BRAGAGNOLI, Renila Reflexões pontuais sobre a Lei das Estatais

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Renila Lacerda Bragagnoli
Lei n.º 13.303/2016:
reflexões 
pontuais 
sobre a Lei 
das Estatais
Renila Lacerda Bragagnoli
Lei n.º 13.303/2016:
reflexões 
pontuais 
sobre a Lei 
das Estatais
Curitiba, 2019.
Ficha Catalográfica
Editada e distribuída em todo território nacional por:
Editora JML.
Rua Mandaguaçu, 534 – Sobre Loja – Bairro Emiliano Perneta
CEP 83324-430 - Pinhais – PR.
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Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
 B813 Bragagnoli, Renila Lacerda 
 Lei n.º 13.303/2016: reflexões pontuais sobre a lei das 
estatais [livro eletrônico]. / Renila Lacerda Bragagnoli. - 
Curitiba: Editora JML, 2019.
 2,2 Mb, PDF
 ISBN 978-85-93826-07-8 
 1. DIREITO.
 CDD 340 
 
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A Deus, razão de tudo; 
Aos meus pais, pela demonstração de que a 
educação é o caminho para a independência;
A Flora, por todos os dias me mostrar que o amor 
é fonte inesgotável;
A Igor, por tudo que somos. 
 
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As pessoas 
têm medo da 
mudança.
Eu tenho medo 
que as coisas 
nunca mudem.”
Chico Buarque
 
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| PREFÁCIO
O modelo de Administração Pública brasileira optou pela 
criação de pessoas jurídicas, com personalidade jurídica de direito 
privado, para o exercício de atividades econômicas em sentido 
estrito, seja em regime de concorrência com o mercado privado, 
em atividade econômica monopolizada ou na prestação de alguns 
serviços públicos. São as nossas estatais, que ordinariamente 
assumem a forma de empresas públicas ou sociedades de economia 
mista, atuando em relevantes áreas da vida social.
Os desafios enfrentados pelas estatais brasileiras são 
gigantescos! Tanto pela complexidade e diversidade das atividades 
econômicas exercidas, como pelos desafios de compatibilização 
da sua vocação econômica com os rigores advindos do regime 
jurídico de direito público, que afeta, mesmo que parcialmente, sua 
existência e atuação.
Nas últimas décadas, nada obstante a ampliação da 
complexidade, diversidade e desafios acima indicados, as estatais 
ainda foram afetadas pela incidência de um regime jurídico licitatório 
e contratual exageradamente detalhista e burocrático, limitador de 
sua eficiência, sendo também prejudicada por efeitos deletérios 
do desvirtuamento da política, indutores de práticas corruptas e 
prejudiciais à profissionalização e à atuação escorreita de alguns 
de seus dirigentes. Esses elementos prejudicaram a eficiência 
econômica dessas estatais, municiando o discurso crítico, muitas 
 
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vezes desconhecedor dos desafios vivenciados, da função social 
exercida por cada estatal e do fato de que, não apenas no Brasil, 
mas em todo o mundo, as estatais são instrumentos fundamentais 
para a atuação estatal no desenvolvimento econômico.
Mas algo de novo aconteceu nos últimos anos. Escândalos 
nacionais incentivaram, finalmente, a aprovação de um novo 
estatuto jurídico para as estatais brasileiras, através da Lei federal 
nº 13.303/2016, o qual preocupou-se com o estabelecimento de 
um modelo de governança para as estatais e com um novo regime 
jurídico licitatório e contratual. 
Em relação à Governança, busca-se construir modelos que 
resguardem a integridade da gestão e a profissionalização da 
atuação empresarial. Em relação ao regime jurídico licitatório 
e contratual, foram apresentadas relevantes alterações que, 
em apertada síntese, permitem modelos licitatórios mais 
flexíveis, com maior grau de liberdade discricionária para a 
definição de procedimentos e uso de “ferramentas”, além de um 
regime contratual mais horizontal, despido de grande parte das 
denominadas prerrogativas contratuais extraordinárias, inerentes 
aos tradicionais contratos administrativos. Todas essas alterações 
objetivam evitar desvios e ampliar a eficiência econômica de nossas 
estatais. 
Nesta relevante obra, Renila Bragagnoli enfrenta o novo 
regime jurídico das estatais, sob uma perspectiva teórica e prática. 
Com excelente lastro teórico e o raciocínio arguto de quem convive, 
no dia a dia, com os problemas que assolam nossas estatais, a 
 
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autora concebeu um texto didático e objetivo, mas que não se furta 
ao enfrentamento de questões sensíveis e complexas na aplicação 
da nova Lei.
No primeiro capítulo, a obra adentra as questões relacionadas 
às relevantes regras de governança dispostas pela nova Lei das 
Estatais, trazendo reflexões sobre as mudanças que assolaram os 
modelos de Estado, desde sua compleição mais liberal, passando 
pela expansão de suas atividades no Estado Social e a crise deste 
modelo, geradora do debate sobre uma nova forma de atuação 
estatal, influenciada pela agenda ligada ao movimento New Public 
management, com a absorção de conceitos do setor privado, nos 
órgãos e entidades da Administração Pública, entre eles o de 
accountability e de compliance. Firmada tais premissas, o texto 
avança sobre elementos basilares relacionados ao compliance, 
explica a influência estrangeira sobre a abordagem que nosso 
país vem tendo sobre o tema nos últimos tempos e a necessidade 
de se perceber tais programas como instrumentos modernos de 
aperfeiçoamento do controle, na atuação administrativa. 
Em seu segundo capítulo, a autora traça linhas sobre 
importante tema, a função social das estatais, buscando, com suporte 
na doutrina, delinear quais os pressupostos para identificação da 
função social a ser exercida por cada empresa pública ou sociedade 
de economia mista. Nesse intuito, a obra, sintonizada com a 
correta percepção da atuação empresarial do Estado, no Brasil e no 
mundo, sustenta que a realização do interesse coletivo deverá ser 
orientada para o alcance do bem-estar econômico e para a alocação 
socialmente eficiente dos recursos geridos pela estatal, o que 
 
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deve estar alinhado ao desenvolvimento sustentável e tecnológico 
no país, respeitando os preceitos constitucionais para a ordem 
econômica, como o respeito à livre concorrência, aos direitos dos 
consumidores, ao meio ambiente e ao direito do trabalho.
Em seu capítulo terceiro, a obra volta seu enfoque para os 
administradores das estatais. Peculiaridades sobre o mandato dos 
administradores, fazendo análise comparativa à Lei das Sociedades 
Anônimas e pontuando as principais novidades do novo regime 
da Lei nº 13.303/2016, com luzes sobre pontos polêmicos, como 
aquelesrelacionados aos mandatos desses administradores e à 
possibilidade de contratação de seguro para cobertura de eventuais 
danos causados por atos culposos praticados por gestores das 
estatais.
Nos capítulos quatro e cinco são abordados o planejamento das 
empresas estatais e a normatização com publicidade e patrocínio. 
Em relação ao planejamento, buscou-se traçar uma visão ampla e 
seu desafio de implantação, diante da complexidade da atuação 
das estatais. No que tange à normatização das despesas com 
publicidade e patrocínio, o livro trata sobre os dispositivos da Lei 
nº 13.303/2016 que buscaram disciplinar esse tipo de contratação, 
apresentando paralelamente o entendimento jurisprudencial 
acerca do tema.
Nos capítulos seis, sete e oito, a obra volta seu fôlego para 
abordar a disciplina do regime jurídico licitatório e contratual da 
nova Lei das Estatais. 
Inicialmente, no capítulo sexto, são abordadas questões 
 
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relevantíssimas, algumas vezes com perspectiva diferenciada, 
especialmente interessante e instigante para aqueles que convivem 
com a complexidade e sinuosidade das contratações públicas e se 
deparam com um regime jurídico flexível como da Lei federal nº 
13.303/2016. Diante desse desafio, Renila desenvolve interessante 
estudo sobre temas importantes, como: as potencialidades dos 
regulamentos internos das estatais, a mudança paradigmática de 
inexistência de modalidades estáticas (como costumou-se adotar-
se no regime licitatório da Lei nº 8.666, de 1993), questões afetas à 
contratação direta e à nova hipótese de exceção à obrigatoriedade 
de licitar disposta pelo §3º do artigo 28 da Lei federal nº 13.303/2016. 
Enfrentou, ainda, outras inovações que caracterizam o novo 
texto legal, como: orçamento sigiloso, regime de contratação 
semi-integrada, novos critérios de desempate, o procedimento 
de Manifestação de Interesse Privado (PMI) e o inovador modelo 
de habilitação proposto pela novel legislação, insuficientemente 
compreendido por tantos agentes públicos e privados. A autora 
consegue transitar por esses temas com leveza e objetividade, sem 
abrir mão da oportunidade de posicionar-se de forma arrojada, 
sem apegos à arcaica perspectiva da legislação anterior, pecado 
cometido por muitos intérpretes, que tentam compreender a nova 
legislação e os caminhos por ela indicados, sem tirar seus olhos do 
retrovisor, apontado para a legislação antiga.
No sétimo capítulo a obra adentra o regime contratual 
das estatais, outra importante alteração jurídico-estrutural 
proporcionada pelo novel legislador, suscitando reflexão sobre o 
modelo tradicional de contrato administrativo, responsável por 
 
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uma posição autoritária que amplia os custos transacionais e milita 
sistemicamente contra a economicidade dos pactos negociais 
firmados pelo próprio Poder Público. No bojo desse tema, ela 
avança sobre as principais regras de disciplinamento da Lei nº 
13.303/2016, em relação ao regime jurídico contratual, como: novo 
modelo de vigência, alteração (despido da faceta unilateral optada 
pela Lei 8.666/93) e matriz de riscos, além do pertinente regime 
sancionatório, irrefletidamente inspirado no antiquado texto da Lei 
nº 8.666/93.
Por fim, no derradeiro capítulo, a obra mostra sua atualidade, 
analisando a diretriz de adoção preferencial da modalidade pregão 
e destrinchando diversos pontos do recentemente publicado 
Decreto federal nº 10.024/2019 e de sua aplicação, no que couber, 
às estatais.
Trata-se de um excelente livro, que permitirá ao leitor 
conhecer as principais novidades da nova Lei das Estatais. A autora 
Renila Bragagnoli presenteia os leitores com uma elogiável obra, que 
consegue a façanha de tratar intrincados temas de forma objetiva, 
sem abrir mão de farta pesquisa doutrinária e jurisprudencial, para 
enfrentar pontos polêmicos na aplicação do novo regime.
Boa leitura.
Ronny Charles L. de Torres
 
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| Apresentação
Publicada em junho de 2016, a Lei n.º 13.303/2016 
observou vacatio legis de dois anos, entrando em vigor a partir 
de 1º de julho de 2018 e, atualmente, com pouco mais de ano 
de vigência plena, é necessário analisar como a Lei das Estatais 
está reverberando no ordenamento jurídico do país.
Mais do que cumprir o que determina o art. 173, §1º da 
Constituição Federal, a Lei n.º 13.303/2016, ao dispor sobre 
o estatuto jurídico das empresas estatais, inaugurou um 
regime jurídico administrativo próprio para essas entidades, 
promovendo alterações profundas em suas organizações, 
passando pelos requisitos mais qualificados para composição 
da diretoria, pelo planejamento estratégico, a latente luta 
contra a corrupção e seus modernos instrumentos de combate, 
bem como na forma como elas cumprem sua função social, 
mediante um procedimento peculiar de licitações e contratos, 
desenvolvido, em grande monta, a partir da absorção de posições 
doutrinárias construídas e entendimentos jurisprudenciais 
consolidados ao longo do tempo. 
Acompanhando o desenvolvimento da regulamentação 
das empresas estatais, especialmente no que tange ao seu 
regime jurídico, “Lei n.º 13.303/2016: reflexões pontuais da 
Lei das Estatais” analisa pontos destacados desta inovação 
legislativa, não apenas por intermédio de conceituação jurídica 
 
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teórica, mas essencialmente sobre a repercussão prática que 
tem sido a aplicação da Lei n.º 13.303, sob a perspectiva de um 
novo paradigma para as empresas públicas e sociedades de 
economia mista, trazendo novos entendimentos desenvolvidos 
e defendidos para que seja dado o fiel cumprimento da mens 
legis de tornar as empresas estatais mais eficientes, à luz de 
quem conhece e vive a realidade diária de uma empresa estatal.
A autora
 
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| SUMÁRIO
1. A ADERÊNCIA DA LEI DAS ESTATAIS AOS CONCEITOS DE 
GOVERNANÇA ..................................................................... 18
1.1 O compliance e a transparência como elementos modernos do 
controle administrativo ......................................................................27
1.2 As empresas estatais no Brasil e os desafios do seu controle ..28
1.3 O compliance e a sua compulsoriedade .......................................40
1.4 A efetivação do controle social por meio da transparência .....54
1.5 Perspectivas de resultados práticos ................................................62
2. A FUNÇÃO SOCIAL DAS EMPRESAS ESTATAIS ................. 66
3. UM OLHAR SOBRE OS ADMINISTRADORES DAS EMPRESAS 
ESTATAIS ................................................................................... 73
3.1 O mandato dos administradores das empresas estatais: do 
provimento e destituição dos membros da diretoria e do 
Conselho de Administração das empresas estatais ....................74
3.1.1 O mandato com prazo fixo em prol da profissionalização da 
gestão pública ......................................................................................82
3.2 O seguro paradirigentes das empresas estatais .........................93
4. UMA ANÁLISE SOBRE O PLANEJAMENTO DAS EMPRESAS 
ESTATAIS ............................................................................ 102
4.1 Planejamento: uma visão ampla .......................................................102
4.2 O plano de negócios e a estratégia de longo prazo ....................107
5. A NORMATIZAÇÃO DAS DESPESAS COM PUBLICIDADE E 
PATROCÍNIO ........................................................................ 113
 
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6. A EVOLUÇÃO LEGISTATIVA E A POSITIVAÇÃO DOS 
ENTENDIMENTOS DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO 
SOBRE LICITAÇÕES PÚBLICAS ........................................... 118
6.1 O regulamento interno de cada estatal .........................................119
6.1.1 As minutas-padrão .............................................................................123
6.2 A extinção das modalidades de licitação ......................................124
6.3 Os princípios licitatórios específicos ............................................126
6.3.1 Economicidade ....................................................................................127
6.3.2 O desenvolvimento nacional sustentável .....................................128
6.3.3 Competitividade ..................................................................................132
6.3.4 Eficiência ..............................................................................................133
6.4 A (ausência de) indicação da fonte orçamentária como requisito 
obrigatório e as disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal 136
6.5 Sobrepreço e superfaturamento ......................................................137
6.6 O novo critério de julgamento da melhor destinação dos bens 
alienados ................................................................................................141
6.7 A dispensa de licitação em razão do valor: majoração do valor de 
referência ...............................................................................................143
6.8 Aspectos práticos sobre à exceção ao dever de licitar do art. 28 ... 144
6.8.1 O atendimento das previsões do §3º do art. 28 ...........................145
6.9 Da omissão do conceito de singularidade .....................................153
6.10 A expressa possibilidade de indicação de marca, modelo, 
exigência de amostra e certificação de qualidade .......................155
6.11 O orçamento sigiloso .........................................................................159
6.12 Uma novidade chamada contratação semi-integrada ................161
6.13 Critérios de desempate e a avaliação do desempenho contratual 
como diferenciador .............................................................................164
6.14 Fase recursal única ..............................................................................166
6.15 As estatais e o sistema de registro de preços ...............................168
6.16 Do sistema de habilitação: as disposições do art. 58 .................174
6.16.1As certidões (in)exigíveis como requisitos de habilitação na Lei 
das Estatais ............................................................................................178
6.17 Procedimento de Manifestação de Interesse ...............................192
 
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7. A NOVA SISTEMÁTICA DE CONTRATAÇÃO NA LEI N.º 
13.303/2016 .......................................................................... 196
7.1 Da ressignificação das cláusulas exorbitantes .............................197
7.2 Duração dos contratos das estatais ................................................207
7.3 As alterações consensuais: um destaque para as alterações de 
valor .........................................................................................................210
7.4 Da ausência de previsão da sanção de declaração de 
inidoneidade .........................................................................................212
7.5 Da expressa abrangência da penalidade de suspensão temporária 
de participar em licitação e impedimento de contratar  ...........214
7.6 Da extinção das modalidades de rescisão contratual .................216
7.7 Matriz de riscos ....................................................................................219
8. O PREGÃO ELETRÔNICO E SUA UTILIZAÇÃO PELAS 
EMPRESAS ESTATAIS ......................................................... 224
8.1 A adoção preferencial da modalidade pregão eletrônico ..........224
8.2 O Decreto n.º 10.024/2019 e sua aplicação às empresas estatais.......227
REFERÊNCIAS .............................................................................. 239
A ADERÊNCIA 
DA LEI DAS 
ESTATAIS AOS 
CONCEITOS DE 
GOVERNANÇA
 
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1. A ADERÊNCIA DA 
LEI DAS ESTATAIS 
AOS CONCEITOS DE 
GOVERNANÇA
A configuração de um Estado responsável por garantir 
direitos, garantias individuais e prestar serviços públicos a 
toda população mesmo que, inicialmente, sob forma de Estado 
mínimo, com ausência de intervenção especialmente na 
propriedade e na economia, foi uma das primeiras consequências 
da Revolução Francesa, que extinguiu o absolutismo e colocou 
o Estado como ator e gestor da coisa pública, figurando a 
sociedade como beneficiária diretamente interessada, mas que 
também poderia, doravante, cobrar resultados satisfatórios.
A atuação estatal foi evoluindo e acompanhando o 
desenvolvimento da ideia política e social de cada país, 
notadamente quando a ausência de intervenção do Estado na 
economia e a livre concorrência culminou com a Revolução 
Industrial e os conflitos sociais dela decorrentes, forçaram o 
Estado a atuar com mais afinco na seara econômica, visando 
pôr fim às hostilidades e a garantir o mínimo existencial aos 
trabalhadores. Nesse momento, surge o Estado social como 
forma de apoiar o desenvolvimento da economia de mercado e 
 
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prover minimamente as necessidades básicas de seus cidadãos 
com saúde e educação.
Diversas teorias foram desenvolvidas visando estudar 
e explicar os modelos de gestão, uma vez que o Estado foi 
adquirindo cada vez mais responsabilidades e competências 
dentro do seu mister em prover o bem-estar social, 
principalmente durante do Século XX.
Superado o modelo de gestão burocrático desenhado por 
Weber, as mais recentes formas de otimizar a atuação do Estado 
buscam fomentar uma participação holística e interdisciplinar, 
agregando os mais variados atores, não só para definir a sua 
agenda, mas também a maneira de atingi-la, mediante o uso 
racional e eficiente dos recursos públicos, tendo em mente que 
o erário não é fonte inesgotável.
A dificuldade econômica suportada por grande parte dos 
países na década de 1970, fez com que nascesse a crença de que 
a intervenção do Estado deveria ser menor do que a intervenção 
já existente, herança do modelo gerencial de gestão à época 
propagada.
O Estado contemporâneo lida com condições contextuais 
complexas que impõem desafios e novas perspectivas. Nessa 
esteira, visando modernizar as práticas administrativas de 
gestão, tendo como finalidade precípua a diminuição de 
gastos e a otimização da Administração Pública, oNew Public 
Management (NPM) surge na Europa como saída à crise fiscal 
instalada, na Inglaterra de maneira mais pujante, pautando seus 
valores na eficiência, eficácia e competitividade. 
 
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A mudança de paradigma trazida pelo NPM residiu 
na alteração da atuação do Estado que deixa de intervir 
para apenas regular. Nesse contexto, a busca por melhores 
resultados legitimou a utilização de práticas intrinsecamente 
relacionadas à iniciativa privada, tais como: desempenho 
verificado através de análise de indicadores, organizações mais 
enxutas e, teoricamente, mais especializadas, além da visão 
que a população, enquanto usuária de serviços públicos, é 
equiparada ao cliente da iniciativa privada. Assim, a eficiência é 
o grande fim que almejou o NPM.
Foi dentro desse cenário que o Brasil, recém-saído de 
um regime totalitário, iniciou a Reforma do Estado1 usando 
basicamente os conceitos do NPM, modelo já bem desenvolvido, 
principalmente na Europa.
Podemos ver claramente esse modelo de gestão quando há 
a criação das agências reguladoras e quando se iniciam as ações 
de privatização, ocorridas contemporaneamente às reformas 
realizadas no Estado com o fito de modernizá-lo, notadamente 
a partir de 1995.
Não é despiciendo acrescentar que as características 
do New Public Management são justamente seu calcanhar de 
Aquiles, à medida que trazem como solução para a gestão 
pública o corte de gastos, a especialização e eficiência a todo 
1 A Reforma Gerencial de 1995 – a reforma gerencial do Estado brasileiro – 
foi iniciada pelo MARE (Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado) que 
existiu entre 1995 e 1998. 
 
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custo, sem considerar as especificidades de cada governo, além 
de enxergar a sociedade apenas como cliente, mera usuária dos 
serviços estatais.
Como evolução do modelo acima retratado, um estilo 
de gestão alinhado com a ideia de que as particularidades 
estatais são variáveis, que devem compor a formulação 
do modelo de gestão, a Governança Pública surge como 
alternativa às limitações do NPM, reconhecendo a necessidade 
de envolvimento de diferentes atores na gestão pública, 
congregando não apenas o Estado, mas a iniciativa privada e, 
principalmente, a sociedade que passa a ser vista como cidadã 
e não mais como cliente da administração.
A Governança Pública pode ser definida como um processo 
de fomento de valor público a partir de capacidades específicas e 
qualidades institucionais, através da colaboração entre agentes 
públicos e privados, visando a coprodução de serviços e de 
políticas públicas e melhoria do desempenho estatal, atualmente 
insculpido com os elementos de capacidade e autonomia, sem 
contudo, ser um conceito que se esgota em si, pois, como bem 
advertiu Karl Max, governança pública comporta um conceito 
amorfo, em razão de “uma série de diferentes pontos de partida 
para uma nova estruturação das relações entre o Estado e as 
suas instituições nos níveis federal, estadual e municipal por 
um lado, e as organizações privadas, com e sem fins lucrativos, 
bem como os atores da sociedade civil (coletivos e individuais) 
por outro”, como pontuou Kissler e Heidemann2. 
2 KISSLER, Leo; HEIDEMANN, Francisco G. Governança pública: novo modelo 
 
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É na Governança Pública que a sociedade e as organizações 
sociais são entendidas como parceiras ou stakeholders, 
construindo com a Administração Pública modelos horizontais 
de relacionamento e coordenação.
A Constituição Federal de 1988 criou vários mecanismos de 
controle para as estatais, abarcando desde o controle político-
administrativo a cargo do Congresso Nacional, o controle 
administrativo a cargo dos Tribunais de Contas, o controle de 
caráter judicial até a previsão de controle social. Ainda há o 
controle interno realizado pelos meios existentes dentro de 
cada entidade, que tem como escopo, não apenas a lisura e 
correção dos atos, mas também garantir o efetivo cumprimento 
de sua missão institucional.
Dentro dessa concepção de sociedade cidadã, o controle 
que o Estado passa a suportar faz com que haja participação 
democrática na formulação e implantação de políticas públicas, 
culminando com uma Administração Pública mais efetiva e 
legítima, além da crescente necessidade de implementação de 
instrumentos de accountability, transparência e compliance.
As previsões de controle propostas pela Constituição 
Federal, aliadas com os canais de controle social e espaços 
de prestação de contas, foram ainda fortalecidas pela agenda 
internacional ligada ao New Public Management ao longo dos 
anos 1990. A ideia central era a necessidade de ampliação 
regulatório para as relações entre Estado, mercado e sociedade? Disponível em http://
www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-76122006000300008 
Acesso em jul/19.
 
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da transparência e responsabilização dos agentes estatais, 
elementos imprescindíveis para que o Estado atuasse de maneira 
mais condizente com um contexto democrático através da nova 
perspectiva chamada de accountability.
Accountability parte do pressuposto de que a 
implementação de uma política pública exige do gestor um 
alto grau de discricionariedade, para atingir os resultados 
almejados. Dessa maneira, a sua atuação deve ser verificada e 
avaliada não a partir dos processos, mas sim pelos resultados 
gerados.
O Compliance, por sua vez, é um termo originário do verbo 
inglês to comply, cujo sentido é agir de acordo com uma regra, 
um pedido ou um comando. Compliance é o dever de cumprir, 
de estar em conformidade e fazer cumprir regulamentos 
internos e externos impostos às atividades da organização.
Nos países da Europa e principalmente nos Estados Unidos, 
a adoção de programas de compliance é mais que uma forma de 
“atenuar” uma punição por atos de corrupção praticados por 
pessoa jurídica. Nesses países, o compliance é uma necessidade 
decorrente da exigência do mercado no âmbito, especialmente, 
das grandes organizações.
A contrario sensu do Brasil, o assunto compliance já vem 
sendo tratado há anos em outros países, como a edição da FCPA 
– Foreign Corrupt Practices Act, a Lei de Prevenção à Corrupção 
Estrangeira do Departamento de Justiça dos Estados Unidos, 
datada de 1977. Nos termos da FCPA, uma empresa não pode 
 
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dar, oferecer, prometer ou autorizar que se dê qualquer coisa de 
valor a funcionário de governo estrangeiro, quer diretamente 
ou por meio de um intermediário, a fim de influenciar a ação do 
funcionário para obter vantagens impróprias. Essa proibição, 
na prática, visa impedir que se dê não apenas dinheiro, mas 
qualquer coisa de valor, incluindo presentes, entretenimento, 
doações, patrocínios, ofertas de emprego e outras vantagens 
que possam beneficiar pessoalmente o funcionário público ou 
membros de sua família.
 A FCPA criou sanções penais e civis para funcionários, 
administradores e representantes de empresas que pratiquematos de corrupção no estrangeiro, quer tais atos sejam 
realizados pela matriz ou por suas subsidiárias, de maneira que 
a organização possuir um programa de mitigação de riscos é 
um fator de confiança nas relações organizacionais e contribui 
de maneira positiva para a imagem da pessoa jurídica perante 
os seus stakeholders.
Discutir compliance é compreender a natureza e a dinâmica 
da corrupção e fraude nas organizações, independentemente 
da sua área de atuação. Contudo, para as organizações que 
possuem suas atividades controladas pelo Poder Público, por 
se tratarem de atividades de prestação de serviço ao público, 
há uma série de exigências legais que devem cumprir, sob pena 
de até mesmo serem impedidas de exercerem tais atividades, 
sofrerem danos à sua imagem, ou ainda, sanções às organizações 
e aos indivíduos. No centro das ações de compliance, portanto, 
 
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está a preocupação da quebra da confiança no relacionamento 
econômico e social das organizações, funcionários e parceiros.
No Brasil, o compliance ainda é um instituto novo, após a 
edição da Lei Anticorrupção, o termo passou a ser amplamente 
citado e conhecido no meio empresarial privado.  Na referida 
lei, a previsão encontra-se no seu artigo 7º, inciso VIII, dispõe 
que será levada em consideração na aplicação das sanções 
a existência de mecanismos e procedimentos internos de 
integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades 
e a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta no âmbito 
da pessoa jurídica. 
Com efeito, a previsão de compliance atrelada às definições 
da Lei Anticorrupção, ainda em 2013, buscava incentivar as 
empresas a investir em políticas de controle interno para 
cumprimento de normas e regulamentos, a fim de mitigar riscos, 
assim, evitando o envolvimento da instituição com condutas 
ilícitas e fortalecendo a sua imagem diante da sociedade de um 
modo geral. 
Dentro deste cenário, o controle destinado às estatais 
necessitou de aprimoramento decorrente do incremento de 
suas atuações, da flexibilização de sua gestão e a importância em 
prol do alcance de sua função social, pois o controle atrela-se 
à utilização por parte das estatais de recursos públicos somado 
ao fato de que muitas destas empresas são envolvidas em casos 
de corrupção.Há que ser frisado, como bem destacou Octaviani 
 
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e Nohara3, que ainda na década de 1990 “houve, no Brasil, a 
intensificação do debate sobre a necessidade de delimitação de 
parâmetros mais rigorosos de governança corporativa para as 
empresas estatais” e, ainda sob a influência do modelo do New 
Public Management, inaugura práticas de governança, de modo 
que o Tribunal de Contas da União edita seu Referencial Básico 
de Governança4, donde define-se a governança pública como um 
sistema pelo qual as organizações são dirigidas, monitoradas e 
incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre sociedade, 
alta administração, servidores ou colaboradores e órgãos de 
controle. Define-se também, a governança corporativa como o 
sistema pelo qual as organizações são dirigidas e controladas.
Com efeito, como bem sintetizado pela Corte de Contas, 
em seu Referencial acima citado, “a boa governança pública 
tem como propósitos conquistar e preservar a confiança da 
sociedade, por meio de conjunto eficiente de mecanismos, a fim 
de assegurar que as ações executadas estejam sempre alinhadas 
ao interesse público.”
Sob a perspectiva de necessidade de maior controle sobre 
as estatais, o Congresso Nacional movimentou-se com o PLS 
555/2015, consolidando várias iniciativas parlamentares sobre 
o tema, sendo aprovado pelo Senado em março de 2016. Em 
junho, a Câmara dos Deputados aprovou substitutivo - PL 
4918/2016, que foi rejeitado em partes pelo Senado no mesmo 
3 OCTAVIANI, Alessandro; NOHARA, Irene Patrícia. Estatais. São Paulo: 
Thomson Reuters Brasil, 2019, p. 170.
4 Disponível em https://portal.tcu.gov.br/governanca/governancapublica/
 
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mês, enviando o PLS 555 para sanção presidencial, que sanciona 
a Lei n.º 13.303, em 30 de junho de 2016. É imperioso afirmar 
que, não obstante a relevância do tema, o assunto emergiu 
em decorrência da pressão popular e tramitou com muita 
velocidade e pouca discussão, o que inegavelmente trará 
embaraços na implementação de suas disposições.
Foi esse contexto evolutivo, detidamente alinhado com o 
modelo de governança de gestão, que movimentou a edição da 
Lei n.º 13.303/2016, haja vista que a dimensão social negativa 
decorrente das operações conhecidas como Lava-Jato e o 
Mensalão, ambas envolvendo empresas estatais, Petrobrás e 
Correios, respectivamente, demandaram ação estatal, à medida 
que o combate à corrupção ingressou na agenda política do 
país, especialmente envolvendo a administração indireta.
1.1 O compliance e a transparência 
como elementos modernos do 
controle administrativo
A edição da Lei n.º 13.303/2016 decorreu, além dos fatos 
acima expostos, da delegação constitucional do art. 173 à lei 
ordinária para o estabelecimento do estatuto jurídico das 
estatais, devendo dispor sobre a função social e formas de 
fiscalização pelo Estado e pela sociedade, a sujeição ao regime 
jurídico próprio das empresas privadas, licitação e contratação 
de obras, serviços, compras e alienações, a constituição e 
o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, 
 
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também sobre os mandatos, a avaliação de desempenho e a 
responsabilidade dos administradores. Pode-se afirmar que a 
lei atendeu todos os elementos designados pela Constituição 
Federal, criando órgãos e critérios para o seu funcionamento, 
impondo capacidades técnicas para posse em cargos, além de 
instituir um regime próprio de licitações e contratos. 
O controle administrativo é matéria que ainda apresenta 
desafios a superar no Estado de Direito, porém busca-se 
soluções contemporâneas para fiscalizar os atos e a gestão das 
empresas estatais, objetivando garantir a eficiente prestação 
dos serviços públicos, não por outra razão a Lei das Estatais em 
comento, traz uma série de inovações em questões societárias, 
governança, integridade à gestão administrativa e publicidade. 
Em relação aos mecanismos de controle, majorou as 
intervenções que podem ser realizadas dentro do procedimento 
de regulação já existente e inovou, no sentido de inserir de 
forma muito clara, como formas de controle, o compliance e a 
transparência, especialmente por desencadearem a capacidade 
de fiscalização por parte da sociedade, por meio de um controle 
social que se torna eficaz ante ao acesso às informações, ao 
planejamento e aos gastos orçamentários.
1.2 As empresas estatais no Brasil e 
os desafios do seu controle
O surgimento das empresas estatais no Brasil remonta 
à vinda da Família Real Portuguesa para o país, em 1808, e à 
 
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imediata criação do Banco do Brasil. Porém, seu desenvolvimento 
e expansão só ocorreram por volta da décadade 1930, com 
as ferrovias controladas por empresas estatais, a criação 
do Instituto de Resseguros do Brasil – IRB e da Companhia 
Siderúrgica Nacional5.
Em 1970, o período em que o Estado intervia na economia 
mais ativamente em razão da euforia desenvolvimentista das 
décadas de 1960 e 1970, as estatais proliferaram-se no Brasil e, 
em 1978, o Tribunal de Contas da União ao apreciar as contas 
do governo Geisel, ressalvou que as contas se referiam apenas a 
cerca de 4% das despesas da União e que os outros 96% diziam 
respeito às empresas estatais que, à época, não se submetiam 
ao controle daquela Corte6.
No Direito Positivo, as estatais surgiram no país com 
a edição do Decreto-Lei n.º 200, de 25 de fevereiro de 1967, 
compreendendo descentralização da Administração Federal 
e tendo duas espécies: empresas públicas e sociedades de 
economia mista. Deve ser dito, ainda, que o Decreto-Lei n.º 
200/67 previu formalmente uma das primeiras visões de 
controle administrativo em seu artigo 257 e, segundo Bandeira 
de Mello8, este 
5 SCHIRATO, Vitor Rhein. As empresas estatais no Direito Administrativo 
Econômico Atual. São Paulo: Saraiva, 2016, p. 21-23.
6 BEMQUERER, Marcos. O regime jurídico das empresas estatais após a 
Emenda Constitucional n.º 19/98. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 17.
7 Art. 25. A supervisão ministerial tem por principal objetivo, na área de 
competência do Ministro de Estado (...)
8 ROMERO, William. Fiscalização interna pelo Estado das empresas estatais 
com personalidade jurídica de direito privado. In. JUSTEN FILHO, Marçal (Org.). 
 
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Será abrangente dos aspectos 
administrativo, orçamentário, patrimonial 
e financeiro, tendo por principais 
objetivos assegurar, em cada Ministério, a 
observância da legislação e dos programas 
do Governo, coordenar as atividades dos 
distintos órgãos e harmonizá-las com as 
dos demais Ministérios, avaliar a atuação 
dos órgãos supervisionados, fiscalizar 
a aplicação dos recursos públicos e sua 
economicidade.
Embora da década de 1960, o Decreto-Lei n.º 200 continua 
válido, porém o Direito Administrativo contemporâneo já 
ultrapassou as estipulações dessa legislação, de maneira que a 
Constituição Federal de 1988 em seu artigo 173, §1º9, já prevê 
que as empresas estatais podem não apenas explorar atividade 
econômica de produção ou comercialização de bens como 
previsto no Decreto-Lei, mas também realizar a prestação de 
serviços públicos.
Hodiernamente, empresas estatais são “todas as 
entidades, civis ou comerciais, de que o Estado tenha o 
controle acionário, abrangendo a empresa pública, a sociedade 
de economia mista e outras empresas que não tenham essa 
Estatuto jurídico das empresas estatais: Lei 13.303/2016. São Paulo: Editora Revista 
dos Tribunais, 2016, p. 599.
9 Art. 173[...] § 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da 
sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de 
produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: [...]
 
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natureza e às quais a Constituição faz referência”10, podendo 
executar atividade econômica ou prestar serviço público e se 
dividem em empresas públicas, sociedades de economia mista, 
as empresas controladas por essas duas e as demais empresas 
que são controlas pelo Estado, mas que não têm sua criação 
autorizada por lei prévia.
O Decreto n.º 8.945, de 27 de dezembro de 2016, 
regulamentador da Lei das Estatais, formalmente definiu que 
empresa estatal como sendo a entidade dotada de personalidade 
jurídica de direito privado, cuja maioria do capital votante 
pertença direta ou indiretamente à União; empresa pública 
como empresa estatal cuja maioria do capital votante pertença 
diretamente à União e cujo capital social seja constituído de 
recursos provenientes exclusivamente do setor público e, por 
sua vez, sociedade de economia mista como uma empresa 
estatal cuja maioria das ações com direito a voto pertença 
diretamente à União, cujo capital social admite a participação 
do setor privado, conceitos expressos no artigo 2º, incisos I, II 
e III, respectivamente.
Por ser matéria em constante atualização e evolução, em 
razão da função social cada vez mais rebuscada das estatais e, 
não obstante os sistemas de controle previstos na Constituição, 
o controle e fiscalização ainda apresentam desafios a serem 
superados.Sobre os desafios do controle administrativo, 
10 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 26 ed. São Paulo: 
Atlas, 2013, p. 504. 
 
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Osório11 já discorreu:
De um lado, tal realidade desafia novas 
e criativas políticas públicas, porque se 
percebem a magnitude e a veloz expansão 
de atores e processos corruptos e 
corruptores, de modo multifacetário. De 
outro, a mesma realidade, no evidenciar 
uma concentração de esforços em 
torno a uma patologia específica, indica 
a indevida limitação do olhar sobre 
uma complexa situação, multifacetária 
e sofisticada, que certamente não se 
encaixa numa terminologia unitária e 
ideológica, cultural e normativa.
 Conforme leciona a melhor doutrina sobre o tema, dois 
grandes desafios podem ser atrelados à ideia de controle: o 
primeiro reflete a necessidade de um sistema de controle e o 
segundo concerne em fazer com o que o controle se concentre 
nos resultados das ações das estatais, não se prendendo a meios 
e formas12. 
A necessidade de um sistema de controle moderno 
e eficiente para as estatais é imperiosa, pois atualmente o 
controle é um fim em si mesmo, posto que seu objeto é incerto e 
o método de realização do trabalho indefinido, gerando conflito 
11 OSÓRIO, Fábio Medina. Teoria da Improbidade administrativa: má gestão 
pública, corrupção, ineficiência. 3.ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2013, 
p. 28.
12 SCHIRATO, Vitor Rhein. As empresas estatais no Direito Administrativo 
Econômico Atual. São Paulo: Saraiva, 2016, p. 145.
 
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de funções e atribuições, somados a falta de clareza acerca do 
que deve ser realmente controlado e fiscalizado13. A incerteza 
do objeto reside na dificuldade de saber o que controlar: o 
resultado, o meio utilizado, ou a eficiência no uso dos recursos. 
Ante a esta incerteza, o método de trabalho também apresenta 
lacunas procedimentais, haja vista não haver clareza sobre qual 
resultado busca-se com a fiscalização.
Pelas mesmas linhas caminha o raciocínio de Aragão14, 
quando admite que o controle 
Por mais essencial que ele seja, deve 
ser sempre acessório e só aceitável 
quando não for um fim em si mesmo, 
mas um instrumento para fazer com 
que a Administração atinja melhor seus 
objetivos, sem sobreposições de instâncias 
e sem imposição de meros formalismos.
Por tais dificuldades, Marques Neto15 entende que mais 
do que buscar regras e controle em excesso, o objetivo a ser 
alcançado é um sistema de controle eficiente, sem que isso 
13 BRAGAGNOLI, Renila.  A lei nº 13.303/2016 e o (velho) compliance 
das empresas estatais.  Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina,  ano 
22,  n.5228,  24  out.  2017b.Disponível em:  <https://jus.com.br/artigos/61227>. Acesso 
em: mai. 2018.
14 ARAGÃO,Alexandre Santos de. Empresas estatais: o regime jurídico das 
empresas públicas e sociedades de economia mista. São Paulo: Forense, 2017, p. 316.
15 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Os grandes desafios do controle 
da Administração Pública. Fórum de Contratação Pública – FCGP, Belo Horizonte, 
ano 9, n. 100, abr. 2010. Disponível em <http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.
aspx?pdiCntd=66621> Acesso em: fev. 2018. 
https://jus.com.br/revista/edicoes/2017
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https://jus.com.br/revista/edicoes/2017/10/24
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corresponda a um engessamento do bom funcionamento 
da Administração, à medida que estruturas duplicadas, 
superdimensionadas ou desperdício de recursos públicos 
em procedimentos de controle inócuos também configuram 
desvios que devem ser coibidos e controlados.
Como já salientado por Bragagnoli16, 
O controle das empresas estatais deve 
voltar-se não exclusivamente para 
a verificação da legalidade do ato, é 
imprescindível que foque também 
para os resultados obtidos com a 
ação administrativa, notadamente no 
que concerne à eficácia, eficiência e, 
principalmente, boa destinação de 
recursos públicos.
Especialmente em relação às estatais, a sua característica 
híbrida soma-se às dificuldades de controle, pois, 
independentemente do grau de relevância pública do serviço 
prestado ou do desenvolvimento de atividade econômica em 
regime concorrencial, as estatais mantêm sua natureza de 
direito privado, o que conclama, por evidente, a utilização de 
meios de controle de empresas privadas, por intermédio de 
instrumentos capazes de alcançar atos finalísticos de gestão que 
16 BRAGAGNOLI, Renila.  A lei nº 13.303/2016 e o (velho) compliance 
das empresas estatais.  Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina,  ano 
22,  n.5228,  24  out.  2017b.Disponível em:  <https://jus.com.br/artigos/61227>. Acesso 
em: mai. 2018.
https://jus.com.br/revista/edicoes/2017
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https://jus.com.br/revista/edicoes/2017/10/24
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os sistemas eminentemente públicos não atingem, em razão de 
limitações de competências e dificuldades burocráticas. 
Sobre essa dicotomia, em certos pontos conflituosas, 
Bandeira de Mello17 afirmou:
Ditas criaturas, pois, ainda quando 
modeladas sob o figurino privado, não são, 
portanto, da mesma cepa que as demais 
pessoas jurídicas de direito privado. A 
razão de existir, os fins em vista dos quais 
são criadas, os recursos econômicos que 
manejam, os interesses a que servem 
(e podem servir) são manifestamente 
distintos e, sob muitos aspectos, 
até mesmo diametralmente opostos 
daquel’outras. Bastaria esta evidência 
para perceber-se que não poderiam estar 
submetidas a igual disciplina jurídica. 
Aliás, as próprias entidades em causa 
também comportam diversidade de 
regimes, conforme sejam prestadores 
de serviço público ou exploradoras da 
atividade econômica.
Com efeito, é preciso distinguir as 
sociedades de economia mista e 
empresas públicas em duas distintas 
espécies, a saber, prestadoras de serviços 
17 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Sociedades mistas, empresas públicas 
e regime de direito público. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico 
(REDAE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, n. 10, maio/jun./jul. 2007. 
Disponível em <http://www.direitodoestado.com.br/codrevista.asp?cod=197> Acesso 
em: jul. 2018.
 
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públicos e exploradoras de atividade 
econômica, pois o regime de uma e outra 
não é idêntico. Ambas, pelas razões já 
expostas, não obstante sejam constituídas 
sob a forma de direito privado, sofrem o 
impacto de regras de direito público. As 
primeiras, entretanto, são alcançadas 
por estes preceitos com uma carga mais 
intensa do que ocorre com as segundas, 
o que é perfeitamente compreensível. 
Deveras, as prestadoras de serviço 
público desenvolvem atividades em tudo 
e por tudo equivalente em seus misteres 
típicos do Estado e dos quais este é 
senhor exclusivo.
Dessa forma, criadas como braços do Estado para a 
prestação de serviços públicos e exploração de atividades 
econômicas de interesse público, as empresas estatais 
apresentam peculiaridades que se confundem com as 
dificuldades decorrentes do seu regime jurídico híbrido, haja 
vista a complexidade em controlar de maneira equivalente as 
empresas prestadoras de serviços públicos das que atuam no 
mercado e buscam, evidentemente, aferir lucro.
Convém ressair, ainda, que não obstante a todas estas 
dificuldades da hibridez do regime jurídico (público e privado) 
e da natureza das ações desenvolvidas (prestação e serviços 
públicos ou exploração de atividade econômica), as estatais 
suportam a interferência política na indicação de pessoas 
 
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sem qualificação ou formação técnica para cargos da alta 
direção, servindo como barganha ou moeda de troca para a 
governabilidade do presidencialismo de coalizão existente no 
país. 
Como bem pontuado por Schirato18,
A rigor, como se depreende da legislação 
societária (arts. 138 e seguintes da Lei n. 
6.404/76), a nomeação e a exoneração 
dos administradores de uma sociedade 
são livres. Contudo, daí não se pode 
depreender que qualquer indivíduo 
possa ser nomeado para administrar uma 
empresa estatal apenas em razão dos 
acordos políticos subjacentes ao exercício 
do poder de controle de referida empresa. 
[...]
A influência política na gestão das 
empresas estatais é, certamente, o 
maior risco existente com relação à 
existência e ao funcionamento de tais 
empresas. É imperioso, para se garantir 
o funcionamento adequado de referidas 
instituições e a efetiva realização de suas 
atividades precípuas, que sua gestão 
seja empresarial, voltada à realização de 
seus objetivos sociais, e não à satisfação 
de meros interesses políticos, os quais, 
não raro estão a léguas de distância do 
18 SCHIRATO, Vitor Rhein. As empresas estatais no Direito Administrativo 
Econômico Atual. São Paulo: Saraiva, 2016, p. 185-187.
 
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interesse público efetivamente subjacente 
à existência da empresa estatal em 
questão.
 
Dentro deste cenário, o controle destinado às estatais 
necessitou de aprimoramento decorrente do incremento de 
suas atuações e da flexibilização de sua gestão em prol do 
atingimento de sua função social, pois este controle atrela-se à 
utilização por parte das estatais de recursos públicos, somado 
ao fato de que muitas destas empresas, em algum momento, 
estão envolvidas em casos de corrupção19. 
Neste contexto de dificuldades para controlar as 
empresas estatais e com vistas ao combate à corrupção e à 
improbidade administrativa, editou-se a Lei n.º 13.303, em 30 
de junho de 2016, prevendo que a função social da empresa 
estatalé a realização do interesse coletivo ou de atendimento 
ao imperativo da segurança nacional expressa no instrumento 
de autorização legal para a sua criação20, buscando orientar por 
uma diretriz objetiva os dirigentes para a realização do atos de 
gestão ou mesmo quando da elaboração e implementação do 
seu planejamento estratégico21, o que acentua, sobremaneira, 
a necessidade de controlar os fins para os quais a estatal foi 
criada.
19 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Os grandes desafios do controle 
da Administração Pública. Fórum de Contratação Pública – FCGP, Belo Horizonte, 
ano 9, n. 100, abr. 2010. Disponível em <http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.
aspx?pdiCntd=66621> Acesso em: fev. 2018. 
20 Art. 27 da Lei n.º 13.303/2016.
21 GUIMARÃES, Edgar; SANTOS, José Anacleto Abduch. Leis das Estatais: 
Comentários ao regime jurídico licitatório e contratual da Lei n.º 13.303/2016 – Leis 
das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2017, p. 36.
 
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Além de inovar ao dispor sobre a função social, a Lei 
foi adiante e traçou as premissas que compõem o conceito 
de interesse público da empresa estatal, sendo definido nos 
dizeres do artigo 8º, §1º, como o meio do alinhamento entre 
seus objetivos e as políticas públicas, na forma explicitada na 
carta anual, devendo ser observadas as razões que motivaram 
a sua criação. 
Com efeito, resta assente, portanto, que para controlar 
e fiscalizar a atual configuração das empresas estatais, os 
métodos existentes mostraram-se ineficientes. Não por outra 
razão, a Lei n.º 13.303/2016 contém significativo viés normativo 
direcionado ao controle, à integridade e à transparência em 
âmbito interno, buscando produzir efeitos no plano da gestão 
e das contratações das empresas públicas e sociedades de 
economia mista22. 
Neste diapasão, a Lei das Estatais previu o controle dos atos 
administrativos com o uso de modernos instrumentos, advindos 
do conceito e dos reflexos da governança em desenvolvimento 
do país, instituindo o controle aos atos de gestão mediante o 
compliance, enquanto política de integridade e a efetivação do 
controle social, por meio da transparência na administração, 
haja vista que atualmente instrumentos de controle do tipo 
budgetting, auditing, controles de gestão e controles internos 
de eficiência demonstram-se mais eficazes23.
22 BRAGAGNOLI, Renila. A lei nº 13.303/2016 e o (velho) compliance das empresas 
estatais. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 22, n. 5228, 24 out. 2017b. 
Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/61227>. Acesso em: mai. 2018.
23 ARAGÃO, Alexandre Santos de. Empresas estatais: o regime jurídico das 
empresas públicas e sociedades de economia mista. São Paulo: Forense, 2017, p. 316.
 
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1.3 O compliance e a sua 
compulsoriedade 
 A instituição de um programa de integridade pela Lei das 
Estatais introduziu no ordenamento jurídico uma pluralidade 
de mecanismos jurídicos, que restringem severamente a 
autonomia dos governantes e, em especial, dos gestores na 
condução das atividades das empresas estatais.
O artigo 9º determina que a estatal adotará regras de 
estruturas e práticas de gestão de riscos e controle interno, 
sendo este o meio pelo qual o órgão fiscaliza sua própria atuação, 
visando confirmá-la ou desfazê-la, e a Lei determinou que, caso 
inexistente, o controle interno deve ser implementado e, uma 
vez já criado, aperfeiçoado mediante regulamento próprio. Deve 
ser concreto e eficiente, abrangendo “além da edição de normas, 
a capacitação plena dos recursos humanos, a implementação 
de mecanismos efetivos de fiscalização e a aferição da 
compatibilidade das ações administrativas com a legalidade 
e economicidade”. É, portanto, um controle qualificado e 
para que atinja seu fim, “as estruturas e práticas devem ser 
incorporadas e disseminadas entre todos os recursos humanos 
da estatal”, já que há disciplina expressa e objetiva das regras e 
condições de “controle que são esperadas e exigíveis, sob pena 
de responsabilidade”, tanto do gestor quanto do empregado, e 
sua aferição será realizada mediante à designação de uma área 
 
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responsável para esta verificação24, conforme artigo 9º25.
Ainda sobre o controle interno, a Lei determinou a criação, 
caso ainda não exista, da auditoria interna e do Comitê de 
Auditoria Estatutário, além da elaboração do Código de Conduta 
e Integridade.
O Comitê de Auditoria Estatutário é órgão auxiliar do 
Conselho de Administração, composto por três a cinco membros 
com competência para opinar sobre a contratação e destituição 
de auditor independente;  supervisionar as atividades dos 
auditores independentes, avaliando sua independência, a 
qualidade dos serviços prestados e a adequação de tais serviços 
às necessidades da empresa pública ou da sociedade de economia 
mista;  supervisionar as atividades desenvolvidas nas áreas 
de controle interno, de auditoria interna e de elaboração das 
demonstrações financeiras da empresa pública ou da sociedade 
de economia mista; monitorar a qualidade e a integridade dos 
mecanismos de controle interno, das demonstrações financeiras 
e das informações e medições divulgadas pela empresa pública 
ou pela sociedade de economia mista;  avaliar e monitorar 
exposições de risco da empresa pública ou da sociedade de 
24 GUIMARÃES, Edgar; SANTOS, José Anacleto Abduch. Leis das Estatais: 
Comentários ao regime jurídico licitatório e contratual da Lei n.º 13.303/2016 – Leis 
das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2017, p. 284-285.
25 Art. 9o A empresa pública e a sociedade de economia mista adotarão 
regras de estruturas e práticas de gestão de riscos e controle interno que abranjam: I 
- ação dos administradores e empregados, por meio da implementação cotidiana de 
práticas de controle interno;  II - área responsável pela verificação de cumprimento 
de obrigações e de gestão de riscos;  III - auditoria interna e Comitê de Auditoria 
Estatutário.
 
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economia mista, podendo requerer, entre outras, informações 
detalhadas sobre políticas e procedimentos referentes a 
remuneração da administração; utilização de ativos da empresa 
pública ou da sociedade de economia mista; gastos incorridos 
em nome da empresa pública ou da sociedade de economia 
mista;  avaliar e monitorar, em conjunto com a administração 
e a área de auditoria interna, a adequação das transações 
com partes relacionadas;  elaborar relatório anual com suas 
informações sobre as atividades, os resultados, as conclusões 
e as recomendações, registrando, se houver, as divergências 
significativas entre administração, auditoria independente e 
o Comitê em relação às demonstrações financeiras;  avaliar 
a razoabilidade dos parâmetros em que se fundamentam os 
cálculos atuariais, bem como o resultado atuarial dos planos de 
benefícios mantidos pelo fundo de pensão, quando a empresa 
pública ou a sociedade de economia mista for patrocinadora de 
entidade fechada de previdência complementar26.
É um órgão auxiliar, à medida que nem sempre o Conselho 
de Administração ou a Presidência das empresas estatais 
possuem disponibilidade para enfrentar as questões daárea de 
gestão de riscos, de modo que, mediante as ações do Comitê, 
organiza as demandas da área de compliance para apreciação da 
autoridade competente, podendo, inclusive, recomendar ações 
específicas para o atendimento do setor de riscos.
A instituição do Comitê de Auditoria Estatutário 
confirma a intenção do legislador em, nas palavras de Cardoso, 
26 Lei n.º 13.303/2016, art. 24.
 
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“estabelecer estruturas sucessivas e superpostas de controle 
e fiscalização da atuação das empresas estatais e de seus 
dirigentes e empregados”27 e, embora extenso o seu hall de 
competências, o estatuto de cada estatal pode majorar suas 
atribuições e sua composição foi prevista no Decreto n.º 
8.945/201628, estipulando, entre outras normas de organização 
e funcionamento, que os membros devem possuir experiência 
profissional ou formação acadêmica compatível com o cargo 
(preferencialmente contabilidade, auditoria ou na área de 
atuação da estatal), além de fixar mandato de dois ou três anos, 
não coincidente para cada membro, admitida uma reeleição. 
Andou bem, indubitavelmente, a Lei ao impor critérios mínimos 
de habilitação para os membros deste colegiado.
É importante salientar que a inclusão do Comitê de 
Auditoria Estatuário nas disposições legais atende uma 
orientação que já vinha sendo feita por parte do Tribunal de 
Contas da União, Acórdão 2.322/2015 e Acórdão 2.063/2016, 
ambos do Plenário, expressos ao determinar a instalação 
do comitê de auditoria, precedentes jurisprudenciais em 
consonância com a recomendação contida no Código das 
Melhores Práticas de Governança do Instituto Brasileiro 
de Governança Corporativa29, com o objetivo de garantir a 
27 CARDOSO, André Guskow. Governança corporativa, transparência e 
compliance nas empresas estatais: o regime instituído pela Lei 13.303/2016. In. JUSTEN 
FILHO, Marçal (Org.). Estatuto jurídico das empresas estatais: Lei 13.303/2016. São 
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2016, p. 114.
28 Artigo 39, §2º a §11.
29 Disponível em http://www.ibgc.org.br/userfiles/2014/files/
codigoMP_5edicao_web.pdf 
 
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transparência e a adequada gestão das empresas estatais por 
intervenção do Comitê de Auditoria Estatuário, enquanto 
mecanismo de controle interno.
Por seu turno, o Código de Conduta e Integridade 
insculpido no artigo 9º, §1º, da Lei das Estatais, compõe elemento 
do moderno e precípuo controle interno, tendo natureza de 
documento institucional, fundamentado na missão, visão, 
valores e cultura da empresa, tendo como objetivo disciplinar e 
orientar o comportamento do público interno e externo30. Deve 
dispor sobre princípios, valores e missão da empresa pública 
e da sociedade de economia mista, bem como orientações 
sobre a prevenção de conflito de interesses e vedação de atos 
de corrupção e fraude;  instâncias internas responsáveis pela 
sua atualização e aplicação; canal de denúncias que possibilite 
o recebimento de denúncias internas e externas relativas ao 
seu próprio descumprimento e das demais normas internas 
de ética e obrigações; mecanismos de proteção que impeçam 
qualquer espécie de retaliação a pessoa que utilize o canal de 
denúncias; sanções aplicáveis em caso de violação às regras por 
ele transcritas;  previsão de treinamento minimamente anual 
e periódico sobre suas disposições, destinado a empregados 
e administradores e sobre a política de gestão de riscos, 
direcionado aos administradores. 
Dentro do Código de Conduta e Integridade merece 
destaque o mecanismo de proteção ao denunciante, que deve 
30 CASTRO, Rodrigo Pironti Aguirre de; GONÇALVES, Francine Silva Pacheco. 
Compliance e gestão de riscos nas empresas estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2018: p. 109.
 
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resguardá-lo de retaliações de quaisquer espécies. O espírito 
da norma é estimular as denúncias de descumprimentos das 
determinações éticas institucionais, cabendo frisar que a 
proteção deve ser direcionada ao denunciante de boa-fé, sob 
pena de frustrar a efetividade da proteção insculpida na Lei31.
Portanto, por meio de um ambiente ético, reduz-se a 
disposição para desvios de condutas e formação de conluios, 
além de aumentar a propensão para denúncias, sendo 
conveniente acrescentar que a “alta administração deve 
entender e assumir que é o principal vetor de promoção da 
cultura ética e da integridade da organização por meio de suas 
ações e decisões”32, medida imposta pela Lei das Estatais em seu 
art. 14, inciso I33.
Em relação à auditoria interna, a Lei não inova em sua 
acepção, porém instituí a sua competência e vinculação, 
quando, em seu artigo 9º, §3º, determina que será vinculada 
ao Conselho de Administração diretamente ou por meio do 
Comitê de Auditoria Estatutário, sendo responsável por aferir a 
31 CARDOSO, André Guskow. Governança corporativa, transparência e 
compliance nas empresas estatais: o regime instituído pela Lei 13.303/2016. In. JUSTEN 
FILHO, Marçal (Org.). Estatuto jurídico das empresas estatais: Lei 13.303/2016. São 
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2016, p. 116.
32 UNIÃO, Tribunal de Contas da. Referencial de combate a fraude e 
corrupção: aplicável a órgãos e entidades da Administração Pública. Brasília: TCU, 
Coordenação-Geral de Controle Externo dos Serviços Essenciais ao Estado e das 
Regiões Sul e Centro-Oeste (Coestado), Secretaria de Métodos e Suporte ao Controle 
Externo (Semec), 2017.
33 Art. 14.   O acionista controlador da empresa pública e da sociedade de 
economia mista deverá: I - fazer constar do Código de Conduta e Integridade, aplicável 
à alta administração [...] 
 
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adequação do controle interno, a efetividade do gerenciamento 
dos riscos e dos processos de governança e a confiabilidade 
do processo de coleta, mensuração, classificação, acumulação, 
registro e divulgação de eventos e transações, visando ao 
preparo de demonstrações financeiras.
Na vanguarda e de maneira compulsória, a Lei criou a área 
de compliance34, conceito que engloba a unidade responsável 
pela verificação de cumprimento de obrigações e de gestão 
de riscos35, devendo se reportar diretamente ao Conselho de 
Administração em situações em que se suspeite do envolvimento 
do diretor-presidente em irregularidades ou quando este se 
furtar à obrigação de adotar medidas necessárias em relação à 
situação a ele relatada. 
Convêm destacar que a Lei Anticorrupção assegurou que 
violações ao patrimônio público ou contra os princípios da 
Administração Pública podem repercutir em responsabilização 
administrativa e/ou judicial, de modo que as empresas estatais 
já poderiam implementar práticas de integridade por ocasião da 
Lei n.º 12.846/2013, haja vista que esta legislação tem via dupla: 
as estatais compõem a Administração Pública enquanto sujeito 
passivo de atos lesivos, bem como são pessoas jurídicas de 
direito privado que também poderiam observar as boas práticas 
entabuladas pelo normativo, que já previa em seu art. 7º, inciso 
VIII, a existência de mecanismos e procedimentos internos de 
integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades 
34 Artigo 9º, §4º da Lei n.º 13.303/2016.
35 Lei n.º 13.303/2016,art. 9º, inciso II.
 
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e a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta no âmbito 
da pessoa jurídica como atenuante quando da aplicação de 
sanções.
Não se deve olvidar que foi por ocasião do Decreto n.º 
8.420/201636, editado para regular a Lei Anticorrupção, que 
se definiu compliance como um conjunto de mecanismos e 
procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à 
denúncia de irregularidades e na aplicação efetiva de códigos 
de ética e de conduta, políticas e diretrizes com objetivo 
de detectar e sanar desvios, fraudes, irregularidades e atos 
ilícitos praticados contra a Administração Pública, nacional ou 
estrangeira. 
Acrescente-se, ainda, as previsões do Guia de Implantação 
de Programa de Integridade nas Empresas Estatais37 editado em 
dezembro de 2015 pela, à época, Controladoria Geral da União, 
com a finalidade de auxiliar na elaboração e manutenção de um 
padrão mínimo de compliance dirigido às estatais federais e que 
também estimulava a estruturação e implantação de padrões 
36 Art. 41. Para fins do disposto neste Decreto, programa de integridade 
consiste, no âmbito de uma pessoa jurídica, no conjunto de mecanismos e 
procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de 
irregularidades e na aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta, políticas e 
diretrizes com objetivo de detectar e sanar desvios, fraudes, irregularidades e atos 
ilícitos praticados contra a administração pública, nacional ou estrangeira.
Parágrafo Único. O programa de integridade deve ser estruturado, aplicado e atualizado 
de acordo com as características e riscos atuais das atividades de cada pessoa jurídica, 
a qual por sua vez deve garantir o constante aprimoramento e adaptação do referido 
programa, visando garantir sua efetividade.
37 Disponível em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/etica-e-integridade/
arquivos/guia_estatais_final.pdf
 
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de conduta, código de ética, políticas e procedimentos de 
integridade aplicáveis a todos os empregados e administradores, 
independente de cargo ou função exercido, canais de denúncias 
adequados e suficientes e política de incentivo às denúncias 
e proteção aos denunciantes, monitoramento contínuo do 
programa de integridade visando seu aperfeiçoamento na 
prevenção, detecção e combate à ocorrência de atos lesivos, à 
semelhança do que a Lei das Estatais previu, conforme alhures 
exposto.
Com efeito, a previsão de compliance atrelada às definições 
da Lei Anticorrupção, ainda em 2013, conforme afirma Hijaz, 
buscava “incentivar as empresas a investir em políticas de 
controle interno para cumprimento de normas e regulamentos, 
a fim de mitigar riscos, evitando, assim, o comprometimento 
da instituição com condutas ilícitas”, além de fortalecer sua 
“imagem perante a sociedade em geral e, em especial, diante de 
seus consumidores clientes, parceiros e colaboradores”38. 
No cotejo com a legislação anticorrupção e orientação 
da Controladoria Geral da União, percebe-se que a Lei n.º 
13.303/2016, ainda que se reconheça a importância e relevância 
do tema para a gestão, atuação e controle das empresas estatais, 
apenas tornou o compliance compulsório, considerando que 
38 HIJAZ, Tailine Fátima. A importância do compliance para a efetivação 
de medidas anticorrupção no contexto da sociedade de risco e do Direito Penal 
Econômico. Boletim Científico ESMPU, Brasília, a. 15 – n. 48, p. 155-190 – jul./dez. 
2016. Disponível em http://escola.mpu.mp.br/publicacoes/boletim-cientifico/
edicoes-do-boletim/boletim-cientifico-n-48-julho-dezembro-2016/a-importancia-
do-compliance-para-a-efetivacao-de-medidas-anticorrupcao-no-contexto-da-
sociedade-de-risco-e-do-direito-penal-economico Acesso em março/2018.
 
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as regras gerais estão postas na Lei n.º 12.846/2013 e, mais 
objetivamente, após o Decreto n.º 8.420/2015, usadas como 
fonte subsidiária à legislação em comento, não criando, 
portanto, um sistema de integridade especialmente moldado 
para as boas práticas das empresas estatais, o que está a cargo 
do estatuto de cada organização.
É imperioso ressaltar a necessidade da autorregulação do 
compliance no âmbito interno de cada organização, haja vista 
que os requisitos gerais trazidos pelo art. 42 do n.º 8.420/2015 
não são contemplados integralmente nas disposições da Lei 
das Estatais, que expressamente replica a necessidade do 
comprometimento da alta direção, a elaboração de código de 
ética e programa de integridade, realização de treinamentos 
periódicos, a independência do órgão responsável pelo 
compliance, a existência de canal de denúncia e proteção ao 
denunciante, as medidas disciplinares e o monitoramento do 
programa de integridade, previstos no incisos I, II, III, IV, IX, 
X, XI, e XV do artigo referido, sendo basicamente relacionados 
às disposições do Código de Conduta Ética e Integridade e às 
competências do Comitê de Auditoria Estatutário.
Oportunamente registro que, muito embora o art. 4039 
disponha sobre os elementos essenciais do regulamento 
39 Art. 40.  As empresas públicas e as sociedades de economia mista deverão 
publicar e manter atualizado regulamento interno de licitações e contratos, compatível 
com o disposto nesta Lei, especialmente quanto a:  I - glossário de expressões 
técnicas; II - cadastro de fornecedores; III - minutas-padrão de editais e contratos; IV 
- procedimentos de licitação e contratação direta; V - tramitação de recursos; VI - 
formalização de contratos; VII - gestão e fiscalização de contratos; VIII - aplicação de 
penalidades; IX - recebimento do objeto do contrato. 
 
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interno de licitações e contratos, a Lei n.º 13.303/2016 perdeu a 
valorosa oportunidade de prever, como elemento obrigatório do 
compliance, procedimentos específicos para prevenir fraudes e 
ilícitos no âmbito de processos licitatórios e na execução de 
contratos administrativos, à semelhança do que dispões o art. 
42, VIII do Decreto n.º 8.420/201540, dado que, sem embargo, 
são nessas relações que se desenvolvem desvios éticos, práticas 
antidemocráticas e antieconômicas, por vezes, sendo berço da 
corrupção e da improbidade nas empresas estatais.
Reconhece-se, no entanto, que embora a Lei Anticorrupção 
e seu Decreto tenham inserido no arcabouço jurídico pátrio os 
parâmetros de um programa de integridade, seu atendimento 
configurava meramente como atenuante em uma eventual 
imposição de multa decorrente de ação fraudulenta, possuindo 
menos característica de controle e mais natureza jurídica de 
causa de diminuição de pena, ao passo que a Lei das Estatais 
elevou o compliance ao nível de controle interno essencial, 
verificado não após a realização dos eventos danosos, mas a 
priori da prática de todo e qualquer ato, administrativo ou de 
gestão. 
A função primordial do programa de integridade é a de 
“garantir que a própria pessoa jurídica atinja a sua função social, 
40 Art. 42. Para fins do disposto no § 4º do art. 5º, o programa de integridade 
será avaliado, quanto a sua existência e aplicação, de acordo com os seguintes 
parâmetros: [...] VIII - procedimentos específicos para prevenir fraudes e ilícitosno 
âmbito de processos licitatórios, na execução de contratos administrativos ou em 
qualquer interação com o setor público, ainda que intermediada por terceiros, tal 
como pagamento de tributos, sujeição a fiscalizações, ou obtenção de autorizações, 
licenças, permissões e certidões;
 
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mantenha intactas a sua imagem e confiabilidade e garanta 
a própria sobrevida com a necessária honra e dignidade”41. 
Portanto, para que a estatal atinja esse objetivo, é necessária a 
existência do compliance, firmado em um sistema de controle 
interno e permeado por procedimentos de integridade, 
auditoria, voltado à aplicação de códigos de ética e de conduta 
no âmbito da pessoa jurídica, não sendo apenas um simples 
dever de cumprir leis e regulamentos42. 
Para tanto, a Lei das Estatais determinou o prazo de 
24 meses43 para a elaboração de normas, regulamentos e 
estatuto que contemple à sua estrutura organizacional a área 
de compliance, responsável pelo programa de integridade, 
monitoramento dos riscos e zonas sensíveis, visando a detecção 
e prevenção de fraudes.
É sobre essa perspectiva de alcance do programa de 
integridade que as estatais deverão elaborar seus regramentos, 
à medida que a instalação e funcionamento de um sistema de 
41 PLETI, Ricardo Padovini; DE FREITAS, Paulo César. A pessoa jurídica 
de direito privado como titular de direitos fundamentais e a obrigatoriedade de 
implementação dos sistemas de “compliance” pelo ordenamento jurídico brasileiro. 
XXIV Encontro Nacional do CONPEDI – UFS Direito, Constituição e Cidadania: 
contribuições para os objetivos de desenvolvimento do Milênio, p. 75-95. Disponível em: 
< https://www.conpedi.org.br/publicacoes/c178h0tg/o9e87870/OS7Xu83I7c851IGQ.
pdf> Acesso em: mar. 2018.
42 ROCHA, Sílvio Luís Pereira da. Responsabilidade Objetiva da pessoa 
jurídica na Lei n.º 12.846, de 1ª de agosto de 2013. Revista Brasileira de Infraestrutura 
– RBINF, Belo Horizonte, ano 4, n. 7, jan./jun. 2015. Disponível em: <http://bid.
editoraforum.com.br/bid.PDI0006.aspx?pdiCntd=236153> Acesso em: fev. 2018.
43 Art. 91.  A empresa pública e a sociedade de economia mista constituídas 
anteriormente à vigência desta Lei deverão, no prazo de 24 (vinte e quatro) meses, 
promover as adaptações necessárias à adequação ao disposto nesta Lei.
 
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compliance torna mais eficiente a gestão de riscos, protegendo 
a reputação e imagem da empresa por meio da disseminação de 
uma cultura de honestidade.
Nessa esteira, a doutrina reconhece que toda sorte de 
auditoria pode ser feita pelos órgãos de controle perante as 
estatais juntamente “com os mecanismos de controle levados a 
cabo pela necessidade de as empresas estatais efetivarem seu 
programa de integridade (programa de compliance)”44.
O programa de integridade, destarte, visa prevenir 
e detectar as práticas indevidas, tornando a gestão mais 
profissional, qualificada, afastada da corrupção e de outros 
embaraços éticos institucionais, baseado no desenvolvimento 
das atividades das empresas estatais pautado na conformidade 
das regras, normas e procedimentos.
Registre-se, outrossim, que sob a perspectiva de 
mecanismos de efetivação de controle social, o compliance é 
uma prática sistemática de aderência à lei e às boas práticas, 
inclusive as normas internas, facilitando o controle e evitando 
que desvios possam ocorrer, nos termos delineados por 
Heinen45.
Não é despiciendo aduzir que a imposição de elaboração 
de um programa de integridade para cada estatal é medida 
44 PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres et al. Comentários à Lei das Empresas 
Estatais. Lei n.º 13.303/2016. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 675.
45 PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres et al. Comentários à Lei das Empresas 
Estatais. Lei n.º 13.303/2016. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 675.
 
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contemporânea de controle, há tempos já utilizada na iniciativa 
privada de maneira voluntária, não apenas para evitar abusos e 
ingerências, mas também como instrumento de mapeamento 
de riscos e área sensíveis. 
A estruturação de um sistema de integridade particular de 
cada estatal é salutar, tendo em vista que como já demonstrado 
alhures, as empresas estatais são classificadas pela natureza da 
atividade, não tendo o mesmo peso, por exemplo, a conduta 
ilícita de divulgação de segredo de empresa, para as empresas 
que prestam serviços públicos e para as que exploram de 
atividade econômica, considerando que os interesses protegidos 
são diferentes, o público e o privado, respectivamente.
Não se afasta o reconhecimento da supremacia do interesse 
público, mas há que se ponderar que os danos empresariais às 
estatais que atuam no mercado podem ser mais irreversíveis no 
campo financeiro e orçamentário do que um desgaste político. 
São essas peculiaridades que cada estatal deve ter em conta ao 
elaborar o seu programa de integridade, adequando seu sistema 
à atividade que desempenha. 
Não é despiciendo acrescentar que, não obstante a 
relevância da instituição de um programa de compliance, 
é imperioso, para que a gestão de riscos seja eficiente, o 
comprometimento da alta direção, da implementação ao 
monitoramento contínuo.
Assim, a credibilidade do programa de integridade e da 
própria estatal está
 
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[...] intrinsicamente vinculada ao exemplo 
prático dos seus gestores, tendo em vista 
que de nada valem a capacitação e o 
treinamento quando a alta administração 
não demonstra interesse no tema e 
suas atitudes não se coadunam com o 
conteúdo das normas da entidade, seus 
valores e treinamentos ministrados46.
É, portanto, indiscutível a capacidade do compliance em 
prevenir e combater a corrupção na condução das empresas 
estatais, historicamente comandadas por designações político 
partidárias, sendo certo que a compulsoriedade imposta pela 
legislação decorre da incidência, especialmente, da moralidade 
administrativa e da imposição de uma governança corporativa 
atrelada aos princípios do art. 37 da Constituição Federal.
 
1.4 A efetivação do controle social 
por meio da transparência 
O controle social é a participação do cidadão na gestão 
pública, servindo esta fiscalização como mecanismo de 
prevenção à corrupção e fortalecimento da cidadania. É 
mais um meio de monitoramento aos sistemas de controle 
existentes, sendo certo que, não obstante ser imprescindível 
para o Estado Democrático de Direito, sua efetivação decorreu, 
46 CASTRO, Rodrigo Pironti Aguirre de; GONÇALVES, Francine Silva Pacheco. 
Compliance e gestão de riscos nas empresas estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2018: p. 19.
 
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mais objetivamente, quando da edição da Lei de Acesso à 
Informação.
Há que se acrescentar, por oportuno, que o controle 
social só será efetivo e capaz de surtir efeitos enquanto 
instrumento atual de controle, se dispuser ao cidadão dados 
e informações para que seja realizada a contendo a fiscalização 
e o monitoramento dos atos administrativos e de gestão. É, 
portanto, pela publicidadeque os cidadãos têm conhecimento 
das ações dos administradores no trato da coisa pública47.
Somente com a participação do cidadão será possível 
um controle ativo dos recursos públicos, de modo a garantir a 
adequada utilização do orçamento disponível, e a participação 
eficiente da sociedade civil se desenvolverá à medida que 
as ações governamentais forem mais transparentes e as 
informações prestadas em linguagem acessível48, ressalvando, 
por oportuno, que a transparência das informações de natureza 
estratégica é mitigada pelo art. 23, §3º da Lei das Estatais49. 
Em consonância com as determinações da Lei de Acesso 
à Informação, Lei n.º 12.527/2011, a Lei das Estatais, em seu 
art. 8º, garantiu como requisitos mínimos de transparência a 
47 OCTAVIANI, Alessandro; NOHARA, Irene Patrícia. Estatais. São Paulo: 
Thomson Reuters Brasil, 2019, p.173.
48 UNIÃO, Controladoria Geral da. Controle Social Orientações aos cidadãos 
para participação na gestão pública e exercício do controle social. Coleção Olho Vivo. 
Brasília: 2012. Disponível em <https://www.cgu.gov.br/Publicacoes/controle-social/
arquivos/controlesocial2012.pdf>. Acesso em: abr. 2018.
49 Excluem-se da obrigação de publicação a que se refere o § 2o as informações 
de natureza estratégica cuja divulgação possa ser comprovadamente prejudicial ao 
interesse da empresa pública ou da sociedade de economia mista. 
 
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elaboração de carta anual; a adequação de seu estatuto social à 
autorização legislativa de sua criação; divulgação tempestiva e 
atualizada de informações relevantes; elaboração e divulgação 
de política de divulgação de informações; elaboração de política 
de distribuição de dividendos; divulgação, em nota explicativa 
às demonstrações financeiras, dos dados operacionais e 
financeiros das atividades relacionadas à consecução dos fins 
de interesse coletivo ou de segurança nacional; elaboração e 
divulgação da política de transações; ampla divulgação, ao 
público em geral, de carta anual de governança corporativa e a 
divulgação anual de relatório integrado ou de sustentabilidade.
Nessa toada, a Lei das Estatais revestiu-se dos conceitos 
trazidos pela Lei de Acesso à Informação, considerando que a 
natureza e finalidade da publicidade dos atos dá-se “com vistas 
a promover a transparência republicada e possibilitar o controle 
social e jurídico sobre as ações governamentais”50.
Acrescente-se, ainda, que demonstrando conhecimento 
inequívoco sobre a importância do controle social para o 
desenvolvimento de uma nação, a Lei n.º 13.303/16 previu 
de maneira expressa e inovadora em seu Capítulo III a 
possibilidade de as empresas estatais serem fiscalizadas pela 
sociedade, sendo certo aferir que o combate à corrupção não 
há de ser fruto de mera produção normativa, mas sim, de um 
resultado da aquisição da consciência democrática, aliada à 
50 ARAGÃO, Alexandre Santos de. Empresas estatais: o regime jurídico das 
empresas públicas e sociedades de economia mista. São Paulo: Forense, 2017, p. 206.
 
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participação popular, permitindo, assim, a contínua fiscalização 
das instituições públicas.
A Lei em comento traz uma série de previsões do 
sentido de determinar às estatais a ampla divulgação de seus 
atos, sintetizando as condutas que devem ser publicadas em 
informações relativas a licitações e contratos, inclusive aqueles 
referentes a bases de preços (artigo 86); as demonstrações 
contábeis auditadas da estatal, inclusive em formato eletrônico 
editável (artigo 86, §1º) e informação mensalmente atualizada 
e completa sobre a execução de contratos e orçamento (artigo 
88).
Sobre a divulgação dos atos de gestão, 
Permitir que terceiros observem 
as decisões da alta administração e 
acompanhem os resultados da gestão 
contribuirá para que a própria organização 
reveja os seus processos antifraude e 
anticorrupção, identificando os aspectos 
que precisam ser melhorados51.
Ao fim e ao cabo, o Estado é formado pela Sociedade, 
sendo a economia estatal decorrente do orçamento público, 
formado, outrossim, pelos impostos pagos por todos e, 
51 UNIÃO, Tribunal de Contas da. Referencial de combate à fraude e 
corrupção: aplicável a órgãos e entidades da Administração Pública. Brasília: TCU, 
Coordenação-Geral de Controle Externo dos Serviços Essenciais ao Estado e das 
Regiões Sul e Centro-Oeste (Coestado), Secretaria de Métodos e Suporte ao Controle 
Externo (Semec), 2017.
 
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nessa condição, a gestão do patrimônio público deve ser 
fiscalizada e as contas avaliadas sempre que necessário.
Percebe-se que, com a publicidade requerida pela Lei, o 
controle social fica mais fácil de ser realizado, à medida que 
se tem acesso aos atos praticados, fins atendidos e custos 
envolvidos, não havendo a necessidade de que o cidadão – 
aqui compreendido como qualquer indivíduo interessado – 
busque os dados, uma vez que muito conteúdo já contém 
a imposição legal de ser publicado e garantido o acesso, 
facilitando a fiscalização da sociedade que pode, inclusive, 
adotando o instituto da representação, noticiar situação 
irregular ao Tribunal de Contas ou ao sistema de controle 
interno, visando sua apuração e verificação de conformidade, 
nos termos do art. 87 da Lei das Estatais52.Assim, como 
52 Art. 87. O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais 
instrumentos regidos por esta Lei será feito pelos órgãos do sistema de controle 
interno e pelo tribunal de contas competente, na forma da legislação pertinente, 
ficando as empresas públicas e as sociedades de economia mista responsáveis pela 
demonstração da legalidade e da regularidade da despesa e da execução, nos termos 
da Constituição.
§ 1º Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar edital de licitação por 
irregularidade na aplicação desta Lei, devendo protocolar o pedido até 5 (cinco) dias 
úteis antes da data fixada para a ocorrência do certame, devendo a entidade julgar e 
responder à impugnação em até 3 (três) dias úteis, sem prejuízo da faculdade prevista 
no § 2º.
§ 2º Qualquer licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica poderá representar ao 
tribunal de contas ou aos órgãos integrantes do sistema de controle interno contra 
irregularidades na aplicação desta Lei, para os fins do disposto neste artigo.
§ 3º Os tribunais de contas e os órgãos integrantes do sistema de controle interno 
poderão solicitar para exame, a qualquer tempo, documentos de natureza contábil, 
financeira, orçamentária, patrimonial e operacional das empresas públicas, das 
sociedades de economia mista e de suas subsidiárias no Brasil e no exterior, obrigando-
se, os jurisdicionados, à adoção das medidas corretivas pertinentes que, em função 
desse exame, lhes forem determinadas.
 
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salientado por Justen Filho53, tanto a legitimidade quanto a 
validade “dos atos estatais não dependem da participação 
efetiva e real de cada cidadão. Mas somente haverá 
legitimidade e validade quando a disciplina jurídica não 
excluir essa participação”, sendo complementado com o 
valor da publicidade determinada pela Lei, Pereira Junior 
acrescenta que 
Os mecanismos de transparência e 
disponibilização de informações em meio 
eletrônicoacerca da gestão, execução do 
orçamento e contratos celebrados pelas 
empresas estatais tendem a possibilitar 
que o controle social se dê de modo mais 
efetivo54 .
Neste norte, a participação popular na gestão pública é 
corolário do Estado Democrático de Direito e, com base nos 
direitos e garantias fundamentais da nossa Constituição, para 
que funcione como tal, é mister valorizar a integração entre a 
sociedade e a Administração Pública55, cada vez mais conectada 
por meio da internet.
53 GUIMARÃES, Patrícia Borba Vilar; FREITAS, Marcyo Keveny de 
Lima Freitas. A constitucionalização do direito administrativo brasileiro sob 
uma visão neoconstitucionalista. Disponível em https://periodicos.ufrn.br/
constituicaoegarantiadedireitos/article/download/15398/11384/. Acesso em julho2019.
54 PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres et al. Comentários à Lei das Empresas 
Estatais. Lei n.º 13.303/2016. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 677.
55 UNIÃO, Controladoria Geral da. Controle Social Orientações aos cidadãos 
para participação na gestão pública e exercício do controle social. Coleção Olho Vivo. 
Brasília: 2012. Disponível em <https://www.cgu.gov.br/Publicacoes/controle-social/
arquivos/controlesocial2012.pdf>. Acesso em: abr. 2018.
 
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Portanto, a disponibilização dos dados aproveita todo 
o potencial virtual à disposição de todos, especialmente 
ante à possibilidade de cruzamento de informações e acesso 
praticamente a tempo real, motivo pelo qual os bancos de 
dados abertos à consulta pública vêm ganhando espaço e o 
governo se tornado eletrônico, estreitando a relação entre 
Estado e Sociedade por meio da rede mundial de computadores, 
concretizando de maneira ampla e adequada a transparência 
administrativa suso referida, mediante o progresso tecnológico.
O Tribunal de Contas da União56 também revela esse 
entendimento quando reconhece que
O objetivo de se buscar a transparência 
é instrumentalizar o controle social. Isso 
faz com que qualquer pessoa em qualquer 
lugar possa ser um fiscal da gestão pública. 
Os ambientes transparentes dificultam 
que os desvios prosperem, pois elevam a 
probabilidade de que as ocorrências de 
fraudes e corrupções sejam identificadas. 
[...] A internet deve ser o principal meio de 
divulgação das informações. Os sítios em 
que estiverem disponíveis as informações 
devem, também, oferecer a informação no 
formato de dados abertos, o que significa 
permitir que as informações não sejam só 
56 UNIÃO, Tribunal de Contas da. Referencial de combate à fraude e 
corrupção: aplicável a órgãos e entidades da Administração Pública. Brasília: TCU, 
Coordenação-Geral de Controle Externo dos Serviços Essenciais ao Estado e das 
Regiões Sul e Centro-Oeste (Coestado), Secretaria de Métodos e Suporte ao Controle 
Externo (Semec), 2017.
 
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pesquisáveis, mas também exportáveis 
em arquivos. Com esse tipo de formato, 
amplia-se o controle social, pois se 
permite que pesquisadores, imprensa, 
sociedade civil organizada e qualquer 
interessado controlem a gestão a partir 
das informações brutas, desenvolvendo 
novos relatórios, aplicações e sistemas de 
controle social.
A partir da edição da Lei de Acesso à Informação, inseriu-se 
no mundo jurídico a transparência administrativa, tendo como 
característica irreversível a divulgação dos atos administrativos, 
sendo contemporaneamente inadmissível “pensar em Estado 
Brasileiro senão com a possibilidade de se ter um amplo acesso 
e conhecimento os interessados às informações os órgãos e 
entes estatais”57, havendo o incremento da transparência como 
elemento qualificado das informações publicadas.
É pujante a relevância da evolução que Lei n.º 13.303/2016 
trouxe em relação ao controle das empresas estatais, 
notadamente a inclusão do controle social como meio de 
garantir gestões cada vez mais afastadas de atos de corrupção, 
haja vista que a sociedade é a maior interessada na boa aplicação 
dos recursos públicos, pois, além de diretamente beneficiada, é 
sua única financiadora.
A Lei, ao insculpir condições mínimas de publicidade, 
permitiu que o administrado tenha acesso às informações 
57 PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres et al. Comentários à Lei das Empresas 
Estatais. Lei n.º 13.303/2016. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 681.
 
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necessárias para que desempenhe o seu legítimo papel 
fiscalizador, sendo inegável admitir que o controle social, mas 
não apenas este, só é efetivo com a correta obtenção de dados, 
mediante publicação idônea que permita o conhecimento 
sobre à condução das estatais, o que confirma as palavras de 
Louis Brandeis sobre o valor inestimável da transparência ao 
afirmar que “o melhor desinfetante é a luz do sol”.
1.5 Perspectivas de resultados 
práticos
O Direito Administrativo é disciplina dinâmica, que 
acompanha a evolução do Estado de Direito e deve ser alinhado 
com os princípios que regem a democracia moderna, razão pela 
qual está em busca de novos métodos de controle, deixando 
de lado mecanismos burocráticos e formalistas, avançando para 
encontrar instrumentos de controle finalísticos de eficiência 
que consigam aferir a implementação prática dos atos da 
Administração Pública58.
As empresas estatais, em razão de seu destacado papel 
na sociedade contemporânea, demandaram inovações no 
seu sistema de controle, visando não apenas à observância 
da legalidade e formalidade dos atos administrativos, mas 
também à devida apresentação de resultados satisfatórios 
no desempenho da atividade para qual foi criada, mediante 
58 ARAGÃO, Alexandre Santos de. Empresas estatais: o regime jurídico das 
empresas públicas e sociedades de economia mista. São Paulo: Forense, 2017, p. 315.
 
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uma gestão qualificada e com aplicação eficiente de recursos 
públicos. 
Com escopo de atender este anseio de probidade e com 
fulcro em cumprir o artigo 173, §1º, da Constituição Federal de 
1988, foi publicada a Lei n.º 13.303/2016, que instituiu o estatuto 
jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista 
e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios.
O controle administrativo das estatais ainda é um 
desafio a ser superado pelo Estado de Direito, porém a Lei 
n.º 13.303/2016 apresenta avanço significativo para o sistema 
de fiscalização e controle, tendo, as suas exigências de 
transparência, governança corporativa e estruturas práticas 
de controle elencadas ao longo do presente estudo, potencial 
para ampliar a regularidade na atuação das empresas estatais, 
seja pela possibilidade de acompanhamento e fiscalização pela 
sociedade, seja pelo controle dos órgãos internos e externos, 
permitindo que estas entidades sejam utilizadas efetivamente 
para a consecução do fim público para o qual foram criadas e 
não como balcão para negociação de cargos políticos.
Sem embargo, não pairam dúvidas, que não obstante todos 
os relevantes assuntos relacionados ao controle administrativo 
trazidos pela Lei n.º 13.303/2016, a instituição do programa 
de integridade e a transparência enquanto meios modernos 
de controle, efetivando assim a fiscalização pela sociedade e 
a autofiscalização, são os maioresavanços jurídicos a serem 
 
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comemorados com o advento do Estatuto Jurídico das Empresas 
Estatais, não apenas por refletir as intenções do constituinte 
originário, mas por legitimar o Estado Democrático de Direito.
Fica demonstrado que a Lei n.º 13.303/2016 decantou com 
refinamento vanguardista as disposições da Lei Anticorrupção 
e da Lei de Acesso à Informação quando determinou, 
de maneira compulsória, a instituição de um sistema de 
compliance e a necessidade de transparência na publicidade 
dos atos administrativos, trazendo efetividade à participação 
popular no acompanhamento e controle da gestão pública, 
respectivamente, além de detalhar a imperiosidade de um 
programa de integridade visando a disseminação institucional 
da ética e da moralidade.
Evidentemente ainda é cedo para afirmar que a Lei das 
Estatais atingirá seu fim de mitigar, quiçá acabar, com casos 
de abuso, má gestão e corrupção na Administração Pública, 
mas é inegável admitir que sua edição foi um passo relevante 
de combate à corrupção, buscando maior probidade dos atos 
administrativos praticados pelas empresas estatais.
A FUNÇÃO 
SOCIAL DAS 
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2. A FUNÇÃO SOCIAL 
DAS EMPRESAS 
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A Lei n.º 13.303/16 positivou a necessidade de observância, 
pela estatal, de sua função social. Embora possa parecer 
redundante, em razão de previsão constitucional e no Código 
Civil, o art. 27 é expresso ao determinar que uma estatal 
terá função social de  realização do interesse coletivo ou de 
atendimento a imperativo da segurança nacional59, que deve 
ser delimitado no instrumento de autorização/criação legal da 
entidade.
Octaviani e Nohara60 oportunamente pontuam que 
[...] a Constituição legítima a existência das 
estatais para o cumprimento de funções 
constitucionais, entre as quais a defesa 
de imperativos da segurança nacional e 
o cumprimento de relevante interesse 
coletivo. Logo, há razões de importância 
estratégica e de interesse geral, conforme 
59 Trata-se, o imperativo de segurança nacional, de instrumentalizar a 
economia como parte integrante da Nação (OCTAVIANI, Alessandro; NOHARA, Irene 
Patrícia. Estatais. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2019, p. 66). 
60 OCTAVIANI, Alessandro; NOHARA, Irene Patrícia. Estatais. São Paulo: 
Thomson Reuters Brasil, 2019, p.173.
 
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visto, para que existam empresas estatais, 
pois, não obstante a força hegemônica 
do discurso em favor da desestatização, 
também é sabido que as empresas 
estatais cumprem um significativo papel 
na dinamização da economia de um 
país, sendo frequentemente indutoras 
de desenvolvimento, a depender do 
tipo de atividade e da forma como é 
desempenhada.
Assim, a realização do interesse coletivo deverá ser 
orientada para o alcance do bem-estar econômico e para 
a alocação socialmente eficiente dos recursos geridos  pela 
estatal, alinhado, ainda, com a  ampliação economicamente 
sustentada do acesso de consumidores aos produtos e serviços, 
ao  desenvolvimento/emprego de tecnologia brasileira para 
produção e oferta destes bens. 
Deve ser frisado, ainda, que as estatais devem  adotar 
práticas de sustentabilidade ambiental e de responsabilidade 
social corporativa compatíveis com o mercado, mesmo um 
“mercado” de prestação de serviços públicos, motivo pelo qual, 
a Lei, pautada em critérios de governança e gestão eficiente dos 
recursos públicos como exposto no tópico anterior, ao dispor 
sobre a função social da entidade, objetivou deixar claro que 
as estatais foram criadas com objetivos específicos, visando 
o desenvolvimento de políticas públicas especializadas, não 
servindo para atendimento de interesses pessoais ou políticos.
 
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Para Bedone61, o principal parâmetro de verificação do 
cumprimento da função social de uma estatal é a observância 
dos princípios constitucionais da ordem econômica, previsto 
no art. 170 da Constituição62, dentre os quais destaca o respeito 
à livre concorrência, aos direitos dos consumidores, ao meio 
ambiente e ao direito do trabalho. Observando estes preceitos 
constitucionais, uma empresa cumpre, para o autor, sua função 
social, “pagando seus tributos, gerando riqueza e colaborando 
para o desenvolvimento econômico e social do País”.
A função social da empresa estatal, portanto, existe para 
garantir que suas atividades serão voltadas para a realização 
de interesses coletivos e alcance de valores constitucionais 
consagrados, como dignidade da pessoa humana, valorização 
do trabalho, redução das desigualdades sociais e regionais, etc.
Uma empresa pública, sociedade de economia mista ou 
suas respectivas subsidiárias que não realizam interesse público 
61 BEDONE, Igor Volpato. Empresas estatais e seu regime jurídico. Salvador: 
JusPodivm, 2019, p. 248.
62 Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e 
na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames 
da justiça social, observados os seguintes princípios:
I - soberania nacional;
II - propriedade privada;
III - função social da propriedade;
IV - livre concorrência;
V - defesa do consumidor;
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme 
o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e 
prestação;  
VII - redução das desigualdades regionais e sociais;
VIII - busca do pleno emprego;
IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis 
brasileiras e que tenham sua sede e administração no País.   
 
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[...] não pode existir como estatal e deve 
ser extinta ou transferida para o setor 
privado. A atuação do Estado como 
mero investidor é vedada pelo art. 173 
da Constituição Federal, que, inclusive, 
exige que toda empresa estatal tenha 
função social claramente definida. [...] O 
interesse público deve necessariamente 
estar presente e direcionando a atuação 
e a existência de qualquer empresa 
estatal”63. 
Assim, a razão de existir de uma empresa estatal é o 
cumprimento dos fins de interesse público, de modo que como 
bem advertido por Engler64, a função social não transforma a 
empresa em órgão governamental, tampouco esvazia a missão 
pública para inseri-la a serviço de interesses corporativistas, 
razão pela qual, quando a Lei das Estatais tratou da função 
social, almejou o atendimento à finalidade pública sem que, com 
isso, haja abuso da empresa estatal por parte do governante.
E esse é o espírito da Lei: dotar estas entidades de 
mecanismos de eficiência e efetividade no desenvolvimento de 
políticas públicas de Estado, e não de governo, de maneira que 
cumpra sua função social 
63 ANTUNES, Gustavo Amorim. Estatuto Jurídico das Empresas Estatais. Lei 
n.º 13.303/16 comentada em consonância com o Decreto Federal n.º 8.945/2016. Belo 
Horizonte: Fórum, 2017, p. 313.
64 BEDONE, Igor Volpato. Empresas estatais e seu regime jurídico. Salvador: 
JusPodivm, 2019, p. 249.
 
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[...] quando, além de oportunizar a 
realização da dignidade da pessoa, puder 
contribuir para o desenvolvimento 
nacional e para a diminuição da pobreza 
e das desigualdades sociais.
Assim, o papel individualista da empresa 
estatal deve ser abandonado, para dar 
lugar a uma entidade que se preocupa 
em ofertar muito mais ao cidadão do que 
ao próprio Estado. Afinal, a função social 
da empresa estrutura uma proteção da 
pessoa jurídica na ótica da função social65.
Mais do que normas impositivas acerca de licitações e 
contratos, assuntos que são mais comumente relacionados à Lei 
das Estatais, este normativo traz muito conteúdo programático, 
inclusive compulsórios, que inaugura um novo tempo para a 
gestão administrativa e condução técnica das empresas estatais 
e, sem embargo, a expressa previsão de que a estatal, no 
desempenho de suas funções deve observar sua função social, 
mantém positivado o animus de para as empresas estatais que 
não se prestam ao atendimento de interesses pessoais, políticos 
ou partidários.
E a própria Lei norteia a administração acerca de como 
configurar o interesse público em harmonia com a função social 
quando, no §1º do art. 8º assenta que o interesse público da 
65 PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres et al. Comentários à Lei das Empresas 
Estatais. Lei n.º 13.303/2016. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 121.
 
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empresa pública e da sociedade de economia mista, respeitadas 
as razões que motivaram a autorização legislativa, manifesta-
se por meio do alinhamento entre seus objetivos e aqueles de 
políticas públicas, na forma explicitada na carta anual, que é 
subscrita pelos membros do Conselho de Administração, com 
a explicitação dos compromissos de consecução de objetivos 
de políticas públicas pela estatal, em atendimento ao interesse 
coletivo ou ao imperativo de segurança nacional que justificou a 
autorização para suas respectivas criações, com definição clara 
dos recursos a serem empregados para esse fim, bem como 
dos impactos econômico-financeiros da consecução desses 
objetivos, mensuráveis por meio de indicadores objetivos, nos 
termos do inciso I do mesmo art. 8º.
Há que se ter em mente, que o espírito da Lei, ao positivar 
no art. 27 a função social da estatal, é sob uma perspectiva não 
patrimonial, uma espécie de empresarialidade responsável, de 
modo que cada entidade deve se preocupar com o impacto de 
suas ações66, tendo como finalidade orientar os administradores 
na condução da gestão administrativa, bem como quando da 
elaboração ou implementação do planejamento estratégico.
66 PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres et al. Comentários à Lei das Empresas 
Estatais. Lei n.º 13.303/2016. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 121.
UM OLHAR 
SOBRE OS 
ADMINIS-
TRADORES 
DAS EMPRESAS 
ESTATAIS
 
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3. UM OLHAR SOBRE OS 
ADMINISTRADORES 
DAS EMPRESAS 
ESTATAIS 
É certo que a Lei das Estatais elevou a importância do 
Conselho de Administração e da Diretoria das empresas 
estatais, colegiados que já eram, em grande medida, regulados 
pela Lei n.º 6.404/76, atribuindo a estes órgãos competências 
claras, majorando os critérios técnicos de indicação, de maneira 
que cerceou, de forma muito latente, as indicações meramente 
políticas para os cargos de administradores das estatais.
Mais do que cumprimento dos requisitos formais de 
nomeação impostos pelo art. 17 da Lei n.º 13.303/2016, é 
necessário ampliar o olhar sobre tais cargos, haja vista que 
o comprometimento da alta direção demanda não apenas 
sinergia dos colegiados, mas um garantismo mínimo de 
permanência no cargo pelo tempo permitido em Lei, para 
que haja o efetivo cumprimento do planejamento estratégico 
em prol do pleno atendimento da função social da entidade 
e, consequentemente, eficiência no atendimento ao interesse 
público, inclusive, pois a Lei das Estatais permitiu a contratação 
de seguro de responsabilidade para os dirigentes.
 
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3.1 O mandato dos administradores 
das empresas estatais: Do 
provimento e destituição dos 
membros da diretoria e do 
Conselho de Administração das 
empresas estatais
A Lei n.º 6.404/76 prevê em seu art. 140, inciso III que 
o prazo de gestão do membro para membro do Conselho de 
Administração é de três anos, permitida a reeleição, tendo o 
caput previsto claramente a destituição a qualquer tempo 
dos conselheiros. Mais adiante, no art. 143, inciso III, prevê as 
mesmas condições para os cargos de diretores, prazo de gestão 
de três anos e destituição a qualquer momento, nos termos 
também do caput.
O Decreto n.º 8.945/16, regulamentador da Lei das Estatais, 
em seu art. 24, inciso VI determinou o prazo de gestão unificado 
para os membros do Conselho de Administração, não superior 
a dois anos, sendo permitidas, no máximo, três reconduções 
consecutivas, e no inciso VII previu, para os membros da 
diretoria, prazo de gestão unificado não superior a dois anos, 
permitidas no máximo três reconduções consecutivas.
Do cotejo da Lei das Sociedades Anônimas com o Decreto 
que regulamentou a Lei n.º 13.303/2016 percebe-se a ausência 
de quaisquer previsões sobre destituição extemporânea dos 
administradores por parte dos dispositivos, devendo ser 
destacado que há, no Decreto n.º 8.945, a imposição de um 
 
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prazo de gestão unificado entre os membros tanto da diretoria 
quanto do Conselho de Administração, requisito ausente na Lei 
n.º 6.404/76. 
Há que se reforçar, ainda, a possibilidade expressa de três 
reconduções máximas, previsão ausente na Lei das Sociedades 
Anônimas, que admite apenas a reeleição. São estas singelezas 
que deixam transparecer a intenção do legislador em diferenciar 
os administradores das empresas estatais dos administradores 
das sociedades anônimas.
Em 2016, o Ministério do Planejamento através do, à 
época, Departamento de Coordenação e Governança das 
Empresas Estatais – DEST, editou o Manual do Conselheiro de 
Administração67, sistematizando informações e consolidando 
“orientações básicas com o objetivo de auxiliar os representantes 
da União no desempenho de suas atividades nos conselhos de 
administração das empresas estatais federais”, tendo como 
objetivo 
[...] potencializar a ação dos conselheiros, 
com vistas à preservação do patrimônio 
público e à promoção da transparência dos 
atos da administração e da proatividade no 
fornecimento de informações relevantes 
para o acompanhamento das empresas, 
entre outros princípios.
67 Disponível em http://www.planejamento.gov.br/assuntos/empresas-
estatais/publicacoes/manual-do-conselheiro-de-administracao-dest.pdf
 
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Deve ser acrescentado, por oportuno, que a edição do 
Manual do Conselheiro de Administração, muito embora do 
ano de 2016, deu-se antes da edição da Lei n.º 13.303/2016 e 
do Decreto n.º8.945/2016, ambos normativos que impuseram 
maior profissionalização e requisitos severos para a nomeação 
dos membros da diretoria e dos conselheiros membros do 
Conselho de Administração.
Sobre o prazo de gestão dos conselheiros, o Manual do 
Conselheiro citado acima, dispôs em seu item 6 – Gestão, que 
são apenas três as razões possíveis para interrupção da gestão 
do conselheiro: 
a) falta às reuniões, em quantidade superior ao permitido 
no Estatuto Social da empresa; 
b) por renúncia formal do conselheiro; ou 
c) destituição expressa da assembleia geral ou, na ausência 
desta instância, por ato do Poder Executivo.
A previsão de fim do prazo de gestão, condicionada 
a ocorrência das situações elencadas, denota a intenção 
governamental em condicionar a extinção prematura do 
mandato às hipóteses restritas e não apenas vinculadas à 
discricionariedade do Poder Executivo.
Detalhando cada hipótese, o Ministério do Planejamento 
definiu:
No caso de faltas excessivas às reuniões, 
a perda do cargo é automática, ficando 
o cargo vago. Compete aos Conselheiros 
 
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de Administração e Fiscal verificar o 
cumprimento dessa regra.
A renúncia do administrador torna-
se eficaz em relação à empresa desde 
o momento em que lhe for entregue a 
comunicação escrita do renunciante e, em 
relação a terceiros, após o arquivamento 
no registro de comércio e publicação, 
que poderão ser promovidos pelo próprio 
conselheiro renunciante. Nas empresas 
estatais, os representantes da União 
no Conselho de Administração deverão 
igualmente dar ciência da renúncia ao 
órgão que o indicou.
A destituição em Assembleia ou 
equivalente tende a ocorrer nos casos 
em que a União solicita substituição de 
seu representante durante o curso de seu 
mandato e este se recusa a apresentar 
pedido de renúncia.
Nessa esteira, os requisitos e vedações para nomeação 
dos cargos de membros do Conselho de Administração e da 
diretoria estão expostos no art. 1768 da Lei n.º 13.303/2016. O 
68 Art. 17.  Os membros do Conselho de Administração e os indicados para os cargos de 
diretor, inclusive presidente, diretor-geral e diretor-presidente, serão escolhidos entre cidadãos 
de reputação ilibada e de notório conhecimento, devendo ser atendidos, alternativamente, um dos 
requisitos das alíneas “a”, “b” e “c” do inciso I e, cumulativamente, os requisitos dos incisos II e III: I - ter 
experiência profissional de, no mínimo: a) 10 (dez) anos, no setor público ou privado, na área de atuação 
da empresa pública ou da sociedade de economia mista ou em área conexa àquela para a qual forem 
indicados em função de direção superior; ou b) 4 (quatro) anos ocupando pelo menos um dos seguintes 
cargos: 1. cargo de direção ou de chefia superior em empresa de porte ou objeto social semelhante ao 
da empresa pública ou da sociedade de economia mista, entendendo-se como cargo de chefia superior 
aquele situado nos 2 (dois) níveis hierárquicos não estatutários mais altos da empresa; 
2. cargo em comissão ou função de confiança equivalente a DAS-4 ou superior, no setor público; 
 
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Decreto n.º 8.945/2016, por seu turno, elenca os requisitos 
para ser administrador de empresas públicas e sociedades de 
economia mista em seu art. 2869. 
3. cargo de docente ou de pesquisador em áreas de atuação da empresa pública ou da sociedade de 
economia mista; 
c) 4 (quatro) anos de experiência como profissional liberal em atividade direta ou indiretamente 
vinculada à área de atuação da empresa pública ou sociedade de economia mista; 
II - ter formação acadêmica compatível com o cargo para o qual foi indicado; e 
III - não se enquadrar nas hipóteses de inelegibilidade previstas nas alíneas do inciso I do caput do 
art. 1o da Lei Complementar no 64, de 18 de maio de 1990, com as alterações introduzidas pela Lei 
Complementar no 135, de 4 de junho de 2010. 
§1o O estatuto da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias poderá 
dispor sobre a contratação de seguro de responsabilidade civil pelos administradores. 
§2o É vedada a indicação, para o Conselho de Administração e para a diretoria: 
I - de representante do órgão regulador ao qual a empresa pública ou a sociedade de economia mista 
está sujeita, de Ministro de Estado, de Secretário de Estado, de Secretário Municipal, de titular de cargo, 
sem vínculo permanente com o serviço público, de natureza especial ou de direção e assessoramento 
superior na administração pública, de dirigente estatutário de partido político e de titular de mandato 
no Poder Legislativo de qualquer ente da federação, ainda que licenciados do cargo; 
II - de pessoa que atuou, nos últimos 36 (trinta e seis) meses, como participante de estrutura decisória 
de partido político ou em trabalho vinculado a organização, estruturação e realização de campanha 
eleitoral; 
III - de pessoa que exerça cargo em organização sindical; 
IV - de pessoa que tenha firmado contrato ou parceria, como fornecedor ou comprador, demandante 
ou ofertante, de bens ou serviços de qualquer natureza, com a pessoa político-administrativa 
controladora da empresa pública ou da sociedade de economia mista ou com a própria empresa ou 
sociedade em período inferior a 3 (três) anos antes da data de nomeação; 
V - de pessoa que tenha ou possa ter qualquer forma de conflito de interesse com a pessoa político-
administrativa controladora da empresa pública ou da sociedade de economia mista ou com a própria 
empresa ou sociedade. 
§3o A vedação prevista no inciso I do § 2o estende-se também aos parentes consanguíneos ou afins até 
o terceiro grau das pessoas nele mencionadas. 
§4o Os administradores eleitos devem participar, na posse e anualmente, de treinamentos específicos 
sobre legislação societária e de mercado de capitais, divulgação de informações, controle interno, 
código de conduta, a Lei n.º 12.846, de 1o de agosto de 2013 (Lei Anticorrupção), e demais temas 
relacionados às atividades da empresa pública ou da sociedade de economia mista. 
§5o Os requisitos previstos no inciso I do caput poderão ser dispensados no caso de indicação de 
empregado da empresa pública ou da sociedade de economia mista para cargo de administrador ou 
como membro de comitê, desde que atendidos os seguintes quesitos mínimos: 
I - o empregado tenha ingressado na empresa pública ou na sociedade de economia mista por meio de 
concurso público de provas ou de provas e títulos; 
II - o empregado tenha mais de 10 (dez) anos de trabalho efetivo na empresa pública ou na sociedade 
de economia mista; 
III - o empregado tenha ocupado cargo na gestão superior da empresa pública ou da sociedade de 
economia mista, comprovando sua capacidade para assumir as responsabilidades dos cargos de que 
trata o caput. 
69 Art. 28.    Os administradores das empresas estatais deverão atender os 
 
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Percebe-se, outrossim, a intenção do legislador em prover 
as estatais de uma administração mais profissional e qualificada, 
mormente quando previu requisitos rigorosos para nomeação 
de administradores e conselheiros, buscando, assertivamente, 
afastar as indicações meramente políticas.
Imbuída em buscar uma gestão mais técnica para as 
empresas estatais, a Lei n.º 13.303/2016 é inovadora ao tratar 
seguintes requisitos obrigatórios:
I - ser cidadão de reputação ilibada;
II - ter notório conhecimento compatível com o cargo para o qual foi indicado; 
III - terformação acadêmica compatível com o cargo para o qual foi indicado; e
IV - ter, no mínimo, uma das experiências profissionais abaixo:
a) dez anos, no setor público ou privado, na área de atuação da empresa estatal ou em 
área conexa àquela para a qual forem indicados em função de direção superior;
b) quatro anos em cargo de Diretor, de Conselheiro de Administração, de membro 
de comitê de auditoria ou de chefia superior em empresa de porte ou objeto social 
semelhante ao da empresa estatal, entendendo-se como cargo de chefia superior 
aquele situado nos dois níveis hierárquicos não estatutários mais altos da empresa;
c) quatro anos em cargo em comissão ou função de confiança equivalente a nível 4, ou 
superior, do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS, em pessoa jurídica 
de direito público interno;
d) quatro anos em cargo de docente ou de pesquisador, de nível superior na área de 
atuação da empresa estatal; ou
e) quatro anos como profissional liberal em atividade vinculada à área de atuação da 
empresa estatal.
§ 1o A formação acadêmica deverá contemplar curso de graduação ou pós-graduação 
reconhecido ou credenciado pelo Ministério da Educação.
§ 2o As experiências mencionadas em alíneas distintas do inciso IV do caput não 
poderão ser somadas para a apuração do tempo requerido.
§ 3o As experiências mencionadas em uma mesma alínea do inciso IV do caput poderão 
ser somadas para a apuração do tempo requerido, desde que relativas a períodos 
distintos.
§ 4o Somente pessoas naturais poderão ser eleitas para o cargo de administrador de 
empresas estatais.
§ 5o Os Diretores deverão residir no País.
§6o  Aplica-se o disposto neste artigo aos administradores das empresas estatais, 
inclusive aos representantes dos empregados e dos acionistas minoritários, e também 
às indicações da União ou das empresas estatais para o cargo de administrador em 
suas participações minoritárias em empresas estatais de outros entes federativos.
 
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da nomeação dos administradores, bem como em ampliar 
suas obrigações, de maneira que, com o seu advento, a Lei n.º 
6.404/1976 será de aplicação supletiva e subsidiária, haja vista 
a superveniência das disposições especiais da Lei das Estatais.
Sob esta perspectiva, tem-se que, atualmente, para 
exercer o cargo de administrador em empresa estatal deve ser 
cumprido um rigoroso padrão de elegibilidade, em razão da 
Lei n.º 13.303/2016 ter concretizado uma política pública de 
combate à corrupção através de gestões pautadas em critérios 
mais técnicos e menos políticos na indicação dos membros da 
diretoria e do Conselho de Administração.
Com a eleição de critérios mais severos para nomeação, 
a Lei, 
[...] ao mesmo tempo em que buscou 
traçar requisitos mínimos de experiência 
profissional para os dirigentes das estatais, 
também se preocupou em prestigiar os 
empregados de carreira, ou seja, aqueles 
que exercem atribuições na estatal e 
foram aprovados mediante concurso 
público. [...] Essas inovações previstas 
pela Lei 13.303/16 contribuem para 
afastar escolhas meramente políticas. 
Estatais bem geridas precisam de corpo 
administrativo técnico, conhecedor de 
sua área de atuação e experiente70.
70 GOMES, Camila Paula de Barros. A nomeação dos dirigentes das estatais 
a partir da Lei 13.303/16. Revista Juris UniToledo, Araçatuba, SP, v. 02, n. 02, p. 27-
38, abr./jun.2017. Disponível em http://www.ojs.toledo.br/index.php/direito/article/
view/2429 Acesso em março/2019.
 
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Os administradores das estatais são os responsáveis por 
sua gestão, tratando-se de função essencial inerente a todas as 
sociedades, de modo que em face dessa essencialidade, 
[...] são estabelecidos requisitos para 
que determinado sujeito possa ser 
administrador de uma sociedade e, no 
caso das empresas estatais, tais requisitos 
são ainda maiores, considerando a gestão 
do patrimônio público71.
Em face dessa imprescindibilidade exigida especialmente 
por tratar-se de cargos competentes para a execução 
de políticas públicas, desenvolvimento do planejamento 
estratégico, direcionamento do programa de integridade, 
além de gestão do patrimônio público que compõe a empresa 
pública e a sociedade de economia mista, a seguir apontaremos 
a manutenção do prazo do mandato dos administradores, 
visando o perfeito cumprimento da missão para os quais foram 
confiados.
71 TOMAZETTE, Marlon. A administração das empresas estatais. In 
NORONHA, João Otávio de; FRAZÃO, Ana; MESQUITA, Daniel Augusto (Coord.). 
Estatuto jurídico das estatais: análise da Lei n.º 13.30./2016. Belo Horizonte: Fórum, 
2017, p. 157.
 
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3.1.1 O mandato com prazo fixo em 
prol da profissionalização da 
gestão pública 
Com novos requisitos para nomeação de diretores e 
membros do Conselho de Administração, a Lei das Estatais 
atende ao anseio social pelo aprimoramento das empresas 
estatais, notadamente no que tange à redução “do risco de 
corrupção, alcance de objetivos empresariais, promoção da 
gestão responsável e obtenção de eficiência econômica”, 
especialmente em razão da “dissonância de interesses entre 
a empresa estatal e os agentes políticos que nomeiam seus 
dirigentes”, minorando o efeito político das indicações com 
o estabelecimento de condições específicas para nomeação 
dos membros do Conselho de Administração e da Diretoria, 
definindo que estes devem atender a critérios de qualificação 
técnica, com exigência de tempo de exercício profissional, de 
formação acadêmica e de elegibilidade geral, vedando, ainda, 
a indicação de agentes políticos e reguladores, de partes 
contratantes e de outros titulares de interesses conflitantes, 
além de prevenir o nepotismo e a simulação72.
72 OLIVEIRA, Fernão Justen de. Os administradores das empresas estatais. 
In. JUSTEN FILHO, Marçal (Org.). Estatuto jurídico das empresas estatais: Lei 
13.303/2016. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2016, p. 147 e p. 167.
 
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Como bem pontuado por Schirato73,
[...] o que muitas vezes se verifica é a 
utilização dos cargos de confiança na 
direção de empresas estatais como moeda 
de troca de apoio político, com completo 
esquecimento dos deveres de boa gestão 
da coisa pública e da nomeação de pessoas 
capacitadas para o exercício do poder de 
administração das empresas estatais.
A opinião pública74 destacou que, 
Ainda que possa soar contraditório, 
a Lei das Estatais não está dirigida 
primariamente às estatais. A nova 
legislação é, acima de tudo, um claro 
recado aos políticos. De modo especial, 
são eles que precisam entender – e 
respeitar – que as estatais não são feudos 
para a satisfação de interesses partidários 
ou pessoais. Elas são empresas, precisam 
ser geridas profissionalmente e só 
assim poderão cumprir a contento sua 
finalidade social.
73 SCHIRATO, Vitor Rhein. As empresas estatais no Direito Administrativo 
Econômico Atual. São Paulo: Saraiva, 2016, p. 185-187.
74 Editorial “As estatais vistas como empresas”, disponível em https://opiniao.
estadao.com.br/noticias/geral,as-estatais-vistas-como-empresas,10000098851
 
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Para Zymler75, a Lei das Estatais adveio quando se desafia 
“ a capacidade do Estado em administrar empresas públicas 
eficientemente, de forma a trazer o retorno para a sociedade que 
delas se espera”, concluindo assertivamente no sentido de que a 
norma visa uma “guinada na administração dessas empresas de 
forma que venham efetivamente a atender o interesse público 
que as deve nortear”.
É conveniente também trazer as percepções do legislador 
quando da edição da Lei n.º 13.303/2016, especialmente sobre 
a exposição de motivos para a edição da norma que, de acordo 
com Gomes76,
A própria exposição de motivos da Lei 
n.º 13.303/16 aponta a existência de 
desvantagens para as estatais, tanto 
no que diz respeito à eficiência, como 
no que diz respeito à ética. Entre as 
razões, indicadas pelo próprio legislador, 
destacam-se as limitações nos processos 
de contratação, a alteração constante 
das diretorias, a escolha de gestores 
pautada em critérios que nem sempre 
observam a competência e os Conselhos 
75 ZYMLER, Benjamin. Considerações sobre os procedimentos de licitação da 
Lei n.º 13.303/2016. In: NORONHA, João Otávio de: FRAZÃO, Ana: MESQUITA, Daniel 
Augusto (Coord.) Estatuto jurídico das estatais: análise da Lei nº 13.303/2016. Belo 
Horizonte: Fórum, 2017, p. 365.
76 GOMES, Camila Paula de Barros. A nomeação dos dirigentes das estatais 
a partir da Lei 13.303/16. Revista Juris UniToledo, Araçatuba, SP, v. 02, n. 02, p. 27-
38, abr./jun.2017. Disponível em http://www.ojs.toledo.br/index.php/direito/article/
view/2429 Acesso em março/2019.
 
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de Administração que, quando existem, 
são preenchidos por critérios políticos.
É de se destacar, ainda, a imperiosidade que a legislação 
trouxe em seu art. 2377, determinando que a diretoria apresente 
para aprovação do Conselho de Administração o plano de 
negócios para o exercício anual seguinte e a estratégia de longo 
prazo atualizada com análise de riscos e oportunidades para, no 
mínimo, os próximos cinco anos. 
O intuito da previsão considera que os diretores estão à 
frente do dia a dia da companhia, possuindo, assim, uma visão 
mais concreta a respeito do desempenho da função social da 
estatal, de maneira que detêm mais conhecimento para avaliar 
quais metas podem ser cumpridas a curto ou a médio prazo, 
fornecendo a contendo todos os dados para que o conselho 
77 Art. 23.  É condição para investidura em cargo de diretoria da empresa 
pública e da sociedade de economia mista a assunção de compromisso com metas e 
resultados específicos a serem alcançados, que deverá ser aprovado pelo Conselho de 
Administração, a quem incumbe fiscalizar seu cumprimento. 
§ 1o Sem prejuízo do disposto no caput, a diretoria deverá apresentar, até a última 
reunião ordinária do Conselho de Administração do ano anterior, a quem compete 
sua aprovação: 
I - plano de negócios para o exercício anual seguinte; 
II - estratégia de longo prazo atualizada com análise de riscos e oportunidades para, 
no mínimo, os próximos 5 (cinco) anos. 
§ 2o Compete ao Conselho de Administração, sob pena de seus integrantes responderem 
por omissão, promover anualmente análise de atendimento das metas e resultados 
na execução do plano de negócios e da estratégia de longo prazo, devendo publicar 
suas conclusões e informá-las ao Congresso Nacional, às Assembleias Legislativas, à 
Câmara Legislativa do Distrito Federal ou às Câmaras Municipais e aos respectivos 
tribunais de contas, quando houver. 
§ 3o Excluem-se da obrigação de publicação a que se refere o § 2o as informações 
de natureza estratégica cuja divulgação possa ser comprovadamente prejudicial ao 
interesse da empresa pública ou da sociedade de economia mista. 
 
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possa tomar decisões.
Assim, ainda que a decisão final seja de competência do 
Conselho de Administração, 
[...]diante de um plano de negócios 
bem fundamentado, acompanhado 
de uma análise estratégica de riscos e 
oportunidades para os próximos anos, a 
decisão dos conselheiros certamente será 
mais técnica e com maiores chances de se 
mostrar acertada78.
Neste diapasão, quando a Lei determina que a diretoria 
tem o poder-dever de informar o processo decisório ao 
Conselho de Administração, cria uma obrigação não prevista na 
Lei das Sociedades Anônimas, impondo de maneira implícita a 
necessidade de comprometimento entre os administradores, à 
medida que o trabalho de um colegiado complementa o de outro, 
visto que cabe ao conselho fixar as metas e os resultados que 
devem ser buscados pela diretoria, sendo esta última incumbida 
da destacada missão de gerir os negócios, executando o objeto 
social e cumprindo o compromisso assumido anteriormente.
Destarte, é inegável que para que haja a existência dessa 
afinidade, em busca do interesse público e atendimento da 
função social instituída no ato de criação da estatal, é imperioso 
que os administradores tenham garantia do pleno cumprimento 
78 KUKIELA, Marina. A diretoria nas empresas estatais. In. JUSTEN FILHO, 
Marçal (Org.). Estatuto jurídico das empresas estatais: Lei 13.303/2016. São Paulo: 
Editora Revista dos Tribunais, 2016, p. 213.
 
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do prazo do seu mandato legal e estatuário, visando, não apenas 
a prestação dos serviços públicos desempenhados pela estatal, 
mas o efetivo cumprimento dos planos, metas e resultados 
perante os quais se comprometeram, não meramente junto à 
estatal, mas, especial e principalmente, perante à sociedade. 
Como já asseverado por Castro e Gonçalves79, os 
administradores das empresas públicas e sociedades de 
economia mista são profissionais indicados e nomeados para 
o exercício de suas atribuições, de maneira que, mudanças na 
composição e alteração no organograma da alta administração 
podem ocasionar alterações em seu planejamento estratégico 
e também prejudicar todo o trabalho de aculturamento e 
credibilidade do programa de integridade, partindo-se da 
gênese que para que um sistema de compliance seja efetivo, 
é imprescindível o comprometimento da alta direção, com 
o intuito de perenizar a cultura de integridade na empresa, 
mediante a condução de suas atividades a uma normalidade 
ética e relacional.
Para que se atinja tal finalidade, é mister um nível de 
engajamento e confiança dos administradores que representam 
a alta direção, sendo certo admitir que a fragilidade de um 
prazo de gestão não garante a harmonia necessária.
Deve ser registrado, ainda, as recomendações do 
Instituto Brasileiro de Governança Corporativa80 no sentido 
79 CASTRO, Rodrigo Pironti Aguirre de; GONÇALVES, Francine Silva Pacheco. 
Compliance e gestão de riscos nas empresas estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2018: p. 
21-23.
80 Disponível em http://www.planejamento.gov.br/assuntos/empresas-
 
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de que “o conselho de administração deve receber do Estado 
um mandato claro e inequívoco, ter autonomia para tomar 
decisões de forma independente e assumir responsabilidade 
pelo desempenho da empresa”, pautando-se “pela consecução 
de um mandato e objetivos claramente delineados e protegidos 
da interferência de objetivos circunstanciais oucasuísticos da 
política econômica do governo vigente”. 
Estas recomendações foram, inclusive, positivadas nos 
Cadernos de Governança Corporativa - Boas Práticas de 
Governança Corporativa para Sociedades de Economia Mista 
do IBGC81.
À guisa de reforço argumentativo, em defesa do mandato 
fixo, o Acórdão n.º 2.310/2018 do Plenário do Tribunal de Contas 
da União já assentou que a elevada rotatividade e ingerências 
políticas na seleção de dirigentes geram ineficiência, sendo que 
a rotatividade dos gestores também foi indicada como causa de 
mudanças frequentes no estabelecimento de prioridades:
283. A respeito da rotatividade de gestores, 
cabe relembrar que o art.  17 da Lei  n.º 
13.303, de 30 de junho de 2016, estabelece 
requisitos, como experiência profissional 
e formação acadêmica compatíveis com 
o cargo para o qual foi indicado, para 
a escolha de membros do Conselho de 
estatais/palestras-e-apresentacoes/6-a-lei-13-303-e-a-governanca-das-estatais-
emilio-carazzai-ca-ibgc.pdf 
81 Disponível em http://www.ibgc.org.br/userfiles/files/2014/files/
Arquivos_Site/Caderno14.PDF
 
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Administração e os indicados para os 
cargos de diretor, inclusive presidente, 
das estatais.
284. Conforme o art.  91 do normativo, 
as empresas públicas e as sociedades 
de economia mista constituídas 
anteriormente à vigência da Lei  deverão 
promover as adaptações necessárias 
no prazo de 24 meses. Após análise do 
relatório preliminar desta fiscalização, a 
SEST/MPDG esclareceu que o art. 30 do 
Decreto n.º 8.945, de 27 de dezembro de 
2016, normativo que regulamentou a Lei n.º 
13.303/2016, descreve que os requisitos 
e vedações para administradores e 
conselheiros são de aplicação imediata 
e devem ser observados nas nomeações 
e eleições realizadas a partir da data de 
publicação do Decreto.
285. Assim, aqueles que assumiram os 
cargos anteriormente à vigência da Lei n.º 
13.303/2016 e do Decreto n.º 8.945/2016 
podem continuar nos cargos no prazo 
estabelecido, devendo se submeter 
aos novos mandamentos em caso de 
recondução ou assunção a novo cargo.
É pujante que a Administração Pública brasileira precisa 
urgentemente de um choque de profissionalização e um dos 
intuitos da Lei das Estatais foi justamente qualificar melhor 
os dirigentes, em busca do fim do amadorismo da gestão 
pública e em áreas sensíveis e estratégicas para o país, devendo 
 
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os administradores das empresas estatais serem pessoas 
devidamente qualificadas e capacitadas para o cargo ao qual 
foram nomeadas, não sendo admitido, contudo, arranjos 
políticos para o exercício dos cargos de direção.
As regras são mais rígidas em observância aos princípios 
da moralidade e da impessoalidade, ressaindo uma preocupação 
com a melhoria da gestão das empresas estatais, impondo 
obrigações mais detalhadas de prestações de contas e de 
transparência na gestão das empresas82.
Além de uma gestão mais profissionalizada, um mandato 
com prazo fixo, dotado de uma estabilidade relativa, afasta a 
prevalência dos interesses privados na Administração Pública 
sobre o interesse público. 
Como frisou Schirato83, 
Trata-se da hipótese em que a atuação das 
empresas estatais passa a prestar-se não 
mais para realizar um interesse coletivo, 
mas, sim, para satisfazer apenas interesses 
privados da Administração Pública, [...] a 
busca da satisfação de interesses privados 
da Administração Pública por meio 
das empresas estatais é clara forma de 
desvio de finalidade e, portanto, deve ser 
82 TOMAZETTE, Marlon. A administração das empresas estatais. In 
NORONHA, João Otávio de; FRAZÃO, Ana; MESQUITA, Daniel Augusto (Coord.). 
Estatuto jurídico das estatais: análise da Lei nº 13.30./2016. Belo Horizonte: Fórum, 
2017, p. 166.
83 SCHIRATO, Vitor Rhein. As empresas estatais no Direito Administrativo 
Econômico Atual. São Paulo: Saraiva, 2016, p. 175-180.
 
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juridicamente repudiado e coibido. 
Destarte, sem sombra de dúvidas, essa hipótese de atuação 
para atendimento de interesses privados é minorada quando se 
evita a rotatividade de gestores.
De acordo com Ortiz84, é necessário que haja parâmetros 
para a nomeação e posse dos presidentes de grandes empresas 
públicas, se assegurado, “na medida do possível sua idoneidade, 
estabilidade e independência e, face de qualquer intento de 
utilização política”, tendo a estabilidade um papel de segurança 
na condução de uma gestão afastada dos interesses que não 
tenham relação com a função social da empresa estatal.
Denota-se que, muito embora a nomeação de membros 
da diretoria e do Conselho de Administração sejam atos 
discricionários, as causas de interrupção do prazo de gestão 
previstas no Manual do Conselheiro e os rígidos critérios de 
elegibilidade trazidos pela Lei n.º 13.303/2016 e Decreto n.º 
8.945/2016, autorizam concluir que a interrupção do mandato/
prazo de gestão antes do fim do período determinado pela Lei 
e/ou Estatuto da estatal somente poderá ocorrer nas hipóteses 
apresentadas pelo Manual do Conselheiro referido ou em caso 
de superveniência de alguma vedação ou descumprimento dos 
requisitos de elegibilidade previstos na Lei das Estatais e em 
seu Decreto Regulamentador. 
Desta maneira, tendo em conta a intenção do legislador 
em oferecer às estatais uma gestão mais técnica e os anseios 
84 SCHIRATO, Vitor Rhein. As empresas estatais no Direito Administrativo 
Econômico Atual. São Paulo: Saraiva, 2016, p. 187.
 
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da sociedade para que as estatais efetivamente entreguem o 
bem/serviço público para qual foram criadas, a partir de uma 
interpretação sistemática e integrativa com os dispositivos e 
normativos acima referidos, tem-se que é necessário interpretar 
que os membros da diretoria e do Conselho de Administração 
têm uma estabilidade relativa no cargo, haja vista que a extinção 
do mandato antes do prazo legalmente entabulado só será 
possível com a ocorrência de alguma das razões suso transcritas 
ou superveniência de hipóteses de inelegibilidade. 
Não é demais pontuar que, conforme comemorado por 
Gomes85, “um dos grandes méritos da Lei n.º 13.303/16 foi 
buscar qualificar tecnicamente o corpo de dirigentes” das 
empresas estatais, sendo preciso ampliar o alcance sobre 
as previsões legais, perfazendo o entendimento que, não 
obstante o cumprimento dos requisitos de elegibilidade que 
são imperiosos, dotar os mandos de prazo fixo, também é 
hermenêutica que deve ser levada à prática, em prol de que a 
gestão das empresas estatais seja, de fato, eficiente, cada vez 
mais distante das forças nocivas que o poder político exerce 
nas estatais, especialmente quando nomeiam dirigentes sem 
capacidade técnica e gerencial.
85 GOMES, Camila Paula de Barros. A nomeação dos dirigentes das estatais 
a partir da Lei 13.303/16. Revista Juris UniToledo, Araçatuba, SP, v. 02, n. 02, p. 27-
38, abr./jun.2017. Disponível em http://www.ojs.toledo.br/index.php/direito/article/
view/2429 Acesso em março/2019.
 
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3.2O seguro para dirigentes das 
empresas estatais
A Lei das Estatais foi expressa em admitir que o estatuto das 
empresas públicas e sociedades mista possa prever a existência 
do seguro de responsabilidade civil para seus administradores:
Art. 17.
[…]
§ 1º O estatuto da empresa pública, 
da sociedade de economia mista e de 
suas subsidiárias poderá dispor sobre a 
contratação de seguro de responsabilidade 
civil pelos administradores.
Com efeito, estamos diante do Seguro D&O (Director and 
Officers), 
[...] modalidade de seguro de 
responsabilidade civil, popularizou-se nos 
últimos anos por ser um instrumento capaz 
de resguardar diretores e conselheiros 
de eventuais perdas financeiras pessoais 
decorrentes de seus atos na administração 
de empresas. Mas, para que possa atingir 
este objetivo, a contratação do seguro 
deve ser feita de forma cuidadosa e a 
apólice adequadamente administrada86.
86 GOUVÊA, Carlos Portugal Gouvêa; JARDIM, Mariana Cavalcanti. Melhores 
práticas na contratação de seguro D&O. Disponível em http://www.levysalomao.com.
br/files/publicacao/anexo/20120830124924_bj-melhores-praticas-na-contratacao-
 
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Trata-se de um produto securitário específico, que tem 
como objetivo resguardar os diretores, membros do Conselho 
de Administração, do conselho fiscal, além de gestores, e 
que necessariamente desempenham funções decisórias na 
entidade em que atuam, visando garantir o pagamento de 
indenização, a título reparatório, devido a terceiros pelo 
segurado, “em decorrência de fato ou atos de gestão, pelo qual 
sejam responsabilizados, quando ocorridos durante o período 
de vigência da apólice ou durante o prazo complementar e 
suplementar aplicável”87.
A contratação de Seguro D&O já era prática rotineira no 
mercado eminentemente privado, mesmo sem uma regulação 
que imponha essa obrigação, 
[...] ao menos nas sociedades anônimas 
cotizadas, dentre aquelas que compõem 
o índice BMF-Bovespa a contratação do 
seguro D&O é muito próxima aos 100%. 
Dentre as 53 companhias que compõem 
o índice BMF-Bovespa, apenas uma 
revelou não contratar o seguro D&O. 
Informações disponíveis no relatório n.º 
83/2016-CVM/SEP/GEA-3, elaborado 
pela Comissão de Valores Mobiliários88.
de-seguro-deo.doc.pdf Acesso em agosto/2019.
87 SILVA, Carolina Rodrigues da; OLIVEIRA, Thiago Bueno. Manual das estatais: 
questões jurídicas, práticas e essenciais de acordo com a lei 13.303/2016 [livro eletrônico]. 
Curitiba: Editora JML, 2019. Disponível em https://www.jmleventos.com.br/arquivos/
editora/pdf/JML_EDITORA_2019_Manual_das_Estatais.pdf Acesso em agosto/2019.
88 GOLDBERG, Ilan. Para que serve o contrato de seguro de responsabilidade 
para administradores? Disponível em https://www.conjur.com.br/2019-mai-20/direito-
 
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Assim, a instituição de um sistema de compliance, 
conjuntamente com a necessidade compulsória de que haja 
um programa de integridade voltado para padrões de ética, 
governança corporativa e comprometimento da alta direção 
das empresas estatais, fez surgir, no legislador, a preocupação 
em admitir a existência do Seguro D&O, tão consolidado no 
âmbito privado, para os dirigentes das empresas estatais que, 
por muitas vezes, encontram-se submetidos aos mesmos riscos 
de gestão e de mercado que a iniciativa privada.
Como discorrido em outro ponto desta obra, a função social 
da empresa estatal alargou-se bastante com o desenvolvimento 
destas entidades descentralizadas no país, sendo, por essa 
razão, verdadeiras executoras, fomentadoras e desenvolvedoras 
de políticas públicas essenciais, o que acarreta, sobremaneira, 
o envolvimento com responsabilidades difusas como, por 
exemplo, no âmbito consumerista, ambiental e trabalhista, o 
que atrai a importância do seguro em apreço, especialmente 
dentro de uma realidade em que a atividade gestor é, por 
diversas vezes, vista com desconfiança pela sociedade.
Nessa esteira, como delineado por Ilan Goldberg89,
O seguro D&O, assim, tem por finalidade 
oferecer proteção ao ato de gestão 
praticado pelo administrador. Noutras 
civil-atual-serve-contrato-seguro#_ftn1 Acesso em agosto/2019.
89 GOLDBERG, Ilan. Para que serve o contrato de seguro de responsabilidade 
para administradores? Disponível em https://www.conjur.com.br/2019-mai-20/
direito-civil-atual-serve-contrato-seguro#_ftn1 Acesso em agosto/2019.
 
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palavras, em sendo deflagradas demandas 
de responsabilidade causalmente 
relacionadas ao ato de gestão, o 
pressuposto fundamental à cobertura 
securitária estará preenchido.
Destarte, se revela importante para a configuração e 
contratação do seguro de dirigentes qual de ato de gestão estaria 
abrangido pela cobertura securitária. Para tanto, valemo-nos 
do contra conceito a partir da jurisprudência:
O seguro de RC D&O somente possui 
cobertura para (i) atos culposos de 
diretores, administradores e conselheiros 
(ii) praticados no exercício de suas funções 
(atos de gestão). Em outras palavras, atos 
fraudulentos e desonestos de favorecimento 
pessoal e práticas dolosas lesivas à 
companhia e ao mercado de capitais, a 
exemplo do insider trading, não estão 
abrangidos na garantia securitária. (STJ. 
REsp nº. 1.601.555, Rel. Min. Ricardo Villas 
Bôas Cueva, 3ª T, DJ 14.2.2017.)
Em harmonia com as disposições da Lei n.º 6.404/7690,  a 
cobertura do Seguro D&O requer o aprofundamento sobre 
a responsabilidade do administrador, na exata precisão do 
90 Art. 158. O administrador não é pessoalmente responsável pelas obrigações 
que contrair em nome da sociedade e em virtude de ato regular de gestão; responde, 
porém, civilmente, pelos prejuízos que causar, quando proceder:
I - dentro de suas atribuições ou poderes, com culpa ou dolo;
II - com violação da lei ou do estatuto.
 
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que representam os deveres de diligência e de lealdade91, 
ressaindo, portanto, que ato irregular de gestão é a ação 
ou omissão em que haja dolo do administrador, mais do que 
um mero descumprimento de lei ou estatuto, cabendo a sua 
responsabilidade.
É importante registrar que a Superintendência de Seguros 
Privados – SUSEP, mediante a Circular SUSEP nº. 55392, de 
23.5.2017, é expressa ao prever cobertura apenas para atos 
culposos:
Art. 3º [...]
XVII - fato gerador: no seguro de RC D&O, 
são os atos ilícitos culposos praticados 
por um segurado, no exercício de suas 
funções, e que causem danos a terceiros, 
resultando em processo administrativo 
formal e/ou judicial contra o segurado, 
bem como em procedimento arbitral, 
com o objetivo de obrigá-lo a indenizar 
os terceiros prejudicados; a garantia do 
seguro não se aplica nos casos em que 
os danos causados a terceiros decorram 
de atos ilícitos dolosos, isto é, praticados 
91 Art. 153. O administrador da companhia deve empregar, no exercício de 
suas funções, o cuidado e diligência que todo homem ativo e probo costuma empregar 
na administração dos seus próprios negócios.
Art. 154. O administrador deve exercer as atribuições que a lei e o estatuto lhe 
conferem para lograr os fins e no interesse da companhia, satisfeitas as exigências do 
bem público e da função social da empresa.
92 Estabelece diretrizes gerais aplicáveisaos seguros de responsabilidade civil 
de diretores e administradores de pessoas jurídicas (seguro de RC D & O), e dá outras 
providências. Disponível em https://www2.susep.gov.br/bibliotecaweb/docOriginal.
aspx?tipo=1&codigo=40599
 
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pelo segurado comprovadamente com 
dolo ou culpa grave;
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Art. 5º No seguro de RC D & O, a 
sociedade seguradora garante aos 
segurados, quando responsabilizados 
por danos causados a terceiros, em 
consequência de atos ilícitos culposos 
praticados no exercício das funções 
para as quais tenham sido nomeados, 
eleitos e/ou contratados, o reembolso 
das indenizações que forem obrigados a 
pagar, a título de reparação, por sentença 
judicial transitada em julgado, ou em 
decorrência de juízo arbitral, ou por 
acordo com os terceiros prejudicados, 
com a anuência da sociedade seguradora. 
O entendimento da SUSEP vai ao encontro do que já vinha 
sendo decidido pelo Tribunal de Contas da União93, mesmo 
93 Acórdão n.º 3.116/2013 - Plenário: Representação acerca de possíveis 
irregularidades em pregão promovido pelas Centrais Elétricas Brasileiras S/A - Eletrobras, 
destinado à contratação de serviços de seguro de responsabilidade civil para conselheiros, 
diretores e administradores (Directors and Officers Liability -D&O), questionara a legitimidade 
da contratação de seguros dessa natureza pela Administração. Realizado o contraditório, após 
a concessão de cautelar suspensiva do certame, o relator anotou que “tal seguro é realidade 
no mercado brasileiro, inclusive nas empresas que a União detém maioria do capital social 
com direito a voto, que se sujeitam, ao mesmo tempo, às regras do Direito Civil e às regras do 
Direito Administrativo”. Nesse sentido, manifestou concordância com a afirmativa da Eletrobras 
de que “eventual proibição para que empresas estatais contratem esse seguro a colocaria em 
situação de desvantagem em relação às concorrentes”. E registrou, ademais, que a contratação 
desse tipo de seguro está prevista no estatuto social da companhia. Superada essa preliminar, 
consignou o relator que a cobertura de seguro dessa natureza “não pode alcançar atos ilícitos ou 
ilegais praticados dolosamente ou com culpa”. Ressalvou, contudo, os atos praticados com culpa 
nos quais, apesar de resultar em falha, “restar comprovado que foram adotadas as precauções 
e medidas normativa s e legais que se esperaria de um homem médio”, caso em que os atos 
podem estar cobertos pelo seguro. Nessa linha, relembrou que o Código Civil de 2002 vedou 
a contratação de seguro para garantir risco proveniente de ato doloso do segurado (art. 762 da 
 
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antes da edição da Lei das Estatais, em relação ao Seguro D&O, 
inclusive para dirigentes das empresas estatais:
É regular a contratação de seguro de 
responsabilidade civil para conselheiros, 
diretores e administradores de empresas 
estatais, desde que a cobertura 
não alcance defesas judiciais ou 
administrativas, indenizações e sanções 
decorrentes de atos ilícitos ou ilegais 
praticados (i) dolosamente pelo agente 
ou (i) com culpa, se comprovado que não 
foram adotadas as precauções e medidas 
normativas e legais que se esperariam de 
um homem médio.
Lei n.º 10.406/02). Assim, anotou o relator: “parece-me haver o nítido delineamento que deve 
ser considerado quanto à legitimidade do interesse segurado: atos dolosos não podem ser 
cobertos. Atos culposos, a princípio, podem”. A existência do dolo ou da culpa na prática de um 
ato presta-se inclusive para a verificação da legitimidade da cobertura de pagamento de multas 
e penalidades pela seguradora em nome do segurado, não obstante a existência de determinação 
da Susep no sentido da suspensão da cobertura para esses tipos de sanção. Ademais, em 
voto complementar, o relator registrou que “as coberturas previstas no edital referentes 
a investigações extrajudiciais e para recursos voluntários quando da aplicação de multas 
referem-se à fiscalização de natureza econômica”, o que tornaria desnecessário que o edital 
expressamente estabelecesse a impossibilidade de cobertura para as sanções de competência do 
TCU. O Tribunal, acolhendo majoritariamente a tese do relator, julgou parcialmente procedente 
a Representação, revogando, ex tunc, a cautelar adotada e cientificando a Eletrobras de que: (i) 
“a contratação de seguro cuja apólice inclua cobertura de indenização ou pagamento de sanções 
aplicadas por órgãos do Estado, em virtude de atos praticados com dolo ou culpa, no segundo 
caso quando comprovado que não foram adotadas as precauções e medidas normativas e legais 
que se esperaria de um homem médio, afronta os princípios da moralidade e da supremacia do 
interesse público, previstos, respectivamente, no art. 37, caput, da Constituição da República, e 
no art. 2º, caput, da Lei n.º 9.784/1999”; e (ii) “a contratação de seguro para defesa de dirigentes 
em processos administrativos ou judiciais, cuja apólice inclua cobertura em caso de prática de 
atos manifestamente ilegais, contrários ao interesse público, praticados com dolo ou culpa, nesse 
último caso quando comprovado que não foram adotadas as precauções e medidas normativas 
e legais que se esperaria de um homem médio, afronta o disposto nos princípios da moralidade, 
legalidade e supremacia do interesse público, previstos, respectivamente, no art. 37, caput, da 
Constituição da República, e no art. 2º, caput, da Lei n.º 9.784/1999.
 
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De acordo com Ilan Goldberg, 
Em matéria de responsabilidade do 
administrador, a doutrina ensina que 
um grave problema de compreensão 
desta disciplina decorre da tentativa de 
compreendê-la sem que segmentem 
os campos de incidência dos deveres 
diligência e de lealdade. O pretenso exame 
conjunto peca justamente porque deixa 
de estabelecer o corte metodológico 
a que nos referimos anteriormente, 
cujos efeitos para o seguro  D&O  são 
importantíssimos.
A conduta do administrador, para fins de acionamento 
do seguro e liberação dos valores para ressarcimento dos 
prejuízos, requer análise detida do conteúdo do ato gestão, 
devendo, ser consideradas as disposições da Lei n.º 6.404/76, 
da Lei n.º 13.303/2016 (e do respectivo estatuto da estatal) e 
da Lei n.º 13.655/201894, que trouxe recentemente disposições 
sobre segurança jurídica e eficiência na criação e na aplicação 
do direito público, legislação imbuída em, de certa maneira, 
proteger o administrador e a gestão pública, dotando a prática 
do ato administrativo de maior robustez e valor técnico.
94 Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, 
decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa 
deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas. [...]
Art. 22.  Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os 
obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu 
cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.
UMA ANÁLISE 
SOBRE O 
PLANEJAMENTO 
DAS EMPRESAS 
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4. UMA ANÁLISE 
SOBRE O 
PLANEJAMENTO 
DAS EMPRESAS 
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A atividade das estatais é desencadeada mediante a 
aplicação das disposições constitucionais, e o art.174 da 
Constituição Federal95 orienta que uma das diretrizes da 
Ordem Econômica de incumbência do Estado é o incentivo ao 
planejamento, ao qual reconhece como instituto determinante 
para o setor público e privado, rememorando-se que o 
planejamento é elencado como princípio fundamental da 
Administração Pública desde a edição do Decreto-lei 200 de 
196796.
4.1 Planejamento: uma visão ampla
O objeto de qualificar o planejamento como princípio 
é desenvolver a ideia do “planejamento global, sem ações 
95 Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o 
Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, 
sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
96 Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes 
princípios fundamentais: I - Planejamento.
 
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contraditórias, que se anulem, ou esforços contraproducentes, 
que gerem retrabalho, principalmente porque os recursos são 
escassos e a ação administrativa deve ser eficiente”97.
De acordo com Octaviani e Nohara98, o planejamento “é o 
instrumento por meio do qual alinham-se os comportamentos, 
tornando compreensível a atividade global dos vários atores, 
vertidos, obrigatoriamente aos mesmos fins”.
Nesta mesma linha, Eros Grau99, sobre o planejamento 
discorre que
O planejamento implica em que as ações 
do setor público sejam coordenadamente 
de senvolvidas. Tal característica acarreta 
o benefício de se impedir a ocupação 
múltipla e concomitante de várias 
unidades do setor público na perseguição 
de um mesmo objetivo, o que, ademais, 
muitas vezes poderia encaminhá-las 
a um regime de concorrência, em que 
articulassem ações contraditórias, 
levando os esforços desempenhados 
por todas elas, quando adicionados, a 
resultados negativos. 
97 OCTAVIANI, Alessandro; NOHARA, Irene Patrícia. Estatais. São Paulo: 
Thomson Reuters Brasil, 2019, p. 79/80.
98 OCTAVIANI, Alessandro; NOHARA, Irene Patrícia. Estatais. São Paulo: 
Thomson Reuters Brasil, 2019, p. 80/81.
99 GRAU, Eros Roberto. Planejamento econômico e regra jurídica. 
Disponível em https://edisciplinas.usp.br/pluginfile.php/1894677/mod_resource/
content/0/06%20GRAU.%20Planejamento%20economico%20e%20regra%20
juridica.pdf Acesso em ago/2018.
 
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A aplicação de técnicas de previsão e a 
pressupo sição de ação coordenada dos 
vários órgãos e serviços do setor público, 
na busca da realização de fins pre viamente 
determinados, pois, são características 
que discriminam o planejamento. Mais 
ainda, porque  o produto da atividade de 
planejamento não se resume singelamente 
à definição de diretrizes, mas compreen-
de também a determinação, ainda que 
em larga escala, dos meios necessários 
à realização dos objetivos a serem 
perseguidos, alinha-se também, ao lado 
daquelas duas características apontadas, 
a concernente à indi cação dos meios 
adequados ao alcance dos fins em função 
dos quais a atividade de planejamento se 
desen cadeou. 
[...] Anotei que são características do 
planejamento, enquanto objeto de nossa 
observação, tal como exercitado nas 
economias de mercado, a aplicação de 
técnicas de previsão e a pressuposição 
de ação coordenada dos vários órgãos 
e serviços do setor público, na busca 
da realização de fins previamente 
determinados, bem assim a predisposição 
dos meios adequados ao alcance de tais 
fim.
Dessa forma, compreendida como integrante da 
Administração Pública, as empresas estatais têm o dever de 
 
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alinhar-se ao planejamento do Estado, bem como deve, instituir 
seu próprio planejamento, como forma de promover seu 
desenvolvimento e atendimento de sua função social.
Nessa esteira, imbuído na missão constitucional de 
incentivar o planejamento, o Estado, por ocasião da atividade 
legiferante, ao ensejo da edição da Lei das Estatais, positivou a 
obrigatoriedade de as estatais desenvolverem seu planejamento, 
não apenas como instrumento de organização, mas como 
elemento de controle e monitoramento, por intermédio do 
planejamento estratégico, mecanismo que reduz as incertezas 
e norteia os passos futuros dos dirigentes, tendo surgido 
da necessidade das organizações se programarem frente à 
velocidade das mudanças sociais, ambientais e empresariais. 
Para o setor público, Silva100 ressalta que as questões 
ligadas à concorrência deixam de ser o foco, que passa a ser 
a efetividade na prestação de serviços públicos, pois, com a 
progressiva intervenção do Estado no domínio econômico, a 
função do planejamento acompanhou a progressão estatal com 
relevância central, sendo possível estabelecer, via planejamento, 
[...] uma relação entre decisões alocativas, 
estratégias de mercado, metas e 
prioridades inerentes ao exercício deu 
atividade, de um lado e as funções de 
100 SILVA, Flávia de Araújo e; GONÇALVES, Carlos Alberto. O Processo de 
Formulação e Implementação de Planejamento Estratégico em Instituições do Setor 
Público. Rev. Adm. UFSM, Santa Maria, v. 4, n. 3, p. 458-476 set./dez. 2011 Disponível 
em https://periodicos.ufsm.br/reaufsm/article/view/3833/2607 Acesso jul/2019.
 
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relevância pública que justificaram a 
criação da empresa estatal, de outro 
lado101.
A Administração Pública está sempre diante de 
responsabilidades, exigências complexas e desafios 
decorrentes das metas e dos objetivos a serem alcançados. 
Muitas vezes sua atuação revela-se árdua, à medida que deve 
aumentar a quantidade e qualidade dos serviços prestados 
simultaneamente com o aumento da eficiência102, tendo, ainda, 
contingenciamento frequente dos recursos públicos como 
elemento dificultador. 
Destarte, órgãos e entidades enfrentam a necessidade de 
desenvolver mecanismos e modelos eficazes para medir, avaliar 
e gerir o seu desempenho e, nesse sentido, é fundamental para o 
aprimoramento da governança pública que instrumentos como 
planejamento estratégico, gestão de riscos, controles interno 
e externo sejam, também, inibidores de práticas prejudiciais à 
sociedade em prol de interesses privados103.
101 REISDORFER, Guilherme F. Dias. Instrumentos para gestão e controle das 
empresas estatais: plano de negócios e estratégia de longo prazo. In. JUSTEN FILHO, 
Marçal (Org.). Estatuto jurídico das empresas estatais: Lei 13.303/2016. São Paulo: 
Editora Revista dos Tribunais, 2016, p. 219.
102 FERNADES, Alan Gabriel., FURTADO, Renata Pedretti Morais; FERREIRA, 
Patrícia Aparecida. Aplicação do Balanced Scorecard no Auxílio à Formulação 
do Planejamento Estratégico no Setor Público: O Caso da DEA/UFLA. E&G 
Economia e Gestão, Belo Horizonte, v. 16, n. 42, Jan./Mar. 2016. Disponível em 
http://periodicos.pucminas.br/index.php/economiaegestao/article/view/P.1984-
6606.2016v16n42p218 Acesso em jul/2019.
103 Para maior profundidade sobre corrupção e controle das estatais, consultar 
o capítulo 1 desta obra.
 
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4.2 O plano de negócios e a 
estratégia de longo prazo
A Lei n.º 13.303/2016 trouxe paraas empresas estatais o 
plano de negócios e estratégia de longo prazo, consagrando 
a nível formal e compulsório o planejamento estratégico para 
estas entidades. Há que se falar, portanto, em concretização 
da atividade de planejamento e o desenvolvimento do controle 
sobre a efetiva consecução do delineamento estabelecido.
Para Reisdorfer104, o planejamento revela-se como 
instrumento de controle das atividades desenvolvidas e o torna 
mais transparente e eficaz, tendo em vista que exterioriza as 
consequências almejadas, possibilitando que os interessados 
cobrem o cumprimento das metas traçadas e resultados 
previstos, estabelecendo, portanto, a condução da atuação das 
empresas estatais.
A Lei105 impõe ao Conselho de Administração que, ao final 
de cada ano, defina o planejamento empresarial de curto prazo 
para o ano seguinte e revise o planejamento empresarial de 
longo prazo, para os próximos cinco anos. 
O plano de negócios tem conteúdo específico e concreto, 
na medida em que constitui o ato que orientará a atuação da 
104 REISDORFER, Guilherme F. Dias. Instrumentos para gestão e controle das 
empresas estatais: plano de negócios e estratégia de longo prazo. In. JUSTEN FILHO, 
Marçal (Org.). Estatuto jurídico das empresas estatais: Lei 13.303/2016. São Paulo: 
Editora Revista dos Tribunais, 2016, p. 224.
105 Artigo 23, parágrafo primeiro, Lei n.º 13.303/2016.
 
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empresa estatal no curto prazo, com vigência exclusiva para 
cada exercício106. 
Já a estratégia de longo prazo tem previsões abrangentes 
e horizonte mais amplo, com vigência de no mínimo cinco 
anos subsequentes à sua elaboração107 e com propensão a dar 
maior ênfase na definição de diretrizes e dos objetivos gerais 
da empresa, os quais nortearão a elaboração do planejamento 
de curto prazo e serão implementados a partir do plano de 
negócios.
Conclui-se, portanto, que os planejamentos de curto e 
longo prazo devem ser compatíveis entre si, de maneira que, 
segundo Antunes108, o primeiro é um degrau para chegar ao 
segundo e este, diretriz para a definição dos indicadores e 
meta daquele, mas ambos devem conter métricas objetivas e 
auditáveis de monitoramento.
Estabelecendo elementos que conduzirão a atuação 
das empresas estatais, o planejamento revela-se como 
instrumento de controle das atividades desenvolvidas e torna 
o próprio controle mais eficaz, notadamente o controle social, 
tendo em vista que o planejamento termina por exteriorizar 
as consequências almejadas com a medida administrativa, 
possibilitando que os interessados cobrem o cumprimento das 
metas traçadas109.
106 Artigo 23, parágrafo primeiro, inciso I, Lei n.º 13.303/2016.
107 Artigo 23, parágrafo primeiro, inciso II, Lei n.º 13.303/2016.
108 ANTUNES, G. A. Estatuto Jurídico das Empresas Estatais. Belo Horizonte: 
Fórum, 2017.
109 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; KLEIN, Aline Lícia. Tratado de 
 
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O Tribunal de Contas da União, através do Acórdão 
2.993/2018 do Plenário, também já reconheceu grandes 
avanços trazidos pela Lei n.º 13.303/16: o poder regulamentar e 
o planejamento estratégico que as empresas estatais passaram 
a ter como poder-dever,    mesmo que disponham de uma 
discricionariedade regrada para editar seus regulamentos e 
definir seus planos e metas.
O Acórdão supracitado foi muito claro ao determinar que 
com fulcro no art. 250, inciso III, do 
Regimento Interno do TCU, recomendar 
à [omissis] que, com fulcro no poder 
regulamentar outorgado pelo art. 40 
da  Lei  13.303/2016, adote política para 
disciplinar a contratação de consultorias, 
com requisitos e mecanismos definidos 
para a avaliação e comprovação da 
necessidade dos serviços, efetividade dos 
produtos entregues pelas consultorias, 
existência de sobreposição entre 
contratos sucessivos e o alinhamento 
das contratações com o planejamento de 
longo prazo da empresa.
Assim, ainda que seja uma legislação relativamente 
recente, o Tribunal de Contas da União está atento não só a 
sua aplicação, como também no reconhecimento da intenção 
do legislador em impor mais obrigações às estatais, tendo como 
Direito Administrativo: Funções Administrativas do Estado. São Paulo: Ed. RT, 2014, 
p. 633
 
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objetivo que estas entidades cumpram - de maneira efetiva - 
sua função social, devidamente vinculada ao interesse público 
que justificou a sua criação.
Ambos os institutos compõem, ainda, elemento de 
viabilidade do controle social decorrente da transparência de 
planos e metas, haja vista que, sabendo o que se pretende fazer, 
é mais fácil cobrar o que não foi realizado, não sendo outra a 
preocupação, senão a eficiência e eficácia na gestão e uso dos 
recursos públicos, como asseverado por Bragagnoli110.
Essa “prestação de contas” por intermédio da divulgação 
do planejamento estratégico também é reconhecida como 
elemento de validação do controle social pelo Tribunal de Contas 
da União111 que, sobre a gestão administrativa já discorreu que
Mais importantes ainda são os resultados 
obtidos nas atividades finalísticas. São 
essas que justificam o propósito da 
organização. Os principais objetivos e 
indicadores devem ser tornados públicos, 
bem como as respectivas metas definidas, 
110 BRAGAGNOLI, Renila. A Lei n.º 13.303/2016 e o moderno controle das 
empresas estatais. Anais do SEMINARIO INTERNACIONAL EN CULTURA DE LA 
LEGALIDAD: “LOS DESAFIOS DEL ESTADO DE DERECHO EN EL SIGLO XXI”. Madri, 
2017a. Disponível em <https://e-archivo.uc3m.es/bitstream/handle/10016/25666/
lei_lacerda_SICL_2017.pdf?sequence=1>. Acesso em: mai. 2018.
111 UNIÃO, Tribunal de Contas da. Referencial de combate à fraude e 
corrupção: aplicável a órgãos e entidades da Administração Pública. Brasília: TCU, 
Coordenação-Geral de Controle Externo dos Serviços Essenciais ao Estado e das 
Regiões Sul e Centro-Oeste (Coestado), Secretaria de Métodos e Suporte ao Controle 
Externo (Semec), 2017.
 
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prazos e os resultados alcançados. 
O objetivo é permitir que o controle 
social acompanhe o desempenho das 
atividades da organização e, assim, saber 
se a sua função está sendo cumprida 
adequadamente.
 Evidente que a intenção da Lei, ao criar o planejamento 
através do plano de negócios e da estratégia de longo prazo, 
visa submeter a atuação dos gestores a controles pautados 
por parâmetros jurídicos, mas também por resultados 
práticos, exigíveis precisamente porque foram considerados 
possivelmente atingíveis em razão do planejamento. Não é 
outra a preocupação, senão a eficiência e eficácia na gestão dos 
recursos públicos.
A 
NORMATIZAÇÃO 
DAS DESPESAS 
COM 
PUBLICIDADE E 
PATROCÍNIO
 
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5. A NORMATIZAÇÃO 
DAS DESPESAS 
COM PUBLICIDADE 
E PATROCÍNIO
A Lei das Estatais foi inovadora em muitos assuntos e um 
tema relevante que deve ser destacado é o controle com os 
gastos relativos às despesas com publicidade e patrocínio. 
O art. 27, §2º admite que as estatais poderão celebrar 
convênio ou contrato de patrocíniocom pessoa física ou 
jurídica para promoção de atividades culturais, sociais, 
esportivas, educacionais e de inovação tecnológica, desde que 
comprovadamente vinculadas ao fortalecimento de sua marca. 
Assim, é imprescindível que haja vinculação com a função social 
entidade, conceito importantíssimo que foi expressamente 
previsto no caput do art. 27, ao dispor que a função social será a 
realização do interesse coletivo ou de atendimento a imperativo 
da segurança nacional112.
Mesmo com a expressa necessidade de vinculação entre o 
patrocínio a ser ofertado e o nexo de causalidade com a função 
social da estatal, o art. 93 foi contundente ao impor limites 
aos gastos: as despesas com publicidade e patrocínio não 
112 Para maior aprofundamento sobre função social da estatal, consultar o item 2.
 
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ultrapassarão, em cada exercício, o limite de 0,5% da receita 
operacional bruta do exercício anterior113, impondo, ainda, no 
§2º que é vedado à estatal realizar, em ano de eleição para 
cargos do ente federativo a que sejam vinculadas, despesas com 
publicidade e patrocínio que excedam a média dos gastos nos 
3 (três) últimos anos que antecedem o pleito ou no último ano 
imediatamente anterior à eleição.
Há, contudo, a exceção do §1º do art. 93, no sentido de 
admitir que o limite de 0,5% referido acima seja ampliado até 
2%, desde que seja mediante proposta motivada da diretoria da 
estatal, baseada em parâmetros de mercado do setor específico 
da sua área de atuação, sendo necessária a posterior análise e 
aprovação do Conselho de Administração.
Sobre a monetarização para inferir o valor teto dos gastos 
com patrocínio, o teto monetário irá acompanhar a variação 
anula de receita da estatal, de maneira que, caindo a receita, o 
gasto com publicidade e patrocínio também irá cair, ao passo 
que, subindo, as despesas também poderão ser majoradas114, 
ou seja, apesar de conter um percentual fixo, o valor será 
anualmente variável, em função da receita bruta alcançada.
É incontestável que impor limites financeiros para 
publicidade e patrocínio tem intenção de preservar os princípios 
basilares da Administração Pública. 
113 O art. 60 do Decreto n.º 8.945/16, ao regular a mesma matéria, determina 
que a receita operacional bruta do exercício anterior será aferida com base nas 
demonstrações contábeis consolidadas do conglomerado estatal.
114 ANTUNES, G. A. Estatuto Jurídico das Empresas Estatais. Belo Horizonte: 
Fórum, 2017, p. 340.
 
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Os princípios da legalidade e da moralidade são protegidos 
ao vincular as ações de publicidade e patrocínio com a função 
social devidamente assentada na lei de criação de cada 
empresa estatal e o princípio da impessoalidade é respeitado 
quando limita as despesas de patrocínio no ano eleitoral, 
evitando promoções pessoais vedadas, inclusive   porque a 
publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas 
dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo 
ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, 
símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de 
autoridades ou servidores públicos, nos termos do §1º do art. 37 
da Constituição Federal.
Inclusive, apesar de relevante, o contingenciamento 
em ano eleitoral das despesas com publicidade e patrocínio 
não é medida inédita no ordenamento jurídico, reveste-se de 
natureza de conduta vedada nos termos da Lei n.º 9.540/97115.
É assim que se constrói uma conduta de integridade 
e probidade administrativa, evitando-se a corrupção com 
maior controle no que tange ao uso dos recursos públicos, 
especialmente as despesas envolvendo gastos voltados à 
promoção ou fomento indevidos, destinados ao benefício de 
particulares em detrimento do interesse público decorrente da 
115 Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes 
condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos 
eleitorais: [...]VII - realizar, no primeiro semestre do ano de eleição, despesas com 
publicidade dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas 
entidades da administração indireta, que excedam a média dos gastos no primeiro 
semestre dos três últimos anos que antecedem o pleito;     
 
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atividade desempenhada pela empresa pública ou sociedade de 
economia mista.
Não é demais destacar que o Tribunal de Contas da União 
analisa com cautela os contratos de patrocínio, tendo realizado, 
em 2018, auditoria em instrumentos celebrados por seis estatais 
e, muito embora tenham sido avençados sob a égide da Lei 
n.º 8.666/93, a Corte de Contas assentou que a Secretaria de 
Comunicação Social da Presidência da República (Secom/PR) 
alterasse seus normativos para apresentar maior detalhamento 
dos elementos mínimos que devem compor o planejamento de 
ações de patrocínio, desde o planejamento mais abrangente 
vinculado ao planejamento estratégico da estatal, até o 
planejamento em nível de ação unitária de patrocínio, bem 
como implementar a obrigatoriedade de transparência das 
ações de patrocínio, como dispor de informações no site das 
estatais, incluindo, em especial, a motivação para a seleção 
do patrocinado116, o que denota que a Lei das Estatais está em 
consonância com jurisprudência do TCU, no que concerne a 
um maior controle e cautela sobre os contratos de patrocínio 
celebrados pelas empresas públicas e sociedades de economia 
mista.
116 Acórdão n.º 2.770/2018 – Plenário.
A EVOLUÇÃO 
LEGISTATIVA E A 
POSITIVAÇÃO DOS 
ENTENDIMENTOS 
DO TRIBUNAL DE 
CONTAS DA UNIÃO 
SOBRE LICITAÇÕES 
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6. A EVOLUÇÃO 
LEGISTATIVA E A 
POSITIVAÇÃO DOS 
ENTENDIMENTOS 
DO TRIBUNAL DE 
CONTAS DA UNIÃO 
SOBRE LICITAÇÕES 
PÚBLICAS
Especificamente acerca das inovações legislativas no que 
tange às licitações e contratos, a Lei foi bastante discricionária, 
permitindo que cada empresa estatal crie e molde seu próprio 
regulamento de licitações (art. 40), levando em consideração 
suas peculiaridades e especificidades de mercado, pois a Lei 
Geral de Licitações, ainda de 1993, não pôde responder de 
maneira satisfatória e igualitariamente às empresas que prestam 
serviços públicos e às que desenvolvem atividade econômica.
Com toda sorte da inovação legislativa, grande parte das 
inspirações licitatórias da Lei das Estatais adveio das boas 
experiências decorrentes da Lei n.º 10.520/2002, Lei do pregão, 
e da Lei n.º 12.462/2011, Lei do RDC.
 
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Não pairam dúvidas, contudo, acerca do inegável avanço 
que a Lei das Estatais trouxe em matéria de licitações, não 
apenas por delegar às empresas públicas e às sociedades de 
economia mista a criação de seus próprios regulamentos 
internos, mas por normatizar os modernos entendimentos 
da doutrina administrativista e da jurisprudência consolidada 
do Tribunal de Contas da União, acompanhando, decerto, a 
evolução do Direito e da sociedade.
6.1 O regulamento interno de cada 
estatalA legislação impôs às estatais o dever de, em 24 meses a 
partir de 30.06.2016, insculpir regulamentação interna sobre 
licitações e contratos administrativos, devendo, para tanto, 
cada entidade normatizar seu próprio procedimento licitatório 
e contratual.
Em caso de não atendimento do dispositivo, não obstante 
a mora da administração em aprovar seus normativos, entende-
se que os processos licitatórios devem ser analisados pela 
área jurídica com base na Lei n.º 13.303/2016 e na doutrina já 
existente, em razão do princípio da continuidade do serviço 
público.
Frise-se, também, que o Tribunal de Contas União celebrou 
acordo de cooperação com a Fundação Getúlio Vargas para 
enriquecer ainda mais o Observatório das Estatais, criado pela 
referida Fundação. O Observatório fiscaliza a plena aplicação 
 
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da Lei das Estatais, de maneira que as empresas que ainda estão 
em processo de adequação precisam rapidamente encontrar 
meios para atender aos ditames da norma e evitar que os 
administradores sofram eventuais sanções emanadas pelos 
órgãos de fiscalização e controle.
É conveniente, acerca do prazo de adaptação, colacionar 
o recente Acórdão 2.279/19 do Tribunal de Contas da União 
– Plenário, admitindo a  aplicação da Lei n.º 13.303/2016 nos 
procedimentos licitatórios que serão publicados, mesmo que a 
fase interna tenha sido iniciada anteriormente à data prevista no 
art. 91 da Lei das Estatais117, com vistas à obtenção dos potenciais 
benefícios apresentados pela nova legislação. É, portanto, uma 
interpretação bem alargada do §3º do art. 91 da Lei das Estatais, 
mas no caso concreto, “desde 2014, as peças técnicas da fase 
interna da licitação foram elaboradas tendo como base a Lei n.º 
8.666/93 e a Lei n.º 10.520/2002 (Lei do Pregão) e que, desde 
a publicação da Lei das Estatais, nenhum ato administrativo 
determinou ou regulamentou a migração gradual de licitações”. 
Em verdade, a interpretação do TCU foi dada pela falta de 
razoabilidade em usar dados e instrução processual datada do 
117 Art. 91. A empresa pública e a sociedade de economia mista constituídas 
anteriormente à vigência desta Lei deverão, no prazo de 24 (vinte e quatro) meses, 
promover as adaptações necessárias à adequação ao disposto nesta Lei.
§ 1º A sociedade de economia mista que tiver capital fechado na data de entrada em 
vigor desta Lei poderá, observado o prazo estabelecido no caput , ser transformada 
em empresa pública, mediante resgate, pela empresa, da totalidade das ações de 
titularidade de acionistas privados, com base no valor de patrimônio líquido constante 
do último balanço aprovado pela assembleia-geral.
§ 2º (VETADO).
§ 3º Permanecem regidos pela legislação anterior procedimentos licitatórios e 
contratos iniciados ou celebrados até o final do prazo previsto no caput.
 
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ano de 2014, acrescido do fato de que, no período da auditoria, 
mesmo após os 24 meses para regulamentação interna, a estatal 
auditada ainda não tinha aprovado seu Regulamento Interno de 
Licitações e Contratos. Trata-se, ao nosso ver, de uma medida 
mais pedagógica do que jurisprudencial acerca da aplicação 
temporal da Lei das Estatais, sob pena de admitir-se uma 
interpretação claramente contra legem.
Uma questão interessante quando da elaboração do 
regulamento interno diz respeito à aplicação subsidiária da Lei 
n.º 8.666/93 às licitações das empresas estatais, a discussão 
é interessante justamente porque a Lei das Estatais é uma 
legislação recente, com grande impacto econômico e gerencial, 
sendo muito natural, no começo de sua aplicação, que haja 
dificuldades práticas, o que pode demandar integração de 
fontes, mas, de pronto, informa-se a incompatibilidade entre as 
Leis, o que desautoriza, ao nosso entender, a aplicação da Lei n.º 
8.666/93 para suprir as eventuais lacunas da Lei n.º 13.303/16. 
Desta maneira, em caso de qualquer omissão ou dubiedade 
nas disposições da Lei das Estatais, não se deve buscar socorro 
nas disposições da Lei n.º 8.666/93. 
A ausência de aplicação subsidiária não afasta, contudo, 
a aplicação dos conceitos jurídicos desenvolvidos em razão da 
Lei n.º 8.666/93 ou de outras legislações licitatórias, seja pela 
doutrina, seja pela jurisprudência. 
Em outras palavras, muito embora não possa haver aplicação 
subsidiária, não há incompatibilidade valer-se, por exemplo, de 
Acórdãos do Tribunal de Contas da União que tratam sobre 
 
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dispensa de licitação em razão de situação emergencial, pois o 
conceito jurídico acerca do que seria “situação emergencial” é o 
mesmo, seja na Lei Geral de Licitações, seja na Lei n.º 13.303/16.
Superando sua definição como instrumento meramente 
burocrático, o regulamento interno é um dos instrumentos 
privilegiados para que a estatais concretizem as funções 
constitucionais e cumpram a sua função social, “criando critérios 
técnicos, econômico-sociais e jurídicos que materializem e 
torne rotina, em sua prática diária, os mandamentos mais 
amplos da Ordem Econômica”118.
Mais que atender aos preceitos impostos pela Lei, a 
elaboração do regulamento interno de licitações e contratos 
não pode ser encarado como mera burocracia, pois, como 
assertivamente registram Octaviani e Nohara119, 
[...] sua definição e ajuste ao regime 
funcional das estatais significa um dos 
pontos mais relevantes na existência e 
atividade empresária de uma estatal, dada 
a capacidade indutora que o poder de 
compra estatal tem em relação às nossas 
estruturas de mercado.
Destarte, quando da sua elaboração, a estatal deverá 
atentar aos parâmetros da Lei, sob pena de ilegalidade, mas 
não de ser pura reprodução da Lei n.º 13.303/2016, sob pena 
118 OCTAVIANI, Alessandro; NOHARA, Irene Patrícia. Estatais. São Paulo: 
Thomson Reuters Brasil, 2019, p. 137.
119 OCTAVIANI, Alessandro; NOHARA, Irene Patrícia. Estatais. São Paulo: 
Thomson Reuters Brasil, 2019, p. 137.
 
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de frustrar utilidade ao documento, dado não se ocupar em 
atender a missão específica de cada entidade, de acordo com a 
sua função social, além de ter a competência para especificar, 
publicizar e trazer segurança jurídica aos procedimentos da 
entidade, tanto para os gestores quanto para as empresas 
licitantes.
O conteúdo mínimo que deve se ocupar o regulamento 
interno está previsto no art. 40 da Lei, envolvendo: glossário 
de expressões técnicas; cadastro de fornecedores; minutas-
padrão de editais e contratos; procedimentos de licitação e 
contratação direta; tramitação de recurso; formalização de 
contratos; gestão e fiscalização de contratos; aplicação de 
penalidades; recebimento do objeto do contrato.
6.1.1 As minutas-padrão
Uma das diretrizes trazidas pelo art. 32120 da Lei das Estatais 
é a padronização dos instrumentos convocatórios e das minutas 
de contratos de acordo com normas internas específicas, ou 
seja, mediante o que foi peculiarmente previsto no regulamento 
de cada entidade, de maneira que “a administração deverá 
homogeneizar as características técnicas de cada objeto licitado 
e o desempenho na sua execução”, conforme salientam Barcelos 
Torres121.
120 Art. 32. Nas licitações e contratosde que trata esta Lei serão observadas 
as seguintes diretrizes: I - padronização do objeto da contratação, dos instrumentos 
convocatórios e das minutas de contratos, de acordo com normas internas específicas;
121 TORRES, Ronny Charles Lopes de. BARCELOS, Dawison. Licitações e Contratos 
nas Empresas Estatais. Regime licitatório e contratual da Lei 13.303/2016. Salvador: 
Juspodivm, 2018, p. 218.
 
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A padronização é, sem embargo, um elemento em prol do 
princípio da eficiência, dado que “gera uma série de benefícios 
como redução de custos, otimização de treinamento e, 
especialmente, favorece a integração e o compartilhamento 
de trabalho, informações e experiências”122, motivo pelo qual 
as estatais devem esmerar-se não apenas na produção de um 
regulamento interno de licitações e contratos harmonizado 
com seu nicho de atuação, mas também atender à diretriz de 
padronização, adotando, com a brevidade necessária as boas 
práticas de gestão, as minutas-padrão tanto de edital quanto 
de contrato, após submissão ao órgão jurídico e ao órgão 
deliberativo correspondente. 
6.2 A extinção das modalidades de 
licitação
A Lei nº. 8.666/93 classifica as modalidades de licitação 
em concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão. 
As diferenças entre elas estão basicamente nos participantes, 
no objeto a ser licitado e no valor da contratação. Os valores 
de referência foram, inclusive, recentemente alterados pelo 
Decreto n.º 9.412/2018123.
122 NIEBUHR, Joel de Menezes; NIEBUHR Pedro de Menezes. Licitações e 
Contratos das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 121.
123 Art. 23: [...]  - para obras e serviços de engenharia:    a)  convite  -  até R$ 
150.000,00 (cento e cinquenta mil reais);  b) tomada de preços - até R$ 1.500.000,00 
(um milhão e quinhentos mil reais);   c) concorrência: acima de R$ 1.500.000,00 (um 
milhão e quinhentos mil reais);   II - para compras e serviços não referidos no inciso 
anterior: a) convite - até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais);   b) tomada de preços - até 
R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais);      c)  concorrência  -  acima de R$ 
650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais).  
 
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Um grande avanço da Lei das Estatais foi a extinção das 
modalidades de licitação em razão do preço da obra/serviço 
e o afastamento da utilização do Regime Diferenciado de 
Contratações Públicas, Lei n.º 12.462/11, sendo mantido apenas 
o Pregão, previsto na Lei n.º 10.520/2002. 
Destarte, para as licitações das empresas estatais não há 
mais as modalidades convencionais da Lei Geral de Licitações. 
Preferencialmente deve ser adotado pregão, nos termos do art. 
32, IV e, quando não for possível, será feito o procedimento 
licitatório nos termos modernos impostos pela Lei das Estatais, 
um pouco semelhante ao RDC, haja vista a inversão de fases, 
a fase recursal única e o orçamento sigiloso. Ambas as formas 
de certame, porém, devendo ser realizada, de preferência, de 
forma eletrônica.
No procedimento licitatório das estatais, portanto, não há 
classificação em razão do valor: ou é utilizado o pregão, ou o 
procedimento licitatório de cada estatal, conduzido segundo as 
normas gerais da Lei n.º 13.303/2016, mas, principalmente, de 
acordo com o regulamento interno de licitações e contratos de 
cada entidade, que agora conta com ampla discricionariedade 
para regular e conduzir a licitação em razão de suas 
especificidades.
Tal inovação simplifica os prazos e procedimentos, 
fazendo com que cada peculiaridade estatal seja prevista no 
regulamento próprio de licitações e contratos, não se atrelando 
o procedimento ao valor do certame, o que evita falhas na 
condução, na observância dos prazos, dando eficiência a todo 
 
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o processo, além de trazer segurança às empresas licitantes, já 
que, para a Lei das Estatais, a concorrência é ampla, destinada 
a todos que cumpram os requisitos do edital, visando sempre a 
obtenção da proposta mais vantajosa para a administração.
6.3 Os princípios licitatórios 
específicos 
Embora as empresas estatais tenham que normalizar 
suas próprias regras de licitação com base em regulamentos 
internos, nos termos já explanados nos tópicos acima, a Lei das 
Estatais forneceu princípios básicos para licitação das entidades 
que dispõe:
Art. 31. As licitações realizadas e os 
contratos celebrados por empresas 
públicas e sociedades de economia mista 
destinam-se a assegurar a seleção da 
proposta mais vantajosa, inclusive no que 
se refere ao ciclo de vida do objeto, e a 
evitar operações em que se caracterize 
sobrepreço ou superfaturamento, 
devendo observar os princípios da 
impessoalidade, da moralidade, da 
igualdade, da publicidade, da eficiência, 
da probidade administrativa, da 
economicidade, do desenvolvimento 
nacional sustentável, da vinculação ao 
instrumento convocatório, da obtenção 
de competitividade e do julgamento 
objetivo. 
 
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Em comparação ao regime da Lei n.º 8.666/93 e seus 
princípios do artigo 3º124, a Lei n.º 13.303/16, neste artigo 31, não 
se referiu ao princípio da legalidade, mas acrescentou, o princípio 
da economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável, 
de modo que em grande parte, o dispositivo confirmou o regime 
principiológico de licitações do artigo 3º da Lei n.º 8.666/93, 
dado que repetiu os princípios da impessoalidade, moralidade, 
igualdade, publicidade, probidade administrativa, vinculação ao 
instrumento convocatório e julgamento objetivo.
Como muitos desses princípios são repetições do regime 
já conhecido, vamos nos ater aos princípios específicos e que 
foram inovações trazidas pela Lei das Estatais, reforçando, 
ademais, que os preceitos da Lei n.º 13.303/16 são compatíveis 
e também identificados com os princípios gerais que regem a 
Administração Pública como um todo, principalmente com os 
previstos no caput do artigo 37 da Constituição Federal, inclusive 
porque a Lei das Estatais faz expressa menção ao princípio da 
eficiência, que também será analisado.
6.3.1 Economicidade
A economicidade é a expressão econômica da eficiência, 
impondo às empresas estatais, enquanto integrantes da 
Administração Pública, o dever de buscar o mínimo de oneração 
124 Art. 3o  A licitação destina-se a garantir a observância do princípio 
constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração 
e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em 
estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da 
moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação 
ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.
 
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em suas escolhas, o que exige que as ações nesse sentido sejam 
direcionadas à licitação, porém, todo o procedimento deve 
ser feito com o menor gasto de recursos públicos. A empresa 
estatal deve obter o melhor e mais satisfatório resultadocom o 
menor gasto possível de dinheiro público.
No entanto, não é um princípio absoluto, pois não deve 
prevalecer isoladamente de outros princípios existentes, 
principalmente a legalidade e a isonomia, mas a orientação é 
que a empresa estatal não entabule compromissos com preços 
fora da realidade do mercado.
O artigo 31 reflete como garantir a economicidade: a 
seleção da proposta mais vantajosa deverá considerar o ciclo 
de vida do objeto, bem como impõe que não sejam realizadas 
operações nas quais haja sobrepreço e superfaturamento.
6.3.2 O desenvolvimento nacional 
sustentável
O desenvolvimento nacional sustentável busca realizar 
licitações que importem em contratos ambiental, econômico e 
socialmente sustentáveis, sendo elevado, na Lei n.º 13.303/16, 
art. 31, a nível de princípio, por esse motivo, as licitações 
promovidas pelas estatais devem conter diretrizes relacionadas 
à justiça social, promoção da natureza econômica e questões 
ambientais, sendo, portanto, o procedimento licitatório, 
também um instrumento de fomento de políticas públicas125.
125 NIEBUHR, Joel de Menezes; NIEBUHR Pedro de Menezes. Licitações e 
Contratos das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 55.
 
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Dessa forma, a produção e o consumo de bens e serviços 
devem atender às necessidades das gerações atuais, além de 
possibilitar melhores condições de vida e, sem comprometer 
a qualidade ambiental, atender as necessidades das gerações 
futuras. A observância deste princípio implica que qualquer 
decisão de contratação de empresas estatais também deve 
objetivar o desenvolvimento nacional sustentável, servindo as 
licitações e os contratos como instrumentos de desenvolvimento 
do país, garantindo padrões de produção e consumo, nos 
termos da Lei n.º 12.305/2010126.
É um princípio que conclama a 
responsabilidade solidária do Estado 
e da sociedade pela concretização do 
desenvolvimento material e imaterial, 
socialmente inclusivo, durável e equânime, 
ambientalmente limpo, inovador, ético e 
eficiente, no intuito de assegurar o direito 
ao bem-estar no presente e no futuro, 
preferencialmente de modo preventivo e 
precavido127.
De acordo com a doutrina de Octaviani e Nohara128, a 
alocação do desenvolvimento nacional sustentável como 
princípio 
126 Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos; altera a Lei n.º 9.605, de 12 
de fevereiro de 1998; e dá outras providências.
127 ALENCAR, Leandro Zannoni Apolinário de. O novo Direito Administrativo 
e governança pública: responsabilidade, metas e diálogo aplicados à Administração 
Pública do Brasil. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 56.
128 OCTAVIANI, Alessandro; NOHARA, Irene Patrícia. Estatais. São Paulo: 
Thomson Reuters Brasil, 2019, p. 139.
 
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[...] revela a política jurídica visando 
garantir a transversalidade adequada à 
magnitude da tutela do projeto nacional 
de desenvolvimento determinado pela 
Constituição, que prevê como um dos 
eixos mais relevantes, articulado à ideia 
de soberania econômica e popular, o 
direito ao meio ambiente ecologicamente 
equilibrado, nos termos do art. 225.
Para o desenvolvimento sustentável nacional, é necessário 
indicar os parâmetros de mensuração dos critérios de 
sustentabilidade nas licitações e, também, a necessidade da 
existência de normas, para que a competitividade seja objetiva, 
como foi assentado pelo Tribunal de Contas da União129:
132. No entanto, apesar da louvável 
iniciativa, o Instituto peca na forma 
adotada para implementar tais regras 
no certame em comento, ao deixar de 
estabelecer critérios objetivos para 
mensuração das exigências estabelecidas 
no Edital a esse respeito, conforme 
se observa no texto dos itens 10.7.1.4 e 
10.7.1.10, litteris:
SUBITEM: ‘10.7.1.4 A empresa deve 
comprovar que adota medidas para evitar 
o desperdício de água tratada;’.
SUBITEM: ‘10.7.1.10 A empresa deve 
129 Acórdão n.º 122/2012 - Plenário. Rel. Min. Weder de Oliveira.
 
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atender à legislação geral e específica 
quanto à  armazenagem e descarte de 
refugos para reciclagem, tais como aparas 
de papel, chapas de alumínio usadas na 
impressão, solventes, borra de tinta’
133. Conforme se constata, o ICMBio não 
estabelece qualquer critério para avaliação 
do atendimento de tais exigências. Por 
exemplo, o que seria avaliado como 
‘medidas para evitar desperdício de água 
tratada’? A nomenclatura é vaga e dificulta 
a realização de avaliação objetiva de tal 
quesito, uma vez que não se estipulou 
que tipo de medidas seriam consideradas 
válidas para esse fim.
O texto constitucional prevê o direito a um ambiente 
equilibrado, competindo ao Poder Público e a comunidade, 
defendê-lo e preservá-lo para as gerações presentes e vindouras 
e, para cumprir esse direito difuso, a própria Constituição 
ergueu a defesa do meio ambiente como um dos princípios 
norteadores da atividade econômica nacional130, de modo 
que a Lei n.º 13.303/16 alçou o desenvolvimento sustentável 
130 Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e 
na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames 
da justiça social, observados os seguintes princípios: [...]
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme 
o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e 
prestação;   
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso 
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à 
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
 
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nacional à natureza de princípio, pois é possível que o impacto 
ambiental gerado pela máquina pública seja reduzido por meio 
de mudanças no setor produtivo, principalmente quando 
envolvem a contratação da Administração Pública, uma vez que 
o Estado deverá estabelecer critérios de sustentabilidade em 
seus editais de licitação131.
Tratamos, portanto, com a função regulatória das licitações 
públicas, na qual os contratos são utilizados para atender a 
outros propósitos estabelecidos na Constituição Federal, e não 
apenas adquirir um bem ou serviço essencial à função social da 
empresa estatal.
 
6.3.3 Competitividade
A competitividade é uma exigência para que Administração 
Pública incentive e procure agregar à licitação o maior número 
possível de partes interessadas, para que, com isso, haja mais 
propostas, devendo escolher a que for mais vantajosa para o 
interesse público, procurando, sempre, igualdade entre os 
licitantes e eficiência durante todo o procedimento.
131 Como salientou SILVA e OLIVEIRA, in Manual das estatais: questões 
jurídicas, práticas e essenciais de acordo com a lei 13.303/2016 [livro eletrônico]: 
“Há benefícios importantes e tangíveis para a realização de contratações públicas 
sustentáveis. Pode-se citar a melhoria da performance ambiental do país, com a 
redução de emissões de CO², destinação adequada de resíduos, aquisição de produtos 
que não causam ou causam poucos impactos ambientais; redução de custos a médio 
e longo prazo, com contratação de produtos e serviços mais eficientes,inclusive 
do ponto de vista energético; criação de empregos, desenvolvimento da economia 
local, criação e distribuição de riqueza; maior diálogo com o mercado; estímulo a 
concorrência, com a criação de soluções tecnológicas, inovadoras e sustentáveis; além 
de estimular novos comportamentos socioambientais na sociedade.”
 
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    Segundo a doutrina132, 
É no âmbito do princípio da 
competitividade que operam em licitação 
pública os princípios da razoabilidade e 
da proporcionalidade. Ocorre que tais 
princípios oferecem parâmetros para 
decidir se determinada exigência ou 
formalidade é compatível ou não com o 
princípio da competitividade. Sobretudo, 
deve-se atentar ao bom senso, bem como 
à proporção entre as exigências para a 
habilitação e as relacionadas ao objeto da 
licitação e do futuro contrato.
   Destarte, a competitividade está relacionada à legalidade, 
igualdade e impessoalidade, levando em consideração que, 
quando não são colocadas condições excessivas no edital, 
dirigindo ou restringindo a natureza competitiva, aumenta-se 
o número de partes interessadas, o que estimula a disputa entre 
os licitantes133.
6.3.4 Eficiência 
A eficiência foi introduzida no sistema jurídico brasileiro 
como princípio geral da Administração Pública, princípio 
132 NIEBUHR, Joel de Menezes; NIEBUHR Pedro de Menezes. Licitações e 
Contratos das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 53.
133 PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres et al. Comentários à Lei das Empresas 
Estatais. Lei n.º 13.303/2016. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 241.
 
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decorrente da Emenda Constitucional n.º 19/98, foi a 
consolidação do que o direito italiano conhece como “boa 
administração”.
A doutrina de Meirelles134 define o que seria eficiência, 
argumentando que é um dos deveres da Administração Pública:
Que todos os agentes públicos recebam 
suas atribuições com presteza, perfeição 
e desempenho funcional. O princípio 
mais moderno da função administrativa, 
que não se contenta em ser executado 
da mesma maneira que legal, exigindo 
resultados positivos para o serviço 
público e atendimento satisfatório das 
necessidades da comunidade de seus 
membros.
A eficiência também compartilha uma visão dupla: do 
ponto de vista interno, é o caminho para organizar e estruturar 
a Administração Pública, a fim de alcançar os melhores 
resultados na prestação de serviços públicos; de uma visão 
externa, é o modo de ação do agente público, de quem se 
espera o melhor desempenho possível, para que também haja 
melhores resultados na prestação de serviços públicos.
Para Schmidt-Assmann135,
134 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: 
Malheiros, 2003, p. 102.
135 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 13 ed. rev., atual. 
e ampl. São Paulo: Thomson Reuters, 2018, p. 108.
 
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O direito administrativo há de satisfazer 
uma dupla finalidade: a ordenação, 
disciplina e limitação do poder, ao mesmo 
tempo que a eficácia e a efetividade da 
ação administrativa. Isso obriga, entre 
outras consequências, não apenas a 
utilizar o cânone da proibição do excesso 
(princípio da proporcionalidade), senão 
também o da proibição do defeito.
Devemos destacar a ressalva de que há limites para a 
eficiência, e o mais importante é a própria legalidade, porque, 
como García de Enterría bem apontou136, “la famosa eficacia, si 
pretendiese hacerse a la costa del Derecho y como una alternativa 
al mismo no es más que la fuente de la arbitrariedad, como enseña 
la experiencia humana ya más vieja y hoy vívidamente renovada”.
Esse mesmo princípio tem uma grande interseção com as 
Ciências Econômicas, pois o objetivo da Economia é justamente 
obter resultados máximos, mas com a menor quantidade de 
recursos possível. Assim, para uma visão econômica de ação, é 
dever do Estado o uso racional e eficiente dos recursos públicos, 
evitando desperdícios e defeitos. 
Eficiência enquanto princípio, portanto, “influencia na 
seleção de instrumentos para a concretização do interesse 
público com vistas à maximização do bem-estar social, numa 
situação de concorrência entre interesses públicos legítimos”, 
de maneira que seu conceito é mais amplo: “busca-se 
136 FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Licitações e Contratos Administrativos. 
5 ed. rev. atual. e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2013, p. 104.
 
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produtividade e apresenta-se como critério de determinação, 
otimização e conformação do interesse público, em função dos 
direitos fundamentais cristalizados na Constituição”137.
Foi nessa acepção que a eficiência foi novamente referida 
no ordenamento jurídico, quando passou a integrar o rol de 
princípios das licitações realizadas pelas empresas estatais. 
6.4 A (ausência de) indicação 
da fonte orçamentária 
como requisito obrigatório 
e as disposições da Lei de 
Responsabilidade Fiscal
Diferentemente do que determina da Lei n.º 8.666/93138, a 
Lei das Estatais não dispõe que as licitações só podem ocorrer 
mediante a respectiva previsão de recursos orçamentários 
que assegurem o pagamento das obrigações, o que não afasta, 
decerto, a aplicação das disposições da Lei Complementar n.º 
101/2000, que é taxativa ao determinar que é condição prévia às 
licitações, a declaração de adequação de despesa e a estimativa 
do impacto orçamentário-financeiro.
137 ALENCAR, Leandro Zannoni Apolinário de. O novo Direito Administrativo 
e governança pública: responsabilidade, metas e diálogo aplicados à Administração 
Pública do Brasil. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 54.
138 Art. 7º  As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços 
obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequência: [...]
§ 2o  As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando: [...]
III  -  houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das 
obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício 
financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma;
 
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Em razão do silêncio normativo, a doutrina de Niebuhr 
e Niebuhr139 entende que as estatais estão “desobrigadas a 
reservarem recursos orçamentários na etapa preparatória 
da licitação”, porém, indica que as entidades devem adotar 
“medidas de governança para assegurar que haja recursos para 
fazer frente aos seus contratos”, sugerindo que o regulamento 
interno de cada estatal trate do assunto.
Ainda que silente sobre esse ponto, entendemos que 
a Lei das Estatais não minimiza as disposições da Lei de 
Responsabilidade Fiscal, de modo que segue sendo requisito 
para que se realize uma licitação pública pelas empresas 
estatais, a indicação da fonte orçamentária para fazer jus às 
despesas da contratação, não apenas por tratar-se de previsão 
na Lei Complementar referida, mas por revestir-se de conteúdo 
que traz segurança jurídica ao contratado. 
6.5 Sobrepreço e superfaturamento
A Lei n.º 13.303/16, art. 31, busca assegurar a seleção 
da propostamais vantajosa, evitando o sobrepreço 
ou o superfaturamento, conceitos que eram tratados 
precipuamente nas Auditorias no Tribunais de Contas da 
União, mas que a Lei positivou e trouxe os conceitos de cada 
um dos institutos no §1º do artigo citado140.
139 NIEBUHR, Joel de Menezes; NIEBUHR Pedro de Menezes. Licitações e 
Contratos das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 150.
140 Art. 31. [...].
§ 1º Para os fins do disposto no caput , considera-se que há:
I - sobrepreço quando os preços orçados para a licitação ou os preços contratados são 
 
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Assim, há o sobrepreço quando os preços orçados para 
a licitação ou os preços contratados são expressivamente 
superiores aos preços referenciais de mercado, podendo 
referir-se ao valor unitário de um item, se a licitação ou a 
contratação for por preços unitários de serviço, ou ao valor 
global do objeto, se a licitação ou a contratação for por preço 
global ou por empreitada. 
Em relação ao conceito de sobrepreço, convém destacar 
que, não obstante a Lei preveja sua ocorrência quando os 
preços orçados estejam expressivamente superiores aos 
preços referenciais de mercado, o Tribunal de Contas da 
União tem entendimento consolidado no sentido de que não 
existe um percentual de sobrepreço aceitável141. 
A lição de Guimarães e Santos142 atesta que a única 
maneira de evitar o sobrepreço é a estatal tendo pleno 
expressivamente superiores aos preços referenciais de mercado, podendo referir-se ao valor 
unitário de um item, se a licitação ou a contratação for por preços unitários de serviço, ou ao 
valor global do objeto, se a licitação ou a contratação for por preço global ou por empreitada;
II - superfaturamento quando houver dano ao patrimônio da empresa pública ou da sociedade de 
economia mista caracterizado, por exemplo:
a) pela medição de quantidades superiores às efetivamente executadas ou fornecidas;
b) pela deficiência na execução de obras e serviços de engenharia que resulte em diminuição da 
qualidade, da vida útil ou da segurança;
c) por alterações no orçamento de obras e de serviços de engenharia que causem o desequilíbrio 
econômico-financeiro do contrato em favor do contratado;
d) por outras alterações de cláusulas financeiras que gerem recebimentos contratuais 
antecipados, distorção do cronograma físico-financeiro, prorrogação injustificada do prazo 
contratual com custos adicionais para a empresa pública ou a sociedade de economia mista ou 
reajuste irregular de preços.
141 ZYMLER, Benjamin et al. Novo regime jurídico de licitações e contratos 
das empresas estatais: análise da Lei n.º 13.303/2016 segundo a jurisprudência do 
Tribunal de Contas da União. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 348.
142 GUIMARÃES, Edgar; SANTOS, José Anacleto Abduch. Leis das Estatais: 
Comentários ao regime jurídico licitatório e contratual da Lei n.º 13.303/2016 – Leis 
das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2017, p. 95.
 
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conhecimento do mercado onde está inserido o objeto 
contratual, dado que, não conhecendo a realidade dos 
preços, não terá como aferir o sobrepreço, oportunidade 
que reforça a importância e relevância de um planejamento 
da contratação e a formação do preço de referência. 
O superfaturamento é verificado quando houver dano 
ao patrimônio da empresa pública ou da sociedade de 
economia mista143, mas a previsão deve ser interpretada de 
maneira integral, posto que o dano potencial ou jurídico 
também deve ser considerado, não apenas o dano efetivo, 
pois, o superfaturamento é, na seara criminal, de mera 
conduta, não sendo necessário resultado concreto para que 
seja configurado144.
Previsões positivadas pela Lei das Estatais, Zymler 
et al145 destacou que as definições dos institutos constam 
no Roteiro de Auditoria de Obras Públicas do Tribunal de 
Contas da União, segundo o qual, 
143 Como nos casos trazidos pela própria legislação: a) pela medição de 
quantidades superiores às efetivamente executadas ou fornecidas; b) pela deficiência 
na execução de obras e serviços de engenharia que resulte em diminuição da 
qualidade, da vida útil ou da segurança; c) por alterações no orçamento de obras e de 
serviços de engenharia que causem o desequilíbrio econômico-financeiro do contrato 
em favor do contratado; d) por outras alterações de cláusulas financeiras que gerem 
recebimentos contratuais antecipados, distorção do cronograma físico-financeiro, 
prorrogação injustificada do prazo contratual com custos adicionais para a empresa 
pública ou a sociedade de economia mista ou reajuste irregular de preços.
144 GUIMARÃES, Edgar; SANTOS, José Anacleto Abduch. Leis das Estatais: 
Comentários ao regime jurídico licitatório e contratual da Lei n.º 13.303/2016 – Leis 
das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2017, p. 96.
145 ZYMLER, Benjamin et al. Novo regime jurídico de licitações e contratos 
das empresas estatais: análise da Lei n.º 13.303/2016 segundo a jurisprudência do 
Tribunal de Contas da União. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 344.
 
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O contrato celebrado com preços 
excessivos representaria apenas um dano 
em potencial, definido como sobrepreço; 
enquanto o superfaturamento seria um 
dano já consumado, quando o serviço com 
sobrepreço foi pago. Diz-se, portanto, 
que aquele serviço com sobrepreço, após 
ser liquidado e pago, foi superfaturado.
A previsão dos institutos é uma decorrência muito 
natural em busca da proposta mais vantajosa, dado que, se há 
preocupação com adoção de medidas que visam assegurar a 
proposta mais vantajosa, já há a intenção de evitar o sobrepreço 
e o superfaturamento, sendo que, especialmente em relação a 
estes, o objeto é, de acordo com Octaviani e Nohara146, controlar 
as alterações contratuais e fases da execução do contrato para 
que não haja fraudes que gerem desequilíbrios em favor do 
contratado e prejuízo ao erário. 
Com efeito, a contratação com sobrepreço, além de passível 
de configuração como ato de improbidade administrativa, viola 
o preceito da economicidade albergado pela Lei das Estatais, de 
maneira que, uma vez evidenciada sua presença no ajuste, há 
enriquecimento sem causa da contratada, o que autoriza, por 
certo, a devolução dos valores pactuados em excesso147148.
146 OCTAVIANI, Alessandro; NOHARA, Irene Patrícia. Estatais. São Paulo: 
Thomson Reuters Brasil, 2019, p. 140.
147 ZYMLER, Benjamin et al. Novo regime jurídico de licitações e contratos 
das empresas estatais: análise da Lei n.º 13.303/2016 segundo a jurisprudência do 
Tribunal de Contas da União. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 345.
148 Acórdão 2.262/2015 – TCU Plenário.
 
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6.6 O novo critério de julgamento 
da melhor destinação dos bens 
alienados
Previsão trazida pela Lei das Estatais em seu art. 54, inciso 
VIII, é uma inovação a destinação dos bens alienados como um 
critério de julgamento, visando que a seleção da proposta mais 
vantajosa não se restrinja ao preço, mas que se considere, na 
oferta, o viés social.
Quando for adotado esse critério de julgamento, o edital 
deverá considerar a repercussão, no meio social, da finalidade 
para cujo atendimento o bem será utilizado pelo adquirente149. 
Porém, como a Lei é muito aberta, a melhor regulação deste 
critério de julgamentoficará a cargo do regulamento interno 
de licitações e contratos, especialmente para delimitar critérios 
objetivos para o julgamento.
Convém ressair a orientação de Niebuhr e Niebuhr150 de 
que o julgamento seja realizado com subsídio de profissionais 
capacitados para aferir e avaliar as repercussões sociais 
apresentadas pelas licitantes.
Além de ser uma inovação muito relevante para a 
desconstrução de que o preço é o parâmetro para a seleção 
da melhor proposta, a melhor destinação dos bens alienados 
considera que a função social da estatal pode ser alcançada 
149 Art. 54, §7º.
150 NIEBUHR, Joel de Menezes; NIEBUHR Pedro de Menezes. Licitações e 
Contratos das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 189.
 
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através de parâmetros sociais ou valores constitucionais 
consagrados.
Como meio de utilização do instrumento com a perfeita 
harmonização das disposições legais, Silva e Oliveira151 
apresentam:
Os bens inservíveis que, antes eram 
alienados mediante concorrência ou leilão 
no qual a oferta vencedora representava 
o maior valor proposto para aquele bem, 
ultrapassaram as barreiras financeiras 
e alcançaram outros valores jurídico-
constitucionais, numa conotação clara do 
pilar social da sustentabilidade.
Detalhe importante é que a Lei, cautelarmente, previu 
que o descumprimento da finalidade social a qual o licitante se 
comprometeu a destinar o bem, resultará na imediata restituição 
deste ao acervo patrimonial da estatal, vedado, nessa hipótese, 
o pagamento de indenização em favor do adquirente152.
Em relação à possibilidade de reversão do bem ao 
patrimônio da estatal, Torres e Barcelos153 advertem que é 
151 SILVA, Carolina Rodrigues da; OLIVEIRA, Thiago Bueno. Manual das 
estatais: questões jurídicas, práticas e essenciais de acordo com a lei n.º 13.303/2016 
[livro eletrônico]. Curitiba: Editora JML, 2019. Disponível em https://www.jmleventos.
com.br/arquivos/editora/pdf/JML_EDITORA_2019_Manual_das_Estatais.pdf 
Acesso em jul/2019.
152 Art. 54, §8º.
153 TORRES, Ronny Charles Lopes de. BARCELOS, Dawison. Licitações 
e Contratos nas Empresas Estatais. Regime licitatório e contratual da Lei n.º 
13.303/2016. Salvador: Juspodivm, 2018, p. 351.
 
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imprescindível que a empresa pública ou a sociedade de 
economia mista delimite as condições em que será avaliado o 
atendimento da destinação dos bens alienados, ou seja, a maneira 
de aferir o regular cumprimento da proposta apresentada na 
licitação, como a periodicidade do acompanhamento, os prazos, 
a metodologia, etc. 
6.7 A dispensa de licitação em razão 
do valor: majoração do valor de 
referência
Houve, por parte da Lei das Estatais, forte atualização 
dos valores autorizados para dispensa de licitação. De certo 
modo, houve “correção monetária” dos valores previstos na Lei 
Geral de Licitações, conforme art. 29, incisos I e II: para obras 
e serviços de engenharia, o limite é de R$ 100.000,00 (cem 
mil reais). Já para outros serviços, compras e alienações, R$ 
50.000,00 (cinquenta mil reais). A atualização era necessária, já 
que os limites praticados eram os mesmos desde a alteração da 
Lei n.º 8.666/93 realizada em 1998 pela Lei n.º 9.648. 
A majoração dos valores, além de recompor o valor da 
moeda ao longo do tempo, reflete diretamente na economia, 
pois facilita a contratação de empresas especializadas para a 
realização de pequenos contratos, não onerando também a 
máquina pública para a realização de uma licitação de pequeno 
porte, já que, administrativamente, os custos do rito de uma 
licitação vultuosa é o mesmo de uma compra com valores 
menos expressivos.
 
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Forçado pela evolução da Lei das Estatais, o Decreto n.º 
9.412/2018 majorou os limites das modalidades de licitação 
previstas na Lei n.º 8.666/93 que, por via reflexa, também 
aumentou os limites de dispensa: obras e serviços de 
engenharia limitadas até R$ 33.000,00 (trinta e três mil reais) e 
para os  demais serviços e compras, a dispensa de licitação 
poderá ser realizada até o limite de R$ 17.600,00 (dezessete 
mil e seiscentos reais), conforme art. 24, incisos I e II da Lei 
n.º 8.666/93, mas, embora atualizados, os valores estão abaixo 
da margem autorizada pela Lei das Estatais para a dispensa de 
licitação.
Convém destacar que, não obstante as empresas estatais 
terem liberdade para a edição dos seus regulamentos internos 
de licitações e contratos, a alteração dos valores para dispensa 
de licitação não faz parte do hall dos assuntos que podem ser 
previstos pelos respectivos regulamentos. Essa matéria é de 
competência exclusiva da lei.
6.8 Aspectos práticos sobre à 
exceção ao dever de licitar do 
art. 28
O art. 28 da Lei impõe às estatais a obrigatoriedade de 
licitar, porém, em seu §3º, apresenta hipóteses em que é afastado 
o regime de licitações para a comercialização, prestação 
ou execução, de forma direta, pelas empresas mencionadas 
no  caput, de produtos, serviços ou obras especificamente 
 
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relacionados com seus respectivos objetos sociais ou nos 
casos em que a escolha do parceiro esteja associada as suas 
características particulares, vinculada a oportunidades de 
negócio definidas e específicas, justificada a inviabilidade de 
procedimento competitivo. A definição de oportunidade de 
negócio é trazida no §4º154.
Sobre às exceções ao dever de licitar previstas no art. 28, 
§3º, é conveniente aclarar que tais hipóteses não se confundem 
com a dispensa e inexigibilidade de licitação, entabuladas nos 
artigos 29 e 30, respectivamente.
É importante frisar essa distinção, pois os casos clássicos 
de contratação direta são decorrência do regime de direito 
público e, como asseverado por Niebuhr e Niebuhr155, o 
legislador, ao prever as oportunidades de negócios do art. 28, 
afastou das regras de licitação e contratação direta, deixando 
de tangenciar as regras de direito eminentemente público.
6.8.1 O atendimento das previsões do 
§3º do art. 28
Como sobredito, a Lei n.º 13.303/2016 em seu art. 28, §3º, 
previu que as estatais estão dispensadas (diferente de licitação 
154 Consideram-se oportunidades de negócio a que se refere o inciso II do 
§ 3º a formação e a extinção de parcerias e outras formas associativas, societárias 
ou contratuais, a aquisição e a alienação de participação em sociedades e outras 
formas associativas, societárias ou contratuais e as operações realizadas no âmbito do 
mercado de capitais, respeitada a regulação pelo respectivo órgão competente.
155 NIEBUHR, Joel de Menezes; NIEBUHR Pedro de Menezes. Licitações e 
Contratos das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 29.
 
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dispensável ou inexigível) do dever de licitar quando for o caso 
de comercialização, prestação ou execução, de forma direta, 
produtos, serviços ou obras especificamente relacionados com 
seus respectivos objetos sociais (inc. I) e nos casos em que a 
escolha do parceiro esteja associada as suas características 
particulares, vinculadaa oportunidades de negócio definidas 
e específicas, justificada a inviabilidade de procedimento 
competitivo (inc. II). 
As previsões do inciso I são destinadas ao funcionamento 
e a competitividade das empresas estatais, dentro do mercado 
próprios que atuam, afastando a necessidade de realização 
do procedimento licitatório quando os objetos que se deseja 
contratar se harmonizam com as atividades econômicas 
finalísticas156. Há que se registrar a pertinente observação 
de Torres e Barcelos157 de que a “referência escolhida pelo 
legislador não foi, especificamente, a atividade-fim, mas as 
atividades relacionadas com seus respectivos objetos sociais”.
As disposições do inciso II, por seu turno, destinam-se a 
promover com agilidade as alterações de composição societária 
e operações no mercado de capitais158.
156 GUIMARÃES, Edgar; SANTOS, José Anacleto Abduch. Leis das Estatais: 
Comentários ao regime jurídico licitatório e contratual da Lei n.º 13.303/2016 – Leis 
das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2017, p. 43.
157 TORRES, Ronny Charles Lopes de. BARCELOS, Dawison. Licitações e 
Contratos nas Empresas Estatais. Regime licitatório e contratual da Lei 13.303/2016. 
Salvador: Juspodivm, 2018, p. 101.
158 GUIMARÃES, Edgar; SANTOS, José Anacleto Abduch. Leis das Estatais: 
Comentários ao regime jurídico licitatório e contratual da Lei n.º 13.303/2016 – Leis 
das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2017, p. 43.
 
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Como se percebe, a Lei flexibilizou a obrigatoriedade 
de licitação, muito embora tenha vinculado fortemente as 
exceções à função social das estatais, o que requer uma 
instrução processual robusta.
Embora seja ainda considerada uma legislação recente, 
pois fora publicada no ano de 2016, o tema já contou com 
manifestações do Tribunal de Contas da União: o Acórdão 
2.033/2017159 foi preciso, ao analisar a inovação do art. 28, §3º, 
reconhecendo o avanço da legislação, mas impondo limites à 
utilização do instituto:
20. O art. 28, § 3º, da Lei n.º 13.303/2016 
dispensa as sociedades de economia 
mista da realização de licitação em várias 
situações, verbis:
“Art. 28. Os contratos com terceiros 
destinados à prestação de serviços às 
empresas públicas e às sociedades de 
economia mista, inclusive de engenharia 
e de publicidade, à aquisição e à locação 
de bens, à alienação de bens e ativos 
integrantes do respectivo patrimônio ou à 
execução de obras a serem integradas a esse 
patrimônio, bem como à implementação 
de ônus real sobre tais bens, serão 
precedidos de licitação nos termos desta 
159 Disponível em https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/ documento/
acordao-completo/*/NUMACORDAO%253A2033%2520ANOACORDAO%253 
A 2 0 1 7 % 2 5 2 0 C O L E G I A D O % 2 5 3 A % 2 5 2 2 P l e n % 2 5 C 3 % 2 5 A 1 r i o % 2 5 2 2 / 
DTRELEVANCIA%20desc,%20NUMACORDAOINT%20desc/0/%20?uuid=c151dc90-
ae13-11e9-bebd-855ba95f3dc1
 
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Lei, ressalvadas as hipóteses previstas nos 
arts. 29 e 30.
(...)
§ 3º São as empresas públicas e as 
sociedades de economia mista dispensadas 
da observância dos dispositivos deste 
Capítulo nas seguintes situações:
I - comercialização, prestação ou 
execução, de forma direta, pelas empresas 
mencionadas no  caput, de produtos, 
serviços ou obras especificamente 
relacionados com seus respectivos objetos 
sociais;
II - nos casos em que a escolha do parceiro 
esteja associada a suas características 
particulares, vinculada a oportunidades 
de negócio definidas e específicas, 
justificada a inviabilidade de procedimento 
competitivo.”
21. Verifica-se que, em conformidade 
com o inciso I do § 3º do art. 28 da Lei 
n.º 13.303/2016, acima transcrito, as 
empresas estatais estão dispensadas de 
licitar a prestação de serviços relacionados 
com seus respectivos objetos sociais.
[...]
Por via de consequência, a mencionada 
entidade está prestando um serviço 
relacionado com seu objeto social, o que 
implica dizer que ela está dispensada de 
realizar licitação, consoante o disposto 
no inciso I do § 3º do art. 28 da Lei n.º 
 
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13.303/2016, anteriormente citado.
[...]
26. Não obstante os argumentos 
apresentados acima, julgo que a empresa 
estatal sempre deverá respeitar os 
princípios constitucionais e legais que 
regem a administração pública, tais 
como, a legalidade, a impessoalidade, 
a publicidade, a isonomia e o interesse 
público. Por via de consequência, embora 
realizando atividade finalística própria de 
seu objeto social, a [omissis] não detém 
uma discricionariedade irrestrita para 
escolher quem quiser, mesmo sendo 
dispensável a licitação. Ao contrário deve 
ser realizado um processo competitivo 
isonômico, impessoal e transparente, 
com observância dos princípios 
constitucionais.
Mais recentemente o Tribunal de Contas da União revisitou 
a matéria entabulada no art. 28:
107. Da leitura desse dispositivo, 
depreende-se que, embora a realização 
de licitação seja a regra, estão previstas 
exceções aplicáveis aos casos em que 
a sociedade de economia mista esteja 
atuando de maneira a explorar atividade 
econômica relativa à sua atividade 
fim. Afinal, ao realizar procedimento 
negocial afeto à sua finalidade, a estatal 
poderá se valer de meios que lhe 
 
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permitam competir em condições de 
igualdade com as empresas privadas do 
setor econômico em que ela atua. Em 
síntese, quando realizar uma negociação 
comercial, diretamente relacionada com 
as atividades que compõem seu objeto 
social, a empresa buscará uma solução de 
contratação que seja mais próxima à de 
uma empresa privada.
[...]
113. Nesse sentido, friso que o  caput  do 
art. 31 da Lei das Estatais determina 
que os princípios constitucionais 
da impessoalidade, da moralidade, 
da economicidade, da probidade 
administrativa, da obtenção de 
competitividade e do julgamento objetivo 
devem reger os contratos no âmbito 
das empresas públicas e sociedades de 
economia mista, com vistas a assegurar a 
seleção da proposta mais vantajosa.
114. Por via de consequência, cabe verificar 
se tais princípios foram ou não observados 
no caso vertente e, caso não tenham sido, 
se isso prejudicou a economicidade do 
negócio jurídico sob comento.
117. Da leitura desse dispositivo legal, 
constato que a contratação direta da 
empresa parceira depende:
a) da configuração de uma oportunidade 
de negócio, o qual pode ser estabelecido 
por meio dos mais variados modelos 
 
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associativos, societários ou contratuais, 
nos moldes do estabelecido no § 4º do art. 
28 da Lei das Estatais;
b) da demonstração da vantagem 
comercial que se espera advirá para a 
empresa estatal; e
c) da comprovação pelo administrador 
público de que o parceiro escolhido 
apresenta condições peculiares que 
demonstram sua superioridade em 
relação às demais empresas que atuam 
naquele mercado; e
d) da demonstração da inviabilidade de 
procedimento competitivo.
118. No caso vertente, saliento que 
a [omissis] não apresentou estudos 
detalhados e prévios que embasassem 
a celebração da parceriaem tela e 
permitissem verificar o atendimento 
dos requisitos expostos no parágrafo 
acima. Logo, restou caracterizada uma 
falha grave, cujas consequências serão 
analisadas ao longo deste voto.
(Acórdão 2.488/2018 – Plenário)160
Desta feita, muito embora seja uma reconhecida intenção 
do legislador em retirar das estatais, especialmente as que 
exploram atividade econômica, as amarras negociais dos regimes 
jurídicos eminentemente de direito público, a contratação 
160 Disponível em https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/acordao-completo/*/
NUMACORDAO%253A2488%2520ANOACORDAO%253A2018%2520COLEGIADO%253A%2522Plen%25C3 
%25A1rio%2522/DTRELEVANCIA%20desc,%20NUMACORDAOINT%20desc/0/%20?uuid=7271eb20-ae17-
11e9-922a-436cbbc9fb40
 
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sem licitação com fundamento no art. 28 deve ser cautelosa, 
mediante robusta justificativa, inclusive já podendo ser extraído 
do Acórdão 2.488/18 as exigências mínimas para o pretendido, 
quais sejam: 1) a configuração de uma oportunidade de negócio, 
2) a demonstração da vantagem comercial que se espera 
advirá para a empresa estatal; 3) a comprovação pelo gestor 
de que o parceiro escolhido apresenta condições peculiares 
que demonstram sua superioridade em relação às demais 
empresas que atuam naquele mercado e 4) a demonstração da 
inviabilidade de procedimento competitivo.
Efetivamente, vislumbramos que essa previsão tem 
aplicação prática às estatais que exercem atividade econômica, 
haja vista que, para as prestadoras de serviço público, dada sua 
função social, o perfeito encaixe aos requisitos da Lei e das 
recomendações do Tribunal de Contas da União é extremamente 
sensível, justamente pela ausência de atividade comercial o que 
torna delicada a visualização de “oportunidade de negócio” e 
seus requisitos imprescindíveis para perfeita caracterização da 
permissividade da Lei n.º 13.303/2016.
Por essa razão, entendemos que as estatais devem, 
imprescindivelmente, prever em seus regulamentos internos 
questões atinentes à governança em prol da implementação do 
instituto aqui referido, que autoriza o afastamento da realização 
do procedimento licitatório, estabelecendo parâmetros para 
a justificativa das operações, além de um sistema de gestão e 
monitoramento de riscos, elemento existente em qualquer 
negócio.
 
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6.9 Da omissão do conceito de 
singularidade
O art. 25, inc. II da Lei n.º 8.666/93 dispõe que é inexigível 
a licitação quando houver inviabilidade de competição, em 
especial para a contratação de serviços técnicos enumerados 
no art. 13, de natureza singular, com profissionais ou empresas 
de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços 
de publicidade e divulgação.
O conceito de singularidade é, sem dúvida, um dos mais 
abstratos dentro do conteúdo de licitações, motivo pelo 
qual, muitas vezes, seu conceito é dado a partir do que não é 
considerando singular.
Jacoby Fernandes, no seu livro sobre contratação direta, 
deixa muito claro que singular é o serviço e não o profissional 
que irá executá-lo, inclusive porque todo profissional é singular, 
pois a singularidade é atributo da própria natureza humana. 
O autor ainda define que singular é a característica do objeto 
que o individualiza, o distingue dos demais; é a presença de um 
atributo incomum na espécie, e não está associada à noção de 
preço, localidade ou outros atributos.161.
Sobre o instituto, o Acórdão 2.616/15, do Plenário do 
Tribunal de Contas da União já destacou que o conceito 
de singularidade não pode ser confundindo com a ideia de 
161 JACOBY FERNANDES, Jorge Ulisses. Contratação direta sem licitação: 
dispensa de licitação: inexigibilidade de licitação: comentários às modalidades 
de licitação, inclusive o pregão: procedimentos exigidos para a regularidade da 
contratação direta. 9. ed. rev. ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 608.
 
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unicidade, exclusividade, ineditismo ou raridade, sendo 
decorrência da impossibilidade de se fixar critérios objetivos de 
julgamento para a seleção do objeto.
A Lei das Estatais não trouxe a ‘singularidade’ como 
requisito nas hipóteses de contratação direta sem licitação, 
espécie inexigibilidade. Seja por esquecimento ou por 
conveniência legislativa, não convivemos mais, no regime 
jurídico das empresas estatais, com essa abstração, devendo 
cada estatal atentar para essa sutileza, sob pena de replicar o 
conceito de singularidade sem previsão legal, trazendo mais um 
requisito desnecessário para a instrução de um procedimento 
de inexigibilidade de licitação, que inclusive, já tem sido 
proclamado como indiferente na redação da legislação geral162.
162 Eros Roberto Grau admite que “nada seria alterado se o texto normativo não 
tivesse albergado essa expressão – de natureza singular” (JACOBY FERNANDES, Jorge Ulisses. 
Contratação direta sem licitação: dispensa de licitação: inexigibilidade de licitação: comentários 
às modalidades de licitação, inclusive o pregão: procedimentos exigidos para a regularidade da 
contratação direta. 9. ed. rev. ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 611).
 
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6.10 A expressa possibilidade de 
indicação de marca, modelo, 
exigência de amostra e 
certificação de qualidade
O artigo 47163 da Lei n.º 13.303/2016 dispõe que, para a 
aquisição de bens, poderão ser utilizados os instrumentos de 
indicação de marca ou modelo, a exigência de amostra do bem 
e a certificação da qualidade do produto ou do processo de 
fabricação. Permite, ainda, como condição de aceitabilidade 
da proposta, a adequação às normas da Associação Brasileira 
de Normas Técnicas (ABNT) ou a certificação da qualidade do 
produto por instituição credenciada pelo Sistema Nacional de 
Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (Sinmetro).
De grande impulso econômico é a previsão expressa 
acerca da possibilidade de indicação de marca ou modelo 
(inciso I), desde que seja por necessidade de padronização do 
objeto; quando determinada marca ou modelo comercializado 
por mais de um fornecedor constituir o único capaz de atender 
o objeto do contrato ou, ainda,  quando for necessária, para 
163 Art. 47. A empresa pública e a sociedade de economia mista, na licitação para aquisição 
de bens, poderão:
I - indicar marca ou modelo, nas seguintes hipóteses:
a) em decorrência da necessidade de padronização do objeto;
b) quando determinada marca ou modelo comercializado por mais de um fornecedor constituir o 
único capaz de atender o objeto do contrato;
c) quando for necessária, para compreensão do objeto, a identificação de determinada marca ou 
modelo apto a servir como referência, situação em que será obrigatório o acréscimo da expressão 
“ou similar ou de melhor qualidade”;
II - exigir amostra do bem no procedimento de pré-qualificação e na fase de julgamento das 
propostas ou de lances, desde que justificada a necessidade de sua apresentação;
III - solicitar a certificação da qualidade do produto ou do processo de fabricação, inclusive sob o 
aspecto ambiental, por instituição previamente credenciada.
 
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compreensão do objeto, a identificação de determinada marca 
ou modelo apto a servir como referência, situação em que será 
obrigatório o acréscimo da expressão “ou similar ou de melhor 
qualidade”.
A Lei n.º 8.666/93 veda expressamente a indicação 
de marca ou modelo (art. 15, §7º, I e art. 25, I), em razão das 
restrições ao caráter competitivo da licitação, entendimento 
que passou a ser mitigado pela jurisprudência.
A possibilidade de indicação de marca ou modelo foi 
admitida pela jurisprudência do Tribunal de Contas da União, 
pacificada com a edição da Súmula 270164, mediante justificativa 
e para padronização do objeto, evolução que foi positivada pela 
Lei das Estatais.
Dessa maneira, é um instrumento que visa adequada 
caracterização do bem a ser adquirido, visando eficiência da 
própria licitação, mas que requer atenção à devida justificativa 
nos autos, sob pena de restrição ao caráter competitivo da 
licitação.
A Lei n.º 13.303 foi inovadora, ainda, quando dispôs sobre 
a faculdade de exigir amostra (inciso II), o que contava com 
requisitos bastante limitados delineados pelo TCU165, haja vista 
164 Em licitações referentes a compras, inclusive de softwares, é possível a 
indicação de marca, desde que seja estritamente necessária para atender exigências 
de padronização e que haja prévia justificação.
165 “10. Sobre a exigência de amostras, restou claramente expresso o 
entendimento vigente neste Tribunal no sentido de ser admitida apenas na fase de 
classificação das propostas, somente do licitante provisoriamente classificado em 
primeiro lugar e desde que previamente disciplinada e detalhada no instrumento 
 
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a Lei n.º 8.666/93 não prevê tal possibilidade.
Deve ser acrescentado, contudo, que não obstante a 
permissibilidade legal em exigir a apresentação de amostras, 
é mister a necessária justificativa para sua apresentação, que 
só será exigida na pré-qualificação ou na fase de julgamento/
lances, não devendo ser pautada em critérios subjetivos, sob 
pena de nulidade. 
É necessário, portanto, utilizar-se dos requisitos 
essenciais determinados pelo TCU166: qualidade, durabilidade, 
desempenho e funcionalidade dos produtos, objetivamente 
previstos no edital. Também era uma prática que foi, ao longo 
do tempo, admitida pelo Tribunal de Contas da União167, que já 
tem entendimento pacificado no sentido de que a amostra só 
deve ser exigida do licitante provisoriamente classificado em 
primeiro lugar e nos estritos termos objetivos delineados no 
instrumento convocatório.
Deve-se ter em mente que, exigência de amostra não 
se confunde com prova de conceito, pois esta última impõe a 
apresentação de protótipo, com a função de avaliar previamente 
suas funcionalidades.
convocatório (ex vi dos Acórdãos 1.113/2008, 1.332/2007 e 1.237/2002, todos do 
Plenário, dentre outros). Isso porque a exigência de amostras, na fase de habilitação 
ou de classificação, feita a todos os licitantes, é tida como pouco razoável, pois impõe 
ônus a todos os licitantes. 11. Adicionalmente, esclareceu-se que, a depender do objeto, 
a exigência em tela pode ser excessiva e encarecer o custo de participação na licitação, 
desestimulando a presença de potenciais participantes”. Acórdão 2.368/2013-Plenário.
166 Tribunal de Contas da União. Licitações e contratos: orientações básicas. 
4 ed. 2010. Disponível em portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/licitacoes-e-contratos-
4-edicao.htm
167 Acórdão 2.368/2013 – Plenário.
 
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A certificação de qualidade, por seu turno, um instrumento 
que também busca eficiência em busca da contratação da 
proposta mais vantajosa e que requer os mesmos cuidados 
de justificativas dos instrumentos acima relatados, sob pena 
de inutilidade, frustação do caráter competitivo ou até 
inviabilidade de competição. E a certificação da qualidade do 
produto ou do processo de fabricação deve ser oferecida por 
instituição previamente credenciada.
Comparada aos dois primeiros institutos, a certificação 
é a única exigência que não tem precedente no Tribunal de 
Contas da União, que só permite a exigência de certificação 
quando é obrigatória desde a comercialização do bem168, 
revelando-se, portanto, a maior novidade e o maior desafio 
para que seja exercida com plena legalidade, mas que pode e 
deve ser usada inclusive como forma integrativa do princípio do 
desenvolvimento sustentável, em face de poder ser exigida sob 
o aspecto ambiental.
Por fim, considerando que pode haver várias entidades 
certificadoras, as estatais podem eleger a instituição que 
melhor atenda seus objetivos.
Vê-se, assim, que a Lei busca simplificar procedimentos 
e realizar aquisições vantajosas que atendam tecnicamente o 
interesse da administração, visando atingir ao fim, o interesse 
público, mas também tem sua interferência na economia, 
medida que facilita a contratação com o setor privado, desde 
que observadas as exigências legais. 
168 Acórdão 463/2010 – Plenário.
 
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6.11 O orçamento sigiloso 
O art. 34 da Lei n.º 13.303/2016, inspirado na legislação 
do Regime Diferenciado de Contratações Públicas, prevê que 
o valor estimado do contrato a ser celebrado pela estatal será 
sigiloso, salvo mediante justificativa nos autos ou no caso que 
o critério de julgamento seja maior desconto. Nessa toada, ao 
orçamento não se dará publicidade até o encerramento do 
certame.
A adoção do orçamento sigiloso visa senão a busca pela 
proposta mais vantajosa, dado que “se as empresas souberem de 
antemão do valor estimado do contrato, irão elaborar propostas 
que gravitam em torno desse valor”, visando o instituto, também, 
evitar a cartelização169.
No entanto, reconhecendo o mérito do instituto, 
defendemos que existem outras hipóteses de divulgação do 
orçamento, além das expressamente previstas, especialmente 
porque a Lei das Estatais tornou obrigatória a fase de negociação 
(art. 57), em busca, claro, da proposta mais vantajosa para a 
administração, motivo pelo qual entendemos, que o orçamento 
também poderia ser divulgado para fins de negociação.
O argumento é reforçado inclusive como método de 
conseguir realizar uma negociação efetiva, dado que, a um 
momento do procedimento, o licitante se verá incapacitado 
de baixar ainda mais seu lance/proposta não conhecendo os 
169 OCTAVIANI, Alessandro; NOHARA, Irene Patrícia. Estatais. São Paulo: 
Thomson Reuters Brasil, 2019, p. 135.
 
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valores orçados pela empresa estatal em sua composição de 
custos. 
Sob essa perspectiva, defende-se que sigilo não é regra 
absoluta, de modo que a divulgação do valor estimado do 
contrato, no instrumento convocatório ou em outro ato formal 
válido, é mera liberalidade, dado que a Lei determina que o valor 
será sigiloso, mas pode ser divulgado a critério da empresa170.
E foi nesse sentido que o Tribunal de Contas da União171, 
apresentou entendimento comprovando a mitigação do sigilo 
do orçamento, além das expressamente previstas na Lei, ao 
entender que 
Nas licitações realizadas pelas empresas 
estatais, sempre que o orçamento de 
referênciafor utilizado como critério 
de aceitabilidade das propostas, sua 
divulgação no edital é obrigatória, e não 
facultativa, em observância ao princípio 
constitucional da publicidade e, ainda, por 
não haver no art. 34 da Lei 13.303/2016 
(Lei das Estatais) proibição absoluta à 
revelação do orçamento.
A adoção do orçamento sigiloso visa senão a busca pela 
proposta mais vantajosa, dado que “se as empresas souberem de 
antemão do valor estimado do contrato, irão elaborar propostas 
170 GUIMARÃES, Edgar; SANTOS, José Anacleto Abduch. Leis das Estatais: 
Comentários ao regime jurídico licitatório e contratual da Lei n.º 13.303/2016 – Leis 
das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2017, p. 116.
171 Acórdão nº 1.502/2018 – Plenário
 
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que gravitam em torno desse valor”, visando o instituto, também, 
evitar a cartelização172.
Com efeito, trata-se de um incentivo para que as licitantes 
elaborem orçamentos próprios e independentes, visando, não 
apenas diminuir o risco da contratação, mas minorar a prática 
corriqueira das empresas que se esquivam de elaborar sua 
própria planilha, limitando-se a ofertar proposta de preço a 
partir do valor estimado da contratação173.
6.12 Uma novidade chamada 
contratação semi-integrada
Ao lado do critério de julgamento da melhor destinação 
dos bens alienados, uma das inovações da Lei das Estatais, 
em matéria de licitação, foi a previsão da contratação 
semi-integrada, regime de execução ausente nas demais 
legislações licitatórias.
Registre-se, também, que não obstante ser uma 
novidade, há ainda a diretriz, na Lei, de que deverá ser 
utilizada prioritariamente quando se tratar de licitação de 
obras e serviços de engenharia, salvo quando, mediante 
justificativa, haja a eleição de outro regime, de acordo com a 
previsão do art. 42, §4º.
172 OCTAVIANI, Alessandro; NOHARA, Irene Patrícia. Estatais. São Paulo: 
Thomson Reuters Brasil, 2019, p. 135.
173 GUIMARÃES, Edgar; SANTOS, José Anacleto Abduch. Leis das Estatais: 
Comentários ao regime jurídico licitatório e contratual da Lei n.º 13.303/2016 – Leis 
das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2017, p. 116.
 
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Sob esse modelo, a contratação envolve a elaboração 
e o desenvolvimento do projeto executivo, a execução de 
obras e serviços de engenharia, a montagem, a realização de 
testes, a pré-operação e as demais operações necessárias e 
suficientes para a entrega final do objeto174.
A elaboração do projeto básico, mais detalhado que 
o anteprojeto de engenharia, deve ser anterior à licitação, 
porém, na contratação semi-integrada, a contratada poderá 
fazer alterações no projeto básico existente, visando inovação 
em soluções metodológicas ou tecnológicas, definições que 
deverão constar, obrigatoriamente, na matriz de riscos. 
Para que haja possibilidade de alteração do projeto 
básico é imprescindível a demonstração de que as inovações 
sugeridas importem  redução de custos, de aumento da 
qualidade, de redução do prazo de execução e de facilidade 
de manutenção ou operação.
Quando optar-se por este regime, o edital deverá conter, 
obrigatoriamente o projeto básico, o documento técnico, com 
definição precisa das frações do empreendimento em que 
haverá liberdade de as contratadas inovarem em soluções 
metodológicas ou tecnológicas, seja em termos de modificação 
das soluções previamente delineadas no anteprojeto ou no 
projeto básico da licitação, seja em termos de detalhamento 
dos sistemas e procedimentos construtivos previstos nessas 
peças técnicas, a matriz de riscos, o valor estimado do objeto 
174 Art. 42, inciso V.
 
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a ser licitado será calculado com base em valores de mercado, 
em valores pagos pela Administração Pública em serviços e 
obras similares ou em avaliação do custo global da obra, aferido 
mediante orçamento sintético ou metodologia expedita ou 
paramétrica e, o critério de julgamento a ser adotado será o 
de menor preço ou de melhor combinação de técnica e preço, 
pontuando-se na avaliação técnica as vantagens e os benefícios 
que eventualmente forem oferecidos para cada produto ou 
solução, nos termos do art. 42, §1º.
Imperioso destacar que a adoção da contratação semi-
integrada dependerá da prévia definição, no projeto básico, 
das quantidades de serviços a serem executados na fase 
contratual175, especialmente ante à dificuldade de precificar com 
segurança obra ou serviço de engenharia passível de execução 
com diferentes metodologias ou tecnologias176, como no caso 
da semi-integrada.
É, de fato, uma inovação para tanto para a administração, 
que passa a ter maior flexibilidade na licitação, de maneira a 
possibilitar a absorção de inovações apresentadas pela iniciativa 
privada, no mesmo compasso em que remete alguns riscos de 
projeto ao contratado, que passa a ter maior responsabilidade na 
execução do pactuado, quanto para o mercado, pois o certame 
passa a ser uma verdadeira disputa entre métodos construtivos 
e know-how dos licitantes, permitindo o repasse de descontos 
175 BITTENCOURT, Sidney. A nova lei das estatais: novo regime de licitações 
e contratos nas empresas estatais. Leme (SP): JH Mizuno, 2017, p. 206.
176 BITTENCOURT, Sidney. A nova lei das estatais: novo regime de licitações 
e contratos nas empresas estatais. Leme (SP): JH Mizuno, 2017, p. 206.
 
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à estatal contratante em razão de novas técnicas ou soluções 
mais econômicas utilizadas nos projetos177.
6.13 Critérios de desempate e a 
avaliação do desempenho 
contratual como diferenciador
Em caso de empate entre propostas, serão utilizados, na 
ordem  exata de disposição no art. 55 da Lei das Estatais,  os 
seguintes critérios de desempate:  a disputa final, em que os 
licitantes empatados poderão apresentar a nova proposta 
fechada, em ato contínuo ao encerramento da etapa de 
julgamento; a avaliação do desempenho contratual prévio 
dos licitantes, desde que exista sistema objetivo de avaliação 
instituído; os critérios estabelecidos na Lei n.º 8.248/ 91 e na 
Lei n.º 8.666/93 e, por último, o sorteio.
Essa redação é uma cópia nada discreta do art. 25 da Lei 
12.424/11, mas muito salutar, pois para a Lei n.º 8.666/93, os 
critérios de desempate são basicamente critérios de preferência 
(art. 3º, §2º).
Há que se destacar o segundo critério em ordem de 
preferência, que é a avaliação do desempenho contratual 
prévio, por ser um elemento que se harmoniza com os anseios 
da Lei n.º 13.303/2016 em questões de eficiência, além de ter 
inquestionável impulso econômico, pois na maioria das vezes, 
177 ZYMLER, Benjamin et al. Novo regime jurídico de licitações e contratos 
das empresas estatais: análise da Lei n.º 13.303/2016 segundo a jurisprudência do 
Tribunal de Contas da União. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 295.
 
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as licitantes são sempre as mesmas, alternando-se na prestação 
do serviço. 
Muito embora seja herança do sistema do Regime 
Diferenciado de Contratações Públicas, caso o desempenho 
contratual prévio seja aplicadocom eficácia, será uma 
[...] eficiente ferramenta indutora de 
execução de contratos, porquanto, de 
certa forma, fará com que os contratados 
se esmerem na execução contratual, 
de modo que possam angariar pontos 
positivo para serem considerados em 
novas licitações178.
Revela-se, portanto, um benefício competitivo às 
empresas que cumpriram o contrato de maneira exitosa, como 
bem pontuado por Pombo179, “afigura-se viável a seleção de 
determinado licitante que tenha obtido melhores resultados 
em contratos de eficiência”.
Porém, é necessária a existência de um sistema objetivo 
de avaliação para esse critério ser utilizado, devendo cada 
entidade normatizar seu procedimento, para que esse critério 
de desempate não passe de uma norma programática, sendo 
imprescindível a existência de um sistema baseado em preceitos 
objetivos, definidos previamente por cada entidade.
178 BITTENCOURT, Sidney. A nova lei das estatais: novo regime de licitações 
e contratos nas empresas estatais. Leme (SP): JH Mizuno, 2017, p. 256.
179 POMBO, Rodrigo. Critérios de desempate e preferências no RDC. Disponível 
em http://www.justen.com.br/pdfs/IE57/IE57-Rodrigo.pdf. Acesso em jul/2019.
 
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6.14 Fase recursal única
Semelhantemente à Lei n.º 10.520/2002180 e à Lei n.º 
12.462/2012181, a Lei n.º 13.303/2016182 adotou como regra geral a 
fase recursal única, após o resultado da habilitação do licitante 
classificado em primeiro lugar, no prazo de cinco dias úteis. A 
habilitação, portanto, é posterior ao julgamento das propostas 
e o recurso, em uma única oportunidade, onde se recorrerá da 
habilitação, do julgamento e da verificação de efetividade dos 
lances ou propostas. 
Há a previsão de inversão de fases, exceção que tornará 
o procedimento licitatório das estatais semelhante ao regime 
geral da Lei n.º 8.666/93, onde primeiro é feita a habilitação 
dos licitantes para depois proceder a fase de disputa/lances. 
Havendo, assim, fases recursais distintas e independentes.
Para Zymler et al183, há uma simplificação do procedimento, 
porque os prazos recursais correm uma única vez e, no que 
tange à habilitação, somente estarão sujeitos a recurso a 
avaliação dos documentos do licitante então primeiro colocado, 
em face da inversão de fases.
Em relação à fase recursal única, muito embora o 
legislador tenha buscando inspiração na Lei do Pregão e na Lei 
180 Art. 4º, inciso XVIII.
181 Art. 27.
182 Art. 59.
183 ZYMLER, Benjamin et al. Novo regime jurídico de licitações e contratos 
das empresas estatais: análise da Lei n.º 13.303/2016 segundo a jurisprudência do 
Tribunal de Contas da União. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 250-251.
 
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do RDC, há uma peculiar inovação trazida pela Lei das Estatais: 
a ausência da formalidade em registrar a intenção de interpor 
recuso, devendo o apelo ser apresentado após a divulgação do 
resultado da habilitação do licitante havido em primeiro lugar, 
sem qualquer outra manifestação de intenção recursal anterior. 
Sobre a intenção de recurso, ante o silêncio da Lei, 
a doutrina apresenta entendimentos divergentes sobre a 
possibilidade de o regulamento interno da estatal poder 
prever a necessidade da manifestação prévia da intenção em 
apresentar recurso.
No entendimento de Pereira Junior et al184, tendo em vista 
a inexistência de previsão sobre a possibilidade de os licitantes 
manifestarem a intenção de recorrer, “o regulamento interno 
da empresa estatal não poderá inovar a respeito da interposição 
de recurso, descabendo cogitar da manifestação de interesse 
em recorrer”. 
Para outro sentido aponta Niebuhr e Niebuhr185, admitindo 
que o regulamento interno disponha sobre o assunto, ao 
argumento que o art. 40 da Lei das Estatais, ao delegar ao 
normativo as matérias a serem tratadas, refere-se à tramitação 
dos recursos, o que abarcaria, portanto, a manifestação prévia 
sobre a intenção recursal.
184 PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres et al. Comentários à Lei das Empresas 
Estatais. Lei n.º 13.303/2016. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 544.
185 NIEBUHR, Joel de Menezes; NIEBUHR Pedro de Menezes. Licitações e 
Contratos das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 240.
 
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Nosso entendimento é relativo, à medida que, sendo o 
princípio da eficiência expresso no art. 31 da Lei n.º 13.303/2016, 
demonstra que as formalidades de um processo licitatório 
devem ser moderadas, não sendo razoável, portanto, impor 
formalidades que findem por prejudicar o interesse público186. 
Neste diapasão, defendemos que não há usurpação da 
função legislativa ao prever a intenção recursal no regulamento 
interno da estatal, porém, tendo em vista que um dos objetivos da 
Lei das Estatais é dar celeridade e objetividade ao procedimento, 
inserir ainda que mais uma “subfase” ao procedimento licitatório 
é, em certa monta, desvirtuar o espírito da Lei, em razão de não 
ser eficiente criar mais esse requisito formal.
6.15 As estatais e o sistema de 
registro de preços
O Sistema de Registro de Preços é um conjunto de 
procedimentos para registro formal de preços relativos à 
prestação de serviços, inclusive os de engenharia e aquisição 
de bens, para contratações futuras, onde, por esse instrumento, 
pode-se fazer a contratação imediata ou à medida que vai 
surgindo a demanda, sendo certo que a existência de preços 
devidamente registrados em ata não obrigada a entidade a 
firmar contratos ou solicitar fornecimento, porém, durante 
186 NIEBUHR, Joel de Menezes; NIEBUHR Pedro de Menezes. Licitações e 
Contratos das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 46.
 
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sua validade, os licitantes são compelidos a respeitar os preços 
registrados187.
Esse procedimento é previsto, originalmente, no art. 15 
da Lei n.º 8.666/93, porém, a Lei n.º 13.303/2016, em seu art. 
66188, criou o SRP destinado, especificamente para as empresas 
estatais. Ocorre que o SRP previsto na Lei das Estatais, mesmo 
após três anos após a publicação da Lei, não foi regulamentado 
pelo Poder Executivo, sendo certo que essa normatização não é 
de competência do regulamento interno das estatais. 
Diante desse vácuo normativo, há duas possibilidades 
viáveis: utilização do SRP da Lei n.º 8.666/93 e regulado pelo 
Decreto n.º 7.892/13 ou o SRP previsto no art. 32 da Lei do 
187 ZYMLER, Benjamin et al. Novo regime jurídico de licitações e contratos 
das empresas estatais: análise da Lei n.º 13.303/2016 segundo a jurisprudência do 
Tribunal de Contas da União. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 119.
188 Art. 66. O Sistema de Registro de Preços especificamente destinado 
às licitações de que trata esta Lei reger-se-á pelo disposto em decreto do Poder 
Executivo e pelas seguintes disposições:
§ 1º Poderá aderir ao sistema referido no caput qualquer órgão ou entidade responsável 
pela execução das atividades contempladas no art. 1º desta Lei.
§ 2º O registro de preços observará, entre outras, as seguintes condições:
I - efetivação prévia de ampla pesquisa de mercado;
II - seleção de acordo com os procedimentos previstos em regulamento;
III - desenvolvimento obrigatório de rotina de controle e atualização periódicos dos 
preços registrados;
IV -definição da validade do registro;
V - inclusão, na respectiva ata, do registro dos licitantes que aceitarem cotar os bens 
ou serviços com preços iguais ao do licitante vencedor na sequência da classificação 
do certame, assim como dos licitantes que mantiverem suas propostas originais.
§ 3º A existência de preços registrados não obriga a administração pública a firmar os 
contratos que deles poderão advir, sendo facultada a realização de licitação específica, 
assegurada ao licitante registrado preferência em igualdade de condições.
 
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RDC, n.º 12.462/11, entendendo a doutrina, que ante a omissão 
legislativa,
[...] até que seja publicado o novo 
normativo, aplica-se, na esfera federal, o 
Decreto n.º 7.892/2013 (norma mais atual 
a respeito do tema), que regulamenta 
o aludido procedimento no âmbito 
da Lei n.º 8.666/1993. Por outro lado, 
considerando a proximidade entre o 
regime de contratações trazido pela Lei 
n.º 13.303/2016 e o do RDC, é possível 
que muitas disposições do Decreto n.º 
7.581/2011 sejam reproduzidas no novo 
regulamento189.
Até a eleição de qual procedimento adotar para realizar o 
Sistema de Registro de Preços, o assunto reveste-se de relativa 
tranquilidade jurídica. 
O tema começa a tornar-se tormentoso quando se trata 
das adesões. Vejamos: a Lei das Estatais inaugurou um novo 
regime, especialmente contratual, modulado sob relação 
horizontalizada entre contratante e contratado, como então, por 
exemplo, uma estatal poderá fazer adesão a um SRP realizado 
pela Administração Direta, que licitou e contratará com base 
em todas as normas de direito público da Lei n.º 8.666/93? E 
mais, como um órgão da Administração Direta poderá aderir a 
189 ZYMLER, Benjamin et al. Novo regime jurídico de licitações e contratos 
das empresas estatais: análise da Lei n.º 13.303/2016 segundo a jurisprudência do 
Tribunal de Contas da União. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 121.
 
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um SRP realizado por uma estatal, se as disposições contratuais 
serão, em grande monta, de direito privado? 
Para Zymler et al não é possível que órgãos e demais 
entidades não abarcadas pela Lei n.º 13.303/16 sejam 
participantes de licitações efetuadas por empresas estatais 
fazendo uso do Sistema de Registo de Preços, ao argumento 
de que, após a edição da Lei das Estatais, “o regime jurídico 
das licitações e contratos das empresas estatais se distanciou 
significativamente do das demais entidades federais”190.
Nesse mesmo sentido, Niebuhr e Niebuhr191, quando 
afirmam que os regimes de licitação e contratação entre as 
empresas estatais e a Administração Pública não guardam 
identidade, sendo divergentes, o que, portanto, desautoriza 
às adesões tanto das estatais às atas dos órgãos e entidades 
da administração direta, quanto destes às atas das empresas 
públicas e sociedades de economia mista.
Visão ponderada é trazida por Torres e Barcelos192, quando 
afirmam que o §1º do art. 66 estabeleceu que apenas empresas 
estatais tem legitimidade para aderir ao SRPs realizados por 
190 ZYMLER, Benjamin et al. Novo regime jurídico de licitações e contratos 
das empresas estatais: análise da Lei n.º 13.303/2016 segundo a jurisprudência do 
Tribunal de Contas da União. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 124.
191 NIEBUHR, Joel de Menezes; NIEBUHR Pedro de Menezes. Licitações e 
Contratos das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 256.
192 TORRES, Ronny Charles Lopes de. BARCELOS, Dawison. Licitações 
e Contratos nas Empresas Estatais. Regime licitatório e contratual da Lei n.º 
13.303/2016. Salvador: Juspodivm, 2018, p. 218.
 NIEBUHR, Joel de Menezes; NIEBUHR Pedro de Menezes. Licitações e Contratos das 
Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 441.
 
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estatais, havendo vedação para que órgãos e entidades da 
administração direta o façam, porém, não há proibição, na 
Lei das Estatais, para que uma empresa pública ou sociedade 
de economia mista faça adesão a atas de registro de preços 
formalizadas pela administração direta.
Diante da redação lacônica, os autores inauguram uma 
visão mitigada, ao admitir que as estatais poderão aderir 
ao SRP realizado pela administração direta desde que haja 
“compatibilidade das condições registradas com o regime da 
Lei n.º 13.303/2016; e a previsão específica no regulamento 
interno”, compatibilidade que deverá ser inequivocamente 
demonstrada na instrução do processo administrativo193.
O ilustre Sidney Bittencourt194, ao tratar do Sistema de 
Registro de Preços, afirma que se trata de um instrumento 
inteligente de planejamento e organização na logística de 
aquisição de bens e serviços no setor público que, criando 
um estoque virtual, reduz a necessidade de gastos com 
armazenagem.
Nesse talante, é preciso ter em conta que a adoção do 
Sistema de Registro de Preços é medida de economia, ganho 
193 TORRES, Ronny Charles Lopes de. BARCELOS, Dawison. Licitações 
e Contratos nas Empresas Estatais. Regime licitatório e contratual da Lei n.º 
13.303/2016. Salvador: Juspodivm, 2018, p. 218.
 NIEBUHR, Joel de Menezes; NIEBUHR Pedro de Menezes. Licitações e Contratos das 
Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 441.
194 BITTENCOURT, Sidney. Licitação de registro de preços: Comentários ao 
Decreto n.º 7.892, de 23 de janeiro de 2013, alterado pelos Decretos n.º 8.250, de 23 de 
maio de 2014, e n.º 9.488, de 30 de agosto de 2018. Belo Horizonte: Fórum, 2019, p. 18.
 
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em agilidade e segurança, com pleno atendimento ao princípio 
da eficiência, à medida que
[...] intimamente ligada à compra de 
bens, em função da necessidade de o 
gestor público buscar soluções para a 
organização e planejamento, adequadas à 
legislação, que permitam melhor logística 
de aquisição, aliada à redução dos custos 
dos seus estoques195.
Parece razoável, destarte, inclusive por ainda tratar-se 
de uma legislação recente, onde a doutrina e a jurisprudência 
ainda estão a firmar-se, filiarmo-nos ao entendimento 
ponderado supra, especialmente para que haja o atendimento 
de eficiência ao qual se prestou a Lei n.º 13.303/2016, garantindo 
o planejamento e organização das aquisições às estatais, bem 
como garantir, sob o viés econômico, o fomento a participação 
de empresas licitantes ao Sistema de Registro de Preços da 
administração direta, ante à possibilidade de participação de 
todos os órgãos e entidades da administração, nos moldes 
apresentados pela mitigação da interpretação sistêmica da Lei.
Não se deve olvidar, contudo, que as estatais, para 
que sigam fazendo adesões às atas de não estatais devem, 
prementemente, dispor da possibilidade em seu regulamento 
interno, donde deverá conter as diretrizes para aferição da 
195 BITTENCOURT, Sidney. Licitação de registro de preços: Comentários ao 
Decreto n.º 7.892, de 23 de janeiro de 2013, alterado pelos Decretos n.º 8.250, de 23 de 
maio de 2014, e n.º 9.488, de 30 de agosto de 2018. Belo Horizonte: Fórum, 2019, p. 40.
 
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compatibilidade da ata que se deseja aderiràs disposições da 
Lei das Estatais.
6.16 Do sistema de habilitação: as 
disposições do art. 58 
Inaugurando um novo regime de habilitação para as 
licitações das empresas estatais, a Lei previu como parâmetros 
em seu art. 58:
Art. 58.   A habilitação será apreciada 
exclusivamente a partir dos seguintes 
parâmetros:
I - exigência da apresentação de 
documentos aptos a comprovar a 
possibilidade da aquisição de direitos e 
da contração de obrigações por parte do 
licitante;
II - qualificação técnica, restrita a parcelas 
do objeto técnica ou economicamente 
relevantes, de acordo com parâmetros 
estabelecidos de forma expressa no 
instrumento convocatório;
III - capacidade econômica e financeira;
IV - recolhimento de quantia a título de 
adiantamento, tratando-se de licitações 
em que se utilize como critério de 
julgamento a maior oferta de preço.
De maneira esquematizada, tem-se que os documentos de 
habilitação são:
 
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1. Apresentação de documentos aptos a 
comprovar a possibilidade da aquisição de 
direitos e da contração de obrigações por 
parte do licitante: capacidade do licitante 
no exercício de direitos e deveres, 
podendo ser a identidade civil para pessoa 
física ou o registro comercial, decreto de 
autorização para pessoa jurídica, podendo 
o Regulamento prever outras formas de se 
comprovar a habilitação;
2. Qualificação técnica: verificação da 
habilidade ou aptidão para execução 
do objeto licitado, podendo ser 
relacionada à empresa (capacidade 
técnico-operacional) ou aos profissionais 
que compõem o quadro da licitante 
(capacidade técnico-profissional), 
podendo ser usada uma, ambas ou outras 
que o Regulamento entenda viável para 
a aferição da capacidade técnica da 
licitante;
3. Capacidade econômica e financeira: 
verificação da capacidade econômica do 
particular, visando averiguar a existência 
de condições suficientes com a execução 
contratual, podendo ser exigido o balanço 
patrimonial, a relação de compromissos 
assumidos, etc.;
4. Recolhimento de quantia a título de 
adiantamento, tratando-se de licitações 
em que se utilize como critério de 
 
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julgamento a maior oferta de preço: 
cabendo ao Regulamento trazer as 
disposições sobre esse percentual, o prazo 
para sua apresentação e, eventualmente, 
as hipóteses de devolução.
Destarte, muito embora a Lei das 
Estatais tenha deixado que cada 
estatal exija condições de habilitações 
que entender pertinente de acordo 
com cada objeto licitado, os critérios 
minimamente aceitáveis devem ser 
previstos no Regulamento, inclusive 
servindo como padronização básica 
dos documentos exigidos. O que não 
impede, outrossim, que casos especiais, 
em razão das peculiaridades do objeto 
licitado, comportem a exigência de 
documentos de habilitação não previstos 
inicialmente no Regulamento, desde que 
devidamente justificada nos autos do 
processo administrativo do procedimento 
licitatório.
Em vista disso, para definição dos 
procedimentos de licitação e elaboração 
da minuta-padrão de editais e contratos, 
as estatais, observando as determinações 
do art. 58 Lei n.º 13.303/2016, têm 
autonomia para prever situações 
específicas, equidistantes das previsões da 
Lei n.º 8.666/1993 e da Lei n.º 12.462/2011, 
porém mais próximas da realidade das 
atividades que desempenha, servindo os 
 
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certames como meio de cumprimento da 
sua função social, objetivando entregar à 
sociedade o resultado efetivo das razões 
expressas no instrumento de autorização 
legal que motivaram a sua criação, por 
meio da realização do interesse coletivo 
ou do atendimento a imperativo da 
segurança nacional196.
Não é despiciendo ponderar que a maior autonomia 
e flexibilidade dada às estatais pela Lei para estipulação 
dos critérios de habilitação não se confunde com liberdade 
absoluta, “uma vez que os requisitos de habilitação possuem 
efeitos diretos nos resultados da licitação”, impondo, referida 
autonomia, que os editais de licitação sejam elaborados de 
forma clara e precisa197.
Nessa esteira, como bem destacado por Marçal Justen 
Filho198, o edital viola o princípio da isonomia quando, além 
de outras hipóteses, ‘prevê exigência desnecessária e que não 
envolve vantagem para a administração”, devendo ser destacado, 
por conseguinte, que o estabelecimento de requisitos de cunho 
196 Art. 27.   A empresa pública e a sociedade de economia mista terão a 
função social de realização do interesse coletivo ou de atendimento a imperativo da 
segurança nacional expressa no instrumento de autorização legal para a sua criação. § 
1o  A realização do interesse coletivo de que trata este artigo deverá ser orientada 
para o alcance do bem-estar econômico e para a alocação socialmente eficiente dos 
recursos geridos pela empresa pública e pela sociedade de economia mista [...]
197 FEIJÓ, Ricardo de Paula. O procedimento de licitação da Lei n.º 13.303/2016. 
In. JUSTEN FILHO, Marçal (Org.). Estatuto jurídico das empresas estatais: Lei n.º 
13.303/2016. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2016, p. 457.
198 FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Licitações e Contratos Administrativos. 
5 ed. rev. atual. e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2013, p. 229.
 
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habilitatório está intimamente ligado com a busca de uma 
proposta mais vantajosa ou a garantia do cumprimento das 
obrigações, nos moldes previstos na Constituição Federal.
Foi nessa toada que a Lei das Estatais quis seguir, 
deixando à margem do seu texto, no que concerne as previsões 
de exigências de habilitação, certidões que não impõem 
benefícios para a administração e que burocratizam e tornam o 
procedimento licitatório moroso e ineficiente.
É sobre os limites da discricionariedade em se estipular as 
certidões exigíveis que trataremos doravante.
6.16.1 As certidões (in)exigíveis como 
requisitos de habilitação na Lei 
das Estatais
Inicialmente é de destacar que o art. 58 da Lei das Estatais 
compõe uma revolução no que tange aos critérios de habilitação 
por não prever literalmente a necessidade de apresentação 
de certidão regularidade fiscal e trabalhista nos seus incisos, 
além de não delinear a forma de exigência e de apresentação 
dos documentos por parte dos licitantes, devendo cada estatal 
editar suas próprias condições. 
Para Antunes199, uma “imensa simplificação da Seção II 
da Lei n.º 8.666/93, que continha quatro páginas com normas 
detalhadas para habilitação”. Percebe-se, portanto, um total 
199 ANTUNES, Gustavo Amorim. Estatuto Jurídico das Empresas Estatais. 
Belo Horizonte: Fórum, 2017, p. 439-440.
 
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rompimento com as numerosas exigências previstas na Lei Geral 
de Licitações, Lei n.º 8.666/93, e na Lei do Regime Diferenciado 
de Contratações, Lei n.º 12.462/2011, tendo o legislador, a 
intenção de dar celeridade, objetividade e praticidade nas 
licitações realizadas pelas estatais, visando garantir, além do 
cumprimento de sua função social, a proposta mais vantajosa 
para a administração, objeto principal dos certames, conformeprevisão do art. 31200.
Em face do menor número de exigências no que concerne 
aos documentos necessários para habilitação, far-se-á uma 
análise jurídica acerca das certidões que as estatais têm o 
poder-dever de exigir enquanto requisitos indispensáveis à 
habilitação em certames licitatórios.
Inicialmente é de se atentar que o caput do art. 58 é expresso 
ao prever que a habilitação será analisada exclusivamente pelos 
documentos que elenca, deixando incontroverso tratar-se de 
disposição com hall taxativo. 
Em relação à exclusividade apontada pelo dispositivo legal,
A fase de habilitação é aquela na qual a 
Administração Pública afere requisitos 
subjetivos que os potenciais interessados 
devem deter para serem contratados 
se sagrados vencedores do certame. 
Diversamente dos particulares, que dispõem 
200 Art. 31.  As licitações realizadas e os contratos celebrados por empresas 
públicas e sociedades de economia mista destinam-se a assegurar a seleção da 
proposta mais vantajosa [...]
 
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de autonomia mais ampla para escolher a 
contraparte na relação contratual, os órgãos 
e entidades integrantes da Administração 
Pública somente podem contratar com 
quem preenche certos e determinados 
requisitos previstos em lei ou no instrumento 
convocatório. A Lei n.º 13.303/16 prescreve 
que a habilitação se dará ‘exclusivamente’ a 
partir dos parâmetros que indica.201
Sobre o tema, a respeitável doutrina de Pereira Junior et 
al202 esclarece:
O art. 58 da Lei n.º 13.303/2016 elenca, 
numerus clausus, os requisitos de 
habilitação exigíveis em licitações e 
contratações promovidas por empresas 
públicas, sociedades de economia 
mista e suas subsidiárias. Ao aludir 
que a habilitação será apreciada, 
exclusivamente, a partir dos parâmetros 
que indica, a lei estabelece a taxatividade 
dos requisitos exigíveis das pessoas físicas 
e jurídicas interessadas em contratar com 
aquelas entidades. Significa, pois, que os 
regulamentos das referidas entidades não 
poderão acrescer outros requisitos de 
habilitação além dos relacionados no art. 
201 GUIMARÃES, Edgar; SANTOS, José Anacleto Abduch. Leis das Estatais: 
Comentários ao regime jurídico licitatório e contratual da Lei n.º 13.303/2016 – Leis 
das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2017, p. 202.
202 PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres et al. Comentários à Lei das Empresas 
Estatais: Lei nº 13.303/2016. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 515-516.
 
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58, incisos I a IV. [...]
O rol exauriente não afasta a necessidade 
de cada requisito ser interpretado em 
seu alcance e significado. O que não 
concilia com essa espécie de rol é o uso 
das técnicas hermenêuticas da extensão 
e da analogia para criarem-se hipóteses 
paralelas àquelas enunciadas no rol., ou 
seja, o intérprete e o aplicador da lei não 
poderão admitir a exigência de requisito 
não constante do rol do art. 58.
Sem embargo, é uma mudança radical de paradigma, que 
requer acompanhamento por parte das estatais ao editarem 
seus regulamentos de licitações e contratos, sob pena de 
estagnação, perdendo a valorosa oportunidade de avançar em 
suas disposições. 
É o que Zymler203 conclama quando afirma que o “novo 
regime estimula que a busca por resultados seja o norte dos 
procedimentos de contratações públicas” diminuindo a ênfase 
nos meios utilizados, aumentando-se “o enfoque nos fins 
almejados pelas contratações”.
203 ZYMLER, Benjamin. Considerações sobre os procedimentos de licitação da 
Lei n.º 13.303/2016. In: NORONHA, João Otávio de: FRAZÃO, Ana: MESQUITA, Daniel 
Augusto (Coord.) Estatuto jurídico das estatais: análise da Lei n.º 13.303/2016. Belo 
Horizonte: Fórum, 2017, p. 370.
 
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Para uma necessária reflexão, Niebuhr204 discorre que
O novo regime das estatais, atualmente, 
representa apenas uma oportunidade 
relevante para vencer um modelo de 
licitação excessivamente formalista 
e burocrático, que não funciona. 
Oportunidade para construir um novo 
modelo, que tenha êxito, que seja 
eficiente, que gere contratos vantajosos 
para as estatais e para seus parceiros.
Essa oportunidade pode ser bem 
aproveitada ou não, porque depende 
da postura das estatais em relação às 
novidades da Lei n.º 13.303/2016. As 
estatais deixarão de exigir documentos de 
regularidade fiscal e trabalhista? [...] Tudo 
isso depende da postura das estatais daqui 
para frente. Basicamente, a questão é se 
elas vão aplicar a Lei n.º 13.303/2016 com 
olhos para o futuro ou para o passado. Há 
uma tendência, que pode restringir os 
avanços, de aplicar a Lei n.º 13.303/2016 
mirando no retrovisor, replicando 
as premissas e os entendimentos 
consolidados com fundamento na Lei n.º 
8.666/1993. Não é preciso muito esforço 
para perceber que o novo, se aplicado 
com os olhos no velho, torna-se velho. 
204 NIEBUHR, Joel de Menezes. Virou a chave do novo regime de licitações e 
contratos das estatais. O que esperar dos órgãos de controle? Disponível em <ttps://
www.zenite.blog.br/virou-a-chave-do-novo-regime-de-licitacoes-e-contratos-das-
estatais-o-que-esperar-dos-orgaos-de-controle/> Acesso em: jul./2018.
 
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A oportunidade concedida pela Lei n.º 
13.303/2016 para as estatais depende da 
disposição das estatais de saírem da zona 
de conforto, de enfrentarem os desafios e 
as incertezas do novo.
Nessa esteira, não estão previstos, como documentos de 
habilitação, a apresentação de certidões de regularidade fiscal, 
previdenciária, trabalhista, do FGTS e declaração que a empresa 
licitante não emprega menores, deixando clara a intenção 
do legislador em privilegiar uma opção menos restritiva à 
competição, mas que garanta a obtenção de propostas mais 
vantajosas à Administração.
Assertivamente, Feijó205 decanta a intenção do legislador, 
ao afirmar que
O tratamento superficial da questão – 
requisitos de habilitação – pela Lei é 
extremamente positivo e tem potencial de 
permitir a elaboração de licitações mais 
eficazes, desde que o regulamento da Lei 
não minudencie desnecessariamente os 
requisitos de habilitação.
Dessa maneira, a regularidade trabalhista, inserta nas 
previsões da Lei n.º 8.666/93, não foi elencada como requisito 
de habilitação na Lei das Estatais, motivo pelo qual entendemos, 
205 FEIJÓ, Ricardo de Paula. O procedimento de licitação da Lei 13.303/2016. 
In. JUSTEN FILHO, Marçal (Org.). Estatuto jurídico das empresas estatais: Lei n.º 
13.303/2016. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2016, p. 458.
 
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portanto, que não deve ser exigida nos editais e regulamentos de 
licitações e contratos das estatais, haja vista que está regulada 
em uma legislação que não mais se aplica às empresas estatais.
O Tribunal de Contas do Estado do Paraná206, na vanguarda, 
já acompanha essa evolução: 
A Lei Federal n.º 13.303/2016 não inclui 
no rol exaustivo de seu art. 58 a exigência 
de apresentação de CND Trabalhista por 
parte dos licitantes para a habilitação 
de certames licitatórios, e tampouco o 
documento consta no rol contido no art.47 do RILC.
Não obstante a ausência de Certidão Negativa de Débitos 
Trabalhistas como requisito de habilitação, pontua-se que 
o instrumento de contrato pode exigir a apresentação de 
comprovantes ou certidões que demonstrem a regularidade 
trabalhista da contratada, buscando evitar a condenação 
subsidiária das estatais ao pagamento de verbas trabalhistas 
lastreada na Súmula 331 do Tribunal Superior do Trabalho207, 
revestindo-se, tal exigência, de obrigação contratual e não 
requisito de habilitação.
Reforça-se que a previsão trazida pela Lei que cabe a 
contratada pagar os encargos trabalhistas de seus empregados208, 
206 Acórdão 490/2018 disponível em https://www1.tce.pr.gov.br/conteudo/
acordao-490-2018-do-tribunal-pleno/311325/area/10
207 TORRES, Ronny Charles Lopes de. BARCELOS, Dawison. Licitações 
e Contratos nas Empresas Estatais. Regime licitatório e contratual da Lei n.º 
13.303/2016. Salvador: Juspodivm, 2018, p. 393.
208 Art. 77.  O contratado é responsável pelos encargos trabalhistas, fiscais e 
 
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não tem o condão de afastar, outrossim, o dever de fiscalização 
por parte da Administração contratante, que precisa aferir 
as condições trabalhistas da contratada em relação aos seus 
empregados, entendendo-se que a regularidade trabalhista 
deve ser verificada durante a execução do contrato e não 
previamente.
Sobre a apresentação de declaração, por parte do licitante, 
de que não emprega menores de dezoito anos em trabalhos 
noturnos, perigosos ou insalubres, menores de dezesseis 
anos em qualquer trabalho, salvo na condição de aprendiz, a 
partir de catorze anos, é ausente na Lei das Estatais quaisquer 
determinações nesse sentido, ficando tal obrigatoriedade 
adstrita às disposições da Lei n.º 8.666/93, art. 27, inciso V e Lei 
n.º 12.462/2011, art. 14. 
Há que ser dito, porém, que a vedação ao trabalho de 
menores tem previsão constitucional209, de maneira que, “o 
novo regime eliminou apenas uma formalidade, impedindo 
que o licitante seja inabilitado pela ausência de uma mera 
declaração, mas manteve a essência da obrigação, qual seja, a 
proibição do emprego do trabalho infantil”210.
comerciais resultantes da execução do contrato. § 1o A inadimplência do contratado 
quanto aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais não transfere à empresa pública 
ou à sociedade de economia mista a responsabilidade por seu pagamento, nem 
poderá onerar o objeto do contrato ou restringir a regularização e o uso das obras e 
edificações, inclusive perante o Registro de Imóveis.
209 Art. 7º. […] XXXIII - proibição de trabalho noturno, perigoso ou insalubre 
a menores de dezoito e de qualquer trabalho a menores de dezesseis anos, salvo na 
condição de aprendiz, a partir de quatorze anos;  
210 ZYMLER, Benjamin et al. Novo regime jurídico de licitações e contratos 
das empresas estatais: análise da Lei n.º 13.303/2016 segundo a jurisprudência do 
 
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De igual modo à regularidade trabalhista, a fiscalização do 
contrato administrativo poderá exigir relação dos empregados 
da contratada, além da possibilidade de realização de inspeção 
presencial, com o fito de verificar a ausência de empregados 
menores em condições vedadas pelas Constituição Federal. 
Com efeito, é indiscutivelmente mais eficiente a verificação 
a posteriori destas condições (regularidade trabalhista e 
vedação ao trabalho infantil) como atividades da fiscalização do 
que como apresentação de documentos a título de requisitos 
de habilitação, sendo tais práticas fiscalizatórias albergadas 
pela jurisprudência do Tribunal de Contas da União211.
Reforçando o que aqui se defende, colaciona-se o 
entendimento da doutrina212:
Ressalte-se, em face do comando 
claro do art. 58 da Lei n.º 13.303/2016, 
que o legislador utilizou a expressão 
exclusivamente para definir os 
parâmetros de habilitação e não previu 
exigências pertinentes à regularidade 
fiscal, trabalhista ou relacionadas ao 
trabalho de menores, o que significa 
Tribunal de Contas da União. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 234.
211 Acórdão n.º 1.125/2009 – Plenário: “[...]fiscalize periodicamente o efetivo 
pagamento dos valores salariais lançados na proposta contratada, mediante a 
verificação das folhas de pagamento referentes aos meses de realização dos serviços, 
de cópias das carteiras de trabalho dos empregados, dos recibos e dos respectivos 
documentos bancários, entre outros meios de fiscalização cabíveis, em consonância 
com o Acórdão n.º 614/2008–TCU–Plenário”. 
212 NIEBUHR, Joel de Menezes; NIEBUHR Pedro de Menezes. Licitações e 
Contratos das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 231.
 
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que elas estão vedadas às estatais. O 
legislador não concedeu competência 
discricionária para os agentes estatais 
previrem tais exigências. Não há espaços 
nesse sentido, inclusive não há espaços 
sequer para o próprio regulamento de 
licitações e contratos, encartado no 
art. 40 da Lei n.º 13.303/2016, restaurar 
tais exigências. Elas foram vedadas pela 
Lei n.º 13.303/2016 e, nessa medida, o 
regulamento que, eventualmente, as 
restaura, opõe-se à Lei n.º 13.303/2016 
e, sob esse aspecto, se isso vier a ocorrer, 
ele deve ser invalidado.
Convém ressair que, não obstante as previsões avançadas 
da Lei das Estatais ao simplificar os documentos de habilitação, 
é necessária cautela para interpretação e aplicação prática do 
art. 58, pois, como bem pondera Marçal Justen Filho213,
Quanto maiores as exigências 
condicionantes da participação, tanto 
menor o número de licitantes aptos a 
participar da disputa. Logo, a ampliação 
dos requisitos de participação configura-
se como um dos fatos que contribui 
para a elevação dos preços obtidos pela 
Administração. [...] Sob outro enfoque, a 
redução das exigências de participação 
amplia o risco de contratações 
213 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos 
Administrativos. 16. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Ed. RT, 2014, p. 542.
 
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desastradas, pois dá oportunidade a que 
sujeitos destituídos de capacitação se 
sagrem vencedores do certame.
No tocante à regularidade fiscal, maior cautela é necessária 
ao analisar, isoladamente, os dispositivos do art. 58 da Lei das 
Estatais, haja vista que esta regularidade é composta por um 
conjunto de “dívidas”.
O art. 195, §3º, da Constituição Federal é expresso ao 
dispor que a pessoa jurídica em débito com o sistema da 
seguridade social não poderá contratar com o Poder Público 
nem dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios. 
Incontroverso que a previdência social é uma das espécies 
que compõem a certidão de regularidade fiscal, devendo 
ser exigida, portanto, a certidão de regularidade junto ao 
INSS, em razão de sua matriz constitucional, ainda que não 
expressamente prevista na Lei das Estatais.
Ainda que não tenha alicerce constitucional, a regularidade 
perante à Fazenda Nacional tem previsão no Código Tributário 
Nacional, em seu art. 193, já prevê que, salvo quando 
expressamente autorizado por lei, nenhum departamento 
da Administração Pública da União, dos Estados, do Distrito 
Federal, ou dos Municípios, ou sua autarquia, celebrará contratoou aceitará proposta em concorrência pública sem que o 
contratante ou proponente faça prova da quitação de todos os 
tributos devidos à Fazenda Pública interessada.
 
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Nestes quadrantes, extrai-se da previsão do Código 
Tributário Nacional o fundamento jurídico de validade, para 
que as estatais solicitem da licitante a certidão de regularidade 
fiscal junto à Fazenda Pública as quais estejam vinculadas, sob 
pena de ofensa à legislação tributária, além de ser decorrência 
do princípio da moralidade administrativa.
É de se reconhecer, à guisa de reforço argumentativo para 
se exigir a regularidade fiscal, que uma licitante em débito com 
a Fazenda Pública tende a apresentar valores mais baixos se 
comparados com licitantes que estão em dia com o pagamento 
de impostos e tributos, sendo certo que, permitir a participação 
de empresa devedora do fisco fere a isonomia entre os licitantes 
e o caráter competitivo do certame – princípios corolários de 
toda licitação pública - considerando que tal empresa licitante 
tem uma aparente vantagem na formação do seu preço, em 
razão de, não pagando impostos, aumentar seu lucro e sua 
margem negocial na hora da apresentação de sua proposta.
Relativamente à regularidade fiscal estadual ou municipal, 
a área técnica responsável pelo objeto a ser licitado/contratado 
deverá verificar a pertinência da inclusão destes requisitos de 
habilitação, após análise de os tributos incidentes na execução 
da obra/serviço e adequar a redação dos itens de acordo com 
a competência tributária correspondente, ficando, assim, a 
depender do objeto licitado. 
Outra certidão não elencada, como condição de habilitação 
na Lei das Estatais, foi a regularidade junto aos depósitos do 
FGTS, porém essa conformidade é prevista no arcabouço 
 
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jurídico brasileiro como requisito para licitar e contratar a 
Administração Pública. 
Vejamos a Lei n.º 8.036/1990:
Art. 27. A apresentação do Certificado 
de Regularidade do FGTS, fornecido pela 
Caixa Econômica Federal, é obrigatória 
nas seguintes situações:
a) habilitação e licitação promovida 
por órgão da Administração Federal, 
Estadual e Municipal, direta, indireta ou 
fundacional ou por entidade controlada 
direta ou indiretamente pela União, 
Estado e Município;
E, ainda, a Lei n.º 9.012/1995
Art. 2º As pessoas jurídicas em débito com 
o FGTS não poderão celebrar contratos 
de prestação de serviços ou realizar 
transação comercial de compra e venda 
com qualquer órgão da administração 
direta, indireta, autárquica e fundacional, 
bem como participar de concorrência 
pública.
 
Dito isto, nos mesmos moldes da certidão perante ao INSS 
e à Fazenda Pública, a regularidade junto aos depósitos do FGTS 
deverá ser exigida, ainda que não prevista na literalidade do 
art. 58 da Lei n.º 13.303/2016, mas por haver expressa previsão 
na legislação ordinária federal (Lei n.º 8.036/1990 e Lei n.º 
9.012/1995). 
 
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Ao se defender a necessidade de apresentação de certidões 
de regularidade previdenciária (INSS), junto à Fazenda Pública 
a qual a estatal está vinculada e regularidade do FGTS, não se 
diga, contudo, que essas exigências decorrem de aplicação 
da analógica da Lei Geral de Licitações, a Lei das Estatais tem 
regime jurídico próprio e específico para habilitação, não se 
aplicando as disposições dos artigos 27 a 37 da Lei n.º 8.666/93214.
Nestes moldes, a exigência desses documentos é 
decorrência das determinações da legislação federal referida 
alhures e que, embora ausente das previsões da Lei das 
Estatais, são igualmente exigíveis nas licitações realizadas pelas 
entidades integrantes da Administração Indireta.
Com a inauguração de um novo regime de licitações 
e contratos instituído pela Lei n.º 13.303/2016, as estatais 
galgaram autonomia para se autorregularem, a partir da edição 
de seus próprios regulamentos de licitações e contratos, tendo 
por base as disposições gerais e abstratas da Lei das Estatais e 
os critérios de habilitação do licitante são um dos elementos de 
passíveis de regulamentação própria por cada empresa estatal. 
Deste modo, a partir de uma interpretação do alcance 
discricionário das disposições do art. 58 da Lei n.º 13.303/2016 
conclui-se, com fundamento em uma hermenêutica 
sistemática e integrativa, que devem ser exigidos como 
certidões de habilitação, nas licitações promovidas pelas 
214 GUIMARÃES, Edgar; SANTOS, José Anacleto Abduch. Leis das Estatais: 
Comentários ao regime jurídico licitatório e contratual da Lei n.º 13.303/2016 – Leis 
das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2017, p. 202.
 
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empresas estatais, apenas a regularidade previdenciária (INSS), 
a do FGTS e a regularidade junto à Fazenda Pública a qual a 
estatal é vinculada, de maneira que se exigindo as certidões de 
regularidade perante às fazendas municipais e/ou estaduais, 
certidão de regularidade trabalhista, além da declaração de que 
não emprega menores, subverte-se o regime jurídico imposto 
pela Lei n.º 13.303/2016, não apenas por violar as disposições 
legais, mas por contrariar a mens legis de trazer celeridade e 
objetividade às contratações das empresas estatais, livrando-
as das amarras formais e burocráticas dos sistemas licitatórios 
anteriores à Lei das Estatais. 
6.17 Procedimento de Manifestação 
de Interesse
A Lei das Estatais traz previsão expressa sobre a 
possibilidade de adoção do procedimento de manifestação de 
interesse privado215 (PMI) para o recebimento de propostas 
e projetos de empreendimentos com vistas a atender 
necessidades previamente identificadas, cabendo a regulamento 
215 Art. 31 [...] § 4º A empresa pública e a sociedade de economia mista poderão 
adotar procedimento de manifestação de interesse privado para o recebimento 
de propostas e projetos de empreendimentos com vistas a atender necessidades 
previamente identificadas, cabendo a regulamento a definição de suas regras 
específicas.
§ 5º Na hipótese a que se refere o § 4º, o autor ou financiador do projeto poderá 
participar da licitação para a execução do empreendimento, podendo ser ressarcido 
pelos custos aprovados pela empresa pública ou sociedade de economia mista caso 
não vença o certame, desde que seja promovida a cessão de direitos de que trata o 
art. 80.
 
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a definição de suas regras específicas, de maneira que o autor 
do projeto poderá participar da licitação para a execução do 
empreendimento (possibilidade vedada em outras legislações), 
podendo ser ressarcido pelos custos aprovados pela estatal 
caso não vença o certame, desde que seja promovida a cessão 
de direitos autorais.
O PMI é, portanto, um instituto com vistas a plena 
execução da função social da estatal, pois destina-se a captar 
conhecimento desenvolvido pela iniciativa privada, a partir 
de diálogo com o mercado, oportunizando que as empresas 
apresentem previamente soluções viáveis para fins de realização 
de licitação futura.
De análise ampla do ordenamentojurídico, o instituto não 
é uma inovação da Lei n.º 13.303/16, já tinha se consolidado 
no âmbito restrito das concessões de serviços públicos e nas 
parceiras público-privadas, regido pelo Decreto n.º 8.428/15, 
que não tem observância compulsória às empresas estatais.
Como bem definido por Bittencourt (2018: 136), foi 
um instrumento adotado pelas concessões e PPPs, com 
resultados eficientes, de modo que o legislador entende que 
também poderia ser bem aplicado pelas empresas estatais, de 
maneira que, “na prática, a Administração expede um edital 
de chamamento público para que os eventuais interessados 
privados apresentem estudos e projetos específicos, conforme 
regras predefinidas, que possam ser úteis à elaboração do edital 
de licitação pública e ao contrato”.
 
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Apesar de constar como instituto que as estatais podem 
lançar mão em busca de contratações mais eficientes, a Lei não 
detalhou seu procedimento, sendo mais um tema destacado 
para regulação interna dentro do regulamento interno de 
licitações e contratos de cada entidade, podendo, as estatais, 
utilizarem-se das balizas trazidas pelo Decreto n.º 8.428/15.
Busca-se, com a utilização do PMI, diagnosticar, antecipar 
e solucionar, ainda na fase interna da licitação, eventuais 
problemas que poderiam surgir no decorrer da contratação, 
à medida que tem como escopo não apenas fortalecer 
a participação da sociedade na elaboração de políticas 
administrativas, mas também tem a natureza de ser um método 
eficaz de diminuição da disparidade de informações entre a 
Administração e o mercado (que geralmente tem o maior know 
how técnico)216.
216 BINENBOJM, Gustavo. Disposições de caráter geral sobre licitações 
e contratos na Lei das Estatais (Lei n.º 13.303/2016) In NORONHA, João Otávio de; 
FRAZÃO, Ana; MESQUITA, Daniel Augusto (Coord.). Estatuto jurídico das estatais: 
análise da Lei nº 13.303/2016. Belo Horizonte: Fórum, 2017, p. 215.
A NOVA 
SISTEMÁTICA DE 
CONTRATAÇÃO 
NA LEI N.º 
13.303/2016
 
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7. A NOVA 
SISTEMÁTICA DE 
CONTRATAÇÃO NA 
LEI N.º 13.303/2016
Bem como na definição dos parâmetros específicos 
para o procedimento licitatório, a modulação contratual das 
estatais será realizada pelo regulamento interno próprio de 
cada entidade, não sendo despiciendo acrescentar que os 
contratos firmados pelas estatais reger-se-ão pelos comandos 
informativos da ordem econômica, 
[...] que funcionaliza toda a vida jurídica 
das estatais e também o direito dos 
contratos, pela disciplina da Lei n.º 
13.303/2016 e por suas cláusulas, 
declarações e comportamentos internos 
à relação contratual217.
Essa perspectiva de moldagem dos contratos das 
empresas estatais é relevante para que se mantenha de maneira 
não absoluta o entendimento de os contratos celebrados 
pelas empresas públicas e sociedades de economia mista são 
instrumentos eminentemente privados.
217 OCTAVIANI, Alessandro; NOHARA, Irene Patrícia. Estatais. São Paulo: 
Thomson Reuters Brasil, 2019, p. 153.
 
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O festejado Celso Antônio Bandeira de Mello218 afirma, com 
bastante clareza, que os contratos firmados pelas estatais “não 
possuem as denominadas cláusulas exorbitantes”, motivo pelo 
qual entende, o autor, que “são contratos de direito privado 
entre empresas privadas, ainda que uma delas tenha capital 
governamental”.
É certo que o estudo da natureza jurídica destes 
instrumentos ainda é incipiente tendo, apenas a doutrina de 
Niebuhr e Niebuhr219 enfrentado o tema e classificado estes 
ajustes como “contrato estatal”, visto que há simbiose entre o 
regime de contrato administrativo e contrato privado. 
Com efeito, a Lei das Estatais estabelece um novo regime 
contratual diverso do que é imposto em outras legislações 
licitatórias, especialmente por não outorgar prerrogativas 
contratuais às estatais, as conhecidas cláusulas exorbitantes, 
que trataremos a seguir.
7.1 Da ressignificação das cláusulas 
exorbitantes
A dicotomia entre direito público e privado remonta à 
Antiguidade, época em que se pregava a rígida separação entre 
a esfera pública e privada, de modo a criação do Estado reforçou 
seu distanciamento da sociedade, porém essa divisão nunca foi 
218 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 34 
ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros. 2019, p. 706.
219 NIEBUHR, Joel de Menezes; NIEBUHR Pedro de Menezes. Licitações e 
Contratos das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 262.
 
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absoluta, dado que o binômio público-privado tende a ser difuso; 
a crescente conexão entre as searas reforça a importância da 
esfera privada na criação e aplicação de normas220.
A atual tendência do Direito Administrativo, estruturado 
sob a perspectiva do Estado de bem-estar social e Democrático 
de Direito, é ser orientado ao atendimento do interesse geral, 
a partir de uma atuação solidária das instituições públicas, o 
que deixa para trás a consciência de atuação baseada na “ideia 
da autoridade ou de poder como esquemas unitários a partir 
dos quais se conferia o sentido e a funcionalidade do Direito 
Administrativo”, de maneira que, hodiernamente,
[...] toda construção ideológico-
intelectual montada a partir do privilégio 
e da prerrogativa vai sendo superada por 
uma concepção mais aberta e dinâmica, 
mais humana também, a partir da qual 
o Direito Administrativo adquire um 
compromisso especial com a melhora das 
condições de vida da população por meio 
das distintas técnica e instituições que 
compõem este ramo do Direito Público221.
As cláusulas exorbitantes são definidas como aquelas 
cláusulas que não são comuns nas relações privadas, 
220 ALENCAR, Leandro Zannoni Apolinário de. O novo Direito Administrativo 
e governança pública: responsabilidade, metas e diálogo aplicados à Administração 
Pública do Brasil. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 215.
221 MUÑOZ, Jaime Rodríguez-Araña. Direito fundamental à boa Administração 
Pública. Tradução Daniel Wunder Hachem. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 133.
 
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importando nas prerrogativas do Poder Público e colocando a 
Administração em uma posição de supremacia em relação ao 
particular, geralmente contratado. 
De acordo com Marçal Justem Filho222, o regime 
jurídico dos contratos administrativos em sentido estrito é 
caracterizado pela atribuição à Administração de competências 
extraordinárias peculiares, com imposição ao particular, 
independentemente, de previsão contratual, à exemplo da 
rescisão e alteração unilaterais, exercício da fiscalização e 
aplicação de sanções.
Destarte, esse vértice não pode ser analisado de forma 
radical, conceituando o contrato das empresas estatais 
meramente como de natureza de direito privado, ao argumento 
usualmente difundindo de que não há cláusulas exorbitantes 
nos contratos das estatais. 
É imperiosa uma interpretação harmoniosa, de maneira 
a buscar a melhor aplicação e destinação dos institutos, 
especialmente das cláusulas exorbitantes noregime contratual 
das empresas estatais, ainda que não absolutamente anômalas 
como nos contratos administrativos típicos.
As cláusulas exorbitantes são definidas a partir de um 
conceito pacífico e universal, mas que após a edição da Lei 
n.º 13.303/2016, precisa ser ressignificado, pois, pelo regime 
jurídico das estatais, todas as relações das empresas públicas e 
222 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 13 ed. rev., atual. 
e ampl. São Paulo: Thomson Reuters, 2018, p. 402.
 
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das sociedades de economia mista são preponderantemente de 
direito privado, o que afasta, portanto, a existência das cláusulas 
exorbitantes, nos moldes clássicos que conhecemos.
Etimologicamente, exorbitante vem do latim exorbitare, 
que significa “fora da órbita”, que não significa “superior”, mas 
apenas um enfoque diferente sob o ponto de vista de onde se 
coloca. 
Como bem definiu Lucas Rocha Furtado223 e em razão da 
busca constante pela realização do interesse público, objetivo 
premente desde na gênese da criação de uma estatal, 
[...] essa terminologia decorre do simples 
fato de que as cláusulas exorbitantes 
extrapolam as regras do Direito privado 
e conferem poderes exorbitantes à 
Administração contratante em face do 
particular contratado.
O regime de direito público é todo construído “fora da 
órbita do direito privado”, sem que isso implique, condições 
ou prerrogativas necessariamente superiores, mas apenas 
distintas em razão das especificidades de cada seara, inclusive 
porque o Estado, conforme dito linhas acima, está sob nova 
roupagem de convivência concomitante dos regimes público e 
privado e, em vez de determinar ações, o Estado proporciona 
convenções para a prossecução do bem comum, não sendo o 
223 FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Licitações e Contratos Administrativos. 
5 ed. rev. atual. e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2013, p. 417.
 
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único motor das transformações, porém, sem abandonar o seu 
dever de garantir os direitos fundamentais, como destacado 
por Alencar224.
Sob essa perspectiva, podemos defender a manutenção das 
cláusulas exorbitantes nos contratos celebrados pelas estatais, 
não em razão de supremacia ou prerrogativa no Poder Público, 
mas por revestir-se de condições especiais, distintas das 
relações privado-privado, pois, não há como impor a ausência 
das cláusulas exorbitantes nos contratos das estatais, uma vez 
que estes instrumentos decorrem de procedimento licitatório, 
que nada mais é que um poder-dever da Administração de 
matriz constitucional e busca, essencialmente, atender o 
interesse público, econômico ou não. 
Neste lanço de integração, traz-se as ponderações de 
Bénoît225, 
[...] advertindo contra o equívoco 
de se supor que as prerrogativas da 
Administração implicam inculcar ao 
contraente particular uma posição 
desfavorável em relação aos contratos 
privados.
A clássica doutrina francesa de Direito Administrativo 
reconhece um contrato como administrativo ante à existência 
224 ALENCAR, Leandro Zannoni Apolinário de. O novo Direito Administrativo 
e governança pública: responsabilidade, metas e diálogo aplicados à Administração 
Pública do Brasil. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 217.
225 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo.34 
ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros. 2019, p. 657.
 
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de ao menos uma cláusula exorbitante, não sendo demasiado 
colacionar as lições assertivas do mestre Cretela Júnior226:
Toda doutrina francesa, alicerçada em 
reiteradas decisões do Conselho de Estado 
e do Tribunal de Conflitos, com exceção 
da voz isolada de Francis-Paul Bénoit, 
é unânime em ressaltar a importância 
da chamada cláusula exorbitante como 
“traço”, “caráter” ou “índice” típico do 
contrato administrativo, a tal ponto que 
o conceito deste será - e não poderá 
deixar de ser - “o acordo de vontades 
de que participa o Estado e que contém, 
inseridas, cláusulas exorbitantes do 
direito comum”. Contrato administrativo 
é o que contém cláusula exorbitante.
[...] “basta a presença da cláusula 
exorbitante, para conferir o caráter de 
administrativo ao contrato celebrado 
pela pessoa jurídica pública, mesmo que 
o objeto do contrato não se refira ao 
serviço público”. Em síntese, contrato 
administrativo é o que encerra cláusula 
exorbitante. Assim, o contrato no qual 
se acha inserta a cláusula derrogatória 
é contrato administrativo, mesmo que 
ele não tenha por objeto a execução do 
226 CRETELA JUNIOR, José. As cláusulas “de privilégio” nos contratos 
administrativos. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, 161:7-28, jul./ set. 
1985. Disponível em http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/dow
nload/44753/43450+&amp;cd=1&amp;hl=pt-BR&amp;ct=clnk&amp;gl=br Acesso em 
jul./2019
 
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serviço público pelo próprio particular. Se 
o objeto desse contrato fosse realmente 
esse, a participação do particular na 
execução do contrato, a presença da 
cláusula exorbitante seria supérflua, o 
que, em outras palavras, significa que, 
mesmo sem relação alguma com o serviço 
público, é contrato administrativo, aquele 
que contenha, no mínimo, uma cláusula 
administrativa. (sublinhado ausente no 
original)
De uma rápida análise da Lei das Estatais, podemos inferir 
que há dever de fiscalização227, aplicação de sanção228 e, ainda, a 
possibilidade de exigir garantia da contratada229, institutos que 
nada mais são do que extraordinários em relação ao particular, 
à medida que não existem em um contrato celebrado no âmbito 
privado-privado por excelência e que, uma vez existindo seriam 
classificadas como leoninas e, portanto, nulas.
Nessa toada, das prerrogativas expressamente previstas 
no art. 58 da Lei 8.666/93230, a Lei das Estatais replica, ao menos, 
227 Art. 40. As empresas públicas e as sociedades de economia mista deverão 
publicar e manter atualizado o regulamento interno de licitações e contratos, 
compatível com o disposto nesta Lei, especialmente quanto a: [...] VII - gestão e 
fiscalização de contratos;
228 Art. 69. São cláusulas necessárias nos contratos disciplinados por esta Lei: 
[...] VI - os direitos e as responsabilidades das partes, as tipificações das infrações e as 
respectivas penalidades e valores das multas;
229 Art. 70. Poderá ser exigida prestação de garantia nas contratações de 
obras, serviços e compras.
230 Art. 58.  O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta 
Lei confere à Administração, em relação a eles, a prerrogativa de:
I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse 
 
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a prerrogativa de fiscalizar, de impor sanções administrativas 
e a previsão da possibilidade de exigência de garantia no art. 
70231, que a doutrina também classifica como uma cláusula 
exorbitante:
Constitui esta cláusula, indiscutivelmente, 
manifestação da supremacia da 
Administração em relação ao contratado.
A decisão de exigir a prestação de 
garantias cabe,portanto, à Administração. 
Ademais, a lei deixa evidente que, entendo 
necessária a prestação de garantias, 
a Administração deve fazer constar 
essa exigência tanto no instrumento 
convocatório [...] quanto no contrato. 
Incumbe, assim, à Administração 
exercer o juízo de considerar necessária 
a apresentação de garantias e exigir a 
sua prestação tanto no instrumento 
convocatório quanto no contrato. 
Deve ser destacado, ainda, que a possibilidade de 
anular a licitação ou contrato eivados de vícios, não obstante 
público, respeitados os direitos do contratado;
II - rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados no inciso I do art. 79 desta 
Lei;
III - fiscalizar lhes a execução;
IV - aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste;
V - nos casos de serviços essenciais, ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis, 
pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato, na hipótese da necessidade de 
acautelar apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado, bem como na 
hipótese de rescisão do contrato administrativo.
231 Art. 70. Poderá ser exigida prestação de garantia nas contratações de 
obras, serviços e compras.
 
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ser decorrência da autotutela232, é uma prerrogativa da 
Administração a vigilância constante sobre seus próprios atos, 
razão pela qual Di Pietro elenca também a anulação como 
cláusula exorbitante233, elemento presente também na Lei das 
Estatais234.
Essa discussão é importante e faz sentido para as novas 
roupagens que admite o Direito Administrativo atual, onde 
os poderes, conhecidos como privilégios ou prerrogativas da 
Administração, em matéria de contratos administrativos, devem 
ser operados exclusivamente quando assim requeira o serviço 
objetivo ao interesse geral.
Dessa forma, Rodríguez-Araña Muñoz235 entende que 
[...] nos casos que seja preciso exercer a 
prerrogativa de modificar os contratos, 
232 Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal: A administração pode anular 
seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não 
se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, 
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação 
judicial.
233 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 26 ed. São Paulo: 
Atlas, 2013, p. 283-284.
234 Art. 62. Além das hipóteses previstas no § 3º do art. 57 desta Lei e no inciso 
II do § 2º do art. 75 desta Lei, quem dispuser de competência para homologação do 
resultado poderá revogar a licitação por razões de interesse público decorrentes 
de fato superveniente que constitua óbice manifesto e incontornável, ou anulá-la 
por ilegalidade, de ofício ou por provocação de terceiros, salvo quando for viável a 
convalidação do ato ou do procedimento viciado.
§ 1º A anulação da licitação por motivo de ilegalidade não gera obrigação de indenizar, 
observado o disposto no § 2º deste artigo.
§ 2º A nulidade da licitação induz à do contrato.
235 MUÑOZ, Jaime Rodríguez-Araña. Direito fundamental à boa Administração 
Pública. Tradução Daniel Wunder Hachem. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 135-136.
 
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será necessária uma prévia declaração 
motivada, argumentada, da própria 
Administração explicando suas razões que 
aconselham no caso concreto o exercício 
de tal poder. [...] Agora a Administração não 
dispõe de uma posição de supremacia por 
definição que lhe permite operar em um 
mundo de exorbitância. Agora os poderes 
devem ser previstos expressamente, já 
não há poderes implícitos.
Com efeito, essa nova visão sobre as cláusulas exorbitantes 
(poderes ou privilégios), não exclui a possibilidade de, no caso 
concreto, cuja amplitude da motivação seja proporcional à 
amplitude do espectro de discricionariedade, seja necessário, 
para assegurar o serviço com objeto ao interesse geral, o 
exercício, motivado e justificado, de uma prerrogativa estatal. 
Ganha-se, também, nova roupagem o próprio instituto da 
motivação, passando a ter maior destaque quando se tratar da 
definição das cláusulas de privilégios.
O nosso entender, portanto, é que não é prudente 
submeter as estatais à subserviência absoluta do direito privado, 
pois, como bem pontuou Justen Filho236, “as prerrogativas 
extraordinárias das contratações de direito público foram 
suprimidas, ainda que reconhecidos alguns poderes em favor 
da sociedade estatal”.
236 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 13. ed. rev., atual. 
e ampl. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2018, p. 495-496.
 
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É esse o caminho que aponta Alencar237, afirmando que “as 
novidades devem se absorvidas com equilíbrio. Essa é a proposta 
da guidance, soft law e regulação negociada, que permitem aos 
atores interessados interagirem de forma flexível e dinâmica, 
sem que o Estado perca sua relevância”.
Deve haver, assim, a perfeita harmonização com o regime 
público, para que, de maneira holística, o regime jurídico das 
estatais faça sentido, seja observado e garantido, especialmente 
porque, dotado de interesse público a atender, o contrato 
celebrado com uma estatal também é revestido da supremacia 
do interesse público, o qual autorizou a criação da entidade, 
definiu sua função social e legitima a empresa pública ou 
sociedade de economia mista na execução das políticas públicas 
a qual se prestou.
7.2 Duração dos contratos das 
estatais
O art. 71 da Lei n.º 13.303/16 determinou que a duração 
dos contratos administrativos não excederá a 5 (cinco) anos, 
contados a partir de sua celebração, com exceção de projetos 
contemplados no plano de negócios e investimentos da estatal 
ou nos casos em que a pactuação por prazo superior a 5 (cinco) 
anos seja prática rotineira de mercado e a imposição desse prazo 
inviabilize ou onere excessivamente a realização do negócio. 
237 ALENCAR, Leandro Zannoni Apolinário de. O novo Direito Administrativo 
e governança pública: responsabilidade, metas e diálogo aplicados à Administração 
Pública do Brasil. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 218.
 
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A Lei, portanto, apresenta larga ruptura com o sistema 
geral de licitações, pois trata “de prazo bem maior que o da 
Lei Geral, que é do exercício financeiro, sendo as exceções 
mais genéricas”238, tendo em conta que a Lei n.º 8.666/93 não 
prevê prazo máximo para os contratos (à exceção dos serviços 
contínuos, aluguel equipamentos de informática e algumas 
hipóteses de dispensa de licitação), apenas veda o prazo 
indeterminado, igualmente vedado na Lei n.º 13.303, art. 71, 
parágrafo único.
Ainda que a Lei fixe hipóteses passíveis de ajustes por 
prazo superior a cinco anos 
[...] deverão ser dimensionadas em 
termos de prazo, levando-se em conta 
que o objeto contratado visa à satisfação 
das finalidades para as quais a estatais foi 
criada, ou seja, sua atividade finalística239.
Salvo exceções devidamente fundamentadas na própria 
Lei das Estatais, todos os contratos administrativos terão prazo 
máximo de cinco anos, o que busca, evidentemente, combater 
as obras que se arrastam por anos sem a devida conclusão, 
onerando o erário e não prestando o serviço público a que 
se destinou, sendo certoque, nesses contratos, há grande 
238 OCTAVIANI, Alessandro; NOHARA, Irene Patrícia. Estatais. São Paulo: 
Thomson Reuters Brasil, 2019, p. 153.
239 GUIMARÃES, Edgar; SANTOS, José Anacleto Abduch. Leis das Estatais: 
Comentários ao regime jurídico licitatório e contratual da Lei n.º 13.303/2016 – Leis 
das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2017, p. 253.
 
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margem para ocorrência de corrupção e má gestão. Além de 
trazer segurança jurídica ao Administrador, trará eficiência 
às empresas contratadas que deverão prestar seu serviço da 
melhor forma e no menor tempo.
Reforce-se, outrossim, que não obstante a Lei das Estatais 
tenha desvinculado a duração dos contratos com a vigência 
dos créditos orçamentários, tal qual subordinou o caput do 
art. 57 da Lei n.º 8.666/93, não há que se olvidar que a Lei 
de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar n.º 101/200, 
determinou que a criação, expansão ou aperfeiçoamento 
de ação governamental que acarrete aumento da despesa 
será acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-
financeiro, sendo tais requisitos condição preliminar para 
realização de licitações, nos termos do §4º do art. 16240241.
240  Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental 
que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em 
vigor e nos dois subsequentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação 
orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano 
plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
[...]
§ 4o As normas do caput constituem condição prévia para:
I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras;
II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3o do art. 182 da Constituição.
241 Sobre as previsões da Lei das Estatais em cotejo com a Lei de 
Reponsabilidade fiscal consultar o item 7.5 desta obra.
 
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7.3 As alterações consensuais: um 
destaque para as alterações de 
valor
A Lei n.º 13.303/208 impôs um novo regime contratual às 
estatais que, conforme ensinamentos de Silva e Oliveira242, 
[...] mais consentâneos às normas 
do direito privado, as modificações 
contratuais devem resultar de acordo 
entre as partes. Em outras palavras, não 
pode a entidade impor unilateralmente as 
alterações. Elas devem ser expressamente 
aceitas pela contratada, reduzindo-
se, assim, riscos para essa parte de 
situações que venham a alterar suas 
condições impostas sem possibilidade de 
negociações.
Especificamente sobre as alterações consensuais, uma 
grande sutileza, mas que faz toda a diferença para uma relação 
salutar entre contratante e contratado, foi a bilateralidade 
trazida pela Lei das Estatais quando da celebração de termos 
aditivos de valor. 
No regime da Lei n.º 8.666/93, o contratado é obrigado 
a aceitar acréscimos e supressões que interessarem 
242 SILVA, Carolina Rodrigues da; OLIVEIRA, Thiago Bueno. Manual das 
estatais: questões jurídicas, práticas e essenciais de acordo com a Lei n.º 13.303/2016 
[livro eletrônico]. Curitiba: Editora JML, 2019. Disponível em https://www.jmleventos.
com.br/arquivos/editora/pdf/JML_EDITORA_2019_Manual_das_Estatais.pdf 
Acesso em jul./2019 Acesso em julho/2019
 
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unilateralmente à Administração, o que implica, muitas vezes, 
em onerosidade para o contratado, repercutindo em abandono 
do contrato, má prestação dos serviços, entre outros vícios e 
prejuízos à estatal contratante.
O art. 81, §1º da Lei das Estatais243 tem redação quase que 
copiada da Lei n.º 8.666, com a alteração relevante especialmente 
para o contratado, que não mais é obrigado a aceitar o aumento 
ou a diminuição dos quantitativos, o contratado agora poderá 
ou não aceitar a alteração da planilha. Será, portanto, uma 
alteração consensual de quantitativos.
Inegavelmente foi um grande avanço em termos 
contratuais, colocando as partes em pé de igualdade para 
negociar um contrato que é, desde sua gênese, instrumento 
bilateral, abandonando a alteração unilateral do regime geral. 
Essa garantia de participar da construção da alteração 
quantitativa, podendo propor alternativas ou não aceitar as 
condições apresentadas, introduz a possibilidade de diálogo 
entre as partes, onde, à mesa, poderão acordar as novas 
condições, o que traz, por conseguinte, segurança ao contratado 
e ao interesse público, diminuindo a possibilidade de ter um 
contrato interrompido, não cumprido ou mal executado.
243 Art. 81. [...] § 1º O contratado poderá aceitar, nas mesmas condições 
contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou 
compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, 
e, no caso particular de reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de 50% 
(cinquenta por cento) para os seus acréscimos.
 
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7.4 Da ausência de previsão da 
sanção de declaração de 
inidoneidade 
 Importante destacar a exclusão da penalidade de 
declaração de inidoneidade prevista no art. 87, IV da Lei n.º 
8.666/93, que impedia o contratado a firmar novo contrato 
com toda a Administração Pública enquanto perdurassem os 
motivos determinantes da punição ou até que fosse promovida 
a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a 
penalidade, sendo a sanção mais grave existente atualmente no 
âmbito das sanções administrativas ao contratado. 
Como cediço, existem empresas que têm grande parte de 
seus lucros através dos contratos firmados com a Administração 
e, impondo-se penalidade de não poder contratar com qualquer 
órgão ou entidade da Administração, em qualquer esfera de 
governo, gera um abalo não só na empresa, mas na própria 
economia, podendo refletir em demissões e até no fechamento 
da empresa. 
Mostrou-se, assim, a preocupação em, mesmo havendo 
punição para as contratadas, estas permanecerem aptas a 
contratar com outro órgão que não deu prejuízo, mantendo sua 
atividade econômica ativa, portanto. 
É o sentido da pena máxima que a Lei previu, a suspensão 
temporária de participar de licitações e impedido de contratar244, 
244 Art. 83.  Pela inexecução total ou parcial do contrato a empresa pública ou a 
sociedade de economia mista poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado 
 
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mas com efeitos apenas em relação à estatal sancionadora.
Deve ser destacado que, ainda que em muitas vezes 
a declaração de inidoneidade fosse realmente devida às 
contratadas inadimplentes, para as estatais, o procedimento de 
sanção era muito custoso, não apenas pelo dever de observar 
todo o sistema de defesa com oferecimento e garantia do 
contraditório e ampla defesa, mas por não ter a imperatividade 
e executoriedade para a imputação, pois, nos termos da Lei n.º 
8.666/93245 a competência para a aplicação da penalidade de 
declaração de inidoneidade é exclusiva de Ministro de Estado. 
Assim, após a preliminar instruçãona estatal, os autos 
deveriam ser encaminhados para o respectivo Ministério ao 
qual é vinculada para o início de outro procedimento, a cargo 
da pasta, que poderia, inclusive, nem aplicar a sanção.
as seguintes sanções: [...] III - suspensão temporária de participação em licitação e 
impedimento de contratar com a entidade sancionadora, por prazo não superior a 2 
(dois) anos.
245 Art. 87. [...] IV - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com 
a Administração Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição 
ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a 
penalidade, que será concedida sempre que o contratado ressarcir a Administração 
pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada com base 
no inciso anterior. [...] §  3o  A sanção estabelecida no inciso IV deste artigo é de 
competência exclusiva do Ministro de Estado, do Secretário Estadual ou Municipal, 
conforme o caso, facultada a defesa do interessado no respectivo processo, no prazo 
de 10 (dez)  dias da abertura de vista, podendo a reabilitação ser requerida após 2 
(dois) anos de sua aplicação.
 
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7.5 Da expressa abrangência da 
penalidade de suspensão 
temporária de participar em 
licitação e impedimento de 
contratar 
A Lei n.º 8.666/93 tem quase três décadas e ainda perdura 
a celeuma acerca da abrangência da penalidade de suspensão 
temporária de participar em licitação e impedimento de 
contratar prevista no art. 87, III246. 
O STJ entende que se estende a toda Administração 
Pública, sem distinção (MS 19.657/DF; RMS 326.628/SP) e o 
Tribunal de Contas da União, que tem efeitos apenas perante o 
órgão/entidade sancionadora (Acórdão n.º 504/2015 – Plenário; 
Acórdão n.º 2.962/2015 – Plenário). 
A recente Lei n.º 13.303/2016 foi muito clara em sua 
redação, acompanhando a jurisprudência da Corte de Contas 
também em matéria contratual:
Art. 83. Pela inexecução total ou parcial do 
contrato a empresa pública ou a sociedade 
de economia mista poderá, garantida a 
prévia defesa, aplicar ao contratado as 
seguintes sanções:
246 Art.  87.    Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração 
poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções:
[...]
III - suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar 
com a Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos;
 
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[...]
III - suspensão temporária de participação 
em licitação e impedimento de contratar 
com a entidade sancionadora, por prazo 
não superior a 2 (dois) anos.
Expressamente, a  suspensão temporária de participação 
em licitação e impedimento de contratar é com a entidade 
sancionadora, por prazo não superior a 2 (dois) anos. Ou seja, 
apesar de ser a penalidade máxima que poderá ser imputada 
aos contratados, a vedação produz efeitos proibitórios apenas 
em relação à estatal que impôs a sanção. 
Deve ser alertado, no entanto, que ainda que a repercussão 
seja apenas na esfera da estatal sancionadora, os efeitos da pena 
só terão repercussão em relação às futuras licitações e eventuais 
contratos, sem que haja, portanto, solução de continuidade no 
que tange aos contratos em execução, firmados entre a estatal 
e a contratada apenada com a sanção de suspensão temporária 
de participação em licitação e impedimento de contratar com a 
entidade contratante/sancionadora.
Saliente-se, por fim, a necessidade de procedimento 
formal para aplicação das penalidades, onde seja observado 
o contraditório e garantida a ampla defesa, corolários 
constitucionais247, registrando-se que o prazo máximo é de dois 
anos, de modo que a dosimetria do tempo da penalidade pode 
247 Art. 5º [...]  LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos 
acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e 
recursos a ela inerentes;
 
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variar de acordo com o juízo de conveniência da autoridade 
competente para aplicação a sanção, bem como da devida 
atenção à proporcionalidade da medida.
7.6 Da extinção das modalidades de 
rescisão contratual
Como discorrido no item 8.2, o prazo máximo dos 
contratos celebrados sob a égide da Lei n.º 13.303/2016 é de 
cinco anos, como regra geral. Assim, cumprindo seu prazo e 
seu objeto, o instrumento é encerrado. Porém, há casos em 
que antes do decurso do prazo ou das rescisões podem ser 
unilaterais, amigáveis ou judiciais.
A Lei das Estatais não tem nenhum artigo que trata da 
rescisão contratual com a minúcia da Lei Geral de Licitações. A 
matéria é tratada de maneira ampla no art. 69, que dispõe sobre 
as cláusulas obrigatórias dos contratos, estando, entre elas, os 
casos de rescisão do contrato administrativo, de maneira que, 
“a LEI, surpreendentemente, não elencou os possíveis motivos 
que poderiam ensejar a rescisão”248, à exceção do caso do atraso 
injustificado na execução do contrato, que admite a rescisão 
contratual por parte da estatal, de acordo com o art. 82, §1º249.
248 BITTENCOURT, Sidney. A nova lei das estatais: novo regime de licitações 
e contratos nas empresas estatais. Leme (SP): JH Mizuno, 2017, p. 317.
249 Art. 82. Os contratos devem conter cláusulas com sanções administrativas 
a serem aplicadas em decorrência de atraso injustificado na execução do contrato, 
sujeitando o contratado a multa de mora, na forma prevista no instrumento convocatório 
ou no contrato.
§ 1º A multa a que alude este artigo não impede que a empresa pública ou a sociedade de 
economia mista rescinda o contrato e aplique as outras sanções previstas nesta Lei.[...]
 
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Há que se defender, contudo, que a rescisão unilateral, 
qual como conhecida nos moldes da Lei n.º 8.666/93 não mais 
subsiste para as estatais, no entanto, considerando que todos os 
contratos das estatais, visam, em grande monta, o atingimento 
do interesse público250, a depender do caso concreto, revestido 
de absoluta supremacia do bem coletivo, há que se defender a 
rescisão por interesse da Administração, de forma unilateral, 
ante à conduta inadimplente do contratado, em decorrência da 
previsão já citada do §1º do art. 82, cabendo ao regulamento, as 
definições acerca da rescisão, 
[...] tais como a possibilidade de a 
estatal assumir imediatamente o objeto 
do contrato, ocupar e utilizar o local, 
instalações, equipamentos, material e 
pessoal empregados na execução do 
ajuste, necessários à sua continuidade, 
executar a garantia contratual e reter 
créditos decorrentes do contrato até o 
limite dos prejuízos causados à estatal251. 
250 Inclusive por força do art. 76 da Lei n.º 13.303/2016 que dispõe que “O 
contratado é obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, às suas 
expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verificarem vícios, 
defeitos ou incorreções resultantes da execução ou de materiais empregados, e 
responderá por danos causados diretamente a terceiros ou à empresa pública ou 
sociedade de economia mista, independentemente da comprovação de sua culpa ou 
dolo na execução do contrato.”
251 ZYMLER, Benjamin et al. Novo regime jurídico de licitações e contratosdas empresas estatais: análise da Lei n.º 13.303/2016 segundo a jurisprudência do 
Tribunal de Contas da União. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 397.
 
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Não é despiciendo acrescentar que, no que se refere 
às hipóteses de rescisão amigável, o regime da Lei n.º 
13.303/16 trouxe maior liberalidade para sua previsão, sendo 
incontroverso, contudo, que é essencial a presença do interesse 
público, a anuência do contratado e a não ocorrência do que 
a entidade capitulou como hipótese de rescisão unilateral, 
devendo ser regulamentado o procedimento, os requisitos, os 
direitos do contratado e da estatal, entre outros entendidos 
como relevantes252. 
Nessa esteira, percebe-se que caberá ao regulamento 
interno da entidade normatizar os motivos que são aptos a pôr 
fim ao instrumento celebrado entre as partes, entendimento 
já esposado pelo Tribunal de Contas da União253, não sendo 
possível, também, “replicar em seus regulamentos e contratos 
o mesmo modelo da Lei n.º 8.666/93, sob pena de subversão 
do modelo contratual próprio da Lei n.º 13.303/16”, sendo, 
destarte, recomendável que as estatais estabeleçam “regras 
sobre o desfazimento dos contratos, para que haja balizas e 
algum tratamento padronizado dentro de cada estatal”254.
252 ZYMLER, Benjamin et al. Novo regime jurídico de licitações e contratos 
das empresas estatais: análise da Lei n.º 13.303/2016 segundo a jurisprudência do 
Tribunal de Contas da União. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p 397-398.
253 “Frise-se, contudo, que esse diploma não trata das hipóteses de rescisão 
contratual, que deverão ser previstas no próprio instrumento de contrato, conforme 
art. 69, inciso VII.” (Acórdão n.º 23/2017 – Plenário)
254 NIEBUHR, Joel de Menezes; NIEBUHR Pedro de Menezes. Licitações e 
Contratos das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 309.
 
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7.7 Matriz de riscos
Para Pereira Junior et al255, umas das grandes conquistas 
advindas da Lei das Estatais foi a previsão da matriz de 
riscos, definida como cláusula contratual definidora de riscos 
e responsabilidades entre as partes e caracterizadora do 
equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, em termos 
de ônus financeiro decorrente de eventos supervenientes à 
contratação, contendo, no mínimo, as informações previstas 
nas alíneas do inciso X do art. 42256.
Seu conteúdo aponta os principais riscos potenciais 
à execução do contrato, instrumentos para mitigá-lo e a 
distribuição entre a estatal e o contratado, sendo cláusula 
contratual obrigatória para as contratações integradas e semi-
integradas, facultativa para os demais regimes de contratação257. 
255 PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres et al. Comentários à Lei das Empresas 
Estatais. Lei n.º 13.303/2016. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 609.
256 X - matriz de riscos: cláusula contratual definidora de riscos e 
responsabilidades entre as partes e caracterizadora do equilíbrio econômico-
financeiro inicial do contrato, em termos de ônus financeiro decorrente de eventos 
supervenientes à contratação, contendo, no mínimo, as seguintes informações:
a) listagem de possíveis eventos supervenientes à assinatura do contrato, impactantes 
no equilíbrio econômico-financeiro da avença, e previsão de eventual necessidade de 
prolação de termo aditivo quando de sua ocorrência;
b) estabelecimento preciso das frações do objeto em que haverá liberdade das 
contratadas para inovar em soluções metodológicas ou tecnológicas, em obrigações 
de resultado, em termos de modificação das soluções previamente delineadas no 
anteprojeto ou no projeto básico da licitação;
c) estabelecimento preciso das frações do objeto em que não haverá liberdade das 
contratadas para inovar em soluções metodológicas ou tecnológicas, em obrigações 
de meio, devendo haver obrigação de identidade entre a execução e a solução pré-
definida no anteprojeto ou no projeto básico da licitação.
257 Art. 42. [...] 1º As contratações semi-integradas e integradas referidas, 
 
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A ideia é, portanto, dar segurança jurídica às contratações, 
deixando claro o que cabe a cada uma das partes contratantes, 
bem como os riscos de todos os envolvidos, de maneira 
que, durante a execução contratual, em caso de evento 
superveniente, saiba-se quem é o responsável pelos efeitos 
econômicos e financeiros.
É um instrumento que leva em conta a parte que tem 
maiores condições de suportar os riscos, de maneira a
[...]conseguir um resultado mais eficiente. 
Assim, a matriz se comporta em alocar 
o risco, como dito, primeiro, a quem 
tem condições de melhor suportá-
lo, e, por conseguinte, perceber quem 
tem condições de poder minimizar os 
prejuízos. [...] É importante que nela 
se anteveja e se confira, desde já, uma 
solução a acontecimentos que poderão 
vir a ser enfrentados durante o prazo 
contratual258.
Apesar de medida louvável, importa destacar que, como 
conteúdo de imposição por parte da estatal, não negociado 
com o contratado, não deverá alocar os riscos todos ao 
respectivamente, nos incisos V e VI do caput deste artigo restringir-se-ão a obras e 
serviços de engenharia e observarão os seguintes requisitos:
I - o instrumento convocatório deverá conter:
[...]
d) matriz de riscos;
258 PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres et al. Comentários à Lei das Empresas 
Estatais. Lei n.º 13.303/2016. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 610.
 
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contratado, bem como não pode transgredir o direito ao 
equilíbrio econômico financeiro do contrato, inclusive pelo §8º 
do art. 81 vedar a celebração de termo aditivo decorrente de 
evento superveniente alocado, na matriz de riscos, como de 
responsabilidade da contratada259.
Assim, a distribuição de riscos deve ser justificada e 
alinhada aos princípios de Direito Administrativo, sendo 
imprescindível avaliar as externalidades, como pontuou Pereira 
Junior et al, de maneira a afirmar que não se poderia deflagrar 
qualquer certame sem essa consciência260. 
Muito embora a doutrina reconheça que se trata de 
uma medida positiva que busca contribuir para um ambiente 
contratual com mais segurança jurídica, também ressalva a 
preocupação com o conteúdo da matriz de risco,
[...] que não pode violar o direito 
constitucional dos contratantes ao 
equilíbrio econômico-financeiro do 
contrato, com assento no inc. XXI do art. 
37 da Constituição Federal. A competência 
administrativa discricionária para definir 
os termos da matriz de riscos não pode 
ser utilizada como estratagema para 
subverter o direito ao equilíbrio-financeiro 
do contrato, de modo a transferir ao 
contratado as responsabilidades que 
259 Art. 81. [...] § 8º É vedada a celebração de aditivos decorrentes de eventos 
supervenientes alocados, na matriz de riscos, como de responsabilidade da contratada.
260 PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres et al. Comentários à Lei das Empresas 
Estatais. Lei n.º 13.303/2016. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 611.
 
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serial naturalmente, pelo plexo de 
obrigações definidas no contrato e pelas 
opções impostas durantea licitação, das 
entidades que promoveu a licitação261.
Sob essa ótica, portanto, a elaboração da matriz de risco 
deve necessariamente levar em consideração uma análise 
histórica de contratações semelhantes e uma “detalhada 
maturação do planejamento, objetivando abranger no plano 
teórico todo e qualquer evento que possa ocorrer no futuro 
para a definição sobre a responsabilidade por ele”262.
Indubitavelmente, uma matriz de riscos bem elaborada 
é um instrumento efetivo de eficiência administrativa, de 
maneira que, diminuindo incertezas futuras, proporciona maior 
segurança jurídica para as partes contratantes.
261 NIEBUHR, Joel de Menezes; NIEBUHR Pedro de Menezes. Licitações e 
Contratos das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 143.
262 GUIMARÃES, Edgar; SANTOS, José Anacleto Abduch. Leis das Estatais: 
Comentários ao regime jurídico licitatório e contratual da Lei n.º 13.303/2016 – Leis 
das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2017, p. 138.
O PREGÃO 
ELETRÔNICO E 
SUA UTILIZAÇÃO 
PELAS EMPRESAS 
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8. O PREGÃO 
ELETRÔNICO E 
SUA UTILIZAÇÃO 
PELAS EMPRESAS 
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Uma das diretrizes trazidas pela Lei n.º 13.303/2016263 foi 
a adoção preferencial da modalidade pregão eletrônico para 
a aquisição de bens e serviços comuns, assim considerados 
aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser 
objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações 
usuais no mercado.
8.1 A adoção preferencial da 
modalidade pregão eletrônico
Sob o ponto de vista da diretriz trazida pela Lei, adoção 
preferencial do pregão eletrônico, Zymler et al264 confirma 
263 Art. 32. Nas licitações e contratos de que trata esta Lei serão observadas 
as seguintes diretrizes: [...] IV - adoção preferencial da modalidade de licitação 
denominada pregão, instituída pela  Lei n.º 10.520, de 17 de julho de 2002, para a 
aquisição de bens e serviços comuns, assim considerados aqueles cujos padrões de 
desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de 
especificações usuais no mercado;
264 ZYMLER, Benjamin et al. Novo regime jurídico de licitações e contratos 
 
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que a modalidade pregão incorporou ao ordenamento jurídico 
diversos institutos que foram bem-sucedidos no ambiente de 
contratações públicas, como a realização do certame por meio 
eletrônico, a apresentação de proposta por meio de lances, a 
inversão de fases e a fase recursal concentrada, complementando 
que todas essas funcionalidades foram contempladas pela 
Lei n.º 13.303/16, de modo que sopesam a diretriz de adoção 
preferencial da modalidade pregão eletrônico.
Com interpretação mais radical, Nieburh e Nieburh265 
defendem que 
A previsão de adoção preferencial 
da modalidade pregão para bens e 
serviços comuns é desnecessária, 
porque o procedimento previsto na 
Lei n.º 13.303/2016 é praticamente o 
procedimento da modalidade pregão. Não 
se ganha nada, não há qualquer utilidade 
em permitir e dar preferência à adoção 
da modalidade pregão e pôr de lado o 
procedimento de licitação da Lei n.º 
13.303/2016. [...] A adoção da modalidade 
pregão é meramente preferencial para 
bens e serviços comuns, não é obrigatória. 
Assim, é legal e legítimo que as estatais, 
para evitar confusões, não adotem a 
modalidade pregão, ainda que o objeto da 
licitação seja bem ou serviço comum.
das empresas estatais: análise da Lei n.º 13.303/2016 segundo a jurisprudência do 
Tribunal de Contas da União. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 100-101.
265 NIEBUHR, Joel de Menezes; NIEBUHR Pedro de Menezes. Licitações e 
Contratos das Estatais. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 100-101.
 
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Em outros términos, “a coexistência de dois regimes 
aplicados às estatais vai ao encontro do propósito do 
constituinte em estatuir um regime de contratações único 
aplicado ao universo de contratações das empresas públicas e 
sociedades de economia mista”266.
Nessa toada, conforme cautela hermenêutica, Ronny 
Charles L. de Torres267 defende, sobre a adoção do pregão 
eletrônico:
Assim, embora o dispositivo indique a 
adoção preferencial do pregão, não há 
outras modalidades licitatórias indicadas 
pela lei a serem preteridas, o que reflete um 
erro grosseiro no texto legal. A expressão 
“modalidades”, por sinal, é usada sem 
o devido rigor técnico, para classificar 
espécies de regimes de execução ou 
espécies de garantia. A interpretação 
adequada desta regra parece ser que, 
na modelagem do processo licitatório, a 
estatal deve utilizar, preferencialmente, 
procedimento assemelhado ao do pregão.
De maneira objetiva, portanto, a diretriz de adoção 
preferencial do pregão eletrônico é um direcionamento, tendo 
o espírito da norma a intenção de indicar como regra geral que, 
266 ZYMLER, Benjamin et al. Novo regime jurídico de licitações e contratos 
das empresas estatais: análise da Lei n.º 13.303/2016 segundo a jurisprudência do 
Tribunal de Contas da União. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 100-101.
267 TORRES, Ronny Charles Lopes de. As licitações públicas na nova Lei das 
Estatais (Lei Federal nº 13.303/2016). Revista Síntese. 
 
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para as estatais, a licitação será guiada pelos aspectos gerais do 
pregão: apresentação de propostas através de lances, modo de 
disputa aberto e inversão de fases, com a habilitação ocorrendo 
após o julgamento das propostas, de modo que, como confirma 
Zymler et al268, “no caso de aquisição de bens e serviços comuns, 
ressalvadas as hipóteses justificadas, não é possível usar o 
modo de disputa fechado e inverter as fases de julgamento e 
habilitação”.
Nesse sentido, e sob essa perspectiva de diretriz, não há 
imposição de utilização ortodoxa do pregão eletrônico em si, 
mas uma indicação de que o rito célere, ágil e em busca da 
eficiência, a que tende a ser a tônica desta modalidade, seja 
aplicado pelas regulamentações das estatais, com fundamento 
no próprio procedimento moldável que a Lei n.º 13.303/16 
apresentou.
Destarte, desde a publicação da Lei das Estatais, a diretriz 
sobre a adoção da modalidade pregão eletrônico é discutida 
sob o espectro da aplicabilidade e utilidade, o que ganhou novo 
relevo com a edição do Decreto n.º 10.024/2019.
8.2 O Decreto n.º 10.024/2019 e sua 
aplicação às empresas estatais
O Estado vive um momento de mutação há bastante tempo, 
de modo que podemos perceber que a mudança é algo que 
268 ZYMLER, Benjamin et al. Novo regime jurídico de licitações e contratos 
das empresas estatais: análise da Lei n.º 13.303/2016 segundo a jurisprudência do 
Tribunal de Contas da União. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 102.
 
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será permanente no ambiente do Direito Público e da Gestão 
Pública, cabendo aos que atuam com o Direito Administrativo 
e à sociedade, a capacidade de se adaptarem a essa diuturna 
transformação como um legítimo traço caracterizador do 
Estado contemporâneo, motivo pelo qual entende-se que 
o exercício democrático do poder “passa necessariamente 
por fazer de sua capacidadede adaptação às mudanças uma 
condição essencial da sua própria existência”269.
Trilhando o caminho das perenes alterações na 
Administração Pública, foi publicado no Diário Oficial de 
23.09.2019 o Decreto n.º 10.024/2019, que regulamenta a 
licitação, na modalidade pregão, na forma eletrônica, para 
a aquisição de bens e a contratação de serviços comuns, 
incluídos os serviços comuns de engenharia, e dispõe sobre o 
uso da dispensa eletrônica, no âmbito da Administração Pública 
federal, revogando, ainda, o Decreto n.º 5.450/05 e o Decreto 
n.º 5.504/05, tendo vigência a partir de 28 de outubro de 2019.
Apesar de ser um normativo que já era esperado há um 
bom tempo, não obstante o avanço em temas como orçamento 
sigiloso e o maior desconto como critério de julgamento, bem 
semelhantes ao regime instituído pela Lei n.º 13.303/16, o art. 
1º do Decreto em referência, de certa maneira, traz insegurança 
para sua utilização por parte das empresas estatais. 
Vejamos:
269 RODRÍGUEZ-ARAÑA MUÑOZ, Jaime. Direito fundamental à boa 
Administração Pública. Tradução Daniel Wunder Hachem. Belo Horizonte: Fórum, 
2012, p. 25.
 
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Art. 1º  Este Decreto regulamenta a 
licitação, na modalidade de pregão, 
na forma eletrônica, para a aquisição 
de bens e a contratação de serviços 
comuns, incluídos os serviços comuns 
de engenharia, e dispõe sobre o uso 
da dispensa eletrônica, no âmbito da 
administração pública federal.
§ 1º A utilização da modalidade de pregão, 
na forma eletrônica, pelos órgãos da 
administração pública federal direta, 
pelas autarquias, pelas fundações e pelos 
fundos especiais é obrigatória.
§ 2º  As empresas públicas, as sociedades 
de economia mista e suas subsidiárias, 
nos termos do regulamento interno de 
que trata o  art. 40 da Lei nº 13.303, de 
30 de junho de 2016, poderão adotar, no 
que couber, as disposições deste Decreto, 
inclusive o disposto no Capítulo XVII, 
observados os limites de que trata o art. 
29 da referida Lei.
§ 3º   Para a aquisição de bens e a 
contratação de serviços comuns pelos 
entes federativos, com a utilização 
de recursos da União decorrentes de 
transferências voluntárias, tais como 
convênios e contratos de repasse, a 
utilização da modalidade de pregão, 
na forma eletrônica, ou da dispensa 
eletrônica será obrigatória, exceto nos 
 
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casos em que a lei ou a regulamentação 
específica que dispuser sobre a 
modalidade de transferência discipline 
de forma diversa  as contratações com os 
recursos do repasse.
Assim, da análise do §2º acima transcrito, percebe-se que 
o Decreto facultou às estatais a utilização do pregão eletrônico, 
assunto que ficará a cargo do regulamento interno de licitações 
e contratos de cada entidade, nos termos do art. 40 da Lei 
n.º 13.303/16, fazendo ainda o destaque de que a aplicação 
será apenas no que couber, já pelo legislador entender, ao 
nosso sentir, que há disposições no novo normativo que são 
incompatíveis com o regime jurídico das empresas estatais.
A opção de utilização do Decreto n.º 10.024/2019 pelas 
estatais foi uma faculdade trazida pelo próprio Decreto, de 
maneira que quando nos deparamos com o problema de 
selecionar uma perspectiva central sobre a qual montar à 
aplicação de determinados institutos do Direito Administrativo, 
tendemos a buscar soluções únicas, sendo que, atualmente, nas 
palavras de Rodríguez-Araña Muñoz270,
[...] manter uma orientação única talvez 
seja uma pretensão que dificulta a 
compreensão de um setor do Direito 
Público que transcende suas fronteiras 
270 RODRÍGUEZ-ARAÑA MUÑOZ, Jaime. Direito fundamental à boa 
Administração Pública. Tradução Daniel Wunder Hachem. Belo Horizonte: Fórum, 
2012, p. 138.
 
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naturais e que atua sobre outras realidades, 
por anos vedadas precisamente pelo 
estreitamento de olhares que deriva do 
pensamento único, fechado, estático ou 
único. 
Portanto, a resposta rápida e pronta de que as estatais 
devem fazer uso da faculdade de adoção do pregão eletrônico 
deve ser repensada, inclusive porque o §3º, ao impor à 
obrigatoriedade de utilização do pregão eletrônico quando se 
tratar de aquisição de bens e a contratação de serviços comuns 
com a utilização de recursos da União, também traz a exceção 
de sua não aplicação quando houver lei ou regulamentação 
específica, o que confirma o postulado do §2º, sobre a faculdade 
das estatais utilizarem-se do pregão eletrônico, dado que a Lei 
n.º 13.303/16 é legislação específica e aplicada para as empresas 
públicas e sociedades de economia mista, podendo, de acordo 
com o que dispõe, ser usada para os mesmos objetivos do 
Decreto n.º 10.024/19, com rito semelhante, inclusive.
Diante da inovação, há que se questionar os limites da 
discricionariedade da aplicação do Decreto n.º 10.024/19 às 
empresas estatais, sob a perspectiva de, em se aplicando, haver 
derrogação do uso das disposições da Lei das Estatais, no que 
for conflitante com o novo Decreto ou, ainda, a possibilidade de 
se admitir, de certa medida, a juridicidade de haver pinçamento 
apenas os institutos que eventualmente a empresa pública ou a 
sociedade de economia mista entenderem juridicamente viáveis 
e compatíveis com seus respectivos regulamentos.
 
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A reflexão é imperiosa pois, por exemplo, o art. 40 do 
Decreto n.º 10.024/19 prevê:
Art. 40.   Para habilitação dos licitantes, 
será exigida, exclusivamente, a 
documentação relativa:
[...]
IV – à regularidade fiscal e trabalhista;
V – à regularidade fiscal perante as 
Fazendas Públicas estaduais, distrital e 
municipais, quando necessário; e
VI – ao cumprimento do disposto 
no  inciso XXXIII do  caput  do art. 7º da 
Constituição e no inciso XVIII do caput do 
art. 78 da Lei n.º 8.666, de 1993.
E como cediço, uma das grandes inovações da Lei das 
Estatais foi deixar em aberto do sistema de habilitação das 
licitações das entidades que regula, não fazendo quaisquer 
menções à regularidade fiscal, trabalhista e apresentação 
da certidão de que não emprega menor, nos termos da 
Constituição Federal. É matéria, portanto, peculiar a cada 
entidade regulamentadora.
O mesmo raciocínio aplicado às certidões, podemos 
aplicar para o sistema sancionatório: a penalidade do art. 49 do 
Decreto271 é mais gravosa do que a pena do art. 83, inciso III da 
271 Art. 49.   Ficará impedido de licitar e de contratar com a União e será 
descredenciado no Sicaf, pelo prazo de até cinco anos, sem prejuízo das multas 
previstas em edital e no contrato e das demais cominações legais, garantido o direito à 
ampla defesa, o licitante que, convocado dentro do prazo de validade de sua proposta:
 
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Lei n.º 13.303/16272, e ambas se aplicam aos mesmos eventos, 
seja na licitação em si, seja na execução do contrato.
Sob a égide apenas da Lei n.º 10.520/02273, é doutrinaria e 
juridicamente defensável aplicar as penalidades do art. 7º274 aos 
eventos ocorridos durante a sessão e aplicar a Lei das Estatais 
às ocorrências pós certame edurante a execução do objeto. 
Ainda pode-se considerar as questões mais benéficas, sob 
o ponto de vista é de 5 dias úteis275, para o caso de aquisição de 
I - não assinar o contrato ou a ata de registro de preços; II - não entregar a 
documentação exigida no edital; III - apresentar documentação falsa; IV - causar o 
atraso na execução do objeto; V - não mantiver a proposta; VI - falhar na execução do 
contrato; VII - fraudar a execução do contrato; VIII - comportar-se de modo inidôneo; 
IX - declarar informações falsas; e X - cometer fraude fiscal.
§ 1º As sanções descritas no caput  também se aplicam aos integrantes do cadastro 
de reserva, em pregão para registro de preços que, convocados, não honrarem 
o compromisso assumido sem justificativa ou com justificativa recusada pela 
administração pública.
§ 2º As sanções serão registradas e publicadas no Sicaf. 
272 Art. 83. Pela inexecução total ou parcial do contrato a empresa pública ou a 
sociedade de economia mista poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado 
as seguintes sanções:
I - advertência; II - multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no 
contrato; III - suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de 
contratar com a entidade sancionadora, por prazo não superior a 2 (dois) anos.
273 Convém destacar que o PL 1.292/95, aprovado pela Câmara dos Deputados 
e remetido ao Senado Federal, indica revogação da Lei n.º 10.520/2002.
274 Art. 7º  Quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, 
não celebrar o contrato, deixar de entregar ou apresentar documentação falsa exigida 
para o certame, ensejar o retardamento da execução de seu objeto, não mantiver a 
proposta, falhar ou fraudar na execução do contrato, comportar-se de modo inidôneo 
ou cometer fraude fiscal, ficará impedido de licitar e contratar com a União, Estados, 
Distrito Federal ou Municípios e, será descredenciado no Sicaf, ou nos sistemas de 
cadastramento de fornecedores a que se refere o inciso XIV do art. 4º desta Lei, pelo 
prazo de até 5 (cinco) anos, sem prejuízo das multas previstas em edital e no contrato 
e das demais cominações legais.
275 Art. 39. Os procedimentos licitatórios, a pré-qualificação e os contratos 
 
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bens, inferior ao do pregão eletrônico, que é de, no mínimo, 8 
dias úteis276.
Por fim, convém destacar a inovadora dispensa eletrônica 
trazida pelo Decreto n.º 10.024/19, nos termos do art. 51277, 
seria um instrumento relevante de utilização pelas empresas 
estatais, porém, além de ainda pender de regulamentação, a 
Lei n.º 13.303/16 apresenta vantagens, em razão do valor: para 
obras e serviços de engenharia de valor até R$ 100.000,00 
(cem mil reais) e para outros serviços e compras de valor até 
R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), limites que são autorizados 
disciplinados por esta Lei serão divulgados em portal específico mantido pela empresa 
pública ou sociedade de economia mista na internet, devendo ser adotados os 
seguintes prazos mínimos para apresentação de propostas ou lances, contados a partir 
da divulgação do instrumento convocatório:
I - para aquisição de bens: 5 (cinco) dias úteis, quando adotado como critério de 
julgamento o menor preço ou o maior desconto;
276 Art. 25.   O prazo fixado para a apresentação das propostas e dos 
documentos de habilitação não será inferior a oito dias úteis, contado da data de 
publicação do aviso do edital.
277 Art. 51.  As unidades gestoras integrantes do Sisg adotarão o sistema de 
dispensa eletrônica, nas seguintes hipóteses:
I - contratação de serviços comuns de engenharia, nos termos do disposto no inciso I 
do caput do art. 24 da Lei n.º 8.666, de 1993;
II - aquisição de bens e contratação de serviços comuns, nos termos do disposto 
no inciso II do caput do art. 24 da Lei n.º 8.666, de 1993; e
III - aquisição de bens e contratação de serviços comuns, incluídos os serviços comuns 
de engenharia, nos termos do disposto no inciso III e seguintes do caput do art. 24 da 
Lei n.º 8.666, de 1993, quando cabível.
§ 1º Ato do Secretário de Gestão da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão 
e Governo Digital do Ministério da Economia regulamentará o funcionamento do 
sistema de dispensa eletrônica.
§ 2º A obrigatoriedade da utilização do sistema de dispensa eletrônica ocorrerá a 
partir da data de publicação do ato de que trata o § 1º.
§ 3º Fica vedada a utilização do sistema de dispensa eletrônica nas hipóteses de que 
trata o art. 4º.
 
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para as estatais pelo próprio Decreto, porém vale o registo que 
é vedada a dispensa eletrônica para obras de engenharia, nos 
termos do art. 51, §3º c/c art. 4º do Decreto n.º 10.024/19. E a 
dispensa de licitação, para obras, é permitida nos termos da Lei 
n.º 13.303/16278, devendo ser limitada apenas em razão do valor 
e não ao objeto. 
Diante de todas as incompatibilidades referidas acima, 
caso uma empresa estatal entenda, via seu regulamento, pela 
aplicação do Decreto n.º 10.024/19, haverá uma espécie de 
“repristinação” ao sistema de habilitação da Lei n.º 8.666/93, que 
sequer tem aplicação subsidiária à Lei n.º 13.303/16? Estariam 
as empresas estatais autorizadas, então, a praticar a teoria do 
conglobamento mitigado, pinçando o Decreto n.º 10.024/19 o 
que entendesse conveniente e mesclando com o regime da Lei 
das Estatais, podendo, por exemplo, adotar o prazo do Decreto 
n.º 10.024/19 para a apresentação da proposta, mas elegendo da 
parte sancionatória da Lei das Estatais?
Entendendo as questões suscitadas acima como 
verdadeiras, haverá tantos “pregões eletrônicos” quantas forem 
as estatais que optarem pela utilização do Decreto em análise, 
278 Art. 29. É dispensável a realização de licitação por empresas públicas e 
sociedades de economia mista:
I - para obras e serviços de engenharia de valor até R$ 100.000,00 (cem mil reais), 
desde que não se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviço ou ainda a obras 
e serviços de mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta 
e concomitantemente;
II - para outros serviços e compras de valor até R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) e 
para alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde que não se refiram a parcelas de 
um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizado de 
uma só vez;
 
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dada a possibilidade de moldar o uso a partir do regulamento 
interno. E isso, sem sombra de dúvidas, poderá afastar toda 
a inovação que trouxe a Lei das Estatais, modernização 
paulatinamente absorvida pelas próprias empresas públicas e 
sociedades de economia mista e pelo mercado privado.
A par dessas considerações, e dada a insegurança jurídica 
que pode advir do pinçamento de institutos do Decreto n.º 
10.024/19 para utilização pelas empresas estatais que optarem 
por utilizar o pregão eletrônico, inclusive sob o risco de 
descaracterizar os avanços que Lei n.º 13.303/16 trouxe ao 
ordenamento jurídico, é de se reconhecer que o próprio sistema 
licitatório da Lei das Estatais já atende aos “novos” elementos 
que o Decreto em referência traz: orçamento sigiloso, meio 
de disputa aberto e aberto/fechado, critério de julgamento de 
maior desconto, a possibilidade de licitar e contratar serviços 
comuns de engenharia. 
Assim, a partir de uma análise pragmática da nova legislação 
sobre o pregão eletrônico, entendemos que a relação de custo-benefício para que cada estatal regule a aplicação do Decreto 
n.º 10.024/2019 no âmbito interno não é atrativa, tendo em vista 
os vários instrumentos que deverão ser compatibilizados, além 
de muitos instrumentos apresentados já serem plenamente 
atendidos pelas disposições da Lei n.º 13.303/2016. 
Noutras palavras, em certos pontos o Decreto n.º 10.024/19 
vai de encontro aos avanços da Lei n.º 13.303/16 ou apresenta 
previsões que não se alinham com o procedimento licitatório 
 
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instituído pelo regime jurídico das empresas estatais, além de 
as inovações trazidas pelo normativo serem, praticamente, 
a rotina o sistema licitatório da Lei das Estatais, motivo pelo 
qual entendemos que as empresas estatais não devem ceder 
à utilização facultativa do pregão eletrônico nos moldes do 
Decreto n.º 10.024/2019, inclusive porque a utilização da 
modalidade pregão eletrônico é, para a Lei das Estatais, apenas 
uma diretriz, conforme exposto linhas acima. 
Em términos conclusivos, a gestão pública contemporânea 
demanda novas práticas, de acordo com ideais de eficiência, 
probidade, em busca do atendimento do interesse público, 
porém, reconhece-se, outrossim, que abdicar do uso do pregão 
eletrônico demandará uma mudança de cultura institucional 
tão grande quanto foi a própria regulamentação e uso da Lei 
das Estatais, com a ressalva que a utilização da Lei importou em 
eficiência nas licitações e contratações, o que não se garante 
com a utilização do pregão eletrônico, pois, em relação à Lei n.º 
13.303/16, não apresentou avanços relevantes e significativos.
É essa ideia de utilidade que as estatais deverão ter em 
mente quando optarem conscientemente pela utilização 
do Decreto n.º 10.024/2019, inclusive porque também será 
imprescindível a previsão interna do pregão eletrônico, dado 
que a Administração Pública, para que se ajuste de maneira 
adequada às demandas democráticas e institucionais, deverá 
responder preliminarmente a critérios internos da sua própria 
regulamentação.
 
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Enxergar a Lei n.º 13.303/2016 como legislação inteira, seja 
para aquisição de bens, seja para contratação de obras (comuns, 
especiais, de grande vulto, etc.) pode ser um passo relevante 
para a mudança de padrão, pois essa legislação já conta com 
todos os elementos e instrumentos para que se efetive todo tipo 
de aquisição e contratação, não fazendo mais sentido separar 
as “modalidades” em razão do objeto, paradigma que seguirá 
para a Administração Direta e suas amarras burocráticas, ainda 
difíceis de serem transpostas em razão da própria organização 
administrativa nacional.
 
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