APOSTILA PLANEJAMENTO-ESTRATÉGICO-NA-GESTÃO-PÚBLICA

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PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NA 
GESTÃO PÚBLICA 
 
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1 Sumário 
1- INTRODUÇÃO ............................................................................. 5 
1.1- METODOLOGIA .................................................................. 6 
2- SINERGIA: SIGNIFICADO, SINÔNIMOS, IMPORTÂNCIA E 
IMPACTOS. ................................................................................................ 8 
3- SÍMBOLOS E SOCIEDADE .................................................. 10 
4- AS POLÍTICAS MACROECONÔMICAS E O ESTADO ........ 14 
5- AS POLÍTICAS, CAMBIAL E MONETÁRIA ........................... 18 
6- A ADMINISTRAÇÃO FISCAL KEYNESIANA ........................ 22 
7- CONCEITOS DE PLANEJAMENTO E ESTRATÉGIA .......... 23 
6.1- PLANEJAMENTO .............................................................. 24 
6.2- ESTRATÉGIA .................................................................... 25 
8- PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO ....................................... 28 
9- PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NO SETOR PÚBLICO ... 30 
10- ETAPAS DO PROCESSO DE 
 PLANEJAMENTO 
ESTRATÉGICO ........................................................................................ 32 
11- PROCESSO DE FORMAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DE 
ESTRATÉGIA ........................................................................................... 34 
12- MODELOS DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO 
COMUMENTE UTILIZADAS NO SETOR PÚBLICO ................................ 36 
12.1- Método Grumbach ............................................................. 36 
12.2- Balanced Scorecard ........................................................... 38 
 
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12.3 Gerenciamento pelas diretrizes 
.......................................... 40 
13- AS POLÍTICAS ECONÔMICAS PARA DESENVOLVIMENTO 
 42 
14- ORIGEM, ASCENSÃO, QUEDA E RESSURGIMENTO ....... 43 
15- CRÍTICAS AO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO ............... 49 
16- BENEFÍCIOS DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO .......... 55 
17- PLANEJAMENTOS ............................................................... 56 
18- UM ESTADO QUE FUNCIONA MAL PORQUE PLANEJA 
MAL............. ............................................................................................. 58 
19- GASTOS PÚBLICOS, DÉFICITS E DESEMPREGO ............ 60 
20- JUSTIÇA SOCIAL E ORGANIZAÇÃO DO ORÇAMENTO .... 64 
21- AS PERSPECTIVAS PARA O PRÓXIMO GOVERNO ......... 67 
22- PARA SABER MAIS .............................................................. 70 
23- CONCLUSÃO ........................................................................ 70 
24- REFERÊNCIAS: .................................................................... 72 
 
 
 
 
 
 
 
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FACUMINAS 
A história do Instituto Facuminas, inicia com a realização do sonho de 
um grupo de empresários, em atender a crescente demanda de alunos para 
cursos de Graduação e Pós-Graduação.Com isso foi criado a Facuminas, 
como entidade oferecendo serviços educacionais em nível superior. 
A Facuminas tem por objetivo formar diplomados nas diferentes áreas 
de conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a 
participação no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua 
formação contínua. Além de promover a divulgação de conhecimentos 
culturais, científicos e técnicos que constituem patrimônio da humanidade e 
comunicar o saber através do ensino, de publicação ou outras normas de 
comunicação. 
A nossa missão é oferecer qualidade em conhecimento e cultura de 
forma confiável e eficiente para que o aluno tenha oportunidade de construir 
uma base profissional e ética. Dessa forma, conquistando o espaço de uma 
das instituições modelo no país na oferta de cursos, primando sempre pela 
inovação tecnológica, excelência no atendimento e valor do serviço oferecido. 
 
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1- INTRODUÇÃO 
“Nenhuma questão me obcecou tanto como 
esta: por que eles encontraram o caminho certo, o 
desenvolvimento, e nós o errado, o do 
subdesenvolvimento.” (Celso Furtado) 
Grande parte da sociedade organizada não tolera mais a realidade 
brasileira de país não-desenvolvido, de país em que o cidadão comum não 
tem qualidade de vida e que muitos não têm sequer as condições mais básicas 
de sobrevivência. A intolerância está acentuada pela falta de perspectiva: 
estamos onde não desejamos e não sabemos para onde estamos 
caminhando. Muitos se envolvem em debates acalorados sobre problemas 
conjunturais: são tensas as discussões sobre a inflação, a alta taxa de juros e 
valorização cambial. 
 
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Contudo, as decisões de políticas macroeconômicas estão 
desassociadas, pelo menos de forma explícita, de uma estratégia de longo 
prazo, seja ela qual for: de construção de um país de bem-estar social ou de 
um país de economia primarizada com renda e patrimônio concentrados. O 
governo atua, age, inaugura obras... tenta fazer o melhor, mas isto é pouco. O 
que precisamos é de um projeto de futuro para que possamos sonhar. E, 
também, para que possamos estabelecer os links entre ações presentes e o 
futuro desejado. 
A era neoliberal que predominou nos últimos 25 anos acabou. O Brasil 
e tantos outros países que adotaram o receituário neoliberal não obtiveram o 
resultado prometido. Não houve desenvolvimento, não houve melhora 
significativa na qualidade de vida. As reformas de inspiração neoliberal 
desestruturantes do Estado e da sociedade não entregaram o que 
prometeram. A realidade derrotou o neoliberalismo, mas muitos de seus 
adeptos repetem suas idéias por falta do que dizer. É a inércia que predomina 
em momentos de transição. As poderosas entidades multilaterais que foram 
símbolos e instrumentos do neoliberalismo se encontram falidas, 
principalmente do ponto de vista de sua reputação, autoridade intelectual e 
capacidade de intervenção política. Estamos vivendo um vácuo histórico: 
faltam discursos e projetos. O neoliberalismo acabou e o desenvolvimentismo 
não nasceu ainda enquanto realidade social. 
Uma estratégia de desenvolvimento para o Brasil deve ser composta de 
três partes. A primeira é o ponto final, ou seja, para onde se quer levar a 
sociedade. A segunda é a trajetória macroeconômica que deve facilitar a 
 
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chegada ao ponto final. E a terceira são políticas públicas que devem objetivar, 
por um lado, fazer justiça social e, por outro, auxiliar a continuidade do 
desenvolvimento – por exemplo, políticas educacionais, políticas ambientais, 
políticas de redução das desigualdades de renda e de riqueza. 
Uma estratégia de desenvolvimento, entretanto, para ser factível, deve, 
acima de tudo, emular o imaginário da sociedade, transformando-o em sonho, 
em utopia e orgulho. As palavras de Carvalho (1990) são ilustrativas: 
“É por meio do imaginário que se podem atingir não só a 
cabeça, mas de modo especial, o coração, isto é, as aspirações, os 
medos e as esperanças de um povo. É nele que as sociedades 
definem suas identidades e objetivos, definem seus inimigos, 
organizam seu passado, presente e futuro (op.cit., p.10).” 
Portanto, políticas sociais, políticas macroeconômicas, instrumentos, 
objetivos, metas, desafios, riscos e mecanismos de avaliação devem, de forma 
inescapável, compor uma estratégia de desenvolvimento, um planejamento 
estratégico. 
1.1- METODOLOGIA 
Para a construção deste material, foi utilizada a metodologia utilizada 
de pesquisa descritiva, com o intuito de proporcionar um levantamento de 
maior conteúdo teórico a respeito dos assuntos abordados. 
O conceito de pesquisa descritiva pode ser definido como aquela que 
descreve uma realidade, como o próprio nome diz. O sucesso de uma uma 
 
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pesquisa descritiva é confrontar as hipóteses e correlacionar as variáveis para 
obter as respostas e analisá-las. 
De modo geral, a pesquisa descritiva parte de um amplo grau de 
generalização.Para a obtenção das respostas é necessário utilizar o princípio da 
naturalidade, que implica no estudo dos fatos em seu modo natural, quer dizer: 
sem influências. 
Ainda, outro aspecto importante da pesquisa descritiva é que ela se 
debruça sobre sistemas em permanente movimento de mudança. 
Outra metodologia utilizada é a de pesquisa bibliográfica em diversas 
fontes, o estudo se desenvolve com base na opinião de diversos autores, 
concluindo que a formação e a motivação são energias que conduzem a 
atividade humana para o alcance dos objetivos de excelência na prestação de 
serviços públicos e podem também se converter nos principais objetivos da 
gestão de pessoas no setor público e no fundamento de sua existência. 
Segundo Gil, a pesquisa bibliográfica consiste em um levantamento de 
informações e conhecimentos acerca de um tema a partir de diferentes 
materiais bibliográficos já publicados, colocando em diálogo diferentes autores 
e dados. 
Entende-se por pesquisa bibliográfica a revisão da literatura sobre as 
principais teorias que norteiam o trabalho científico. Essa revisão é o que 
 
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chamamos de levantamento bibliográfico ou revisão bibliográfica, a qual pode 
ser realizada em livros, periódicos, artigo de jornais, sites da Internet entre 
outras fontes. 
Com tudo, o intuito deste modelo é possibilitar os estudos e contribuir 
para a aprendizagem de forma eficaz, clara e objetiva, sobre os 
conhecimentos de aprendizagem organizacional e gerencial. 
 
2- SINERGIA: SIGNIFICADO, SINÔNIMOS, IMPORTÂNCIA E 
IMPACTOS 
Como muitas das palavras do nosso idioma, sinergia tem origem grega. 
Ela pode ser traduzida como cooperação. Representa a união de diversas 
valências que buscam sempre o bem comum e a satisfação geral. É como um 
grupo de pessoas remando sempre no mesmo sentido, visando a um só 
objetivo. Estranhou o uso do termo grupo de pessoas? Pois é isso mesmo. 
Para desenvolver a sinergia, é necessário ter no mínimo dois 
participantes. Afinal, a expressão implica em união e, como falamos lá no 
início, em coletividade. Essa cooperação, apesar de ser muito citada no âmbito 
profissional, também oferece benefícios na esfera pessoal. Por exemplo, um 
casal que caminha junto em busca da felicidade conjugal está sendo sinérgico. 
Da mesma forma, uma equipe de funcionários que trabalha em conjunto em 
prol do bem-estar da companhia está atuando de maneira colaborativa, o que 
é próprio da sinergia. 
https://www.sbcoaching.com.br/blog/colaboradores/felicidade-o-que-e/
 
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Por fim, para encerrarmos este tópico, é bom reforçar que o alcance de 
resultados não é algo que deva priorizar o lado individual. Afinal, de que 
adianta você cumprir sua meta se o seu colega não consegue fazer o básico? 
Equilíbrio é fundamental, portanto. O ganho deve ser global e a eficiência 
precisa partir de todos. Logo, sinergia e trabalho em equipe estão sempre 
interligados e são ações indissociáveis. 
Se você não conhecia sinergia por esse nome, certamente já teve 
contato com o seu significado a partir alguns termos sinônimos. É o caso, por 
exemplo, das palavras cooperação, colaboração, contribuição e união, 
muito mais comumente usadas no dia a dia. Então, caso não queira usar um 
jargão do mundo corporativo, pode optar por alguns dos vocábulos citados 
acima. Todos eles possuem um significado bastante próximo. 
 
 Nas organizações: 
https://www.sbcoaching.com.br/blog/atinja-objetivos/a-importancia-de-cumprir-metas/
https://www.sbcoaching.com.br/coaching/trabalho-equipe-liderar
https://www.sbcoaching.com.br/coaching/trabalho-equipe-liderar
https://www.sbcoaching.com.br/coaching/trabalho-equipe-liderar
 
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A sinergia é também grande catalisadora de forças e, assim, permite o 
desenvolvimento e a evidência de sentimentos como coletividade, 
comprometimento, doação e compartilhamento de ideias. 
Um corpo de funcionários que é dotado de todas essas características 
pode alcançar qualquer objetivo em conjunto. Para isso, no entanto, é preciso 
haver a real compreensão de que a coletividade é a saída para a solução dos 
problemas. Além disso, é fundamental que esses ideais não fiquem restritos a 
um grupo específico de colaboradores, mas atinjam a todos, da base ao ápice 
da pirâmide de pessoal. A importância da cooperação já está bastante clara? 
Vamos seguir nesse caminho para deixar ainda mais evidente sua 
necessidade. 
Para atingir todas as metas organizacionais é preciso, entre outras 
coisas, foco, dedicação, autonomia e trabalho em equipe. 
E tudo isso é obtido a partir da presença da sinergia no ambiente de trabalho. 
Às vezes, uma alteração no ritmo de produção é necessária e essa capacidade 
de pensar globalmente é que vai ditar o compasso. Seja a 
https://www.sbcoaching.com.br/blog/colaboradores/vamos-trocar-ideias-criativas/
https://www.sbcoaching.com.br/blog/carreira/manter-foco/
 
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frequência alucinada, um recuo estratégico ou uma pausa prevista. Com um 
plano bem traçado, os erros diminuem. Afinal, qualquer um passa a ter fácil 
acesso aos passos necessários para chegar aonde se deseja. 
As expectativas ficam alinhadas com todos pensando da mesma 
forma.Isso também colabora com uma circulação maior de informações e 
trocas de conhecimento nas quais um ajuda o outro a superar seus próprios 
limites. É uma relação de ganha-ganha, onde todos crescem pessoal e 
profissionalmente, individual e coletivamente. 
3- SÍMBOLOS E SOCIEDADE 
Indivíduos têm percepções diferenciadas sobre a realidade presente, o 
passado e o futuro. Muitos aspectos podem explicar estas percepções 
diferenciadas: grau de formação, de informação, acesso à cultura, ao lazer, 
inserção social, infortúnios, processos psicológicos singulares etc. A forma 
mais conhecida de aglomeração de indivíduos – que são e devem continuar 
sendo heterogêneos, com diferentes interpretações sobre a realidade – no 
interior de mobilizações sociais tem sido aquela que se dá por intermédio da 
criação símbolos. Estes sintetizam sensações, emoções e idéias que são a 
base da adesão e da movimentação de aglomerados sociais. 
A sociedade desejada deve ser sonhada. Por vezes, a sociedade 
sonhada situa-se no passado ou em outro lugar; sonhá-la significa imaginála e 
desejá-la. O que faz os sonhos e as atitudes emergirem é a sensação de 
“unidade rompida” (BERLIN, 1991, p.32), é a indignação com a falta de alguma 
coisa idealizada (e desejada) que se contrapõe à realidade presente não-
desejada (“a vida como ela é”, usando a expressão consagrada por Nelson 
Rodrigues). 
https://www.sbcoaching.com.br/blog/tudo-sobre-coaching/10-frases-de-superacao-poderosas-para-encarar-os-desafios/
https://www.sbcoaching.com.br/blog/tudo-sobre-coaching/10-frases-de-superacao-poderosas-para-encarar-os-desafios/
https://www.sbcoaching.com.br/blog/tudo-sobre-coaching/10-frases-de-superacao-poderosas-para-encarar-os-desafios/
 
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Os símbolos substituem momentaneamente a realidade desejada, mas 
ainda não alcançada. Um símbolo nítido, ou seja, que tem um significado muito 
claro é capaz de absorver múltiplas dimensões dos sentimentos e desejos. 
Esta capacidade de absorção social é a magia dos símbolos, que permite 
aglomerar milhões de indivíduos heterogêneos. Símbolos convergem os 
diferentes em busca do comum. Símbolos são imagens, slogans ou coisas 
assemelhadas. Símbolos sintetizam sonhos, isto é, a realidade invisível e 
desejada. Enfim, símbolos são sínteses de idéias, de projetos, de futuro 
esperado. Símbolos são também necessários porque são formas de 
substituição de líderes únicos. 
O slogan “O petróleo é nosso”, que movimentou grande parte da 
sociedade brasileira para a criação da Petrobras no início dos anos 1950, é um 
exemplo de símbolo que representou uma utopia que envolvia soberania e 
nacionalismo. A Petrobras foi criada para ser monopolista de alguma coisa que 
à época inexistia: era purosonho que se tornava realidade a cada dia, a cada 
ano – e cada vez mais. O movimento pelas “Diretas já”, em 1984, sumariou 
sonhos de milhões de brasileiros por um país democrático. Os estudantes 
“caras pintadas” que tomaram as ruas do país em 1992 exigindo o 
impeachment do presidente Fernando Collor representaram um movimento 
contra a corrupção e pelo aprofundamento da democracia. “O Petróleo é 
nosso”, as “Diretas já” e os “caras pintadas” foram símbolos construídos pelo 
movimento dos movimentos da sociedade. 
 
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Uma estratégia de desenvolvimento deve prescindir da ação de um líder, 
com suas idiossincrasias e desejos particulares, o que torna idéias e ideais em 
movimentos sintetizados por símbolos – algo absolutamente imprescindível, 
portanto, buscar romper com qualquer tipo de conformismo e mostrar que um 
futuro melhor é factível por meio da ação da sociedade. 
Há, portanto, um elemento importante de uma estratégia de 
desenvolvimento: os símbolos – que podem não ser criados em laboratórios 
ou gabinetes. O slogan “Diretas já” não teve dono. Apreendido por milhões de 
brasileiros passou a ser uma marca coletiva. E quem imaginou que “caras 
pintadas” poderiam representar a indignação de milhares de jovens? Símbolos 
resultam da mobilização em torno do debate amplo e organizado sobre a 
rejeição do velho e a construção do novo. 
Assim, uma estratégia de desenvolvimento não é um plano de governo 
detalhado, bem como não deve conter respostas para a lista infindável de 
questões que afligem a todos os cidadãos brasileiros. Uma estratégia de 
desenvolvimento deve ser construída no debate com a sociedade organizada 
a partir de linhas gerais, que descrevam: 
i) O objetivo final – um país em que questões materiais não sejam 
barreiras instransponíveis à felicidade; e 
ii) A trajetória – políticas públicas, procedimentos e regras para se 
formatar e re-formatar continuamente um novo país. 
Um outro elemento essencial de uma estratégia de desenvolvimento é 
a perspectiva nacional. O nacionalismo é o sentimento que emerge da forma 
pela qual o mundo moderno se organizou territorialmente: emerge da forma 
Estado-nação. O indivíduo, membro de uma sociedade organizada dentro de 
limites geográficos limitados, tem a sensação de pertencimento àquele espaço 
 
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nacional. Ele sente necessidade e orgulho de defender o seu território e de 
participar de “competições” – bélicas (quando necessárias), esportivas e 
econômicas – enfrentando outros Estadosnação. No caso do Brasil, o 
sentimento nacionalista de cunho desenvolvimentista talvez tenha aflorado de 
forma genuína nos anos 1950, quando o país ganhou a primeira Copa do 
Mundo e quando o governo de Juscelino Kubitscheck liderava o processo de 
fazer cinqüenta anos de progresso em cinco anos de governo. 
O povo cantava: “a Copa do Mundo é nossa... com brasileiro não há quem possa”. 
Como descreve Chauí (2000): 
“Sob o governo de Juscelino Kubitscheck, vivia-se sob a 
ideologia do desenvolvimentismo, isto é, de um país que se 
industrializava para o mercado interno, para „o brasileiro‟ e que 
incentivava a vinda do capital internacional como condição 
preparatória para, conseguido o desenvolvimento, competir com ele 
em igualdade de condições (op. cit., p.31).” 
Em uma estratégia de desenvolvimento civilizatória, as perspectivas 
individual e nacional devem caminhar juntas. Enquanto a primeira preserva as 
diferenças, a segunda une, transforma todos em iguais. Ambas são essenciais. 
Por um lado, valorizar o indivíduo reforça a idéia de liberdade que não leva em 
conta os demais; por outro, a perspectiva nacional reforça a idéia de defesa do 
coletivo, que leva necessariamente em conta todos. O nacionalismo é o 
momento em que o indivíduo está superado, em que grupos, corporações, 
segmentos, classes e castas sociais (e todos os seus interesses particulares) 
também estão superados pela união. 
 Nesse sentido, o nacionalismo dentro de uma estratégia de 
desenvolvimento deve representar a solidariedade de interesses entre 
trabalhadores e empresários na defesa de seus mercados e na busca de novos 
 
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espaços econômicos, visando a mais empregos e maiores salários – esta é a 
genuína disputa dentro da competição global com outros, EstadosNações. 
4- AS POLÍTICAS MACROECONÔMICAS E O ESTADO 
As políticas macroeconômicas formam o pavimento necessário, mais 
básico, de uma estratégia de desenvolvimento. Políticas macroeconômicas 
adequadas podem promover o crescimento e a industrialização 
(tecnologicamente sofisticada), que são os itens mais essenciais da cesta do 
futuro de bem-estar social. O crescimento e a industrialização estão muito 
longe de ser tudo, mas sem eles nada haverá. Políticas são ações conscientes 
e planejadas. No caso de políticas macroeconômicas, são ações planejadas 
por governantes de Estado que utilizam os três caminhos clássicos 
disponíveis: a política cambial, a política monetária e a administração 
fiscal. 
A necessidade de o Estado participar ativamente da vida econômica de 
uma sociedade não está relacionada às especificidades de certo período 
histórico ou a alguma falha do sistema capitalista que pode ser corrigida. 
Uma abordagem teórica é capaz de mostrar a necessidade do Estado ativo 
para que a economia possa prover um ambiente de bem-estar social e 
dinamismo nos mercados. O ponto central é que as ações (que são racionais) 
da iniciativa privada são pró-cíclicas – tendem a agravar situações. 
Turbulências econômicas são da natureza do sistema, surgem no seu interior 
e de forma repentina, mesmo em tempos de céu de brigadeiro. E tais 
turbulências tendem a se transformar em crises quando não há a intervenção 
anticíclica do Estado. Situações de crise ou de semi-estagnação podem 
permanecer por tempos indefinidos, porque não existem mecanismos de 
correção automática. 
 
18 
Não se trata de ter paciência para esperar, ainda que este fosse o caso, pois 
o custo social do tempo de espera seria alto demais. 
Um rápido exame da realidade é capaz de provar esta inseparabilidade 
entre Estado e mercado para que se possa promover uma vida em sociedade 
com felicidade. A chamada “época de ouro” do crescimento econômico e do 
desenvolvimento social, principalmente na Europa, se deu no período de maior 
interação entre a sociedade organizada, os empresários e os governos – o que 
ocorreu no final dos anos 1940 até o final dos anos 1960. A alta inflação no 
Brasil permaneceu por décadas até que houvesse um plano de governo 
antiinflacionário no ano de 1994. As tradicionais intervenções do Fundo 
Monetário Internacional (FMI), durante as crises cambiais-financeiras do final 
dos anos 1990 e início deste século, foram feitas por um agente externo à 
economia, quando o Estado, por meio de seus governantes, já tinha esgotado 
as suas forças. As intervenções do FMI são a maior prova de que quando um 
Estado está enfraquecido, está impotente, é preciso se realizar uma super-
intervenção que vem de fora para recolocar preços macroeconômicos de volta 
a determinada posição. 
É também parte constituinte de uma estratégia de desenvolvimento a idéia 
de que o governo deve implementar políticas macroeconômicas capazes de gerar 
sensação de segurança tal aos empresários que estes se sintam estimulados a 
empreender grandes investimentos, lucrativos e geradores de renda e empregos. 
O governo deve também fazer aquilo que a iniciativa privada não faz. Em essência, 
os preços estratégicos macroeconômicos de uma economia devem favorecer o 
investimento, a geração de renda e empregos. Sob estas condições favoráveis, se 
as forças de mercado não realizarem os investimentos necessários, deve entrar em 
campo a mão visível do Estado realizando o investimento. Em princípio, o Estado 
 
19 
não faz melhor ou pior que a iniciativa privada; ele é necessário para fazer o que 
elanão faz, e deve fazê-lo bem. 
É falácia que a iniciativa privada é mais capaz por definição que o setor público para 
gerenciar grandes atividades econômicas. Afinal, são inúmeros os impérios econômicos 
empresarias e financeiros que já ruíram, assim como existem grandes e sólidos negócios 
gerenciados pelo setor público mundo afora. Argumenta-se que a preferência tomada a priori 
pelos negócios privados se sustenta porque, quando uma empresa privada é improdutiva ou 
quebra, quem paga a conta é o empresário. E que impropriedades no setor público são pagas 
pelo contribuinte. Ledo engano: sempre é o cidadão quem paga a conta. No caso do setor 
público, pagam-se as falências com mais impostos e, no caso do setor privado, as quebras 
são pagas com preços mais elevados, devido à redução da concorrência. 
 
As políticas macroeconômicas devem favorecer o investimento visando à 
geração de empregos, renda e à industrialização sofisticada. 
Deve-se buscar, por intermédio de diversos mecanismos, a industrialização em 
segmentos densos de tecnologia. A busca incessante por um modelo de 
industrialização sofisticada (eletrodomésticos, automóveis etc.) possui um 
aspecto essencial. A especialização na produção de commodities e a 
industrialização que gera baixo valor agregado (um modelo de economia 
 
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primarizada) constituem um modelo bastante propício para a consolidação de 
um esquema concentrador de renda e de riqueza. 
O modelo primarizado gera altos lucros, empregos com baixa 
remuneração e ocupações não formalizadas de acordo com a legislação 
trabalhista. O modelo de economia industrializada gera muitos empregos, de 
remuneração mais elevada, e favorece o estabelecimento de relações formais 
de trabalho. 
Esta é uma opção crucial: primarização ou industrialização sofisticada? 
A possível primarização da economia brasileira equivaleria a uma volta 
ao passado, semelhante àquilo que Chauí (2000) chamou de “colônia de 
exploração” ou que Paul Singer (apud CHAUÍ, 2000) chamou de “dependência 
consentida”. Nas suas palavras: 
“Depois que a América Latina se tornou independente, os donos das terras, das minas, 
do gado etc. tornaram-se em cada país, a classe dominante, tendo ao seu lado uma elite de 
comerciantes e financistas que superintendia os canais que ligavam atividades agrícolas e/ou 
extrativas. A nova classe dominante via na dependência de seus países dos países capitalistas 
avançados (...) o elo que os ligava à civilização, da qual se acreditavam os únicos e autênticos 
representantes (...). Assim, é justo apelidar esta situação que se criou com a independência e 
que durou, em geral, até a Primeira Guerra Mundial de dependência consentida. Ela se 
caracterizava pela ausência de qualquer dinâmica interna capaz de impulsionar o 
desenvolvimento (op. cit., p.34).” 
 “Desenvolvimento” no modelo da primarização é sinônimo de expansão 
das atividades agropecuárias e extrativistas. A ausência de competição com 
os países centrais é a outra marca deste modelo. Muito pelo contrário, o Brasil 
forneceria o insumo e os países avançados fariam o serviço do beneficiamento. 
As características naturais e a extensão territorial do Brasil teriam determinado 
a única opção de desenvolvimento nacional plausível. 
 
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Este modelo propiciaria progresso e novas oportunidades para os ricos, 
que poderiam adquirir bens de luxo, fazer viagens internacionais e comprar 
produtos eletrônicos importados sofisticadíssimos. Os ricos poderiam mostrar 
à sociedade, portanto, que tudo está disponível para todos, bastando apenas 
esforço, estudo e qualificação para que se obtenha uma renda elevada e 
acesso aos produtos e serviços dos países centrais. 
5- AS POLÍTICAS, CAMBIAL E MONETÁRIA 
A política cambial que favorece o investimento e a industrialização mais 
sofisticada é aquela capaz de estabelecer uma taxa de câmbio competitiva 
para a produção e a exportação de bens manufaturados. Uma taxa cambial 
neste patamar, por um lado, favorece a realização de megasuperávits 
comerciais e, portanto, o acúmulo de reservas não-voláteis. 
Por outro, é uma proteção contra crises cambiais de desvalorização 
abrupta pelo simples fato de que uma taxa desvalorizada tem uma chance 
menor de se desvalorizar (ainda mais) do que uma taxa valorizada. Uma 
política de administração cambial – de uma taxa que deve ser flutuante – em 
que o Banco Central compra e vende reservas, realizando um verdadeiro 
processo de sintonia fina, é capaz não só de manter a taxa de câmbio em 
patamar competitivo para as exportações de manufaturados, mas também de 
reduzir a volatilidade cambial – enfraquecendo, em decorrência, a atividade 
especulativa no mercado de moeda estrangeira. 
A defesa do equilíbrio externo requer atenção não somente com a 
balança comercial (ou a conta de transações correntes), mas também com a 
conta de investimentos financeiros internacionais. Capitais financeiros que têm 
por finalidade financiar o investimento e a produção são bem-vindos, sejam 
eles domésticos ou estrangeiros. Capitais financeiros que têm o mero objetivo 
 
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de sua capitalização, sem que este processo traga benefícios à produção ou 
ao investimento, não são bem-vindos. Estes capitais somente provocam 
pressão valorizativa sobre o câmbio no momento da sua entrada e pressão 
desvalorizativa no momento da sua saída: nada mais! A corrente dos capitais 
financeiros que buscam apenas a sua capitalização via movimentos 
especulativos e de arbitragem deve ser desestimulada. 
A primeira e principal medida nesse campo é o estabelecimento de uma 
taxa de juros básica da economia em patamar semelhante ao da americana. 
Uma taxa de juros muito elevada em relação à taxa de juros americana é 
maléfica para a economia em três aspectos: i) atrai capitais financeiros 
especulativos para o país; ii) eleva demasiadamente o custo de carregamento 
de reservas por parte do Banco Central; e iii) desestimula o investimento 
produtivo. Se uma taxa de juros relativamente baixa não for capaz de evitar os 
males dos movimentos especulativos dos capitais, outras medidas devem ser 
adotadas, como, por exemplo, a cobrança de impostos sobre a movimentação 
financeira internacional, ou outras medidas administrativas a serem definidas. 
Tais medidas devem necessariamente auxiliar na recuperação do sistema 
econômico nacional, ou seja, aquilo que segundo Celso Frutado é apresentado 
nos dias de hoje como um anacronismo: 
A perda de controle dos fluxos de liquidez pelos bancos 
centrais e a rápida integração dos sistemas monetários e financeiros 
deram lugar a uma situação nova que a própria idéia de sistema 
nacional passou a ser chamada de anacrônica (Furtado, 1992, p.13). 
A política monetária que favorece o investimento e a industrialização 
mais sofisticada é aquela que é totalmente consistente com a política cambial 
descrita. Não se pode determinar uma política monetária independentemente 
da política cambial (e vice-versa), ainda que o regime de câmbio seja flutuante, 
 
23 
porque um regime de altas taxas de juros está necessariamente associado a 
um regime de câmbio valorizado, quando a economia está financeiramente 
aberta. Esta é uma conhecida gangorra da macroeconomia. Uma política 
monetária de taxas de juros baixas é consistente, portanto, com uma política 
cambial de taxa competitiva. Conforme colocado aqui, uma política de taxas 
de juros elevadas determina uma taxa de câmbio valorizada e impõe custos 
elevadíssimos de carregamento de reservas ao setor público, o qual recebe a 
taxa de juros americana e paga a taxa de juros doméstica por cada dólar retido 
no Banco Central. 
 
A taxa de juros é, assim, fundamental para manter o equilíbrio externo, 
que deve ser entendido como: transações com o exterior facilmente 
financiadas e blindagem contra movimentos de capitais financeiros que são 
maléficos. Mas é também fundamentalpara manter o equilíbrio 
macroeconômico interno, que significa: alto crescimento com inflação baixa. 
Nesse sentido, uma nova concepção deveria governar a determinação da taxa 
de juros. Todo poupador cujos recursos não financiam algum tipo de gasto 
doméstico (consumo ou investimento) é um gerador de desemprego. Quanto 
 
24 
maior a taxa de juros maior é o estímulo para a poupança e, portanto, maior é 
o desemprego causado pelo poupador. Logo, a taxa de juros deveria ser 
pensada como um instrumento capaz de punir aqueles que não querem gastar, 
ou seja, como um instrumento que pune o gerador de desemprego. Por 
conseguinte, a taxa de juros deveria ser sempre baixa, muito baixa. 
A taxa de juros, por ser um instrumento capaz de controlar a demanda 
agregada, já se mostrou um instrumento plenamente eficaz de controle da 
inflação. Contudo, é preciso entender que sua funcionalidade depende de sua 
perversidade, isto é, gerar desemprego – para que haja uma suficiente redução 
de demanda relativamente à oferta para inibir o reajuste de preços. Mas como 
a sociedade de bem-estar que se deseja construir deve possuir uma economia 
de emprego para todos, estabelece-se aqui uma contradição: de um lado um 
instrumento antiinflacionário eficaz que gera desemprego e, de outro, a 
obrigação estratégica social e funcional permanente de gerar mais empregos. 
A alternativa não pode ser abandonar a taxa de juros, um instrumento 
antiinflacionário eficaz, mas sim reduzir ao máximo possível a utilização 
antiinflacionária da taxa de juros, sem que o objetivo da estabilidade de preços 
seja relegado a um segundo plano. 
Para tanto, o objetivo da estabilidade de preços deveria ser um objetivo 
de todos os órgãos públicos. Logo, mais instrumentos estariam disponíveis 
para este fim. Se a inflação estivesse sendo causada pelo aumento do feijão 
ou da soja, seria o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento que 
deveria apresentar um diagnóstico do problema e apontar soluções. Se a 
inflação estivesse sendo causada pelo aumento de margem de lucro de forma 
excessiva por parte da indústria automobilística, seria o Ministério do 
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior que deveria apresentar um 
diagnóstico do problema e apresentar soluções. O Banco Central deveria ser 
 
25 
o controlador de última instância da inflação, e não o primeiro e único órgão do 
governo preocupado com um problema que é amplo, complexo e com muitas 
especificidades. Deixar somente o Banco Central responsável por tratar da 
estabilidade de preços é o mesmo que solicitar a um médico clínico geral para 
solucionar ora um problema do coração, ora um problema de pele, ora um 
problema do estômago. Manter a inflação sob controle é algo tão importante 
que deveria haver uma câmara formada por diversos organismos do governo 
– inclusive o Banco Central – e dirigida pelo ministro da Economia para 
deliberar sobre o assunto. 
Observe mais sobre as explicações acima nos quadros abaixo: 
 
26 
 
A administração fiscal que favorece o investimento e 
 a industrialização mais sofisticada é aquela que busca: 
 Manter a economia em estado de semi-boom permanente – para 
usar uma expressão de Keynes – por meio de uma política de 
gastos sempre visando ao pleno emprego; 
 
 
6 - A ADMINISTRAÇÃO FISCAL KEYNESIANA 
 
27 
 Promover justiça social ao estabelecer um sistema tributário 
progressivo e solidário no qual a renda e o patrimônio sejam a 
base da arrecadação – e o consumo, a produção e o investimento 
sejam desonerados; 
 Equilibrar o orçamento para que o governo tenha em suas mãos 
uma política de gastos que possa ser utilizada na sua plenitude, 
sem restrições orçamentárias importantes a qualquer momento; 
 Desenvolver mecanismos democráticos de decisão de gastos, 
assim como desburocratizar os processos de gastos do governo 
para que o gasto público possa ser feito com melhor qualidade, 
ou seja, sem desperdício e com preços menores; e 
 Desenvolver mecanismos mais simples de arrecadação e 
fiscalização da arrecadação – que são procedimentos 
necessários para que a carga tributária tenha o tamanho 
compatível com as necessidades da sociedade de bem-estar que 
se pretende construir. 
7- CONCEITOS DE PLANEJAMENTO E ESTRATÉGIA 
Para analisar a ferramenta planejamento estratégico no setor público, 
compete introduzir e delinear, antes, os conceitos teóricos de planejamento e 
estratégia. Além disso, para o entendimento do objeto estudado, devem-se 
prover as definições de planejamento estratégico encontrados na literatura. Em 
seguida foi realizada uma visão geral da ferramenta, bem como as suas críticas 
e seus benefícios, por fim, levantaram-se as barreiras do PE no setor público 
indicadas pelos principais autores sobre o tema. 
 
28 
6.1- PLANEJAMENTO 
Planejamento pode ser compreendido por tudo aquilo que estruturamos 
antes da ação ser realizada (ACKOFF, 1976). Assim, para o autor, o 
planejamento é o processo de formular o que fazer e como fazer. O 
planejamento pode ser conceituado como uma forma racional de organizar os 
meios para alcançar os objetivos e metas desejados (ACKOFF, 1976). 
 Planejamento é algo intrinsecamente ligado à natureza humana, visto 
que é por meio deste que o ser humano consegue identificar e preparar-se 
para enfrentar ameaças que possam surgir durante o trajeto rumo a um 
objetivo/meta traçado. Como um instrumento corporativo, o planejamento é um 
meio que define um futuro desejado pela organização, ou seja, é uma projeção 
de onde a organização gostaria de estar e quando ela deseja atingir esse 
estado (ACKOFF, 1976). 
Por isso, é um processo de avaliação e tomada de decisão, antes da 
realização da ação, com o objetivo de tornar mais provável um estado futuro 
desejado. Portanto, é o ato de pensar e avaliar as ações para mudar um 
cenário no qual se acredita que, a menos que se tome uma atitude, não irá 
acontecer (ACKOFF, 1976). O planejamento é utilizado nas organizações 
como um processo racional de intervenção na realidade atual com vistas a 
atingir uma situação futura ideal (PINTO, 1982). 
 Neste sentido, o planejamento é um processo integrado de decisões 
que formaliza e explicita a estratégia visando à produção de um resultado 
articulado, ou seja, é o controle do futuro da organização por meio de análise 
racional (MINTZBERB, 1994). 
 
29 
Segundo Ackoff (1976), o planejamento pode ser decomposto em três 
níveis: estratégico, tático e operacional. Enquanto o planejamento no nível 
estratégico realiza a formulação de um plano de visão geral para a organização 
objetivando o crescimento de longo prazo, o planejamento tático é a 
decomposição dos objetivos estratégicos em orientações mais detalhadas 
para cada departamento de forma separada, com horizonte temporal de médio 
prazo suficiente para avaliar a desempenho da organização, portanto, com 
foco na eficiência. 
Por fim, o planejamento operacional lida com as ações cotidianas com foco 
na sobrevivência de curto prazo. 
6.2- ESTRATÉGIA 
Mintzberg et al. (2000, p. 17) advertem para ter cuidado com o uso da 
palavra estratégia uma vez que “é uma dessas palavras que inevitavelmente 
definimos de uma forma, mas frequentemente usamos de outra”. 
O termo estratégia deriva da palavra grega stratègós, de origem militar, 
que significa a habilidade de combate do general, no que concerne a 
inteligência de utilização eficiente dos seus recursos para derrotar o inimigo 
(SANTIAGO et al., 2004). 
Este conceito de origem bélica foi transferido para a administração, 
relacionando a estratégia diretamente ao ato de planejar e executar as ações 
com a finalidade de alcançar ou manter posições relativas (MOTTA, 2001). 
Portanto, para este mesmo autor, a estratégia corporativa deve inicialmente 
fixar os objetivos e, a partir destes, definir os meios para alcançá-los.30 
Ao longo da história, o termo estratégia recebeu diversas definições. Um 
dos primeiros a transferir o termo de origem militar para as corporações foi 
Chandler em 1962. O autor faz uma analogia ao termo militar definindo a 
estratégia no meio corporativo como a determinação das metas e objetivos de 
longo prazo, da estrutura organizacional e da alocação dos recursos 
necessários para o alcance dos objetivos desejados (CHANDLER, 1962). 
Posteriormente, Ansoff (1965) forneceu outra perspectiva sobre 
estratégia em organizações. Para este autor, a estratégia lida com o 
estabelecimento da medida da capacidade de resposta da firma em relação ao 
seu ambiente externo, isto é, define a posição da empresa no mercado no qual 
está inserida e quais mercados a empresa deseja entrar. 
Portanto, a estratégia deve definir: os objetivos e metas da empresa; 
como a empresa deve desenvolver e explorar o posicionamento dos seus 
produtos no mercado; e em quais mercados deve desejar entrar e com qual 
nível de intensidade em cada um (ANSOFF, 1965, 1990). Nesta mesma linha, 
Ackoff (1990) complementa que a estratégia de uma organização consiste nas 
deliberações do mais alto nível decisório, as quais afetam a organização como 
um todo. 
As decisões estratégicas orientam a seleção dos meios para a 
consecução dos objetivos globais a serem perseguidos no longo prazo pela 
organização como um todo. Neste sentido, as decisões estratégicas ocorrem 
antes do fato, uma vez que determina os objetivos globais e antecipam as 
possíveis ameaças e oportunidades, já o ato de selecionar os meios e 
instrumentos em si é uma decisão tática. 
 
31 
 A estratégica, conforme Andrews (1971), pode ser caracterizada como 
o padrão de objetivos, propósitos ou metas e de políticas e planos para 
consecução das finalidades estabelecidas, este padrão define em quais 
mercados a companhia está ou em quais pretende se inserir, bem como 
determina que tipo de companhia é ou deverá ser. 
De acordo com Porter (1987), a estratégia é um processo de escolha 
racional e análise de ameaças externas para a formatação de uma posição 
singular e diferenciada da organização no mercado, fornecendo à empresa um 
diferencial competitivo em relação às demais organizações. Segundo o autor, 
a estratégia é decidir o que fazer e - de acordo com o autor - principalmente o 
que não fazer (trade off) entre as múltiplas opções existentes. 
Na visão de Prahalad e Hamel (2005), estratégia é um conjunto de medidas 
concebidas no presente visando capturar oportunidades no futuro. 
Para isso, a estratégia identifica e propõe meios para o domínio das 
competências necessárias para o alcance dos objetivos desejados. Os autores 
denominam esse pensamento de arquitetura estratégica. 
 Na visão dos autores, a estratégia vai além da preocupação com a 
adequação total entre metas e recursos: a estratégia deve ser formulada de tal 
forma a desafiar e a estimular os funcionários a superarem metas 
aparentemente impossíveis, bem como contornarem de forma criativa as 
limitações de recursos. 
Mintzberg et al. (2000) propõem cinco situações nas quais a palavra 
estratégia é empregada, denominadas de 5P: plan, ploy, pattern, position e 
perspective. O primeiro P, de plan, define a estratégia como um plano de 
ação, ou seja, uma linha mestra a ser seguida pela organização, um olhar para 
 
32 
frente. O P, de ploy, é a visão da estratégia como um truque para enganar o 
seu oponente, induzir o concorrente a uma conclusão equivocada para 
provocar uma situação favorável. O terceiro P, de pattern, é a constatação do 
fluxo de ações realizadas até o presente momento, independente de ter sido 
previamente planejada ou não, um olhar para o comportamento ao longo de 
período passado. O P, de position, é como a organização se posiciona de 
forma a se distinguir no mercado, isto é, está relacionado à coordenação do 
ambiente interno e externo. O último P, de pespective, compreende a 
estratégia como conceitual, ou seja, corresponde a um conjunto de valores 
compartilhado entre os membros da organização. 
Bryson (2004) descreve que as organizações desenvolvem estratégias 
para lidar com as questões que são identificadas. Por outro lado, Mintzberg 
(1994) alerta para o fato de que os planos esquematizam apenas as 
estratégias desejadas, porém que não são necessariamente efetivadas. 
Neste sentido, Mintzberg (1994) identificou duas origens para a 
estratégia realizada por uma organização: deliberada e emergente. As 
estratégias deliberadas são aquelas ações frutos do exercício do 
planejamento. Por outro lado, as estratégias emergentes são as ações 
realizadas, mas que não foram explicitamente pretendidas e discutidas durante 
o processo formal de planejamento. 
8- PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO 
Existem diversas definições para o conceito de planejamento 
estratégico. Ansoff (1990) descreve o planejamento estratégico como um 
processo analítico com o objetivo de tomar as decisões estratégicas ótimas, 
tendo como base as variáveis empresariais, econômicas e tecnológicas. Com 
 
33 
isso, o autor define o planejamento estratégico como um processo que orienta 
a escolha do que se deve fazer. 
 Neste sentido, o processo de planejamento estratégico compreende 
análise racional dos pontos fortes e fracos internos da empresa 
compatibilizando os objetivos da organização com as oportunidades oferecidas 
e as ameaças existentes no meio externo (ANSOFF, 1990). Para 
Drucker (1998), o planejamento estratégico também é um processo 
contínuo de tomada de decisão, realizado a partir da sistematização das 
atividades necessárias à execução das decisões e com a maior quantidade de 
informação possível. Ainda segundo Drucker (1998), o planejamento 
estratégico esquematiza o agir agora com a finalidade de produzir um futuro 
desejado, na qual cada decisão tomada tem um risco envolvido. Neste sentido, 
o autor afirma que a realimentação do processo ocorre de forma organizada e 
sistematizada, isso permite medir o resultado das decisões minimizando os 
riscos. 
 O planejamento estratégico, para Motta (1979), consiste em um 
processo sistemático de olhar para fora e para frente na construção de uma 
visão de futuro, isto é, a habilidade de adaptação, flexibilização e 
transformação da organização frente às rápidas mudanças no ambiente 
externo, bem como a capacidade de conviver com a ambiguidade. 
Na visão de Ackoff (1990), o planejamento estratégico deve ser 
elaborado de tal forma que a sua implementação e resultados esperados 
possam ser monitorados, mas isso exige a especificação das variáveis de 
acompanhamento. 
 
34 
Para Mintzberg (1994) o planejamento estratégico é um processo no 
qual a organização realiza a programação de quais recursos deve possuir e 
como serão empregados. Ainda segundo o autor, o planejamento estratégico 
é um processo formalizado da estratégia criada pelos planejadores. 
Na visão de Vinzant e Vinzant (1996a) o planejamento estratégico é o 
elemento central da gestão estratégica de uma organização. Para os autores, 
o planejamento estratégico é um processo racional que determina os objetivos 
e a estratégia organizacional. 
 
Nosowski (1994) salienta que o objetivo principal do planejamento 
estratégico é assegurar que as políticas sejam desenvolvidas a fim de viabilizar 
a consecução dos objetivos estratégicos, além de garantir a sustentação 
financeira no longo prazo. Hopkins e Hopkins (1997) descrevem o 
planejamento estratégico com um processo que faz uso de critérios 
sistematizados e investigação rigorosa para formulação, implementação e 
controle da estratégia. 
Além disso, para os autores, o planejamento estratégico é um 
documento formalizador das expectativas da organização. Para Poister e 
Streib (2005) planejamento estratégico é uma junção entre pensamento futuro, 
análise de objetivos e avaliação subjetivade metas e prioridades com vistas a 
assegurar a efetividade e a sobrevivência da organização no longo prazo. 
 
35 
Bryson (2004) sintetiza que o planejamento estratégico é um esforço 
disciplinado para a produção de decisões e ações que modelam e guiam o que 
uma organização é, faz e por que o faz. Neste sentido, para o autor, o objetivo 
principal do planejamento estratégico é o desenvolvimento de um pensamento 
estratégico que crie valor para o cliente ou consumidor final. 
9- PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NO SETOR PÚBLICO 
Diversas foram às organizações privadas que adotaram o processo de 
planejamento no mundo inteiro. Muitas delas, porque bem feita a sua 
formulação, execução e controle, alcançaram resultados positivos (HEROLD, 
1972; MARCOVITCH; RADOSEVICH, 1978; MARIN, 2012). 
 Da mesma forma que no setor privado, devido às frequentes e rápidas 
mudanças no ambiente, além do contexto de transformações radicais da 
sociedade e do Estado, impôs-se, também, a modernização do setor público 
(DARÓS, 2009). 
Diversos autores (OSBORNE; GAEBLER, 1996; PETERS; PIERRE, 
1998; MILWARD; PROVAN, 2000) enfatizaram a necessidade de mudanças 
nos governos, tendo em vista as transformações que vêm se perpetrando nas 
últimas décadas enquanto os Estados continuam estáticos. Destarte, a partir 
da década de 1990, no contexto das reformas dos órgãos do Estado brasileiro, 
sob o foco da administração gerencial, passou a ser relevante a capacidade 
de gerenciamento (CAVALCANTI, 2005). 
 A gestão na atividade pública tornou-se tão importante quanto no setor 
privado (MARIN, 2012), caracterizando-se por uma despolitização da 
administração, aliada à ênfase no conceito de eficiência governamental 
(FLEURY, 2005). Osborne e Gaebler (1996), importantes autores do corpo de 
 
36 
ideias conhecido como New Public Management (NPM), a partir da década de 
1980 influenciaram e incentivaram reformas administrativas em diversos 
governos nacionais. 
 Para os autores, o governo poderia se apropriar do modelo de 
fornecimento de serviços do setor privado, como, por exemplo, a flexibilidade 
de gestão, o foco na qualidade dos serviços e a prioridade às demandas dos 
consumidores. 
 Desta forma, na gestão pública, a introdução do planejamento 
estratégico faz referência ao movimento da New Public Management (SHICK, 
1996), validando-o como referência para a tomada de decisões sobre como 
estruturar e gerir os serviços públicos (BARZELAY, 2001). A administração 
gerencial tem suas premissas voltadas para a eficiência, agilidade, qualidade 
e flexibilidade da gestão além da preocupação com o aumento da 
responsabilização da administração pública (CAMPOS, 1990; 
DROR, 1999; POLLIT; BOUCKAERT, 2004; ABRUCIO, 2005; CAVALCANTI, 
2005; ABRUCIO; SANO, 2008; CUNHA, 2010), fortalecimento do 
gerenciamento estatal e imputação de resultados (COSTIN, 2010). 
Tais conceitos e práticas passariam a nortear o modelo gerencial 
público, direcionando a adaptação e a transferência dos conhecimentos 
desenvolvidos nas empresas para a seara governamental (PECI, PIERANTE; 
RODRIGUES, 2008). Em síntese, prevalecia a ideia de maior eficiência das 
organizações privadas que necessitavam se desenvolver intensamente para 
sobreviver no ambiente competitivo. Considerando que em toda gestão, 
privada ou pública, existem desafios semelhantes, as técnicas e conceitos que 
auxiliaram as empresas a se tornarem ágeis e eficientes poderiam, 
 
37 
consequentemente, ser utilizadas também no setor público (FREDERICKSON, 
1989; OSBORNE; GAEBLER, 1996). 
Todavia, a NPM recebeu muitas críticas, dentre as quais podem-se destacar a 
pretensão de se constituir numa prática universal, aplicável às diversas realidades, 
independentemente, das especificidades de cada local; a supressão de valores como 
a cidadania, equidade e bem-estar público ao deslocar a atenção para conceitos mais 
restritos como o de eficiência e produtividade; e a desconsideração das diferenças 
essenciais existentes entre a administração pública e privada (DIEFENBACH, 2009), 
Apesar das teorias e conceitos de planejamento fornecerem algumas 
diretrizes gerais, as circunstâncias de cada organização (tanto as públicas 
quanto as privadas) são tão específicas que a administração precisa adaptar 
estas generalizações quando da aplicação do planejamento estratégico. A 
adoção de um processo prescritivo, sem a devida adequação para a realidade 
organizacional de cada tipo de instituição, pode corresponder a um desperdício 
de tempo e recursos (MARCOVITCH; RADOSEVICH, 1978). 
10- ETAPAS DO PROCESSO DE PLANEJAMENTO 
ESTRATÉGICO 
 
 
38 
Conforme Schendel e Hofer (1979 apud, WOLF & FLOYD, 2013), o 
processo de planejamento estratégico é composto por uma sequência lógica 
de ações que incluem: a definição de missão; estabelecimento dos objetivos 
de longo prazo; análise de ambiente interno e externo; e formulação, 
implementação e controle da estratégica. 
 
 
No caso específico de organizações públicas, Joyce (1999), com base 
em Eadie, (1983) identifica que o processo de PE deve conter os seguintes 
passos: formulação de missão e objetivos estratégicos; avaliação do ambiente 
externo para identificação das oportunidades e ameaças; avaliação dos 
recursos internos para determinar pontos fortes e fracos; identificação de ideias 
para ações estratégicas; realização de análises de custo benefício para avaliar 
e selecionar as ações estratégicas; realização de análises de risco para 
identificar os perigos para o plano estratégico; elaboração de metas, 
cronograma e indicadores de desempenho; e a incorporação em planos 
operacionais com indicadores. 
 
39 
Neste mesmo sentido, Bryson (2004) propõe 10 passos para o ciclo de 
mudança estratégica em organizações públicas ou sem fins lucrativos: (1º) 
acordar com as partes interessadas o início do processo de planejamento 
estratégico; (2º) identificar as atribuições/obrigações formais (leis/normas e 
outros) e informais na organização (objetivos de governo e promessas 
eleitorais); (3º) clarificar a missão e os valores organizacionais; (4º) avaliar o 
ambiente externo e interno; (5º) identificar as principais questões estratégicas 
enfrentadas pela organização; (6º) formular estratégias para gestão das 
questões levantadas; (7º) rever e adotar uma estratégia ou plano estratégico; 
(8º) estabelecer uma visão de futuro efetiva; (9º) desenvolver um plano de 
ação4 ; e (10º) reavaliar a estratégia e o processo de planejamento estratégico 
preparando-se para o novo ciclo. O autor observa que os oito primeiros passos 
correspondem especificamente ao processo de formulação do planejamento 
estratégico, enquanto que os dois últimos são relativos ao processo de 
implementação e de gestão estratégica. 
Bryson (2004) explica que os 10 passos formam um processo 
participativo, deliberativo e ordenador de ações, ou seja, foi desenvolvido para 
organizar a participação, criar ideias para a intervenção estratégica, construir 
coalizões, e facilitar a implementação da estratégia. 
11- PROCESSO DE FORMAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DE 
ESTRATÉGIA 
O processo de formação de estratégias é uma combinação de fatores 
externos e internos da organização, que, segundo Nicolau (2001), pode ser 
racional e formal; pode ser um processo negociado; ou pode ser um processo 
em construção permanente, mencionando que 
 
40 
“A concepção predominante na literatura entende a formação da estratégia 
como um processo que se desenvolve através de uma série de etapas seqüenciais, 
racionais e analíticas e envolve um conjunto de critérios objetivos baseados na 
racionalidade econômica para auxiliar os gestores na análise das alternativas 
estratégicas e tomada de decisão (NICOLAU, 2001, p. 9).” 
Diversos autores são favoráveis à ideia de que a formalização de um 
plano estratégico é um instrumento fundamental para uma gestão de sucesso, 
promovendoo desempenho superior (ANSOFF; McDONNELL, 1993; 
PORTER, 1989). Nesses escritos, defendem a ideia de que um plano formal é 
necessário para as organizações atingirem melhores resultados, através do 
direcionamento de esforços para o alcance dos objetivos comuns almejados 
por elas. 
Quanto a tipologias de estratégia, Nicolau (2001) propõe também três 
diferentes ocorrências: planejadas x realizadas; implícitas x explícitas; 
deliberadas x emergentes. As estratégias que são traçadas em um plano 
muitas vezes não correspondem àquelas que foram possíveis de serem 
implementadas, pois o ambiente sofre mutações constantes, causando, assim, 
uma disparidade entre planejado e realizado. A explicitação das estratégias em 
planos formais nem sempre ocorre nas organizações; portanto, algumas 
empresas não deixam de ter atuação estratégica, porém esta é implícita. Em 
continuação, Mintzberg et al. (2003, p. 25) afirmam que “[...] podemos distinguir 
estratégias deliberadas nas quais as intenções que existiam previamente 
foram realizadas, das estratégias emergentes, nas quais os modelos se 
desenvolveram sem intenções, ou apesar delas”. Existe uma linha de autores 
que defende a ideia de que a formulação da estratégia segue uma visão 
deliberada, afirmando que 
Sob o ponto de vista normativo, a estratégia formal pode representar 
importante elemento de legitimação para um grupo de referência, para uma rede 
 
41 
interorganizacional de um ramo, setor ou campo, até mesmo no nível societário 
como o Estado e a sociedade civil. (MACHADO-DA-SILVA; VIZEU, 2007, p. 4). 
Entretanto, existe outra linha de pensamento, que defende a estratégia 
como um processo emergente, não planejado, “no sentido de uma linha de 
ação que só é percebida como estratégica pela organização à medida que ela 
vai se desenrolando ou até mesmo depois que já aconteceu.” (MARIOTTO, 
2003, p. 79). Isso entra em concordância com os argumentos de Whittington 
(1996), para quem a estratégia é vista como um prática cotidiana do convívio 
social de agentes em processo contínuo de formulação e implementação de 
ajustes de condutas e recursos. Afirma que é um processo laboral 
construtivista no tempo presente da ação, portanto sempre emergente. Os 
dirigentes fazem estratégia em ato contínuo, formulando estratégias baseadas 
no conhecimento adquirido em suas rotinas de trabalho. 
Em se tratando de estratégias emergentes e deliberadas, Mariotto 
(2003, p. 91) declara que “A maneira tradicional de desenvolver estratégia, com 
um processo periódico e formal de Planejamento Estratégico, já não é mais 
suficiente para lidar com a nova situação”. 
 Acrescenta ainda que a formação da estratégia deve ser um processo 
contínuo, ao afirmar que as intencionadas estratégias correntes estarão sendo 
constantemente desafiadas por novas estratégias emergentes, que poderão 
acabar se tornando as novas estratégias intencionais ou então virem a ser 
acomodadas dentro da estratégia intencionada em curso (MARIOTTO, 2003, 
p. 81). 
 Complementarmente, Belmiro (2001) defende a ideia de que é 
necessário desenvolver o pensamento estratégico antes de se formular planos, 
envolvendo a criatividade e intuição de qualquer participante da organização. 
 
42 
O pensamento estratégico diz respeito a entender as constantes mudanças e 
incertezas que pairam sobre a empresa. “Se o pensamento estratégico estiver 
enraizado, o planejamento poderá ser iniciado. Planejamento é a prática de 
sinergia. [...] Planejamento é a metodologia e práticas que criam estruturas 
para o cumprimento das ideias” (BELMIRO, 2001, p. 295). 
12- MODELOS DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO COMUMENTE 
UTILIZADAS NO SETOR PÚBLICO 
Através de revisão bibliográfica realizada, apontou-se que várias instituições 
públicas iniciam o processo de formulação do Planejamento Estratégico usando as seguintes 
metodologias: Método Grumbach, Balanced Scorecard e Gerenciamento pelas Diretrizes. A 
seguir, serão apresentadas mais informações sobre cada modelo. 
12.1- Método Grumbach 
O Método de Planejamento Estratégico com apoio de Cenários 
Prospectivos – Método Grumbach - foi desenvolvido por Raul Grumbach em 
1996. O modelo é fundamentado em outras técnicas, como brainstorming, 
Método Delphi, Método de Impactos Cruzados, Teorema de Bayes, situação de Monte 
Carlo (análise da interdependência de variáveis e construção de diversos cenários), 
Teoria dos Jogos (análise de parcerias estratégicas) etc. 
Esse modelo foi usado por instituições como Banco do Brasil, Exército 
Brasileiro, Ministério Público do Estado da Bahia e de Goiás, Ministério Público 
do Trabalho, Polícia Federal etc. (GRUMBACH, 2000). O método, segundo 
Grumbach (2000), contempla três elementos fundamentais – decisor 
estratégico, grupos de controle e peritos – e é composto por quatro fases, 
sendo as duas primeiras identificação do sistema e diagnóstico estratégico. 
 A terceira fase, visão estratégica, se desdobra em visão do presente e 
do futuro, sendo que a primeira busca definir ações de curto e médio prazo 
 
43 
baseadas no cenário atual e a segunda foca medidas de médio e longo prazo 
tendo em vista a geração e interpretação de cenários prospectivos. Nessa fase, 
primeiro são levantados e discutidos os eventos ou questões estratégicas que 
podem impactar a organização. A ocorrência ou não dos eventos resulta na 
quantidade de cenários possíveis, calculados por 2n, em que n é o número de 
eventos. Os cenários são avaliados pelos peritos em relação à probabilidade 
de ocorrência dos eventos, ao impacto que estes causariam e à probabilidade 
condicionada de um evento em relação aos demais. 
Esta fase é realizada com auxílio do software Puma, em virtude da 
grande quantidade de cenários que podem ser gerados. Também é utilizado o 
software Lince, que auxilia no processo de Simulação e Construção de Futuro. 
Ainda na fase 3, há a etapa de avaliação de medidas (que podem ser 
agrupadas em objetivos, política, metas) e gestão de resistência, buscando 
ações que aumentem a probabilidade de ocorrência de cenários favoráveis. 
Por fim, na quarta fase, Consolidação do Planejamento, são revisadas 
as informações obtidas nas fases anteriores e é elaborado o plano estratégico, 
que pode ser desdobrado em planos setoriais. 
12.2- Balanced Scorecard 
O Balanced Scorecard (BSC) é uma metodologia de gestão estratégica 
desenvolvida por Kaplan e Norton em princípios da década de 1990 para 
resolver problemas de monitoramento do desempenho das estratégias 
implantadas. No modelo geral, a análise da estratégia é agrupada em quatro 
grandes perspectivas abstracionais: financeira, clientes, processos de negócio 
interno e aprendizagem/crescimento, incluindo, assim, os ativos tangíveis e 
intangíveis. Kaplan e Norton (2001) descrevem quais temas são abordados em 
cada uma: (i) a perspectiva financeira engloba objetivos de crescimento, fontes 
 
44 
de crescimento, produtividade, controle de custos etc.; (ii) a perspectiva 
clientes aborda o valor que a organização proporcionará aos mesmos para se 
diferenciar da concorrência, garantir fidelização e, assim, obter crescimento de 
receita; (iii) a perspectiva processos internos define as atividades da empresa 
que necessitam ser implementadas ou aprimoradas, para se garantir os 
objetivos de criação de valor aos clientes; (iv) a perspectiva aprendizagem e 
crescimento contempla qual infraestrutura, habilidades e conhecimentos dos 
empregados são necessários para uma atuação de forma inovadora e 
diferenciada. 
A modelagem do BSC pode ser entendida como um painel mímico em 
que a alta direção corporativa pode se ater no comando da organização, 
consultando poucas variáveis agregadas e sem produzir excesso de 
informações para tomada de decisão. Em sentido estrito, é um modelo top 
down do Planejamento Estratégico. 
A arquitetura original do BSC foi ajustada para aplicação às entidadesgovernamentais, uma vez que a perspectiva financeira, originariamente no topo da 
hierarquia, não é prioritária para estas, podendo ser substituída pela perspectiva 
cidadão (KAPLAN; NORTON, 2001). 
O modelo originalmente elaborado pelos autores foi sofrendo ajustes 
como a inclusão da mensuração no sistema gerencial, uma vez que a 
mensuração dos indicadores, além de mostrar o comportamento do passado, 
fornece subsídios para a atuação futura da organização. “Assim, refinamos o 
conceito do Balanced Scorecard e mostramos como seria possível convertê-lo 
de sistema de mensuração do desempenho em referencial organizacional do 
sistema gerencial estratégico.” (KAPLAN; NORTON, 2001, p. 34). A figura 
abaixo demonstra esse sistema. 
 
45 
 
Os objetivos da organização são agrupados nas perspectivas e conectados 
por setas, que demonstram as relações de causa e efeito, elaborando, assim, 
um mapa estratégico. “O mapa estratégico do Balanced Scorecard explicita a 
hipótese da estratégia. Cada indicador do Balanced Scorecard se converte em 
parte integrante de uma cadeia lógica de causa e efeito, que conecta os 
resultados almejados da estratégia com os vetores que induzirão a essas 
consequências.” (KAPLAN, NORTON, 2001, p. 81). 
 Esse mapa facilita a comunicação da estratégia para toda empresa e o entendimento 
pelos funcionários de que os objetivos são interligados e impactam uns nos outros. 
Também permite, de forma fácil, a compreensão pelos colaboradores de como podem 
contribuir para execução da estratégia. Várias são as instituições públicas no mundo 
que utilizam o BSC, sendo a cidade de Charlotte (Estados Unidos) e o estado do Rio 
Grande do Sul, no Brasil, cases de sucesso apresentados por Kaplan (2011). Outros 
exemplos no Brasil são: Embrapa (GALAS; FORTE, 2004), Inmetro (GODINHO, 2005), 
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (FRESNEDA, 2011) e Tribunal de 
Contas da União (2008). 
 
46 
12.3 Gerenciamento pelas diretrizes 
Outro modelo de implementação do Planejamento Estratégico também 
utilizado no setor público, em instituições como o Tribunal de Justiça de Minas 
Gerais e a Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Estado de 
Minas Gerais (EMATER-MG) (2011), é a metodologia Gerenciamento pelas 
Diretrizes (GPD), que Campos (2004, p. 32) define como 
Uma atividade voltada para solucionar os problemas relativos aos temas prioritários 
da organização [...]; é um sistema de gestão que conduz o estabelecimento e a execução do 
Plano Anual. As metas anuais da empresa são o ponto de partida concreto do Gerenciamento 
pelas diretrizes. 
Gerenciamento pelas diretrizes é uma tradução largamente utilizada 
para a expressão original Hoshin Kanri, que surgiu no Japão, por volta de 1960, 
como resultado da prática de empresas japonesas ganhadoras do prêmio 
Deming de qualidade (gerenciamento pela qualidade total ou Total Quality 
Management (TQM)). 
O método de gerenciamento do GPD é o ciclo PDCA (em inglês, 
PlanDo-Check-Act), que aborda o planejamento (estabelecimento das 
diretrizes e metas), execução dos planos de ação, monitoramento dos 
resultados alcançados e análise dos desvios entre estes e as metas propostas. 
Dessa forma, são determinadas as causas e medidas a serem tomadas. 
Segundo Campos (2002), o GDP só mostrará eficiência completa 
quando o gerenciamento da rotina do dia a dia estiver bem entendido e for 
amplamente praticado, uma vez que este é a base do trabalho das 
organizações. Dentro desse gerenciamento, é defendida a exibição em 
quadros Gestão à vista do monitoramento dos indicadores, de forma que os 
 
47 
resultados atingidos pelos departamentos são exibidos para toda a 
organização (CAMPOS, 2004). 
O gerenciamento pelas diretrizes e o gerenciamento da rotina são 
conduzidos simultaneamente e se relacionam através de padronização. Para 
Campos (2002), o Planejamento Estratégico consta de três níveis: Plano de 
Longo Prazo, que pode durar de cinco a dez anos, em que são traçadas as 
estratégias para atingir a visão de futuro; Plano de Médio Prazo – três anos –, 
em que são definidas as metas sobre as estratégias dos planos de longo prazo; 
e Plano Anual, que contém o detalhamento dos planos de longo e médio 
prazos para o período de um ano. Este último deve detalhar metas concretas, 
que serão atingidas através de planos de ação (5W1H). 
Campos (2002, p. 56) também discorre sobre o desdobramento de 
diretrizes: “Desdobrar uma diretriz significa dividi-la em várias outras diretrizes 
sob responsabilidade de outras pessoas. Cada diretriz estabelecida no 
desdobramento está intimamente ligada à diretriz original, num relacionamento 
meio-fim.”. O autor também descreve os dois métodos de desdobramento de 
diretrizes: no método A, para cada meta, são estabelecidas medidas 
prioritárias e destas são estabelecidas novas metas para os níveis hierárquicos 
inferiores; no método B, o desdobramento ocorre em todos os níveis, para 
depois serem estabelecidas medidas em cada nível. Constatou-se que o GPD 
também pode ser aplicado em conjunto com o BSC, de forma complementar, 
como exemplo do Tribunal de Contas da União (2008) e da Secretaria de 
Estado da Fazenda do Rio Grande do Sul (2011). 
O BSC é usado para formulação do plano de longo prazo e, 
complementarmente, o GPD atua no desdobramento de objetivos institucionais 
em individuais para todos os membros da organização no plano anual. Redi 
(2005, p. 63) estudou a combinação dos dois modelos e concluiu que “O 
 
48 
balanced scorecard é um sistema poderoso para a explicitação, discussão e 
alinhamento da estratégia, enquanto o gerenciamento pelas diretrizes viabiliza 
a implantação dos programas escolhidos como estratégicos por toda a 
organização.” 
13- AS POLÍTICAS ECONÔMICAS PARA 
DESENVOLVIMENTO 
A políticas macroeconômicas que podem abrir caminho para o desenvolvimento 
do país são descritas a seguir: 
1) Política monetária: deve administrar uma taxa de juros baixa, 
capaz de estimular o investimento produtivo e desestimular o 
investimento financeiro que pode ser gerador de desemprego; uma 
taxa de juros baixa que reduza o custo de carregamento de reservas 
por parte do Banco Central; e uma taxa de juros tal que não atraia 
capitais especulativos de curto prazo para o sistema financeiro 
doméstico. 
2) Política cambial: deve administrar uma taxa de câmbio 
desvalorizada ou competitiva para a exportação de produtos 
manufaturados – taxas neste nível são geradoras de 
megasuperávits comerciais sustentáveis no tempo. Uma taxa de 
câmbio desvalorizada é também uma proteção contra ataques 
especulativos, pois uma taxa já desvalorizada tem menor chance de 
ser ainda mais desvalorizada. Uma política de administração 
cambial deve também objetivar regular o movimento de capitais 
financeiros especulativos que tem se mostrado maléfico para as 
economias não desenvolvidas – tal como evidenciado na 
experiência brasileira entre os anos 1995 e 2002. 
 
49 
3) Administração fiscal: deve ser capaz de estabelecer um sistema 
tributário progressivo e com uma carga compatível com as 
necessidades de financiamento do estado de bem-estar social. 
Ademais, deve controlar o nível de gastos públicos com o objetivo 
de manter o pleno emprego e elevar a qualidade de vida em 
sociedade. Deve ainda buscar o equilíbrio orçamentário como 
resultado do vigor econômico alcançado. Obter equilíbrio fiscal é 
fundamental para deixar o governo em condições confortáveis para 
realizar políticas de combate ao desemprego e melhorar a qualidade 
dos programas sociais. Por último, a administração fiscal deve ser 
remodelada para assumir a concepção de que gastos de 
investimento são gastos de atividades-fim – por exemplo, educação, 
saúde etc. –, e gastos correntes são aqueles que sustentam a 
realização das atividades finalísticas. 
14- ORIGEM, ASCENSÃO, QUEDA E RESSURGIMENTOO planejamento estratégico teve altos e baixos ao longo da sua história 
(WILSON, 1990). O PE teve início na década de 1950, após a Segunda Guerra 
Mundial, como uma forma de lidar com o ambiente externo cada vez mais 
globalizado e competitivo e internamente com estruturas mais complexas – em 
função do aumento do número de departamentos e da variedade e escala dos 
produtos produzidos por uma mesma organização – e havendo maior 
competição interna por recursos (ANSOFF, 1990; WILSON, 1990). 
De acordo com Mintzberg (1994), uma das primeiras propostas de 
formalizar o processo de elaboração da estratégia em organizações modernas 
remonta de 1957 no livro Leadership in Administration de Philip Selznick. Ainda 
segundo o autor, o livro de Selznick sistematizou o planejamento da 
 
50 
organização em função da análise de fatores externos e internos, isto é, a 
formulação da estratégia por meio do diagnóstico dos pontos fortes e fracos 
inerentes ao ambiente interno e análise das oportunidades e ameaças oriundas 
do ambiente externo, modelo conhecido mundialmente como análise SWOT 
(MINTZBERG, 1994). 
 
Entretanto, foi com os estudos de Chandler (1962), Gilmore e 
Brandenburg (1962), Ansoff (1965) e outros autores que houve um 
aprofundamento nas observações de como a organização planeja e estrutura 
a sua estratégia, consolidando, assim, como um campo de estudo na área de 
administração (MINTZBERG, 1994). 
De acordo com Wilson (1990), a grande virada para a popularização do 
planejamento estratégico no meio corporativo foi o emprego da ferramenta pela 
General Eletric (GE) em 1970. Na GE, o planejamento estratégico era 
conduzido por uma unidade organizacional formal com staff destacado 
exclusivamente para essa ação, a Strategic Business Unit (SBU), que era uma 
estrutura descentralizada com autonomia para definir a estratégia da 
organização. 
 
51 
A adoção da GE atraiu a atenção de gestores de outras companhias 
para a ferramenta, estimulando ainda mais a sua disseminação no ambiente 
corporativo e pesquisas no meio acadêmico (WILSON, 1990). Isso consolidou 
de vez o planejamento estratégico como uma prática ortodoxa entre as 
grandes corporações atingindo o seu auge no final dos anos 70 (ANSOFF & 
MCDONNELL, 1993; WILSON, 1994; VINZANT & VINZANT, 
1996a). 
Neste período, a sua elaboração consistia em uma análise ostensiva e 
manipulação de dados financeiros internos, bem como na realização de longos 
exercícios conduzidos por um staff próprio de PE, sem contudo, ter grande 
envolvimento da alta administração nesse processo. (WILSON, 1994) 
Na academia, muitos estudos empíricos foram conduzidos para 
relacionar a utilização do planejamento estratégico com o resultado 
organizacional (ver mais em WOLF & FLOYD, 2013). Entretanto, no início da 
década de 1980, a ferramenta começou a ser criticada pelos gestores por não 
apresentar resultados efetivos (WILSON, 1990; GLAISTER & FALSHAW, 
1999). 
Assim, como não obteve sucesso em antecipar as variações de mercado 
ocasionadas pela crise financeira – decorrente da oscilação do preço do barril 
de petróleo – bem como ao falhar por não prover os mecanismos para mitigar 
os impactos em organizações oriundas de mudanças no ambiente externo 
(GLAISTER & FALSHAW, 1999), o planejamento estratégico foi 
gradativamente abandonado pelos gestores. 
 Em uma síntese do momento, Porter (1987) concluiu que o 
planejamento estratégico na maioria das companhias, onde era aplicada, não 
 
52 
contribuiu para o desenvolvimento de um pensamento estratégico. Mas como 
aponta o próprio Porter (1987), a resposta não é abandonar completamente o 
planejamento, mas sim repensar e refazer as técnicas de planejamento. 
Wilson (1990), Mintzberg (1994) e outros autores listam as razões para 
o declínio e o posterior abandono do planejamento estratégico, os quais são 
mais amplamente abordados na seção Críticas ao planejamento estratégico 
deste estudo. No final dos anos 80 e início dos anos 90, houve uma reavaliação 
da ferramenta quanto ao seu conteúdo (dando maior ênfase para as ideias 
estratégicas) e readequação de processos (ajustes na metodologia para maior 
participação da alta gestão, planejamento de cenários, gestão pela qualidade 
total, entre outros), em função da contínua busca pela efetividade do 
planejamento. (WILSON, 1994; GLAISTER & FALSHAW, 1999). 
De acordo com Wilson (1990), a experiência com o planejamento 
estratégico adquirida com a utilização no setor privado gerou cinco lições 
aprendidas: o pensamento estratégico é um fator crítico para o sucesso; 
necessidade de liderança dos executivos e direção para a condução do 
planejamento estratégico; integração entre os sistemas de operação e de 
planejamento em um único sistema de gestão; o planejamento estratégico 
deve estar coerente com a cultura organizacional; e a formulação da estratégia 
deve ter uma visão abrangente da organização em relação ao mercado (saber 
dosar entre defesa dos interesses da organização na competição de mercado 
e a adequação da organização às mudanças no ambiente externo). 
Desta forma, o sistema de planejamento sofreu uma transformação se 
tornando mais sofisticado em função de: evidente mudança da 
responsabilidade de planejamento do staff para a alta gestão; descentralização 
do planejamento estratégico para as unidades corporativas; maior atenção 
 
53 
para as mudanças externas no mercado, na competitividade e nos avanços da 
tecnologia; maior ênfase na cultura organizacional como elemento crítico para 
o sucesso da implementação da estratégia. 
Na década de 80, o planejamento estratégico começou a ganhar 
adeptos no setor público (EADIE, 1983; GIACOBBO, 1997). Porém, foi a partir 
da década de 1990 em um contexto de crise econômica e reforma de estado, 
que as organizações públicas espelharam-se nas experiências do setor 
privado e em uma iniciativa do movimento do New Public Management6 
(HEYER, 2010), o qual postulava a adoção de práticas e ferramentas de gestão 
das organizações privadas para a melhora da eficácia e eficiência da 
administração publica. 
 Assim, as organizações públicas começaram a implementar 
ferramentas de gestão para elaborar a sua estratégia organizacional 
(BRYSON, 2004). Como o PE é uma ferramenta que auxilia as organizações 
a lidarem com as mudanças de ambiente; aumenta a capacidade de pensar 
estrategicamente; possibilita a clarificação e priorização de objetivos; 
racionaliza a distribuição de recursos e coordena o estabelecimento de 
objetivos estratégicos, de ações e de recursos, por possibilitar a realização de 
todas essas ações, ele começou a ser mais amplamente utilizado no setor 
público (STREIB, 1992; BERRY et al., 1995; JOYCE, 1999; BRYSON, 2004). 
 A partir da experiência em diversas organizações públicas, Bryson 
(2004) identificou que há especificidades nas organizações públicas que a 
diferenciam das organizações privadas e, por isso, o processo de 
planejamento estratégico também deveria ter um modelo próprio mais 
adequado. Esta análise resultou no livro Stategic Planning for Public and 
Nonprofit Organizations, com a primeira edição lançada em 1988, contendo 10 
 
54 
passos para a implementação do planejamento estratégico, os quais foram 
mais profundamente abordados na seção Etapas do planejamento 
estratégico. 
A popularidade dessa ferramenta continuou em alta. Em 1996, 89% dos 
entrevistados de uma pesquisa sobre a popularidade das ferramentas de 
gestão realizada pela Bain & Company com 784 executivos de diversos setores 
econômicos dos Estados Unidos, da Europa e da Ásia responderam que 
empregavam o planejamento estratégico em suas organizações (HSM 
MANAGEMENT, 1998). 
A década seguinte até os dias atuais deu continuidade ao processo de 
(re) expansão da ferramenta de gestão, sempre entre as ferramentas mais 
utilizadas pelos executivos (RIGBY & BILODEAU, 2013).