações, e predisposição para compartilhar 
objetivos, responsabilidades, decisões e resultados, além de disposição para 
ouvir e considerar as experiências e os saberes de cada membro do grupo, 
dentre outros elementos. Logo, a alocação de papéis é vital para que não haja 
a centralização de um só indivíduo, mas a complementariedade. Portanto, 
transformar um grupo de trabalhadores da área da saúde em uma equipe de 
trabalho é um grande desafi o, haja vista que, ainda, prevalece a cultura das 
relações hierárquicas de poder, da fragmentação, com atuação individualizada, 
sendo que muitos integrantes realizam as atividades sem articulação e sem uma 
troca de informações com os demais membros. Essa postura contribui para que o 
processo de trabalho se mantenha centrado na clínica clássica, colaborando para 
que não haja o comprometimento com o cuidado, o que difi culta o planejamento 
das ações aos usuários, de forma integral, e não propicia o estabelecimento do 
vínculo com a comunidade, tornando-se um dos maiores obstáculos para que 
ocorra, efetivamente, a reorganização do modelo de saúde.
Convém lembrar que, etimologicamente, a palavra “equipe” está relacionada 
a trabalhos compartilhados, sendo que o conceito está consolidado como um 
conjunto de pessoas que têm vínculos e que buscam um objetivo comum. Já 
o termo “trabalhar em equipe” se refere à conexão de diferentes processos de 
trabalhos, com a valorização da participação do outro, a fi m de construir consensos 
relacionados aos objetivos e aos resultados que devem ser alcançados de forma 
coletiva (SOUSA; HAMANN, 2009). 
Nessa acepção, o propósito do trabalho em equipe é romper com a prática 
tradicional do trabalho em saúde, a qual é individualizada e que tem a doença 
como objeto, e, a cura, como objetivo. A perspectiva preconizada pela ESF é, 
justamente, mudar esse paradigma, tendo o indivíduo, a família e a comunidade 
no centro do processo, vislumbrando um trabalho colaborativo entre os integrantes 
da equipe a fi m de ofertarem uma assistência integral e resolutiva.
112
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
Para Campos (1992), a ideia de organização do processo de trabalho, 
baseada no trabalho em equipe, seria uma alternativa prática de superação da 
costumeira divisão do trabalho em saúde em recortes verticais, sem a ilusão 
de acabar com o poder médico, mas com o diferencial de atribuir, a todos os 
envolvidos, os resultados, socializando o direito de opinião da organização do 
trabalho.
Franco e Merhy (2003) asseveram que, apesar de o trabalho estar direcionado 
para as práticas multiprofi ssionais, não há garantia de que a dinâmica médico-
centrada será descontinuada. Nessa linha de interpretação, sabemos que perdura 
a predominância do poder hierarquizado do nível superior sobre o nível médio, 
e da categoria médica sobre as demais, consolidando o status de determinadas 
profi ssões.
Vale enfatizar que cada profi ssional possui uma formação e uma capacitação 
específi cas, uma história de vida, com especifi cidades próprias (tempo e vínculo de 
trabalho, experiências profi ssionais e de vida, diferenças salariais, dentre outras), 
e que, desse modo, o trabalho em equipe gera o encontro de diferentes pessoas, 
permeadas pelas próprias subjetividades e com os saberes científi cos adquiridos. 
Assim, cada integrante deve saber lidar com as diferenças e reconhecer os 
próprios limites. Obviamente, é inerente, às relações no trabalho, a presença de 
momentos de divergências, os quais não devem ser, totalmente, evitados, uma 
vez que contribuem para o engrandecimento da equipe, quando bem trabalhados.
Com relação ao trabalho em equipe na ESF, Figueiredo (2015, p. 3) informa:
Na ESF, o trabalho em equipe é considerado um dos pilares 
para a mudança do atual modelo hegemônico em saúde, 
com interação constante e intensa de trabalhadores de 
diferentes categorias e com diversidade de conhecimentos 
e de habilidades que interajam entre si, para que o cuidado 
do usuário seja o imperativo ético-político que organiza a 
intervenção técnico-científi ca. 
Sob esse prisma, os profi ssionais que compõem as eSF têm atribuições 
comuns, as quais poderão ser visualizadas a seguir:
113
PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA Capítulo 2 
TABELA 2 – ATRIBUIÇÕES COMUNS AOS PROFISSIONAIS DAS 
EQUIPES DE SAÚDE DA FAMÍLIA, CONFORME PNAB - 2017
FONTE: Adaptada de Brasil (2017)
Cabe salientar que, além das atribuições comuns, a PNAB defi ne as 
específi cas de cada um dos profi ssionais, objetivando o cumprimento pleno das 
ações. Assim, todos os profi ssionais envolvidos devem ter o compromisso com o 
vínculo e a longitudinalidade do cuidado, trabalho esse que só será possível por 
meio do cuidado compartilhado e colaborativo.
Você pode conferir as atribuições específi cas de cada 
profi ssional que compõe a eSF e a eSB, acessando a Portaria de 
Consolidação nº 2, disponível em https://bvsms.saude.gov.br/ bvs/
saudelegis/gm/2017/prc0002_03_10_2017.html.
Sabemos que a PNAB apresenta os princípios gerais, as diretrizes e as bases 
a serem seguidas para atender às exigências da ESF, e defi ne as atribuições que 
orientam a organização do processo de trabalho das equipesde saúde. Contudo, 
cada equipe tem autonomia para executar tais atribuições, para organizar o 
processo de trabalho e defi nir que tecnologias utilizar.
Ressalta-se que a organização do trabalho em equipe é de extrema 
relevância para a qualidade da atenção à saúde. Todavia, a simples presença 
de distintas classes profi ssionais de saúde, com atribuições defi nidas, não é 
sufi ciente para contemplar, de forma satisfatória, esse desafi o, uma vez que, 
para o cuidado integral, faz-se necessária a realização de um trabalho entre os 
integrantes da eSF de forma complementar. Cada profi ssional pode expandir as 
habilidades, compartilhar os saberes e dividir as funções, respeitando os limites 
114
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
legais e técnicos de cada profi ssão, para exercer o potencial máximo de trabalho 
colaborativo com os colegas.
Outrossim, a eSF deve organizar o trabalho a partir de um planejamento 
de ações a serem desenvolvidas. É preciso conhecer o território, dialogar com 
a população adscrita, estabelecer vínculos, a fi m de compreender a dinâmica 
local e de considerar a participação comunitária, ancorada em um processo de 
trabalho que promova o cuidado ampliado em saúde. Contudo, sabe-se que, 
mesmo tendo uma equipe multiprofi ssional na ESF, ainda, são habituais práticas 
pouco colaborativas, com a fragmentação do cuidado e a atuação, de forma 
individualizada, dos profi ssionais, resquício de uma formação uniprofi ssional.
Outro aspecto que merece ser citado é que a PNAB (2011) inseriu a previsão 
para as eSF para populações específi cas (residentes nas comunidades ribeirinhas 
e pessoas em situação de rua), por meio das equipes de Saúde da Família 
Ribeirinha (eSFR), da equipe Saúde da Família Fluvial (eSFF) e das equipes de 
Consultório de Rua (eCR).
Quer mais informações das eSFR e das eSFF? Acesse http://
aps.saude.gov.br/ape/esfr; http://189.28.128.100/dab/docs/portaldab/
documentos/folder_fase_implementacao_esfr.pdf e https://aps.
saude.gov.br/ape/ubsf. Para dados das eCR, acompanhe em https://
aps.saude.gov.br/ape/consultoriorua/. 
4.2 PROCESSO DE TRABALHO DA 
EQUIPE DE SAÚDE DA FAMÍLIA (ESF)
O processo de trabalho pode ser entendido como a forma através da qual as 
atividades profi ssionais são realizadas, ou seja, o modo de desenvolver o trabalho, 
sendo que, na ESF, os agentes, ou sujeitos do processo, são os seguintes: o 
SUS (agente institucional); as equipes de ESF, compostas pelos profi ssionais; os 
indivíduos do território adscrito; e a sociedade (FARIA et al., 2017).
Na ESF, o processo de trabalho deve ir muito além da assistência médica, 
pois é preciso ocorrer o estabelecimento de vínculos entre os indivíduos e 
os profi ssionais de saúde. Ainda, a família é tida como o centro de atenção, 
caracterizando-se como um trabalho relacional.
115
PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA Capítulo 2 
O trabalho em equipe, na área da saúde, é um trabalho coletivo institucional, 
o que gera interação, divisão de tarefas, compartilhamento de conhecimentos, 
colaboração e cooperação. A integração e a comunicação entre os diferentes 
atores deve ser rotineira. A ESF tem, como elementos centrais, a visita domiciliar, o 
trabalho com adscrição de clientela, o acolhimento como porta de entrada para as 
unidades básicas, a equipe multiprofi ssional e a integralidade das práticas, sendo 
fundamentais os processos diagnósticos da realidade, a organização horizontal 
do trabalho, o compartilhamento do momento decisório e a atuação sincrônica 
(RIBEIRO; PIRES; BLANK, 2004; NAVARRO; GUIMARÃES; GARANHANI, 2013; 
SOUSA; HAMANN. 2009).
Cabe salientar que, na maioria das vezes, o processo de trabalho, na ESF, 
fi ca por conta da própria equipe, a qual tem a responsabilidade de gerenciá-lo, 
exigindo, dos integrantes, competências técnicas, políticas e gerenciais. Necessita-
se, assim, de um modelo de gestão que proporcione, às eSF, instrumentos 
adequados para o gerenciamento e a operacionalização das diretrizes na prática 
cotidiana (FARIA et al., 2010).
As eSF devem incorporar novas formas de operacionalizar e de organizar a 
dinâmica de trabalho no dia a dia, e com diferentes tecnologias, as quais podem 
ser classifi cadas em três categorias: dura, leve-dura e leve. A tecnologia dura
se refere aos equipamentos e aos instrumentos materiais do trabalho (aparelhos, 
máquinas, normas, políticas); a tecnologia leve-dura está relacionada ao 
saber técnico estruturado de cada profi ssional (saberes e conhecimentos 
que processam o trabalho); e a tecnologia leve diz respeito às relações entre 
os sujeitos envolvidos no trabalho (vínculo, acolhimento e intersubjetividade) 
(MERHY; FEUERWERKER, 2009; MERHY, 2000).
E você, utiliza quais dessas tecnologias na sua prática laboral?
Contextualizando para a prática diária, podemos citar, como exemplo de 
utilização dessas tecnologias, a seguinte situação: no processo de cadastramento 
da população adscrita, ao chegar ao domicílio, o ACS se apresenta e relata o 
motivo da visita (tecnologia leve); ao preencher os formulários de coleta das 
informações e/ou relacionar uma queixa do usuário a um problema de saúde e 
realizar uma orientação ou encaminhamento, utiliza-se a tecnologia leve-dura. Por 
fi m, caso ele faça a aferição da temperatura do usuário, o termômetro utilizado é 
caracterizado como tecnologia dura.
116
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
Nesse sentido, dentre as tecnologias, a ESF, pelas características peculiares, 
privilegia as leves, as quais são necessárias para o estabelecimento das relações 
de vínculos e de confi ança, favorecendo a construção de um espaço dialógico, no 
qual o usuário pode externar as próprias expectativas e necessidades. Ademais, 
por meio das tecnologias leves, as ações em saúde podem ser expandidas, 
estabelecendo práticas mais personalizadas e duradouras, pois possibilitam 
a ampliação do raciocínio clínico, tornando-se instrumentos potentes para 
transmutar o modelo assistencial em saúde, o que garante, à ESF, o protagonismo 
na organização da atenção à saúde.
O processo de trabalho da eSF foi bem especifi cado na Portaria nº 648/2006, 
Capítulo II, Item 4, referente à PNAB, conforme apresentado a seguir:
FIGURA 5 – CARACTERÍSTICAS DO PROCESSO DE TRABALHO 
EM SAÚDE DA FAMÍLIA, CONFORME A PNAB - 2006
FONTE: Adaptada de Brasil (2006a)
Nessa acepção, o processo de trabalho das eSF é caracterizado, conforme 
a PNAB/2006, pelo trabalho em equipe, de forma interdisciplinar, e com a 
integração das áreas técnicas e profi ssionais com distintas formações. Ainda, 
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PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA Capítulo 2 
pela valorização das práticas e dos saberes na perspectiva de uma abordagem 
integral e resolutiva, dentre outros fatores (BRASIL, 2006a). Dessa forma, as 
responsabilidades passariam a ser divididas entre os integrantes da equipe, 
deixando de ser centradas na fi gura do médico. Entretanto, na prática, o médico 
continua sendo o ponto focal do processo de trabalho em saúde, sendo que 
os demais profi ssionais de saúde participam, na maioria das vezes, de forma 
suplementar, das decisões dele.
Rios e Nascimento (2018) corroboram com o que foi citado, relatando 
que, no campo da saúde, o que se observa é a hegemonia do trabalho médico, 
construída historicamente, de forma que o processo de trabalho se organiza e 
se constitui a partir da prática médica em detrimento das outras profi ssões, 
centrado no ato prescritivo, na produção de procedimentos e no poder de cura. 
Assim, urge repensar no processo de trabalho em saúde, desenvolvendo práticas 
interdisciplinares, com fortalecimento da integralidade. 
Já a 3ª versão da PNAB (BRASIL, 2017) indica as características 
do processo de trabalho na AB: Defi nição do território e Territorialização; 
Responsabilização Sanitária; Porta de Entrada Preferencial; Adscrição de usuáriose desenvolvimento de relações de vínculo; Acesso; Acolhimento; Trabalho em 
Equipe Multiprofi ssional; Resolutividade; Promoção da atenção integral, contínua 
e organizada à população adscrita; Realização de ações de atenção domiciliar, 
quando necessária; Programação e implementação das atividades de atenção à 
saúde, de acordo com as necessidades de saúde da população; e Implementação 
da promoção da saúde como um princípio para o cuidado.
Conforme a PNAB, o processo de trabalho das equipes de saúde se 
direciona à prevenção de doenças e à promoção da saúde nos territórios sob a 
sua responsabilidade, integrado às ações de vigilância em saúde (BRASIL, 2017).
Como modelo de atenção, o trabalho em saúde da família deve ter em 
conta a família como locus precípuo de atuação, utilizando técnicas baseadas na 
realidade circunscrita. Desse modo, a forma de organização da ESF contribuiu 
para uma reorientação do processo de trabalho, com a possibilidade de aprofundar 
os fundamentos, os princípios e as diretrizes da AB, ampliando a resolutividade e 
impactando a situação de saúde dos indivíduos e da coletividade, o que gera uma 
notável relação custo-benefício (BRASIL, 2021b). 
Cabe mencionar que a estruturação do processo de trabalho em saúde ocorre 
a partir dos agentes, os quais possuem saberes e práticas estruturados, e que o 
trabalho da equipe, realizado em territórios, é uma estratégia fundamental para 
a descentralização e a organização do serviço, consideradas as características 
locais e as diferenças sociais, além do conhecimento da condições em que vivem 
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 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
as pessoas e dos possíveis fatores condicionantes e determinantes do processo 
saúde-doença.
O processo de trabalho em equipe é instigador, exige fl exibilidade, integração 
de saberes, e necessita rever conceitos e refl exões de como promover um campo 
de atuação que seja comum a todos os componentes da eSF.
A organização do processo de trabalho das eSF deve estar pautada no 
acolhimento dos usuários, exigindo que a eSF discuta e defi na a forma através 
da qual os integrantes participarão desse evento, haja vista que as ações de 
acolhimento são precípuas para a construção do vínculo entre o profi ssional, 
o usuário e a família dele. Portanto, requer-se, da eSF, uma escuta apurada, 
além da ampliação da capacidade clínica para que reconheça os riscos e as 
vulnerabilidades, para que realize as intervenções ou o acionamento de outros 
dispositivos da rede (BRASIL, 2011c).
Cabe frisar que a PNAB menciona, como uma das atribuições das equipes 
de saúde, o acolhimento com escuta qualifi cada dos indivíduos que buscam a 
ESF, objetivando uma assistência humanizada e resolutiva, pois se identifi cam 
os riscos e os agravos de saúde. Assim, o acolhimento é um momento que 
extrapola a investigação da queixa principal do usuário, a fi m de compreender as 
necessidades dele, servindo para fortalecer o vínculo entre a eSF e o cidadão. 
Com base nisso, a Política Nacional de Humanização (PNH) apregoa 
que a escuta qualifi cada é uma ferramenta que facilita a operacionalização da 
integralidade, garantindo que a atenção à saúde seja resolutiva. Assim, é preciso 
operar os processos de trabalho em saúde, além de atender à demanda, respeitar 
a singularidade e viabilizar as intervenções interdisciplinares e equânimes 
(DUARTE et al., 2017). No entanto, apesar de essa escuta ser reconhecida 
como uma poderosa ferramenta, a maioria dos processos a desconsideram, 
demonstrando a prevalência do uso das tecnologias duras.
Indicamos o artigo Impacto da Política Nacional de Humanização 
na Estratégia Saúde da Família e na Rede de Saúde, disponível em 
https://revistas.pucsp.br/index.php/dic/ article/view/33313/25045 para 
complementar esse tema.
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PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA Capítulo 2 
Não podemos deixar de abordar que o Ministério da Saúde tem incentivado a 
gestão a implementar atividades, para a qualifi cação do processo de trabalho em 
saúde, por meio da Educação Permanente em Saúde (EPS), a qual está ancorada 
na Política de Educação Permanente em Saúde (PNPS).
A EPS é uma proposta ético-política-pedagógica que tem, como escopos, 
nortear e qualifi car os profi ssionais, além de transformar os processos formativos, 
as práticas de educação em saúde e a organização do trabalho em uma 
perspectiva intersetorial no cenário da ESF, visando ao fortalecimento das práticas 
na AB, por meio do trabalho articulado entre instituições de ensino, serviços de 
saúde, comunidade e esferas de gestão. Portanto, a ESF é um espaço propício 
para a consolidação da EPS, haja vista que realiza trabalho interdisciplinar e 
práticas compartilhadas, utilizando distintas tecnologias para a atenção à saúde 
dos usuários (FERREIRA et al., 2019).
Atualmente, há um debate em evidência, o qual não podemos deixar 
de relatar, de forma breve, que é acerca do trabalho interprofi ssional e da 
necessidade de diferenciar interprofi ssionalidade, a qual se refere à integração 
de práticas, por meio da articulação colaborativa e intencional entre as profi ssões, 
de interdisciplinaridade, relacionada à integração dos saberes, pois diz respeito à 
esfera das ciências, às áreas de conhecimento ou às disciplinas.
Para Ellery (2018), a interprofi ssionalidade tem, como objetivo, reduzir a 
fragmentação das práticas profi ssionais, visando alcançar resultados satisfatórios 
no que se refere aos cuidados de saúde prestados aos usuários, enquanto a 
interdisciplinaridade está relacionada ao conhecimento de inúmeras disciplinas, 
de forma fragmentada, tendo, como resultado, uma divisão sintética do 
conhecimento.
O trabalho interprofi ssional, mediante prática colaborativa, é uma excelente 
maneira de enfrentar os complexos desafi os do setor da saúde e de concretizar 
a interdisciplinaridade, pois a interprofi ssionalidade articula distintos campos de 
práticas e fortalece a centralidade no usuário e nas necessidades dele, portanto, 
trabalhar em equipe interprofi ssional simboliza transitar entre áreas diversas de 
formação.
Nesse enfoque, Ellery (2012) corrobora com o exposto, acrescentando 
que o trabalho em equipe, desenvolvido pelos profi ssionais que integram a 
eSF, deve acontecer de forma interprofi ssional, uma vez que esta é entendida 
como a atuação de múltiplos profi ssionais, os quais têm as próprias culturas 
profi ssionais e os respectivos códigos de ética e de autoridade individualizada. 
Assim, deverão interagir em áreas comuns, nas quais todos têm conhecimento, 
independentemente da especialidade.
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 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
Cabe ressaltar que a Organização Mundial de Saúde (OMS, 2010) tem 
estimulado a adoção da Educação Interprofi ssional (EIP) na formação em saúde, 
uma vez que reconhece a prática interprofi ssional, com a EIP, como uma estratégia 
transformadora, haja vista que os profi ssionais de saúde interagem entre si e 
envolvem o usuário, a família e a comunidade, proporcionando um cuidado mais 
resolutivo e efetivo, fortalecendo o sistema de saúde.
Por fi m, é preciso estar ciente de que a organização do processo de trabalho 
da eSF deve estar pautada nos conhecimentos acerca dos problemas de saúde 
da população, da identifi cação das áreas de risco, das situações epidemiológicas 
e de outros aspectos relacionados aos determinantes e aos condicionantes dos 
processos de saúde e de doença.
O processo de trabalho na ESF está sofrendo signifi cativas 
alterações com e-SUS APS. Para mais informações, acesse https://
sisaps.saude.gov.br/esus/.
Guardadas as limitações, e tendo em vista que a temática é complexa, não 
há como abordarmos todas as vertentes. Assim, para fi nalizarmos, vale enfatizar 
que é de fundamental importância que toda equipe de saúde realize o trabalho, 
com base em um planejamento de ações, o qual deverá estar embasado por 
meio do conhecimentodo território no qual serão desenvolvidas essas ações, dos 
diálogos com a população e da compreensão da dinâmica local. Lembrando que 
esse planejamento deverá contar com a participação da comunidade.
Agora, que tal falarmos um pouco da avaliação?
4.3 AMQ – AVALIAÇÃO PARA 
MELHORIA DA QUALIDADE DA 
ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA E 
PMAQ – PROGRAMA DE MELHORIA 
DE ACESSO E DE QUALIDADE
Diante do crescimento exponencial da Estratégia Saúde da Família, em 2005, 
o Departamento de Atenção Básica do Ministério da Saúde sugeriu a adoção 
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PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA Capítulo 2 
de uma metodologia avaliativa, denominada de Avaliação para Melhoria da 
Qualidade da Estratégia Saúde da Família (AMQ), envolvendo todos os processos 
e atores, com o objetivo de incentivar a qualifi cação do trabalho, convidando os 
profi ssionais e os gestores a refl etirem a respeito dos processos de trabalho 
deles, e a desenvolverem iniciativas de melhorias com base na realidade local 
(BRASIL, 2005).
A AMQ foi uma proposta ousada como metodologia de autoavaliação, 
tornando-se uma ferramenta elementar de apoio à gestão da qualidade e ao 
planejamento da ESF, pois permitia avaliar duas esferas distintas de atuação 
(a gestão local e as equipes), mediante cinco diferentes instrumentos de 
autoavaliação, e com 300 padrões de qualidade, validados por um amplo processo 
participativo, através da contribuição de atores-chave. O apogeu ocorreu em 2006, 
quando mais de 542 municípios aderiram, mas somente 84 deles concluíram 
todas as fases (BRASIL, 2005; 2007a).
A AMQ é composta por cadernos dirigidos aos gestores, coordenadores, 
unidades de saúde e equipes, sendo que o caderno nº 4 é direcionado ao conjunto 
dos profi ssionais das eSF e das eSB, tendo, como eixo norteador, o trabalho da 
equipe multiprofi ssional com uma população/território (BRASIL, 2005).
Silva e Caldeira (2011) relatam que, embora sejam apresentadas as 
características específi cas de indicação de padrões de qualidade e de 
potencialidades do instrumento, existem limitações para que a AMQ seja 
disseminada e utilizada como instrumento de pesquisas avaliativas, dado que não 
existe uma defi nição explícita para a aferição de escores ou de pontos de corte 
específi cos, não permitindo, assim, a classifi cação entre equipes, em relação aos 
estágios A a D.
Em 2011, foi instituído o Programa Nacional de Melhoria do Acesso e 
da Qualidade (PMAQ), pela Portaria nº 1.654, sendo, esse programa, um 
componente da Política Nacional de Atenção Básica (PNAB), que tem, como 
objetivos principais, promover a melhoria do acesso e da qualidade da atenção 
à saúde, e institucionalizar a cultura da avaliação na AB, oportunizando 
transparência e efetividade das ações governamentais. São dispostas quatro 
fases (1- adesão e contratualização; 2- desenvolvimento; 3- avaliação externa e 
4- recontratualização) que se complementam, conformando um ciclo contínuo de 
melhoria do acesso e da qualidade (BRASIL, 2011a; 2012; 2015).
Trata-se de uma avaliação voltada para as ações e para as atividades 
das eSF, ainda, para a infraestrutura das unidades de saúde, com o auxílio a 
partir da identifi cação de áreas prioritárias e o subsídio, aos gestores, para o 
estabelecimento de melhorias na atenção à saúde da população. Visa, também, à 
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 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
implementação de processos avaliativos mais participativos e à reengenharia dos 
processos de trabalho por meio do uso das informações obtidas pelo programa 
(LIMA et al., 2019).
Esse programa traz uma novidade, pois, por intermédio do monitoramento 
e da avaliação, mediante as avaliações positivas das equipes e as metas 
estabelecidas e atingidas por estas, ocorre o incentivo fi nanceiro, ou seja, a 
partir do PMAQ, com a introdução do “componente de qualidade”, criou-se um 
novo desenho do fi nanciamento do PAB variável, com o aumento do repasse de 
recursos e a consideração dos padrões de qualidade e de acesso como referência, 
fi rmados de forma tripartite.
No primeiro ciclo de adesão, o PMAQ contemplou as equipes de Saúde da 
Família (eSF) e de Atenção Básica (eAB) parametrizadas, incluindo as eSB. Cabe 
mencionar que a ESF é uma opção de fortalecimento da AB, e que nem todos 
os municípios aderiram e ela, assim, o Ministério da Saúde elaborou parâmetros 
mínimos para que as eAB, dispostas de forma diferente da ESF, pudessem aderir 
ao PMAQ, incluindo, no Manual Instrutivo, o item “Critérios de Parametrização e 
Equivalência das Diferentes Modalidades de Organização da Atenção Básica com 
a Estratégia Saúde da Família” (BRASIL, 2011a, p. 29).
Em 2013, no 2º Ciclo, houve a inclusão dos Núcleos de Apoio à Saúde da 
Família (NASF) e dos Centros de Especialidades Odontológicas (CEO).
Já em 2015, surgiu o 3º Ciclo, com a participação de todas as equipes de 
saúde da AB (Saúde da Família e Parametrizada), incluindo as eSB, os NASF e 
os CEO, que se encontravam em conformidade com a PNAB, sendo que foram 
estabelecidas as regras do PMAQ para as Equipes de Atenção Básica (incluindo 
aquelas com Saúde Bucal) e para os NASF.
Com relação ao processo de autoavaliação das equipes de saúde, a fi m 
de identifi car aspectos positivos e problemáticos no processo de trabalho, o 
instrumento utilizado é a AMAQ (Autoavaliação para a Melhoria do Acesso e da 
Qualidade da Atenção Básica), o qual foi construído com base na AMQ e em 
outras ferramentas avaliativas, como PCATool, MoniQuor e Quality Book of Tools. 
Portanto, a AMAQ avalia padrões de qualidade, e, desse modo, é esperada uma 
melhoria dos serviços, das relações e do processo de trabalho na AB (BRASIL, 
2011b).
Nesse contexto, a autoavaliação das eSF consiste em uma das iniciativas 
principais da avaliação da AB, contribuindo para ancorar o modo de reorganizar 
o processo de trabalho e auxiliando para a efetividade do cuidado, uma vez que 
evidencia as fragilidades e as potencialidades, à medida que a realidade do 
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PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA Capítulo 2 
processo de trabalho na qual a equipe está inserida é avaliada, tornando-se uma 
ferramenta positiva para o aprimoramento e para a consolidação da ESF. Ainda, 
permite que o processo de trabalho seja analisado com base na autoavaliação 
dos profi ssionais que trabalham nas eSF, subsidiando-os na operacionalização, 
na organização das práticas, na atuação e na tomada de decisão (LIMA et al., 
2019).
O PMAQ tem propiciado refl exões no que se refere às práticas rotineiras 
relativas à atenção à saúde, induzindo melhorias e comprometimento no processo 
de trabalho das equipes de saúde, embora, perceba-se que a inserção da práxis 
avaliativa, no dia a dia da ESF, ainda, é incipiente.
Quer saber mais a respeito do PMAQ? É só acessar https://
aps.saude.gov.br/ape/pmaq. Não deixe de ler o artigo The 
Challenges of Payment for Performance Under Brazil’s PMAQ, 
disponível em https://www.thelancet.com/action/showPdf?pii=S2214-
109X%2821%2900038-3.
Para encerrarmos o nosso capítulo, faremos uma rápida exposição da 
abordagem familiar na ESF.
4.4 ABORDAGEM FAMILIAR NA 
ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA: 
BREVES COMENTÁRIOS
No capítulo anterior, estudamos a família e vimos que o contexto familiar é 
considerado o primeiro espaço de identifi cação e de explicação do adoecimento 
dos integrantes, e, nele, os fenômenos da saúde e da doença assumem uma forte 
signifi cância. 
De acordo com Starfi eld (2002), conhecer o contexto familiar oportuniza 
identifi car os problemas existentes, além de escolher as melhores intervenções, 
o que aumenta as possibilidades de prevenção e de manejo das doenças. Assim, 
a família é uma unidade que precisa ser compreendida, pelos profi ssionais de 
saúde, a partir das inter-relações deles, e a abordagem familiar assume um papel 
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 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
de total relevância no trabalho daAPS, especialmente, por conta do trabalho 
em equipe multiprofi ssional, o qual deve orientar as intervenções com base no 
conhecimento dos integrantes da família e dos problemas de saúde, incluindo a 
comunidade.
É imprescindível que a eSF se aproxime da família com os intuitos de 
conhecê-la, de ouvi-la, de constatar as necessidades e as difi culdades dela, e de 
trocar saberes para que possa, efetivamente, auxiliá-la nas questões de saúde e 
de doença, entendendo-a a partir da percepção do processo de saúde-doença-
cuidado. Outrossim, essa aproximação serve para que a eSF compreenda 
o conjunto familiar em sua totalidade, a fi m de planejar e de implantar ações 
direcionadas à solução dos entraves identifi cados.
A aproximação pode ser potencializada com a utilização de tecnologias 
relacionais, oriundas da Psicologia e da Sociologia, como as ferramentas 
de abordagem familiar, as quais têm, como fi nalidade, o estreitamento das 
relações entre o profi ssional de saúde e a família, permitindo o entendimento e o 
conhecimento do indivíduo em sua singularidade e a relação dele com a família e 
com a comunidade (SILVEIRA FILHO, 2007).
Nessa perspectiva, as ferramentas de abordagem familiar são úteis, 
assertivas e essenciais no trabalho da ESF, pois dão suporte, às eSF, para 
que possam entender o funcionamento da família, identifi car os problemas e 
desenvolver as atividades personalizadas.
Lembrando que a ESF tem, como objetivo, promover a atenção centrada na 
família em um território de abrangência, com uma população adstrita a uma eSF. As 
famílias devem ser cadastradas, classifi cadas por riscos, e com acompanhamento 
por meio de ferramentas de abordagem familiar (MENDES, 2012).
Dentre as diversas ferramentas, destacam-se: o Genograma; o Ecomapa; o 
Ciclo de Vida Familiar; o APGAR Familiar; o FIRO (Fundamental Interpersonal 
Relations Orientations); e o P.R.A.C.T.I.C.E. (Present Problem; Roles and 
Structure; Affect; Communication; Time in the family life cycle; Illness in family past 
and present; Coping with stress; Ecology).
A seguir, apresentaremos, de forma sucinta, cada uma dessas ferramentas, 
tendo, como base, Ditterich, Gabardo e Moysés (2009), Mendes (2012), Rodrigues 
et al. (2016) e Jesus et al. (2019).
125
PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA Capítulo 2 
FIGURA 6 – ALGUNS TIPOS DE FERRAMENTAS DE ABORDAGEM FAMILIAR
FONTE: A autora
Cabe salientar que o Genograma e o Ecomapa são muito usados, na prática 
da ESF, como recursos gráfi cos, pois oferecem as possibilidades de a eSF 
conhecer e intervir no âmbito familiar através do relacionamento, na subjetividade 
e na integridade da família, ordenando, de forma prática, as informações. Ainda, 
auxiliam no fortalecimento do vínculo entre a população assistida e os integrantes 
da equipe de saúde. Contudo, a eles, podem ser agregadas outras ferramentas, a 
fi m de auxiliarem, ainda mais, na apreensão do contexto familiar, especialmente, 
no que se refere à diversidade de arranjos.
Portanto, as ferramentas de abordagem familiar são de extrema importância 
para que a eSF compreenda, de forma efetiva, a situação de cada membro que 
compõe o núcleo familiar, a relação deles com os demais integrantes e com as 
outras famílias com as quais convivem, as quais estabelecem uma rede de apoio 
social. Ainda, há o entendimento dos processos de saúde/doença que ocorrem 
nesse âmbito, o que permite o acompanhamento ao longo do tempo, favorecendo 
a defi nição de ações preventivas que sejam capazes de promover a saúde de 
todos os componentes.
Essas ferramentas possibilitam que a eSF conheça a cultura, a estrutura, o 
ciclo de vida e as relações inter e intrapessoais da família, como ela se organiza 
para o cuidado e como as questões emocionais interferem no quadro clínico. 
Assim, identifi cam-se as potencialidades e as fragilidades, propiciando, aos 
integrantes, participarem do processo de coleta das informações, com autonomia 
e empoderamento na construção das saúdes individual e familiar.
126
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
À medida que o profi ssional de saúde adentra no contexto familiar, seja na 
unidade de saúde ou no próprio domicílio, ocorre uma corresponsabilização pelo 
cuidado, contribuindo para uma forte proximidade e pelo fortalecimento do vínculo.
1 - Com base na leitura e nos conhecimentos adquiridos durante a 
leitura, analise as afi rmativas e coloque “V” para as verdadeiras e 
“F” para as falsas: 
( ) Equipamentos/suprimentos, programas de prevenção e dinâmica 
em grupo são alguns exemplos de tecnologias leves, leve-duras e 
duras, respectivamente.
( ) O Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade, no 
primeiro ciclo, contemplou a adesão das equipes de Saúde da 
Família.
( ) O genograma é uma representação gráfi ca do sistema familiar, 
um instrumento que serve para ampliar o conhecimento a respeito 
das famílias. 
( ) O processo de trabalho das equipes de Saúde da Família deve 
estar direcionado, exclusivamente, para a promoção da saúde 
nos territórios, sob sua responsabilidade.
( ) A defi nição do território de atuação e de população, sob 
responsabilidade das eSF, é uma característica do processo de 
trabalho das equipes.
Assinale a alternativa que apresenta a sequência CORRETA, de 
cima para baixo:
a) ( ) F – V – V – F – V.
b) ( ) V – V – F – F – V.
c) ( ) F – V – V – F – V.
d) ( ) V – V – F – F – V.
e) ( ) V – V – V – V – V.
127
PRINCÍPIOS GERAIS DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA Capítulo 2 
ALGUMAS CONSIDERAÇÕES
Concluímos mais uma etapa do nosso percurso, mesclando fatos históricos 
e atualidades, e esperamos que o conteúdo, aqui, apresentado, tenha sido útil 
e contribuído para pluralizar o seu olhar sobre a Estratégia Saúde da Família e 
todas as nuances dela.
Neste capítulo, você teve a oportunidade de conhecer, com mais 
profundidade, a gênese da Estratégia Saúde da Família, perpassando pela 
organização e pelo processo de trabalho dela.
Constatamos que o Programa Saúde da Família, ora denominado de 
Estratégia Saúde da Família, foi concebido como um modelo que visa reorganizar 
a Atenção Básica/Atenção Primária à Saúde, de acordo com os preceitos que 
regem o Sistema Único de Saúde (SUS), além de ampliar o acesso aos serviços. 
A ESF propõe alterações na forma de prestar assistência e atenção à saúde 
para a população, o que deve ser equânime, integral e contínuo, tendo, como 
núcleo de cuidado, a família, visando substituir o modelo biomédico ou médico-
clínico, focado no cuidado individualizado e na doença, com a saúde nas múltiplas 
dimensões.
Sabe-se que um programa ou uma estratégia, por si só, não será sufi ciente 
para romper estruturas enraizadas se não ocorrerem alterações no perfi l dos 
sujeitos que se colocam como protagonistas desse novo modelo assistencial que 
se pretende incutir.
Faz-se necessária a construção de uma nova cultura e de um comportamento 
pautados pela humanização, pela empatia e pela cidadania, com associação a 
novas confi gurações de trabalho e de conhecimentos técnicos, independentemente 
do momento histórico.
Reiteramos que a ESF é caracterizada pela atuação dela na comunidade, 
considerando o trabalho com a família e as relações econômicas, sociais e 
políticas que permeiam a realidade dos indivíduos, pautando-se em uma prática 
de saúde interdisciplinar e interprofi ssional, à medida que abarca diferentes 
categorias e, por conseguinte, múltiplos saberes e práticas, os quais aspiram uma 
atenção integral e resolutiva.
A ESF objetiva mudanças paradigmáticas no modo de se conceber a relação 
entre profi ssional de saúde e população, e nas questões saúde/doença, as quais 
não são fáceis para ser realizadas, pois geram uma sucessão de transformações, 
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 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
que vão desde questões políticas até concepções pessoais dos atores envolvidos 
no processo.
Mesmodiante dessa proposta auspiciosa, os estudos (e o cotidiano) têm 
demonstrado fragilidades nessa promoção de mudanças, evidenciando que, 
ainda, perduram ações curativas, voltadas para o tratamento e para a reabilitação 
de doenças, com ênfase no modelo biomédico e com lacunas no trabalho em 
equipe. Portanto, há, ainda, muitos desafi os, pela frente, para a real efetivação da 
ESF como um modelo hegemônico.
Por fi m, vimos, até aqui, que a ESF, com a equipe multiprofi ssional, deve 
ter um olhar voltado para o indivíduo, para a família dele e para a comunidade 
em sua totalidade, a partir do rompimento com a lógica tradicional de cuidado à 
saúde, ressignifi cando o processo de trabalho, com a interdisciplinaridade como 
base e atuação interprofi ssional. Ademais, reitera-se que o trabalho em equipe, 
na ESF, é de extrema relevância. Deve ser enfatizado e discutida a dinâmica do 
processo de trabalho no que se refere à organização e às relações, o que auxilia 
para que as fragilidades e as potencialidades sejam compreendidas.
No próximo e último capítulo, daremos continuidade à evolução, aos desafi os 
e às perspectivas futuras para a ESF.
Até mais!
REFERÊNCIAS
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novo paradigma? 1998. Disponível em: https://www.arca.fi ocruz.br/bitstream/
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à saúde e Estratégia Saúde da Família. In: CAMPOS, G. W. S. et al. Tratado de 
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138
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
CAPÍTULO 3
ESF E NASF-AB: INTERFACE E
PANORAMA ATUAL
 A partir da perspectiva do saber-fazer, são apresentados os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
• Compreender o NASF-AB como estratégia de ampliação das ações da ESF, os 
aspectos conceituais, os objetivos, as normatizações e as principais diretrizes.
• Conhecer e analisar a atual conjuntura da Saúde da Família.
• Oportunizar e estimular uma refl exão crítica a respeito da relação do NASF-AB 
com a ESF.
• Desencadear refl exões diante das formas de organizar o trabalho do NASF-AB.
• Pluralizar o olhar referente aos atuais acontecimentos históricos e políticos 
que impactam na saúde da família e na organização do modelo assistencial à 
saúde.
140
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
141
ESF E NASF-AB: INTERFACE E PANORAMA ATUAL Capítulo 3 
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
Nos capítulos anteriores, constatamos que, desde os primórdios, até a 
atualidade, várias foram as tentativas de organizar a assistência à saúde no Brasil, 
com a implantação de diversos modelos, sendo que o marco histórico ocorreu via 
instauração do PSF, o qual, posteriormente, passou a ser legitimado como ESF, 
tornando-se o elemento fundamental da agenda política para o ordenamento das 
ações e dos serviços de Atenção Básica.
Dando prosseguimento à nossa disciplina, o último capítulo visará retratar, 
em um primeiro momento, o contexto histórico do Núcleo de Apoio à Saúde da 
Família (NASF), desde a concepção, perpassando pelas alterações, como pela 
NASF-AB, até a provável extinção. Assim, traremos subsídios teóricos e históricos 
para que você possa contextualizar o NASF-AB como estratégia de ampliação 
das ações da ESF.
Posteriormente, abarcaremos o apoio matricial e a integração entre a ESF e 
o NASF-AB, fi nalizando com a tematização de questões pertinentes ao momento 
atual, envolvendo essas duas estratégias, com um breve recorte temporal diante 
do maior desafi o da saúde do século XXI: a pandemia da COVID-19.
É imprescindível esclarecer que não se pretende esgotar temas tão 
complexos, mas apresentar considerações relevantes que contribuam para 
aprofundar a sua compreensão de tais temáticas, a fi m de que ocorram refl exões 
apuradas, contribuindo, de forma efetiva, para as suas formações acadêmica e 
profi ssional.
Esperamos que aproveite, ao máximo, o conteúdo, e desejamos um 
excelente estudo!
2 DO NASF AO NASF-AB: 
CONHECENDO O NÚCLEO 
AMPLIADO DE SAÚDE DA FAMÍLIA
Almeida (2016), ao estudar a sociogênese do NASF, descreve quatro 
momentos específi cos no que se refere à construção dele, no contexto do 
Ministério da Saúde. O primeiro, de 2000 a 2002, caracterizou-se pelas primeiras 
articulações para que as equipes de atenção primária à Saúde fossem ampliadas; 
no segundo momento, compreendido entre 2003 e 2005, apresentou-se o 
142
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDEDA FAmÍLiA
Núcleo de Atenção Integral à Saúde da Família (NAISF) como produto fi nal, 
cujo delineamento era centrado em ações individuais e curativas, com foco na 
integralidade da atenção, que seriam desenvolvidas por equipes, previamente, 
defi nidas; no terceiro momento, correspondente ao período de 2005 a 2006, 
houve a revogação da Portaria que instituiu o NAISF, além de um “vácuo” no 
debate acerca da ampliação das equipes de APS; por fi m, no quarto momento, 
entre 2007 e 2008, surgiu o NASF, com ações centradas no apoio às eSF, a partir 
de uma perspectiva de matriciamento de práticas e de saberes.
Você sabia da existência do NAISF? Pois então, antes dessa 
denominação, houve uma outra versão, chamada de Núcleo de 
Saúde Integral (NSI), a qual centraria as ações em três áreas 
específi cas (saúde mental; atividade física e saúde; e reabilitação) e 
duas áreas interseccionais (serviço social e alimentação e nutrição). 
Objetivava avançar na consecução da integralidade da atenção e 
da gestão em saúde e na resolubilidade, nos municípios com 50 mil 
habitantes ou mais, e com menos de 10 eSF. Após a formulação de 
diversas propostas e formatos, o NSI foi renomeado para Núcleos de 
Atenção Integral à Saúde da Família (NAISF) (ALMEIDA, 2016).
O NAISF foi instituído pela Portaria nº 1.065, de 4 de julho de 2005, 
como um arranjo organizacional de suporte técnico às eAB em quatro áreas 
(atividade física; alimentação/nutrição; saúde mental; e reabilitação), a fi m de 
ampliar a integralidade e a resolubilidade da atenção à saúde em municípios 
com 40 mil habitantes ou mais e que possuíssem, pelo menos, nove eSF, 
exceto a Amazônia Legal, cujo mínimo seria de sete eSF e 30 mil habitantes. 
As categorias profi ssionais contempladas eram: profi ssional de Educação 
Física, instrutor de práticas corporais, fi sioterapeuta, nutricionista, psiquiatra, 
psicólogo, fonoaudiólogo, terapeuta ocupacional e assistente social. Contudo, 
no dia seguinte, a Portaria foi revogada, assim como outras, em decorrência da 
exoneração do ministro da Saúde, Humberto Costa (ALMEIDA, 2016).
Nesse contexto, em 2008, 14 anos depois da institucionalização do Programa 
Saúde da Família (PSF) e de intensos debates e negociações no âmbito federal, 
o Ministério da Saúde, por meio da Portaria nº 154, criou o Núcleo de Apoio à 
Saúde da Família (NASF), com a expectativa de expandir a cobertura e as 
ações da Atenção Básica (AB), para alcançar a interdisciplinaridade das ações 
143
ESF E NASF-AB: INTERFACE E PANORAMA ATUAL Capítulo 3 
e a integralidade da atenção à saúde. Tinha, como escopo, o apoio às equipes 
de Saúde da Família (eSF), contribuindo com as formas assistencial e técnico-
pedagógica (BRASIL, 2008; 2014).
Com relação aos apoios assistencial e técnico-pedagógico, Batista et al.
(2017, p. 265) explicam que
O apoio assistencial se caracteriza por abarcar os atendimentos 
individuais ou compartilhados, e o desenvolvimento da 
prática grupal, tendo, o usuário, como favorecido. Já o apoio 
técnico-pedagógico se refere à educação permanente, ação, 
diretamente, voltada para a equipe.
O NASF é uma estratégia inovadora que tem, como objetivos, apoiar a AB e 
a ESF, ampliar a cobertura, aumentar a resolutividade, reforçar os processos de 
territorialização e de regionalização em saúde, e aperfeiçoar a atenção e a gestão, 
constituindo-se como uma equipe de apoio, com o oferecimento de retaguarda 
para o cuidado integral (BRASIL, 2010b; 2014).
É de suma relevância recordar que a proposta do NASF partiu de um 
contrafl uxo, ou seja, a AB, na maioria dos lugares, acontecia por meio da 
multiprofi ssionalidade, com o cuidado médico-centrado que envolvia, apenas, 
enfermeiros, odontólogos e agentes comunitários de saúde, sendo que o acesso 
aos demais profi ssionais ocorria a partir da atenção secundária, mediante 
encaminhamento e contrarreferência, de forma inefi ciente e descompromissada 
na maioria das vezes (REIS; MENESES, 2020).
O Ministério da Saúde, ao instituir o NASF, possibilitou a inserção de outros 
profi ssionais da área da saúde, de nível superior, como membros das equipes, 
haja vista que, até então, a composição dos times era arraigada nos profi ssionais 
médicos e enfermeiros.
Diversas categorias profi ssionais da área da saúde formam a equipe do 
NASF, com atuação em parceria com as eSF e auxílio para o manejo e para a 
resolução de problemas clínicos e sanitários. É preciso revisar a prática do 
encaminhamento, de forma integrada e sistemática, com a redefi nição das 
práticas de referência e de contrarreferência em um seguimento longitudinal e de 
ampla integralidade do cuidado, a fi m de consolidar os atributos da AB e o papel 
dela, o de coordenadora do cuidado no SUS (BRASIL, 2008; 2010b; 2014).
O NASF não é, meramente, o acréscimo de outras áreas da saúde para 
apoiar as eSF, mas uma estratégia de ação ampliada, a qual trabalha, de forma 
interprofi ssional, a fi m de atender aos princípios do SUS, especialmente, o da 
integralidade (BRASIL, 2017). 
144
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
De acordo com a Portaria nº 154/08, foram estabelecidas duas modalidades 
de NASF (NASF 1 e NASF 2). As equipes eram compostas por assistente 
social, farmacêutico, fi sioterapeuta, fonoaudiólogo, médico acupunturista, 
médico ginecologista, médico homeopata, médico pediatra, médico psiquiatra, 
nutricionista, psicólogo, profi ssional de Educação Física e terapeuta ocupacional 
(BRASIL, 2008).
Conforme a referida Portaria, a composição de cada NASF poderia ser 
defi nida pelos gestores municipais, considerando os critérios de prioridades locais 
e de disponibilidade de profi ssionais. Ainda, recomenda que cada NASF conte 
com, pelo menos, um profi ssional da área da saúde mental.
É necessário destacar que o teor da Portaria fundadora do NASF está 
congruente com o movimento mundial, valorizando a atuação de equipes 
multiprofi ssionais e as abordagens interdisciplinares. Ainda, sugere diversas áreas 
de ações voltadas para práticas integrativas e complementares, atividade física, 
assistência farmacêutica, alimentação e nutrição, saúde mental, serviço social, 
saúde da mulher e reabilitação.
Observe, a seguir, as principais características do NASF, de acordo com os 
documentos ministeriais:
FIGURA 1 – PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DO NASF
FONTE: A autora
O NASF, como apoiador da ESF, veio para preencher uma lacuna na AB, 
ao incluir outras categorias profi ssionais da área da saúde, essenciais para 
a ampliação do cuidado à saúde da população e para a implantação de ações 
multiprofi ssionais e não médicas voltadas para a promoção e a qualidade de 
vida. Portanto, a proposta tem, como conceito norteador, a clínica ampliada, a 
fi m de que os profi ssionais atuem além de um recorte diagnóstico, superando a 
145
ESF E NASF-AB: INTERFACE E PANORAMA ATUAL Capítulo 3 
lógica assistencialista curativa, por meio de projetos terapêuticos e atendimentos 
compartilhados, com o envolvimento dos usuários e das singularidades de cada 
um.
Vale destacar que a defi nição das ações do NASF está voltada para duas 
responsabilidades: práticas sobre a população e sobre a eSF.
Clínica ampliada: toda profi ssão faz um recorte, um destaque 
de sintomas e de informações, cada uma de acordo com o núcleo 
profi ssional. Ampliar a clínica signifi ca, justamente, ajustar os 
recortes teóricos de cada profi ssão às necessidades dos usuários. A 
clínica ampliada pode ser caracterizada pelos seguintes movimentos: 
1) compreensão ampliada do processo saúde-doença e construção 
compartilhada dos diagnósticos e das formas terapêuticas; 3) 
ampliação do “objeto de trabalho”; 4) transformação dos “meios” ou 
dos instrumentos de trabalho; 5) suporte para os profi ssionais de 
saúde (BRASIL, 2010b).
O trabalho integrado entre as equipes multiprofi ssionais propicia o 
atendimento compartilhado entre os profi ssionais, a discussão de casos clínicos,a 
construção de projetos terapêuticos, e o desenvolvimento de ações intersetoriais, 
visando à prevenção, à promoção da saúde, à ampliação e à qualifi cação das 
intervenções em saúde de grupos populacionais e no território.
Convém salientar que as possibilidades de intervenções do NASF com a ESF 
são variadas, perpassando pelo apoio pedagógico às equipes, pela elaboração de 
projetos de saúde para o território adscrito, pelos atendimentos compartilhados e 
pelas discussões de casos clínicos, ou seja, por todo o ciclo vital, pela promoção 
de saúde, pelas visitas domiciliares etc. (SOUZA; MEDINA, 2018).
É preciso ressaltar que o NASF não recebe encaminhamentos da eSF/eAB, 
portanto, não se constitui como uma porta de entrada do sistema para os usuários, 
servindo de apoio às equipes para a discussão dos casos e das decisões em 
conjunto, ou seja, os casos/situações serão debatidos entre os profi ssionais da 
eSF/eAB e da NASF, e realizado o diagnóstico para que as defi nições das ações 
sejam pactuadas e repactuadas em conjunto. Ainda, é possível contar, ou não, 
com a ação direta do profi ssional do NASF.
146
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
O NASF não é um ambulatório de especialidades. Portanto, 
não se constitui como serviços com unidades físicas, e não é de 
livre acesso para o atendimento individual ou coletivo, ou seja, os 
profi ssionais não têm ligação direta com os usuários.
Segundo Almeida (2016), a entrada do NASF na agenda da saúde brasileira 
foi favorecida por alguns fatores, como: experiências de inserção de equipes 
multiprofi ssionais na AB, em alguns Estados e municípios; cenário político benéfi co 
ao fortalecimento de políticas sociais, um movimento de distintas categorias 
profi ssionais de saúde contra o Projeto de Lei do Ato Médico; necessidade de 
ampliação do mercado de trabalho na área da saúde etc.
Em 2007, o NASF integrou o plano “Mais Saúde”, o qual foi anunciado como 
um grande avanço para a melhoria das condições de saúde e de qualidade de 
vida dos brasileiros. Foram apresentadas 86 metas e 208 ações, com a previsão 
de fi nanciar o custeio de 1.500 NASF até o ano de 2011, uma meta ultrapassada, 
pois, no fi m desse mesmo ano, já existiam 1.609 NASF em todo o Brasil (BRASIL, 
2007; 2011).
Em 2010, uma nova modalidade de NASF (NASF 3) foi criada pela Portaria 
nº 2.843, com prioridade à atenção integral em saúde e em saúde mental aos 
usuários de crack, de álcool e de outras drogas. Foi, imposta na AB, em municípios 
com até 20 mil habitantes (BRASIL, 2010b), e revogada pela Portaria nº 2.488/11.
Nesse mesmo ano, no de 2010, as Diretrizes do NASF foram publicadas no 
Caderno de Atenção Básica nº 27, o qual, também, apresenta as orientações para 
a construção dos processos de trabalho dos profi ssionais incorporados aos NASF 
(BRASIL, 2010a), um valoroso referencial para as equipes desempenharem as 
atividades. Entretanto, Tesser (2017) alerta que as diretrizes ministeriais acabam 
por gerar ambivalências e superposições entre eSF e NASF.
Conforme o Caderno supracitado, as equipes NASF devem atuar em 
consonância com as diretrizes relativas à AB, ou seja, “ações interdisciplinar e 
intersetorial; educação permanente em saúde dos profi ssionais, e da população; 
desenvolvimento da noção de território; integralidade, participação social, 
educação popular; promoção da saúde e humanização” (BRASIL, 2010a, p. 7).
147
ESF E NASF-AB: INTERFACE E PANORAMA ATUAL Capítulo 3 
Na lógica apresentada, a integralidade é a diretriz primordial a ser 
desempenhada pelo NASF, concebida sob três dimensões: a prática (traduz-
se na abordagem integral do usuário); a organizacional (é a integração das 
ações de promoção, de prevenção, de reabilitação e de cura, com a garantia 
do acesso às redes de atenção, segundo as necessidades da população); e a 
política (pertinente às respostas governamentais aos problemas de saúde e às 
necessidades de determinados grupos) (BRASIL, 2010a).
Outro aspecto a ser apontado e que gera controvérsias é a assistência 
individualizada. Segundo o Caderno nº 27 (BRASIL, 2010a), o atendimento 
individualizado não é uma ação prioritária, devendo ocorrer, somente, em casos, 
extremamente, necessários, e procurando manter o vínculo com a eSF, a qual é 
a responsável por dar seguimento ao caso. Assim, os atendimentos individuais 
fazem parte das ações realizadas pelos profi ssionais do NASF, mas, ainda, não 
são entendidas como prioritárias.
Em comemoração aos 10 anos do NASF, a Secretaria de 
Atenção Primária à Saúde desenvolveu uma série de vídeos. O 
vídeo 1 é relativo às diretrizes, e pode ser acessado em https://www.
youtube.com/watch?v=WSwtHKx2xlg&list=PLaS1ddLFkyk-xRkL_
MfM9_-jKoiajAS8C.
A atuação do NASF está dividida em nove áreas estratégicas, as quais não 
são remetidas à atuação específi ca e exclusiva de uma determinada categoria 
profi ssional: Saúde da criança/do adolescente/do jovem; Saúde mental; 
Reabilitação/saúde integral da pessoa idosa; Alimentação e nutrição; Serviço 
social; Saúde da mulher; Assistência farmacêutica; Atividade física/práticas 
corporais; e Práticas integrativas e complementares (BRASIL, 2010a).
Quer ter acesso ao Caderno de Atenção Básica nº 27: Diretrizes 
do NASF? Acesse http://189.28.128.100/dab/docs/publicacoes/
cadernos_ab/abcad27.pdf.
148
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
Em 2011, por meio da Portaria nº 2.488, as categorias foram ampliadas, 
sendo acrescentados os seguintes profi ssionais: médico ginecologista/obstetra; 
médico geriatra; médico internista (clínica médica); médico do trabalho; médico 
veterinário; profi ssional com formação em educação e arte, ou seja, arte 
educador; e profi ssional de saúde sanitarista, graduado na área da saúde e com 
pós-graduação em Saúde Pública/Coletiva, ou graduado em uma dessas duas 
áreas (BRASIL, 2011).
Em 2015, havia um total de 25.102 profi ssionais de saúde 
que trabalhavam no NASF, conforme o Cadastro Nacional 
de Estabelecimentos de Saúde (CNES). 22,4% deles eram 
fi sioterapeutas; 16,9%, psicólogos; e, 15%, nutricionistas (QUIRINO 
et al., 2019).
Essa Portaria reiterou a atuação integrada entre as equipes do NASF e da 
ESF, propondo que o NASF, também, deveria apoiar os profi ssionais das eAB 
para populações específi cas, como o Consultório na Rua, equipes ribeirinhas e 
fl uviais e Academia da Saúde, a fi m de compartilhar saberes e práticas de saúde 
nos territórios, sob a responsabilidade dessas equipes.
Enfatiza-se que, inicialmente, somente os municípios que possuíam, no 
mínimo, três equipes de Saúde da Família, podiam implantar o NASF, sendo 
que, com a publicação da Portaria nº 3.124/2012, foi universalizado para todas 
as cidades brasileiras, inclusive, para aquelas que possuíam uma única eSF. Tal 
Portaria, também, recriou a modalidade NASF 3, a qual deveria estar vinculada 
uma (mínimo) ou duas (máximo) eSF e/ou eAB para populações específi cas 
(consultórios na rua, equipes ribeirinhas e fl uviais), agregando-se, de modo 
específi co, ao processo de trabalho, como uma equipe ampliada (BRASIL, 2012). 
Dessa forma, segue um resumo das modalidades. Acompanhe!
149
ESF E NASF-AB: INTERFACE E PANORAMA ATUAL Capítulo 3 
FIGURA 2 – RESUMO DAS MODALIDADES DO NASF
FONTE: Adaptada de Brasil (2017)
Obs.: Revogada pela Portaria n° 2.979/19, a qual será abordada mais adiante.
De acordo com a diretriz ministerial, a composição das equipes NASF deve 
ser estabelecida pelo gestor municipal, em consulta às eSF/eAB, conforme as 
necessidades constatadas no território, o perfi l epidemiológico e as condições 
socioeconômicas da população, a fi m de priorizar os profi ssionais que mais se 
enquadrem para o desenvolvimento das ações de promoção, de prevenção e de 
reabilitação (BRASIL, 2010a; 2014; 2017).
Ressalta-se que cada equipe do NASF tem características próprias, com 
variações, conforme o funcionamento dasESF de cada município.
A criação do NASF alterou a dinâmica de trabalho nas unidades de saúde, 
trazendo um novo formato de atuação, pautado em uma integração dialógica. 
Assim, rompeu-se com a hierarquização tradicional, uma vez que prima pelo 
compartilhamento de saberes e de práticas, com a geração de questionamentos, 
de expectativas e de objeções, tendo em vista que as eSF não foram indagadas 
se queriam receber tal apoio.
Outra questão importante a ser apontada é que as equipes NASF, além das eSF 
e das eAB, podem participar do Programa de Melhoria do Acesso e da Qualidade na 
Atenção Básica (PMAQ-AB), desde que o município tenha aderido a ele.
A primeira avaliação que o NASF passou, por meio do PMAQ-AB, foi em 2013. 
As equipes foram classifi cadas e certifi cadas em quatro categorias (insatisfatório; 
mediano ou abaixo da média; acima da média; muito acima da média), de acordo 
150
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
com o desempenho delas. As que tinham melhores desempenhos poderiam, até 
mesmo, duplicar o valor recebido, enquanto as classifi cadas como insatisfatórias 
seriam desclassifi cadas do Programa (BRASIL, 2013b).
No que concerne aos resultados dessa avaliação (2º ciclo), foram 
decepcionantes, pois, das 1.813 equipes NASF avaliadas (78,5% do número 
total), somente 285 delas (15,7%) foram classifi cadas com desempenho muito 
acima da média; 884 (48,8%), com desempenho mediano ou abaixo da média; 
e, 40 (2,2%), desclassifi cadas (BRASIL, 2015), demonstrando que muito, ainda, 
precisava ser realizado para melhorar a qualidade dessas equipes.
Já no 3º ciclo, homologado pela Portaria nº 1.658, de 12 de 
setembro de 2016, esse número aumentou para 4.110 equipes 
NASF-AB (BRASIL, 2018a), representando 91,2% do total 
(acréscimo de 226,47% se comparado ao 2º ciclo). A avaliação 
externa foi realizada em 2018 (2º semestre), com publicação de duas 
listas de certifi cação: Portaria nº 2.777/2018: https://www.in.gov.br/
materia/-/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/39731589/do1-
2018-09-05-portaria-n-2-777-de-4-de-setembro-de-2018-39731428; 
e Portaria nº 874/2019: https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-
n%C2%BA-874-de-10-de-maio-de-2019-108883717.
FONTE: <https://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2016/
prt1658_12_09_2016.html>. Acesso em: 24 abr. 2021.
Em 2014, foi lançado o Caderno de Atenção Básica nº 39 - Núcleo de Apoio 
à Saúde da Família. v. 1: Ferramentas para a gestão e para o trabalho cotidiano. 
Aborda a implantação, com a apresentação de algumas ferramentas a utilizar, 
incluindo o uso da informação para a qualifi cação das ações do NASF (BRASIL, 
2014). Esse Caderno traz ferramentas mais concretas, visando auxiliar os 
trabalhadores e os gestores na operacionalização rotineira do NASF.
O Caderno nº 39 está disponível em http://189.28.128.100/dab/
docs/portaldab/publicacoes/ caderno_39.pdf.
151
ESF E NASF-AB: INTERFACE E PANORAMA ATUAL Capítulo 3 
Como vimos, o Ministério da Saúde fundamenta a proposta do NASF por 
meio de um arcabouço teórico, composto por diretrizes e por dispositivos legais 
que servirão para a construção, a organização e a operacionalização do processo 
de trabalho dos profi ssionais envolvidos, e para apoiar a gestão.
 Após nove anos de existência do NASF, a 3ª edição da PNAB (2017) alterou 
a nomenclatura para “Núcleo Ampliado de Saúde da Família e Atenção Básica – 
NASF-AB”, ou seja, substituiu a dimensão do apoio pela dimensão da ampliação, 
e expandiu o escopo de atuação das equipes multiprofi ssionais, as quais podem 
complementar as eSF e outras equipes de AB (BRASIL, 2017).
FIGURA 3 – ALTERAÇÃO DE NASF PARA NASF-AB
FONTE: <https://conexaoto.com.br/2014/03/31/semus-implanta-nucleo-de-
apoio-a-saude-da-familia>; <http://sejaresidentepsi.blogspot.com/2018/02/
mudancas-na-politica-de-atencao-basica.html>; <https://atencaobasica.
saude.rs.gov.br/upload/arquivos/201811/01161304-material-de-apoio-para-
o-processo-de-trabalho-dos-nasf-ab.pdf>. Acesso em: 24 abr. 2021.
A mudança de nome gera questionamentos e dúvidas que 
abarcaram o motivo de se retirar a palavra “apoio”, relacionada ao 
termo apoio matricial. Seria uma tentativa de esmorecer a importância 
do apoio matricial? Essa alteração abriria brechas para que houvesse 
um retrocesso na integralidade do cuidado à saúde do usuário?
Apesar de ter ocorrido a modifi cação do nome, as diretrizes do trabalho 
permanecem as mesmas, e, de acordo com a Política Nacional de Atenção 
Básica/2017, o NASF-AB:
152
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
Constitui uma equipe multiprofi ssional e interdisciplinar 
composta por categorias de profi ssionais da saúde, 
complementar às equipes que atuam na Atenção Básica. É 
formada por diferentes ocupações (profi ssões e especialidades) 
da área da saúde, atuando, de maneira integrada, para dar 
suporte (clínico, sanitário e pedagógico) aos profi ssionais das 
equipes de Saúde da Família (eSF) e de Atenção Básica (eAB) 
(BRASIL, 2017, p. 17).
Como demonstrado, a PNAB/2017 ampliou a abrangência do NASF para 
além da ESF, mas, também, tornou-o mais ambíguo, o que pode favorecer as 
práticas assistencialistas tradicionais e o prenúncio da completa erradicação.
Desde a implantação, o NASF, como equipe de apoio, vem passando por 
ajustes e por algumas mudanças, a fi m de ampliar o acesso, de desenvolver ações 
mais próximas às comunidades, e de se qualifi car, de acordo com a demanda 
e as necessidades territoriais. O NASF, quando criado, poderia apoiar até 20 
eSF (modalidade 1), sendo que, após as três alterações (Portarias nº 2.488/11, 
3.124/12 e 2.436/17), o NASF 1 apoia até 9 eSF, ampliadas as ações, também, 
para as eAB.
Reitera-se que o trabalho do NASF é guiado pelas diretrizes da AB, com 
apoio às eAB, visando à ampliação e ao aperfeiçoamento da gestão e da atenção 
em saúde. Ainda, há a priorização da construção de redes de atenção, o que 
garante o cuidado integral à população. Entretanto, Tesser (2017) é partidário de 
que as diretrizes ministeriais acabam por gerar ambiguidades e superposições 
entre as eSF e as equipes NASF.
É válido, também, mencionar, que a literatura científi ca demonstra uma 
diversidade de modelos de NASF-AB, o que permite categorizar as equipes em 
três tipos de confi gurações, de acordo com Nascimento (2014): 1) aquela que 
mais se aproxima do modelo preconizado pelo Ministério da Saúde, ou seja, 
do NASF equipe matricial, com ações assistenciais e técnico-pedagógicas; 2) 
intitulada de equipe semimatricial, refl etindo tomadas assistenciais e técnico-
pedagógicas, mas com priorização do atendimento ambulatorial; e 3) denominada 
de equipe NASF assistencial-curativista, com distanciamento marcante do objetivo 
do NASF a partir do predomínio do apoio somente como uma forma de acesso 
aos profi ssionais especialistas.
Cabe enfatizar que as causas das variações dos modelos de NASF são 
múltiplas. Podem perpassar pela formação dos profi ssionais envolvidos, pelo 
arranjo das práticas elegidas pela gestão municipal e por determinações políticas, 
econômicas e ideológicas.
153
ESF E NASF-AB: INTERFACE E PANORAMA ATUAL Capítulo 3 
Para encerrarmos esta parte, segue um resumo com as principais 
características e as alterações referentes ao Núcleo nas PNAB 2011 e 2017. Logo 
após, haverá uma tabela com o histórico quantitativo de NASF-AB nos anos de 
2010 e de 2018.
QUADRO 1 – PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS E ALTERAÇÕES 
OCORRIDAS NO NASF-AB: PNAB 2011 x PNAB 2017
PNAB 2011 PNAB 2017
Nomenclatura: Núcleo de Apoio à Saúde da 
Família (NASF).
Nomenclatura: Núcleo Ampliado de Saúde da 
Família e Atenção Básica (NASF-AB).
NASF vinculado, apenas, à eSF. NASF-AB vinculado à eSF e à eAB.
Três modalidades. Três modalidades.
19 profi ssões/ocupações. 19 profi ssões/ocupações.
Descrição do processo de trabalho.
Sem descrição do processo de trabalho. Disci-
plinado no Caderno de AtençãoBásica nº 39 e 
normativas específi cas.
Defi nidos os valores de implantação e de 
custeio.
Normatização dos valores de implantação e de 
custeio em portarias específi cas.
Parâmetros de vinculação: NASF 1 (5-9 eSF); 
NASF 2 (3-4 eSF); NASF 3 (1-2 eSF).
Parâmetros de vinculação mantidos: NASF 
1(5-9 eSF/eAB); NASF 2 (3-4 eSF/eAB); NASF 
3 (1-2 eSF/eAB).
FONTE: A autora
TABELA 1 – EVOLUÇÃO DO QUANTITATIVO DE NASF-AB - 2010 E 2018
PERÍODO POPULAÇÃO NASF-AB 1 NASF-AB 2 NASF-AB 3 
2010 191.575.774 1.186 131 0
2018 206.114.067 3.275 1.011 1.231
FONTE: Adaptada de Portal e-Gestor (BRASIL, 2021b)
Salienta-se que os dados referentes ao NASF, no Portal e-Gestor, estão 
disponibilizados desde setembro de 2010, incluindo os dados da tabela, referentes 
aos Núcleos implantados com o fi nanciamento do Ministério da Saúde.
Com base no exposto, constata-se que, em 2010, havia um total de 1.317 
NASF. Já em 2018, passou para 5.527, um signifi cativo avanço dos Núcleos no 
país.
Você saberia responder, de imediato, o que é o apoio matricial? Pois bem, 
esse será o tema da nossa próxima seção, mas antes, que tal fazer as atividades 
de estudo?
154
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
Com base no que foi visto nesta primeira parte, responda às questões 
a seguir:
1 - Os Núcleos de Ampliação à Saúde da Família (NASF-AB) são 
equipes multiprofi ssionais que atuam de maneira integrada. 
Quais são os profi ssionais que os compõem?
 
2 - Os Núcleos de Apoio à Saúde da Família (NASF) foram criados 
em 2008, pelo Ministério da Saúde, com o objetivo de apoiar a 
Estratégia Saúde da Família. Cite uma característica do NASF.
3 - O NASF-AB traz uma nova forma de atuação, pautada em uma 
integração dialógica, com o compartilhamento de saberes e de 
práticas. Qual é a principal diretriz do NASF e como pode ser 
concebida?
3 APOIO MATRICIAL E INTEGRAÇÃO 
ENTRE ESF E NASF-AB
Antes de adentrarmos, especifi camente, no apoio matricial, faz-se necessário 
reiterar que a fi nalidade do NASF-AB é apoiar as eSF nos territórios sob sua 
responsabilidade, por meio dos apoios assistencial e técnico-pedagógico, guiada 
pelo conceito do apoio matricial, oferecendo uma retaguarda especializada aos 
profi ssionais das ESF mediante o compartilhamento de saberes, de práticas e a 
articulação das ações (BRASIL, 2014). 
O apoio matricial em saúde (conhecido, na prática, como matriciamento) 
é uma estratégia de cogestão para a organização dos trabalhos em rede e 
interprofi ssional, também, denominado de metodologia de trabalho ou ferramenta 
tecnológica. Pretende propiciar uma retaguarda especializada, de forma 
assistencial, e, por meio de suporte técnico-pedagógico, às equipes de referência 
(CAMPOS; DOMITTI, 2007; CAMPOS, 2000).
O Caderno nº 27 (BRASIL, 2010a, p. 12) esclarece que o “apoio matricial 
será formado por um conjunto de profi ssionais que não têm, necessariamente, 
relação direta e cotidiana com o usuário, mas cujas tarefas serão as de prestar 
apoio às equipes de referência (equipes de SF)”.
155
ESF E NASF-AB: INTERFACE E PANORAMA ATUAL Capítulo 3 
Com relação à equipe de referência, esse mesmo Caderno informa o 
seguinte:
A proposta de equipe de referência (equipe de SF), na APS, 
parte do pressuposto de que existe interdependência entre os 
profi ssionais. Prioriza a construção de objetivos comuns em 
um time, com uma clientela adscrita bem defi nida. Assim, uma 
das funções importantes da coordenação (gerência) de uma 
equipe de referência é, justamente, produzir interação positiva 
entre os profi ssionais em busca das fi nalidades comuns. 
Apesar das diferenças entre eles, é possível não as eliminar, 
mas aproveitar a riqueza que elas proporcionam (BRASIL, 
2010a, p. 11-12).
Portanto, a equipe de referência e o apoio matricial são metodologias que 
têm, como objetivo, organizar o processo de trabalho, a fi m de apresentar novas 
possibilidades de se realizar um cuidado à saúde mais ampliado, por meio da 
garantia de espaços de diálogo e das trocas de saberes entre distintas categorias 
profi ssionais.
De forma resumida, podemos dizer que a equipe de referência é a eSF, um 
padrão de saúde para a população adscrita, e o apoio matricial são os profi ssionais 
que auxiliam o trabalho da ESF.
Quer conhecer mais a respeito da equipe de referência e do 
apoio matricial? É só acessar HumanizaSUS: Equipe de Referência 
e Apoio Matricial, disponível em https://bvsms.saude.gov.br/ bvs/
publicacoes/equipe_referencia.pdf.
É preciso acentuar que os conceitos de apoio matricial (no caso, equipes 
NASF) e de equipe de referência (no caso, eSF/eAB) foram propostos pelo autor 
Gastão W. S. Campos, e aplicados, na prática, em serviços de saúde mental, de 
AB e hospitalar do SUS. Nessa direção, o apoio matricial e a equipe de referência 
são arranjos organizacionais e uma metodologia para a gestão do trabalho 
em saúde, com o objetivo de expandir a viabilidade de se realizarem a clínica 
ampliada e a integração dialógica entre diferentes especialidades e profi ssões 
(CAMPOS; DOMITTI, 2007; CUNHA; CAMPOS, 2011). 
Nessa dimensão, o arranjo do apoio matricial nos convida a repensar 
no processo saúde/doença biologicista, propondo a clínica ampliada como 
156
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
orientadora das práticas em saúde e modelo de trabalho colaborativo entre a 
equipe de referência e as equipes do NASF.
De acordo com Campos (2000), o termo "apoio", extraído do método Paideia, 
o qual concebe o apoiador institucional, propõe uma metodologia para ordenar 
uma relação entre referência e especialista, tomando, como base, os conceitos 
dialógicos, e não mais fundados na autoridade. Já o termo "matricial" visa anular o 
princípio da hierarquização, com a indicação de uma alteração drástica de posição 
do especialista em relação ao profi ssional que necessita do apoio dele, a partir de 
uma relação horizontalizada (CASTRO; CAMPOS, 2016).
O matriciamento enaltece a interdisciplinaridade, a interação entre os 
profi ssionais das equipes, o diálogo, o atendimento compartilhado e a concepção 
ampliada do processo saúde/doença, apresentando-se como um recurso para a 
organização do trabalho em saúde na AB, e com um dispositivo estratégico para 
melhorar a qualidade e para aumentar a resolutividade das intervenções em 
saúde (CAMPOS, 2000; CAMPOS; DOMITTI, 2007; BRASIL, 2014). 
Nessa acepção, as bases para o apoio matricial são conformadas pela 
responsabilização, pelo compromisso entre as equipes e os profi ssionais 
especialistas apoiadores, pela decisão compartilhada e pelos mecanismos de 
diálogo, segundo Castro e Campos (2016).
Na prática, o apoio matricial ocorre por meio de profi ssionais com outros 
núcleos de saberes, os quais compõem as equipes e que contribuirão para a 
ampliação do escopo das ações ofertadas e a articulação com outros pontos de 
atenção da rede, o que, consequentemente, auxiliará na garantia da continuidade 
do cuidado aos usuários (BRASIL, 2014).
Ressalta-se que o apoio matricial não é uma prerrogativa 
exclusiva do NASF, haja vista que profi ssionais de outros pontos 
de atenção da rede podem fazê-lo, como é o caso dos Centros de 
Atenção Psicossocial (CAPS) (BRASIL, 2014).
Cunha e Campos (2011) relatam que o apoio matricial utiliza os conceitos de 
núcleo e de campo, complementa a metodologia de trabalho prevista em sistemas 
hierarquizados (mecanismos de referência e de contrarreferência, protocolos e 
centros de regulação), e depende da ampliação dos locais nos quais se realiza 
157
ESF E NASF-AB: INTERFACE E PANORAMA ATUAL Capítulo 3 
a atenção especializada, da relação entre as equipes de saúde envolvidas e da 
ideação compartilhada de diretrizes sanitárias e clínicas entre os especialistas 
que propiciam o matriciamento e os integrantes da equipe de referência. Ademais, 
preconiza que a lógica de encaminhamentos indiscriminados seja alteradapara 
uma lógica de corresponsabilidade territorial, visando a uma grande resolutividade, 
de forma dinâmica e interativa.
A proposta para o desenvolvimento das ações do NASF está fundamentada 
no processo de trabalho, por meio do apoio matricial, o qual está embasado pelo 
referencial teórico-metodológico, o que inclui aspectos clínico-assistenciais (ação 
clínica específi ca direta com o usuário, de forma individual e/ou coletiva) e técnico-
pedagógicos (ação de apoio educativo com e para as eSF e as eAB (CAMPOS; 
DOMITTI, 2007; BRASIL, 2010b).
Na dimensão técnico-pedagógica, estão inseridas ações conjuntas entre os 
profi ssionais que compõem o NASF e as equipes vinculadas, as quais devem 
considerar as necessidades dos usuários, das famílias ou da comunidade em 
questão, como reuniões de matriciamento, discussão de temas, ações coletivas 
compartilhadas, atividades compartilhadas no território, dentre outras. Já as 
intervenções concernentes à dimensão assistencial estão voltadas às ações 
diretas dos profi ssionais do NASF com os usuários, ou seja, a atividades coletivas 
específi cas de cada classe profi ssional ou a atendimentos individualizados 
(BRASIL, 2014).
Cabe mencionar que a predominância da dimensão assistencial em relação 
ao apoio técnico-pedagógico é um obstáculo, indicando que a lógica de atenção, 
até então, está centrada na doença e no modelo curativo, forçando o NASF a 
trabalhar com uma lógica ambulatorial. Nesse sentido, a própria população cria 
uma expectativa de ser atendida de forma individual; a eAB espera que o NASF 
dê, unicamente, um suporte para os atendimentos clínicos; a gestão cobra, dos 
profi ssionais, uma produção quantitativa de atendimentos; e alguns profi ssionais 
que trabalham no NASF têm difi culdades de ampliar os próprios horizontes de 
atuação para além das ações inerentes ao núcleo de conhecimento (BRASIL, 
2014).
Para que a prática de apoio matricial ocorra, é fundamental o entrosamento 
das eSF/eAB e do NASF-AB. No entanto, o que se observa, no dia a dia, é a 
falta de articulação entre as equipes, além da necessidade de superar a lógica 
segmentada da saúde para a construção de redes de atenção e de cuidado. É 
de suma importância a desconstrução do saber disciplinar fragmentado, o qual, 
ainda, impera em algumas equipes.
158
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
O sucesso do processo de matriciamento dependerá de mudanças nas 
relações entre a equipe de referência (eSF/eAB) e a equipe de NASF-AB. 
Deverão substituir as hierarquizações da administração clássica por relações 
horizontalizadas e dialógicas, pautadas na permuta de saberes, na capacitação e 
nas responsabilidades bilaterais. Gera-se, dessa maneira, experiência para todos 
os colaboradores envolvidos (CAMPOS; DOMITTI, 2007; BRASIL, 2014).
Diversos estudos têm demonstrado que, ainda, são identifi cadas distintas 
formas de implantação e de operacionalização do NASF, e não há total clareza, 
por parte dos profi ssionais envolvidos, quanto ao modo de operar o apoio matricial, 
ou seja, o matriciamento permanece não sendo assimilado de maneira satisfatória 
em um cenário de expectativas controversas, permeado por dubiedade.
O Caderno nº 39 (BRASIL, 2014) estabelece algumas ferramentas de 
trabalho para que o apoio matricial seja colocado em prática, como o trabalho em 
grupo; o atendimento, o qual pode ser dividido em três modalidades: atendimento 
domiciliar compartilhado; atendimento individual compartilhado e atendimento 
individual específi co (também, denominado de interconsultas); o genograma; e o 
ecomapa, esses dois últimos já mencionados no Capítulo 2. Todavia, a utilização 
de tais ferramentas tecnológicas, ainda, não é parte do objeto do apoio matricial 
para muitas equipes do NASF, conforme nos revelam diversos estudos.
As práticas de grupos são uma das estratégias utilizadas para o 
desenvolvimento das ações multiprofi ssionais, as quais estão em conformidade 
com as diretrizes e os princípios do SUS, pois permitem a participação da 
comunidade, de acordo com as necessidades dela, a variabilidade de crenças 
e de costumes, tornando-se uma importante ferramenta de democratização do 
acesso, de manutenção da saúde e de inserção social do usuário, o que gera a 
qualidade de vida do indivíduo e dos familiares dele, repercutindo nos entornos 
social e laboral (RASERA; ROCHA, 2010). 
O atendimento domiciliar compartilhado está relacionado ao atendimento 
a um sujeito ou a uma família, na própria residência, em decorrência de estar 
acamado e/ou domiciliado, contando com a presença de um profi ssional da eSF/
eAB e de, pelo menos, um do NASF-AB. Com exemplo: atendimento a uma 
pessoa restrita ao leito realizado pelo médico e pelo nutricionista.
Com relação ao atendimento individual compartilhado, como o próprio 
nome já diz, é realizado em conjunto, com um profi ssional da eSF/eAB e com, 
pelo menos, um do NASF, uma das intervenções mais frequentes na rotina de 
trabalho (BRASIL, 2014). Como exemplo, podemos citar o atendimento a um 
idoso, realizado conjuntamente, entre a enfermeira e o fi sioterapeuta. 
159
ESF E NASF-AB: INTERFACE E PANORAMA ATUAL Capítulo 3 
Já o atendimento individual específi co pode ocorrer dependendo da 
conformação da rede do município, quando houver necessidade. Esse tipo de 
atendimento não é inviabilizado pela lógica do apoio matricial (BRASIL, 2014).
De acordo com a PNAB 2017, compete, às equipes do NASF-AB, dentre 
outras atribuições, realizarem atendimento individual, interconsulta, atendimento 
compartilhado, discussão de casos, educação permanente, ações de prevenção 
e de promoção da saúde, construção conjunta de projetos terapêuticos, debate 
em torno do processo de trabalho das equipes, intervenções no território e na 
saúde de grupos populacionais de todos os ciclos de vida e da coletividade, ações 
intersetoriais, dentre outras (BRASIL, 2017; 2018b).
Assim, o apoio matricial não pode ser caracterizado, apenas, pela escolha de 
uma ação isolada, uma vez que envolve diversas intervenções, as quais devem 
ser articuladas, de forma a responderem às necessidades dos territórios, dos 
usuários e das equipes.
O apoio matricial pode ser considerado, também, uma forma de educação 
permanente, à medida que os profi ssionais, com formações distintas, ampliam a 
comunicação entre si ao conduzir, de forma compartilhada, os casos (CASTRO; 
CAMPOS, 2016). 
É oportuno destacar que as práticas de Educação Permanente em Saúde 
(EPS) constam, no Caderno de Atenção Básica nº 27 e no nº 39, como disposições 
do trabalho do NASF. Nesse contexto, a EPS, no âmbito do NASF-AB, deve 
qualifi car os profi ssionais do NASF-AB e da ESF/AB por meio da problematização 
do processo de trabalho e das defi ciências de formação, pautadas pelas 
demandas.
Por que o apoio matricial?
Respondendo ao questionamento anterior, de acordo com Brasil (2018b), 
podemos dizer que o apoio matricial auxilia a equipe a encontrar novas alternativas 
para além dos encaminhamentos e dos procedimentos burocratizados; produz 
ganhos para o matriciador e para o matriciado; estabelece relações horizontais 
entre os serviços, com compartilhamento e negociação das estratégias de cuidado; 
supera a lógica do simples encaminhamento da referência e da contrarreferência 
entre a AB e os serviços especializados; e contribui para o acompanhamento 
longitudinal.
160
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
Para entender melhor o tema do apoio matricial como 
estratégia de compartilhamento do trabalho em equipe, você 
poderá assistir ao vídeo que engloba o Nasf/Apoio Matricial, por 
Gastão Wagner Campos, disponível em https://www.youtube.com/
watch?v=4Hl3KMGwyIE.
Conforme Castro e Campos (2016), a proposta do trabalho em saúde, 
pautada no apoio matricial, é inovadora para a transformação das relações 
interprofi ssionais e do modelo assistencial. Contudo, ainda, requer a superaçãode alguns impasses de diversas ordens, em especial, estruturais, técnicos e 
políticos, para o alcance dos objetivos.
A prática matricial tenciona mudanças nas relações de poder. Exercita a 
interdisciplinaridade, propõe o apoio educativo às eSF/eAB, e cria e fortalece os 
vínculos com os usuários, com o território e entre as equipes. Em contrapartida, 
apresenta entraves, como a grande demanda por cuidado da saúde; a resistência, 
por parte das eSF, em compartilharem os casos, e do NASF, em prestar 
assistência específi ca, com ações mais generalistas ou o oposto, tornando-se 
um ambulatório; as metas distintas entre as equipes; os entendimentos diferentes 
a respeito da execução do apoio matricial; a falta de especialistas na AB e nos 
serviços de retaguarda, dentre outros (TESSER, 2017; KLEIN; D´OLIVEIRA, 
2017). Assim, o apoio matricial é permeado pela intersubjetividade, uma vez que 
leva em conta a formação e como o profi ssional pensa no cuidado em saúde.
Sugerimos a leitura do artigo Núcleos de Apoio à Saúde da 
Família, Seus Potenciais e Entraves: Uma Interpretação a partir da 
Atenção Primária à Saúde, disponível em https://www.scielo.br/j/
icse/a/zBhWdfDtYq67F3874K6KY8F/?format=pdf&lang=pt.
161
ESF E NASF-AB: INTERFACE E PANORAMA ATUAL Capítulo 3 
3.1 RELAÇÃO ENTRE NASF-AB E ESF/
EAB
Como vimos anteriormente, o apoio matricial norteia o processo de trabalho 
do NASF-AB. Defi ne os papéis deste e das demais equipes envolvidas, seguindo 
recomendações do Ministério da Saúde. O NASF-AB tem, como função, apoiar 
as equipes na análise, no planejamento de ações oportunas e na realização de 
intervenções assistenciais com os usuários, por meio de atendimentos individuais 
ou em grupo (BRASIL, 2014).
As equipes de profi ssionais do NASF, com diferentes especialidades, são 
organizadas de forma interdisciplinar e intersetorial, e têm o objetivo de oferecer 
suporte às eSF e às eAB, de forma horizontal e com uma parceria colaborativa, 
a fi m de remodelar e de reorientar o modelo de atenção à saúde e de gestão, 
ampliando o escopo de olhares e de ações.
A interação entre as equipes do NASF e a eSF traz potencialidades e 
desafi os, uma vez que a implantação do NASF foi realizada sem que houvesse a 
revisão dos documentos norteadores das eSF, gerando algumas incongruências, 
como as diferentes exigências de produtividade ou tensões entre a lógica da 
colaboração e a da profi ssional tradicional, ou, ainda, a diferença de expectativas 
entre as equipes, conforme diversos autores apontam.
Outro ponto que merece destaque é que a integração das equipes não 
requer que todos os profi ssionais estejam todo o tempo juntos, ainda que sejam 
necessários momentos de encontro dos envolvidos. Assim,
o diálogo interdisciplinar e as práticas colaborativas devem 
ser as bases para a integração entre as equipes de AB e o 
NASF, procurando o desenvolvimento de uma postura proativa 
para atuar em uma lógica diferenciada daquela pautada no 
encaminhamento do usuário, tradicionalmente, instituída nos 
serviços de saúde. Vale reforçar que essa atitude precisa 
ser tomada pelos profi ssionais que compõem o NASF e por 
aqueles que conformam as equipes de AB, sendo necessárias 
permeabilidade e disposição para o trabalho (BRASIL, 2014, 
p. 67).
Você deve estar se perguntando: como podem ser pensadas ações 
colaborativas em conjunto, entre eSF/eAB e NASF-AB?
A atuação integrada entre NASF-AB e eSF/eAB pode ocorrer de diversas 
formas. Como exemplo, podemos citar a seguinte situação: O ACS relata, à 
equipe, que, ao visitar uma idosa na casa dela, preocupou-se com o desânimo, 
162
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
a apatia e a repentina perda de peso, solicitando uma intervenção. Assim, a 
eSF se reúne com a psicóloga e a nutricionista (profi ssionais do NASF-AB) para 
discutir o caso, e sendo sugerida a realização dos atendimentos psicológico e 
nutricional, além da oferta de atividades de convivência como trabalhos manuais, 
por exemplo. Ficou determinado que a enfermeira, por ter um vínculo mais forte 
com a idosa, seria a profi ssional de referência para discutir, com a usuária, as 
ações a serem desenvolvidas. Dessa forma, foi agendada uma visita domiciliar 
para discutir e para pactuar as ações, tendo, como desfecho, a concordância por 
parte da idosa, sendo, estas, desenvolvidas, registradas, debatidas, monitoradas 
e avaliadas pelas equipes, no decorrer do tempo.
A boa articulação entre o NASF-AB e a eSF/eAB é primordial para a 
efetivação do trabalho colaborativo, para que se estabeleça a lógica da 
cooperação interprofi ssional na rotina laboral. Sem embargo, é essencial que os 
trabalhadores estejam abertos a novos processos de trabalho horizontalizados e 
colaborativos, comprometidos com as necessidades dos usuários.
3.2 NASF-AB E PROCESSO DE 
TRABALHO
Sabemos que as fi nalidades do trabalho desenvolvido pelo NASF-AB são 
variadas e dependentes do perfi l da gestão das equipes, e existem inúmeros 
modelos de processos de trabalho e distintas formas de responder às demandas, 
o que confere caráter singular a cada núcleo.
O processo de organização do trabalho do NASF-AB é norteado, 
principalmente, pela lógica do apoio matricial, pela clínica ampliada, pela cogestão 
e por algumas outras ferramentas/instrumentos, como o projeto terapêutico 
e as intervenções no território, os quais são apresentados e recomendados no 
Caderno de Atenção Básica NASF-AB nº 27. Ainda, há outras ferramentas para o 
trabalho integrado entre NASF-AB e equipes vinculadas, elencadas no Caderno 
de Atenção Básica nº 39 (BRASIL, 2010a; 2014).
A PNAB/2017 orienta que o trabalho do NASF-AB seja realizado de forma 
horizontal e interdisciplinar:
Deve estabelecer o processo de trabalho a partir de problemas, 
de demandas, de necessidades de saúde e de grupos sociais 
nos territórios, e a partir de difi culdades dos profi ssionais de 
todos os tipos de equipes que atuam na Atenção Básica, a 
partir das análises e dos manejos. Para tanto, faz-se necessário 
o compartilhamento de saberes, de práticas intersetoriais 
163
ESF E NASF-AB: INTERFACE E PANORAMA ATUAL Capítulo 3 
e de gestão do cuidado em rede, incluindo a realização de 
educação permanente e a gestão de coletivos nos territórios, 
sob responsabilidade dessas equipes (BRASIL, 2017, p. 14).
Como ocorre a organização do trabalho integrado entre NASF-AB e eSF/
eAB?
Primeiramente, é de fundamental importância o compartilhamento de saberes 
e de práticas, como já visto, incluindo o apoio matricial, para que o processo 
de trabalho do NASF-AB seja organizado no sentido integrado, colaborativo, e 
pautado na corresponsabilização com as eSF/eAB.
Nessa acepção, o Caderno de Atenção Básica nº 39 - NASF sugere que 
sejam realizadas reuniões de matriciamento, atividades coletivas compartilhadas, 
e discussões por meio de rodas de conversa, por exemplo, entre os profi ssionais 
que compõem o NASF-AB e as eSF/eAB vinculadas (BRASIL, 2014).
As reuniões de matriciamento devem ser realizadas de forma periódica 
(mínimo, mensalmente) entre os profi ssionais do NASF-AB e a eSF vinculada, 
para discussão de casos e de temas, pactuação de ações, avaliação de 
resultados e repactuação de novas estratégias para o cuidado. Portanto, a partir 
dessas reuniões, as ações conjuntas serão defi nidas, e, as ações específi cas, 
desenvolvidas pelos profi ssionais do NASF (BRASIL, 2014).
Salienta-se que essas reuniões são espaços ideais para as trocas de saberes, 
as discussões de casos e as construções compartilhadas, e não somente um 
momento para que a eSF/eAB repasse os casos para os profi ssionais do NASF-
AB.
As atividades coletivas compartilhadas podem ser realizadas nas 
Unidades Básicas de Saúde (UBS) e em outros locais, dentro do território. É 
preciso contar com a participação da eSF/eAB e de profi ssionais do NASF-AB, 
com coordenação síncrona (profi ssional do NASF-AB e profi ssional daeSF) e/ou 
com a coordenação do NASF-AB ou da eSF (BRASIL, 2014).
Já a roda de conversa é uma forma democrática que oportuniza, a cada 
participante, expressar os próprios saberes, conhecimentos, experiências e 
pensamentos, o que facilita o aprofundamento de determinado tema e contribui 
para a defi nição de ações, por meio de um consenso.
Também, é importante ressaltar que, ao organizar a agenda de atividades, o 
profi ssional do NASF-AB deve focar no território específi co sob a responsabilidade 
dele, realizar ações interdisciplinares e incluir momentos de apoio para 
desenvolver atividades com cada uma das eSF/eAB vinculadas.
164
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
O Caderno de Atenção Básica nº 39 traz algumas recomendações 
para a elaboração da agenda, as quais podem ser acessadas em 
http://189.28.128.100/dab/docs/portaldab/publicacoes/caderno_39.pdf.
Reitera-se que o processo de trabalho, entre NASF e eSF/eAB, constitui-se 
a partir de ações compartilhadas entre as equipes, e, para a realização dessas 
ações, são utilizadas estratégias, como o Projeto Terapêutico Singular (PTS), 
o Projeto de Saúde no Território (PST), a pactuação de apoio, além do apoio 
matricial, que se destaca como a principal ferramenta usada pelo NASF-AB, além 
da clínica ampliada, já citada (BRASIL, 2010a; 2014).
O Projeto Terapêutico Singular (PTS) se confi gura por ser “um conjunto 
de propostas de condutas terapêuticas articuladas para um sujeito individual ou 
coletivo, resultado de discussão coletiva de uma equipe interdisciplinar, que pode 
ser apoiada pela equipe NASF”. É utilizado para situações mais complexas, e 
desenvolvido em quatro momentos (diagnóstico e análise; defi nições de ações e 
de metas; divisão de responsabilidades; e reavaliação) (BRASIL, 2014, p. 73-74).
O PTS é um dispositivo que leva em consideração a historicidade do 
indivíduo, valorizando-a, e possibilita a integração entre a equipe e o usuário, 
com a corresponsabilidade e a autonomia do indivíduo durante o processo saúde/
doença, além de ampliar o olhar sobre os casos encontrados à luz dos distintos 
saberes e profi ssionais, a fi m de solucionar o problema encontrado.
No que se refere ao Projeto de Saúde no Território (PST), “este funciona 
como catalizador de ações locais para a melhoria da qualidade de vida e para 
a redução das vulnerabilidades em um território determinado. O Projeto de 
Saúde no Território busca estabelecer redes de cogestão e corresponsabilidade, 
instaurando um processo de cooperação, de parceria entre os diversos atores 
sociais do território” (BRASIL, 2010a, p. 30).
O PST é uma estratégia que deve ser compartilhada entre as equipes 
envolvidas, baseada em ações de produção da saúde em um determinado 
território, por meio da identifi cação de uma área e/ou situação de risco, voltada 
para a produção de saúde mais integral.
A pactuação de apoio pode ser delimitada em duas atividades: avaliação 
conjunta, da situação inicial do território, entre os gestores, as equipes de SF e 
165
ESF E NASF-AB: INTERFACE E PANORAMA ATUAL Capítulo 3 
o Conselho de Saúde (espaço e análise, discussão e negociação para defi nir os 
profi ssionais integrantes da equipe NASF); e pactuação do desenvolvimento do 
processo de trabalho e das metas, entre os gestores, a equipe do NASF, a equipe 
de SF e a participação social (BRASIL, 2010a). Salienta-se que é uma ferramenta 
de cogestão, coordenada pela gestão de saúde e que deve estar em constante 
construção.
Faz-se necessário reiterar que a clínica ampliada é outra ferramenta 
tecnológica potente e resolutiva. Deve ser utilizada no cotidiano do NASF, a qual 
estimula práticas baseadas no compartilhamento de saberes, de experiências, de 
condutas e de procedimentos (BRASIL, 2010a). Nesse sentido, ela visa integrar e 
articular as diversas disciplinas existentes, sem desvalorizar nenhuma abordagem 
disciplinar, com os intuitos de potencializar uma prática em saúde mais complexa 
e de minimizar a fragmentação do processo de trabalho.
Essas ferramentas/estratégias conferem o caráter inovador do processo de 
trabalho do NASF-AB, e reafi rmam a importância dele para a AB e para o SUS. 
Todavia, é preciso se lembrar de que a defi nição das ferramentas utilizadas, 
ou das ações desenvolvidas, necessita estar relacionada às necessidades dos 
usuários ou da comunidade atendida, considerando as possibilidades de atuação 
dos profi ssionais do NASF-AB e das eSF/eAB envolvidos.
Que tal ampliar o seu conhecimento? Para isso, sugerimos o 
artigo Análise Documental sobre as Normativas do Trabalho no Núcleo 
Ampliado de Saúde da Família, publicado em 2019: https://www.
scielo.br/j/pcp/a/vQ5cgsBLngpvhhWBqvyrNLh/?lang=pt&format=pdf. 
Diversos estudos têm demonstrado a existência de descompasso do trabalho 
realizado em relação ao trabalho prescrito, ao se analisarem a organização e a 
gestão do processo de trabalho do NASF-AB.
Souza e Medina (2018) constataram que os processos de trabalho entre 
o NASF-AB e as eSF estão desarticulados e fragmentados, erigidos em um 
contexto biomédico, centrados na clínica, com a priorização à atenção individual 
e à medicalização das doenças, secundarizando a promoção da saúde e voltados 
para o modelo hegemônico. Portanto, relatam que há a necessidade de que o 
processo de trabalho seja requalifi cado, a fi m de torná-lo mais integrado, e 
166
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
enfatizam que os profi ssionais do NASF-AB e os gestores não podem delegar a 
responsabilidade pela integração, somente, às eSF.
A organização do processo de trabalho do NASF oscila, e apresenta certa 
crise de identidade, à medida que, nas ações individuais, há certa tendência a se 
manter o específi co núcleo de conhecimento e de domínio técnico do profi ssional, 
mas que, muitas vezes, reincide nos paradigmas tradicionais. Já nas atividades 
coletivas, existe a presença do nivelamento da diversidade em um nível de 
generalidade, sem que haja a exploração dos potenciais técnico-científi cos dos 
integrantes da equipe, o que pode gerar a impressão de desperdício.
Outrossim, existem antagonismos no que se refere à operacionalização do 
trabalho, pois, de um lado, estão os que pensam no NASF como um suporte às 
eSF/eAB, e, de outro, os que pensam nele funcionando como um ambulatório de 
especialidades, propício a gerar embates cotidianos, a infl uenciar a relação entre 
eSF e a equipe NASF.
O processo de trabalho dos NASF-AB apresenta evidências de difi culdades, 
as quais são constatadas nas diferentes regiões e nos Estados do país. Dentre 
os vários fatores que desafi am e obstaculizam o processo de trabalho, podem-
se citar: a resistência, por parte das eSF, em acolherem o modelo de apoio 
matricial; a lógica do atendimento ambulatorial; o foco nas práticas assistenciais, 
em detrimento das ações preventivas e de promoção da saúde; a difi culdade em 
compreender o trabalho do NASF-AB pelas equipes apoiadas e pelos profi ssionais 
que o compõem; e a não utilização de ferramentas de trabalho orientadas para o 
planejamento e para a vigilância em saúde (VIEIRA DE MACEDO et al., 2016; 
SHIMIZU; FRAGELLI, 2016).
A Portaria nº 2.539/2019 alterou as Portarias de Consolidação 
nº 2 e nº 6, de 28 de setembro de 2017, para instituir a equipe de 
Atenção Primária (eAP) no Anexo XXII - Política Nacional de Atenção 
Básica (PNAB) (BRASIL, 2019a).
Chegamos ao fi m de mais uma etapa, agora, só falta você revisar o que leu, 
fazendo a atividade de estudo.
167
ESF E NASF-AB: INTERFACE E PANORAMA ATUAL Capítulo 3 
1 - Nesta parte, foram apresentados o apoio matricial, a relação entre 
ESF e NASF, e o processo e a organização de trabalho do NASF-
AB. Dessa forma, leia as sentenças a seguir e coloque “V” para 
as verdadeiras e “F” para as falsas:
a) ( ) Considerando a perspectiva de apoio matricial, na qual se 
fundamenta o NASF-AB, podemos dizerque é inovadora, pois 
transforma as relações interprofi ssionais. 
b) ( ) As reuniões de matriciamento servem para as discussões 
de casos e de temas relevantes, de forma prioritária, a fi m de 
subsidiar novas ações e estratégias para o cuidado. 
c) ( ) Para a organização e o processo de trabalho do NASF-AB, 
algumas ferramentas tecnológicas podem ser utilizadas, dentre 
elas, tem-se o PTS, que leva em consideração a historicidade do 
território. 
d) ( ) As equipes NASF-AB devem ser organizadas de forma 
interdisciplinar, pois servem de retaguarda para as equipes Saúde 
da Família, em parceria cooperante.
4 ESF E NASF-AB: IMPASSES, 
DESAFIOS E PAPEL NA PANDEMIA 
DA COVID-19
No Capítulo 2, abordamos o contexto histórico do PSF/ESF até o período de 
2014, e constatamos que a expansão dele ocorreu de forma gradual, com impacto 
positivo na saúde da população brasileira, o que facilitou o acesso e a utilização 
dos serviços de saúde, com melhores índices.
Do ponto de vista histórico, podemos inferir que, no âmbito do SUS, nenhuma 
outra iniciativa em saúde alcançou a magnitude dessa estratégia, citada, 
internacionalmente, como exemplo de sucesso.
Dando prosseguimento aos fatos históricos relacionados à ESF, em outubro 
de 2016, temos a realização do VII Fórum de Gestão da Atenção Básica, 
promovido pelo Ministério da Saúde, com o desígnio de engendrar subsídios para 
a revisão da PNAB.
168
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
Em 2016, marcou presença a promulgação da Emenda Constitucional nº 95 
(emenda do “Teto dos Gastos”), congelando a destinação de recursos públicos 
por 20 anos e limitando as políticas sociais, especialmente, no fi nanciamento do 
SUS, e, por consequência, na ESF, depauperando os direitos sociais do cidadão 
brasileiro.
Até 2016, o Ministério da Saúde investiu R$ 5,5 bilhões para a 
construção de seis mil novas USF, reforma e ampliação de 11.800 
unidades já existentes e compra de equipamentos para 5.000 
unidades em obras de reforma e de infraestrutura para as unidades 
da ESF (ANDERSON, 2019).
Como indicado anteriormente, em 2017, foi aprovada a nova PNAB, a qual 
apresenta e singulariza a ESF. Referenciam-se a estrutura, o funcionamento e 
as diretrizes, mas, somente, descreve a família de forma diminuta, no Anexo 
I, do Anexo XXII, no Capítulo I - Das Disposições Gerais da Atenção Básica à 
Saúde, demonstrando a exiguidade e a necessidade de uma defi nição mais 
pormenorizada acerca de família nessa Política.
No que tange à cobertura da ESF, dados disponibilizados no Portal e-Gestor 
(2021b) indicam que esta alcançava 58% da população brasileira, atingindo 100% 
em alguns munícipios, em outubro de 2017. Vale pontuar que não há menção à 
cobertura universal no texto da PNAB/2017, sendo recomendada a abrangência 
de 100% da população adscrita somente em territórios considerados, socialmente, 
vulneráveis, ou de grande dispersão territorial, embora determine de 2.000 a 
3.500 pessoas por eSF/eAB (BRASIL, 2017).
A revisão da PNAB ocorreu em um contexto conturbado da política brasileira 
(após a destituição da presidente Dilma Rousseff e durante a exacerbação e a 
ascensão de manifestações institucionais e governamentais de apoio à redução 
do fi nanciamento de políticas públicas educacionais e de saúde), provocando 
críticas, rejeições e hesitações.
A 3ª edição da PNAB foi muito criticada, inclusive, por meio de nota conjunta, 
entre a ABRASCO (Associação Brasileira de Saúde Coletiva), o CEBES (Centro 
Brasileiro de Estudos de Saúde) e a ENSP (Escola Nacional de Saúde Pública). 
169
ESF E NASF-AB: INTERFACE E PANORAMA ATUAL Capítulo 3 
Tinha caráter de denúncia, tendo em vista a perda da prioridade, afetando os 
avanços conquistados pela ESF na história do SUS e os processos em curso, 
à medida que facultou outras confi gurações da AB, fomentando incertezas de 
possíveis retrocessos (ABRASCO, 2017).
Tal reformulação na PNAB acabou por permitir uma forte fl exibilização na 
implementação de modelos de AB, usurpando o caráter propositivo e indutor 
das políticas, dando margem à regressão em relação à construção que vinha 
ocorrendo entre a AB e a ESF.
O Ministério da Saúde justifi ca que as alterações propostas são decorrentes, 
dentre outros fatores, das disposições praticadas nas versões anteriores da PNAB, 
as quais suscitaram o desfi nanciamento de alguns serviços de AB, a necessidade 
de mais autonomia por parte da gestão municipal e a contemplação das distintas 
realidades regionais. Entretanto, muitas alegações do Ministério da Saúde podem 
ser consideradas falaciosas, em vista dos impactos assertivos da adesão e da 
expansão da ESF nas condições de saúde do povo brasileiro.
O texto da PNAB/2017, em relação à ESF, é dúbio, à medida que mantém a 
estratégia como prioritária, mas outorga e incita outras formas de organizações da 
AB, o que pode levar à desconstrução desta, uma vez que consegue acometer, de 
modo desfavorável, a estrutura e o funcionamento. 
Essa dubiedade se torna mais evidente quando outros elementos 
relacionados à ESF, constantes na PNAB/2017, são explorados, como é o caso 
das mudanças nos preceitos da composição profi ssional e do arranjo da carga 
horária das equipes que compõem a AB (obrigatoriedade de 40 h para todos 
os profi ssionais da ESF, inclusive, para os médicos). Ainda, pode-se citar a 
indefi nição relacionada ao número de ACS que deverão compor cada eSF, por 
exemplo.
As alterações dispostas na PNAB vigente podem exacerbar as desigualdades 
em um país, historicamente, desigual, além de apresentar riscos para que os 
avanços conquistados pela ESF se diluam, ocasionando a descontinuidade no 
país.
Com relação à expansão da ESF, observe um comparativo do quantitativo de 
equipes no período de 20 anos de existência da ESF:
170
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
TABELA 2 – QUANTITATIVO DE AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE 
E DE EQUIPES SAÚDE DA FAMÍLIA E SAÚDE BUCAL - 1998/2018
PERÍODO POPULAÇÃO Nº DE MUNICÍPIOS COM eSF ACS eSF eSB
1998 159.644.929 1.134 78.705 3.062 0
2018 206.116.067 5.475 262.325 42.975 2.145
FONTE: Adaptada de Portal e-Gestor (BRASIL, 2021b)
Observa-se que, de 1998 a 2018, houve um aumento de municípios (4.341) 
que implantaram a ESF, além de um crescimento das eSF, com fi nanciamento 
do Ministério da Saúde, passando de 3.062 para 42.975, ou seja, 14 vezes 
mais equipes cadastradas. No que se refere aos ACS, constata-se um aumento 
signifi cativo de profi ssionais nesse período de 20 anos, de 78.705 para 262.325 
(mais de 233% de aumento). Com relação às eSB, em 1998, não havia nenhuma 
equipe credenciada com fi nanciamento, tendo em vista que os dados, somente, 
aparecem no sistema a partir de 2001, sendo que, nesse ano, existem 3.071 
equipes.
Outra questão a ser apresentada é a instituição do Programa Mais Médicos 
pelo Brasil, em 2019, inicialmente, por meio de Medida Provisória nº 890, 
convertida na Lei nº 13.958/2019. Visa prestar serviços médicos em locais de 
difícil provimento ou de alta vulnerabilidade, e estimular a formação de médicos 
especialistas em Medicina de Família e Comunidade, no âmbito da APS, no SUS. 
Destaca-se que a referida lei, também, instituiu a Agência para o Desenvolvimento 
da Atenção Primária à Saúde (ADAPS) (BRASIL, 2019c), substituindo, assim, o 
Programa Mais Médicos, de 2013, que tinha, dentre os objetivos, consolidar a 
ESF.
Anderson (2019) relata que o Programa Mais Médico pelo Brasil deixa dúvidas 
a respeito do envolvimento das universidades públicas no desenvolvimento 
da ESF, e dos cursos promovidos pela UNA-SUS aos profi ssionais da ESF, 
por exemplo. Informa, ainda, que esse Programa acaba por suprimir o eixo 
estruturante das ações da ESF no que se refere aos atributos das orientações 
familiar, comunitária e de competência cultural, à medida que reduz o escopo das 
ações da APS.
171
ESF E NASF-AB: INTERFACE E PANORAMA ATUAL Capítulo3 
A Portaria nº 2.979, de 12 de novembro de 2019, revogou a 
Seção I – Do processo de implantação e credenciamento das Equipes 
de Atenção Básica nos municípios e no Distrito Federal (Capítulo II – 
Das Equipes de Saúde da Família), da Portaria de Consolidação nº 
2/2017 – Anexo XXII - Política Nacional de Atenção Básica (PNAB) 
(BRASIL, 2019b).
Em 2019, a ESF completou 25 anos de longa caminhada, com muitas 
conquistas e desafi os. Tem enfrentado os vazios assistenciais e os inúmeros 
problemas decorrentes de um modelo de saúde estritamente biológico, e herdado 
do sistema previdenciário, democratizando a atenção à saúde e imprimiu uma 
nova dinâmica aos serviços.
Com relação ao quantitativo de eSF, os últimos dados disponíveis, no 
momento, no Portal eGestor, são de dezembro de 2019. Assim, 5.462 municípios 
contavam com 43.223 eSF implantadas (com fi nanciamento do Ministério da 
Saúde); 5.032 deles possuíam 2.095 eSB cadastradas; e, 5.483, 260.295 ACS.
Giovanella et al. (2021a) realizaram um estudo para verifi car a expansão da 
cobertura da ESF, por meio dos resultados da Pesquisa Nacional de Saúde (PNS), 
entre 2013 e 2019. Dentre os resultados encontrados, destaca-se que houve 
um aumento de cobertura de 11,6% , incluindo mais 18,7 milhões de pessoas. Tal 
crescimento, segundo as autoras, pode ter ocorrido devido ao Programa Mais 
Médicos, considerando-se que este cooperou para que mais de 8.800 eSF fossem 
implantadas no período (de setembro de 2013 a outubro de 2018). Contudo, essa 
pesquisa revelou que ocorreu uma queda no que se refere à visita domiciliar mensal 
de ACS, passando de 47,2% (2013) para 38,4% (2019), talvez, atrelada a vários 
fatores, como a alterações nas responsabilidades dos ACS, dentro e fora da UBS; 
acolhimento; preenchimento de formulários do Bolsa Família; entrega de exames etc.
Outro ponto que chama a atenção, nesse estudo, é que 11% (mesmo 
percentual de 2013) dos respondentes não sabiam responder se o domicílio 
estava cadastrado ou não, sugerindo pouco conhecimento a respeito da ESF.
Ressalta-se que a PNS 2019 foi a primeira pesquisa de base populacional 
nacional executada, posteriormente, às mudanças propostas pela PNAB/2017, e 
pela nova modalidade de fi nanciamento da AB, reiterando que a ESF permanece 
sendo o modelo predominante de APS no SUS, conforme as autoras.
172
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
Quer ter acesso aos dados da Pesquisa Nacional de Saúde 
2019? Basta acessar https://agenciadenoticias.ibge.gov.br/agencia-
noticias/2012-agencia-de-noticias/noticias/28791-saude-da-familia-
visitou-cerca-de-4-em-cada-10-domicilios-do-programa-em-2019. 
Você encontrará um resumo e outros materiais pertinentes.
Prosseguindo com a trajetória histórica da ESF, não podemos deixar de 
mencionar a Portaria nº 397/20, a qual instituiu o Programa Saúde na Hora, no 
âmbito da PNAB, com o objetivo principal de implementar o horário estendido 
de funcionamento das USF e UBS, no SUS, em todo o território brasileiro, a fi m 
de proporcionar um forte acesso dos usuários e de ampliar a cobertura da ESF 
(BRASIL, 2020a).
Esse Programa tem, como meta, a redução do volume de atendimentos nas 
Unidades de Pronto Atendimento (UPA) e nas emergências hospitalares, ofertando 
de assistência nos dias de semana de, no mínimo, 60 horas semanais (12 horas 
diárias ininterruptas), ou cinco horas diárias aos sábados e/ou domingos, com 11 
horas diárias ininterruptas (de segunda até sexta-feira). Assim, convertem-se as 
Unidades de Saúde da Família (USF), em UPA, nos municípios de médio e de 
grande portes, e se prevê a viabilidade de reduzir a carga horária dos profi ssionais 
de nível superior (BRASIL, 2020a).
Face ao exposto, depreende-se que a diminuição da carga horária dos 
profi ssionais, em especial, dos médicos, poderá comprometer a organização 
do trabalho das eSF, assim como a ampliação do horário, o que não aumenta 
a concentração dos profi ssionais de forma equitativa, haja vista que a busca 
por atendimento não se distribui de forma uniforme. Logo, o Saúde na Hora 
desorganiza as ações de saúde desenvolvidas na ESF, desconstruindo o processo 
de trabalho das eSF/eAP, conforme Anderson (2019).
Conforme a referida Portaria, os estabelecimentos participantes do 
Saúde na Hora poderão ter cadastradas, no Sistema de Cadastro Nacional de 
Estabelecimentos de Saúde (SCNES), as seguintes equipes: I - eSF; II - eAP; e 
III - eSB. 
173
ESF E NASF-AB: INTERFACE E PANORAMA ATUAL Capítulo 3 
De acordo com a redação dada pela Portaria nº 397, de 16 de 
março de 2020, são consideradas Unidades de Saúde da Família 
(USF) os estabelecimentos com, pelo menos, uma eSF, a qual possui 
funcionamento com carga horária mínima de 40 horas semanais, no 
mínimo, cinco dias da semana e nos 12 meses do ano, possibilitando 
acesso facilitado à população. Também, relata que as USF e UBS 
são consideradas potenciais espaços de educação, de formação de 
recursos humanos, de pesquisa, de ensino em serviço, de inovação 
e de avaliação tecnológica para a RAS (BRASIL, 2020a).
Os avanços proporcionados pela ESF são incontestáveis nas dimensões 
organizativas (integralidade, participação social, acesso, dentre outros), político-
institucionais (expansão, ações intersetoriais, por exemplo) e técnico-assistenciais 
(trabalho multidisciplinar, enfoque familiar, acolhimento, vínculo e produção do 
cuidado), conforme Arantes, Shimizu e Merchán-Hamann (2016).
A literatura e os estudos realizados em distintas partes do Brasil indicam 
resultados positivos da ESF, os quais já destacamos no decorrer da nossa 
disciplina, e que apontam que ela está permeada por muitos desafi os. Dentre eles, 
são citados os seguintes: a baixa densidade tecnológica, com a fragilidade dos 
sistemas de informação clínica e de apoio diagnóstico; as poucas valorizações 
econômica, social e política da estratégia; os problemas gerenciais; o aumento 
da expectativa de vida; a prevalência das condições crônicas; as causas externas 
de morbimortalidade; as desigualdades regionais para o acesso aos serviços de 
saúde; os problemas de saúde emergentes, como a pandemia da COVID-19, e 
reemergentes, dentre outros, fazendo com que as eSF tenham difi culdades de 
organizar, de gerir e de prestar o cuidado ordenado.
Arantes, Shimizu e Merchán-Hamann (2016) complementam que o 
aprimoramento da ESF está subordinado a questões complexas, como 
fi nanciamento, necessidade de melhoria da organização do acesso aos demais 
níveis de atenção, formação dos profi ssionais, ações de planejamento com 
participação social, superação do modelo biomédico e equilíbrio entre a abordagem 
individual e a comunitária, visando ao enfrentamento dos determinantes sociais.
Nessa mesma linha de raciocínio, Tesser, Norman e Vidal (2018) 
acrescentam que, como difi culdades para a operacionalização da ESF, estão o 
excessivo número de usuários vinculados às eSF, a falta de recursos básicos, 
174
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
de infraestrutura e de ambiência, a insufi ciência de profi ssionais, a carência de 
médicos com formação em família e em comunidade, e a educação permanente 
das equipes.
Como podemos ver, os desafi os são inúmeros, e cada estudo realizado 
aponta fatores distintos, de acordo com a realidade vivenciada de cada ESF.
Viana e Ribeiro (2021) relatam que somente 1,5% dos médicos 
recém-formados optam pela especialidade médica “Medicina de 
Família e Comunidade”. Também, informam que a opção pela ESF 
é de 17,5% na região Sudeste, e de 32,1% na região Norte do Brasil.
De acordo com Mendes (2019), é preciso avançar e não retroceder, radicalizar 
a ESF, transformá-la, efetivamente, em uma estratégia de reorganização do SUS, 
indo além da mudança semântica já ocorrida, haja vista que o ciclo da AB, do qual 
ela adveio, esgotou-se. Na visão dele, está na hora de se instaurar um novo ciclo, 
o ciclo da APS, a fim de estabelecer um conjunto de alterações processuais para 
que a ESF se consolide, preparando-a para coordenar as Redes de Atenção à 
Saúde (RAS).
Compete, à ESF, mudar o foco do cuidado em saúde, com a desafi adora 
incumbência de transmutar o modelo de assistência, o qual, historicamente, foi 
construído a partir da doença, em um modelo voltado para a promoção da saúde, 
centrado na realidade do usuário. Contudo, sabemos que, mesmo depois de 
27 anos da criação da ESF, os profi ssionais que compõem as equipes, ainda, 
enfrentam obstáculos para colocar em prática esse modelo, embora ofereçam, 
na maioria das vezes, um atendimento acolhedor e humanizado, porém, ainda, 
centrado na doença. 
4.1 NASF-AB: CONTEXTO ATUAL
Vimos, anteriormente, que a PNAB/2017 trouxe modifi cações para o NASF-
AB. Com relação ao fi nanciamento, os recursos que integram o PAB Variável 
continuariam condicionados à implantação de estratégias e de programas da AB 
para os municípios que implantarem quaisquer uma das estratégias contempladas 
pelo piso, incluindo o NASF-AB (BRASIL, 2017). 
175
ESF E NASF-AB: INTERFACE E PANORAMA ATUAL Capítulo 3 
No contexto, o custeio estaria estruturado no PAB Fixo, por pagamento per 
capita, conforme a tipifi cação municipal, e no PAB Variável, via pagamento por 
tipologia de equipes e de desempenho.
Em 2019, a Portaria nº 2.979 instituiu o Programa Previne Brasil, o qual 
defi niu um novo modelo de fi nanciamento de custeio da APS. Revogou algumas 
normativas, dentre elas, as que defi nem os parâmetros e o custeio do NASF-AB 
(BRASIL, 2019b), causando controvérsias a respeito da permanência deste.
Esse Programa redefi niu as formas de repasse das transferências para os 
municípios, deixando de ser tido por número de eSF e de equipes NASF-AB 
credenciadas e implantadas. Ainda, extinguiu o repasse per capta, e passou 
a ter, como base, três componentes: capitação ponderada, pagamento por 
desempenho e incentivo para ações estratégicas. Ademais, o Art. 12, da referida 
Portaria, indica quais são as estratégias, as ações e os programas com custeio, 
sem citar o NASF-AB (BRASIL, 2019b). Portanto, os gestores municipais terão o 
desafi o de atender às mudanças das regras de fi nanciamento para a AB/APS, de 
forma imediata, sob ameaça de perder aporte fi nanceiro.
Salienta-se que o Programa de Melhoria de Acesso e Qualidade na Atenção 
Básica (PMAQ-AB) foi substituído pelo pagamento de um rol de indicadores de 
desempenho.
Não deixe de assistir ao vídeo Cadastro SCNES Estratégia 
Saúde da Família, disponível em https://www.youtube.com/
watch?v=sQ7CDXXDzmQ.
De forma resumida, pode-se dizer que o valor fi xo, o qual era repassado, 
de forma regular, aos municípios, é extinto. O aporte fi nanceiro deixa de ser, 
de acordo com a população do município, rompendo com um dos pilares do 
SUS, a universalidade. Na prática, esse modelo passa a priorizar os pacientes 
cadastrados e deixa de fi nanciar a APS/AB por meio da implantação de eSF e do 
NASF/AB. Portanto, há um risco iminente de desmonte das equipes NASF-AB, 
uma vez que deixam de receber recursos fi nanceiros.
176
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
Com o novo fi nanciamento, avançamos ou retrocedemos? 
Ainda, não temos uma resposta concreta para essa indagação, 
somente o tempo dirá...
Destaca-se que a Portaria nº 2.979, de 12 de novembro de 2019, revogou 
a Seção II – Dos NASF, da Portaria de Consolidação nº 2/2017 – Anexo XXII - 
Política Nacional de Atenção Básica (PNAB).
Reserve um tempinho para assistir às videoaulas do curso 
da Rede Colaborativa, para o fortalecimento da gestão do SUS, a 
respeito do modelo de fi nanciamento federal da Atenção Básica, 
promovido pelo CONASEMS, sendo que a parte 1 está disponível 
em https://www.youtube.com/ watch?v=HAqPPDh7oqs. Lembramos 
que são oito partes.
Com relação às equipes NASF-AB, credenciadas pelo Ministério da Saúde, 
desde a criação, o número foi ampliado de forma gradativa, sendo que, em 
dezembro de 2019 (último dado disponível no Portal e-Gestor, até a data da 
elaboração deste material didático), contava com 5.759 equipes dispersas por 
todo o Brasil: 3.445 delas eram NASF 1; 1.052 NASF 2; e 1.262 NASF 3 (BRASIL, 
c2021). Embora tenha ocorrido uma expressiva expansão, é notório que as 
distintas realidades das regiões brasileiras acabam gerando o descompasso entre 
o planejado e o implementado.
Convém observar que a Portaria nº 99/2020 – Anexo I redefi ne 
o nome do Núcleo para Núcleo Ampliado de Saúde da Família e 
Atenção Primária, mas mantém a sigla NASF-AB. 
FONTE: <https://www.in.gov.br/web/dou/-/portaria-n-99-de-7-de-
fevereiro-de-2020-242574079>. Acesso em: 24 abr. 2021.
177
ESF E NASF-AB: INTERFACE E PANORAMA ATUAL Capítulo 3 
Em 2020, a Nota Técnica nº 3 - DESF/SAPS/MS, publicada pela Secretaria de 
Atenção Primária em Saúde (SAPS/MS), a qual aborda o NASF-AB e o Programa 
Previne Brasil, considerou que a constituição de equipes multiprofi ssionais será 
desvinculada das equipes NASF-AB, e que o gestor municipal terá autonomia para 
formar as próprias equipes, defi nir os profi ssionais que devem as compor, com 
as respectivas cargas horárias, e estabelecer os arranjos de equipe. Outrossim, 
cabe, a ele, cadastrar esses profi ssionais, diretamente, nas eSF ou nas eAP, 
ampliando a composição mínima; mantê-los cadastrados no Sistema de Cadastro 
Nacional de Estabelecimentos de Saúde (SCNES), como equipe NASF-AB; e/
ou cadastrá-los, somente, no estabelecimento de AP, sem vínculo com nenhuma 
equipe (BRASIL, 2020b). Assim, a partir dessa data (janeiro de 2020), o Ministério 
da Saúde deixa de realizar novos credenciamentos de NASF-AB, sendo que as 
solicitações anteriores deverão arquivadas. Dessa forma, pode-se inferir que há 
um desestímulo à estratégia do NASF-AB e à lógica do apoio matricial por parte 
do Ministério.
Então, o NASF-AB acabou?
Como compete, ao gestor municipal, a decisão de manter, ou não, os 
profi ssionais do NASF-AB, além de ter que escolher o formato no qual os manterá, 
caso prossiga com ele, pode ser que acabe, ou não, pois a manutenção está nas 
suas mãos. Já do ponto de vista enquanto estratégia, o NASF-AB, na política 
nacional, foi extinto, conforme a maioria dos estudiosos apregoam.
Ressalta-se que a Nota Técnica nº 3/2020 informa que a 
desvinculação das equipes multiprofi ssionais das tipologias de 
equipes NASF-AB proporciona a autonomia do gestor municipal 
para compor as equipes dele. Contudo, vale lembrar que o gestor já 
possuía tal autonomia, além de que a estruturação das estratégias 
de saúde deve estar ordenada, com vistas a garantir a resolubilidade, 
conforme as necessidades da população, e não estar confi gurada 
para benefi ciar a gestão (BRASIL, 2020b).
Cabe enfatizar que a referida Nota Técnica menciona que o custeio da AB 
necessita priorizar o usuário atendido, e enaltece a importância das equipes 
multiprofi ssionais, para que haja a garantia da qualidade desse atendimento 
(BRASIL, 2020b). No entanto, à medida que a implementação do NASF-AB fi ca, 
178
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
exclusivamente, a cargo do gestor local, sem nenhuma garantia de concretização, 
a interdisciplinaridade e a multiprofi ssionalidade não estão sendo priorizadas e 
asseguradas, o que abre precedentes para a precarização do atendimento.
À medida que ocorre uma decisão governamental de que os 
recursos da AB devem estar relacionados à captação de pessoas, 
fi ca evidente o princípio da seletividade (o qual não faz parte da 
legislação do SUS), além de que não se quer mais um SUS para 
todos.
Reis e Meneses (2020) relatam que a atuação de muitas equipes de NASF-
AB apresenta ambiguidades e reduções, uma vez que ocorre a oposição entre 
as dimensões assistencial e pedagógica do trabalho, de forma que uma exclui a 
outra, haja vista que, para muitos, a proposta do apoio signifi ca o não atendimento.Assim, atua-se, simplesmente, nas reuniões de matriciamento, o que, na visão 
dessas autoras, é um equívoco, pois é preciso considerar a coexistências das 
duas perspectivas de atuação.
As autoras supracitadas, também, preconizam que há a necessidade 
de mudanças, contudo, sem retrocesso, uma vez que existem questões que 
colocam o NASF-AB na berlinda, devido à escassez de elementos sistematizados 
que apresentem efi ciência, contudo, existem experiências exitosas a partir das 
contribuições efetivas para a AB, em quantidade relevante.
Um estudo realizado por Mazza et al. (2019), em 23 artigos científi cos, 
constatou que a organização do trabalho do NASF-AB é infl uenciada, 
basicamente, por duas dimensões: 1) macropolítica: composta pelas seguintes 
categorias: Infraestrutura (problemas de infraestrutura e recursos materiais; 
insufi ciência da rede de serviços); Gestão do trabalho do NASF-AB (existência 
de coordenação; precarização dos contratos de trabalho; baixa remuneração; 
presença de metas de produção; grandes quantidades de equipes apoiadas 
pelos núcleos etc.) e Formação e competências para o SUS (desconhecimento, 
por parte dos profi ssionais, da própria atuação; formação para o trabalho; falta 
de clareza das defi nições teóricas para a orientação dos NASF-AB; difi culdade 
de compreensão do trabalho dos profi ssionais que o integram, da equipe de 
referência e dos usuários); 2) micropolítica: composta por: Organização do 
trabalho e relação entre as equipes (reuniões entre equipes de referência e 
179
ESF E NASF-AB: INTERFACE E PANORAMA ATUAL Capítulo 3 
NASF; difi culdade de articulação intersetorial; relação entre os profi ssionais das 
equipes; comunicação entre equipe de referência, NASF e rede intersetorial etc.) 
e Características dos profi ssionais dos NASF-AB (características pessoais; 
interesse pessoal e identifi cação com o trabalho; habilidade de trabalho em 
equipe; cultura assistencialista dos profi ssionais; e ausência de trajetória, no 
campo das políticas públicas, dos profi ssionais envolvidos).
Com base nesse estudo, concluíram que os aspectos macro e micropolíticos 
estão presentes de forma conjunta e indissociável na atuação diária do NASF-
AB, e que infl uenciam a organização e o processo de trabalho dos profi ssionais 
envolvidos, evidenciando a ocorrência de inúmeros desafi os em detrimento das 
potencialidades para esse processo (MAZZA et al., 2019).
Vale lembrar que o NASF-AB foi idealizado para incrementar as ações das 
eSF, ampliando o leque de serviços, mas que se defronta com contratempos 
concretos na AB, relacionados à gestão, à organização dos processos de trabalho, 
aos obstáculos estruturais, além dos relativos ao desenvolvimento das ações em 
conjunto, com a eSF/eAB.
Diversos estudos realizados ao longo dos 13 anos de existência do NASF-
AB demonstram as potencialidades e as mazelas dele, contribuindo para o 
aprimoramento do trabalho e para o fortalecimento da ESF.
Aspectos, como sobrecarga dos profi ssionais dos Núcleos; frágil integração 
entre as equipes; infraestrutura inapropriada; precariedade de vínculos 
trabalhistas; alta rotatividade de profi ssionais; carência de estratégias de 
formação; oferta reduzida de ações individuais e coletivas, com difi culdade para 
acesso às atividades clínicas individualizadas; excesso de demanda; limitações 
no acesso dos usuários aos Núcleos; e questões estruturais de fi nanciamento e 
de falta de integração com a RAS são algumas das difi culdades encontradas em 
diversos estudos desenvolvidos nos mais variados NASF-AB espalhados pelo 
Brasil.
Aliadas aos aspectos citados, têm-se a desresponsabilização e a segregação 
dos NASF-AB perante a longitudinalidade, o pouco tempo de atuação com as eSF, 
tornando-se um empecilho para a materialização de ações coletivas e integrais. 
Ainda, o cuidado colaborativo entre os Núcleos e as equipes envolvidas ser, 
ainda, uma prática distante, com o direcionamento para as atividades coletivas, 
com dicotomia entre as ações individuais e coletivas, havendo o difícil equilíbrio 
entre essas duas vertentes. 
Apesar do reconhecimento da AB, do trabalho das eSF e da parceria com 
o NASF-AB como espaços primordiais na produção do cuidado, têm suscitado 
180
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
discussões a respeito dos propósitos e dos lugares na RAS. Ainda, existem 
concepções díspares que tratam do NASF-AB, como o entendimento de os 
Núcleos se confi gurarem como atenção secundária por parte da gestão, dos 
profi ssionais envolvidos e dos usuários. Alguns autores argumentam que o NASF-
AB deve ser caracterizado como uma nova atenção especializada, comandada 
pela APS, enquanto outros consideram que ele é parte integrante da APS/AB, 
coadunando-se com os atributos desta.
É evidente que o NASF-AB é um arranjo organizacional e assistencial 
inovador que ampliou o escopo das ações em saúde no âmbito da ESF. Além 
disso, enriqueceu a oferta dos serviços para a atenção básica, proporcionando 
melhorias para a saúde e para o bem-estar da população brasileira.
A articulação de diversos saberes profi ssionais, por meio do processo 
de trabalho coletivo, possibilita uma abordagem qualifi cada e ampliada dos 
problemas de saúde, dos determinantes e dos condicionantes. Ainda, propicia 
a efetivação dos princípios do SUS, a democratização das informações e a 
educação em saúde, a fi m de contribuir para a mitigação da fragmentação das 
práticas profi ssionais e da supremacia de saberes sobre outros.
Lamentavelmente, mesmo com todas as evidências da magnitude do NASF-
AB para o SUS e para a população, corre-se o risco de se perder essa estratégia 
de apoio e de ampliação, tendo em vista a posição do atual Governo Federal, 
por meio da Nota Técnica 3/2020, a qual dá fi m ao cadastro de novas equipes 
NASF-AB, deixando, a critério da gestão municipal, a continuidade, ou não, da 
existência delas, uma vez que as verbas federais para a manutenção deixarão 
de existir. Assim, é presumível que muitos munícipios deixarão de contemplar o 
NASF na AB, e que haverá demissão em massa de inúmeros profi ssionais de 
saúde, impactando, negativamente, a vida destes.
Irrefutavelmente, o desmantelamento do NASF-AB ocasionará um enorme 
retrocesso na saúde pública, uma vez que não há, até o momento, modelos que 
possam substituí-lo, deixando desassistidas milhares de pessoas que dependem 
desse serviço.
Reitera-se que o NASF-AB é uma equipe interprofi ssional, multidisciplinar e 
complementar, com inúmeras potencialidades e relevância para a ESF, à medida 
que proporciona uma efetiva promoção de saúde à população brasileira.
Por fi m, apresentaremos uma linha do tempo no que se refere à construção do 
NASF nas normatizações ministeriais, destacando as Portarias e os documentos 
produzidos pelo Ministério da Saúde, a fi m de que você possa ter uma visão geral.
181
ESF E NASF-AB: INTERFACE E PANORAMA ATUAL Capítulo 3 
FIGURA 4 – LINHA DO TEMPO NASF/NASF-AB
182
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
FONTE: A autora
4.2 ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA 
DIANTE DA PANDEMIA
Inicialmente, analisaremos, sucintamente, o fenômeno histórico-social do 
século XXI, a pandemia da COVID-19, para, a posteriori, debatermos a respeito 
do papel da ESF diante de tal acontecimento.
Como é de conhecimento, a transmissão do Novo Coronavírus, renomeado 
de SARS-CoV-2, teve início em dezembro de 2019, em Wuhan, província de 
Hubei, na China, disseminando-se, rapidamente, em todo o mundo. Foi declarado, 
pela Organização Mundial de Saúde (OMS), como Emergência de Saúde Pública 
de Importância Internacional (ESPII), em janeiro de 2020, e, no dia 11 de março, 
anunciado como pandemia (WHO, 2020; OPAS, 2020).
No Brasil, o primeiro caso de COVID 19 registrado, ofi cialmente, foi em 
26 de fevereiro de 2020, em São Paulo (UNITED NATIONS, 2020), alastrando-
se, rapidamente, pelas demaisregiões do país. Assim, foi declarada como 
transmissão comunitária em todo o território no dia 20 de março de 2020 (BRASIL, 
2020c). De 26 de fevereiro de 2020 até 24 de julho de 2021, foram confi rmados 
19.670.534 casos e 549.448 óbitos por COVID-19 no Brasil (BRASIL, 2021a).
De acordo com Giovanella et al. (2021b), no Brasil e em diversos outros 
países, a atenção especializada, direcionada aos casos mais graves da 
COVID-19, tem sido priorizada. Contudo, não se pode esquecer que há muito a se 
fazer no âmbito da APS, haja vista que a ESF, devido a características peculiares 
de orientação comunitária e de responsabilidade territorial dela, é o modelo mais 
apropriado para auxiliar a população em situação de isolamento social.
Cabe salientar que, apesar de abordagens comunitárias serem mais propícias 
para refrear epidemias, essa não foi a estratégia utilizada, em um primeiro 
momento, para combater a COVID-19 pelo mundo, mesmo em países que têm 
183
ESF E NASF-AB: INTERFACE E PANORAMA ATUAL Capítulo 3 
a APS como porta de entrada do sistema de saúde, uma vez que priorizaram 
os atendimentos hospitalares, assim como os casos graves (GIOVANELLA et al., 
2021b).
Diante do maior desafi o sanitário do momento, a resposta nacional à 
pandemia da COVID-19 (SARS-CoV-2) passa pela APS/ESF, a qual desempenha 
um papel fundamental, por meio das eSF/eAP e das equipes do NASF-AB para o 
enfrentamento, embora não exerça algo que afete, pontualmente, a letalidade da 
doença. Identifi ca potenciais casos graves, antecipadamente, contribuindo para a 
redução da incidência, o que impacta na mitigação da morbimortalidade. Portanto, 
a ESF, como nível mais capilarizado, possibilita intervenções, transversalmente, 
efetivas no controle da COVID-19.
Nesse sentido, esse nível de atenção contribui para a redução da procura 
por serviços hospitalares e de urgência dos assintomáticos leves, evitando a 
sobrecarga dos serviços secundários, uma vez que atua na identifi cação precoce 
e no manejo adequado dos casos suspeitos e graves, exercendo o controle da 
transmissibilidade do SARS-CoV-2 (BRASIL, 2020d).
As diretrizes 7 Passos para Atenção Primária fazem parte da 
4ª edição do Guia Orientador para enfrentamento da pandemia na 
Rede de Atenção à Saúde, com publicação pelo Ministério da Saúde, 
em 2021, e disponível em http://189.28.128.100/dab/docs/portaldab/
documentos/corona/7passos_vweb.pdf.
É oportuno relatar que um conjunto de ações federais foi 
disponibilizado em: https://aps.saude.gov.br/ape/corona, inclusive, 
a elaboração do Protocolo de Manejo Clínico do Coronavírus 
(COVID-19) na Atenção Primária à Saúde, servindo de apoio para a 
AB/APS no combate à COVID-19, apesar de, inicialmente, não terem 
existido planejamento e coordenação do enfrentamento à pandemia, 
de forma adequada, por parte do Governo Federal. 
184
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
A Portaria nº 1.444, de 29 de maio de 2020, instituiu os Centros 
Comunitários de Referência para o enfrentamento da Covid-19, 
no âmbito da Atenção Primária à Saúde (APS), e estabelece o 
incentivo para o custeio desses Centros, além do incentivo fi nanceiro 
federal adicional per capita, em caráter excepcional e temporário, 
considerando o cenário emergencial de saúde pública de importância 
internacional.
FONTE: <https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-n-1.444-
de-29-de-maio-de-2020-259414882>. Acesso em: 24 abr. 2021.
A Portaria nº 1.445, de 29 de maio de 2020, instituiu os Centros 
de Atendimento para Enfrentamento da Covid-19, em caráter 
excepcional e temporário, considerando o cenário emergencial 
de saúde pública de importância internacional, decorrente do 
coronavírus (Covid-19).
FONTE: <https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-n-1.445-
de-29-de-maio-de-2020-259414867>. Acesso em: 24 abr. 2021.
A (re) organização da rede assistencial, no que se refere à práxis do novo 
Coronavírus, necessitou de adaptações e de mudanças relativas às ações e 
aos serviços de saúde ofertados ao povo brasileiro. Reestruturaram-se o fl uxo 
de trabalho, com a suspensão dos atendimentos eletivos; a priorização das 
demandas espontâneas; o agendamento de consultas por horário; a utilização do 
atendimento por meio eletrônico, quando possível; e a manutenção exclusiva dos 
atendimentos essenciais, com o intuito de evitar aglomeração, além de garantir a 
segurança dos usuários e dos profi ssionais.
O advento da COVID-19, também, ocasionou a remodelação da estrutura 
física e do quadro profi ssional para melhor atender às demandas cotidianas, 
monitorar os usuários com sintomas respiratórios e dar início à imunização. Ainda, 
surgiu efeito nos processos de trabalho, como a utilização de Equipamentos de 
Proteção Individual (EPI) por parte de todos os profi ssionais, a elaboração de 
protocolos, as testagens dos trabalhadores, o treinamento para a paramentação e 
para a desparamentação etc. 
185
ESF E NASF-AB: INTERFACE E PANORAMA ATUAL Capítulo 3 
Novas dinâmicas de trabalho foram originadas em função da 
pandemia, descaracterizando a rotina de trabalho, com a suspensão das visitas 
domiciliares e das atividades em grupo, e com o aumento do tempo interno na 
UBS/USF, além do uso das Tecnologias da Informação e Comunicação (TICs).
Como exemplo, podemos citar a Secretaria de Saúde do Rio Grande do Sul, 
que propôs um trabalho intercalado entre visitas domiciliares e monitoramento 
telefônico para usuários sintomáticos (a cada 24 horas para idosos acima de 
60 anos e com condições clínicas de risco, e a cada 48 horas aos demais, até 
se completarem 14 dias do início da sintomatologia), com orientações para 
atendimento presencial, se necessário (RIO GRANDE DO SUL, 2020).
Uma série de adversidades se impuseram na dinâmica de trabalho das 
equipes, como a insufi ciência de EPIs, o temor pela contaminação, a sobrecarga 
de trabalho, o estresse, a falta de suporte técnico, a desconfi guração do trabalho 
etc. Dessa forma, em decorrência das restrições espaço-temporais e logísticas 
ocasionadas pela pandemia, as eAP e as eSF precisaram se adequar, alterando 
os processos de trabalho delas, comprometendo o vínculo presencial e o trânsito 
entre os distintos territórios de abrangência. Ainda, houve a necessidade de 
remodelação dos fl uxos assistenciais, com mudanças na inter-relação entre os 
integrantes das equipes, impossibilitando o planejamento das atividades por meio 
de reuniões presenciais (MACIEL et al., 2020).
Com o cenário da pandemia, as eSF, as eAP, e as do NASF-AB, assim como 
outras conformações multiprofi ssionais, precisaram se reinventar, atuando na 
linha de prevenção e de controle, em consonância com as diretrizes mundiais. 
Ressalta-se que atividades desempenhadas pelo NASF-AB, também, tiveram 
que ser reestruturadas ou pausadas, sendo que as reuniões de matriciamento, 
a programação de atendimentos compartilhados e as atividades coletivas 
fi caram prejudicadas. Ademais, vale frisar que muitas equipes do NASF-AB 
estão participando da campanha de vacinação, e têm papel preponderante na 
reabilitação dos usuários que contraíram a SARS-CoV-2.
Não podemos deixar de mencionar os Agentes Comunitários de Saúde 
(ACS), que têm papel crucial diante da crise sanitária atual, devido às 
potencialidades deles, dada a inserção territorial, favorecendo a familiaridade e 
relação com a comunidade. Assim, identifi cam-se as vulnerabilidades, realizam-
se o rastreamento e o acompanhamento dos assintomáticos e dos sintomáticos, 
e se disseminam medidas individuais e coletivas, como o uso de máscara e de 
álcool em gel, quarentena, isolamento social e cuidados com aglomerações.
Maciel et al. (2020) corroboram com o citado quando relatam que os ACS, 
por serem o elo entre os serviços de saúde e a comunidade, e por conhecerem as 
186
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
peculiaridades e as demandas do território, acabam porauxiliar na conscientização 
e na sensibilização da comunidade, pois têm, como eixo norteador do trabalho, 
a educação em saúde. Por trabalharem na linha de frente, são fundamentais 
no controle e na prevenção de pandemias, como da COVID-19, orientando 
a população adscrita com as formas de transmissão do vírus, os sinais e os 
sintomas, e a utilização do aplicativo Coronavírus-SUS, do Ministério da Saúde, 
com informações e orientações que visem ao enfrentamento desse evento, para 
que ocorram a permeabilidade e a aceitação das medidas preconizadas pelo 
governo.
O Ministério da Saúde publicou o material Orientações Gerais 
Sobre a Atuação do ACS Frente à Pandemia de Covid-19 e os 
Registros a Serem Realizados no e-SUS APS, o qual está disponível 
em http://189.28.128.100/dab/docs/portaldab/documentos/esus/
Orientacoes_ACS_COVID_19.pdf.
Fazemos, a você, um convite para ler o 1º Boletim da Pesquisa 
Monitoramento da Saúde e Contribuições ao Processo de Trabalho 
e à Formação Profi ssional dos Agentes Comunitários de Saúde 
em Tempos de Covid-19, e a refl etir a respeito desse estudo, o 
qual está disponível em https://www.arca.fi ocruz.br/bitstream/
icict/42709/8/1%20Boletim%20ACS%20Covid19.pdf. 
Outro ponto a ser destacado é que a ESF/APS, também, desempenha, no 
momento, um papel fundamental relativo aos problemas decorrentes da pandemia, 
oriundos da precarização das vidas econômica e social e do isolamento social, 
como o alcoolismo, a violência doméstica, os transtornos mentais e a agudização 
de agravos crônicos, o que exige cuidados longitudinais integrados.
187
ESF E NASF-AB: INTERFACE E PANORAMA ATUAL Capítulo 3 
A Fiocruz lançou, em setembro de 2020, a pesquisa 
nacional Análise do Processo de Trabalho da Estratégia Saúde da 
Família na Pandemia de Covid-19 a todos os profi ssionais da eSF, 
das eAPS e das equipes NASF-AB que estejam atuando no momento, 
contemplando diversos aspectos, dentre eles: incorporação de novas 
rotinas de serviços durante a pandemia; formas de atenção prestadas 
a suspeitos e a doentes com COVID-19; práticas de promoção da 
saúde para proteção à doença e de vigilância para o monitoramento e 
a mitigação; e o conhecimento das medidas das proteções individual/
familiar/domiciliar e ocupacional dos profi ssionais. 
FONTE: <https://www.conass.org.br/pesquisa-fi ocruz-investiga-
processo-de-trabalho-das-equipes-de-saude-da-familia-na-
covid-19/>. Acesso em: 24 abr. 2021.
Qual é o papel da ESF para o enfrentamento da pandemia?
FIGURA 5 – PAPEL DA ESF NO ENFRENTAMENTO DA PANDEMIA
FONTE: <https://www.informasus.ufscar.br/afi nal-o-que-e-a-estrategia-
de-saude-da-familia-e-qual-o-seu-papel-no-enfrentamento-a-pandemia/>.
Acesso em: 24 abr. 2021; Adaptada de Giovanella et al. (2021a)
188
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
Vale lembrar que a pandemia realçou as mazelas da saúde pública brasileira, 
mas, também, proporcionou notoriedade ao SUS, resgatando a centralidade dele 
na política social, e à AB/APS, com a oportunização da ESF a se fortalecer e a 
assumir um protagonismo como coordenadora do cuidado.
Sem dúvida, o enfrentamento à pandemia tem sido desafi ante para as saúdes 
públicas mundial e brasileira, o que demonstra, cada vez mais, a importância 
de um sistema de saúde universal e equânime e de uma APS que seja forte, 
resolutiva e formada por equipes potencializadoras.
Por fi m, em tempos de crise sanitária, como a desencadeada pela pandemia 
da COVID-19, reacende o debate acerca de uma ESF mais forte e comprometida 
com os princípios do SUS e da APS. Assim, ela é colocada em destaque, 
enaltecem-se a priorização e a expansão, e se fortalecem todos os atributos, 
especialmente, no que se refere às ações promotoras de vínculo e orientadas 
para a educação em saúde.
Para enriquecer o seu aprendizado, acesse o vídeo 
Estratégia Saúde da Família na Pandemia – Sala de Convidados, 
disponibilizado pelo Canal Saúde Ofi cial em https://www.youtube.
com/watch?v=PDPAsTR8DDs.
Estamos quase no fi m da nossa disciplina, mas, para isso, só falta você 
realizar a atividade de estudo a seguir.
1 - Considerando que os temas estudados na última seção, 
relacionados à atualidade, convidamos você a pesquisar, nos 
sítios governamentais, a respeito do momento vigente, referente 
aos NASF-AB, no seu município e no âmbito nacional, a fi m de 
incrementar o seu conhecimento.
189
ESF E NASF-AB: INTERFACE E PANORAMA ATUAL Capítulo 3 
ALGUMAS CONSIDERAÇÕES
No decorrer da nossa disciplina, pôde-se constatar que o progresso do 
sistema de saúde brasileiro ocorreu conforme as evoluções econômica, política 
e social, perpassando regimes políticos distintos e promulgações legislativas que 
atingiram, pontualmente, a saúde pública.
Defi nitivamente, o nosso legado histórico é o SUS, o qual, ao longo dos mais 
de 30 anos de existência, possibilitou inovações no delineamento dos arranjos 
organizacionais de serviços de saúde, com um substancial crescimento da 
cobertura da AB, especialmente, por intermédio da ESF.
A ESF, durante o percurso histórico, alcançou resultados expressivos, ampliou 
o acesso da população aos serviços básicos de saúde, promoveu melhorias 
nos índices, e mitigou desigualdades sociais e regionais. Ainda, é reconhecida, 
internacionalmente, como exemplo de estratégia bem-sucedida, em um país com 
enorme heterogeneidade, uma verdadeira alavanca basilar do avanço da AB/APS. 
Indiscutivelmente, as condições de vida e de saúde da população brasileira 
melhoraram muito em decorrência dos avanços e das conquistas da ESF. No 
entanto, ao refl etirmos a respeito da concepção de atenção integral à saúde e da 
concretização das ações interprofi ssionais, depreende-se que, ainda, falta muito 
para elas se concretizarem. 
O NASF-AB, por sua vez, foi uma conquista importante para a ESF e para o 
desenvolvimento e o aprimoramento de um modelo de cuidado à saúde, à medida 
que estimula práticas centradas nas trocas de saberes entre distintas categorias 
profi ssionais, estruturando-se, de forma gradativa, a partir de um arcabouço legal.
Nesses 27 anos de existência da ESF e 13 anos do NASF-AB, os 5.570 
municípios brasileiros imprimiram diferentes padrões de expansão dessas duas 
estratégias e muito se avançou, como mostram os dados da distribuição de 
cobertura. A ESF alcançou resultados extraordinários, saindo de uma cobertura 
de, aproximadamente, 10%, em 1998, para cerca de 74%, em maio de 2019, o 
que benefi ciou mais de 134 milhões de pessoas, conforme Anderson (2019). 
É fundamental que nós, profi ssionais de saúde e cidadãos, estejamos atentos 
e críticos a todo processo de mudança que possa ser incoerente com os princípios 
do SUS, principalmente, em tempos de discursos extremistas e conservadores, 
com pautas antidemocráticas, os quais visam a alterações profundas no escopo 
das políticas públicas, a partir da tentativa de desconstruir o que foi conquistado a 
duras penas.
190
 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
As tentativas de desmantelamento da ESF, desde 2017, com a redução de 
ACS, a fl exibilização da carga horária dos profi ssionais, a revogação da prioridade 
para a ESF, a perda de profi ssionais com o término do Programa Mais Médicos, 
a extinção dos NASF-AB, o novo modelo de fi nanciamento e a fragilização do 
enfoque comunitário são alguns exemplos citados por Giovanella et al. (2021b).
Chegamos ao fi m da nossa disciplina, não da forma como gostaríamos, 
tendo em vista todos os percalços que estamos enfrentando, mas, na esperança 
de dias melhores.
Esperamos que o caminho metodológico proposto tenha contribuído para 
que você faça novas aproximações com os temas ESF e NASF-AB, a partir de 
refl exões críticas e construtivas para repensar na sua realidade e aperfeiçoar as 
práticas de cuidado que, talvez, você realize.
É válido frisar que a busca por conhecimentos não se encerra aqui, e que 
a nossa finalidade é, além de disponibilizar o aporte teórico como um suporte, 
instigar você a ser o protagonista do seu aprendizado.
Foi um prazer e uma honra contribuir para o seu aprendizado. Desejamos 
muito sucesso e realizações pessoais e profi ssionais.
AbraSUS!
REFERÊNCIAS
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PNAB – Nota sobre a revisão da Política Nacional de Atenção Básica. 2017. 
Disponível em: https://www.abrasco.org.br/site/noticias/posicionamentos-ofi ciais-
abrasco/contra-reformulacao-da-pnab-nota-sobre-revisao-da-politica-nacional-de-
atencao-basica/29798/. Acesso em: 24 abr. 2021.
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Disponível em: https://repositorio.ufba.br/ri/bitstream/ri/21633/1/ Tese%20
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191
ESF E NASF-AB: INTERFACE E PANORAMA ATUAL Capítulo 3 
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MS, de 28 de setembro de 2017, e nº 6/GM/MS, de 28 de setembro de 2017, 
para dispor sobre o Programa Saúde na Hora, no âmbito da Política Nacional 
de Atenção Básica. 2020a. Disponível em: https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/
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 ESTrATÉGiA SAÚDE DA FAmÍLiA E O NÚCLEo DE APoio À SAÚDE DA FAmÍLiA
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Altera as Portarias de Consolidação nº 2/GM/MS, de 28 de setembro de 2017, 
e nº 6, de 28 de setembro de 2017, para instituir a equipe de Atenção Primária - 
eAP e dispor sobre o fi nanciamento de equipe de Saúde Bucal - eSB com carga 
horária diferenciada. 2019a. Disponível em: https://bvsms.saude.gov.br/bvs/
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BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria nº 2.979, de 12 de novembro de 2019. 
Institui o Programa Previne Brasil, que estabelece novo modelo de fi nanciamento 
de custeio da Atenção Primária à Saúde no âmbito do Sistema Único de Saúde, 
por meio da alteração da Portaria de Consolidação nº 6/GM/MS, de 28 de 
setembro de 2017. 2019b. Disponível em: https://bvsms.saude.gov.br/ bvs/
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de Saúde (SUS), e autoriza o Poder Executivo federal a instituir serviço social 
autônomo denominado Agência para o Desenvolvimento da Atenção Primária 
à Saúde (Adaps). 2019c. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/_
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Manual instrutivo