BRAGAGNOLI, Renila Reflexões pontuais sobre a Lei das Estatais

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Renila Lacerda Bragagnoli
Lei n.º 13.303/2016:
reflexões 
pontuais 
sobre a Lei 
das Estatais
Renila Lacerda Bragagnoli
Lei n.º 13.303/2016:
reflexões 
pontuais 
sobre a Lei 
das Estatais
Curitiba, 2019.
Ficha Catalográfica
Editada e distribuída em todo território nacional por:
Editora JML.
Rua Mandaguaçu, 534 – Sobre Loja – Bairro Emiliano Perneta
CEP 83324-430 - Pinhais – PR.
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Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
 B813 Bragagnoli, Renila Lacerda 
 Lei n.º 13.303/2016: reflexões pontuais sobre a lei das 
estatais [livro eletrônico]. / Renila Lacerda Bragagnoli. - 
Curitiba: Editora JML, 2019.
 2,2 Mb, PDF
 ISBN 978-85-93826-07-8 
 1. DIREITO.
 CDD 340 
 
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A Deus, razão de tudo; 
Aos meus pais, pela demonstração de que a 
educação é o caminho para a independência;
A Flora, por todos os dias me mostrar que o amor 
é fonte inesgotável;
A Igor, por tudo que somos. 
 
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As pessoas 
têm medo da 
mudança.
Eu tenho medo 
que as coisas 
nunca mudem.”
Chico Buarque
 
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| PREFÁCIO
O modelo de Administração Pública brasileira optou pela 
criação de pessoas jurídicas, com personalidade jurídica de direito 
privado, para o exercício de atividades econômicas em sentido 
estrito, seja em regime de concorrência com o mercado privado, 
em atividade econômica monopolizada ou na prestação de alguns 
serviços públicos. São as nossas estatais, que ordinariamente 
assumem a forma de empresas públicas ou sociedades de economia 
mista, atuando em relevantes áreas da vida social.
Os desafios enfrentados pelas estatais brasileiras são 
gigantescos! Tanto pela complexidade e diversidade das atividades 
econômicas exercidas, como pelos desafios de compatibilização 
da sua vocação econômica com os rigores advindos do regime 
jurídico de direito público, que afeta, mesmo que parcialmente, sua 
existência e atuação.
Nas últimas décadas, nada obstante a ampliação da 
complexidade, diversidade e desafios acima indicados, as estatais 
ainda foram afetadas pela incidência de um regime jurídico licitatório 
e contratual exageradamente detalhista e burocrático, limitador de 
sua eficiência, sendo também prejudicada por efeitos deletérios 
do desvirtuamento da política, indutores de práticas corruptas e 
prejudiciais à profissionalização e à atuação escorreita de alguns 
de seus dirigentes. Esses elementos prejudicaram a eficiência 
econômica dessas estatais, municiando o discurso crítico, muitas 
 
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vezes desconhecedor dos desafios vivenciados, da função social 
exercida por cada estatal e do fato de que, não apenas no Brasil, 
mas em todo o mundo, as estatais são instrumentos fundamentais 
para a atuação estatal no desenvolvimento econômico.
Mas algo de novo aconteceu nos últimos anos. Escândalos 
nacionais incentivaram, finalmente, a aprovação de um novo 
estatuto jurídico para as estatais brasileiras, através da Lei federal 
nº 13.303/2016, o qual preocupou-se com o estabelecimento de 
um modelo de governança para as estatais e com um novo regime 
jurídico licitatório e contratual. 
Em relação à Governança, busca-se construir modelos que 
resguardem a integridade da gestão e a profissionalização da 
atuação empresarial. Em relação ao regime jurídico licitatório 
e contratual, foram apresentadas relevantes alterações que, 
em apertada síntese, permitem modelos licitatórios mais 
flexíveis, com maior grau de liberdade discricionária para a 
definição de procedimentos e uso de “ferramentas”, além de um 
regime contratual mais horizontal, despido de grande parte das 
denominadas prerrogativas contratuais extraordinárias, inerentes 
aos tradicionais contratos administrativos. Todas essas alterações 
objetivam evitar desvios e ampliar a eficiência econômica de nossas 
estatais. 
Nesta relevante obra, Renila Bragagnoli enfrenta o novo 
regime jurídico das estatais, sob uma perspectiva teórica e prática. 
Com excelente lastro teórico e o raciocínio arguto de quem convive, 
no dia a dia, com os problemas que assolam nossas estatais, a 
 
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autora concebeu um texto didático e objetivo, mas que não se furta 
ao enfrentamento de questões sensíveis e complexas na aplicação 
da nova Lei.
No primeiro capítulo, a obra adentra as questões relacionadas 
às relevantes regras de governança dispostas pela nova Lei das 
Estatais, trazendo reflexões sobre as mudanças que assolaram os 
modelos de Estado, desde sua compleição mais liberal, passando 
pela expansão de suas atividades no Estado Social e a crise deste 
modelo, geradora do debate sobre uma nova forma de atuação 
estatal, influenciada pela agenda ligada ao movimento New Public 
management, com a absorção de conceitos do setor privado, nos 
órgãos e entidades da Administração Pública, entre eles o de 
accountability e de compliance. Firmada tais premissas, o texto 
avança sobre elementos basilares relacionados ao compliance, 
explica a influência estrangeira sobre a abordagem que nosso 
país vem tendo sobre o tema nos últimos tempos e a necessidade 
de se perceber tais programas como instrumentos modernos de 
aperfeiçoamento do controle, na atuação administrativa. 
Em seu segundo capítulo, a autora traça linhas sobre 
importante tema, a função social das estatais, buscando, com suporte 
na doutrina, delinear quais os pressupostos para identificação da 
função social a ser exercida por cada empresa pública ou sociedade 
de economia mista. Nesse intuito, a obra, sintonizada com a 
correta percepção da atuação empresarial do Estado, no Brasil e no 
mundo, sustenta que a realização do interesse coletivo deverá ser 
orientada para o alcance do bem-estar econômico e para a alocação 
socialmente eficiente dos recursos geridos pela estatal, o que 
 
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deve estar alinhado ao desenvolvimento sustentável e tecnológico 
no país, respeitando os preceitos constitucionais para a ordem 
econômica, como o respeito à livre concorrência, aos direitos dos 
consumidores, ao meio ambiente e ao direito do trabalho.
Em seu capítulo terceiro, a obra volta seu enfoque para os 
administradores das estatais. Peculiaridades sobre o mandato dos 
administradores, fazendo análise comparativa à Lei das Sociedades 
Anônimas e pontuando as principais novidades do novo regime 
da Lei nº 13.303/2016, com luzes sobre pontos polêmicos, como 
aquelesrelacionados aos mandatos desses administradores e à 
possibilidade de contratação de seguro para cobertura de eventuais 
danos causados por atos culposos praticados por gestores das 
estatais.
Nos capítulos quatro e cinco são abordados o planejamento das 
empresas estatais e a normatização com publicidade e patrocínio. 
Em relação ao planejamento, buscou-se traçar uma visão ampla e 
seu desafio de implantação, diante da complexidade da atuação 
das estatais. No que tange à normatização das despesas com 
publicidade e patrocínio, o livro trata sobre os dispositivos da Lei 
nº 13.303/2016 que buscaram disciplinar esse tipo de contratação, 
apresentando paralelamente o entendimento jurisprudencial 
acerca do tema.
Nos capítulos seis, sete e oito, a obra volta seu fôlego para 
abordar a disciplina do regime jurídico licitatório e contratual da 
nova Lei das Estatais. 
Inicialmente, no capítulo sexto, são abordadas questões 
 
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relevantíssimas, algumas vezes com perspectiva diferenciada, 
especialmente interessante e instigante para aqueles que convivem 
com a complexidade e sinuosidade das contratações públicas e se 
deparam com um regime jurídico flexível como da Lei federal nº 
13.303/2016. Diante desse desafio, Renila desenvolve interessante 
estudo sobre temas importantes, como: as potencialidades dos 
regulamentos internos das estatais, a mudança paradigmática de 
inexistência de modalidades estáticas (como costumou-se adotar-
se no regime licitatório da Lei nº 8.666, de 1993), questões afetas à 
contratação direta e à nova hipótese de exceção à obrigatoriedade 
de licitar disposta pelo §3º do artigo 28 da Lei federal nº 13.303/2016. 
Enfrentou, ainda, outras inovações que caracterizam o novo 
texto legal, como: orçamento sigiloso, regime de contratação 
semi-integrada, novos critérios de desempate, o procedimento 
de Manifestação de Interesse Privado (PMI) e o inovador modelo 
de habilitação proposto pela novel legislação, insuficientemente 
compreendido por tantos agentes públicos e privados. A autora 
consegue transitar por esses temas com leveza e objetividade, sem 
abrir mão da oportunidade de posicionar-se de forma arrojada, 
sem apegos à arcaica perspectiva da legislação anterior, pecado 
cometido por muitos intérpretes, que tentam compreender a nova 
legislação e os caminhos por ela indicados, sem tirar seus olhos do 
retrovisor, apontado para a legislação antiga.
No sétimo capítulo a obra adentra o regime contratual 
das estatais, outra importante alteração jurídico-estrutural 
proporcionada pelo novel legislador, suscitando reflexão sobre o 
modelo tradicional de contrato administrativo, responsável por 
 
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uma posição autoritária que amplia os custos transacionais e milita 
sistemicamente contra a economicidade dos pactos negociais 
firmados pelo próprio Poder Público. No bojo desse tema, ela 
avança sobre as principais regras de disciplinamento da Lei nº 
13.303/2016, em relação ao regime jurídico contratual, como: novo 
modelo de vigência, alteração (despido da faceta unilateral optada 
pela Lei 8.666/93) e matriz de riscos, além do pertinente regime 
sancionatório, irrefletidamente inspirado no antiquado texto da Lei 
nº 8.666/93.
Por fim, no derradeiro capítulo, a obra mostra sua atualidade, 
analisando a diretriz de adoção preferencial da modalidade pregão 
e destrinchando diversos pontos do recentemente publicado 
Decreto federal nº 10.024/2019 e de sua aplicação, no que couber, 
às estatais.
Trata-se de um excelente livro, que permitirá ao leitor 
conhecer as principais novidades da nova Lei das Estatais. A autora 
Renila Bragagnoli presenteia os leitores com uma elogiável obra, que 
consegue a façanha de tratar intrincados temas de forma objetiva, 
sem abrir mão de farta pesquisa doutrinária e jurisprudencial, para 
enfrentar pontos polêmicos na aplicação do novo regime.
Boa leitura.
Ronny Charles L. de Torres
 
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| Apresentação
Publicada em junho de 2016, a Lei n.º 13.303/2016 
observou vacatio legis de dois anos, entrando em vigor a partir 
de 1º de julho de 2018 e, atualmente, com pouco mais de ano 
de vigência plena, é necessário analisar como a Lei das Estatais 
está reverberando no ordenamento jurídico do país.
Mais do que cumprir o que determina o art. 173, §1º da 
Constituição Federal, a Lei n.º 13.303/2016, ao dispor sobre 
o estatuto jurídico das empresas estatais, inaugurou um 
regime jurídico administrativo próprio para essas entidades, 
promovendo alterações profundas em suas organizações, 
passando pelos requisitos mais qualificados para composição 
da diretoria, pelo planejamento estratégico, a latente luta 
contra a corrupção e seus modernos instrumentos de combate, 
bem como na forma como elas cumprem sua função social, 
mediante um procedimento peculiar de licitações e contratos, 
desenvolvido, em grande monta, a partir da absorção de posições 
doutrinárias construídas e entendimentos jurisprudenciais 
consolidados ao longo do tempo. 
Acompanhando o desenvolvimento da regulamentação 
das empresas estatais, especialmente no que tange ao seu 
regime jurídico, “Lei n.º 13.303/2016: reflexões pontuais da 
Lei das Estatais” analisa pontos destacados desta inovação 
legislativa, não apenas por intermédio de conceituação jurídica 
 
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teórica, mas essencialmente sobre a repercussão prática que 
tem sido a aplicação da Lei n.º 13.303, sob a perspectiva de um 
novo paradigma para as empresas públicas e sociedades de 
economia mista, trazendo novos entendimentos desenvolvidos 
e defendidos para que seja dado o fiel cumprimento da mens 
legis de tornar as empresas estatais mais eficientes, à luz de 
quem conhece e vive a realidade diária de uma empresa estatal.
A autora
 
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| SUMÁRIO
1. A ADERÊNCIA DA LEI DAS ESTATAIS AOS CONCEITOS DE 
GOVERNANÇA ..................................................................... 18
1.1 O compliance e a transparência como elementos modernos do 
controle administrativo ......................................................................27
1.2 As empresas estatais no Brasil e os desafios do seu controle ..28
1.3 O compliance e a sua compulsoriedade .......................................40
1.4 A efetivação do controle social por meio da transparência .....54
1.5 Perspectivas de resultados práticos ................................................62
2. A FUNÇÃO SOCIAL DAS EMPRESAS ESTATAIS ................. 66
3. UM OLHAR SOBRE OS ADMINISTRADORES DAS EMPRESAS 
ESTATAIS ................................................................................... 73
3.1 O mandato dos administradores das empresas estatais: do 
provimento e destituição dos membros da diretoria e do 
Conselho de Administração das empresas estatais ....................74
3.1.1 O mandato com prazo fixo em prol da profissionalização da 
gestão pública ......................................................................................82
3.2 O seguro paradirigentes das empresas estatais .........................93
4. UMA ANÁLISE SOBRE O PLANEJAMENTO DAS EMPRESAS 
ESTATAIS ............................................................................ 102
4.1 Planejamento: uma visão ampla .......................................................102
4.2 O plano de negócios e a estratégia de longo prazo ....................107
5. A NORMATIZAÇÃO DAS DESPESAS COM PUBLICIDADE E 
PATROCÍNIO ........................................................................ 113
 
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6. A EVOLUÇÃO LEGISTATIVA E A POSITIVAÇÃO DOS 
ENTENDIMENTOS DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO 
SOBRE LICITAÇÕES PÚBLICAS ........................................... 118
6.1 O regulamento interno de cada estatal .........................................119
6.1.1 As minutas-padrão .............................................................................123
6.2 A extinção das modalidades de licitação ......................................124
6.3 Os princípios licitatórios específicos ............................................126
6.3.1 Economicidade ....................................................................................127
6.3.2 O desenvolvimento nacional sustentável .....................................128
6.3.3 Competitividade ..................................................................................132
6.3.4 Eficiência ..............................................................................................133
6.4 A (ausência de) indicação da fonte orçamentária como requisito 
obrigatório e as disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal 136
6.5 Sobrepreço e superfaturamento ......................................................137
6.6 O novo critério de julgamento da melhor destinação dos bens 
alienados ................................................................................................141
6.7 A dispensa de licitação em razão do valor: majoração do valor de 
referência ...............................................................................................143
6.8 Aspectos práticos sobre à exceção ao dever de licitar do art. 28 ... 144
6.8.1 O atendimento das previsões do §3º do art. 28 ...........................145
6.9 Da omissão do conceito de singularidade .....................................153
6.10 A expressa possibilidade de indicação de marca, modelo, 
exigência de amostra e certificação de qualidade .......................155
6.11 O orçamento sigiloso .........................................................................159
6.12 Uma novidade chamada contratação semi-integrada ................161
6.13 Critérios de desempate e a avaliação do desempenho contratual 
como diferenciador .............................................................................164
6.14 Fase recursal única ..............................................................................166
6.15 As estatais e o sistema de registro de preços ...............................168
6.16 Do sistema de habilitação: as disposições do art. 58 .................174
6.16.1As certidões (in)exigíveis como requisitos de habilitação na Lei 
das Estatais ............................................................................................178
6.17 Procedimento de Manifestação de Interesse ...............................192
 
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7. A NOVA SISTEMÁTICA DE CONTRATAÇÃO NA LEI N.º 
13.303/2016 .......................................................................... 196
7.1 Da ressignificação das cláusulas exorbitantes .............................197
7.2 Duração dos contratos das estatais ................................................207
7.3 As alterações consensuais: um destaque para as alterações de 
valor .........................................................................................................210
7.4 Da ausência de previsão da sanção de declaração de 
inidoneidade .........................................................................................212
7.5 Da expressa abrangência da penalidade de suspensão temporária 
de participar em licitação e impedimento de contratar  ...........214
7.6 Da extinção das modalidades de rescisão contratual .................216
7.7 Matriz de riscos ....................................................................................219
8. O PREGÃO ELETRÔNICO E SUA UTILIZAÇÃO PELAS 
EMPRESAS ESTATAIS ......................................................... 224
8.1 A adoção preferencial da modalidade pregão eletrônico ..........224
8.2 O Decreto n.º 10.024/2019 e sua aplicação às empresas estatais.......227
REFERÊNCIAS .............................................................................. 239
A ADERÊNCIA 
DA LEI DAS 
ESTATAIS AOS 
CONCEITOS DE 
GOVERNANÇA
 
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1. A ADERÊNCIA DA 
LEI DAS ESTATAIS 
AOS CONCEITOS DE 
GOVERNANÇA
A configuração de um Estado responsável por garantir 
direitos, garantias individuais e prestar serviços públicos a 
toda população mesmo que, inicialmente, sob forma de Estado 
mínimo, com ausência de intervenção especialmente na 
propriedade e na economia, foi uma das primeiras consequências 
da Revolução Francesa, que extinguiu o absolutismo e colocou 
o Estado como ator e gestor da coisa pública, figurando a 
sociedade como beneficiária diretamente interessada, mas que 
também poderia, doravante, cobrar resultados satisfatórios.
A atuação estatal foi evoluindo e acompanhando o 
desenvolvimento da ideia política e social de cada país, 
notadamente quando a ausência de intervenção do Estado na 
economia e a livre concorrência culminou com a Revolução 
Industrial e os conflitos sociais dela decorrentes, forçaram o 
Estado a atuar com mais afinco na seara econômica, visando 
pôr fim às hostilidades e a garantir o mínimo existencial aos 
trabalhadores. Nesse momento, surge o Estado social como 
forma de apoiar o desenvolvimento da economia de mercado e 
 
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prover minimamente as necessidades básicas de seus cidadãos 
com saúde e educação.
Diversas teorias foram desenvolvidas visando estudar 
e explicar os modelos de gestão, uma vez que o Estado foi 
adquirindo cada vez mais responsabilidades e competências 
dentro do seu mister em prover o bem-estar social, 
principalmente durante do Século XX.
Superado o modelo de gestão burocrático desenhado por 
Weber, as mais recentes formas de otimizar a atuação do Estado 
buscam fomentar uma participação holística e interdisciplinar, 
agregando os mais variados atores, não só para definir a sua 
agenda, mas também a maneira de atingi-la, mediante o uso 
racional e eficiente dos recursos públicos, tendo em mente que 
o erário não é fonte inesgotável.
A dificuldade econômica suportada por grande parte dos 
países na década de 1970, fez com que nascesse a crença de que 
a intervenção do Estado deveria ser menor do que a intervenção 
já existente, herança do modelo gerencial de gestão à época 
propagada.
O Estado contemporâneo lida com condições contextuais 
complexas que impõem desafios e novas perspectivas. Nessa 
esteira, visando modernizar as práticas administrativas de 
gestão, tendo como finalidade precípua a diminuição de 
gastos e a otimização da Administração Pública, oNew Public 
Management (NPM) surge na Europa como saída à crise fiscal 
instalada, na Inglaterra de maneira mais pujante, pautando seus 
valores na eficiência, eficácia e competitividade. 
 
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A mudança de paradigma trazida pelo NPM residiu 
na alteração da atuação do Estado que deixa de intervir 
para apenas regular. Nesse contexto, a busca por melhores 
resultados legitimou a utilização de práticas intrinsecamente 
relacionadas à iniciativa privada, tais como: desempenho 
verificado através de análise de indicadores, organizações mais 
enxutas e, teoricamente, mais especializadas, além da visão 
que a população, enquanto usuária de serviços públicos, é 
equiparada ao cliente da iniciativa privada. Assim, a eficiência é 
o grande fim que almejou o NPM.
Foi dentro desse cenário que o Brasil, recém-saído de 
um regime totalitário, iniciou a Reforma do Estado1 usando 
basicamente os conceitos do NPM, modelo já bem desenvolvido, 
principalmente na Europa.
Podemos ver claramente esse modelo de gestão quando há 
a criação das agências reguladoras e quando se iniciam as ações 
de privatização, ocorridas contemporaneamente às reformas 
realizadas no Estado com o fito de modernizá-lo, notadamente 
a partir de 1995.
Não é despiciendo acrescentar que as características 
do New Public Management são justamente seu calcanhar de 
Aquiles, à medida que trazem como solução para a gestão 
pública o corte de gastos, a especialização e eficiência a todo 
1 A Reforma Gerencial de 1995 – a reforma gerencial do Estado brasileiro – 
foi iniciada pelo MARE (Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado) que 
existiu entre 1995 e 1998. 
 
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custo, sem considerar as especificidades de cada governo, além 
de enxergar a sociedade apenas como cliente, mera usuária dos 
serviços estatais.
Como evolução do modelo acima retratado, um estilo 
de gestão alinhado com a ideia de que as particularidades 
estatais são variáveis, que devem compor a formulação 
do modelo de gestão, a Governança Pública surge como 
alternativa às limitações do NPM, reconhecendo a necessidade 
de envolvimento de diferentes atores na gestão pública, 
congregando não apenas o Estado, mas a iniciativa privada e, 
principalmente, a sociedade que passa a ser vista como cidadã 
e não mais como cliente da administração.
A Governança Pública pode ser definida como um processo 
de fomento de valor público a partir de capacidades específicas e 
qualidades institucionais, através da colaboração entre agentes 
públicos e privados, visando a coprodução de serviços e de 
políticas públicas e melhoria do desempenho estatal, atualmente 
insculpido com os elementos de capacidade e autonomia, sem 
contudo, ser um conceito que se esgota em si, pois, como bem 
advertiu Karl Max, governança pública comporta um conceito 
amorfo, em razão de “uma série de diferentes pontos de partida 
para uma nova estruturação das relações entre o Estado e as 
suas instituições nos níveis federal, estadual e municipal por 
um lado, e as organizações privadas, com e sem fins lucrativos, 
bem como os atores da sociedade civil (coletivos e individuais) 
por outro”, como pontuou Kissler e Heidemann2. 
2 KISSLER, Leo; HEIDEMANN, Francisco G. Governança pública: novo modelo 
 
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É na Governança Pública que a sociedade e as organizações 
sociais são entendidas como parceiras ou stakeholders, 
construindo com a Administração Pública modelos horizontais 
de relacionamento e coordenação.
A Constituição Federal de 1988 criou vários mecanismos de 
controle para as estatais, abarcando desde o controle político-
administrativo a cargo do Congresso Nacional, o controle 
administrativo a cargo dos Tribunais de Contas, o controle de 
caráter judicial até a previsão de controle social. Ainda há o 
controle interno realizado pelos meios existentes dentro de 
cada entidade, que tem como escopo, não apenas a lisura e 
correção dos atos, mas também garantir o efetivo cumprimento 
de sua missão institucional.
Dentro dessa concepção de sociedade cidadã, o controle 
que o Estado passa a suportar faz com que haja participação 
democrática na formulação e implantação de políticas públicas, 
culminando com uma Administração Pública mais efetiva e 
legítima, além da crescente necessidade de implementação de 
instrumentos de accountability, transparência e compliance.
As previsões de controle propostas pela Constituição 
Federal, aliadas com os canais de controle social e espaços 
de prestação de contas, foram ainda fortalecidas pela agenda 
internacional ligada ao New Public Management ao longo dos 
anos 1990. A ideia central era a necessidade de ampliação 
regulatório para as relações entre Estado, mercado e sociedade? Disponível em http://
www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-76122006000300008 
Acesso em jul/19.
 
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da transparência e responsabilização dos agentes estatais, 
elementos imprescindíveis para que o Estado atuasse de maneira 
mais condizente com um contexto democrático através da nova 
perspectiva chamada de accountability.
Accountability parte do pressuposto de que a 
implementação de uma política pública exige do gestor um 
alto grau de discricionariedade, para atingir os resultados 
almejados. Dessa maneira, a sua atuação deve ser verificada e 
avaliada não a partir dos processos, mas sim pelos resultados 
gerados.
O Compliance, por sua vez, é um termo originário do verbo 
inglês to comply, cujo sentido é agir de acordo com uma regra, 
um pedido ou um comando. Compliance é o dever de cumprir, 
de estar em conformidade e fazer cumprir regulamentos 
internos e externos impostos às atividades da organização.
Nos países da Europa e principalmente nos Estados Unidos, 
a adoção de programas de compliance é mais que uma forma de 
“atenuar” uma punição por atos de corrupção praticados por 
pessoa jurídica. Nesses países, o compliance é uma necessidade 
decorrente da exigência do mercado no âmbito, especialmente, 
das grandes organizações.
A contrario sensu do Brasil, o assunto compliance já vem 
sendo tratado há anos em outros países, como a edição da FCPA 
– Foreign Corrupt Practices Act, a Lei de Prevenção à Corrupção 
Estrangeira do Departamento de Justiça dos Estados Unidos, 
datada de 1977. Nos termos da FCPA, uma empresa não pode 
 
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dar, oferecer, prometer ou autorizar que se dê qualquer coisa de 
valor a funcionário de governo estrangeiro, quer diretamente 
ou por meio de um intermediário, a fim de influenciar a ação do 
funcionário para obter vantagens impróprias. Essa proibição, 
na prática, visa impedir que se dê não apenas dinheiro, mas 
qualquer coisa de valor, incluindo presentes, entretenimento, 
doações, patrocínios, ofertas de emprego e outras vantagens 
que possam beneficiar pessoalmente o funcionário público ou 
membros de sua família.
 A FCPA criou sanções penais e civis para funcionários, 
administradores e representantes de empresas que pratiquematos de corrupção no estrangeiro, quer tais atos sejam 
realizados pela matriz ou por suas subsidiárias, de maneira que 
a organização possuir um programa de mitigação de riscos é 
um fator de confiança nas relações organizacionais e contribui 
de maneira positiva para a imagem da pessoa jurídica perante 
os seus stakeholders.
Discutir compliance é compreender a natureza e a dinâmica 
da corrupção e fraude nas organizações, independentemente 
da sua área de atuação. Contudo, para as organizações que 
possuem suas atividades controladas pelo Poder Público, por 
se tratarem de atividades de prestação de serviço ao público, 
há uma série de exigências legais que devem cumprir, sob pena 
de até mesmo serem impedidas de exercerem tais atividades, 
sofrerem danos à sua imagem, ou ainda, sanções às organizações 
e aos indivíduos. No centro das ações de compliance, portanto, 
 
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está a preocupação da quebra da confiança no relacionamento 
econômico e social das organizações, funcionários e parceiros.
No Brasil, o compliance ainda é um instituto novo, após a 
edição da Lei Anticorrupção, o termo passou a ser amplamente 
citado e conhecido no meio empresarial privado.  Na referida 
lei, a previsão encontra-se no seu artigo 7º, inciso VIII, dispõe 
que será levada em consideração na aplicação das sanções 
a existência de mecanismos e procedimentos internos de 
integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades 
e a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta no âmbito 
da pessoa jurídica. 
Com efeito, a previsão de compliance atrelada às definições 
da Lei Anticorrupção, ainda em 2013, buscava incentivar as 
empresas a investir em políticas de controle interno para 
cumprimento de normas e regulamentos, a fim de mitigar riscos, 
assim, evitando o envolvimento da instituição com condutas 
ilícitas e fortalecendo a sua imagem diante da sociedade de um 
modo geral. 
Dentro deste cenário, o controle destinado às estatais 
necessitou de aprimoramento decorrente do incremento de 
suas atuações, da flexibilização de sua gestão e a importância em 
prol do alcance de sua função social, pois o controle atrela-se 
à utilização por parte das estatais de recursos públicos somado 
ao fato de que muitas destas empresas são envolvidas em casos 
de corrupção.Há que ser frisado, como bem destacou Octaviani 
 
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e Nohara3, que ainda na década de 1990 “houve, no Brasil, a 
intensificação do debate sobre a necessidade de delimitação de 
parâmetros mais rigorosos de governança corporativa para as 
empresas estatais” e, ainda sob a influência do modelo do New 
Public Management, inaugura práticas de governança, de modo 
que o Tribunal de Contas da União edita seu Referencial Básico 
de Governança4, donde define-se a governança pública como um 
sistema pelo qual as organizações são dirigidas, monitoradas e 
incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre sociedade, 
alta administração, servidores ou colaboradores e órgãos de 
controle. Define-se também, a governança corporativa como o 
sistema pelo qual as organizações são dirigidas e controladas.
Com efeito, como bem sintetizado pela Corte de Contas, 
em seu Referencial acima citado, “a boa governança pública 
tem como propósitos conquistar e preservar a confiança da 
sociedade, por meio de conjunto eficiente de mecanismos, a fim 
de assegurar que as ações executadas estejam sempre alinhadas 
ao interesse público.”
Sob a perspectiva de necessidade de maior controle sobre 
as estatais, o Congresso Nacional movimentou-se com o PLS 
555/2015, consolidando várias iniciativas parlamentares sobre 
o tema, sendo aprovado pelo Senado em março de 2016. Em 
junho, a Câmara dos Deputados aprovou substitutivo - PL 
4918/2016, que foi rejeitado em partes pelo Senado no mesmo 
3 OCTAVIANI, Alessandro; NOHARA, Irene Patrícia. Estatais. São Paulo: 
Thomson Reuters Brasil, 2019, p. 170.
4 Disponível em https://portal.tcu.gov.br/governanca/governancapublica/
 
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mês, enviando o PLS 555 para sanção presidencial, que sanciona 
a Lei n.º 13.303, em 30 de junho de 2016. É imperioso afirmar 
que, não obstante a relevância do tema, o assunto emergiu 
em decorrência da pressão popular e tramitou com muita 
velocidade e pouca discussão, o que inegavelmente trará 
embaraços na implementação de suas disposições.
Foi esse contexto evolutivo, detidamente alinhado com o 
modelo de governança de gestão, que movimentou a edição da 
Lei n.º 13.303/2016, haja vista que a dimensão social negativa 
decorrente das operações conhecidas como Lava-Jato e o 
Mensalão, ambas envolvendo empresas estatais, Petrobrás e 
Correios, respectivamente, demandaram ação estatal, à medida 
que o combate à corrupção ingressou na agenda política do 
país, especialmente envolvendo a administração indireta.
1.1 O compliance e a transparência 
como elementos modernos do 
controle administrativo
A edição da Lei n.º 13.303/2016 decorreu, além dos fatos 
acima expostos, da delegação constitucional do art. 173 à lei 
ordinária para o estabelecimento do estatuto jurídico das 
estatais, devendo dispor sobre a função social e formas de 
fiscalização pelo Estado e pela sociedade, a sujeição ao regime 
jurídico próprio das empresas privadas, licitação e contratação 
de obras, serviços, compras e alienações, a constituição e 
o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, 
 
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também sobre os mandatos, a avaliação de desempenho e a 
responsabilidade dos administradores. Pode-se afirmar que a 
lei atendeu todos os elementos designados pela Constituição 
Federal, criando órgãos e critérios para o seu funcionamento, 
impondo capacidades técnicas para posse em cargos, além de 
instituir um regime próprio de licitações e contratos. 
O controle administrativo é matéria que ainda apresenta 
desafios a superar no Estado de Direito, porém busca-se 
soluções contemporâneas para fiscalizar os atos e a gestão das 
empresas estatais, objetivando garantir a eficiente prestação 
dos serviços públicos, não por outra razão a Lei das Estatais em 
comento, traz uma série de inovações em questões societárias, 
governança, integridade à gestão administrativa e publicidade. 
Em relação aos mecanismos de controle, majorou as 
intervenções que podem ser realizadas dentro do procedimento 
de regulação já existente e inovou, no sentido de inserir de 
forma muito clara, como formas de controle, o compliance e a 
transparência, especialmente por desencadearem a capacidade 
de fiscalização por parte da sociedade, por meio de um controle 
social que se torna eficaz ante ao acesso às informações, ao 
planejamento e aos gastos orçamentários.
1.2 As empresas estatais no Brasil e 
os desafios do seu controle
O surgimento das empresas estatais no Brasil remonta 
à vinda da Família Real Portuguesa para o país, em 1808, e à 
 
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imediata criação do Banco do Brasil. Porém, seu desenvolvimento 
e expansão só ocorreram por volta da décadade 1930, com 
as ferrovias controladas por empresas estatais, a criação 
do Instituto de Resseguros do Brasil – IRB e da Companhia 
Siderúrgica Nacional5.
Em 1970, o período em que o Estado intervia na economia 
mais ativamente em razão da euforia desenvolvimentista das 
décadas de 1960 e 1970, as estatais proliferaram-se no Brasil e, 
em 1978, o Tribunal de Contas da União ao apreciar as contas 
do governo Geisel, ressalvou que as contas se referiam apenas a 
cerca de 4% das despesas da União e que os outros 96% diziam 
respeito às empresas estatais que, à época, não se submetiam 
ao controle daquela Corte6.
No Direito Positivo, as estatais surgiram no país com 
a edição do Decreto-Lei n.º 200, de 25 de fevereiro de 1967, 
compreendendo descentralização da Administração Federal 
e tendo duas espécies: empresas públicas e sociedades de 
economia mista. Deve ser dito, ainda, que o Decreto-Lei n.º 
200/67 previu formalmente uma das primeiras visões de 
controle administrativo em seu artigo 257 e, segundo Bandeira 
de Mello8, este 
5 SCHIRATO, Vitor Rhein. As empresas estatais no Direito Administrativo 
Econômico Atual. São Paulo: Saraiva, 2016, p. 21-23.
6 BEMQUERER, Marcos. O regime jurídico das empresas estatais após a 
Emenda Constitucional n.º 19/98. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 17.
7 Art. 25. A supervisão ministerial tem por principal objetivo, na área de 
competência do Ministro de Estado (...)
8 ROMERO, William. Fiscalização interna pelo Estado das empresas estatais 
com personalidade jurídica de direito privado. In. JUSTEN FILHO, Marçal (Org.). 
 
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Será abrangente dos aspectos 
administrativo, orçamentário, patrimonial 
e financeiro, tendo por principais 
objetivos assegurar, em cada Ministério, a 
observância da legislação e dos programas 
do Governo, coordenar as atividades dos 
distintos órgãos e harmonizá-las com as 
dos demais Ministérios, avaliar a atuação 
dos órgãos supervisionados, fiscalizar 
a aplicação dos recursos públicos e sua 
economicidade.
Embora da década de 1960, o Decreto-Lei n.º 200 continua 
válido, porém o Direito Administrativo contemporâneo já 
ultrapassou as estipulações dessa legislação, de maneira que a 
Constituição Federal de 1988 em seu artigo 173, §1º9, já prevê 
que as empresas estatais podem não apenas explorar atividade 
econômica de produção ou comercialização de bens como 
previsto no Decreto-Lei, mas também realizar a prestação de 
serviços públicos.
Hodiernamente, empresas estatais são “todas as 
entidades, civis ou comerciais, de que o Estado tenha o 
controle acionário, abrangendo a empresa pública, a sociedade 
de economia mista e outras empresas que não tenham essa 
Estatuto jurídico das empresas estatais: Lei 13.303/2016. São Paulo: Editora Revista 
dos Tribunais, 2016, p. 599.
9 Art. 173[...] § 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da 
sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de 
produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: [...]
 
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natureza e às quais a Constituição faz referência”10, podendo 
executar atividade econômica ou prestar serviço público e se 
dividem em empresas públicas, sociedades de economia mista, 
as empresas controladas por essas duas e as demais empresas 
que são controlas pelo Estado, mas que não têm sua criação 
autorizada por lei prévia.
O Decreto n.º 8.945, de 27 de dezembro de 2016, 
regulamentador da Lei das Estatais, formalmente definiu que 
empresa estatal como sendo a entidade dotada de personalidade 
jurídica de direito privado, cuja maioria do capital votante 
pertença direta ou indiretamente à União; empresa pública 
como empresa estatal cuja maioria do capital votante pertença 
diretamente à União e cujo capital social seja constituído de 
recursos provenientes exclusivamente do setor público e, por 
sua vez, sociedade de economia mista como uma empresa 
estatal cuja maioria das ações com direito a voto pertença 
diretamente à União, cujo capital social admite a participação 
do setor privado, conceitos expressos no artigo 2º, incisos I, II 
e III, respectivamente.
Por ser matéria em constante atualização e evolução, em 
razão da função social cada vez mais rebuscada das estatais e, 
não obstante os sistemas de controle previstos na Constituição, 
o controle e fiscalização ainda apresentam desafios a serem 
superados.Sobre os desafios do controle administrativo, 
10 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 26 ed. São Paulo: 
Atlas, 2013, p. 504. 
 
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Osório11 já discorreu:
De um lado, tal realidade desafia novas 
e criativas políticas públicas, porque se 
percebem a magnitude e a veloz expansão 
de atores e processos corruptos e 
corruptores, de modo multifacetário. De 
outro, a mesma realidade, no evidenciar 
uma concentração de esforços em 
torno a uma patologia específica, indica 
a indevida limitação do olhar sobre 
uma complexa situação, multifacetária 
e sofisticada, que certamente não se 
encaixa numa terminologia unitária e 
ideológica, cultural e normativa.
 Conforme leciona a melhor doutrina sobre o tema, dois 
grandes desafios podem ser atrelados à ideia de controle: o 
primeiro reflete a necessidade de um sistema de controle e o 
segundo concerne em fazer com o que o controle se concentre 
nos resultados das ações das estatais, não se prendendo a meios 
e formas12. 
A necessidade de um sistema de controle moderno 
e eficiente para as estatais é imperiosa, pois atualmente o 
controle é um fim em si mesmo, posto que seu objeto é incerto e 
o método de realização do trabalho indefinido, gerando conflito 
11 OSÓRIO, Fábio Medina. Teoria da Improbidade administrativa: má gestão 
pública, corrupção, ineficiência. 3.ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2013, 
p. 28.
12 SCHIRATO, Vitor Rhein. As empresas estatais no Direito Administrativo 
Econômico Atual. São Paulo: Saraiva, 2016, p. 145.
 
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de funções e atribuições, somados a falta de clareza acerca do 
que deve ser realmente controlado e fiscalizado13. A incerteza 
do objeto reside na dificuldade de saber o que controlar: o 
resultado, o meio utilizado, ou a eficiência no uso dos recursos. 
Ante a esta incerteza, o método de trabalho também apresenta 
lacunas procedimentais, haja vista não haver clareza sobre qual 
resultado busca-se com a fiscalização.
Pelas mesmas linhas caminha o raciocínio de Aragão14, 
quando admite que o controle 
Por mais essencial que ele seja, deve 
ser sempre acessório e só aceitável 
quando não for um fim em si mesmo, 
mas um instrumento para fazer com 
que a Administração atinja melhor seus 
objetivos, sem sobreposições de instâncias 
e sem imposição de meros formalismos.
Por tais dificuldades, Marques Neto15 entende que mais 
do que buscar regras e controle em excesso, o objetivo a ser 
alcançado é um sistema de controle eficiente, sem que isso 
13 BRAGAGNOLI, Renila.  A lei nº 13.303/2016 e o (velho) compliance 
das empresas estatais.  Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina,  ano 
22,  n.5228,  24  out.  2017b.Disponível em:  <https://jus.com.br/artigos/61227>. Acesso 
em: mai. 2018.
14 ARAGÃO,Alexandre Santos de. Empresas estatais: o regime jurídico das 
empresas públicas e sociedades de economia mista. São Paulo: Forense, 2017, p. 316.
15 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Os grandes desafios do controle 
da Administração Pública. Fórum de Contratação Pública – FCGP, Belo Horizonte, 
ano 9, n. 100, abr. 2010. Disponível em <http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.
aspx?pdiCntd=66621> Acesso em: fev. 2018. 
https://jus.com.br/revista/edicoes/2017
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https://jus.com.br/revista/edicoes/2017/10/24
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corresponda a um engessamento do bom funcionamento 
da Administração, à medida que estruturas duplicadas, 
superdimensionadas ou desperdício de recursos públicos 
em procedimentos de controle inócuos também configuram 
desvios que devem ser coibidos e controlados.
Como já salientado por Bragagnoli16, 
O controle das empresas estatais deve 
voltar-se não exclusivamente para 
a verificação da legalidade do ato, é 
imprescindível que foque também 
para os resultados obtidos com a 
ação administrativa, notadamente no 
que concerne à eficácia, eficiência e, 
principalmente, boa destinação de 
recursos públicos.
Especialmente em relação às estatais, a sua característica 
híbrida soma-se às dificuldades de controle, pois, 
independentemente do grau de relevância pública do serviço 
prestado ou do desenvolvimento de atividade econômica em 
regime concorrencial, as estatais mantêm sua natureza de 
direito privado, o que conclama, por evidente, a utilização de 
meios de controle de empresas privadas, por intermédio de 
instrumentos capazes de alcançar atos finalísticos de gestão que 
16 BRAGAGNOLI, Renila.  A lei nº 13.303/2016 e o (velho) compliance 
das empresas estatais.  Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina,  ano 
22,  n.5228,  24  out.  2017b.Disponível em:  <https://jus.com.br/artigos/61227>. Acesso 
em: mai. 2018.
https://jus.com.br/revista/edicoes/2017
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https://jus.com.br/revista/edicoes/2017/10/24
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os sistemas eminentemente públicos não atingem, em razão de 
limitações de competências e dificuldades burocráticas. 
Sobre essa dicotomia, em certos pontos conflituosas, 
Bandeira de Mello17 afirmou:
Ditas criaturas, pois, ainda quando 
modeladas sob o figurino privado, não são, 
portanto, da mesma cepa que as demais 
pessoas jurídicas de direito privado. A 
razão de existir, os fins em vista dos quais 
são criadas, os recursos econômicos que 
manejam, os interesses a que servem 
(e podem servir) são manifestamente 
distintos e, sob muitos aspectos, 
até mesmo diametralmente opostos 
daquel’outras. Bastaria esta evidência 
para perceber-se que não poderiam estar 
submetidas a igual disciplina jurídica. 
Aliás, as próprias entidades em causa 
também comportam diversidade de 
regimes, conforme sejam prestadores 
de serviço público ou exploradoras da 
atividade econômica.
Com efeito, é preciso distinguir as 
sociedades de economia mista e 
empresas públicas em duas distintas 
espécies, a saber, prestadoras de serviços 
17 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Sociedades mistas, empresas públicas 
e regime de direito público. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico 
(REDAE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, n. 10, maio/jun./jul. 2007. 
Disponível em <http://www.direitodoestado.com.br/codrevista.asp?cod=197> Acesso 
em: jul. 2018.
 
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públicos e exploradoras de atividade 
econômica, pois o regime de uma e outra 
não é idêntico. Ambas, pelas razões já 
expostas, não obstante sejam constituídas 
sob a forma de direito privado, sofrem o 
impacto de regras de direito público. As 
primeiras, entretanto, são alcançadas 
por estes preceitos com uma carga mais 
intensa do que ocorre com as segundas, 
o que é perfeitamente compreensível. 
Deveras, as prestadoras de serviço 
público desenvolvem atividades em tudo 
e por tudo equivalente em seus misteres 
típicos do Estado e dos quais este é 
senhor exclusivo.
Dessa forma, criadas como braços do Estado para a 
prestação de serviços públicos e exploração de atividades 
econômicas de interesse público, as empresas estatais 
apresentam peculiaridades que se confundem com as 
dificuldades decorrentes do seu regime jurídico híbrido, haja 
vista a complexidade em controlar de maneira equivalente as 
empresas prestadoras de serviços públicos das que atuam no 
mercado e buscam, evidentemente, aferir lucro.
Convém ressair, ainda, que não obstante a todas estas 
dificuldades da hibridez do regime jurídico (público e privado) 
e da natureza das ações desenvolvidas (prestação e serviços 
públicos ou exploração de atividade econômica), as estatais 
suportam a interferência política na indicação de pessoas 
 
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sem qualificação ou formação técnica para cargos da alta 
direção, servindo como barganha ou moeda de troca para a 
governabilidade do presidencialismo de coalizão existente no 
país. 
Como bem pontuado por Schirato18,
A rigor, como se depreende da legislação 
societária (arts. 138 e seguintes da Lei n. 
6.404/76), a nomeação e a exoneração 
dos administradores de uma sociedade 
são livres. Contudo, daí não se pode 
depreender que qualquer indivíduo 
possa ser nomeado para administrar uma 
empresa estatal apenas em razão dos 
acordos políticos subjacentes ao exercício 
do poder de controle de referida empresa. 
[...]
A influência política na gestão das 
empresas estatais é, certamente, o 
maior risco existente com relação à 
existência e ao funcionamento de tais 
empresas. É imperioso, para se garantir 
o funcionamento adequado de referidas 
instituições e a efetiva realização de suas 
atividades precípuas, que sua gestão 
seja empresarial, voltada à realização de 
seus objetivos sociais, e não à satisfação 
de meros interesses políticos, os quais, 
não raro estão a léguas de distância do 
18 SCHIRATO, Vitor Rhein. As empresas estatais no Direito Administrativo 
Econômico Atual. São Paulo: Saraiva, 2016, p. 185-187.
 
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interesse público efetivamente subjacente 
à existência da empresa estatal em 
questão.
 
Dentro deste cenário, o controle destinado às estatais 
necessitou de aprimoramento decorrente do incremento de 
suas atuações e da flexibilização de sua gestão em prol do 
atingimento de sua função social, pois este controle atrela-se à 
utilização por parte das estatais de recursos públicos, somado 
ao fato de que muitas destas empresas, em algum momento, 
estão envolvidas em casos de corrupção19. 
Neste contexto de dificuldades para controlar as 
empresas estatais e com vistas ao combate à corrupção e à 
improbidade administrativa, editou-se a Lei n.º 13.303, em 30 
de junho de 2016, prevendo que a função social da empresa 
estatalé a realização do interesse coletivo ou de atendimento 
ao imperativo da segurança nacional expressa no instrumento 
de autorização legal para a sua criação20, buscando orientar por 
uma diretriz objetiva os dirigentes para a realização do atos de 
gestão ou mesmo quando da elaboração e implementação do 
seu planejamento estratégico21, o que acentua, sobremaneira, 
a necessidade de controlar os fins para os quais a estatal foi 
criada.
19 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Os grandes desafios do controle 
da Administração Pública. Fórum de Contratação Pública – FCGP, Belo Horizonte, 
ano 9, n. 100, abr. 2010. Disponível em <http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.
aspx?pdiCntd=66621> Acesso em: fev. 2018. 
20 Art. 27 da Lei n.º 13.303/2016.
21 GUIMARÃES, Edgar; SANTOS, José Anacleto Abduch. Leis das Estatais: 
Comentários ao regime jurídico licitatório e contratual da Lei n.º 13.303/2016 – Leis 
das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2017, p. 36.
 
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Além de inovar ao dispor sobre a função social, a Lei 
foi adiante e traçou as premissas que compõem o conceito 
de interesse público da empresa estatal, sendo definido nos 
dizeres do artigo 8º, §1º, como o meio do alinhamento entre 
seus objetivos e as políticas públicas, na forma explicitada na 
carta anual, devendo ser observadas as razões que motivaram 
a sua criação. 
Com efeito, resta assente, portanto, que para controlar 
e fiscalizar a atual configuração das empresas estatais, os 
métodos existentes mostraram-se ineficientes. Não por outra 
razão, a Lei n.º 13.303/2016 contém significativo viés normativo 
direcionado ao controle, à integridade e à transparência em 
âmbito interno, buscando produzir efeitos no plano da gestão 
e das contratações das empresas públicas e sociedades de 
economia mista22. 
Neste diapasão, a Lei das Estatais previu o controle dos atos 
administrativos com o uso de modernos instrumentos, advindos 
do conceito e dos reflexos da governança em desenvolvimento 
do país, instituindo o controle aos atos de gestão mediante o 
compliance, enquanto política de integridade e a efetivação do 
controle social, por meio da transparência na administração, 
haja vista que atualmente instrumentos de controle do tipo 
budgetting, auditing, controles de gestão e controles internos 
de eficiência demonstram-se mais eficazes23.
22 BRAGAGNOLI, Renila. A lei nº 13.303/2016 e o (velho) compliance das empresas 
estatais. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 22, n. 5228, 24 out. 2017b. 
Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/61227>. Acesso em: mai. 2018.
23 ARAGÃO, Alexandre Santos de. Empresas estatais: o regime jurídico das 
empresas públicas e sociedades de economia mista. São Paulo: Forense, 2017, p. 316.
 
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1.3 O compliance e a sua 
compulsoriedade 
 A instituição de um programa de integridade pela Lei das 
Estatais introduziu no ordenamento jurídico uma pluralidade 
de mecanismos jurídicos, que restringem severamente a 
autonomia dos governantes e, em especial, dos gestores na 
condução das atividades das empresas estatais.
O artigo 9º determina que a estatal adotará regras de 
estruturas e práticas de gestão de riscos e controle interno, 
sendo este o meio pelo qual o órgão fiscaliza sua própria atuação, 
visando confirmá-la ou desfazê-la, e a Lei determinou que, caso 
inexistente, o controle interno deve ser implementado e, uma 
vez já criado, aperfeiçoado mediante regulamento próprio. Deve 
ser concreto e eficiente, abrangendo “além da edição de normas, 
a capacitação plena dos recursos humanos, a implementação 
de mecanismos efetivos de fiscalização e a aferição da 
compatibilidade das ações administrativas com a legalidade 
e economicidade”. É, portanto, um controle qualificado e 
para que atinja seu fim, “as estruturas e práticas devem ser 
incorporadas e disseminadas entre todos os recursos humanos 
da estatal”, já que há disciplina expressa e objetiva das regras e 
condições de “controle que são esperadas e exigíveis, sob pena 
de responsabilidade”, tanto do gestor quanto do empregado, e 
sua aferição será realizada mediante à designação de uma área 
 
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responsável para esta verificação24, conforme artigo 9º25.
Ainda sobre o controle interno, a Lei determinou a criação, 
caso ainda não exista, da auditoria interna e do Comitê de 
Auditoria Estatutário, além da elaboração do Código de Conduta 
e Integridade.
O Comitê de Auditoria Estatutário é órgão auxiliar do 
Conselho de Administração, composto por três a cinco membros 
com competência para opinar sobre a contratação e destituição 
de auditor independente;  supervisionar as atividades dos 
auditores independentes, avaliando sua independência, a 
qualidade dos serviços prestados e a adequação de tais serviços 
às necessidades da empresa pública ou da sociedade de economia 
mista;  supervisionar as atividades desenvolvidas nas áreas 
de controle interno, de auditoria interna e de elaboração das 
demonstrações financeiras da empresa pública ou da sociedade 
de economia mista; monitorar a qualidade e a integridade dos 
mecanismos de controle interno, das demonstrações financeiras 
e das informações e medições divulgadas pela empresa pública 
ou pela sociedade de economia mista;  avaliar e monitorar 
exposições de risco da empresa pública ou da sociedade de 
24 GUIMARÃES, Edgar; SANTOS, José Anacleto Abduch. Leis das Estatais: 
Comentários ao regime jurídico licitatório e contratual da Lei n.º 13.303/2016 – Leis 
das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2017, p. 284-285.
25 Art. 9o A empresa pública e a sociedade de economia mista adotarão 
regras de estruturas e práticas de gestão de riscos e controle interno que abranjam: I 
- ação dos administradores e empregados, por meio da implementação cotidiana de 
práticas de controle interno;  II - área responsável pela verificação de cumprimento 
de obrigações e de gestão de riscos;  III - auditoria interna e Comitê de Auditoria 
Estatutário.
 
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economia mista, podendo requerer, entre outras, informações 
detalhadas sobre políticas e procedimentos referentes a 
remuneração da administração; utilização de ativos da empresa 
pública ou da sociedade de economia mista; gastos incorridos 
em nome da empresa pública ou da sociedade de economia 
mista;  avaliar e monitorar, em conjunto com a administração 
e a área de auditoria interna, a adequação das transações 
com partes relacionadas;  elaborar relatório anual com suas 
informações sobre as atividades, os resultados, as conclusões 
e as recomendações, registrando, se houver, as divergências 
significativas entre administração, auditoria independente e 
o Comitê em relação às demonstrações financeiras;  avaliar 
a razoabilidade dos parâmetros em que se fundamentam os 
cálculos atuariais, bem como o resultado atuarial dos planos de 
benefícios mantidos pelo fundo de pensão, quando a empresa 
pública ou a sociedade de economia mista for patrocinadora de 
entidade fechada de previdência complementar26.
É um órgão auxiliar, à medida que nem sempre o Conselho 
de Administração ou a Presidência das empresas estatais 
possuem disponibilidade para enfrentar as questões daárea de 
gestão de riscos, de modo que, mediante as ações do Comitê, 
organiza as demandas da área de compliance para apreciação da 
autoridade competente, podendo, inclusive, recomendar ações 
específicas para o atendimento do setor de riscos.
A instituição do Comitê de Auditoria Estatutário 
confirma a intenção do legislador em, nas palavras de Cardoso, 
26 Lei n.º 13.303/2016, art. 24.
 
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“estabelecer estruturas sucessivas e superpostas de controle 
e fiscalização da atuação das empresas estatais e de seus 
dirigentes e empregados”27 e, embora extenso o seu hall de 
competências, o estatuto de cada estatal pode majorar suas 
atribuições e sua composição foi prevista no Decreto n.º 
8.945/201628, estipulando, entre outras normas de organização 
e funcionamento, que os membros devem possuir experiência 
profissional ou formação acadêmica compatível com o cargo 
(preferencialmente contabilidade, auditoria ou na área de 
atuação da estatal), além de fixar mandato de dois ou três anos, 
não coincidente para cada membro, admitida uma reeleição. 
Andou bem, indubitavelmente, a Lei ao impor critérios mínimos 
de habilitação para os membros deste colegiado.
É importante salientar que a inclusão do Comitê de 
Auditoria Estatuário nas disposições legais atende uma 
orientação que já vinha sendo feita por parte do Tribunal de 
Contas da União, Acórdão 2.322/2015 e Acórdão 2.063/2016, 
ambos do Plenário, expressos ao determinar a instalação 
do comitê de auditoria, precedentes jurisprudenciais em 
consonância com a recomendação contida no Código das 
Melhores Práticas de Governança do Instituto Brasileiro 
de Governança Corporativa29, com o objetivo de garantir a 
27 CARDOSO, André Guskow. Governança corporativa, transparência e 
compliance nas empresas estatais: o regime instituído pela Lei 13.303/2016. In. JUSTEN 
FILHO, Marçal (Org.). Estatuto jurídico das empresas estatais: Lei 13.303/2016. São 
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2016, p. 114.
28 Artigo 39, §2º a §11.
29 Disponível em http://www.ibgc.org.br/userfiles/2014/files/
codigoMP_5edicao_web.pdf 
 
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transparência e a adequada gestão das empresas estatais por 
intervenção do Comitê de Auditoria Estatuário, enquanto 
mecanismo de controle interno.
Por seu turno, o Código de Conduta e Integridade 
insculpido no artigo 9º, §1º, da Lei das Estatais, compõe elemento 
do moderno e precípuo controle interno, tendo natureza de 
documento institucional, fundamentado na missão, visão, 
valores e cultura da empresa, tendo como objetivo disciplinar e 
orientar o comportamento do público interno e externo30. Deve 
dispor sobre princípios, valores e missão da empresa pública 
e da sociedade de economia mista, bem como orientações 
sobre a prevenção de conflito de interesses e vedação de atos 
de corrupção e fraude;  instâncias internas responsáveis pela 
sua atualização e aplicação; canal de denúncias que possibilite 
o recebimento de denúncias internas e externas relativas ao 
seu próprio descumprimento e das demais normas internas 
de ética e obrigações; mecanismos de proteção que impeçam 
qualquer espécie de retaliação a pessoa que utilize o canal de 
denúncias; sanções aplicáveis em caso de violação às regras por 
ele transcritas;  previsão de treinamento minimamente anual 
e periódico sobre suas disposições, destinado a empregados 
e administradores e sobre a política de gestão de riscos, 
direcionado aos administradores. 
Dentro do Código de Conduta e Integridade merece 
destaque o mecanismo de proteção ao denunciante, que deve 
30 CASTRO, Rodrigo Pironti Aguirre de; GONÇALVES, Francine Silva Pacheco. 
Compliance e gestão de riscos nas empresas estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2018: p. 109.
 
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resguardá-lo de retaliações de quaisquer espécies. O espírito 
da norma é estimular as denúncias de descumprimentos das 
determinações éticas institucionais, cabendo frisar que a 
proteção deve ser direcionada ao denunciante de boa-fé, sob 
pena de frustrar a efetividade da proteção insculpida na Lei31.
Portanto, por meio de um ambiente ético, reduz-se a 
disposição para desvios de condutas e formação de conluios, 
além de aumentar a propensão para denúncias, sendo 
conveniente acrescentar que a “alta administração deve 
entender e assumir que é o principal vetor de promoção da 
cultura ética e da integridade da organização por meio de suas 
ações e decisões”32, medida imposta pela Lei das Estatais em seu 
art. 14, inciso I33.
Em relação à auditoria interna, a Lei não inova em sua 
acepção, porém instituí a sua competência e vinculação, 
quando, em seu artigo 9º, §3º, determina que será vinculada 
ao Conselho de Administração diretamente ou por meio do 
Comitê de Auditoria Estatutário, sendo responsável por aferir a 
31 CARDOSO, André Guskow. Governança corporativa, transparência e 
compliance nas empresas estatais: o regime instituído pela Lei 13.303/2016. In. JUSTEN 
FILHO, Marçal (Org.). Estatuto jurídico das empresas estatais: Lei 13.303/2016. São 
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2016, p. 116.
32 UNIÃO, Tribunal de Contas da. Referencial de combate a fraude e 
corrupção: aplicável a órgãos e entidades da Administração Pública. Brasília: TCU, 
Coordenação-Geral de Controle Externo dos Serviços Essenciais ao Estado e das 
Regiões Sul e Centro-Oeste (Coestado), Secretaria de Métodos e Suporte ao Controle 
Externo (Semec), 2017.
33 Art. 14.   O acionista controlador da empresa pública e da sociedade de 
economia mista deverá: I - fazer constar do Código de Conduta e Integridade, aplicável 
à alta administração [...] 
 
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adequação do controle interno, a efetividade do gerenciamento 
dos riscos e dos processos de governança e a confiabilidade 
do processo de coleta, mensuração, classificação, acumulação, 
registro e divulgação de eventos e transações, visando ao 
preparo de demonstrações financeiras.
Na vanguarda e de maneira compulsória, a Lei criou a área 
de compliance34, conceito que engloba a unidade responsável 
pela verificação de cumprimento de obrigações e de gestão 
de riscos35, devendo se reportar diretamente ao Conselho de 
Administração em situações em que se suspeite do envolvimento 
do diretor-presidente em irregularidades ou quando este se 
furtar à obrigação de adotar medidas necessárias em relação à 
situação a ele relatada. 
Convêm destacar que a Lei Anticorrupção assegurou que 
violações ao patrimônio público ou contra os princípios da 
Administração Pública podem repercutir em responsabilização 
administrativa e/ou judicial, de modo que as empresas estatais 
já poderiam implementar práticas de integridade por ocasião da 
Lei n.º 12.846/2013, haja vista que esta legislação tem via dupla: 
as estatais compõem a Administração Pública enquanto sujeito 
passivo de atos lesivos, bem como são pessoas jurídicas de 
direito privado que também poderiam observar as boas práticas 
entabuladas pelo normativo, que já previa em seu art. 7º, inciso 
VIII, a existência de mecanismos e procedimentos internos de 
integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades 
34 Artigo 9º, §4º da Lei n.º 13.303/2016.
35 Lei n.º 13.303/2016,art. 9º, inciso II.
 
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e a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta no âmbito 
da pessoa jurídica como atenuante quando da aplicação de 
sanções.
Não se deve olvidar que foi por ocasião do Decreto n.º 
8.420/201636, editado para regular a Lei Anticorrupção, que 
se definiu compliance como um conjunto de mecanismos e 
procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à 
denúncia de irregularidades e na aplicação efetiva de códigos 
de ética e de conduta, políticas e diretrizes com objetivo 
de detectar e sanar desvios, fraudes, irregularidades e atos 
ilícitos praticados contra a Administração Pública, nacional ou 
estrangeira. 
Acrescente-se, ainda, as previsões do Guia de Implantação 
de Programa de Integridade nas Empresas Estatais37 editado em 
dezembro de 2015 pela, à época, Controladoria Geral da União, 
com a finalidade de auxiliar na elaboração e manutenção de um 
padrão mínimo de compliance dirigido às estatais federais e que 
também estimulava a estruturação e implantação de padrões 
36 Art. 41. Para fins do disposto neste Decreto, programa de integridade 
consiste, no âmbito de uma pessoa jurídica, no conjunto de mecanismos e 
procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de 
irregularidades e na aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta, políticas e 
diretrizes com objetivo de detectar e sanar desvios, fraudes, irregularidades e atos 
ilícitos praticados contra a administração pública, nacional ou estrangeira.
Parágrafo Único. O programa de integridade deve ser estruturado, aplicado e atualizado 
de acordo com as características e riscos atuais das atividades de cada pessoa jurídica, 
a qual por sua vez deve garantir o constante aprimoramento e adaptação do referido 
programa, visando garantir sua efetividade.
37 Disponível em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/etica-e-integridade/
arquivos/guia_estatais_final.pdf
 
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de conduta, código de ética, políticas e procedimentos de 
integridade aplicáveis a todos os empregados e administradores, 
independente de cargo ou função exercido, canais de denúncias 
adequados e suficientes e política de incentivo às denúncias 
e proteção aos denunciantes, monitoramento contínuo do 
programa de integridade visando seu aperfeiçoamento na 
prevenção, detecção e combate à ocorrência de atos lesivos, à 
semelhança do que a Lei das Estatais previu, conforme alhures 
exposto.
Com efeito, a previsão de compliance atrelada às definições 
da Lei Anticorrupção, ainda em 2013, conforme afirma Hijaz, 
buscava “incentivar as empresas a investir em políticas de 
controle interno para cumprimento de normas e regulamentos, 
a fim de mitigar riscos, evitando, assim, o comprometimento 
da instituição com condutas ilícitas”, além de fortalecer sua 
“imagem perante a sociedade em geral e, em especial, diante de 
seus consumidores clientes, parceiros e colaboradores”38. 
No cotejo com a legislação anticorrupção e orientação 
da Controladoria Geral da União, percebe-se que a Lei n.º 
13.303/2016, ainda que se reconheça a importância e relevância 
do tema para a gestão, atuação e controle das empresas estatais, 
apenas tornou o compliance compulsório, considerando que 
38 HIJAZ, Tailine Fátima. A importância do compliance para a efetivação 
de medidas anticorrupção no contexto da sociedade de risco e do Direito Penal 
Econômico. Boletim Científico ESMPU, Brasília, a. 15 – n. 48, p. 155-190 – jul./dez. 
2016. Disponível em http://escola.mpu.mp.br/publicacoes/boletim-cientifico/
edicoes-do-boletim/boletim-cientifico-n-48-julho-dezembro-2016/a-importancia-
do-compliance-para-a-efetivacao-de-medidas-anticorrupcao-no-contexto-da-
sociedade-de-risco-e-do-direito-penal-economico Acesso em março/2018.
 
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as regras gerais estão postas na Lei n.º 12.846/2013 e, mais 
objetivamente, após o Decreto n.º 8.420/2015, usadas como 
fonte subsidiária à legislação em comento, não criando, 
portanto, um sistema de integridade especialmente moldado 
para as boas práticas das empresas estatais, o que está a cargo 
do estatuto de cada organização.
É imperioso ressaltar a necessidade da autorregulação do 
compliance no âmbito interno de cada organização, haja vista 
que os requisitos gerais trazidos pelo art. 42 do n.º 8.420/2015 
não são contemplados integralmente nas disposições da Lei 
das Estatais, que expressamente replica a necessidade do 
comprometimento da alta direção, a elaboração de código de 
ética e programa de integridade, realização de treinamentos 
periódicos, a independência do órgão responsável pelo 
compliance, a existência de canal de denúncia e proteção ao 
denunciante, as medidas disciplinares e o monitoramento do 
programa de integridade, previstos no incisos I, II, III, IV, IX, 
X, XI, e XV do artigo referido, sendo basicamente relacionados 
às disposições do Código de Conduta Ética e Integridade e às 
competências do Comitê de Auditoria Estatutário.
Oportunamente registro que, muito embora o art. 4039 
disponha sobre os elementos essenciais do regulamento 
39 Art. 40.  As empresas públicas e as sociedades de economia mista deverão 
publicar e manter atualizado regulamento interno de licitações e contratos, compatível 
com o disposto nesta Lei, especialmente quanto a:  I - glossário de expressões 
técnicas; II - cadastro de fornecedores; III - minutas-padrão de editais e contratos; IV 
- procedimentos de licitação e contratação direta; V - tramitação de recursos; VI - 
formalização de contratos; VII - gestão e fiscalização de contratos; VIII - aplicação de 
penalidades; IX - recebimento do objeto do contrato. 
 
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interno de licitações e contratos, a Lei n.º 13.303/2016 perdeu a 
valorosa oportunidade de prever, como elemento obrigatório do 
compliance, procedimentos específicos para prevenir fraudes e 
ilícitos no âmbito de processos licitatórios e na execução de 
contratos administrativos, à semelhança do que dispões o art. 
42, VIII do Decreto n.º 8.420/201540, dado que, sem embargo, 
são nessas relações que se desenvolvem desvios éticos, práticas 
antidemocráticas e antieconômicas, por vezes, sendo berço da 
corrupção e da improbidade nas empresas estatais.
Reconhece-se, no entanto, que embora a Lei Anticorrupção 
e seu Decreto tenham inserido no arcabouço jurídico pátrio os 
parâmetros de um programa de integridade, seu atendimento 
configurava meramente como atenuante em uma eventual 
imposição de multa decorrente de ação fraudulenta, possuindo 
menos característica de controle e mais natureza jurídica de 
causa de diminuição de pena, ao passo que a Lei das Estatais 
elevou o compliance ao nível de controle interno essencial, 
verificado não após a realização dos eventos danosos, mas a 
priori da prática de todo e qualquer ato, administrativo ou de 
gestão. 
A função primordial do programa de integridade é a de 
“garantir que a própria pessoa jurídica atinja a sua função social, 
40 Art. 42. Para fins do disposto no § 4º do art. 5º, o programa de integridade 
será avaliado, quanto a sua existência e aplicação, de acordo com os seguintes 
parâmetros: [...] VIII - procedimentos específicos para prevenir fraudes e ilícitos