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92 Unidade II Unidade II 5 LEGISLAÇÃO DE TURISMO Até o momento estudamos o sistema legal brasileiro, que tem na Constituição Federal sua norma mais importante, e em leis organizadas na forma de códigos ou leis ordinárias, estatutos adequados para regular as diferentes áreas da vida em sociedade, como direito internacional, civil, empresarial, do consumidor, tributário, do trabalho e ambiental. Agora vamos nos dedicar especificamente ao estudo das leis que regem a atividade do turismo no Brasil. Em conformidade com dados do Ministério do Turismo divulgados em 27 de setembro de 2019, o setor de turismo representa 8,1% do produto interno bruto (PIB) brasileiro (SANIELE, 2019). Em 2018, o PIB do turismo foi de US$ 152,5 bilhões, um crescimento de 3,7% em relação a 2017. O setor emprega 6,9 milhões de pessoas em todas as diferentes áreas de atividade. Esses números refletem a importância do setor, e para que continue crescendo e gerando riquezas e empregos, é preciso que a legislação seja capaz de organizar adequadamente as diferentes atividades e políticas a serem praticadas. Nesse sentido, o Brasil vive a expectativa de mudança da Lei Geral de Turismo, que é de 2008, e seu regulamento geral, que é de 2010. No momento eles permanecem em vigor, mas já existem projetos de lei para a atualização. Vamos verificar todos esses aspectos nesta unidade. A legislação de turismo no Brasil tem início na década de 1930, quando o Estado brasileiro percebeu que essa atividade era importante para a economia nacional e regulamentou a venda de passagens aéreas, marítimas e ferroviárias. Na década de 1940, nova lei tratou da regulamentação das empresas e agências de turismo para exigir registro prévio dessa atividade perante os órgãos de estado e garantir regular funcionamento. A regulação se referiu também às viagens coletivas no modelo excursão, que também deveriam ser previamente autorizadas pelo governo. Em 1958, foi criada a Comissão Brasileira de Turismo (Combratur), à qual foi atribuída a função de planejamento da atividade do turismo nacional. Em 1966, foi criado o sistema nacional de turismo. Também foram criados o Conselho Nacional de Turismo (CNT) e a Empresa Brasileira de Turismo (Embratur). A Embratur cabia organizar e estimular as atividades de turismo no Brasil, seguindo diretrizes do CNT e com recursos econômicos do fundo geral de turismo (Fungetur), que foi implantado em 1971, e, em 1974, do fundo de investimento setorial do turismo. Em 1977, foi criada nova lei para atividades e serviços turísticos com a fixação de parâmetros para seu funcionamento e fiscalização, a Lei n. 6.505. Além disso, no mesmo ano a Lei n. 6.513 criou nova política 93 LEGISLAÇÃO TURÍSTICA, ÉTICA E POLÍTICAS PÚBLICAS estatal para a conservação do patrimônio natural e cultural com valor turístico, de forma que o Brasil se tornasse alinhado às determinações oriundas da Convenção do Patrimônio Mundial, da Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco), que havia sido realizada em 1972. Em 1974, foi criada a OMT, cuja sede está localizada em Madri, na Espanha, e que é um órgão da ONU, para ser um fórum para tratar as questões das políticas turísticas mundiais com objetivo de promover e desenvolver turismo sustentável, responsável e acessível mundialmente. Há especial atenção da OMT para o turismo em países em desenvolvimento, como é o caso do Brasil. Na atualidade, a OMT tem 159 países-membros que participam de suas assembleias e encontros. A OMT apresenta cinco pilares sobre os quais sua visão de administração está sustentada: • Tornar o turismo mais inteligente, comemorando a inovação e liderando a transformação digital do setor. • Tornar o turismo mais competitivo em todos os níveis, promovendo investimentos e o empreendedorismo. • Criar mais e melhores empregos e fornecer treinamento relevante. • Construir resiliência e promover viagens seguras e perfeitas. • Aproveitar o potencial único do turismo para proteger o patrimônio cultural e natural e apoiar as comunidades tanto econômica quanto socialmente. No Brasil, a década de 1980 foi marcada pela aprovação de vários textos legais – decretos e regimentos – que organizaram os meios de hospedagem de turismo, os restaurantes e acampamentos turísticos, e as atividades e serviços de agências de turismo, com especial interesse para as formas de registro e funcionamento dessas organizações. Ainda na mesma década foram regulamentadas por decreto as empresas de organização de congressos, seminários, convenções e eventos dessa natureza. Em 1988, a Constituição Federal adotou como princípios da ordem econômica a livre-iniciativa e a livre concorrência, dando início a uma fase de maior liberdade para as atividades econômicas em geral, incluídas as de turismo. A Constituição Federal também deu ao turismo uma nova funcionalidade, conforme está expresso no art. 180 dessa lei: “Art. 180. A União, os estados, o Distrito Federal e os municípios promoverão e incentivarão o turismo como fator de desenvolvimento social e econômico” (BRASIL, 1988). Associar o turismo a um elemento de desenvolvimento social e econômico dimensiona a relevância que o tema possui para o Estado brasileiro, que vislumbra nas atividades do setor de turismo a possibilidade de concretizar os objetivos da nação, seja pela geração de empregos e recolhimento de tributos, seja pela possibilidade educativa e cultural que as atividades de turismo propiciam. 94 Unidade II Em 1991, a Lei n. 8.181 mudou o nome da Embratur para Instituto Brasileiro de Turismo e estabeleceu que ela estaria vinculada com a Secretaria do Desenvolvimento Regional da Presidência da República. E, em 1993, foi criada pela Lei n. 8.623 a profissão de guia de turismo, regulamentada no mesmo ano pelo Decreto n. 946, que definiu guia de turismo e suas atribuições, como veremos neste livro-texto. Em 2003, foi criado o Ministério do Turismo, órgão com o dever de cuidar da promoção e do apoio à comercialização dos produtos turísticos do Brasil em especial no exterior. O Ministério do Turismo tem estrutura organizada da seguinte forma: • Secretaria Nacional de Estruturação do Turismo: com foco na infraestrutura turística e no planejamento, ordenamento, estruturação e gestão das regiões turísticas do Mapa do turismo brasileiro. • Secretaria Nacional de Desenvolvimento e Competitividade: voltada para a promoção de eventos, produtos, regulação e qualificação do turismo, atribuindo a essas temáticas responsabilidade e conformidade com o meio ambiente. • Secretaria Nacional de Integração Interinstitucional: que tem como objetivo articular políticas e ações integradas, definindo áreas especiais de interesse turístico e promovendo a gestão integrada do patrimônio mundial cultural e natural no Brasil. Segundo o Ministério do Turismo, Mapa do turismo brasileiro é: um instrumento de orientação para a atuação do Ministério do Turismo no desenvolvimento de políticas públicas, tendo como foco a gestão, a estruturação e promoção do turismo, de forma regionalizada e descentralizada. A construção do mapa é feita em conjunto com órgãos oficiais de turismo dos estados brasileiros e atualizada periodicamente (BRASIL, 2016). Saiba mais A última versão do Mapa do Turismo Brasileiro é de 2016 e está disponível no portal do Ministério da Justiça: BRASIL. Ministério do Turismo. Mapa do turismo brasileiro. Brasília: Ministério do Turismo, 2016. Disponível em: http://www.turismo.gov.br/images/ pdf/mapa_turismo_brasileiro_jul_2016.pdf. Acesso em: 28 set. 2020. 95 LEGISLAÇÃO TURÍSTICA, ÉTICA E POLÍTICAS PÚBLICAS Figura 16 O que são políticas públicas? Segundo Maria Paula Dallari Bucci (2006, p. 241): Políticas públicas são programas de ação governamental visando a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados. Políticas públicas são “metascoletivas e conscientes” e, como tais, um problema de direito público, em sentido lato. E acrescenta a mesma autora: A função de governar – o uso do poder coativo do Estado a serviço da coesão social – é o núcleo da ideia de política pública, redirecionando o eixo de organização do governo da lei para as políticas (BUCCI, 2006, p. 241). 96 Unidade II Assim, o Mapa do turismo brasileiro é um programa de ação do governo federal para o desenvolvimento do turismo nas diferentes regiões do país, de forma a respeitar e impulsionar o potencial de cada uma delas para atrair os diferentes tipos de turista nacionais e internacionais. Em novembro de 2019, a Medida Provisória n. 907 tornou a Embratur a Agência Brasileira de Promoção Internacional do Turismo. Atualmente, a Embratur é definida como: A Embratur – Instituto Brasileiro de Turismo – é a autarquia especial do Ministério do Turismo responsável pela execução da política nacional de turismo no que diz respeito à promoção, ao marketing e ao apoio à comercialização dos destinos, serviços e produtos turísticos brasileiros no mercado internacional (BRASIL, [s.d.]c). Eventos de grande repercussão internacional ocorridos no Brasil, como a Rio+20 em 2012, a Copa do Mundo em 2014 e as Olimpíadas em 2016, propiciaram grande visibilidade para o país e aguçaram o interesse dos estrangeiros para o turismo no país. Figura 17 6 LEI GERAL DO TURISMO Em 17 de setembro de 2008, foi aprovada a Lei n. 11.771, que é conhecida como Lei Geral do Turismo. Observação É preciso ficar atento, porque se encontra no Congresso Nacional o Projeto de Lei n. 1.829, que tem por objetivo atualizar a Lei n. 11.771 e que, atualmente, está no Senado Federal, para ser debatido e votado, tendo como relator o senador Randolfe Rodrigues. É muito importante acompanhar o desenrolar desse projeto de lei que pretende modificar a legislação de turismo brasileira, em especial para atualizar a lei atualmente em vigor. 97 LEGISLAÇÃO TURÍSTICA, ÉTICA E POLÍTICAS PÚBLICAS Saiba mais O acompanhamento do Projeto de Lei n. 1.829 pode ser feito diretamente no portal do Senado Federal: BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 1.829, de 2019. Brasília, 2019. Disponível em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/ materias/-/materia/136000. Acesso em: 28 set. 2020. A lei atualmente em vigor, Lei n. 11.771/2008, dispõe sobre a política nacional de turismo e define as atribuições do governo federal no planejamento, desenvolvimento e estímulo do setor turístico. Além de tratar da política, do plano e do sistema nacional de turismo, a lei regula as atividades de fomento à atividade turística e os prestadores de serviços turísticos. Vamos entender como cada um desses pontos foi abordado pela legislação. 6.1 Política nacional de turismo Uma política é um conjunto de propostas que serão adotadas por um determinado agente – político ou econômico – para alcançar resultados que foram escolhidos como desejados. Quase sempre as políticas constituem uma visão geral que depois será detalhada em um plano de ação e executado por diferentes pessoas previamente designadas. Uma política define normas, diretrizes e procedimentos que deverão ser adotados para que os resultados sejam obtidos. Antes de estabelecer os pontos fundamentais da política nacional de turismo, a Lei n. 11.771/2008 define turismo como: “as atividades realizadas por pessoas físicas durante viagens e estadas em lugares diferentes do seu entorno habitual, por um período inferior a 1 (um) ano, com finalidade de lazer, negócios ou outras” (BRASIL, 2008). Determina ainda que as viagens definidas como turísticas devem gerar movimentação econômica, trabalho, emprego, renda e receitas públicas, constituindo-se instrumento de desenvolvimento econômico e social, promoção e diversidade cultural e preservação da biodiversidade. A partir dessa definição de turismo, a lei determina que a política nacional de turismo terá por objetivos: • Democratizar e propiciar o acesso ao turismo no país a todos os segmentos populacionais, contribuindo para a elevação do bem-estar geral. Esse objetivo está em consonância com a Constituição Federal brasileira, que determina que um dos objetivos da República Federativa do Brasil é a construção de uma sociedade livre, justa e solidária que diminua as desigualdades sociais e regionais. 98 Unidade II • Reduzir as disparidades sociais e econômicas de ordem regional, promovendo a inclusão social pelo crescimento da oferta de trabalho e melhor distribuição de renda. A Constituição Federal brasileira expressa esses objetivos e também adota por princípio a liberdade de iniciativa e de livre concorrência como forma de desenvolvimento das atividades econômicas privadas com geração de emprego, renda e recolhimento de tributos. • Ampliar os fluxos turísticos, a permanência e o gasto médio dos turistas nacionais e estrangeiros no país, mediante a promoção e o apoio ao desenvolvimento do produto turístico brasileiro. • Estimular a criação, a consolidação e a difusão dos produtos e destinos turísticos brasileiros, com vistas a atrair turistas nacionais e estrangeiros, diversificando os fluxos entre as unidades da Federação e buscando beneficiar, especialmente, as regiões de menor nível de desenvolvimento econômico e social. É preciso criar condições satisfatórias para o desenvolvimento da atividade de turismo, porque não basta apenas que existam lugares agradáveis ou de beleza natural. Necessário que seja desenvolvida a estrutura para acolhimento de turistas nacionais e estrangeiros e, em regiões de menor desenvolvimento econômico e social, essa estrutura demanda a existência de investimentos públicos e privados que sejam destinados a essa finalidade. • Propiciar o suporte a programas estratégicos de captação e apoio à realização de feiras e exposições de negócios, viagens de incentivo, congressos e eventos nacionais e internacionais. Esses eventos acontecem no mundo e no Brasil com bastante frequência e é necessário captá-los para que sejam realizados em áreas turísticas ou que por meio deles se possa desenvolver atividades de turismo. • Promover, descentralizar e regionalizar o turismo, estimulando estados, Distrito Federal e municípios a planejar, em seus territórios, as atividades turísticas de forma sustentável e segura, inclusive entre si, com o envolvimento e a efetiva participação das comunidades receptoras nos benefícios advindos da atividade econômica. • Criar e implantar empreendimentos destinados às atividades de expressão cultural, de animação turística, entretenimento e lazer e de outros atrativos com capacidade de retenção e prolongamento do tempo de permanência dos turistas nas localidades. São muitas as possibilidades que podem reter o turista por mais tempo em um determinado destino, como casas de espetáculo que privilegiem a cultura local ou regional, parques para prática de esportes, centros de artesanato etc. • Propiciar a prática de turismo sustentável nas áreas naturais, promovendo a atividade como veículo de educação e interpretação ambiental e incentivando a adoção de condutas e práticas de mínimo impacto compatíveis com a conservação do meio ambiente natural. O turismo não é apenas uma atividade de lazer para quem o realiza ou atividade profissional para quem o organiza. É excelente oportunidade de veiculação de conhecimentos educativos, em especial para a construção da cultura de preservação do meio ambiente e da sustentabilidade. • Preservar a identidade cultural das comunidades e populações tradicionais eventualmente afetadas pela atividade turística. O turismo tem papel fundamental na difusão e preservação cultural, e com esse objetivo deve ser exercido. 99 LEGISLAÇÃO TURÍSTICA, ÉTICA E POLÍTICAS PÚBLICAS • Prevenir e combater as atividades turísticas relacionadas aos abusos de natureza sexual e outras que afetem a dignidade humana, respeitadas as competências dos diversos órgãos governamentaisenvolvidos. Este é um dos aspectos mais relevantes da política nacional de turismo: prevenir e combater todas as atividades turísticas que possam incitar práticas que ofendam a dignidade humana, a proteção de crianças e adolescentes e abusos de natureza sexual. • Desenvolver, ordenar e promover os diversos segmentos turísticos. Um país com tanta diversidade cultural, geográfica e socioeconômica tem inúmeros segmentos turísticos que podem ser desenvolvidos desde que isso seja feito de forma organizada. • Implementar o inventário do patrimônio turístico nacional, atualizando-o regularmente. • Propiciar os recursos necessários para investimentos e aproveitamento do espaço turístico nacional de forma a permitir a ampliação, a diversificação, a modernização e a segurança dos equipamentos e serviços turísticos, adequando-os às preferências da demanda e, também, às características ambientais e socioeconômicas regionais existentes. É preciso que cada região ou cada espaço turístico apresente projetos que possam viabilizar investimentos para desenvolvimento da atividade turística de forma organizada e eficiente. • Aumentar e diversificar linhas de financiamentos para empreendimentos turísticos e para o desenvolvimento das pequenas e microempresas do setor pelos bancos e agências de desenvolvimento oficiais. O turismo é atividade que pode ser exercida por grandes grupos e conglomerados econômicos, assim como por pequenas e microempresas, em diferentes segmentos da atividade. Todos devem ter acesso a linhas de crédito para obter os recursos necessários para o progresso de suas atividades. • Contribuir para o alcance de política tributária justa e equânime, nas esferas federal, estadual, distrital e municipal, para as diversas entidades componentes da cadeia produtiva do turismo. Novamente aqui a carga tributária praticada no Brasil é uma questão que pode impedir o desenvolvimento de atividades econômicas, razão pela qual a política nacional de turismo leva em conta a necessidade de adequar a política tributária a critérios de equilíbrio com objetivo de garantir a atividade econômica e social, sem perder de vista a necessidade de recolhimento de tributos para financiamento das atividades de responsabilidade do Estado. • Promover a integração do setor privado como agente complementar de financiamento em infraestrutura e serviços públicos necessários ao desenvolvimento turístico. Os setores público e privado podem e devem atuar juntos na promoção e no financiamento dos projetos de turismo. • Propiciar a competitividade do setor por meio da melhoria da qualidade, eficiência e segurança na prestação dos serviços, da busca da originalidade e do aumento da produtividade dos agentes públicos e empreendedores turísticos privados. • Estabelecer padrões e normas de qualidade, eficiência e segurança na prestação de serviços por parte dos operadores, empreendimentos e equipamentos turísticos. A atividade de turismo precisa 100 Unidade II oferecer qualidade, eficiência e segurança para que os turistas tenham experiências positivas que possam ser compartilhadas com outros. Para isso, todos os envolvidos nas atividades de turismo devem agir juntos, atendendo as mesmas regras que garantam bons resultados. • Promover a formação, o aperfeiçoamento, a qualificação e a capacitação de recursos humanos para a área do turismo, bem como a implementação de políticas que viabilizem a colocação profissional no mercado de trabalho. Turismo é atividade para ser desenvolvida por profissionais em suas diferentes áreas, com formação e capacitação adequadas para que o trabalho seja eficiente e de qualidade. • Implementar a produção, a sistematização e o intercâmbio de dados estatísticos e informações relativas às atividades e aos empreendimentos turísticos instalados no país, integrando as universidades e os institutos de pesquisa públicos e privados na análise desses dados, na busca da melhoria da qualidade e credibilidade dos relatórios estatísticos sobre o setor turístico brasileiro. Hoje sabemos que todas as atividades que quiserem alcançar bons resultados deverão construir programas de gestão a partir de dados, em especial de dados estatísticos que permitam realizar planejamento de projetos e execução com segurança. Para isso, é preciso integrar diferentes sistemas que façam captação e tratamento de dados para que eles possam ser confiáveis e utilizados de forma eficiente. Repare que os objetivos da política nacional de turismo, no Brasil, são amplos e diversificados. Para que esses objetivos possam ser concretizados, o governo elabora um plano nacional de turismo (PNT), que tem por base os objetivos da política nacional de turismo. Em 11 de abril de 2019, o Decreto n. 9.763 regulamentou o disposto no inciso XI do caput do art. 5º da Lei n. 11.771/2008, que dispõe sobre a política nacional de turismo no Brasil, com vistas a desenvolver, ordenar e promover segmentos turísticos relacionados com o patrimônio mundial cultural e natural do Brasil. Para adequar a legislação brasileira às determinações da Unesco referentes à classificação de patrimônio mundial, o Decreto n. 9.763/2019 definiu e classificou: I – Sítios do Patrimônio Mundial Cultural: a) monumentos – obras arquitetônicas, de escultura ou de pintura monumentais, elementos de estruturas de caráter arqueológico, inscrições, grutas e grupos de elementos com valor universal excepcional do ponto de vista da história, da arte ou da ciência; b) conjuntos – grupos de construções isoladas ou reunidas que, em virtude da sua arquitetura, unidade ou integração na paisagem tenham valor universal excepcional do ponto de vista da história, da arte ou da ciência; e 101 LEGISLAÇÃO TURÍSTICA, ÉTICA E POLÍTICAS PÚBLICAS c) locais de interesse – obras do homem ou obras conjugadas do homem e da natureza, e as zonas, incluídos lugares arqueológicos, que tenham valor universal excepcional do ponto de vista histórico, estético, etnológico ou antropológico. II – Sítios do Patrimônio Mundial Natural: a) monumentos naturais constituídos por formações físicas e biológicas ou por grupos de tais formações com valor universal excepcional do ponto de vista estético ou científico; b) formações geológicas e fisiográficas e áreas nitidamente delimitadas que constituam o habitat de espécies animais e vegetais ameaçadas e que tenham valor universal excepcional do ponto de vista da ciência ou da conservação; e c) locais de interesse naturais ou zonas naturais nitidamente delimitadas, que tenham valor universal excepcional do ponto de vista da ciência, da conservação ou da beleza natural. Parágrafo único. Os sítios mistos correspondem àqueles que possuem valores tanto culturais como naturais, que podem ensejar um território conciso ou vasto segundo os critérios de reconhecimento e de sua delimitação decorrente [...] (BRASIL, 2019b). O Decreto n. 9.763/2019 também atualizou e adotou importantes definições para o trabalho do gestor de turismo, que precisam ser conhecidas. Vamos conhecê-las: I – turismo – conjunto de atividades realizadas por pessoas físicas durante viagens e estadas em lugares diferentes do seu entorno habitual, por um período inferior a um ano, com finalidade de lazer, negócios ou outras; II – segmentação turística – forma de organizar o turismo para fins de planejamento, gestão e mercado, de modo que os segmentos turísticos possam ser estabelecidos a partir dos elementos de identidade da oferta e também das características e variáveis da demanda; III – produto turístico – conjunto de atrativos, equipamentos e serviços turísticos acrescidos de facilidades, ofertado de forma organizada por um determinado preço; IV – serviços turísticos – conjunto de serviços indispensáveis ao desenvolvimento da atividade turística e em função desta, que compreenda os serviços de hospedagem, de alimentação, de agenciamento, de transportes para eventos, de lazer, entre outros; 102 Unidade IIV – atrativos turísticos – locais, objetos, equipamentos, pessoas, fenômenos, eventos ou manifestações capazes de motivar o deslocamento de pessoas para conhecê-los, sejam naturais ou culturais, de atividades econômicas, de eventos programados e de realizações técnicas, científicas e artísticas; VI – destinos patrimoniais – destinos turísticos definidos em função de seu patrimônio, seja cultural, natural ou misto, como motivação central para o turismo, e uma via para o aprendizado, para o conhecimento, para o entretenimento e para a experiência; VII – cidades históricas – sítios urbanos reconhecidos e identificados por sua história e que contribuem para o conhecimento e entendimento do processo civilizador de determinada sociedade, sendo por ela ou pelo poder público valorizados; VIII – centros de interpretação turística – espaço de acolhimento e recepção de turistas e de visitantes, com informações diversas sobre o sítio e seus valores preservados que, a partir de uma experiência sensorial, os auxiliam a vivenciar a história do lugar e compreender as suas características e o seu valor universal e excepcional, além de inteirar-se sobre a oferta cultural e natural existente na localidade onde o sítio se encontra, e sobre os produtos e serviços turísticos associados aos atrativos patrimoniais existentes; IX – turismo de base comunitária – modelo de gestão da visitação protagonizado pela comunidade, que gera benefícios coletivos, promove a vivência intercultural, a qualidade de vida, a valorização da história e da cultura dessas populações e a utilização sustentável para fins recreativos e educativos, dos recursos da unidade de conservação; X – povos e comunidades tradicionais – grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem formas próprias de organização social, ocupam e usam territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa, ancestral e econômica, e utilizam conhecimentos, inovações e práticas geradas e transmitidas por tradição; XI – plano de negócio – documento com informações detalhadas sobre o ramo, os produtos e os serviços oferecidos, e possíveis clientes, concorrentes, fornecedores e, principalmente, sobre os pontos fortes e fracos do negócio, a fim de contribuir para a identificação da viabilidade da ideia e da gestão do negócio; e XII – gestão turística – ação e efeito de gerir a atividade turística (BRASIL, 2019b). 103 LEGISLAÇÃO TURÍSTICA, ÉTICA E POLÍTICAS PÚBLICAS Figura 18 – Vista parcial da cidade de Ouro Preto, Minas Gerais, patrimônio histórico da humanidade desde 1980 Figura 19 – Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Portugal, patrimônio cultural da humanidade desde 2013 Saiba mais Além do patrimônio cultural material, a Unesco também elege patrimônio cultural imaterial ou intangível. Conheça mais sobre esse assunto em: UNESCO. Patrimônio mundial no Brasil. [s.d.]. Disponível em: https:// pt.unesco.org/fieldoffice/brasilia/expertise/world-heritage-brazil. Acesso em: 28 set. 2020. 104 Unidade II O Decreto n. 9.763/2019 estabelece ainda os objetivos da gestão turística do patrimônio mundial, conforme art. 5º. Entre esses objetivos destacam-se: I – apoiar a preservação e a promoção dos sítios do patrimônio mundial; II – proporcionar o acesso da sociedade aos sítios do patrimônio mundial; III – valorizar e fomentar o turismo, de forma sustentável, nos patrimônios mundiais, e aprimorar sua gestão turística; IV – difundir os valores universais excepcionais dos sítios do patrimônio mundial por meio da gestão turística sustentável; V – estimular o desenvolvimento e a implantação de produtos e serviços turísticos associados aos patrimônios mundiais, de forma sustentável, com vistas a incrementar a experiência dos turistas e visitantes; VI – estimular a integração do setor privado como agente complementar de financiamento em infraestrutura e serviços necessários ao desenvolvimento turístico relacionados com os sítios declarados patrimônios mundiais; VII – propiciar a competitividade do setor turístico por meio da ampliação e do aprimoramento da oferta de produtos e de serviços turísticos associados aos patrimônios mundiais, como destinos patrimoniais de primeira ordem; VIII – garantir agenda de convergência entre cultura, meio ambiente, desenvolvimento urbano e de turismo, a fim de alcançar os objetivos do desenvolvimento sustentável; e IX – valorizar o conhecimento de povos e comunidades tradicionais e de populações locais, e estimular o desenvolvimento de produtos e serviços a estes associados ou por estes ofertados, a fim de privilegiar a implementação do turismo de base comunitária, sempre que possível (BRASIL, 2019b). Para que esses objetivos possam ser concretizados, o decreto fixa as seguintes diretrizes a serem alcançadas: I – parcerias interdisciplinares entre as esferas de governo, com vistas ao melhor aproveitamento e ordenamento turístico dos patrimônios mundiais; II – descentralização da gestão turística dos patrimônios mundiais, por meio do incentivo ao programa de regionalização do turismo, de forma a implementar ações coordenadas e integradas entre iniciativas governamentais, do setor privado e da comunidade; 105 LEGISLAÇÃO TURÍSTICA, ÉTICA E POLÍTICAS PÚBLICAS III – estruturação de destinos para conferir-lhes competitividade no âmbito da atividade turística no país; IV – desenvolvimento sustentável nas dimensões econômica, social, cultural, urbana e ambiental, por meio da prática do turismo responsável, de maneira a garantir a preservação do patrimônio mundial, a integridade das comunidades visitadas e a observação ao Código de Ética Mundial para o Turismo; V – inovação e tecnologia, com vistas a ampliar o acesso, o conhecimento e a apropriação dos recursos culturais e naturais pela sociedade no desenvolvimento da atividade turística; e VI – participação social e o respeito à cultura dos povos e comunidades tradicionais (BRASIL, 2019b). Todas essas medidas precisam ser planejadas, implementadas e gerenciadas por profissionais que conheçam a área de turismo, razão pela qual se torna tão importante a formação em gestão de turismo. Vamos conhecer agora como o PNT funciona. 6.2 Plano nacional de turismo (PNT) A Lei n. 11.771/2008 estabelece, em seu art. 6º, um plano nacional de turismo (PNT), que o Ministério do Turismo tem incumbência de apresentar após ouvir as áreas públicas e privadas interessadas na atividade de turismo. O PNT terá suas metas e programas revistos a cada quatro anos ou sempre que necessário para ordenar ações e recursos do setor público para o desenvolvimento do turismo, respeitado o interesse público. O PNT deverá ser aprovado pela presidência da República e terá o intuito de promover: I – a política de crédito para o setor, nela incluídos agentes financeiros, linhas de financiamento e custo financeiro; II – a boa imagem do produto turístico brasileiro no mercado nacional e internacional; III – a vinda de turistas estrangeiros e a movimentação de turistas no mercado interno; IV – maior aporte de divisas ao balanço de pagamentos; V – a incorporação de segmentos especiais de demanda ao mercado interno, em especial os idosos, os jovens e as pessoas portadoras de deficiência 106 Unidade II ou com mobilidade reduzida, pelo incentivo a programas de descontos e facilitação de deslocamentos, hospedagem e fruição dos produtos turísticos em geral e campanhas institucionais de promoção; VI – a proteção do meio ambiente, da biodiversidade e do patrimônio cultural de interesse turístico; VII – a atenuação de passivos socioambientais eventualmente provocados pela atividade turística; VIII – o estímulo ao turismo responsável praticado em áreas naturais protegidas ou não; IX – a orientação às ações do setor privado, fornecendo aos agentes econômicos subsídios para planejar e executar suas atividades; e X – a informação da sociedade e do cidadão sobrea importância econômica e social do turismo (BRASIL, 2008). Para aferir se os resultados do PNT estão sendo alcançados e para poder agir com eficiência, o Ministério Público em parceria com outros órgãos integrantes do sistema nacional de turismo, deverá publicar, todos os anos, relatório, estatísticas e balanços que consolidem dados e informações sobre: • Movimento turístico receptivo e emissivo. • Atividades turísticas e seus efeitos sobre o balanço de pagamentos. • Efeitos econômicos e sociais advindos da atividade turística. O PNT atualmente em vigor no Brasil foi elaborado para o período de 2018 a 2022 e será tratado mais adiante. Observação Existiram outros PNTs anteriores a este atual. Verifique no portal do Ministério do Turismo aspectos relevantes de planos anteriores e os compare com o atual. 6.3 Sistema nacional de turismo A Lei n. 11.771/2008 determina que o sistema nacional de turismo, no Brasil, é composto pelos seguintes órgãos e entidades: 107 LEGISLAÇÃO TURÍSTICA, ÉTICA E POLÍTICAS PÚBLICAS • Ministério do Turismo. • Embratur. • CNT. • Fórum Nacional dos Secretários e Dirigentes Estaduais de Turismo (Fornatur). O órgão central do sistema é o Ministério do Turismo, e foi criado pela lei um Comitê Interministerial de Facilitação Turística, que tem por finalidade compatibilizar a execução da política nacional de turismo e as metas do PNT com as demais políticas públicas, de forma a integrar os diferentes planos, programas e projetos das diversas áreas do governo federal. A complexidade das ações de governo em um país como o Brasil obriga a criação de entidades facilitadoras que viabilizem formas de integração entre os ministérios, secretarias de governo federal e todos os entes políticos dos estados federativos e das regiões. O sistema nacional de turismo deve trabalhar com o objetivo de promover o desenvolvimento das atividades turísticas, de forma sustentável, a partir da coordenação e integração das iniciativas oficiais com as do setor produtivo. Esse objetivo geral fixado pela lei deve ser concretizado de modo a: • Atingir as metas do PNT. • Estimular a integração dos diversos segmentos do setor, atuando em regime de cooperação com os órgãos públicos, entidades de classe e associações representativas voltadas à atividade turística. • Promover a regionalização do turismo, mediante o incentivo à criação de organismos autônomos e de leis facilitadoras do desenvolvimento do setor, descentralizando sua gestão. • Promover a melhoria da qualidade dos serviços turísticos prestados no país. Para que esses objetivos sejam alcançados e para que as diferentes entidades que compõem o sistema tenham eficiência em suas realizações, a lei determina que elas deverão orientar suas ações para: I – definir os critérios que permitam caracterizar as atividades turísticas e dar homogeneidade à terminologia específica do setor; II – promover os levantamentos necessários ao inventário da oferta turística nacional e ao estudo de demanda turística, nacional e internacional, com vistas em estabelecer parâmetros que orientem a elaboração e execução do PNT; III – proceder a estudos e diligências voltados à quantificação, caracterização e regulamentação das ocupações e atividades, no âmbito 108 Unidade II gerencial e operacional, do setor turístico e à demanda e oferta de pessoal qualificado para o turismo; IV – articular, perante os órgãos competentes, a promoção, o planejamento e a execução de obras de infraestrutura, tendo em vista o seu aproveitamento para finalidades turísticas; V – promover o intercâmbio com entidades nacionais e internacionais vinculadas direta ou indiretamente ao turismo; VI – propor o tombamento e a desapropriação por interesse social de bens móveis e imóveis, monumentos naturais, sítios ou paisagens cuja conservação seja de interesse público, dado seu valor cultural e de potencial turístico; VII – propor aos órgãos ambientais competentes a criação de unidades de conservação, considerando áreas de grande beleza cênica e interesse turístico; e VIII – implantar sinalização turística de caráter informativo, educativo e, quando necessário, restritivo, utilizando linguagem visual padronizada nacionalmente, observados os indicadores de sinalização turística utilizados pela Organização Mundial de Turismo (BRASIL, 2008). Repare o quanto a lei é detalhista e fixa regras e diretrizes para que os objetivos do PNT sejam atendidos e com resultados eficientes. O gestor de turismo precisa conhecer muito bem todos esses aspectos para que o planejamento e as ações a serem executadas estejam em consonância com os propósitos da lei, e organizadas em interação e cooperação com outras entidades públicas e privadas para que todos trabalhem de forma conjunta, a fim de que os melhores resultados sejam alcançados com menos custos e mais eficiência. 6.4 Suporte financeiro às atividades turísticas A Lei n.11.771/2008 determina de onde virão os recursos financeiros que darão suporte ao setor turístico. Em conformidade com a lei, os recursos serão canalizados a partir: • Da Lei Orçamentária Anual, alocada ao Ministério do Turismo e à Embratur. • Do Fungetur. • De linhas de crédito de bancos e instituições federais. • De agências de fomento ao desenvolvimento regional. • De alocação pelos estados, Distrito Federal e municípios. 109 LEGISLAÇÃO TURÍSTICA, ÉTICA E POLÍTICAS PÚBLICAS • De organismos e entidades nacionais e internacionais. • Da securitização de recebíveis originários de operações de prestação de serviços turísticos, por meio da utilização de fundos de investimento em direitos creditórios (FIDC) e de fundos de investimento em cotas de fundos de investimento em direitos creditórios (FICFIDC), observadas as normas do Conselho Monetário Nacional (CMN) e da Comissão de Valores Mobiliários (CVM). Determina a lei, ainda, que o poder público federal poderá viabilizar a criação de mecanismos de investimentos privados para o setor turístico, solução muito utilizada em várias outras áreas de atividades públicas e que se tornam possíveis por meio de concessões para exploração de serviços públicos (administração de parques, por exemplo) ou por parcerias público-privadas. Na atualidade a participação conjunta do setor público e privado é usual e pode ser monitorada por meio de instrumentos de governança corporativa que garantem a transparência e as boas práticas de gestão. O Fungetur tem por objeto o financiamento, o apoio ou a participação financeira em planos, projetos, ações e empreendimentos reconhecidos pelo Ministério do Turismo como de interesse turístico. O aporte financeiro do Fungetur será feito apenas nos casos em que o interesse turístico esteja em consonância com a política nacional de turismo e com as metas traçadas no PNT. 6.5 Prestadores de serviços turísticos A Lei n. 11.771/2008 (Lei Geral de Turismo) regulamenta, ainda, os prestadores de serviços turísticos. Ela define que serão considerados prestadores de serviços turísticos as sociedades empresárias, as sociedades simples, os empresários individuais e os serviços sociais autônomos que prestem serviços turísticos remunerados e que exerçam atividades econômicas relacionadas à cadeia produtiva do turismo. O art. 21 da Lei n. 11.771/2008 elenca como atividades econômicas relacionadas à cadeia produtiva de turismo: • Meios de hospedagem. • Agências de turismo. • Transportadoras turísticas. • Organizadoras de eventos. • Parques temáticos. • Acampamentos turísticos. A mesma lei determina que poderão ser cadastradas no Ministério do Turismo as sociedades empresárias (empresas) que prestem serviços de: 110 Unidade II • Restaurantes, cafeterias, bares e similares. • Centros ou locais destinados a convenções e/ou feiras e a exposições e similares. • Parques temáticos aquáticos e empreendimentos dotados de equipamentos de entretenimento e lazer. • Marinas e empreendimentos de apoio ao turismo náuticoou à pesca desportiva. • Casas de espetáculos e equipamentos de animação turística. • Organizadores, promotores e prestadores de serviços de infraestrutura, locação de equipamentos e montadoras de feiras de negócios, exposições e eventos. • Locadoras de veículos para turistas. • Prestadores de serviços especializados na realização e promoção das diversas modalidades dos segmentos turísticos, inclusive atrações turísticas e empresas de planejamento, bem como a prática de suas atividades. É importante destacar que o art. 22 da Lei n. 11.771/2008 obriga todos os prestadores de serviços turísticos a se cadastrarem no Ministério do Turismo, nas condições em que a lei determina e em conformidade com sua regulamentação, que foi feita pelo Decreto n. 7.381/2010. Cada prestador cadastrado comprovará sua condição com o recebimento de um certificado emitido pelo Ministério do Turismo. O cadastro terá validade de dois anos contados da data da emissão do certificado e somente prestadores de serviços turísticos devidamente cadastrados poderão operar regularmente no mercado nacional. 7 REGULAMENTOS DECORRENTES DA LEI GERAL DO TURISMO Como o próprio nome indica, a lei do turismo é geral, ou seja, trata de vários aspectos relevantes para organização da atividade de turismo no Brasil, porém nem todos podem ser abordados com a especificidade necessária, por isso foram criados regulamentos que cuidam do detalhamento de cada tema. Neste momento, temos três regulamentos importantes que tratam de aspectos da Lei n. 11.771/2008 (Lei Geral do Turismo), que precisam ser analisados. Outros poderão surgir ao longo do tempo e conforme as necessidades próprias do desenvolvimento da atividade de turismo, e é normal que isso aconteça, porque as leis gerais sempre utilizam regulamentos para tratar do detalhamento. 111 LEGISLAÇÃO TURÍSTICA, ÉTICA E POLÍTICAS PÚBLICAS Saiba mais É recomendável que os gestores de turismo tenham como prática acompanhar mudanças legislativas por meio de portais especializados como: • www.planalto.gov.br: que é um repositório de toda a legislação em vigor no país, sempre atualizado. • www.camara.leg.br: para consultar leis da Câmara dos Deputados. • www12.senado.leg.br: para consultar leis de iniciativa do Senado da República. Há ainda o portal do Congresso Nacional, que tem notícias sobre as decisões adotadas pela união das casas legislativas – Câmara e Senado – e sempre dispõe de importantes informações para quem precisa estar atualizado com a legislação brasileira: www.congressonacional.leg.br Lembrete Regulamentos são atos criados pela administração pública para garantir a aplicação de uma lei. 7.1 Decreto n. 7.381/2010 O Decreto n. 7.381/2010 regulamenta a Lei n. 11.771/2008, que dispõe sobre a política nacional de turismo e, para isso, define as atribuições do governo federal no planejamento, desenvolvimento e estímulo ao setor turístico. O decreto especifica, por exemplo, os componentes do Comitê Interministerial de Facilitação Turística, que é tratado no art. 11 da Lei Geral de Turismo, suas funções e a periodicidade que deve obedecer para realizar suas reuniões. Dedica atenção também ao Fungetur e suas especificidades de organização e funcionamento. Trata ainda de modo detalhado de cada um dos prestadores de serviços em turismo e do Sistema Nacional de Cadastramento, Classificação e Fiscalização dos Prestadores de Serviços Turísticos (Sisnatur). É importante destacar que os arts. 53 e seguintes do regulamento tratam das punições que poderão ser aplicadas aos prestadores de serviços de turismo diante da falta de cumprimento de seus deveres legais. Assim, o referido artigo determina que: 112 Unidade II Art. 53. A inobservância das disposições contidas na Lei n. 11.771, de 2008, e neste decreto sujeitará os prestadores de serviços turísticos às seguintes penalidades, aplicadas isolada ou cumulativamente, inclusive por medida cautelar antecedente ou incidente de processo administrativo, sem prejuízo das sanções de natureza civil, penal e outras previstas em legislação específica: I – advertência por escrito; II – multa; III – cancelamento da classificação; IV – interdição de local, atividade, instalação, estabelecimento empresarial, empreendimento ou equipamento; e V – cancelamento do cadastro. Parágrafo único. Responderá pela prática infratora, sujeitando-se às sanções administrativas previstas neste decreto, o prestador de serviço turístico que, por ação ou omissão, lhe der causa, concorrer para sua prática ou dela se beneficiar (BRASIL, 2010a). É possível constatar que há uma gradação nas sanções que vão da mais branda – advertência por escrito – até a mais severa, que é o cancelamento do cadastro e, consequentemente, a impossibilidade de exercer atividade produtiva na área de turismo. Isso não ocorre, no entanto, somente pela vontade dos órgãos públicos. É preciso que ocorra um processo administrativo no qual o prestador de serviços turísticos terá direito de apresentar sua defesa, nos termos do que garante a Constituição Federal. Assim, nos arts. 68 a 89, o Decreto n. 7.381/2010 trata especificamente do processo administrativo, dos procedimentos que obrigatoriamente deverão ser adotados para que as partes possam se manifestar, para que documentos e argumentos sejam analisados e, ao final, a autoridade administrativa possa decidir se houve a infração e qual a pena a ser aplicada. Haverá possibilidade de apresentação de recurso para que novos argumentos possam ser apresentados e discutidos, de forma que ao final tenham sido garantidos os princípios constitucionais da ampla defesa, do contraditório e do devido processo legal, fundamentais para a concretização da justiça. E quais seriam as infrações passíveis de punição? Segundo os arts. 61 a 65, são elas: • Prestar serviços de turismo sem o devido cadastro no Ministério do Turismo ou não renovar o cadastro com prazo de validade vencido. Pena: advertência, multa, interdição do local, atividade, instalação, estabelecimento empresarial, empreendimento ou equipamento ou cancelamento da classificação. • Deixar de fornecer os dados e informações relativos ao perfil dos hóspedes recebidos, distinguindo-os por nacionalidades, e ao registro quantitativo de hóspedes, taxa de ocupação, 113 LEGISLAÇÃO TURÍSTICA, ÉTICA E POLÍTICAS PÚBLICAS permanência média e números de hóspedes por unidade habitacional, conforme previsto no art. 26 da Lei n. 11.771/2008. Pena: advertência, multa, cancelamento de classificação ou cancelamento de cadastro. • Deixar de mencionar ou utilizar, em qualquer forma de divulgação e promoção, o número de cadastro, os símbolos, expressões e demais formas de identificação determinadas pelo Ministério do Turismo. Pena: advertência, multa, cancelamento de classificação ou cancelamento de cadastro. • Deixar de apresentar, na forma e no prazo estabelecido pelo Ministério do Turismo, informações e documentos referentes ao exercício de suas atividades, empreendimentos, equipamentos e serviços, bem como ao perfil de atuação, qualidades e padrões dos serviços por eles oferecidos. Pena: advertência, multa, cancelamento de classificação ou cancelamento de cadastro. • Deixar de manter, em suas instalações, livro de reclamações e, em local visível, cópia do certificado de cadastro. Pena: advertência, multa, cancelamento de classificação ou cancelamento de cadastro. Além dessas infrações, existem ainda as hipóteses de práticas que contrariem os dispositivos de proteção e defesa do consumidor, tratados na Lei n. 8.078/1990, que estudamos neste livro-texto. Também existem infrações contra a legislação ambiental, igualmente estudada aqui. Nesses casos serão aplicadas as leis específicas de proteção do consumidor e do meio ambiente, que poderão ser cumuladas com as infrações anteriormente referidas. Em poucas palavras, o melhor a fazer é ter certeza de que as práticas dos prestadores de serviços de turismo estão adequadas a todalegislação em vigor no Brasil e, para isso, quase sempre é preciso a assessoria técnica de um profissional de área jurídica. É um investimento necessário para a garantia da legalidade e da segurança jurídica da atividade de gestão em turismo. 7.2 Decreto n. 6.705/2008 O Decreto n. 6.705/2008 cria o CNT e regula sua composição e funcionamento. Trata-se de um órgão colegiado de assessoramento e que integra a estrutura regimental do Ministério do Turismo. Ao CNT, segundo o decreto ora em análise, compete: • Propor diretrizes, oferecer subsídios e contribuir para a formulação e implementação da política nacional de turismo. • Assessorar o ministro de estado do Turismo na avaliação da política nacional de turismo. • Zelar pela efetiva aplicação da legislação que regula a atividade turística em geral. • Emitir pareceres e recomendações sobre questões do turismo nacional, quando solicitado. • Propor ações objetivando a democratização das atividades turísticas para a geração de emprego e renda e a redução das desigualdades regionais. 114 Unidade II • Propor ações que visem ao desenvolvimento do turismo interno e ao incremento do fluxo de turistas do exterior para o Brasil. • Zelar para que o desenvolvimento da atividade turística no país se faça sob a égide da sustentabilidade ambiental, social e cultural. • Propor normas que contribuam para a adequação da legislação turística à defesa do consumidor e ao ordenamento jurídico da atividade turística. • Buscar, no exercício de suas competências, a melhoria da qualidade e produtividade do setor. • Manifestar-se sobre questões relacionadas ao turismo, objeto de consultas do ministro de estado do Turismo e de entidades públicas e privadas. Em conformidade com o decreto, o CNT será composto por representantes de vários ministérios do governo federal e também por órgãos federais, representantes designados pela presidência da República entre pessoas de notório saber na área de turismo e representantes de entidades da sociedade civil indicados pelo CNT e designados pelo Ministério do Turismo. O presidente do CNT será o ministro do Turismo, que poderá convidar outros representantes para participar sempre com vistas à concretização de uma gestão plural e democrática que permita ouvir profissionais e representantes da sociedade interessados no desenvolvimento da atividade de turismo no país. Todos os participantes do CNT terão dois anos de mandato e poderão ser substituídos a qualquer momento. A participação no CNT é considerada, por força do disposto no art. 7º do Decreto n. 6.705/2008, um serviço público relevante e não será remunerado. Espaços de diálogo e construção conjunta de projetos são parte do que se denomina democracia participativa, e todos os profissionais da área de turismo, quando convidados a integrarem órgãos coletivos, devem participar de forma dedicada, porque somente assim poderemos construir soluções plurais e que sejam fruto do debate de pessoas comprometidas com as melhores soluções. 7.3 Decreto n. 6.170/2007 O Decreto n. 6.170/2007 será aplicado a todas as situações em que ocorra a transferência de recursos financeiros da União mediante convênios e contratos de repasse para órgãos ou entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos, para execução de programas, projetos e atividades. O decreto define como convênio o acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos orçamentos fiscal e da seguridade social da União e tenha como partícipe, de um lado, órgão ou entidade da administração pública federal, direta ou indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando à execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação. 115 LEGISLAÇÃO TURÍSTICA, ÉTICA E POLÍTICAS PÚBLICAS O decreto também define como contrato de repasse o instrumento administrativo, de interesse recíproco, por meio do qual a transferência dos recursos financeiros se processa por intermédio de instituição ou agente financeiro público federal, que atua como mandatário da União. O concedente dos recursos será o órgão ou entidade da administração pública federal direta ou indireta, responsável pela transferência dos recursos financeiros destinados à execução do objeto do convênio. O contratante será o órgão ou entidade da administração pública direta e indireta da União que pactua a execução de programa, projeto, atividade ou evento, por intermédio de instituição financeira federal (mandatária) mediante a celebração de contrato de repasse. E o convenente será o órgão ou entidade da administração pública direta e indireta, de qualquer esfera de governo, bem como entidade privada sem fins lucrativos, com o qual a administração federal pactua a execução de programa, projeto/atividade ou evento mediante a celebração de convênio. Assim, se um projeto de interesse do Ministério do Turismo puder ser executado por uma ONG, ou seja, uma entidade privada sem fins lucrativos, poderá haver repasse de um órgão ou entidade da administração pública direta ou indireta, por exemplo o Banco do Brasil, na qualidade de concedente para a ONG, que será o convenente, e o Ministério do Turismo será o contratante. Nos contratos ocorre a mesma situação, ou seja, não há um convenente, mas um contratado, sempre com disponibilidade técnica para realização de uma atividade de interesse da administração pública e para a qual ela disponibiliza recursos. O decreto define como prestação de contas o procedimento de acompanhamento sistemático que conterá elementos que permitam verificar, sob os aspectos técnicos e financeiros, a execução integral do objeto dos convênios e dos contratos de repasse e o alcance dos resultados previstos. O decreto é bastante detalhado nas exigências necessárias para que os convênios ou contratos sejam celebrados, porque é preciso garantir o cumprimento dos princípios constitucionais da administração pública que estão fixados no art. 37 da Constituição Federal e são: • Legalidade. • Impessoalidade. • Moralidade. • Publicidade. • Eficiência. Todos os atos da administração pública precisam atender a esses princípios, em especial aqueles que vão garantir o repasse de verbas oriundas do recolhimento de tributos. 116 Unidade II 7.4 Decreto n. 7.500/2011 O Decreto n. 7.500/2011 alterou o Decreto n. 7.381/2010 para determinar que os tipos e categorias dos empreendimentos de hospedagem terão padrão de classificação oficial estabelecido pelo Ministério do Turismo, que adotará critérios regulatórios equânimes e públicos, ou seja, critérios que traduzam imparcialidade e sejam conhecidos de todos. A classificação oficial hoteleira no Brasil utilizará o símbolo “estrela” de uso e concessão de caráter estrito e exclusivo do Ministério do Turismo. O decreto determina, ainda, que a não observância das disposições contidas na Lei n. 11.771/2008 e também no próprio decreto ora em comento sujeitará os prestadores de serviços turísticos a penalidades que poderão ser aplicadas de forma isolada ou cumulativamente, e que são aquelas que estudamos anteriormente. 7.5 Leis de turismo Existem várias leis que regulam atividades de turismo no Brasil além da Lei Geral de Turismo que estudamos aqui. Assim, fique atento para: • Lei n. 12.974/2014: dispõe sobre as atividades das agências de turismo. • Lei n. 12.591/2012: reconhece a profissão de turismólogo e disciplina seu exercício. E fique atento também para a votação do Projeto de Lei n. 2.724/2015, que no dia 20 de março de 2019 foi aprovado na Câmara dos Deputados e seguiu para debate e votação no Senado Federal. O projeto modifica a Lei n. 11.771/2008 (Lei Geral de Turismo), em especial em quatro aspectos que eram bastantereivindicados pelos operadores do setor e que são: • Aumento do teto máximo de capital estrangeiro para linhas aéreas. • Fim da tributação do Escritório Central de Arrecadação e Distribuição (Ecad) por direitos autorais dentro das unidades habitacionais. • Regulamentação da hospedagem de menores acompanhados por responsável legal. • Diminuição do número obrigatório de quartos acessíveis em meios de hospedagem. Essas reivindicações poderão não ser mantidas pelo Senado Federal, que igualmente poderá realizar outras modificações no projeto aprovado na Câmara dos Deputados. É muito importante acompanhar o andamento do debate e da votação desse projeto e, principalmente, os termos de sua aprovação e data de entrada em vigor. 117 LEGISLAÇÃO TURÍSTICA, ÉTICA E POLÍTICAS PÚBLICAS 7.6 Plano nacional de turismo (PNT) atual – 2018-2022 Saiba mais O PNT pode ser encontrado na íntegra em: BRASIL. Ministério do Turismo. Plano nacional de turismo 2018-2022: mais emprego e renda para o Brasil. Brasília: Ministério do Turismo, 2018. Disponível em: http://www.turismo.gov.br/images/pdf/PNT_2018-2022. pdf. Acesso em: 28 set. 2020. O Ministério do Turismo (2015) esclarece que: O Plano Nacional de Turismo 2018-2022 é o instrumento que estabelece diretrizes e estratégias para a implementação da política nacional de turismo. O objetivo principal desse documento é ordenar as ações do setor público, orientando o esforço do Estado e a utilização dos recursos públicos para o desenvolvimento do turismo. O PNT foi elaborado de forma coletiva, com o apoio das áreas técnicas do Ministério do Turismo, Embratur e agentes públicos e privados, por meio da Câmara Temática do Plano Nacional de Turismo, constituída dentro do Conselho Nacional de Turismo. Esse documento espelha os anseios do setor e do cidadão que consome turismo. Neste contexto, o conjunto de medidas propostas neste documento contribui para consolidar o turismo como um eixo estratégico efetivo de desenvolvimento econômico do país. Figura 20 – Capa do e-book do PNT 2018-2022 118 Unidade II Para o período de 2018 a 2022, o PNT terá como metas (BRASIL, 2018): • Aumentar a entrada anual de turistas estrangeiros de 6,5 para 12 milhões. • Aumentar a receita gerada pelos visitantes internacionais no país de US$ 6,5 para US$ 19 bilhões. • Ampliar o número de brasileiros em viagens internas, passando de 60 para 100 milhões. • Ampliar de 7 para 9 milhões o número de empregos no turismo. O PNT (BRASIL, 2018) estabelece que as diretrizes a serem cumpridas são: • Fortalecimento da regionalização. • Melhoria da qualidade e competitividade. • Incentivo à inovação. • Promoção da sustentabilidade. As linhas de atuação, iniciativas e estratégias definidas pelo PNT são (BRASIL, 2018): • Ordenamento, gestão e monitoramento. • Estruturação do turismo brasileiro. • Formalização e qualificação no turismo. • Incentivo ao turismo responsável. • Marketing e apoio à comercialização. No trecho a seguir, confira detalhadamente as linhas de atuação do PNT 2018-2022: Linha de Atuação: Ordenamento, Gestão e Monitoramento Iniciativa: fortalecer a gestão descentralizada do turismo Estratégias a) Fortalecer o sistema nacional de turismo. b) Estimular a formação de redes para a gestão do turismo. 119 LEGISLAÇÃO TURÍSTICA, ÉTICA E POLÍTICAS PÚBLICAS c) Estimular as parcerias no turismo e a gestão compartilhada dos recursos destinados ao setor. Iniciativa: apoiar o planejamento do turismo, integrado ao setor de segurança pública Estratégias a) Estimular e apoiar o planejamento do turismo, em âmbitos estadual, regional e municipal. b) Incentivar soluções de segurança pública que desenvolvam o setor turístico. Iniciativa: aperfeiçoar o ambiente legal e normativo do setor turístico Principal estratégia a) Aperfeiçoar a legislação do setor, com vistas a estruturar a atividade turística, melhorar o ambiente de negócios e estimular investimentos. Iniciativa: ampliar e aprimorar estudos e pesquisas em turismo Estratégias a) Efetivar e apoiar a estruturação de uma rede de observatórios de turismo em âmbito nacional. b) Ampliar a divulgação e o acesso às informações e aos dados relacionados ao setor de turismo. c) Estimular a realização de estudos, com a finalidade de conhecer os mercados-alvo. Iniciativa: fortalecer e aperfeiçoar o monitoramento da atividade turística no país Estratégias a) Padronizar os indicadores de monitoramento do turismo. b) Monitorar o desempenho da economia do turismo nos municípios brasileiros. c) Monitorar o ordenamento e a estruturação dos segmentos e o desempenho das atividades econômicas direcionadas ao turismo. 120 Unidade II ESTRUTURAÇÃO DO TURISMO BRASILEIRO Iniciativa: melhorar a infraestrutura nos destinos e nas regiões turísticas do país Principais estratégias a) Estimular projetos de sinalização turística inteligente e interativa. b) Promover a infraestrutura necessária para permitir o acesso de pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida aos atrativos turísticos. c) Elaborar plano integrado de desenvolvimento da infraestrutura logística para o turismo. Iniciativa: promover e facilitar a atração de investimentos e a oferta de linhas de crédito para o turismo Estratégias a) Ampliar a oferta de recursos para fomento e incentivo ao setor de turismo. b) Criar e implementar um novo modelo que reduza a burocracia nas transferências intergovernamentais. Iniciativa: aprimorar a oferta turística nacional Estratégias a) Promover a valorização do patrimônio cultural e natural para visitação turística. b) Estimular o desenvolvimento de destinos turísticos inteligentes. c) Estimular o desenvolvimento segmentado dos produtos turísticos brasileiros. FORMALIZAÇÃO E QUALIFICAÇÃO NO TURISMO Iniciativa: ampliar a formalização dos prestadores de serviços turísticos Estratégias a) Ampliar as parcerias para fortalecer e intensificar as ações de fiscalização dos prestadores de serviços turísticos. b) Fortalecer o relacionamento com os prestadores de serviços turísticos e com o turista. 121 LEGISLAÇÃO TURÍSTICA, ÉTICA E POLÍTICAS PÚBLICAS Iniciativa: intensificar a qualificação no turismo Estratégias a) Estimular a qualificação do turismo nos setores público e privado. b) Estimular a modernização e a atualização contínua da grade curricular dos cursos relacionados ao setor de turismo. c) Incentivar a constituição de parâmetros para a certificação de empresas e atividades do turismo. INCENTIVO AO TURISMO RESPONSÁVEL Iniciativa: estimular a adoção de práticas sustentáveis no setor turístico Estratégias a) Promover o desenvolvimento de políticas de turismo responsável nos níveis estadual, distrital, regional e municipal. b) Premiar e disseminar boas práticas de turismo sustentável. c) Intensificar a realização de campanhas de sensibilização para o consumo consciente. Iniciativa: promover a integração da produção local à cadeia produtiva do turismo e o desenvolvimento do turismo de base local Estratégias a) Estimular o desenvolvimento de novas atividades turísticas que incorporem aspectos da produção local, da cultura e da culinária regional. b) Apoiar e articular ações para promover e ampliar os canais de comercialização dos produtos associados ao turismo e das iniciativas de turismo de base local. Iniciativa: possibilitar o acesso democrático de públicos prioritários à atividade turística Estratégias a) Definir as diretrizes para o desenvolvimento do turismo social. b) Estimular o desenvolvimento de um turismo acessível a todos. c) Sensibilizar o setor para a inclusão das pessoas idosas. 122 Unidade II Iniciativa: intensificar o combate à violação dos direitos de crianças e adolescentes no turismo Estratégias a) Intensificar parcerias institucionais com agentes governamentais, organismos internacionais e setor privado para a definição e implementação de agenda conjunta para o combate à violação dos direitos de crianças e adolescentesno turismo. b) Incentivar a adoção de códigos de conduta profissional ou outras práticas responsáveis em conformidade com o Código de Ética Mundial para o Turismo da OMT. MARKETING E APOIO À COMERCIALIZAÇÃO Iniciativa: promover, em âmbito nacional e internacional, os destinos e produtos turísticos brasileiros Estratégias a) Redefinir os destinos brasileiros prioritários para a promoção nacional e internacional. b) Desenvolver novas ferramentas para armazenamento e divulgação de informações turísticas e mercadológicas dos destinos brasileiros. c) Ampliar a utilização da inteligência de mercado no turismo para fins promocionais. d) Promover projetos de relacionamento com a imprensa. e) Incentivar eventos geradores de fluxo turístico. f) Fortalecer a cooperação na promoção do turismo. Iniciativa: definir o posicionamento estratégico do Brasil como produto turístico Estratégias a) Definir o posicionamento estratégico do país como produto turístico e elaborar um plano integrado de posicionamento de imagem do Brasil. Iniciativa: intensificar ações para facilitação de vistos e promover diálogo com países considerados estratégicos Fonte: Brasil (2018, p. 6-10). 123 LEGISLAÇÃO TURÍSTICA, ÉTICA E POLÍTICAS PÚBLICAS Projetos bem definidos como esse que acabamos de conhecer permitem que os operadores e gestores de turismo planejem suas ações em consonância com o PNT, para que exista harmonia de propósitos entre atividades públicas e privadas e, consequentemente, todos alcancem resultados positivos, especialmente os turistas brasileiros e estrangeiros. Figura 21 – Praia de Porto de Galinhas, Pernambuco 7.7 Políticas públicas em turismo Aprendemos neste livro-texto uma visão introdutória sobre políticas públicas a partir da lição de Maria Paula Dallari Bucci (2006), que definiu políticas públicas como programas de ação governamental que têm por objetivo coordenar os meios que se encontram à disposição do Estado e as atividades privadas, para a consecução de objetivos considerados socialmente relevantes e politicamente determinados. Ela denomina mais objetivamente como “metas coletivas e conscientes” a serem concretizadas e que são determinadas a partir da análise de relevância. Nessa definição compreendemos a relevância do papel do Estado na escolha, planejamento, implementação e monitoramento das políticas públicas em todas as áreas sociais: papel de organizar e aglutinar os recursos necessários para que as políticas públicas sejam bem-sucedidas. Por vezes, os recursos serão econômicos, e em outras ocasiões se concentrarão nas parcerias possíveis de serem construídas para que os objetivos sejam alcançados. Na maioria das vezes o Estado terá a incumbência de organizar recursos econômicos e pessoas (naturais ou jurídicas) que possam trabalhar de forma coordenada para que os objetivos sejam concretizados e as políticas públicas realizadas. No cotidiano estamos mais acostumados a analisar e experimentar as políticas públicas das áreas de segurança pública, saúde, educação, moradia, assistência social, entre outras mais afetas à concretização dos direitos sociais constitucionalmente previstos. Mas o turismo é também uma área de grande relevância por constituir parte do direito social ao lazer, igualmente previsto na Constituição Federal brasileira, seja por se tratar de importante atividade de interação social realizada por pessoas que em decorrência dela ampliam seus conhecimentos, cultura e experiência de vida. 124 Unidade II Assim, ao tratarmos de políticas públicas de turismo estamos no mesmo patamar de todas as outras políticas de Estado, que exigem capacidade técnica e conhecimento para que sejam realizados planejamento, implementação e resultados positivos como em qualquer outra área de relevância para a sociedade. Luciano Zanetti Pessôa Candiotto e Lucas Araújo Bonetti (2015) pesquisaram políticas públicas em turismo e nos esclarecem que: O turismo passou a integrar a vida da população, estando em permanente expansão pelo fato de ser uma forma rápida de expansão do capital, de consolidação de valores verticais (globais) e do consumismo nos lugares onde se instala, seja em grandes ou pequenas cidades, áreas rurais ou mesmo em áreas protegidas. O tema políticas públicas de turismo pode ser definido como um conjunto de intenções, diretrizes, normas e estratégias estabelecidas no âmbito do poder público, com o propósito de alcançar e dar continuidade ao desenvolvimento da atividade turística em um determinado território. No entanto, não é apenas o Estado o responsável pelo direcionamento das políticas públicas. O setor empresarial e, em menor proporção a sociedade civil, têm uma importante influência nos rumos das políticas públicas. E acrescentam: As políticas públicas estão relacionadas ao Estado, o qual determina as diretrizes e ações prioritárias dos diversos setores econômicos, sociais, políticos e ambientais, direcionando também como os recursos públicos serão utilizados para o benefício dos cidadãos (Meksenas, 2002). Elas são caracterizadas por duas dimensões que se complementam: a técnica-administrativa e a política (Fernandes, 2007). Cruz (2002) enfatiza a política pública como instrumento norteador do processo de planejamento, de modo que aponta para três formas de intervenção do Estado: participação; indução e controle. A participação ocorre quando o Estado exerce alguma atividade econômica no setor, como a administração de um meio de hospedagem. A indução, quando o Estado orienta o comportamento dos agentes de mercado, como por meio de incentivos financeiros e fiscais. Já o controle, diz respeito à regulação pelo poder público, sobre a forma pela qual a iniciativa privada poderá explorar determinada atividade econômica (CANDIOTTO; BONETTI, 2015). Dois aspectos são relevantes nessas lições: • As políticas públicas devem ser desenvolvidas em conjunto entre o Estado, o setor empresarial e a sociedade. 125 LEGISLAÇÃO TURÍSTICA, ÉTICA E POLÍTICAS PÚBLICAS • Elas são uma forma de intervenção do Estado para participar, induzir ou controlar atividades em uma determinada área – que, no caso do nosso estudo, é de turismo. Há uma consideração a ser feita sobre o papel do Estado como participante. Nos últimos anos, no Brasil o modelo de Estado é gerencial e não incentiva que haja participação direta, salvo em setores estratégicos ou que envolvam a segurança do país. Assim, os sucessivos governos após a redemocratização ocorrida em 1985 trabalharam no sentido de privatizar e conceder aos particulares atividades que antes eram realizadas pelo Estado, com objetivo de tornar a atividade estatal mais focada nas áreas que realmente impactam a vida dos cidadãos que são aquelas de direito social como saúde, educação, segurança e assistência social. A essa mudança do Estado brasileiro se deu o nome de estado gerencial, que substitui o modelo em que as atividades eram executadas diretamente pelos órgãos da administração pública. Na atualidade, portanto, o Estado não é mais detentor de capacidade de ser participante em áreas como turismo porque não possui mais equipamentos como hotéis ou similares. Mas possui responsabilidade na formulação, execução, gerenciamento e monitoramento de resultados de programas de ação que tenham por objetivo desenvolver o turismo em suas diferentes áreas, inclusive na prospecção de grupos econômicos privados que se interessem, por exemplo, em construir meios de hospedagem em áreas de interesse para o desenvolvimento de polos turísticos em todo o país. Nesse sentido, o modelo adotado é muito mais de cooperação entre setor público e privado no desenvolvimento de políticas públicas. Ensina Bruno Martins Augusto Gomes (2020, p. 48): Nas políticas públicas de turismo a cooperação é identificada na disponibilidade dos empresários de arcarem com custos financeiros de uma ação em conjunto com o setor público. Os empresários com uma trajetória de cooperação com o setor públicoapresentam maior disposição para as ações que requerem recursos financeiros deles. Também afetam a predisposição para este tipo de iniciativa a visão de futuro sobre o destino turístico e as recompensas que a ação trará. Os agentes menos dispostos à cooperação envolvendo recursos financeiros apresentam uma incerteza sobre os seus resultados, associada a uma baixa frequência de interação e uma baixa confiança em relação ao setor público. Todavia, há também cooperação que não envolve recursos financeiros. Nesses casos o órgão público de turismo pode cooperar, por exemplo, apoiando eventos realizados pelos empresários, garantindo a estes uma maior legitimidade. Outra possibilidade de cooperação dos empresários com o setor público diz respeito à rede de relacionamentos que eles possuem, em nível nacional ou internacional, facilitando a defesa de políticas públicas. Empresários e setor público também cooperam, sem envolver recursos, na defesa de ideias [...], ou na construção do conhecimento sobre políticas públicas direta ou indiretamente relacionadas com turismo, como as ligadas ao urbanismo. 126 Unidade II Na atualidade, essas diferentes formas de cooperação entre o setor público e o setor privado devem ser utilizadas para que o turismo esteja sempre na agenda de ambos os setores, o que contribuirá para atrair a participação e o apoio da sociedade, em especial em um país com tantas possibilidades de concretização da atividade de turismo como é o Brasil, seja para o público interno, seja para o público externo. Bruno M. A. Gomes (2020, p. 21), em sua pesquisa sobre o tema das políticas públicas e o turismo, enfatiza: No turismo, segundo Dredge e Jenkins (2007), a investigação das políticas públicas foi incipiente até a década de 1980. Todavia, segundo os autores, o estudo das políticas de turismo possibilita a compreensão de aspectos úteis não só para a academia como também para o setor público e privado, tais como: o papel do Estado perante o turismo, a participação da sociedade na formulação destas políticas, a influência dos grupos de pressão e de líderes, além da efetividade das políticas públicas. Assim, Velasco (2016) afirma que a política de turismo é um conjunto de discursos, decisões e práticas realizadas pelo governo – às vezes em colaboração com atores privados ou sociais – com a intenção de atingir objetivos relacionados ao turismo, historicamente visto sob o prisma do aspecto econômico. Contudo, a autora citada ressalta que apesar de ainda ser comum compreender o turismo como parte da política econômica, o setor também se integra às dinâmicas das culturas envolvidas, tem implicações ambientais e gera efeitos sociais. Assim, é possível compreender que no âmbito das políticas públicas de turismo o desenvolvimento da atividade econômica não é o único objetivo a ser alcançado. As políticas públicas de turismo podem ser planejadas e implementadas em coordenação com políticas públicas de preservação do meio ambiente e de desenvolvimento social e cultural das comunidades, de forma a ampliar os resultados positivos a serem alcançados. No âmbito da preservação ambiental, é preciso destacar que o turismo não deve ser atividade predatória do meio ambiente, e sim contribuir para a preservação do patrimônio natural e como meio de educação para a criação da cultura de proteção do meio ambiente, inclusive cultural. No plano social, o turismo não deve se constituir em elemento de perturbação da vida das comunidades em que ele é praticado, devendo ser desenvolvido de forma a respeitar o modo de vida e os valores sociais, em convivência harmônica e pacífica. E no plano cultural, a atividade de turismo deve respeitar as diferentes manifestações culturais das comunidades, com objetivo de preservá-las e de servir de instrumento de divulgação do patrimônio cultural. 127 LEGISLAÇÃO TURÍSTICA, ÉTICA E POLÍTICAS PÚBLICAS Políticas públicas de desenvolvimento do turismo deverão ser construídas em diálogo aberto entre os vários atores que têm interesse nessa área – governos, empresas privadas, organizações sociais e comunitárias –, com objetivo de possibilitar que o desenvolvimento do turismo em uma determinada área seja, também e ao mesmo tempo, uma forma de política pública de preservação do meio ambiente, da cultura e da sociedade. Observação Uma política pública social de turismo que pode ser bem-sucedida é a formação de guias de turismo mirins entre estudantes de escolas públicas de cidades que tenham atividade em turismo, para distribuir material de informação sobre proteção ambiental, por exemplo. É uma forma de aliar educação, proteção ao meio ambiente e turismo em uma política pública integrada. 8 ÉTICA E ÉTICA PROFISSIONAL 8.1 Conceito de ética Ética é um elemento essencial para a vida em sociedade. É o conjunto de valores que serão adotados pelos diferentes grupos sociais para que possam conviver em harmonia. No âmbito das atividades profissionais, a ética também cumpre relevante papel. Ela abriga os valores morais que impedem os profissionais de agir de forma incorreta e prejudicial a toda a sociedade. São os princípios morais aos quais atribuímos importância essencial para nossas vidas que nos impedem de praticar atos irregulares, mesmo quando temos a certeza de que ninguém poderá saber disso. É sobre essa visão prática de aplicação da ética que vamos tratar. 8.2 Ética e moral Há divergência entre os estudiosos sobre conceitos de ética e moral, e até mesmo se essas palavras podem traduzir um mesmo significado. Para alguns, ética e moral são expressões que podem ser utilizadas indistintamente, e para outros há clara distinção entre seus significados. A esse debate se dedicaram estudiosos de grande valor intelectual nos campos da filosofia, ciências sociais, ciência política e do direito etc. Na atualidade, a ética e a moral são também temas estudados e pesquisados no campo da atividade profissional e da gestão empresarial, e a experiência demonstra que cada vez mais essas áreas serão relevantes, porque a sociedade está mais exigente para que profissionais e empresas adotem práticas éticas com alicerce em valores morais. 128 Unidade II Há certo consenso entre os estudiosos no sentido de que a moral é o conjunto de valores que uma determinada sociedade aprova em um determinado período de tempo e que, portanto, poderão ser modificados à medida que igualmente se modificam as relações sociais nessa mesma sociedade. Há vários exemplos que podemos analisar para podermos compreender melhor. Marilena Chaui (2002, p. 334) propõe interessantes situações para nossa reflexão sobre moral. Acompanhe: Quantas vezes, levados por algum impulso incontrolável ou por alguma emoção forte (medo, orgulho, ambição, vaidade, covardia), fazemos alguma coisa de que, depois, sentimos vergonha, remorso, culpa. Gostaríamos de voltar atrás no tempo e agir de modo diferente. Esses sentimentos também exprimem nosso senso moral. [...] Um pai de família desempregado, com vários filhos pequenos e a esposa doente, recebe uma oferta de emprego, mas que exige que seja desonesto e cometa irregularidades que beneficiem seu patrão. Sabe que o trabalho lhe permitirá sustentar os filhos e pagar o tratamento da esposa. Pode aceitar o emprego, mesmo sabendo o que será exigido dele? Ou deve recusá-lo e ver os filhos com fome e a mulher morrendo? [...] Uma mulher vê um roubo. Vê uma criança maltrapilha e esfomeada roubar frutas e pães numa mercearia. Sabe que o dono da mercearia está passando por muitas dificuldades e que o roubo fará diferença para ele. Mas também vê a miséria e a fome da criança. Deve denunciá-la, julgando que com isso a criança não se tornará um adulto ladrão e o proprietário da mercearia não terá prejuízo? Ou deverá silenciar, pois a criança corre o risco de receber punição excessiva, ser levada para a polícia, ser jogada novamente às ruas e, agora, revoltada, passar do furto ao homicídio? Que fazer?
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