Ecologia Política Urbana em Curitiba

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO 
 
 
 
 
JOSIAS RICKLI NETO 
 
 
 
 
 
A PERSPECTIVA DA ECOLOGIA POLÍTICA URBANA NO 
PLANEJAMENTO METROPOLITANO DE CURITIBA: 
 
PROTEGENDO AS ÁGUAS E CRIANDO DESIGUALDADES 
 
 
 
 
 
 
 
Rio de Janeiro 
2012 
 
 
JOSIAS RICKLI NETO 
 
 
 
 
 
 
A PERSPECTIVA DA ECOLOGIA POLÍTICA URBANA NO 
PLANEJAMENTO METROPOLITANO DE CURITIBA: 
 
PROTEGENDO AS ÁGUAS E CRIANDO DESIGUALDADES 
 
 
Dissertação apresentada para qualificação ao Curso de Mestrado do 
Programa de Pós-Graduação em Planejamento Urbano e Regional da 
Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ, como parte dos requisitos 
necessários à obtenção do grau de Mestre em Planejamento Urbano e 
Regional. 
 
 
Orientador: Prof. Dr. Frederico Guilherme Bandeira de Araujo 
 
 
 
 
 
 
 
Rio de Janeiro 
2012 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
R539p Rickli Neto, Josias. 
 A perspectiva da ecologia política urbana no 
 planejamento metropolitano de Curitiba : protegendo as 
 águas e criando desigualdades / Josias Rickli Neto. – 2012. 
 190 f. : il. color. ; 30 cm. 
 
 Orientador: Frederico Guilherme Bandeira de Araújo. 
 Tese (mestrado) – Universidade Federal do Rio de 
 Janeiro, Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e 
 Regional, 2012. 
 Bibliografia: f. 184-190. 
 
 1. Planejamento urbano – Curitiba (PR). 2. Ecologia 
 política – Curitiba (PR). 3. Planejamento urbano – Aspectos 
 ambientais. I. Araújo, Frederico Guilherme Bandeira de. 
 II. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Instituto de 
 Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional. III. Título. 
 
 CDD: 304.2 
 
 
 
 
JOSIAS RICKLI NETO 
 
 
 
 
 
A PERSPECTIVA DA ECOLOGIA POLÍTICA URBANA NO 
PLANEJAMENTO METROPOLITANO DE CURITIBA: 
 
PROTEGENDO AS ÁGUAS E CRIANDO DESIGUALDADES 
 
 
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado do Programa de Pós-
Graduação em Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal 
do Rio de Janeiro – UFRJ, como parte dos requisitos necessários à 
obtenção do grau de Mestre em Planejamento Urbano e Regional. 
 
 
Aprovado em: 
 
BANCA EXAMINADORA 
 
 
_______________________________ 
Prof. Dr. Frederico Guilherme Bandeira de Araujo 
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional – UFRJ 
 
 
_______________________________ 
Prof. Dra. Fernanda Ester Sánchez García 
Universidade Federal Fluminense – UFF 
 
 
_______________________________ 
Prof. Dr. Adauto Lucio Cardoso 
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional - UFRJ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Dedico esta dissertação a todos aqueles que tremem ao ver a injustiça, que 
partilham da ideia que o mundo não é assim por natureza e contra isso há 
necessidade de luta de todas as formas e com todos os instrumentos 
possíveis. Aqueles que têm competência de serem chamados de 
companheiros, irmãos, amigos e amores. 
 
 
 
 
AGRADECIMENTOS 
Agradecer é necessário, já que a vida é plural e não singular, que tais ideias não são 
minhas, mas estão em mim. Partindo de tal pressuposto, certamente o 
desenvolvimento do mestrado em Planejamento Urbano e Regional no Instituto de 
Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional IPPUR da UFRJ não seria possível 
sem a ajuda e o apoio de muitas pessoas. Relacionar todas seria exaustivo, porém 
ha necessidade de agradecer algumas que na circunstancia do mestrado tiveram 
maior proximidade. 
Inicialmente agradeço ao meu orientador Prof. Dr. Frederico Guilherme Bandeira de 
Araujo pelo seu engajamento na atividade de orientação, sem o qual certamente não 
haveria este trabalho. Por ter me aproximado de olhares sobre o mundo, através da 
desconstrução e construção de ideias, ideais e ideações, que hoje julgo serem 
essenciais a minha interpretação das relações entre homens e homens e com a 
natureza. Ainda pelo encorajamento ao tema, sempre permitindo a liberdade das 
propostas e a diversidade dos olhares, mas com o cuidado e paciência de instigar a 
avaliação das contradições e conflitos de categorias e pensamentos. 
Agradeço aos professores do mestrado, a todo o IPPUR, pela seriedade no ensino, 
especialmente aos professores Prof. Dr. Adauto Lucio Cardoso e Prof. Dr. Rainer 
Randolph pelas contribuições dadas na ocasião da qualificação. 
Agradeço aos meus amigos da Ambiens Sociedade Cooperativa que, ao longo de 
sete anos que convivemos, partilharam da construção de ideias e ideologias, e que 
me fazem ainda hoje acreditar no homem enquanto sujeito de reformas e 
revoluções. Agradeço a complacência que sempre tiveram a minhas confusões e por 
serem amigos. Em especial aos meus compadres Anna Carolina Vargas de Faria e 
Alexandre do Nascimento Pedrozo, e aos amigos José Ricardo Vargas de Faria, 
Daniele Pontes, Mauricio Alexandre Maas, Michelli Stumm, Laura Esmanhoto Bertol, 
Angela Pilotto, Ramon Gusso, Fernanda Podzwato, Débora Follador, Leticia Trein, 
pelas mais variadas discussões no percurso desta elaboração. 
Agradeço aos amigos que fiz no mestrado com os quais tive um ano caloroso de 
discussões e trocas. Ao Rio de Janeiro que já não é, para mim, apenas uma cidade, 
mas também um estado de espírito. 
E por fim agradeço a minha família, meu pai e minha avó pela educação e por serem 
família. A minha mãe que me ajudou e ajuda a permanecer e a continuar. Agradeço 
por ter tido a chance de “errar”. “Errar” é necessário! 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
"Estou farto do lirismo comedido 
Do lirismo bem comportado 
[...] De todo lirismo que capitula ao que quer que seja fora 
de si mesmo 
[...] Quero antes o lirismo dos loucos 
O lirismo dos bêbados 
O lirismo difícil e pungente dos bêbedos 
O lirismo dos clowns de Shakespeare 
- Não quero mais saber do lirismo que não é libertação." 
(Poética- Manuel bandeira) 
“Quando as aves falam com as pedras e as rãs com as águas - é de poesia que 
estão falando” 
 (Manoel de Barros) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
RESUMO 
 
Pensar a natureza enquanto construção, em uma relação dialética entre cultura e 
natureza, abre uma possibilidade para questionar as formas com que são 
elaborados os planejamentos urbanos, principalmente no que se refere aos 
zoneamentos que ordenam o uso e ocupação do solo. A retomada de uma Ecologia 
Política Urbana enquanto perspectiva e método para o planejamento se constitui 
como uma possibilidade de superação da separação entre essas duas categorias 
(cultura e natureza). A partir destes pressupostos este estudo discorre, objetivando a 
análise de constrangimentos que produzem e são produzidos pelo e no 
planejamento, visando à identificação dos principais elementos que influenciam na 
produção do espaço urbano e as desigualdades geradas. Para tanto, fez-se uma 
discussão sobre o Planejamento específico produzido na Região Metropolitana de 
Curitiba por meio dos Planos de Desenvolvimento Integrado (PDI) e dos Planos das 
Áreas de Proteção Ambiental Estadual do Iraí, Passaúna e Piraquara. O cenário 
identificado refere-se a um processo de “ambientalização” deste planejamento 
pautado principalmente pela “crise ecológica”, onde o espaço urbano será visto 
como impactado e produtor de tal crise. Os resultados desta análise identificam que 
as ideias sobre a “natureza” não atingem igualmente todas as populações, mas 
geram as desigualdades sobre classes sociais. Sendo assim, a perspectiva sobre a 
natureza também pautará a relação estabelecida entre homens e homens e com a 
natureza. 
Palavras-chave: Planejamento Urbano. Natureza e Cultura. Ecologia Política. 
Região Metropolitana de Curitiba. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ABSTRACT 
 
To Think of nature as construction, in a dialectical relationship between culture and 
nature, opens the possibility toquestion the ways in which urban plannings are 
elaborated, especially with regard to zoning which determines the land use and land 
cover. The resumption of an Urban Political Ecology as perspective and method for 
planning is as a possibility of overcoming the separation between these two 
categories (culture and nature). This study argues on the basis of these assumptions, 
aiming at the analysis of constraints that produce and are produced by and inside 
planning, aimed at identifying the main elements that influence the production of 
urban space and the inequalities generated. As such, a discussion about the specific 
planning produced in the Metropolitan Region of Curitiba through the Integrated 
Development Plans (IDPs) and the Plans of the Environmental Protection Areas 
State Iraí, and Passaúna Piraquara took place. The identified scenario refers to a 
process of the "environmentalization" of planning guided mainly by the "ecological 
crisis", where the urban space is seen as impacted in and also the producer of such 
a crisis. The results of this analysis identifies that ideas about "nature" does not affect 
all populations, but they generate inequalities between social classes. Thus the 
perspective on the nature will also guide the established relationship between man 
and man and nature. 
Keywords: urban plannings. culture and nature. Political Ecology. Metropolitan 
Region of Curitiba 
 
 
 
 
LISTA DE ILUSTRAÇÕES 
Figura 1: Espacialização das APAs na RMC ................................................................................ 34 
Figura 2: Núcleo Urbano Central da RMC...................................................................................... 37 
Figura 3: Concepção esquemática da posição da RMC .............................................................. 72 
Figura 4: Áreas aptas a urbanização e a proteção ....................................................................... 75 
Figura 5: Condicionantes à ocupação urbana ............................................................................... 86 
Figura 6: Condicionantes à ocupação urbana 2006 ..................................................................... 95 
Figura 7: Objetivos, estratégias e diretrizes do PDI 2006............................................................ 99 
Figura 8: Mapa da APA do Iraí, com a delimitação de zonas de restrições e potencialidades.
............................................................................................................................................................. 143 
Figura 9: Categorias base do zoneamento de proteção hídrica ............................................... 146 
Figura 10: Áreas de Urbanização Consolidada do Iraí................................................................. 146 
Figura 11: Áreas de Ocupação Orientada do Iraí ....................................................................... 147 
Figura 12: Áreas de Restrição a Ocupação do Iraí..................................................................... 148 
Figura 13: Áreas Rurais do Iraí ...................................................................................................... 148 
Figura 14: Áreas de Urbanização Consolidada do Passaúna................................................... 161 
Figura 15: Áreas de Ocupação Orientada do Passaúna ........................................................... 162 
Figura 16: Áreas de Restrição a Ocupação do Passaúna........................................................ 163 
Figura 17: Áreas Rurais do Passaúna ......................................................................................... 163 
Figura 18: Áreas de Urbanização Consolidada do Piraquara ................................................... 170 
Figura 19: Áreas de Ocupação Orientada do Piraquara ............................................................ 171 
Figura 20: Áreas de Restrição a Ocupação do Piraquara ........................................................... 171 
Figura 21: Áreas Rurais do Piraquara.......................................................................................... 172 
 
 
 
 
 
 
 
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS 
AEIT Marumbi Área Especial de Interesse Turístico do Marumbi 
APA Área de Proteção Ambiental 
APP Áreas de Preservação Permanente 
BIRD Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento 
BNH Banco Nacional de Habitação 
CNDU Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano 
CNPU Comissão Nacional de Regiões Metropolitanas e Política Urbana 
Coli-fe Coliformes Fecais 
Coli-t Coliformes Totais 
COMEC Coordenação da Região Metropolitana de Curitiba 
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente 
DBO Demanda Bioquímica de Oxigênio 
DQO Demanda Química de Oxigênio 
EBTU Empresa Brasileira de Transportes Urbanos 
IAP Instituto Ambiental do Paraná 
IQA Índice de Qualidade da Água 
MINTER Ministério do Interior 
N Nitrogênio Total 
Nk Nitrogênio Kjeldahl 
NUC Núcleo Urbano Central 
OD Oxigênio Dissolvido 
OMS Organização Mundial de Saúde 
P Fósforo Total 
PDI Plano de Desenvolvimento Integrado 
PI Plano de Investimento 
PME Programa de Mobilização Energética 
PND Plano Nacional de Desenvolvimento 
PROSAM Programa de Saneamento Ambiental da Região Metropolitana 
de Curitiba 
RMC Região Metropolitana de Curitiba 
SANEPAR Companhia de Saneamento do Paraná 
SEGR/PR Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos 
SERFHAU Serviço Federal de Habitação e Urbanismo 
 
 
 
 
SIGPROM/RMC Sistema Integrado de Gestão e Proteção dos Mananciais da 
RMC 
SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservação 
UC Unidade de Conservação 
UTP Unidade Territorial de Planejamento 
ZEE Zoneamento Ecológico Econômico 
 
 
 
 
 
SUMÁRIO 
1 INTRODUÇÃO .............................................................................................15 
1.1 O PLANEJAMENTO TERRITORIAL DA REGIÃO METROPOLITANA DE 
CURITIBA COMO FOCO DE ESTUDO........................................................30 
2 A AMBIENTALIZAÇÃO DO PLANEJAMENTO: O CASO DO PLANO 
DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO DA REGIÃO 
METROPOLITANA DE CURITIBA ..............................................................39 
2.1 A CONSTRUÇÃO DO PLANEJAMENTO URBANO/REGIONAL 
PAUTADO PELA CRISE ECOLÓGICA ........................................................39 
2.2 O URBANO EM DISCUSSÃO ......................................................................46 
2.3 A AMBIENTALIZAÇÃO DO PLANEJAMENTO URBANO ............................55 
2.4 O CASO DOS PLANOS DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO DA 
REGIÃO METROPOLITANA DE CURITIBA ................................................61 
2.4.1 Plano de Desenvolvimento Integrado de 1978.........................................62 
2.4.2 Plano de Desenvolvimento Integrado de 2001-2002................................78 
2.4.3 Plano de Desenvolvimento Integrado de 2006.........................................91 
2.5 SÍNTESE E DESDOBRAMENTOS.............................................................100 
3 TRANSFORMAÇÕES DA NATUREZA NA REGIÃO METROPOLITANA 
DE CURITIBA: A PRODUÇÃO DE DESIGUALDADE NO CASO DAS 
ÁREAS DE PROTEÇÃO AMBIENTAL DE PASSAÚNA, PIRAQUARA E 
IRAÍ. ...........................................................................................................108 
3.1 PRESERVAÇÃO E CONSERVAÇÃO: A SEPARAÇÃO DO ESPAÇO ......108 
3.2 A INCERTEZA ASSOCIADA À PROTEÇÃO DA ÁGUA: DEGRADAÇÃO 
E ESCASSEZ .............................................................................................116 
3.3 AS LEIS E INSTRUMENTOS DE PROTEÇÃO DOS MANANCIAIS ..........128 
3.4 OS CASOS DAS ÁREAS DE PROTEÇÃO AMBIENTAL DO IRAÍ, DO 
PASSAÚNA E DO PIRAQUARA ................................................................136 
3.4.1 Área de Proteção Ambiental Estadual do Iraí ........................................137 
3.4.2 Áreade Proteção Ambiental Estadual do Passaúna .............................151 
3.4.3 Área de Proteção Ambiental Estadual do Piraquara .............................166 
3.5 SÍNTESE E DESDOBRAMENTOS.............................................................172 
 
 
 
 
4 CONCLUSÕES ..........................................................................................178 
 REFERÊNCIAS...........................................................................................184 
 
15 
 
1 INTRODUÇÃO 
No processo hegemônico da produção do conhecimento, a representação que 
separa cultura e natureza se consagrou com a extrema fragmentação da ciência, 
sobretudo a partir do século XIX. A influência de Descartes, Galileu, Leibniz e, 
particularmente, de Isaac Newton contribuiu para formar o imaginário iluminista e a 
filosofia positivista1, como maior expressão deste fato, o que se tornou 
preponderante nos meios científicos (SANTOS, 2002). É sob esta ótica que a 
natureza será tratada na construção do conhecimento na modernidade; “como algo 
objetivo e cujas leis são livres das paixões, ideologias e subjetividades” (PORTO-
GONÇALVES, 2002, p. 95). Ou seja, uma construção na qual a representação de 
cultura é subjetiva, simbólica e mutante e a de natureza é objetiva, dura e pura. 
Através desta visão de mundo observa-se, então, a incompatibilidade entre o mundo 
mecânico/tecnológico e o mundo orgânico/biológico, instituídos pela sociedade 
industrial moderna; separados em dois opostos. Um, a partir da industrialização, da 
construção, da arte, formando o mundo social, tecnológico e produzido. O outro, o 
mundo natural, maculado e deixado às suas próprias leis fundamentais. 
Tal construção produz a ideia de uma natureza apenas como algo externo ao mundo 
social, sendo esta passiva, eterna e reversível. Ou seja, que não faz parte das 
relações sociais, mas está à margem delas, com mecanismo cujos elementos 
podem ser desmontados e depois relacionados sob a forma de leis. E mesmo como 
objeto que não tem qualquer outra qualidade ou ética que impeça de serem 
desvendados seus mistérios, missão que não é contemplativa, mas antes ativa, já 
que visa conhecer a natureza para dominar e controlar (SANTOS, 2002). 
Por outro lado, a hipótese do determinismo mecanicista se torna constantemente 
criticada e questionada, uma vez que é observada a possibilidade de uma 
complexidade para além da soma das partes do objeto, isto é, uma dinâmica 
relacional que estava além do isolamento do objeto, mas fazia parte deste, e no 
 
                                                            
 
1 Boa Ventura de Souza Santos (2002) retrata o positivismo pelas “ideias que presidem à observação e à 
experimentação são as ideias claras e simples a partir das quais se pode ascender a um conhecimento mais 
profundo e rigoroso da natureza. Essas ideias são as ideias matemáticas. A matemática fornece à ciência 
moderna, não só o instrumento privilegiado de análise, como também a lógica da investigação, como ainda o 
modelo de representação da própria estrutura da matéria”. 
16 
 
 
 
isolamento era negada. E, tampouco, que poderia haver uma análise baseada na 
distinção sujeito/objeto2, já que esta separação perde seus contornos dicotômicos e 
assume a forma de um contínuo, tornando-se muito mais complexa. 
Já com o fortalecimento (solidez) de concepções teórico-metodológicas do 
Funcionalismo, o Estruturalismo e a Teoria Geral dos Sistemas, com as quais se 
busca o entendimento das interações e funções integradas, é “privilegiado o estudo 
do modo como um determinado fenômeno [sistema] atua, em detrimento do modo 
como se constituíram as condições para o seu funcionamento” (PORTO-
GONÇALVES, 2002, p.101). Com isso, aprofunda-se o olhar sobre os mecanismos 
que se desenvolvem as estruturas comuns nas coisas do mundo, abdicando-se das 
motivações espaços-temporais que conduziram a sua produção e ao mesmo tempo 
são modificadas. Tais teorizações são, em grande parte, base da “Ecologia 
Profunda” 3 para a construção de meta-teoria ou teorias gerais, sobre a natureza das 
relações do mundo. Esta construção (Ecologia Profunda) incorpora uma ética 
estabelecida pela cultura ocidental na relação com o outro; quer este seja humano 
ou não-humano. 
Além disso, uma ideia de “Teoria da Complexidade" é fortalecida na tentativa de 
repensar a Teoria Geral dos Sistemas a um entender complexo, com introdução da 
História e as motivações espaços-temporais por um ideário de retroalimentação, do 
caos e da incerteza. No sentido, principalmente, de haver discussão sem dividir, de 
uma imprevisibilidade dos fatos e de uma racionalidade aberta. A teoria da 
complexidade abre os sistemas e tenta incorporar conflitos, porém, ainda é orientada 
pelas separações de mundos naturais e culturais. 
 
                                                            
 
2 Sujeito/objeto são entendidas como entidades em si e por si, mesmo não sendo características particulares do 
positivismo têm muita relevância neste tipo de construção do conhecimento. 
3 A Ecologia Profunda consiste em uma linha de pensamento proposto pelo filósofo norueguês Arne 
Naess (1973). Tal conceito filosófico vê a humanidade como mais um fio na teia da vida, rechaçando a 
dominação ética e estética humana. Ou seja, cada elemento da natureza, inclusive a humanidade, deve ser 
preservado e respeitado para garantir o equilíbrio do sistema da biosfera. Dentre outras questões a noção de 
“campo total” da Ecologia Profunda “indica a absoluta e indiscriminada interdependência das partes, fundindo 
homens e coisas em um colossal ecossistema Terra” (ARAUJO 1986, p.84). 
17 
 
 
 
Mais recentemente, enraizado nas teorias da economia, a proposta da 
“Sustentabilidade” 4 propõe a equalização do modelo econômico atual (capitalista) 
com a duração5 de “componentes da natureza” mais utilizados pelo homem ao longo 
do tempo. Tal proposta não pode ser considerada teoria científica, já que não é 
constituída enquanto uma. Porém, conduz a formação do ideário da relação de 
cultura e natureza. A ideia estabelecida desconsidera a dinâmica relacional 
constante da produção da sociedade e natureza, principalmente no que se refere ao 
campo simbólico e, também, do próprio entendimento representacional da existência 
de “uma natureza”. Esta natureza, considerada como meio ambiente, torna-se 
“recurso natural” que sustenta a vida na Terra, a qual deve ser conservada e 
manejada primordialmente em função da sustentação da vida humana. 
Mesmo não sendo algo linear, independente e contínuo, como anunciado, esse 
contexto faz parte de um panorama científico hegemônico de visão de mundo que é 
constituído pela separação6 em dois polos: cultura e natureza. Porém, este padrão 
de pensamento vem sendo questionado, principalmente pelas ciências 
sociais/políticas, tomando força com a crescente interdisciplinarização do 
conhecimento. As relações entre cultura e natureza recentemente são evidenciadas 
em questões sobre a pureza das categorias, inter-relações das disciplinas, ausência 
de dicotomias, produção de híbridos7, politização da natureza, construção de 
discursos, existência de conflitos, entre outros. 
 
                                                            
 
4 Segundo Henri Acselrad “o debate sobre sustentabilidade está marcado por uma diversidade muito grande de 
perspectivas de abordagem.Tal como aparece, em meio a uma questão ambiental construída progressivamente 
ao longo dos últimos trinta anos, a noção de sustentabilidade é uma inovação discursiva, certamente emprestada 
às ciências biológicas. Estas últimas, por sua vez, já a haviam formulado sob uma concepção fortemente 
economicista dos sistemas vivos, ou seja, à luz de uma analogia entre os processos biológicos e aqueles de 
determinadas economias, mais especificamente de economias produtoras de excedentes. Nesta perspectiva, a 
noção de“sustentabilidade” da Biologia pensou os sistemas vivos como compostos de um “capital/estoque” a 
reproduzir e de um “excedente/fluxo” de biomassa, passível de ser apropriado para fins úteis sem comprometer a 
massa de “capital” originário” (ACSELRAD, 2005, p.26). 
5 A “duração” é utilizada neste texto conforme Henri Acselrad (2009). 
6 “O fundamento da relação da sociedade com a natureza sob o capitalismo está baseada na separação – a mais 
radical possível - entre os homens e as mulheres, de um lado, e a natureza, de outro” (PORTO-GONÇALVES, 
2004, p. 66). 
7 Segundo Bruno Latour (1994, p. 54) os híbridos são quase-objetos porque não ocupam nem a posição de 
objetos que a constituição prevê para eles, nem a de sujeitos, e porque é impossível encurralar todos eles na 
18 
 
 
 
O paradigma não canônico que emerge, tende a questionar um conhecimento 
dualista e se funda na superação das distinções tais como natureza/cultura, 
natural/artificial, vivo/inanimado, discurso/matéria, observador/observado, 
subjetivo/objetivo, coletivo/individual, humano/não-humano, local/global. Esta relativa 
crise das distinções dicotômicas repercute-se nas disciplinas científicas que sobre 
elas se fundaram e, por conseguinte, na construção de visões de mundo (LATOUR, 
1994). 
Porém, não se pretende com isso a discussão do leque de possibilidades de 
pensamentos desta relação entre cultura e natureza. Contudo, pretende-se 
unicamente anunciar uma posição para este trabalho, na qual cultura e natureza são 
produções ideológicas, simbólicas e discursivas. Sendo assim, é sugerido que a 
própria natureza é um processo histórico-geográfico (em termos de tempo/espaço). 
Em resumo, “tanto a cultura quanto a natureza são produzidas e, 
consequentemente, maleáveis, transformáveis e transgressivas” (SWYNGEDOUW, 
2009, p. 103). 
Seriam tais categorias (cultura/natureza), pretendidas enquanto destituidoras de 
pureza ou dualidade. Por constituírem-se enquanto instrumentalização indutora de 
pensamentos e discursos - relações e embricamentos - no processo da produção do 
espaço e suas modificações sociais e/ou ecológicas estabelecidas e/ou pretendidas. 
Eric Swygedouw (2009) elabora uma discussão a respeito da formação de uma 
“socionatureza”, a qual seria produzida a partir da relação dialética entre cultura e 
natureza. Carlos F. Marés Souza Filho (1999), por sua vez, utiliza a terminologia 
“bem socioambiental” 8 para tratar da relação intrínseca entre natureza e cultura. 
Porém, nesta dissertação, quando se tratar de categorias como natureza e cultura, 
de antemão será entendido que estão sempre e necessariamente em relação 
dialética. Deste modo, optou-se por não utilizar outra terminologia (como 
socionatureza ou socioambiental) para dizer da relação. 
                                                                                                                                                                                          
posição mediana que os tonaria uma simples mistura de coisa natural e símbolo social. Não sendo eles sociais, 
mas produzidos pela sociedade; não sendo eles naturais, porém sem domínio da sociedade na sua produção e 
proliferação. 
8 O qual entende que: “enquanto o patrimônio natural é a garantia de sobrevivência física da humanidade, que 
necessita do ecossistema para viver, o patrimônio cultural é a garantia de sobrevivência social dos povos, porque 
é produto e testemunho de sua vida” (SOUZA FILHO, 1999, p.21) 
19 
 
 
 
Quando se propõem em tratar de questões “da natureza”, fala-se de uma natureza 
politizada, que em larga medida é produto da própria ação humana. Ou seja, “a 
passagem de natureza para cultura não pode ser uma passagem de fato para o 
valor, uma vez que a natureza já é um termo valorativo” (EAGLETON, 2005, p.149). 
Como explicita Carlos W. Porto-Gonçalves quando propõe que “não existem 
palavras naturais para falar de natureza. As palavras são criadas e instituídas em 
contextos sociais específicos e também por este modo o conceito de natureza não é 
natural” (PORTO-GONÇALVES, 2002, p. 63). 
Porém, é necessário esclarecer que com esta discussão acerca da produção 
discursiva da natureza não é pretendido substituir “processos da natureza” sob o 
guarda-chuva de uma “natureza produzida” e controlada apenas socialmente e, 
consequentemente, a ideia de uma natureza manejável, subordinada, externa e cujo 
metabolismo permanece fora da esfera social e discursiva (SWYNGEDOUW, 2009). 
Mas sim, as questões das relações cultura/natureza requererem o reconhecimento 
de que comportamentos e instituições humanas são afetados, ou tem movimentos 
“metabólicos” sob/sobre o que é dito “natural”. Neste sentido, Alfred Schmidt, ao 
fazer uma leitura do “Conceito de Natureza em Marx”, diz que: 
[...] a sociedade se vê sempre frente às mesmas leis naturais em todos os 
períodos da História, porém a estrutura que assume em cada caso 
determina, a forma em que os homens se expõem a elas, assim como seu 
modo de ação e seu domínio e, também, a medida que se pode conhecer e 
utilizar socialmente (SCHMIDT, 1983, p.112, tradução nossa). 
Ainda segundo Carlos W Porto-Gonçalves, “o sistema técnico inventado por 
qualquer sociedade traz embutido em si a sociedade que criou, com as suas 
contradições próprias traduzidas nesse campo especifico” (PORTO-GONÇALVES, 
2004, p. 18). Desta forma a ideação acerca da natureza é instituída pela própria 
representação da sociedade em um tempo-espaço determinado. Tal relação é 
constante, indissociável e sem contornos definidos, ao passo que com a alteração 
da ideação sobre as coisas do mundo altera-se a sociedade e, também, a 
materialidade. Quando Alfred Schmidt diz que “a sociedade se vê sempre frente às 
mesmas leis naturais” entendemos que com a produção simbólica sobre estas “leis” 
altera-se o modo de interação e com isso, da mesma forma, a própria materialidade. 
Através desta formulação ressalta a existência de um “mundo material” representado 
20 
 
 
 
pelas “leis naturais”, inacessível às vontades e desejos humanos, e sua formulação 
inscrita nos discursos representacionais que produzem natureza/cultura de um modo 
particular em cada tempo-espaço. Sendo assim, a cada representação interfere e 
modifica esta “materialidade” e, por conseguinte, altera as representações, em uma 
produção dialética do entendimento e da interação com o mundo. 
Este homem, enquanto ser que produz representações (cultura) - mesmo entendido 
como uma categoria totalmente heterogênea social e economicamente, dotado de 
poder diferenciado na ação sobre o espaço e sobre os outros homens - de uma 
forma geral tem um papel distinto sobre as formas físicas, químicas e biológica, com 
capacidade de modificar, simbolizar e apreender tais formas, e assim, capacidade 
de planejar, para si e para o outro, o uso e a disposição. Tal questão é importante 
para o entendimento da ordem das mudanças, na qual, o modelo de sociedade 
repercute diretamente no espaço produzido. 
Para completar este ideário, Carlos W. Porto-Gonçalves ressalta que “a cultura 
humana não sai da natureza, ao contrario, é uma de suas qualidades. O homem por 
natureza produz cultura” (PORTO-GONÇALVES, 2002, p. 82). Já que não há um 
homem cultural fora de um espaço formado por este e não há, da mesma forma, 
uma cultura espontânea e de ordem metafísica que permita essa formação em 
separado, por conseguinte, não se constituem dois polos dicotômicos 
cultura/natureza, mas sim uma síntese dialética que se modifica e transforma 
constantemente. 
Assim entendido, as palavras “cultura” e “natureza” correspondem a representações 
linguísticas de domínios supostos no mundo, e cada “cultura” pode criar um conceito 
de natureza. O entendimento deste conceito “revela” a relação estabelecida entre 
estas duas categorias em um tempo e espaço determinado. De tal modo, que em 
cada “natureza”, também podem se constituir culturasdiferenciadas em função das 
necessidades, representações, conhecimento e condições estabelecidas. Estes 
supostos no mundo se constituem dialeticamente em um processo dependente e 
constante. 
O processo relacional estabelecido, atualmente, em uma perspectiva da sociedade 
ocidental, aponta para a simbolização de uma “crise ecológica” frente às 
21 
 
 
 
modificações da natureza, em suas diversas formas e escalas. Esta crise é 
elaborada pela representação de uma natureza em processo de degeneração, onde 
todas as suas “relações naturais” (as “leis naturais”) estariam sendo perturbadas. O 
contexto da “crise ecológica” é ressaltado quando Henri Lefebvre descreve um 
cenário em que “de repente se percebe que ao ser controlada ‘a natureza’ é 
devastada, ameaçada de aniquilamento, ameaçando ao mesmo tempo a espécie 
humana, ainda ligada à natureza, de ser arrastada ao aniquilamento” (LEFEBVRE, 
2008, p. 65). 
Este cenário descrito pelo autor, configura-se enquanto observação de fenômenos 
desencadeados por um modo de produção do espaço na atualidade, onde as 
proporções e os modos estabelecidos interferem na duração das coisas do mundo, 
ou seja, as modificações acabam por ser tão drásticas que alteram definitivamente 
as relações ecológicas até então estabelecidas. Tais alterações em geral são 
promovidas pela retirada de componentes9 da “natureza” para movimentação da 
produção, ou então, pela liberação de resíduos10 oriundos deste processo. O 
resultado destas alterações é observado enquanto efeitos negativos que afetam a 
existência da vida, inclusive a humana, em alguns locais do planeta, e no limite a 
duração do próprio planeta. A crise ecológica, neste contexto, é descrita enquanto a 
configuração das preocupações sociais sobre tais fenômenos, seus efeitos e a 
incerteza gerada enquanto o futuro das relações cultura/natureza. 
Nesta perspectiva, a crise ecológica se configura em torno de uma “relação de 
risco”, na qual é imputado aos estados nacionais e a organismos internacionais o 
dever de reversão e/ou equacionamento junto às forças produtivas deste processo. 
O percebimento que produz uma reação frente à crise cria também uma ação do 
Estado e da sociedade, em movimento dialético, frente a este “risco”. Entre outras 
ações, o planejamento acaba por tornar-se um mecanismo/instrumento estabelecido 
para a diminuição e/ou equacionamento do que é percebido enquanto problema. 
 
                                                            
 
9 Ex.: Desmatamentos e extrativismos, além disso, questões vinculadas a erosão genética e desertificação que 
não estão diretamente vinculados com o componente retirado, mas são resultados deste processo. 
10 Ex.: Poluição nos seus diversos tipos. 
22 
 
 
 
Desta forma, a relação constituída entre planejamento e Ecologia, no seu sentido 
mais estrito, pode ser retratada em um âmbito de “perenidade das condições de 
reprodução social” de indivíduos, coletividades, classes, comunidades, povos e, até 
mesmo, de nações (CHESNAIS; SERFATI, 2003). Ou seja, a incorporação de 
preocupações sobre a relação estabelecida entre sociedade e natureza no 
planejamento evidencia a incumbência deste instrumento em disciplinar esta própria 
relação. Com perspectiva de ser um fato político, o planejamento é relacionado às 
distribuições das funções e condições ambientais no espaço, de acordo com o 
entendimento de quem, como e para quem/que se faz. 
O ato de planejar11 o espaço, enquanto categorização geral será entendido no 
contexto estudado como ato de inferir vontades e desejos sobre o futuro, criando 
assim à ideação acerca do que vem a ser, o que se deseja do objeto planejado, ou 
mesmo, ato de separar o uso, adequando e equacionando sua existência às 
necessidades, manejando assim o que é entendido como escasso. Este ato, na 
questão urbana/regional, é transposto sobre a natureza, ou melhor, sobre o espaço 
para adequação frente ao futuro desejado, e nesta relação estabelecida a crise 
ecológica atinge seus alicerces. Ou seja, no planejamento urbano12, atualmente, 
tende a ser incorporado à funcionalidade de planejar a natureza e/ou com a 
natureza, para interferir sobre o risco percebido. 
Para Henri Acselrad (2004), a instabilidade da sociedade urbana contemporânea e 
os cenários da crise ecológica convergem no sentido de produzir uma “Ecologia do 
Risco”, que tenta reconstituir o que se sente desaparecer – espécies, comunidades, 
fontes de energia, entre outros. Então o planejamento é orientado pela ideia de 
 
                                                            
 
11 “O Plano é a possibilidade de equacionamento, de direcionamento de um processo de expansão, a formulação 
racional do espaço proposto, o controle. Esse apropriar-se de um processo, dominá-lo, dirigi-lo a partir de 
algumas formulações, de uma ideia do urbano previamente configurada, opõe-se ao empirismo, ao 
espontaneísmo que, segundo apontado, dirigia até então a configuração do espaço com sua lógica obscura, 
ilegível. Com o novo plano, a cidade passa a ser ideia, intenção, objetivo” (SÁNCHEZ, 1993, p. 100). 
12 Segundo Erik Swyngedouw “não há nada ‘puramente’ social ou natural na cidade, e ainda, menos antissocial 
ou antinatural; a cidade é ao mesmo tempo natural e social, real e fictícia. Na cidade, sociedade e natureza, 
representação e ser são inseparáveis, mutuamente integrados, infinitivamente ligados e simultâneos; essa ‘coisa’ 
hibrida socionatural chamada de ‘cidade’ é cheia de contradições, tensões e conflitos” (SWYNGEDOUW, 2009, 
p. 100) 
23 
 
 
 
adaptação do espaço produzido a uma nova condição de sustentabilidade ecológica 
e absorver os sentidos da noção de bem estar, para o conjunto ou parcelas de seus 
cidadãos e as demais formas de vida presentes nesse espaço. Este ambiente, 
evocado pelo discurso planificador, busca reconstruir a unidade das cidades e, desta 
forma, distribuir os deveres para com este ambiente, de maneira homogênea, a 
todos os cidadãos (ACSELRAD, 2004). 
Com esta crise ecológica, nas últimas décadas ampliaram-se as discussões sobre a 
“questão ambiental” no planejamento e, com isso, o surgimento da perspectiva de 
“planejamento ambientalizado”, o qual incute a proposta de uma nova forma de uso 
e ocupação do solo, e também estabelece novas funções para parcelas do espaço 
urbano. A espacialização da regra13, no uso dos solos urbanos, que ocorre através 
de zoneamentos ou delimitações de áreas especiais de proteção ambiental impõe a 
necessidade de alteração nos modos historicamente consolidados de produção do 
espaço. 
Este planejamento territorial, enquanto orientador de uma perspectiva de futuro, é 
dotado de técnicas específicas para a condução na produção de espaços, como 
instrumentação valorativa14 de parcelas do espaço delimitado. A instrumentalidade 
utilizada no planejamento tem por pressuposto as perspectivas materiais e políticas 
de como se vê e como se discursa sobre as coisas do mundo. Através de diretrizes 
propostas para a produção do espaço, também estão supostos o formato das 
relações dos homens entre si e com a natureza. 
O “planejamento ambientalizado”15 tratado aqui, refere-se, sobretudo, àquele que 
tem na sua concepção uma lógica de proteção, delimitando a importância conferida 
ao espaço, quer seja pelo risco ambiental, beleza cênica ou pela qualidade 
 
                                                            
 
13 A regra entendida como o ordenamento territorial proposto para a produção do espaço em um lugar 
determinado (com tamanho, volume, área verde, etc.). 
14 O processo político-histórico de alterações na simbolização e na forma de uso e ocupação como poder 
produtor de um espaço e um ideário dual e/ou relacional, entre o espaço produzido e a cultura. 
15 Refere-se ao processo recente dito como ambientalização ou esverdeamento da política pública; 
24 
 
 
 
ambiental, neste caso inclui, também,o “planejamento ambiental”16. E por essas 
diferenciações concedidas, recorta-se este espaço, criando-se ao mesmo tempo a 
proteção e a não proteção, o hiato é formado pela separação de áreas de “uso”, “uso 
sustentável” 17 e “proteção integral (ou não uso direto)”18. A ambientalização do 
planejamento urbano/regional coloca no centro das preocupações a proteção de um 
ambiente comum as atuais e futuras gerações, frente a outros problemas urbanos 
particulares do modo de produção. 
Essa perspectiva no planejamento delimita formas de uso diferentes para diferentes 
parcelas do espaço. Ela vem do entendimento de especificidades físicas e biológicas 
no espaço, técnica já utilizada pelo planejamento urbano e regional tradicional, 
porém agora com um enfoque diferenciado na questão ambiental. Tais 
especificidades dão ao espaço uma conformação de “suporte” aos tipos de 
intervenções sociais, como descreve David Goldblatt: 
[...] a constituição do ambiente natural é variável em termos de espaço: 
flora, fauna, clima, solo, hidrologia, todos esses aspectos variam através do 
espaço. A importância desta observação desinteressante é o fato de os 
tipos de degradação ambiental que uma zona consegue suportar e as 
consequências serão variáveis em termos de espaço (GOLDBLATT, 1996, 
p.64). 
Esse entendimento da condição do espaço em “suportar” as interferências, no 
tempo, das ações humanas, forma a base para a promoção do recorte no legal, por 
zoneamentos, no uso e ocupação do solo. Também promove apropriação 
diferenciada desse espaço interferindo diretamente no valor dado ao espaço 
produzido, efeito visto especialmente nas áreas urbanas e metropolitanas. 
 
                                                            
 
16 Refere-se ao projeto ambiental direcionado pela política ambiental na forma da conservação e/ou preservação 
da natureza através de espaços especiais de proteção, mais especificamente a constituição das Unidades de 
Conservação; 
17 Categoria utilizada que remete a um tipo de utilização do espaço em um perímetro delimitado, como a 
“exploração do meio ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos 
processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de forma socialmente justa e 
economicamente variável” (Lei.9.985/2000, art.2°.,XI); 
18 Categoria utilizada que remete não possibilidade do uso direto do espaço para moradia ou para produção, 
somente a “manutenção dos ecossistemas livres de alterações causadas por interferência humana, admitindo 
apenas o uso indireto de seus atributos naturais” (Lei.9.985/2000, art.2°.,XI); 
25 
 
 
 
Deste modo, torna-se visível o desenho formado nos discursos do planejamento 
entre a cidade consolidada na sua forma habitação, indústrias e infraestrutura em 
geral e os espaços demarcados para a proteção. A diferenciação no uso dessas 
áreas reflete-se, muitas vezes, também nas pressões exercidas sobre esses 
espaços especialmente protegidos e desigualdades espaciais geradas. 
Para efetivação desta leitura, optou-se pela utilização de uma Ecologia política 
urbana orientada pelo materialismo histórico. Tal orientação do discurso, contido 
neste estudo, pressupõe a Ecologia Política como uma episteme de base processual 
que se baseia em movimentos, fluxos e combinações. A orientação do materialismo 
histórico19 implica em uma leitura conduzida pela perspectiva dialética que insiste na 
não neutralidade de categorias, mas na constituição em bases produzidas pelo 
poder material e discursivo (SWYNGEDOUW, 2009). Embora esta perspectiva 
teórica (materialismo histórico) opere com as categorias natureza e cultura de forma 
separada, o que se pretende na discussão é a análise de uma cultura/natureza 
como síntese dialética entre as duas categorias, conforme mencionado 
anteriormente. 
Segundo David Harvey “a postura materialista de Marx levou-o a encarar as 
relações com a natureza como talvez a mais fundamental das relações ordenadoras 
das questões humanas” (HARVEY, 1982, p.25). Esta perspectiva materialista, de 
forma sintética: 
[...] parte da concepção marxista da História que trata dos modos de 
produção, de seus elementos constituintes e determinantes, de sua gênese, 
da transição e da sucessão de um modo de produção a outro [...]. A tese 
central do materialismo histórico é a de que o ser social determina a 
 
                                                            
 
19 Segundo Erik Swyngedouw “claramente, qualquer abordagem materialista necessariamente adota uma 
perspectiva que sustenta que ‘natureza’ é parte do ‘metabolismo’ da vida social. As relações sociais operam 
metabolizando o meio ambiente ‘natural’, por meio do qual tanto a sociedade quanto a natureza são 
transformadas e novas formas socionaturais são produzidas. Enquanto a natureza fornece o fundamento, as 
relações sociais produzem a História da natureza e da sociedade. Obviamente, a ambição do marxismo clássico 
era mais ampla do que a de reconstruir a dialética das transformações históricas socionaturais e suas 
contradições. Ele também insistiu no caráter ideológico da noção de ‘natureza’ na sociedade e na ciência 
burguesa e revindicou que se descobrisse a verdade ‘real’ mediante a evidenciação dos processos 
socioecológicos subjacentes (Shimidt, 1971; Benton, 1989). No entanto, concentrando-se no processo de 
trabalho per se, a análise marxista tendeu a reprodução do próprio problema que pretendeu criticar. Em 
particular, ao tomar a natureza como substrato para o desenrolar das relações sociais, especialmente das 
relações de trabalho, essa analise concebeu a base material da vida social considerando os ‘processos naturais’ 
como um domínio externo da vida social” (SWYNGEDOUW, 2009, p.102). 
26 
 
 
 
consciência social; isto é, a atividade material, produtiva, a forma como os 
homens se relacionam com a natureza, por meio do trabalho, é o alicerce 
de toda organização social (SANDRONI, 1999, p. 372). 
Através desta orientação teórica metodológica consideramos que as “leis da 
natureza” subsistem além da consciência e vontade dos homens; interagem com 
elas através das formas do seu processo de produção do espaço. Ou seja, as “leis 
naturais” não são mutáveis pela vontade humana, mas sim as condições históricas 
interferem na forma em que são entendidas. Deste modo, como pressuposto 
discutido está que o dialético do materialismo não consiste em que se negue à 
matéria toda “lei natural” e movimento próprio, mas sim a compreensão de que só 
através da práxis mediadora os homens podem reconhecer e empregar um fim 
concreto as formas do movimento da matéria (SCHMIDT, 1983). 
Assim sendo, a Ecologia política, em uma perspectiva marxista, insiste na não 
neutralidade das relações em termos de sua operação e de seu resultado, e, 
finalmente, distintas categorias são o produto da infusão de práticas material-
discursiva que são, a cada momento, destruídas criativamente no processo de 
produção da natureza. Assim surge a ideia de que a História não se desenvolve em 
uma única linha espaço/temporal, mas dialeticamente, e o movimento histórico é 
uma movimentação recíproca dos homens com os homens e com a natureza 
(SCHMIDT, 1983) 
Para Jean Marie Harribey (2001), no plano epistemológico, o encontro entre a teoria 
materialista de Marx e a Ecologia Política se apóia, entre outras coisas, i) na recusa 
de um método individualista; ii) na abordagem sócio-histórica da vida como fato 
holístico20 e o conceito de biosfera, também, como holístico; e iii) nas relações 
sociais como as interações na biosfera vistas de maneira dialética. 
Esta proposta elabora que a opção pelas bases teóricas/metodológicas permite uma 
leitura relacional e processual entre cultura e natureza no planejamento urbano que 
 
                                                            
 
20 Conceito segundo o qual todas as entidades físicas e biológicas formam umúnico sistema interagente 
unificado e qualquer sistema completo é maior do que a soma das partes componentes. A ideia é que a 
comunidade biológica é um supraorganismo cujo funcionamento e a organização só podem ser apreciados 
quando considerado o seu papel na natureza como uma entidade completa. 
27 
 
 
 
não é externa. Isto é, não há uma cultura e uma natureza independente ou pura, 
como dois polos distintos, mas sim, interna ao processo onde não se pode observar 
os limites ou fronteiras nítidas, mas tal “objeto sujeito” se transforma constantemente 
na relação. 
E é por meio das formas históricas da sua práxis que os homens compreendem as 
“leis objetivamente existentes na natureza” (SCHMIDT, 1983). Esta modificação 
ocorre na relação enquanto a natureza fornece o fundamento, as relações sociais 
produzem a história da natureza e da sociedade, e com este movimento algo novo 
se constitui enquanto a natureza produzida (SWYNGEDOUW, 2009). 
A “produção do espaço” (um conceito teórico e uma realidade prática), como 
concebida por Henri Lefebvre (1991), é a forma em que assumimos que a natureza 
é constituída. Produção que transcende os processos meramente materiais, mas 
engloba os discursos e representações sobre o espaço. Como desenvolvido por 
Jorge Hajime Oseki, ao trabalhar alguns conceitos de Lefebvre sobre a produção do 
espaço, onde para o autor: 
[...] no capitalismo, o movimento criado pelo consumo demanda a 
reprodução de coisas, em um espaço de produção. Esse espaço, por sua 
vez, requer um espaço de reprodução, controlado pelo Estado, que garanta 
a própria reprodutibilidade das coisas. Neste sentido, de um modo de 
produção de coisas no espaço passa-se à produção de espaços (OSEKI, 
1996, p.112). 
Nesta perspectiva, o Estado como instância de garantia da reprodução, abarca a 
função da aplicação de diretrizes e regras para a produção do espaço, ou seja, mais 
que orientar a simples produção de coisas no espaço, orienta a produção do próprio 
espaço. 
Com isso, objetiva-se captar o processo de produção da natureza constituída por 
uma ideia de planejamento específico, reconhecendo os seus resultados materiais-
discursivos. Cabe ainda o esclarecimento que tal categoria (planejamento) não é 
pensada aqui enquanto entidade metafísica, mas que se modifica também, e se 
constitui neste processo através de ideações e poderes. E, ainda, que não há 
determinação absoluta do planejamento na produção do espaço, mas sim, este atua 
como um dos fatores que contribuem nesta produção. 
28 
 
 
 
É com base na teorização apresentada até o momento que a discussão será 
encaminhada, desenvolvendo-se em torno ambientalização do planejamento e da 
produção da natureza pela síntese dialética entre natureza e cultura; síntese esta 
que determina a existência de constrangimentos e desigualdades definidos no 
espaço. Os constrangimentos serão aqui tratados como aquela gama de categorias 
utilizadas no planejamento que retratam “impeditivos naturais ou culturais de 
desenvolvimento”, ao relacionar legalidades e/ou formações ou eventos naturais que 
são “imposição” ao/do planejamento. 
Constrangimentos como o caso da “capacidade de carga”, “área de risco ambiental”, 
“proteção da biodiversidade” e “reserva natural”, que são evidenciados por termos 
como “rebatimentos”, “limitantes”, “condicionantes”, “escassez”, entre outros, ao 
relacionar legalidades e/ou formações ou eventos naturais que são considerados 
imposição ao/do planejamento, e por assim ser, dão uma carga de importância 
diferenciada a uma parcela do espaço. 
As desigualdades ecológico-espaciais serão consideradas como resultados dos 
constrangimentos impostos no espaço, o que implica em diferenciações na interação 
entre sociedade e natureza, influenciando no grau e modo de apropriação e 
valorização da natureza. 
A questão abordada pela presente dissertação, diz respeito aos constrangimentos 
produzidos pelo planejamento estatal ou produtor do mesmo no ordenamento 
metropolitano, sendo estes indutores de desigualdades ecológico-espaciais gerados 
através da valoração da natureza, separando o espaço do uso e do não uso. A 
questão é tratada por meio da investigação da significação da natureza, a qual se 
refere aos fundamentos ou às decorrências do que é tido não só como 
constrangimento para o uso urbano, mas também como a valoração da natureza de 
maneira diferenciada ou desigual. Ou seja, de forma objetiva, a investigação será 
feita considerando-se como caso de estudo o processo de planejamento da Região 
Metropolitana de Curitiba (RMC) para a observação da visão de natureza elaborada 
nos planos, assim como os “limites” impostos para e no planejamento, o que resulta 
em desigualdades objetivadas no espaço. 
29 
 
 
 
Neste caso o planejamento territorial urbano e regional ambientalizado, será o 
campo dentro do qual elementos serão identificados, e com eles tramadas histórias, 
ditas como “da cidade”. Discutiremos i) quais as ideias de natureza existente neste 
planejamento, ii) o que é protegido e como, iii) o porquê das escolhas de tais limites 
e iv) os constrangimentos e desigualdades produtores e produzidos neste processo 
de planejamento. 
Para tanto, dois níveis de planejamento serão analisados: i) Planos de 
Desenvolvimento Integrados (PDI) que abarcam toda Região Metropolitana de 
Curitiba (RMC), e têm a pretensão de traçar estratégias gerais de desenvolvimento e 
de produção do espaço metropolitano, e ii) Zoneamentos Ecológico Econômicos 
(ZEE) das Áreas de Proteção Ambiental (APA), que são áreas delimitadas para a 
proteção de bacias hidrográficas com um caráter especifico de distinguir zonas 
próprias e impróprias para tipos de usos específicos. 
Cabe ressaltar ainda que a leitura desenvolvida na presente dissertação ocorrerá 
somente com o foco na construção do planejamento, enquanto instrumento que é 
transposto sobre a gestão da produção do espaço. Entende-se que para além desse 
processo, a efetivação do planejamento e outras ações governamentais e sociais 
são essenciais para o entendimento pretendido. Porém, a incorporação dos demais 
processos torna-se inviável pelo escopo e prazo estabelecidos para o estudo. 
Para dar conta desta proposta, o trabalho será baseado em três alicerces distintos e 
correlacionados: (i) a leitura do planejamento das áreas enquanto proposta e gestão 
territorial-ambiental; (ii) a identificação dos constrangimentos incorporados e 
simbolizados por este planejamento; e (iii) a contribuição do planejamento através 
dos constrangimentos na geração de desigualdades. 
A exposição desta dissertação contemplará o seguinte formato: i) a Apresentação 
que está disposta no presente capítulo, e explicita a questão central, os objetivos e a 
metodologia propostos para a discussão, bem como a apresentação do caso a ser 
investigado e seu plano de exposição; ii) o "Capítulo I: A ambientalização do 
planejamento: o caso do Planos de Desenvolvimento Integrado da Região 
Metropolitana de Curitiba", que conta com um breve histórico da ambientalização do 
planejamento urbano no Brasil fundado conceitualmente na ideia de natureza; e na 
30 
 
 
 
sequência, apresentação de como o fato se configurou no caso dos Planos de 
Desenvolvimento Integrado da Região Metropolitana Curitiba; iii) o "Cap. II: 
Transformações da natureza na Região Metropolitana Curitiba: a produção de 
desigualdade no caso das Áreas de Proteção Ambiental do Iraí, Passaúna e 
Piraquara"; e iv) a Conclusão, que se constitui como breve síntese, articulando as 
diversas reflexões já expostas nos capítulos precedentes. 
1.1 O PLANEJAMENTO TERRITORIAL DA REGIÃO METROPOLITANA DE 
CURITIBA COMO FOCO DE ESTUDO 
Ao se tratar da produção do espaço metropolitano21, o processo de adensamento 
populacional da RMC caracterizou-se por um intenso êxodo rural e concentração 
urbana ocorrido num curto período. “De 1970 a 1996,a população da região 
metropolitana de Curitiba cresceu de 869.837 para 2.425.361 habitantes. Nos anos 
2000, segue sendo uma das regiões metropolitanas com as maiores taxas de 
crescimento populacional do Brasil” (MOURA, 2009, p. 221). 
Este aumento populacional, que no princípio atingiu o Município de Curitiba durante 
a década de 1970 e no início dos anos 80, também alterou o formato da mancha 
urbana e iniciou a produção da configuração urbana metropolitana como existe 
atualmente. Após a década de 1980 a expansão da capital, que antes era 
pulverizada, tornou-se compacta, situação que também fez com que os municípios 
do núcleo central metropolitano sofressem com este processo de ampliação da 
ocupação, notadamente a leste e norte da capital (HARDT et al. 2008). 
Segundo Rosa Moura: 
 
                                                            
 
21 Para Lysia Bernardes o aspecto que identifica de forma geral a região metropolitana seria o “processo de 
urbanização que caracteriza a sociedade atual e tem sua expressão máxima na formação de grandes 
aglomerados urbanos que recobrem o território de mais de uma unidade administrativa local. Tem por núcleo 
uma cidade central a que se agregam células urbanas absorvidas pela dilatação da mancha urbanizada. A essa 
nova forma de unidade territorial convencionou-se chamar de área metropolitana. Ela inclui, além da extensão 
urbanizada, a franja urbano rural circundante, que compreende de áreas agrícolas preservadas, núcleos 
industriais isolados, áreas de lazer, reservas florestais e parques, além de terras desocupadas, que aguardam 
maior valorização” (BERNARDES, 1976, p. 152). 
31 
 
 
 
[...] a ocupação do espaço deu-se seletivamente: i) pelo valor da terra e da 
moradia e ii) pelo custo das melhorias urbanas reservaram para o 
Município de Curitiba um morador com melhores níveis de renda, 
direcionando os grupos empobrecidos e os migrantes de menor poder 
aquisitivo para as áreas periféricas (municípios vizinhos a capital). Para 
essa segregação espacial ocorreram as intervenções urbanísticas e os 
mecanismos de controle associados ao planejamento urbano. Ao mesmo 
tempo a legislação flexível dos outros municípios muitas vezes em áreas de 
mananciais parceladas antes da lei federal 6.766/197922 (MOURA, 2009, p. 
222). 
Este modelo de produção do espaço metropolitano acaba por causar controvérsias 
internas que se tornam crônicas, já que o mesmo gera a periferização que, por sua 
vez, provoca a ocupação irregular nos mananciais de abastecimento público. 
Questão esta que se torna um dos focos do planejamento metropolitano desde sua 
fase inicial. Segundo a mesma autora a expansão urbana da RMC se dá, em grande 
parte, pelo desbravamento dos pobres, onde a parcela mais desfavorecida da 
população ocupa os espaços aos redores das manchas urbanas consolidadas e com 
isso á o direcionamento do crescimento urbano pelos investimentos de 
infraestruturas e em consequência valorizações de áreas. Este seria um processo 
complexo característico das formações das regiões metropolitanas brasileiras, onde 
a formação da periferia, investimentos públicos e posteriormente aumento dos 
interesses imobiliários fazem que, de maneira alheia ao planejado, seja produzida a 
cidade (informação verbal ao autor)23. 
A constituição da RMC, em termos de planejamento, é resultado de uma política 
nacional de caráter compreensivo, que entre vários outros objetivos pretende a 
duração de uma cidade central (a capital) com a organização do espaço e da 
produção da natureza, promovendo a moradia para os pobres da metrópole e 
garantindo a reserva de terras e água para suprimento das atividades 
metropolitanas. Ou seja, a organização para o futuro, que é explicitada nas 
tentativas de planejamentos regionais, organiza a metrópole com esta justificativa. 
 
                                                            
 
22 Lei que trata do Parcelamento do Solo Urbano do Brasil. 
23 Informação fornecida por Rosa Moura, Pesquisadora Dra. do IPARDES em junho de 2012. 
32 
 
 
 
Assim sendo, o planejamento na RMC tem caráter de direcionamento do 
“desenvolvimento”, e também reserva de recursos naturais no espaço metropolitano. 
A natureza instituída neste processo de planejamento da RMC tem por polo 
articulador, o que aí mesmo é designado como mecanismo de proteção ambiental, 
legislação ambiental de cunho estadual, a qual busca dar conta, principalmente, do 
uso e ocupação do solo em áreas urbanas através do zoneamento. Transferindo o 
que era de responsabilidade municipal para a esfera estadual, e dotando de poder o 
ente metropolitano – Coordenação da Região Metropolitana de Curitiba (COMEC) 24 
no parcelamento do solo regional. 
São três os Planos de Desenvolvimento Integrados (PDI) propostos para a Região 
Metropolitana de Curitiba (RMC). O primeiro foi constituído em 1978, o segundo em 
2001-200225 e o terceiro em 200626. Neste processo de constituição e revisão do 
planejamento metropolitano são incorporadas as Áreas de Proteção Ambiental 
(APAs) e Unidades Territoriais de Planejamento (UTPs)27, através de uma política de 
uso e ocupação do solo das áreas de mananciais. Sendo assim, no PDI 1978 
aparecem às áreas de interesse de manancial, e somente a partir do PDI 2001-2002 
foram incorporados essas novas territorialidades enquanto constrangimentos 
efetivos de uso e ocupação do solo. 
 
                                                            
 
24 Coordenação da Região Metropolitana de Curitiba – órgão responsável pela gestão dos interesses comuns 
metropolitanos. A criação da entidade pública para o trato das questões de interesse comum da Região 
Metropolitana de Curitiba aconteceu no ano de 1974 em decorrência direta das instruções contidas na Lei 
Complementar n.º 14. O Governo do Estado do Paraná, por meio da Lei Estadual n.º 6517/74, criou a COMEC, 
fixando sua linha de competência e o seu processo decisório em estrita obediência ao que determinava a Lei 
Complementar n.º 14; 
25 Este plano não está totalmente concluído, porém, o processo de desenvolvimento traz uma riqueza de 
informações da produção do espaço metropolitano, desta forma será assumido enquanto um dos três PDIs. 
26 Tal plano é tido como uma reformulação do 2001-2002, porém tem uma concepção de planejamento muito 
distinta da proposta anterior, desta forma ambos serão avaliados. 
27 A Lei de Proteção aos Mananciais da RMC - Lei Estadual nº 12.248, de 11 de julho de 1998 - que criou o 
Sistema Integrado de Gestão e Proteção aos Mananciais da RMC – SIGPROM – RMC. A norma tem como 
características principais a criação de diversos instrumentos: i) Conselho Gestor dos Mananciais da RMC; ii) 
Unidades Territoriais de Planejamento – UTPs; iii) Fundo de Preservação Ambiental da Região Metropolitana de 
Curitiba – FPA-RMC; iv) Sistema de informações e a elaboração de um plano de monitoramento permanente; e 
v) permuta de potencial construtivo por áreas de preservação. 
33 
 
 
 
A relação entre o PDI e a criação das APAs se encontra na espacialização da 
política pública, em uma proposta ecológica específica para o espaço na proteção 
de mananciais de abastecimento público. Ambos são instrumentos legais de 
planejamento que se relacionam na égide da visão de futuro e também nas 
resoluções de constrangimentos e na sua representação. Enquanto o PDI aponta as 
diretrizes gerais de modelo e direcionamento do desenvolvimento para o espaço 
metropolitano, as APAs são a instrumentalidade da proteção ambiental, com 
indicadores construtivos de volume e tipologia, uso e restrição. As APAs são 
incorporadas na proposta de desenvolvimento metropolitano, com zoneamento que 
separa o que, como, onde e por quem o espaço vai ser utilizado. 
As APAs classificadas como categorias legais28, instrumentos que delimitam áreas 
de uso sustentável29, constituídas de terras públicas ou privadas, em que são 
estabelecidas restriçõespara utilização da propriedade privada pelo ZEE - 
Zoneamento Ecológico-Econômico - o qual faz o ordenamento físico territorial e 
delimitações de áreas importantes para a proteção (BRASIL, 2000). No total são 
cinco as áreas instituídas com essa funcionalidade na RMC, sendo estas (i) APA do 
Passaúna, (ii) APA do Piraquara, (iii) APA do Iraí, (iv) APA do Rio Verde e (v) APA 
do Pequeno. Tais APAs foram constituídas principalmente para a proteção de 
mananciais de abastecimento público de Curitiba, conforme será possível observar 
no Capitulo 2. 
 
 
 
                                                            
 
28 O Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) instituído pela lei 9.985/2000 caracteriza a unidade 
de conservação como: “espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com 
características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e 
limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção.” 
29 O SNUC divide as Unidades de Conservação em dois grandes grupos: i) unidades de conservação de uso 
sustentável, permitindo a exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais 
renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de forma 
socialmente justa e economicamente viável; e ii) unidades de conservação de proteção integral, com a 
manutenção dos ecossistemas livres de alterações causadas por interferência humana, admitido apenas o uso 
indireto dos seus atributos naturais. 
34 
 
 
 
 
Figura 1: Espacialização das APAs na RMC 
Fonte: PDI 2002 adaptado pelo autor. 
 
Para o presente estudo serão foco de análise apenas as APAs do Iraí, do Passaúna 
e do Piraquara, em virtude de serem formalizadas em uma mesma época, 
apresentarem ZEE concluído, e também por retratarem uma diversidade de cenários 
do espaço metropolitano. 
A delimitação das áreas de proteção dos mananciais de abastecimento público da 
Região Metropolitana de Curitiba foi determinada ao longo do tempo por legislações 
estaduais. Os instrumentos legais de delimitação destas áreas concentram-se 
35 
 
 
 
principalmente na década de 1980 e 1990, com a seguinte síntese, a qual marca a 
aprovação dos instrumentos legais30: 
i) Decreto Estadual nº 2.964 de 19 de setembro de 1980 – que dá 
o primeiro limite da área de interesse de proteção dos mananciais de 
abastecimento da RMC com base na Lei Federal nº 6.766/79; 
ii) Lei Estadual nº 8.935 de 07 de março de 1989 – propõe os 
requisitos mínimos de qualidade para as águas provenientes de 
bacias mananciais destinadas ao abastecimento público para todo o 
Estado do Paraná; 
iii) Decreto Estadual nº 1.751 de 06 de maio de 1996 – que revisa a 
delimitação das áreas de manancial face às mudanças ocorridas no 
espaço regional, com a crescente pressão por ocupação das áreas 
próximas ao polo metropolitano e conforme diretrizes estaduais; 
iv) Lei Estadual nº 12.248 de 31 de julho de 1998 – é resultado de 
estudos com o propósito de elaborar uma nova legislação estadual 
de proteção aos mananciais, específica para a RMC, com vistas a 
um melhor ordenamento do uso e ocupação do solo nas áreas de 
mananciais da região. 
Em virtude desta última legislação é que se deu a organização do espaço 
metropolitano frente às áreas consideradas como de manancial, e a partir disso o 
estabelecimento de um sistema de proteção com a delimitação de áreas especiais. 
Havendo assim uma categorização do solo metropolitano, (i) aquele que faz parte do 
manancial de abastecimento público e, portanto, carece de maior proteção através 
destas leis, e (ii) aquele fora da área delimitada como manancial metropolitano, que 
acaba por torna-se mais flexível na gestão de uso e ocupação do solo. 
As três áreas escolhidas para o estudo abrangem prioritariamente os municípios do 
núcleo urbano central31 metropolitano: Colombo, Piraquara, Pinhais, Quatro Barras, 
 
                                                            
 
30 A questão legal de proteção de mananciais será melhor discutida no tópico intitulado ” As Leis e Instrumentos 
de Proteção dos Mananciais”. 
36 
 
 
 
Almirante Tamandaré, Araucária, Campo Magro, Campina Grande do Sul, São José 
dos Pinhais, formando um cinturão de proteção. Os principais agentes envolvidos no 
processo de constituição das APAs são no nível supramunicipal: Coordenação da 
Região Metropolitana de Curitiba (COMEC), Companhia de Saneamento do Paraná 
(SANEPAR), Instituto Ambiental do Paraná (IAP), Conselhos das APAs e, ainda, 
agentes públicos relacionados a secretarias de planejamento e meio ambiente dos 
municípios já relacionados. 
                                                                                                                                                                                          
31 Núcleo Urbano Central – NUC, composto pelo município polo e as áreas urbanas dos municípios limítrofes, 
constituindo-se no segmento espacial onde são geradas as interações e conflitos de caráter verdadeiramente 
metropolitanos. As expectativas de crescimento populacional apontam esse compartimento como o maior 
receptor de população da região, consolidando-se assim como a área de maior demanda por investimentos 
públicos em infra-estrutura e equipamentos sociais. (Curitiba e as Áreas Urbanas dos Municípios: Rio Branco do 
Sul, Campo Magro, Campina Grande do Sul, Quatro Barras, Colombo, Almirante Tamandaré, Araucária, São 
José dos Pinhais, Fazenda Rio Grande, Campo Largo, Itaperuçú, Piraquara, Pinhais) (COMEC, 2001); 
37 
 
 
 
 
Figura 2: Núcleo Urbano Central da RMC 
Fonte: COMEC 2001. 
 
Esta conformação espacial produz redes de relações de vários níveis, entre o 
Estado do Paraná e a RMC, a capital paranaense e municípios que fazem parte do 
núcleo central, intraurbano, entre os municípios, entre proprietários e ocupantes de 
áreas, entre comunidades e rios, entre cultura e natureza, química, física e biológica, 
38 
 
 
 
e outras. O que traz uma ideia de rede de relações32, que ao mesmo tempo 
configura um cenário aparentemente harmônico, também explicita o contínuo das 
suas tensões, contradições e conflitos em um espaço que é constantemente 
produzido. 
Sendo assim, consideramos aqui que a institucionalização de categorias de espaços 
produzidos e de instrumentos aplicados na gestão de uso e ocupação do solo, 
tornam-se também mediadores para a produção de uma visão de natureza. Significa 
que a construção do instrumento de planejamento carrega com ele uma visão de 
natureza e a sua institucionalização corrobora por gerar outras visões de natureza, 
de relação de homens entre si e com a própria natureza. 
Neste contexto, a terra e a água estão relacionadas como bases de existência e 
subsistência física e biológica humana e não humana; em valores que são ao 
mesmo tempo simbólicos e materiais de um mecanismo da produção capitalista do 
espaço urbano. Ou seja, são entendidas como as novas raridades33 em um contexto 
metropolitano, através da produção da crise ecológica frente à natureza e da 
“escassez” de elementos considerados enquanto essenciais. Cabe ressaltar o 
entendimento de que “nenhum dos componentes [simbólicos e materiais] é redutível 
ao outro”, ainda que sua constituição tenha origem nas múltiplas relações dialéticas 
do próprio modelo de desenvolvimento. Consequentemente, nenhum deles é neutro 
em termos do próprio processo, nem em termos de posição na representação, nem 
de quem está representado (SWYNGEDOUW, 2009). 
 
                                                            
 
32 Os fluxos poderiam ‘narrar’ muitas Histórias inter-relacionadas da cidade: a História de seu povo e dos 
poderosos processos socioecológicos que produzem o urbano e seus espaços de privilégios e de exclusão, departicipação e marginalidade, de ratos e banqueiros, de doenças e veiculação hídrica e especulação acerca do 
futuro e das opções das indústrias da água, de reações e transformações químicas, físicas e biológicas, do ciclo 
hidrológico e do aquecimento global, do capital, de incorporadoras do solo urbano, dos conhecimentos dos 
engenheiros, da passagem do rio para os reservatórios urbanos (SWYNGEDOUW, 2009). 
33 Conceito proposto por Henri Lefebvre a ser discutido no próximo capitulo. 
39 
 
 
 
2 A AMBIENTALIZAÇÃO DO PLANEJAMENTO: O CASO DO PLANO DE 
DESENVOLVIMENTO INTEGRADO DA REGIÃO METROPOLITANA DE 
CURITIBA 
2.1 A CONSTRUÇÃO DO PLANEJAMENTO URBANO/REGIONAL PAUTADO 
PELA CRISE ECOLÓGICA 
O presente capítulo objetiva discutir a forma com que uma questão referente à 
natureza é constituída pelo planejamento urbano e regional, no caso específico do 
Plano de Desenvolvimento Integrado da RMC. Para isso, a análise das bases de 
apreensão do espaço social e/ou ecológico na política urbana e regional, e as 
mediações feitas no sentido de se planejar o social em sua relação com a natureza. 
Enquanto pressuposto, na conceituação de Marshall Sahlins: 
[...] um sistema de produção é a forma relativa de uma necessidade 
absoluta, um modo histórico particular de atender as exigências humanas. 
Por isso, a apropriação cultural que as pessoas fazem de condições 
externas que elas não criam, e das quais não podem escapar, constitui o 
próprio princípio de sua ação histórica. Construídos em relação às forças da 
natureza – e, em geral, também em relação às pressões provenientes de 
outras sociedades –, todos os esquemas culturais conhecidos pela História 
foram produtos justamente, dessa circunstância pragmática (SAHLINS, 
1930, p. 445). 
Tal conceituação remete novamente à apropriação/interação simbólica em um 
momento histórico específico sobre o que é percebido enquanto natureza, como já 
tratado anteriormente em referência a Alfred Schmidt através das “leis da natureza”. 
Com este pressuposto entende-se que a cultura constitui o que é dito natureza, 
como constitui também o que é compreendido como a própria cultura, e esta 
constituição dialética retrata a relação estabelecida por uma sociedade com a 
natureza em um momento histórico, objetivando posicionar a relação primordial 
entre homem e a natureza, assim como apontar um cenário no qual se pauta esta 
relação, em uma perspectiva ocidental e atual. 
Nesse contexto destacado acima, de relação fundamental, o processo recente 
reconhecido como ambientalização é entendido como parte da formulação da 
40 
 
 
 
existência de uma “crise ecológica” contemporânea, uma crise relacional entre 
homem e natureza e, por outro lado, o uso da questão ambiental para promover 
políticas públicas específicas e desiguais. 
Necessário afirmar que a relação entre essas duas construções (cultura/natureza) é 
também uma construção. Ora, assim sendo, a ideia de crise ecológica é outra 
construção fundada nas anteriores. A ambientalização do planejamento corresponde 
à utilização desse conjunto, ou totalidade de construções, como referência 
estratégica à elaboração de planos e à prática de políticas públicas. Desta forma, 
também se entende que a universalidade problemática que esse tipo de construção 
permite/corrobora o obscurecimento do caráter de desigualdade das políticas que 
nela se baseia. 
Segundo Edward Said34 na produção da globalização “as comunicações eletrônicas, 
o alcance mundial do comércio, da disponibilidade dos recursos, das viagens, das 
informações sobre os padrões climáticos e as mudanças ecológicas unificaram até 
mesmo os locais mais remotos do mundo” (SAID, 1995, p. 36). Esta formulação de 
mundo global é um “fato” imposto inclusive às questões relacionadas à natureza, 
onde as estratégias de planejamentos urbanos e/ou regionais encarnam interesses 
mundiais na produção da proteção da natureza. E por assim ser, estas estratégias 
assumem a “verdade” da ciência e a naturalização das propostas, como se qualquer 
proposta sobre o que é dito natural tome em si um bem comum a todos. 
Desta forma, em uma perspectiva ocidental “globalizante” ou “mundializada”, a crise 
ecológica é representada por uma série de mudanças nos fluxos e movimentos do 
planeta. Quando a “sociedade” volta seus olhos para a “textura do mundo”, com o 
simbolismo de um lugar comum que permite a vida, aponta-se a existência de uma 
crise ecológica na Terra. Tal processo recente tem como uma de suas causas à 
elaboração de perspectivas relacionais de interferência negativa da sociedade sobre 
o que é entendido como natureza. Exemplo disso é o juízo sobre as mudanças nos 
padrões das temperaturas, mudanças no clima, catástrofes ligados ao tempo, 
 
                                                            
 
34 Segundo o autor é o imperialismo que produz o mundo global. 
41 
 
 
 
grandes impactos promovidos pela liberação de dejetos e gases, intensificação das 
modificações da paisagem pela agricultura e modernização e expansão do capital 
por toda parte do território. 
Sobre a “desregulação ecológica”, para Jorge Hajime Oseki e Paulo Renato 
Mesquita Pellegrino a problemática reside na inexistência de: 
[...] correspondência entre as temporalidades do meio-ambiente e a duração 
de vida dos indivíduos, das gerações e mesmo das civilizações. Os grandes 
ciclos físico-químicos se desenvolvem segundo modalidades e restrições 
temporais rígidas que pesam sobre o devir das sociedades [...] Não há 
reversibilidade na escala temporal natural, quando as temporalidades da 
história humana ultrapassarem as temporalidades da história ecológica, 
certos limiares serão transpostos de maneira definitiva, não havendo mais 
possibilidade de renovação de ecossistemas [...] a humanização da 
natureza é um processo irrevogável [...] coexiste então uma especificidade 
do tempo ecológico, o peso histórico das restrições que ele exerce sobre as 
sociedades e, sobretudo, a irreversibilidade das acelerações e rupturas 
causadas pela ação do ‘desenvolvimento’ dos conjuntos humanos sobre os 
ecossistemas (OSEKI; PELLEGRINO, 2004 p. 493). 
Para os autores estaríamos hoje presenciando fenômenos globais inquietantes de 
desequilíbrio entre sociedades e natureza (uma crise relacional), representados por 
fenômenos como: (i) rupturas de processos bioquímicos e ecológicos antigos, devido 
ao desflorestamento e outras práticas agrícolas e urbano-industriais predadoras de 
recursos limitados; (ii) perturbações climáticas, devido à desregulação e 
deslocamento de equilíbrios térmicos planetários pela acumulação de gases na 
atmosfera, através do consumo de combustíveis fósseis e da destruição de florestas 
tropicais, e construção desenfreada de grandes represas hidroelétricas; (iii) 
permanência do crescimento demográfico, com taxas inquietantes do crescimento 
populacional (OSEKI; PELLEGRINO, 2004). 
A importância da sinalização destas assunções, para este estudo, refere-se a um 
olhar sobre a cultura e a natureza que representa a crise ecológica vivida na 
atualidade e que pauta em grande parte a política pública. Ou seja, representação 
da crise relacional (cultura/natureza) que produz a crise ecológica, e é replicada em 
regras para a produção do espaço urbano e regional através da delimitação de 
áreas de proteção ambiental, zoneamento de áreas de risco, entre outros. 
De antemão é entendido, nesta leitura, que mais do que uma crise ecológica, retrata 
uma crise da ideação de natureza, sendo esta compreendida como externa e livre 
42 
 
 
 
das paixões e transgressões da cultura. A polarização entre cultura e natureza, 
nestas condições, traz em si a própria contradição, anunciando a crise ecológica 
como algo produzido pelas sociedades, mas ainda assim, externa ao homem. Desta 
forma a externalização da natureza alicerça tanto a responsabilização individual 
sobre os cuidados para com esta “natureza”,assim como também produz a 
generalização sobre os benefícios produzidos pelas políticas públicas vinculadas a 
estes cuidados. 
A abordagem referente à crise ecológica reflete a preocupação frente ao 
entendimento da existência de limites, os quais seriam impostos pela ideação de 
natureza em contraposição da própria ideação de desenvolvimento, onde o tipo de 
uso e ocupação do solo e o crescimento populacional carregam consigo o 
enfrentamento destes limites. Isto é, de uma forma geral a ideia do modelo atual de 
desenvolvimento, o qual utiliza em grande parte a extração, modificação e liberação 
de resíduos para sua manutenção e avanço socioeconômico, estaria colapsando 
com o entendimento de natureza, o qual teria sua regulação ecológica (produzida 
em milhares de anos) desestabilizada pelo grau de modificação. Esta crise é então 
representada pelos efeitos perturbadores resultantes de tal processo, onde a própria 
representação de desenvolvimento seria contraditória à manutenção da 
representação de natureza existente, e no limite os efeitos anunciados por esta crise 
trariam risco à existência da própria representação de sociedade. 
A representação desses fenômenos, considerados como atuais, tem trazido 
preocupações quase que generalizadas sobre o modo de vida no planeta e o limite 
deste em suportar mudanças tão drásticas. Contudo, estas preocupações 
contribuem para o aumento de políticas mundializadas que buscam ir de encontro a 
esses efeitos, como é o caso do aumento do número de áreas protegidas, das 
preocupações com a conservação da diversidade biológica (biodiversidade), da 
proteção de mananciais de abastecimento público, da captura de gases poluentes, 
da valoração ambiental, entre outros. 
Desta forma, considera-se que atualmente a maioria dos conflitos baseia-se nas 
pressões exercidas sobre a forma de uso proposto, nas estratégias de proteção do 
que Henri Lefebvre entende como “novas raridades”. Segundo o autor: 
43 
 
 
 
[...] as antigas raridades [primeiras raridades] foram o pão e os meios de 
subsistência etc. nos grandes países industrializados já há superprodução 
latente desses meios de viver que outrora foram raros, que povoaram lutas 
terríveis em torno de sua raridade. E agora, não em todos os países, mas 
virtualmente à escala planetária, há uma produção abundante desses bens; 
não obstante, as novas raridades, em torno das quais há luta intensa 
emergem: a água, o ar, a luz, o espaço (LEFEBRE, 2008, p.66). 
Sendo assim, o uso da terra, a proteção da água e, mais atualmente, da 
biodiversidade35 e dos ecossistemas36, também em “países em desenvolvimento”, 
consolidam-se como estratégias de desenvolvimento, mesmo que não resolvidas 
integralmente as questões vinculadas das “primeiras raridades”. É por falta desta 
primeira resolução de problemas que, em grande parte, estão vinculadas aos 
conflitos em torno da proteção das novas raridades. 
A divisão de classes sociais, da sociedade contemporânea, e o domínio dos meios e 
bases de produção pressionam, dependem e acessam estas raridades de forma 
diferenciada e desigual. Por consequência, como dito por Henri Lefebvre ao tratar da 
crítica da esquerda sobre a questão da natureza, “há uma espécie de autodestruição 
da natureza no e pelo ‘homem’, que emerge da natureza, que nasce dela e se volta 
contra ela para exterminá-la” (LEFEBVRE, 2008, p. 66), e ainda pode ser dito, que 
afeta parcelas diferenciadas da população, quer pela cultura, quer pela condição 
socioeconômica. Assim também a representação dos “limites”, mesmo que 
entendidos como “impostos pela natureza”, não são imóveis e não atingem 
igualmente a todas as pessoas, lugares e países. 
Nesta perspectiva, segundo Jean Marie Harribey, o problema referente a um 
pressuposto baseado na questão de limites, poderia ser resolvido assumindo-se que 
“os ‘limites’ naturais não são imóveis. Eles se deslocam no tempo e no espaço em 
função da organização sócio-técnica da sociedade, mas este próprio deslocamento 
não é certamente infinito” (HARRIBEY, 2001, p.6). Com o que reafirmamos, em 
 
                                                            
 
35 Segundo glossário montado por Robert E. Ricklefs (2003) Biodiversidade é “uma medida de diversidade de 
organismos numa área local ou região, frequentemente incluindo a variação genética, a unidade taxionômica e 
endemismo”. 
36 Segundo glossário montado por Robert E. Ricklefs (2003) Ecossistema é considerado como “todas as partes 
do mundo físico e biológico que interagem”. 
44 
 
 
 
última instância, a representação de limites diz respeito à própria representação de 
desenvolvimento, e antes de chegar até tais limites haveria possibilidades de 
contornos técnicos e sociais diferentes em cada período histórico através de 
mudanças na representação do desenvolvimento pretendido. 
De maneira que o espaço modificado com as condições concretas de produção 
apresentariam consequências naturais e sociais diferentes, dependendo da sua 
constituição biogeoquímica, como também, da técnica de implantação e condições 
socioeconômicas. Segundo este entendimento, a gestão territorial urbana 
categorizaria o espaço por tipologias de uso, com o objetivo de adequar o tipo de 
uso ao limite identificado. Tal negociação do tipo de acesso e uso do solo urbano 
ainda não é resolvida no planejamento ao se propor estratégias de crescimento 
urbano e zonas de proteção. Assim, é criticada em virtude do seu critério 
fragmentador e desigual, mantendo-se ainda fortemente presente nas cidades 
brasileiras de forma desigual, castigando parcelas das populações e beneficiando 
outras ao criar espaços da política pública e espaços de exclusão. 
Por outro lado, a produção capitalista do espaço é feita também através da 
urbanização sob a pressão do mercado mundial, sob a valoração distintiva e 
utilitarista, e, como referido por Henri Lefebvre, “sob a lei do reprodutível e do 
repetitivo, anulando as diferenças no espaço” (LEFEBVRE, 1991, p.375), e mesmo 
pode-se dizer que anulando as diferenças da própria representação do que vem a 
ser a natureza, a qual é instituída unicamente como a “verdade” pautada pela 
ciência hegemônica. O espaço capitalista torna-se homogêneo, repetido e 
reprodutível com uma relação utilitarista do que é, por este ideário, chamado e 
tratado de “recurso natural”. 
Então, a natureza considerada como simples matéria do conhecimento e como 
objeto das técnicas, dominada e controlada, é reconhecida enquanto recurso 
natural. Na perspectiva do discurso enfocado, a separação natureza/cultura se 
reitera na medida em que esse mesmo discurso opera a ideia de domínio e 
apropriação da sociedade sobre a natureza. O uso como recurso natural pressupõe 
minimamente a hierarquização das relações, caracterizando grupos de importância 
entre homens e homens e a natureza. Ou seja, aquilo que é humano, aquilo que 
45 
 
 
 
constitui a base de subsistência diretamente para a humanidade, aquilo que se 
constitui indiretamente e o que está distante, baseando-se em uma hierarquia de 
apropriação constituída pela economia capitalista e globalizada. 
O reconhecimento da crise ecológica como um dos pilares da ambientalização do 
planejamento urbano e regional, utiliza não somente a perspectiva “catastrófica” de 
crise como princípio da política pública, mas também valora a ciência hegemônica 
como verdade absoluta na eleição de estratégias de desenvolvimento urbano e a 
própria delimitação de parcelas e tipos de uso do solo. No caso mais amplo dos 
planos metropolitano da RMC a distinção do uso metropolitano carrega em si a 
conformação de um espaço com limites específicos para a expansão urbana, e 
também com novas raridades a serem protegidas para benefícios generalizados. 
Com esta crítica proposta não é pretendido negar toda e qualquer política pública 
vinculada à proteção de parcelas do espaço urbano, mas sim desnaturalizaras 
propostas públicas relacionadas à contenção da crise ecológica, como sendo todo 
este processo resultado de ideações sobre o futuro do urbano e do próprio 
desenvolvimento. Com isso, cabe ressaltar novamente, como já anunciado, que não 
se pretende colocar todo e qualquer processo e fenômeno sob um guarda-chuva de 
construção social, mas sim que o processo de produção dialética da cultura/natureza 
é inseparável, não havendo possibilidade de estudo de uma parte ou outra de forma 
independente. Assim, qualquer conceituação sobre o que vem a ser natureza está 
mergulhada em um tempo cultural de uma sociedade específica. 
Desta forma, o planejamento urbano e regional como política pública de orientação 
de desenvolvimento e produção do espaço urbano/regional, faz parte de uma 
organização de sociedade específica, que vive em meio à construção da crise 
ecológica e, por assim ser, tal crise atualmente serve de base das propostas 
oriundas destas políticas. Este ato planificador que busca resolver questões sobre 
as “novas raridades” em nome da crise ecológica, produz também alicerces para 
políticas desiguais. Deste modo, a perspectiva de segurança da reprodução social, 
de perenidade da vida, por exemplo, através da criação de zonas “especiais” por 
zoneamentos territoriais podem garantir um tipo de reprodução e beneficiar parcelas 
específicas do espaço social. 
46 
 
 
 
Os modos de interação com as “novas raridades” ocorrem também de maneiras 
diversas, mas no caso deste estudo será discutida a mediação feita através do 
planejamento territorial frente a tal problemática. A política pública, que será 
retratada neste texto, vinculada ao planejamento territorial, delineia a atuação do 
Estado produtor, reprodutor e disciplinador da gestão ecológico-espacial. Porém, 
cabe ressaltar que o Estado é entendido como não isento de interesses e escolha 
nos métodos e técnicas estabelecidos para gestão pública. Sendo que os 
conhecimentos utilizados e a priorização dita “racional”, apontam para as opções por 
determinado tipo de ciências e técnicas, como aquilo que se constitui hegemônico 
em determinado contexto historicamente situado. 
A construção prévia deste cenário não tem como objetivo a discussão da 
multiplicidade de possíveis formas de leitura de tal situação, mas sim de uma 
simbolização da natureza que produz as bases da formação da ambientalização 
dentro do planejamento urbano e regional. O entendimento das formulações sobre a 
ambientalização é importante no sentido do reconhecimento da nova simbolização, 
recente, das formas naturais nas sociedades (principalmente urbanas) e a inscrição 
destas circunstâncias no planejamento. Também se torna importante o 
entendimento do que se faz e para quem se faz, no sentido de possibilitar 
reconhecer qual visão de natureza é constituída nos planejamentos específicos e as 
desigualdades geradas a partir desta. 
2.2 O URBANO EM DISCUSSÃO 
Parte do pensamento contemporâneo sobre as questões de cunho ambiental que 
constituem uma visão hegemônica de natureza teve sua gênese na década de 1960, 
e constituiu-se através de encontros de cúpula e elaboração de pactos 
internacionais, como o Clube de Roma37, a Conferência de Estocolmo38, a 
 
                                                            
 
37 Constituído em 1968, o Clube de Roma, composto por cientistas, industriais e políticos, que tinha como 
objetivo discutir e analisar os limites do crescimento econômico levando em conta o uso crescente dos recursos 
naturais. 
47 
 
 
 
Conference on the Changing Atmosphere39, a Eco9240, a Rio +541 e a Rio +1042. O 
referido pensamento pressupõe um pacote reformador ordenado por concepções 
geopolíticas globais sob e/ou sobre questões ditas de cunho ambiental. Porém, 
antes de aprofundar as questões do processo de ambientalização do planejamento, 
da política pública de gestão e/ou ordenamento territorial, cabe o entendimento de 
onde se encontra o urbano em meio às discussões ambientais, uma vez que ele 
também é representado nesse contexto como parte produtora da crise ecológica, 
bem como sofre os efeitos do impacto dela. 
Neste sentido, o início da discussão sobre a crise ecológica é relacionado ao padrão 
de consumo e de produção, não sendo o urbano aspecto central no debate, mas sim 
incorporado como fruto do processo. Portanto, o modelo de organização humano 
extremamente concentrado retira o homem de parte da “cadeia trófica”, colocando-o 
à parte dela. Adicione-se a essas questões o “reconhecimento dos limites da 
natureza” em suprir as necessidades formadas por este processo e/ou padrão de 
produção43. 
Na visão da Ecologia, de forma mais abrangente, o problema do urbano está 
relacionado ao tamanho e condições de investimento tecnológico. De acordo com 
um dos autores mais utilizados nos estudos da Ecologia, Eugene P. Odum, o urbano 
                                                                                                                                                                                          
38 O primeiro grande congresso internacional das Nações Unidas para a discussão dos problemas ambientais 
ocorreu em Estocolmo, em 1972. 
39 Evento internacional sobre o clima que ocorreu em Toronto, Canadá, em 1988, que resultou no Protocolo de 
Kyoto. 
40 A ECO-92, Rio-92, Cúpula ou Cimeira da Terra são nomes pelos quais é mais conhecida a Conferência das 
Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), realizada entre 3 e 14 de junho de 
1992 no Rio de Janeiro. Na reunião 179 países participantes acordaram e assinaram a Agenda 21 Global, que 
constitui um programa de ação na tentativa de promover, em escala mundial, um novo padrão de 
desenvolvimento, denominado “desenvolvimento sustentável”. O termo “Agenda 21” foi usado no sentido de 
intenções, desejo de mudança para esse novo modelo de desenvolvimento para o século XXI. 
41 O follow-up da Rio 92, denominado Rio+5, que foi realizado em Nova Yorque no ano de1997. 
42 Rio+10 ou Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável foi um fórum de discussão das Nações Unidas 
realizado entre os dias 26 de agosto e 4 de setembro de 2002, em Johanesburgo, África do Sul. Teve como 
objetivo continuar as discussões propostas nas Agendas 21, inserindo outros agentes como industrias e 
cidadãos. 
43 Questões que têm larga referência na teoria Malthusiana. 
48 
 
 
 
faz parte de um tecnossistema44 urbano-industrial ou ainda é tratado como 
parasita45. Esta visão de cidade é elaborada através da constituição de modelos 
universais de sistemas, em grande parte baseada na “Teoria Geral dos Sistemas” e 
“Teoria da Complexidade”, a qual trata dos meios de interação entre sistemas, 
consumo e troca de energia. 
O urbano equiparado a outros ecossistemas, através da visão de um ecossistema 
urbano (tecnossistema), não produz energia, mas somente absorve, sendo assim, é 
considerado parasita de outros ecossistemas, importando das florestas, rios, 
campos, entre outros, a energia necessária para sua subsistência, além disso, 
exportando resíduos que se acumulam ou são transportado para fora das cidades. 
Esta visão é acompanhada da ideia de “pegada ecológica”46, a qual trata dos gastos 
energéticos promovidos pelas cidades, quantidades, sua origem e destinação. 
Segundo Frederico G. B. de Araujo ”a Ecologia Profunda com a noção de ‘campo 
total’, [...] indica a absoluta e indiscriminada interdependência das partes, fundindo 
homens e coisas em um colossal ecossistema Terra” (ARAUJO, 2001, p.84). Este 
tratamento, especificamente, vela todo o processo político, simbólico e discursivo 
que estão presentes neste tipo de organização social. Transforma tudo em energia, 
uso e consumo. Como se os “fatos urbanos” fossem mediados exclusivamente pelas 
trocas de energia, assim como se o “ser humano” fosse um padrão com 
responsabilidade igual sobre o uso energético. 
A importânciadesta organização de pensamento, visão de mundo, entre outras 
coisas, está na incorporação das ciências da natureza no planejamento urbano, ou 
seja, a construção do que seria o urbano enquanto ecossistema fundado em lógicas 
 
                                                            
 
44 “[...] que são competitivos e parasitários dos ecossistemas naturais. Esses novos sistemas envolvem 
tecnologias avançadas e fontes energéticas poderosas” (ODUM, BARRETT, 2007, p.71). 
45 “As cidades podem ser encaradas como parasitas do subúrbio (distritos metropolitanos) de baixa energia [...] 
especialmente ameaçador ao sistema global de suporte à vida é o crescimento explosivo das megacidades nas 
nações em desenvolvimento, causando, ao menos em parte, pelo domínio crescente de outro tecnossistema, a 
agricultura industrializada, com consumo excessivo de água e o uso de produtos químicos tóxicos e 
eutrofizantes” (ODUM; BARRETT, 2007, p.74). 
46 Ecological Footprint Metho termo que representa o espaço ecológico correspondente para sustentar um 
determinado sistema ou unidade. 
49 
 
 
 
do âmbito biológico. Para Adauto L. Cardoso esta questão pode ser retratada na 
seguinte circunstância: 
[...] através da ciência o homem tinha conquistado, dominado e 
instrumentalizados as forças naturais. Conhecendo as leis naturais, 
controlar-se-ia qualquer processo, qualquer objeto. A natureza domesticada 
punha-se a serviço do homem. Esse delírio dominador arrebatou nossos 
urbanistas. Era preciso apenas descobrir as leis gerais, os mecanismos ou 
as funções vitais que regulavam a existência do urbano, para que fosse 
possível controlá-los, reorientá-los, e, portanto, reverter [...] desse modo, 
pode-se definir relações e hierarquias entre os fenômenos chegar a uma 
classificação. (CARDOSO, 2000, p. 120). 
Para o autor, esta leitura do urbano nas bases da ciência permitiria aos planejadores 
diagnosticar os problemas da cidade, definir relações e hierarquia entre os 
fenômenos e chegar a uma classificação. Sendo assim, o urbanismo com bases 
científicas teria seus problemas quantificados/classificados, e daria soluções para os 
problemas da urbanização através de instrumentos cabíveis. O principal retrato 
deste fato, para o planejamento urbano, é a incorporação da teoria geral dos 
sistemas para o contexto urbano. 
Para tanto, no processo político das discussões ambientalistas da segunda metade 
do século XX, a cidade aparece tardiamente e ainda de forma secundária. No Clube 
de Roma47 em 1968 e na conferência de Estocolmo em 1972, os debates giraram 
em torno da questão do controle populacional e da necessidade de redução do 
crescimento econômico, sendo assim existem poucas referências às questões 
urbanas, o que demonstra a pouca importância dada ao tema. 
No relatório Brudtland ou “Nosso Futuro Comum” 48, em Estocolmo, a cidade não é 
um problema em si, mas a problemática é a falta de recursos tecnológicos de 
estruturação do urbano que se encontra nas cidades dos países pobres, o que é 
visto também no conceito dos “tecnossistemas”. Desta forma, o problema ambiental 
 
                                                            
 
47 Principalmente com sua proposta de crescimento zero. 
48 O relatório da Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, presidida por Gro Harlem 
Brudtland, primeira ministra da Noruega na época. O texto resultante do encontro é então conhecido como 
Relatório Brudtland, ou “Nosso Futuro Comum” o qual irá apresentar como principal contribuição ao debate a 
formulação de um novo conceito de desenvolvimento através da proposta de compatibilização entre crescimento 
econômico e preservação ambiental. 
50 
 
 
 
urbano passa a ser visto, em primeiro lugar, como uma questão central dos países 
pobres, pois estes não apresentam as condições necessárias – em termos de 
recursos financeiros e técnicos – para resolver suas dificuldades (CARDOSO, 2002). 
Um das questões interessantes no processo político ocorrido, é que o relatório 
estabelece a necessidade de planejamento das cidades para evitar problemas 
sociais e ambientais. Segundo Adauto L. Cardoso (2002), com o crescimento das 
discussões sobre a questão ambiental, o planejamento urbano recupera a 
legitimidade que havia perdido, na medida em que incorpora o discurso ambiental e 
os instrumentos mais ligados ao tema. As preocupações com o planeta e a busca 
por um desenvolvimento sustentável, incorporando as cidades neste processo, faz 
com que haja um resgate do planejamento como instrumento legítimo para produzir 
o equilíbrio ambiental das cidades. 
Na preparação do relatório para a Eco 92, os temas relativos à questão urbana 
encontram-se no Capítulo 1, item 4, intitulado “Crescimento da População e seus 
Impactos Ambientais”. O problema ambiental urbano brasileiro se refere, no texto 
preparatório da conferencia, essencialmente à questão da distribuição da população 
no território. “Isso posto, passa-se à descrição dos problemas ambientais urbanos 
originados pela concentração no espaço da pobreza ou das atividades econômicas, 
principalmente industriais” 49. As avaliações sobre o tema dos assentamentos 
humanos, na Conferência Rio+5, seguiram as conclusões gerais relativas às outras 
áreas temáticas: poucos avanços, limitações na moldura institucional necessária, 
entre outros (CARDOSO, 2002, p. 58). 
Já os problemas ambientais urbanos, no caso brasileiro, foram abordados 
principalmente no âmbito da Agenda 2150. Nesse sentido, a Agenda 21 segue o 
enfoque adotado pelo Relatório Brudtland, e “poderia mesmo dizer-se que a Agenda 
 
                                                            
 
49 A introdução do Fórum Nacional da Reforma Urbana (FNRU) nas discussões anteriores à conferência Rio 92, 
coloca mais efetivamente a questão urbana nas discussões ambientais, e por outro lado, interfere diretamente 
nas discussões urbanas propriamente ditas, porém, ainda sem muita efetividade (CARDOSO, 2002). 
50 A elaboração da Agenda 21 brasileira ocorreu entre 1999 e 2000. 
51 
 
 
 
é o detalhamento e o desenvolvimento lógico desse relatório” (CARDOSO, 2002, 
p.55). 
O aparente pouco aprofundamento do tema urbano nas discussões relativas à 
questão ambiental se refere, em muito, ao entendimento do elevado grau de 
modificação deste “ecossistema” ou “tecnossistema”. Sendo assim, haveria pouco o 
que se fazer em termos dos interesses propostos, os quais giravam em torno da 
gestão e recuperação de ambientes e espécies em áreas “naturais”. Questão que 
retrata a separação entre as discussões sobre cultura e natureza, onde os 
especialistas concentram suas forças (pensamentos) no que é relativo à sua 
competência, ou seja, no seu campo; a cidade é dos homens e a “natureza” das 
outras espécies. 
A partir do processo acima retratado, de um modo geral, as grandes 
cidades/metrópoles, obras de arte e/ou engenharia humana, são reconhecidas, no 
que se refere a questões vinculadas a natureza, como fonte de problemas 
ecológicos devido à “desnaturalização” do espaço, a “artificialização” das formas, o 
aumento populacional, a crescente urbanização e a concentração dos processos de 
produção e consumo. O ambiente transformado pelas formas concretas51 de 
produção esconde e/ou modifica a “natureza”, consumindo energia, gerando 
“desordem” 52 e produzindo “novas raridades”. 
Ao produzir o espaço urbano, “um conceito teórico e uma realidade prática” 53, a 
sociedade se apropria da natureza e a transforma, de maneira mais concentrada e 
intensiva, com poucas possibilidades de reversão deste fato. Este processo de 
construção do que é dito urbano, segundo Gislene Pereira produz, também, 
“mercadorias desejáveis e indesejáveis”. 
 
                                                            
 
51 Segundo Gislene Pereira (2001) ambiente natural está desaparecendo das cidades, sobrepujado pelas formas 
concretas de ocupação do território(rios canalizados, vegetação derrubada, solo impermeabilizado, entre 
outras). 
52 A desordem aqui é retratada segundo o conceito de entropia que representa a energia que não pode ser mais 
usada por nenhum elemento do sistema. 
53 Conforme Henri Lefebvre. 
52 
 
 
 
As mercadorias desejáveis fazem parte do ideário do desenvolvimento: 
objetos, serviços, equipamentos, que vão desde automóveis e casas até 
serviços telefônicos e de infraestrutura. As mercadorias indesejáveis são 
aquelas que não foram planejadas como mercadorias, são consideradas 
desvios do modelo de desenvolvimento: alimentos deteriorados, automóveis 
poluidores e também sub-habitações, “lixões”. Os produtos pensados para o 
desenvolvimento, ao se transformarem em problemas, demonstram as 
contradições do processo de produção (PEREIRA, 2001, p.35). 
Assim, segundo Eric Swygedouw, mesmo com esta construção ideológica de 
separação (cultura/natureza), olhando mais de perto o processo urbano, este forma 
uma rede de processos entrelaçados a um só tempo humano e natural, material e 
simbólico, mecânico e orgânico. As relações sociais operam metabolizando o meio 
ambiente “natural”, por meio do qual cultura e natureza são transformadas e novas 
formas são produzidas (SWYGEDOUW, 2009). Onde as mercadorias desejáveis e 
indesejáveis irão circular no mesmo espaço urbano, este muitas vezes somente 
separado pelas estratégias planejadas de desenvolvimento, com as quais geram 
espaços desiguais. 
Portanto, mesmo não sendo uma questão direta, pode-se perceber que o uso da 
crise ecológica como alicerce, em partes, do planejamento urbano produz, ou tenta 
produzir, uma retomada da Ecologia política urbana enquanto perspectiva e método 
para o planejamento. Porém, há barreiras ainda não transpostas de separação do 
natural e não natural, do cultural e não cultural, que impedem a visão do urbano 
como processo que é cultural/natural ao mesmo tempo. A dialética da produção do 
espaço enquanto processo e teoria, constitui-se como uma possibilidade de 
superação de tais barreiras, onde nada mais é puramente natural ou cultural. 
Sendo assim, a identificação das contradições também na produção do espaço 
urbano, incorpora o fato urbano neste processo apresentado em meio à crise 
ecológica, onde a condições de produção das cidades e da vida urbana contribuem 
para a construção da crise. Bem como o entendimento da existência da crise vai 
produzir modificações nas perspectivas sobre as cidades, inscritas através de 
ideações sobre planejamento, cidades verdes, cidades sustentáveis, entre outras. 
Dentre as contradições percebidas, ainda atualmente, ao relacionar o urbano a 
questões de um ambiente natural, encontra-se o impacto das classes sociais 
desfavorecidas sobre o que é dito natural. 
53 
 
 
 
A incorporação de temáticas vinculadas à “natureza” (meio ambiente natural) no 
planejamento das cidades, em grande parte continua a remeter às 
distorções/contradições no espaço produzido, vinculando problemas de uso do solo 
e impacto ao ambiente a estratos sociais específicos, com o mesmo discurso dos 
resultados dos encontros internacionais sobre “meio ambiente”, nos quais os pobres 
das cidades, assim como cidades dos países pobres, muitas vezes, são elevados à 
categoria de maiores destruidores da natureza por sua “irracionalidade de uso” do 
solo, falta de investimentos técnicos de infraestrutura ou então equiparados aos 
ricos na forma de consumo, enevoando tal discussão. Em outros casos, são ainda 
confrontados com injustiças ambientais, como por exemplo, pelo fator de 
proximidade das “zonas de sacrifício”54 dispostas distantes das áreas nobres. 
Segundo Rose Compans (2007), a simbologia do informal como agente degradador 
da “natureza natural”, permeia ainda hoje os discursos sobre o ambiente urbano, 
constituindo a questão ambiental num novo mote para ações de remoção. 
Por outro lado, a delimitação de parques, áreas verdes, institucionalização de 
unidades de conservação são fatores que geram valoração e valorização de áreas 
urbanas. Atraindo interesses de incorporadores imobiliários e instalações de 
moradias diferenciadas, as quais teriam a garantia de proximidade com a qualidade 
institucionalizada da natureza urbana. Problemática que gera, da mesma forma que 
os pobres da cidade, a liberação de resíduos e o uso irregular do que é dito bem 
público, contudo tratado com as condições técnicas de investimento do capital, o 
que maquia tal “irregularidade”. Questão que afeta de forma desigual o simbolismo 
do impacto ambiental, pela aparente limpeza presente nos empreendimentos de alto 
padrão. 
Porém, tais questões abrem a brecha de uma discussão de que, muito mais do que 
a possível existência de “limites naturais” de uso e ocupação do solo, a problemática 
está em torno do modelo de desenvolvimento urbano atual que diz respeito ao modo 
de produção capitalista. Este resultado vincula a questão de problemas ambientais 
 
                                                            
 
54 Termo utilizado pelos movimentos de justiça ambiental para designar localidades que sofrem com 
sobreposição de empreendimentos e instalações responsáveis por danos e riscos ambientais. 
54 
 
 
 
na cidade e as classes desfavorecidas, principalmente com o sistema de produção, 
relacionando-as como desigualdades que são produtos internos deste sistema. Ou 
seja, pelo modo de produção do espaço capitalista, este conflito seria resultado 
interno produzido pelo próprio sistema. Assim, o resultado seria esta natureza 
produzida por uma lógica desigual e que ela própria produziria a desigualdade, onde 
no limite, o uso do solo urbano passa por uma competição de usos, disputas entre 
capital imobiliário, estado e moradores, estes divididos em estratos sociais e 
regularidade e irregularidade habitacional. Esta questão, se não orientada por 
mudanças nas concepções e valorações de culturas/naturezas provenientes da ação 
estatal, somente aumenta as desigualdades e conflitos na produção da natureza no 
urbano e a mistificação sobre a relação entre homens e homens e a natureza. Onde 
os pobres da cidade aparecem como mais aptos a conviver com os problemas 
ambientais, nas áreas de risco (encostas, beira de rios, entre outros) e os mais ricos 
com a proteção da natureza, nos condomínios (grandes terrenos e reservas de 
áreas verdes). 
Sendo assim, em termos de visão hegemônica constituída no processo de discussão 
das questões ditas ambientais, o urbano é incorporado como uma não-natureza, 
mas principalmente como fonte de problemas que ampliam a dita crise ecológica, 
assim como dentro do urbano a pobreza é desenvolvida como maior impactante na 
natureza. O urbano aparece com pouca aderência às questões ambientais, mas por 
outro lado, a construção da crise ecológica serve de amparo para decisões sobre o 
planejamento urbano, e também confere legitimidade ao próprio planejamento. Este 
fato ocorre principalmente na aplicação de instrumentos e conceitos “ecológicos” no 
planejamento urbano. 
Entretanto, a leitura feita para este texto busca incorporar um olhar a partir de uma 
ecologia política urbana, orientada pelo materialismo histórico, às perspectivas 
desenhadas de planejamento urbano e regional para a RMC. Ou seja, uma crítica às 
propostas de produção do espaço urbano e regional específica da RMC, 
reconhecendo nelas as desigualdades ordenadas pelo próprio processo de 
planejamento que incorporam/instituem constrangimentos como uma natureza 
externa a esta produção de espaço e, por assim ser, carente de dominação e 
separação. 
55 
 
 
 
2.3 A AMBIENTALIZAÇÃO DO PLANEJAMENTO URBANO 
Como já mencionado, o reconhecimento sobre o enfrentamento de uma “crise 
ambiental” tem feito parte dos interesses daqueles que produzem e executam 
planejamento, ou melhor, faz parte do escopo geral da construção do planejamento 
urbano-regional. SegundoHunold e Dryzek (2005), esse processo que é atual e 
historicamente demarcado, pode ser enquadrado como parte da ambientalização55 
das políticas públicas pelo Estado, e/ou mesmo, a ambientalização do próprio 
Estado, através de uma perspectiva de “esverdeamento” da política pública em 
geral. 
Há alguns pressupostos sócio-históricos, já discutidos até então, na formação de 
“uma questão ambiental” no planejamento urbano. Estes pressupostos são 
derivados de uma política reformista e estão sob o ângulo do processo de 
ambientalização do sistema de produção capitalista do espaço. O qual tem 
importância na concepção do pensamento hegemônico ocidental da relação da 
natureza e o urbano, no planejamento urbano. Este processo se sustenta sob a 
égide de uma “crise ecológica global” e a construção do risco ambiental. 
O planejamento ambientalizado, orienta-se então pela ideia de adaptação da cidade 
a uma nova condição de “sustentabilidade ecológica”, absorvendo os sentidos da 
noção de bem estar para o conjunto ou parcelas de seus cidadãos e as demais 
formas de vida presentes nesse espaço. Este ambiente, evocado pelo discurso 
planificador, busca reconstruir a unidade das cidades e, desta forma, distribuir os 
deveres, para com este ambiente, de forma homogênea a todos os cidadãos. 
Segundo Henri Acselrad, a sustentabilidade tem origem na biologia e sua introdução 
nas ciências sociais é um processo nítido, de forma que: 
Podemos observar toda uma trajetória desse conceito de uma para outra 
disciplina científica até o mesmo aparecer no final do século XX como uma 
noção relativamente corrente no debate público. Neste âmbito, tratar-se-á 
de uma construção discursiva que colocará em pauta os princípios éticos, 
 
                                                            
 
55 A “ambientalização” e o “esverdeamento” serão utilizados como sinônimo. 
56 
 
 
 
políticos, utilitários e outros, que orientam a reprodução da base material da 
sociedade. Ao fazê-lo, essa noção, nos seus múltiplos conteúdos em 
discussão, pressupõe um processo de redistribuição de legitimidade entre 
as práticas de disposição da base material das sociedades. Em função do 
tipo de definição que prevaleça e se estabeleça como hegemônica, as 
práticas sociais serão divididas em mais ou menos sustentáveis, entre 
sustentáveis e insustentáveis; portanto, serão legitimadas ou 
deslegitimadas, retirando-se e atribuindo-se respectivamente legitimidade a 
essas diferentes formas de apropriação (ACSELRAD, 2005, p.26). 
Ainda em uma crítica a esse processo, entendido como ambientalização do 
planejamento urbano, Peter Charles Brand (2001) o retrata pela coincidência com o 
desmonte das políticas públicas de bem estar, e com isso, uma transferência da 
noção de “bem estar” para o meio ambiente/natureza. Propõem três maneiras de 
ambientalizar as preocupações urbanas na sua análise: (i) objetivar recursos 
naturais quantificáveis cuja degradação ameaça a reprodução do sistema 
econômico, proposta relacionada com a modernização ecológica e desenvolvimento 
técnico-científico; (ii) considerar meio ambiente como qualidade de vida e rechaçar 
as determinações técnico-científicas das condições ambientais, reclamando em seu 
lugar a necessidade de ampliar a participação cidadã, a democracia local e o papel 
do saber não expert na configuração de uma nova instância de ação estatal em prol 
do bem estar coletivo; e (iii) evocar o meio ambiente como construção simbólica para 
reconstruir a unidade das cidade, do estado de bem estar, às tendências à 
privatização da vida à fragmentação do tecido social. 
Desta forma, à sombra da construção de uma crise ecológica global, as cidades 
passam por reconcepção, a partir de uma perspectiva ambiental (BRAND, 2001). A 
ambientalização promove os processos concretos pelos quais preocupações 
ambientais são introduzidas nas decisões políticas e econômicas, nas instituições 
científicas e educacionais, assim como na geopolítica, através de expressão 
concreta das amplas forças de esverdeamento das práticas institucionais (BUTTEL, 
1992). 
Tal esverdeamento faz parte do processo de resignificação produzido recentemente 
com base em um discurso ecológico, no sentido de adaptações no sistema produtivo 
e social de uma nova lógica postulada como “ecologicamente correta”. A partir disso, 
pode-se dizer que o planejamento territorial assume, em seu escopo geral, a função 
57 
 
 
 
primordial de contenção de tal crise, com a instrumentalização de racionalizar o uso 
do solo e a construção de uma nova forma de produção do espaço. 
Exemplo disso, é que em um artigo intitulado “A Construção da Integração Global 
das Escolas de Planejamento”, Stiftel e Watson (2005) discutem a existência de 
temas globais tratados no planejamento. Dentre os três principais está o ambiente e 
a preservação, que para os autores são correntes em vários países, trazidos por 
meio de preocupações como ecologia da paisagem, biodiversidade, preservação 
urbana, controle do mercado, entre outros. Entendido assim, o meio ambiente passa 
a ter caráter de temática unificadora que aponta para uma mudança de direção do 
planejamento urbano no contexto de uma “ordem social fragmentada”. Desta forma, 
a instabilidade da sociabilidade urbana contemporânea e os cenários da crise 
ecológica convergem no sentido de necessidade de algo que unifique as decisões 
do planejamento (ACSELRAD, 2004). 
Este uso da questão ambiental no planejamento, como em outras práticas 
institucionais, alcança a legitimidade, principalmente, no sentido da responsabilidade 
compartilhada e da concepção do ambiente uno. Desmobiliza as práticas contrárias 
ao novo simbolismo, colocando todos os homens como coparticipantes da 
destruição do planeta e, também, responsáveis por sua recuperação, ainda cabe 
ressaltar que os pobres das cidades e as cidades pobres são considerados como os 
maiores causadores das problemáticas ambientais. A solução recente apontada 
pelas forças hegemônicas, diz respeito a uma possível mudança no 
desenvolvimento das cidades e das forcas produtivas no sentido da 
sustentabilidade56. 
Embora o tema não exprima algo em si, a concepção está em torno de um 
“imaginável” desenvolvimento sustentável57, ou seja, a reformulação do projeto 
 
                                                            
 
56 Segundo Henri Acselrad, “na literatura especializada, encontramos dois tipos de tratamento da questão da 
sustentabilidade urbana: um tratamento normativo, empenhado em delinear o perfil da “cidade sustentável” a 
partir de princípios do que se entende por um urbanismo ambientalizado; e um tratamento analítico, que parte da 
problematização das condições sociopolíticas em que emerge o discurso sobre sustentabilidade aplicado às 
cidades” (ACSELRAD, 2004, p.27). 
57 No relatório Brundtland “desenvolvimento sustentável é aquele que se propõe a satisfazer as necessidades 
presentes sem comprometer a satisfação das necessidades das gerações futuras”. 
58 
 
 
 
capitalista em um tripé de ações: (i) econômicas, (ii) sociais e (iii) ambientais. Ações 
aportadas por diversas matrizes discursivas que orientam a distribuição do peso 
sobre o tripé, na busca de um “equilíbrio sistêmico” perfeito. Em síntese, segundo 
Henri Acselrad (1999), dentre as principais matrizes estão a eficiência, a escala, a 
equidade, a auto-suficiência e a ética. Tal reorientação tem um aporte político 
mundial, no sentido do apontamento da unidade de um sistema terrestre, onde todos 
são responsáveis pelas atuais e futuras gerações. Sendo assim, o aspecto de 
finitude e/ou escassez dos então “recursos naturais”, tem um suporte técnico-
científico de determinação ecológica e econômica. Neste sentido, Peter Charles 
Brand (2001) caracteriza a cidade sustentável como aquela idealizada por uma 
formulação das aspirações sociais e significação espacial, com a capacidade de 
reorientaro sentido do desenvolvimento urbano e legitimar as ações estatais em 
nome do bem coletivo. 
Além da perspectiva de solucionar a crise ecológica, a sustentabilidade altera o foco 
das discussões, deslegitimando ações sociais e reconstruindo o significado do 
espaço. Ainda segundo Henri Acselrad, “caberia ao planejador, portanto, [no] esboço 
de instituição reguladora, evitar a eclosão de conflitos e favorecer a estabilização 
política dos mesmos” (ACSELRAD, 2004, p.35). 
Em função da promoção de uma “nova” concepção de produção do espaço urbano, 
as cidades competem em uma corrida quantitativa, no sentido de obtenção do “selo 
de sustentabilidade"58. No âmbito urbano, a política ambiental internacional 
promovida pelo crescimento das dificuldades da prestação de serviços vinculados à 
qualidade ambiental da água, da paisagem, do ar e do solo se torna um assunto 
sensível quanto à saúde das populações urbana, como também, uma imagem 
urbana “verde e limpa” emerge como um requisito indispensável à competitividade 
econômica (BRAND, 2005). 
 
                                                            
 
58 O “selo de sustentabilidade” não diz respeito a algo formal, mas a uma série de iniciativas que promovem 
eleições de ações atividades de cidades consideradas como sustentáveis, promovendo ranking nacional ou 
internacional das cidades mais sustentáveis. 
59 
 
 
 
Na pauta atual, a reorientação do planejamento urbano, traz no seu escopo reflexos 
na proposta espacial das cidades com a busca positivista de equacionar de maneira 
generalizada o uso do solo, como a liberação do uso, ou o “não uso”, de um mínimo 
de áreas verdes que é pré-estabelecido pela Organização Mundial da Saúde 
(OMS)59. Também com base na nova orientação, a regulamentação brasileira coloca 
na pauta das discussões municipais das diversas cidades que tiveram que se 
adaptar a regra, a simbolização da cidade sustentável através do Estatuto da 
Cidade60. Os municípios, na obrigatoriedade do planejamento do território, se 
deparam com necessidade da discussão sob o viés do “novo paradigma”. Já no 
caso especifico da RMC, esta discussão fica a cargo do PDI que tem a função de 
orientar o desenvolvimento regional, principalmente o que vem após está lei (PDI 
2002) e incorpora os seus fundamentos. 
Estas, entre outras, são instrumentalizações que incorporam a questão ambiental no 
planejamento, quer seja pelo estabelecimento de um parâmetro (indicador) de áreas 
verdes dentro das cidades que viriam manejar o metabolismo urbano para qualidade 
de vida, ou mesmo pela introdução da discussão da sustentabilidade local através 
do planejamento. Porém, com base nestes aspectos, além da simples aproximação 
do urbano (cultura) com a natureza, “a busca de cidades ‘sustentáveis’, inscritas no 
‘metabolismo de fluxos e ciclos de matéria-energia, simbiótica e holística’ remete, 
por certo, à pretensão de se promover uma conexão gestionária do que é, antes de 
tudo, fratura política” (ACSELRAD, 2004, p.35). 
Desta forma o mesmo autor infere que: 
 
                                                            
 
59 A OMS recomenda um índice mínimo de 12m² de área verde na área urbana por morador. 
60 Nas diretrizes gerais da Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001, Art. 2°, está disposta a seguinte formulação nos 
incisos I, IV, VIII e XII, sobre o tema: “I - garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à 
terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, 
ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações; IV – planejamento do desenvolvimento das 
cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua 
área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos 
sobre o meio ambiente; VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão 
urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território 
sob sua área de influência; XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do 
patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico”. 
 
60 
 
 
 
(...) a ecologia cientifica é também um outro componente no campo das 
forcas políticas dos conflitos ambientais, apresentando-se no espaço 
público como capaz de racionalizar o território independentemente de 
paixões e interesses. A gestão racional dos recursos naturais é, assim, o 
modo pelo qual certas burocracias tentam legitimar cientificamente suas 
práticas, apoiando a difusão de uma ideia de “natureza natural” 
(ACSELRAD, 2004, p. 22). 
Tais perspectivas retratam ao mesmo tempo as preocupações para com o futuro do 
planeta, entendendo o meio ambiente nas suas bases ecológicas de fluxo e 
metabolismos através da incorporação da cidade enquanto meio ambiente, como 
também introduzem uma discussão de um futuro comum, tencionando harmonizar 
os conflitos de interesse e suprir as questões relativas ao bem estar na cidade. 
Desta forma a “cidade sustentável” equaciona os interesses de mercado, que é o 
dos que tem o poder de dizer quais são esses interesses e o meio ambiente, 
enquanto espaço comum e necessário a todos. Por meio de tal reflexão, Leff conclui: 
 
É importante reforçar que a problemática ambiental não é ideologicamente 
neutra, nem é alheia aos interesses econômicos e sociais, sua gênese se 
dá num processo histórico dominado por padrões tecnológicos gerados por 
uma racionalidade econômica, que tem efeitos econômicos, ecológicos e 
culturais desiguais sobre as diferentes regiões do território (LEFF, 2006, 
p.62). 
Por esta perspectiva, argumenta-se que além da racionalidade científica derivada 
unicamente da Ecologia, o espaço se torna importante, pois é nele que se 
constroem valores que o extraem do reino das ciências naturais unicamente, para 
dotá-lo de sentido social (BRAND, 2005). E através dessa simbolização que o 
“natural” apresenta formas circunscritas distintas em cada tempo/espaço num 
movimento dialético com o “cultural”. Então se formula que é sobre as 
representações da natureza que é motivada a incorporação de propostas da 
interação entre homens e homens e a natureza no planejamento urbano, ou seja, 
abarcando questões sobre qual é a representação sobre determinado espaço e 
quais as perspectivas de futuro almejadas pelos planejadores sobre aquele mesmo 
espaço e sua utilização. Desta forma, em cada definição de uma proposta de 
“sustentabilidade urbana” encontraremos, ou podemos encontrar, o embrião de 
diferentes projetos de futuro para as cidades (ACSELRAD, 2009) 
61 
 
 
 
A ambientalização, assim como outros processos sociais, que foram incorporados 
ao planejamento, detém na interação sociedade e natureza o seu escopo de 
formulação. Mas, além disso, da interação homens e homens através do poder 
técnico - científico e político de quem diz "o que é?" e "para quem é?" a 
sustentabilidade urbana. Assim, a análise dos Planos de Desenvolvimento Integrado 
(PDI) servem para a observação da incorporação desta perspectiva 
(ambientalização) no planejamento urbano da Região Metropolitana de Curitiba e, 
por assim ser, também a análise da proposta relacional (cultura/natureza) 
estabelecida pelos respectivos planos. 
2.4 O CASO DOS PLANOS DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO DA REGIÃO 
METROPOLITANA DE CURITIBA 
No caso específico do estudo, os planos metropolitanos são em geral questionados 
pela sua falta de efetividade para o ordenamento do espaço metropolitano por 
aparecerem para muitos críticos como “cartas de boas intenções” sem efetividade 
“real”. Porém aqui, eles serão analisados por aparentarem um sentido agregador de 
pensamentos e representações sobre a RMC e a natureza produzida. E ainda por 
disporem do vínculo do planejamento urbano e dedesenvolvimento com o 
planejamento das Áreas de Proteção Ambiental (APA)61, que se trata de um 
planejamento ambiental, com escopo a proteção de mananciais de abastecimento 
metropolitano. 
O primeiro Plano de Desenvolvimento Integrado da Região Metropolitana de Curitiba 
foi elaborado em 1978. Após duas décadas, o cenário metropolitano sofreu 
profundas alterações que obrigam uma revisão das políticas ali propostas. Esta 
revisão do plano, que teve início em setembro de 2000 e término em dezembro de 
2002, objetivou sistematizar os estudos e propostas formulados nesse intervalo de 
 
                                                            
 
61 O planejamento das respectivas APAs pode ser considerado enquanto um planejamento setorial dentro da 
RMC, pois busca através do ordenamento do uso e ocupação do solo a gestão dos mananciais de 
abastecimento publico e, assim, a disponibilidade de água com qualidade para a população. 
62 
 
 
 
tempo e incorporar novas reflexões sobre os principais temas metropolitanos. 
Entretanto, não foi concluído ou consolidado, mas sua análise é importante em 
virtude do exaustivo detalhamento de informações acerca da região metropolitana. 
Em 2006 foi feita uma nova revisão (fechamento) utilizando nova metodologia de 
planejamento. O desenvolvimento de cada um dos planejamentos será discutido na 
sequência deste trabalho. 
2.4.1 Plano de Desenvolvimento Integrado de 1978 
O primeiro plano a tratar da questão regional na RMC foi o PDI de 1978, resultado 
de um processo proposto pelo Governo Federal, o qual introduzia os problemas 
urbanos e de desenvolvimento de uma série de municípios neste contexto de região 
metropolitana através do planejamento62. Assim a RMC foi entendida, na época, 
como área de municípios socioeconomicamente semelhantes, que seriam focos de 
controle do Estado através do planejamento. 
A ideia foi desenvolvida em meio ao regime militar. Nos anos 70, o então Ministério 
do Interior (MINTER)63 promovia a elaboração de Planos Diretores Municipais por 
meio de uma linha de crédito específico do antigo Banco Nacional de Habitação 
(BNH)64, implementada sob a coordenação do Serviço Federal de Habitação e 
Urbanismo (SERFHAU)65. Segundo Simone H. T. Vizioli, o SERFHAU66 “já vinha 
 
                                                            
 
62 Segundo Lysia Bernardes “a rigor, a área metropolitana é unidade supralocal, organizada funcionalmente e 
estruturada espacialmente por uma cidade-metrópole nela contida” (BERNARDES, 1976, p. 152). 
63 Criado através do Decreto Lei nº 200/1967, depois convertido através da Lei Federal n° 8.029/1990, para o 
desmembramento do então Ministério da Justiça e Negócios Interiores. Extinto então pela Medida Provisória nº 
151/1990. 
64 Banco público brasileiro criado através da Lei 4.380/1964 e extinto Decreto-Lei nº 2.291/1986. 
65 Criado através da Lei federal n.˚ 4.380/1964 e extinta em 1974. 
66 Segundo Simone Helena Tanove Vizioli entre os objetivos da SERFHAU era implantar planejamento que não 
fosse restrito ao âmbito municipal. “O II Curso de Planejamento Urbano e Local, apresentado no período de 
29/06 à 28/07/1972, foi exemplo disso, tendo como tema central de debate o estudo das Regiões Metropolitanas. 
A escolha do planejamento das regiões metropolitanas como tema deste curso, foi uma consequência do 
crescimento urbano acelerado, que vinha caracterizando o tipo de desenvolvimento nacional com uma crescente 
aglomeração populacional em alguns pontos do país e da importância estratégica conferida às regiões 
metropolitanas pelo Governo Federal” (VIZIOLI, 1998, p.53). 
63 
 
 
 
desenvolvendo uma série de atividades relacionadas com o problema das Regiões 
Metropolitanas através de financiamento de estudos preliminares e Planos” (VIZIOLI, 
1998, p.53). 
Nesta mesma época foi instituída a Empresa Brasileira de Transportes Urbanos 
(EBTU)67, que também destinou um grande volume de recursos68 à programas de 
transporte em regiões metropolitanas, por meio de recursos externos do Banco 
Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD)69 e do Programa de 
Mobilização Energética (PME). Posteriormente, em 1979, a Comissão Nacional de 
Regiões Metropolitanas e Política Urbana (CNPU)70, a qual tratava mais diretamente 
das questões metropolitanas até então, foi substituída pelo Conselho Nacional de 
Desenvolvimento Urbano (CNDU)71. 
A constituição das regiões metropolitanas foi um projeto desenvolvido pelo governo 
militar e o contexto político brasileiro de produção deste primeiro PDI retratava um 
período de resoluções técnicas racionais funcionalistas de ordenamento territorial, 
onde as demandas sociais ainda estavam muito reprimidas. Porém havia a 
 
                                                            
 
67 Estatal brasileira criada através da lei nº 6.261/1975 e extinta pelo Decreto nº 230/1991. 
68 Principalmente nas três regiões metropolitanas do sudeste do país, que receberam 56% do total dos 
investimentos propostos. 
69 “Nos anos 70 as ações de desenvolvimento do Banco Mundial no Brasil eram setoriais (transporte, habitação 
de baixa renda e saúde pública) e se dirigiam às regiões metropolitanas” (STEINBERGE; BRUNA, 2001, p.54) 
70 Criado através do Decreto n° 74.156/1974 com o objetivo de (i) acompanhar a implantação do sistema de 
regiões metropolitanas; (ii) propor as diretrizes da política nacional de desenvolvimento urbano, formulando a 
estratégia para a sua implementação e os objetivos a serem atingidos; (iii) propor as normas e os instrumentos 
de ação necessários ao desenvolvimento urbano do País; e (iv) articular-se com Ministérios, Superintendências 
de Desenvolvimento Regional e demais órgãos governamentais envolvidos com a execução da política nacional 
de desenvolvimento urbano, de modo a assegurar a implementação compatibilizada dos programas e projetos 
estabelecidos. 
71  Foi  criado  através  do  Decreto  Lei  n°  83.35/1979,  presidido pelo Ministério do Interior e integrado pelos 
secretários gerais da SEPLAN, dos Ministérios da Fazenda, Transportes, Indústria e Comércio, Comunicações, 
Justiça e Interior, um representante do Ministério da Aeronáutica, pelos presidentes do BNH e da EBTU e mais 
cinco membros nomeados pelo Presidente da República. 
64 
 
 
 
estratégia militar de regulação do uso e ocupação do solo brasileiro, inclusive 
metropolitano72. 
Dentre os planos nacionais com um enfoque no desenvolvimento, principalmente 
econômico, que fazem parte deste contexto de produção da RMC e Planejamento 
Regional, estão o I e o II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND). No que se 
refere ao I PND (1972-1974), havia breves citações sobre o espaço urbano ligadas 
ao regional e à estratégia de integração nacional, no sentido de: “criação das regiões 
metropolitanas como uma medida para consolidar o desenvolvimento do Centro-Sul; 
e a reorientação dos fluxos migratórios rural-urbanos do Centro-Sul para o Nordeste 
e para as áreas de fronteiras” (STEINBERGE; BRUNA, 2001, p. 40). 
Já no II PND (1975-1979) o item “Política de desenvolvimento urbano” do capítulo 
“Desenvolvimento Urbano: Controle da Poluição e Preservação do Meio Ambiente”, 
Segundo Marília Steinberger e Gilda C. Bruna, “tem sido sagrado como marco 
temporal da primeira política urbana nacional do Brasil”. Neste II PND73 a política 
regional foi traçada por meio da Integração Nacional e Ocupação do Universo 
Brasileiro. “Pode-se dizer que a hipótese escolhida foi a da concentração regional 
com contenção das metrópoles nacionais e reforço das cidades de porte médio” 
(STEINBERGE; BRUNA, 2001, p.45). 
Mas no caso específico de planejamento metropolitano, somente no ano de 1976 
foram iniciados pelos governos estaduais os Planos de Desenvolvimento Integrados 
das Regiões Metropolitanas no país, incluindo o da RMC. O PDI faz parte da 
 
                                                            
 
72 Em termosde planejamento territorial comandado pelo Estado, segundo Marília Stnberger e Gilda Collet Bruna 
no período de 1975/86, também já havia interesse de “implantação de um programa que visava promover as 
cidades de porte médio a centros estratégicos da rede urbana nacional” (STEINBERGER; BRUNA, 2001). 
73 “Sua proposta teve um pano de fundo desenhado a partir das seguintes questões: (i) a velocidade acelerada 
do processo de urbanização que gerou uma sociedade predominantemente urbana; (ii) o desequilíbrio do 
sistema urbano com a metropolização prematura, a proliferação de grandes aglomerados urbanos e a 
pulverização de pequenas cidades, sem um número de cidades médias para dar equilíbrio ao conjunto, além de 
uma distribuição espacial concentrada no litoral; (iii) e as cidades como núcleos concentradores de riqueza, mas 
como locais onde os problemas urbanos assumiam grandes dimensões, a exemplo da desigualdade na 
distribuição dos equipamentos sociais urbanos” (STEINBERGER; BRUNA, 2001, p.43). 
65 
 
 
 
primeira tentativa de ordenamento das regiões metropolitanas brasileiras74, a qual 
estava motivada a aliar os objetivos de melhor estruturação do sistema urbano à 
maior eficácia das funções exercidas pelas cidades, bem como à elevação dos 
padrões de urbanização e qualidade de vida. Todos esses fatores seriam resultados 
esperados da implantação de regiões metropolitanas, assim como também a 
colocação em prática dos aspectos relativos à política nacional apresentados pelo II 
PND. 
A visão proposta para o tratamento da questão metropolitana neste primeiro trabalho 
(PDI 1978) foi a Teoria Geral dos Sistemas, que no caso do planejamento territorial 
pretendia o ordenamento do uso e ocupação do solo dentro de uma hierarquização 
funcional dos municípios componentes, equilíbrio entre as funções, além de suporte 
de infraestrutura para efetivação (COMEC, 1978). Segundo Marcelo L. Souza, a 
ideia central dada pela abordagem sistêmica (systems planning) estava relacionada 
à modernização da cidade. Mais ainda: associada ao enfoque racional (rational 
process view). Enquanto o enfoque sistêmico era considerado basicamente 
substantivo, partindo de uma compreensão da realidade como estruturada em 
sistemas, o enfoque racional é “procedural"75. Tal racionalidade pretendida teve 
cunho instrumental, voltada para a adequação dos meios a um fim preestabelecido 
(SOUZA, 2008). 
Ainda segundo Erminia Maricato: 
"(...) do modernismo esse planejamento ganhou a herança positivista, a 
crença no progresso linear, no enfoque holístico. Da influência keynesiana e 
fordista o planejamento incorporou o Estado como a figura central para 
assegurar o equilíbrio econômico e um mercado de massas” 
(MARICATO,1997, p.113). 
 
                                                            
 
74 Em 1973 foi aprovada a Lei Complementar nº 14, que em seu artigo 1º estabeleceu “[...] na forma do artigo 
164, da Constituição, as Regiões Metropolitanas de São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, 
Curitiba, Belém e Fortaleza”. 
75 “O debate não gira em torno da natureza da realidade, das prioridades do planejamento ou dos problemas 
concretos a serem superados (isso é do objeto), mas sim exclusivamente em torno dos procedimentos (vale 
dizer do método)” (SOUZA, 2008, p.134). 
66 
 
 
 
E desta forma, a concepção instrumental é a expressão do enfoque positivista da 
ciência e com isso a abordagem sistêmica busca a entrada no debate científico mais 
amplo, sob a influência da chamada “Teoria Geral dos Sistemas”, considerando 
como pressuposto que a realidade se acha estruturada sob a forma de múltiplos 
sistemas. Porém, ao mesmo tempo em que o enfoque sistêmico retratou a chance 
de “cientificização” do planejamento, também trouxe problemas para os 
planejadores, já que a teoria não era de domínio comum da maioria dos 
profissionais. Questão que contribuiu para que na prática cotidiana do planejamento 
houvesse um hibridismo pelo uso do planejamento físico territorial clássico76, que 
consiste em planos de ordenamento para a construção da “cidade/região ideal”, 
somente enriquecido com as discussões e conceitos da teoria sistêmica (SOUZA, 
2008). 
No caso específico do PDI de 1978, a conceituação do modelo estruturante da 
região partiu de três conjuntos de premissas básicas: (i) a sua sobrevivência 
adequada, através da preservação dos recursos hídricos e outros de caráter 
ecológico; (ii) a geração de riqueza, através da otimização da exploração mineral, 
exploração agropecuária, além do desenvolvimento industrial; e por fim, iii) a melhor 
condição de vida da população metropolitana, através da orientação do crescimento 
urbano de forma a possibilitar o melhor atendimento de serviços públicos e a criação 
de subcentros regionais de forma a estruturar uma rede hierarquizada de serviços e 
funções urbanas (COMEC, 1978). 
A preocupação com a questão de preservação, principalmente no tocante aos 
mananciais de abastecimento público, já estava latente na visão dos planejadores 
devido à “configuração ambiental que apresentava” a urbanização da RMC, ou seja, 
o modo estabelecido pela significação da natureza que constrangia o crescimento 
urbano em certas regiões. A questão apontava para o vale do rio Iguaçu devido à 
proximidade das áreas urbanizadas e a relação estreita da geomorfologia com o 
 
                                                            
 
76 É marcadamente regulatório, o planejamento regulatório como sendo o estado fazendo o pleno uso de seus 
poderes de disciplinamento e expansão urbana. Segundo Marcelo L de Souza “a rigor, o planejamento 
regulatório clássico compreende em duas modalidades bastante diferentes de planejamento, [sendo estes] (i) 
planejamento físico territorial, mais antigo e (ii) planejamento sistêmico, que surge nos anos 60” (SOUZA, 2008, 
p.124). 
67 
 
 
 
processo de desenvolvimento urbano, que seria algo a ser superado pelas propostas 
do plano, já que pelas orientações técnico cientificas utilizadas a não resolução 
poderia trazer problemas sérios futuros. 
A questão fazia parte das preocupações relacionada à perspectiva de “preservação” 
da natureza, uma vez que o território urbano estendeu-se entre dois maciços 
montanhosos, um a leste e outro a noroeste, que são a Serra do Mar e a Escarpa 
Devoniana, formando um “processo natural limitador” para o desenvolvimento nestas 
direções, considerado desta forma um constrangimento para o crescimento urbano. 
Neste plano (para os técnicos planejadores), “o equilíbrio ecológico deste conjunto 
deve ser preservado a todo custo, a fim de se evitar uma crescente degradação do 
meio natural, com imediatas consequências ao meio urbano” (COMEC, 1978, p.58). 
Meio este no qual os planejadores encontravam-se obrigados a reagir pela 
instituição da proteção, tanto pelo entendimento técnico da prática do planejamento 
das problemáticas da expansão urbana sobre encostas de alta declividade, quanto 
pelo entendimento que emergia sobre a proteção da natureza. 
A crise ecológica, ainda em caráter inicial nas discussões brasileiras, já se 
manifestava através das preocupações que relacionavam a problemática da 
preservação da água e o risco ambiental do uso para moradia através de questões 
relativas à escassez, inundação e deslizamentos. Neste sentido, no planejamento foi 
encarnado o dever de ordenar o espaço impedindo que os “malefícios da 
urbanização” afetem tais áreas, que já na época, e ainda hoje, são consideradas 
frágeis, administrando assim o “equilíbrio sistêmico” entre as áreas naturais e as 
áreas ocupadas e modificadas. 
Pela visão desta leitura técnica, os posicionamentos geográficos tanto da capital 
como dos maiores assentamentos urbanos da região, nas cabeceiras do rio Iguaçu, 
impediriam que o desenvolvimento urbano fosse direcionado para leste, onde as 
áreas são planas, mas onde estão localizadas as nascentes. Ao sul o crescimentoseria limitado pelo rio e suas áreas de inundação, e ao norte pela topografia 
ondulada. Isto direcionaria o crescimento urbano e industrial, de forma racional e 
funcional, para o oeste, o que de certa forma, naturalizou a proposta tanto de 
crescimento (desenvolvimento) quanto de proteção da natureza para a RMC. 
68 
 
 
 
Já na época de elaboração do plano, um adiantado processo de planejamento da 
capital77 do Estado reduziu os problemas em nível local evitando situações 
“caóticas” no uso e ocupação do solo interno aos limites do Município de Curitiba. E 
com o planejamento metropolitano pretendia-se também evitar o acúmulo de 
pessoas e atividades, “e por consequência, a deterioração do meio ambiente” em 
um processo contínuo de expansão dos limites da capital. Desta forma, o plano 
“propõem uma região metropolitana onde as concentrações populacionais, por 
serem induzidas corretamente, coerente com o planejamento regional, não tenha 
como corolário a degradação dos espaços e da paisagem” (COMEC, 1978, p.18). 
Questão em muito relacionada ao pretendido II PND de desenvolvimento urbano, 
controle da poluição e preservação do meio ambiente, que de antemão estava 
vinculada à proteção ambiental e controle de crescimento metropolitano, assim 
como também ligada às preocupações emergentes relativas à crise ecológica, desta 
forma já relaciona diretamente o controle do uso do solo e a ocupação irregular com 
a deterioração ambiental. 
O planejamento é encarado como organizador do espaço metropolitano pelo 
direcionamento do crescimento urbano, orientado por constrangimentos ambientais, 
assim como promotor da hierarquização do espaço urbano, direcionando desde o 
início a constituição do centro e da periferia através do tamanho dos terrenos, 
funções e valor destes. Ou seja, os investimentos públicos teriam destinação a 
formação de centros funcionais, vinculados a “aptidão” de cada parte da RMC, tal 
aptidão reconhecida de acordo com os constrangimentos identificados, como será 
visto na sequência. 
Focando a visão sistêmica para o planejamento, a leitura do espaço metropolitano é 
realizada de uma maneira classificatória e hierarquizada, teorizando sobre modelos 
matemáticos e indicação racional funcionalista do crescimento urbano. Os 
equipamentos e serviços previstos por hierarquização, de tal forma, que seu porte 
fosse adequado ao tamanho do município (em termos populacionais) em que 
 
                                                            
 
77 Curitiba, na década de 1940, já havia definido as diretrizes de crescimento e ordenamento urbano no seu 
Plano Agache. A maioria dos municípios não possuía planos de uso do solo. Dos que fazem parte da RMC 
nenhum apresentava plano até a década de 1970. 
69 
 
 
 
estariam sendo instalados. Além disso, o cuidado com a conurbação78 voltada para 
o polo, com objetivo de que cada governo municipal pudesse conhecer a sua área 
de atuação e seu público, que por mais que a região metropolitana estivesse sendo 
planejada de forma integrada, os governos municipais ainda deveriam tomar conta 
da gestão local. 
O entendimento da RMC como uma região formada por municípios que são 
próximos, mas não conurbados, ligados, mas com funcionalidades locais, leva às 
concepções da teoria geral dos sistemas, principalmente oriundos da Ecologia 
Profunda sobre o equilíbrio sistêmico, na qual o crescimento urbano contínuo 
tenderia ao desequilíbrio, devido à grande modificação da natureza e às dificuldades 
para o atendimento de serviços urbanos, como a disponibilidade de água, liberação 
de dejetos, qualidade do ar, entre outros. Desta forma, a nuclearização funcional 
entre municípios atuaria na melhor resolução para a situação da região, no caso 
metropolitano. 
Com base neste entendimento, a orientação do crescimento regional nuclear 
facilitaria a gestão e o equilíbrio ambiental da região, já que não haveria 
instrumentos que necessariamente pudessem evitar a conurbação mais 
drasticamente. Sendo assim, os macro-objetivos do planejamento metropolitano de 
1978 são sintetizados como: i) promoção do desenvolvimento integrado – social e 
econômico – da RMC como um todo; ii) redução de desigualdades intrarregionais 
fortalecendo aqueles municípios cujo estágio de desenvolvimento está aquém de 
suas potencialidades; e ii) melhoria da qualidade de vida e preservação do meio 
ambiente (COMEC, 1978). 
Ao tratar da RMC como um sistema, a estratégia regional teria por objetivo principal 
a organização deste espaço territorial para a contenção dos desequilíbrios regionais 
já existentes. A ação estratégica regional seria vinculada a quatro temas através da 
prática regulatória do Estado no ordenamento metropolitano, sendo estes: (i) à 
contenção, (ii) à preservação, (iii) à promoção e (iv) à dinamização. Considerando 
 
                                                            
 
78 Conceito que remete à unificação da malha urbana entre duas ou mais cidades, sem limites 
visíveis; 
70 
 
 
 
tais temas constituintes da leitura do “sistema metropolitano”, a estratégia regional 
agiria de modo diferenciado de acordo com as características peculiares de quatro 
diferentes subsistemas que são (i) centro, (ii) leste, (iii) oeste e (iv) norte/sul79. 
Assim, prevê uma área de contenção para o subsistema centro, uma área de 
preservação para o subsistema leste, uma área de promoção para o subsistema 
oeste e uma área de dinamização para o subsistema norte e sul. Para orientação do 
uso e ocupação do solo regional o PDI de 1978 propunha: 
i) Para o subsistema centro a contenção evitando o extravasamento da 
capital para os municípios adjacentes. Através de parques a leste e a 
oeste, ocupando as áreas de proteção do rio Palmital/Iguaçu e o rio 
Passaúna, sendo que, este último, se acresce o sentido retentor pelo uso 
do solo do Parque Industrial de Curitiba. Ao sul o rio Iguaçu funcionaria 
como um delimitador em razão de suas margens alagáveis. 
ii) Para o subsistema leste propõe a preservação, já que está marcado 
por três elementos principais que são a) a Serra do Mar, com vegetação 
em bom estado de conservação, b) os mananciais hídricos metropolitanos 
mais próximos de Curitiba e c) as várzeas formadoras do rio Iguaçu. Para 
a efetivação da proteção propõe a criação de um Parque Nacional do 
Marumbi, e para as áreas de manancial a proposta é de desestímulo da 
ocupação intensiva, prevenindo a poluição nos mananciais e a ocupação 
de áreas alagáveis. Isto tornaria inelegível o subsistema como área de 
urbanização, sendo mais propícia a utilização de baixa densidade. 
iii) Para o subsistema oeste a proposta foi de promoção da infraestrutura 
de apoio à indústria e o incentivo da sua instalação. Com a facilidade da 
transformação da matéria prima mineral (não metálicos) que seria 
abundante na região. 
iv) Para o subsistema norte e sul a estratégia estava em torno da 
dinamização em incorporação de áreas inaproveitadas a economia, 
 
                                                            
 
79 Norte e Sul foram juntados em termos de ação devido as suas características. 
71 
 
 
 
consolidação a já existente, e estímulo a indústria extrativista ou de 
transformação. 
Através da visão proposta, a porção leste da RMC é encarada como uma região de 
reserva metropolitana de recursos naturais, sendo possível observar as 
preocupações em relação à crise ecológica já considerada nesta leitura. Portanto, a 
região é analisada enquanto cenário de constrangimentos ambientais impeditivos da 
expansão urbana, como é o caso das várzeas, mananciais, serra e florestas. Trata-
se também de uma região propensa a receber outros constrangimentos 
institucionalizados pelo planejamento urbano, principalmente a implantação de áreas 
protegidas, o que transformaria a região em uma espécie de reserva natural para a 
sustentação da região metropolitana. 
As premissasque fundaram o PDI estavam vinculadas ao uso e ocupação do solo 
direcionado de acordo com as “vocações locais”, como eram entendidas até então, 
que seriam aspectos considerados à época como mais relevantes para o 
desenvolvimento, as “restrições naturais” identificadas aqui enquanto 
constrangimento para a expansão urbana e econômica e, também, a necessidade 
de dirimir o desequilíbrio regional com a busca de um maior equilíbrio 
socioeconômico, protegendo o centro de uma explosão populacional. Pretendia-se 
com isso que as cidades da região metropolitana desenvolvessem atividades 
complementares em função das suas naturalização de suas características que 
apontariam para uma “vocação”, com esta proposta no centro ficariam somente os 
serviços especializados. 
O esquema que segue demonstra a concepção e a proposição da espacialização da 
regra para o PDI de 1978: 
72 
 
 
 
 
 
 
Figura 3: Concepção esquemática da posição da RMC 
Fonte: adaptação pelo autor de mapas do PDI 1978. 
 
No que diz respeito à proposta visual (figura 03) que esquematiza o formato 
proposto para o desenvolvimento da região metropolitana, apresenta-se na sua 
concepção como filtro, onde em princípio são filtrados os desenvolvimentos para os 
subsistemas e dos subsistemas e com um filtro mais apurado, para o subsistema 
central (capital do estado). Porém, não é possível a observação da análise do 
conteúdo reverso, nem positivo nem negativo, do subsistema central para as outras 
partes da região. A via de mão única denota o núcleo central como o que tem de ser 
73 
 
 
 
sustentado, enquanto os outros subsistemas são os que provêem a base material 
para o desenvolvimento do primeiro. A intenção exposta era de desenvolver um 
“campo de força” (proposta do desenho metropolitano) com uma série de núcleos 
urbanos hierarquizados que sustentam a organização sistêmica de desenvolvimento. 
De outro modo, retornando às questões de base da “teoria geral dos sistemas”, 
visão de mundo inscrita para este planejamento, o esquema conceitual proposto não 
condiz com o entendimento sistêmico, já que não representa as saídas energéticas, 
mas somente a acumulação de toda a energia que é transportada, seja de fora dos 
sistemas metropolitanos para os subsistemas, seja dos subsistemas para o centro. 
Não representa o que foi considerado anteriormente neste texto, enquanto 
mercadorias indesejáveis do processo de urbanização. Toda a base energética que 
sustentaria o sistema ficaria dentro dele, não havendo fluxo inverso, contrariando a 
própria teoria. Sendo assim, os “rejeitos urbanos” desaparecem e com eles também 
os receptadores destes rejeitos, ou seja, a região sofrerá com os depósitos de lixo 
ou descargas de efluentes que não são consideradas na leitura, desaparecendo, 
assim também, os conflitos e a desigualdade gerada nesta relação hierárquica. 
Em termos de direcionamento da ação, de forma geral, pretendeu-se que para as 
áreas urbanas, ao invés de ampliação dos limites urbanos, o uso dos vazios 
urbanos, aumentando a densidade das áreas urbanizadas e a ocupação de outras 
áreas tecnicamente aceitas para a urbanização com a possibilidade de abrigar a 
população três vezes maior do que a existente a época. Posteriormente tal 
discussão fez parte das lutas do movimento da reforma urbana, com um caráter 
mais social, na instituição da função social da cidade e da propriedade, através de 
questões sobre infraestrutura urbana, valor do solo urbano e direito a cidade. Porém, 
esta diretriz não foi instrumentalizada no PDI, permanecendo no campo ideal, 
condizente com as concepções do planejamento físico territorial clássico, do Estado 
regulador e do planejamento promotor de organização do espaço. 
Nas “áreas naturais” a preocupação já estava relacionada com os mananciais de 
abastecimento através da drenagem natural, com seus aspectos de saneamento, a 
necessidade de garantir o abastecimento de água potável a custo compatível e o 
controle das áreas de inundação, como também a manutenção do que ainda resta 
74 
 
 
 
da cobertura vegetal – principalmente nas vertentes de declividades elevadas. Bem 
como a valorização e proteção do patrimônio natural propício a uma utilização mais 
dinâmica, como as áreas de lazer e atração turística no caso dos Mananciais da 
Serra (COMEC, 1978). Segundo representante da COMEC (Informação verbal ao 
autor)80 a principal contribuição do PDI de 1978 foi o estabelecimento da priorização 
da proteção dos mananciais de abastecimento, que no contexto histórico da gestão 
da COMEC serviu de orientação para a implantação de infraestrutura regional e, 
através desta, a dinâmica de crescimento metropolitano. 
Na figura que segue é possível observar a organização espacial da proposta do PDI, 
tanto para o uso urbano, quanto para as áreas a serem protegidas. 
 
 
 
 
 
 
 
                                                            
 
80 Informação fornecida por Maria Luiza Malucelli Araújo, Coordenadora de Planejamento da COMEC em agosto 
de 2011. 
75 
 
 
 
 
 
Figura 4: Áreas aptas a urbanização e a proteção 
Fonte: adaptação pelo autor de mapas do PDI 1978 
 
Cabe ressaltar que juntamente com a região leste, desde esta época, já havia uma 
grande preocupação com a ocupação irregular das áreas do entorno do Rio Iguaçu. 
Portanto, constou no PDI a proposta da instituição de um Parque do Iguaçu/Palmital 
e um Parque do Miringuava81. Propostas que não chegaram a ser instituídas, mas 
serviram de argumento, segundo responsável pela COMEC, para a realocação de 
70% das famílias que ocupavam a região ao longo do Iguaçu. E também, 
 
                                                            
 
81 O Rio Miringuava nasce na Serra do Mar e deságua no rio Iguaçu, maior rio do município de São José dos 
Pinhais; 
76 
 
 
 
posteriormente, da criação de unidades de conservação estaduais que abarcariam a 
tentativa da resolução de tais problemas. Tal proposição de criação de unidades de 
conservação dá origem ao Parque Metropolitano do Iguaçu e as Áreas de Proteção 
Ambiental (APA) para uma tentativa de proteção dos mananciais de abastecimento. 
Em análise específica, verifica-se que o plano possui visão utópica de planejamento, 
tecnocrática no sentido da possibilidade de controle das dinâmicas de produção de 
uma natureza metropolitana em função de um equilíbrio sistêmico por bases 
racionais funcionalistas. A análise técnica de apropriação da representação da 
natureza existente é compatível com as problemáticas enfrentadas ainda hoje para o 
desenvolvimento metropolitano; principalmente no que diz respeito à proteção de 
mananciais e problemática em torno do rio Iguaçu. 
No contexto político pós plano a instabilidade política originada com o fim do regime 
militar e instalação da democracia, segundo representante da COMEC (informação 
verbal ao autor)82, fizeram com que já no ano seguinte à aprovação o plano fosse 
esquecido e a Coordenação Metropolitana fosse enfraquecida como instituição. Já 
em 1981 houve uma revisão deste plano pela própria COMEC, com a discussão das 
diretrizes de desenvolvimento e de projetos necessários para a sua consolidação. 
Entre 1985 a 1987 foi elaborado um Plano de Investimento (PI) para a RMC. Ainda 
segundo o mesmo representante da instituição, o plano não se tornou executável, 
mesmo com a revisão, e com as diversas mudanças de governo acabou se tornando 
apenas uma referência interna da instituição. Isso fez com que, contrariando aos 
ideais inscritos no plano, fosse construída a barragem do Rio Passaúna e houvesse 
também a instituição APA do Passaúna83, alterando a diretriz de crescimento para o 
oeste e manancial para o leste. Mesmo que o teor do PDI previsse um parque para o 
Rio Passaúna, sua existência era pretendida somente para que não houvesse 
conurbação entre a capital e os municípios vizinhos da área oeste.82 Informação fornecida por Maria Luiza Malucelli Araújo, Coordenadora de Planejamento da COMEC em agosto 
de 2011. 
83 A instituição da APA tem origem na SANEPAR, que mesmo sendo uma empresa estatal tem interesses de 
planejamento do solo metropolitano diferentes dos da COMEC. 
77 
 
 
 
As maiores críticas a este plano (PDI 1978), são de que não dá importância devida 
ao vínculo da produção do espaço metropolitano com a produção econômica. O 
plano busca o direcionamento do crescimento através de normas, como se a região 
fosse um jogo de tabuleiro onde o desenvolvimento e a proteção fossem ações 
manejáveis de forma racional e funcionalista. 
Segundo Simone A. Polli, em sua crítica ao planejamento metropolitano: 
(...) apesar de as estratégias de ocupação territorial definidas no PDI-
RMC/78 estabelecerem algumas premissas relativas à preservação e ao 
crescimento do espaço metropolitano, estas foram desrespeitadas ou 
sofreram profundas alterações, especialmente na década de 1990, gerando 
drástica mudança na configuração do território. A cidade cresceu seguindo 
outras ordens de interesse não expressas abertamente pelo poder público 
(POLLI, 2006, p.30). 
Sendo assim, grande parte das alterações na configuração metropolitana foi 
promovida pós 1995, com nova mudança de governo e a busca pela industrialização 
do Estado e RMC, com o abandono quase que total das perspectivas elaboradas no 
PDI de 1978. Nesta época construiu-se também o entendimento de que as 
restrições ambientais impossibilitavam a industrialização da região, carecendo de 
flexibilizações para a instalação industrial. 
Por outro lado, na década de 1990 também foram instituídas as APAs do Passaúna, 
do Iraí, do Piraquara, do Verde e do Pequeno. Sendo que, conforme já mencionado, 
a APA do Passaúna e do Verde estão na região oeste e as outras três na região 
leste. Também data dessa época a criação do “Sistema Estadual de Gerenciamento 
de Recursos Hídricos (SEGR/PR)”, que será melhor detalhado no próximo capítulo, 
no tópico que retrata “as Leis e Instrumentos de Proteção dos Mananciais”. Uma das 
principais questões diz respeito à criação das Unidades Territoriais de Planejamento 
(UTP), que juntamente com as APAs promovem dois polos de constrangimentos 
introduzido pelo planejamento: um a oeste conforme PDI 1978 e outro a oeste, 
contrário a proposta inicial do planejamento. 
O resultado do processo visto até então foi à institucionalização de uma regra 
ambiental pelo Estado, que o próprio quebrava em função dos interesses de 
crescimento econômico e mudanças de governos. A estratégia sistêmica pensada 
no PDI 1978 é quebrada ainda em consequência da proteção de novas raridades. O 
78 
 
 
 
motivo era assegurar a proteção de bacias hidrográficas com pouca ocupação 
humana, visando freá-la ainda mais e promover a adequação do uso, principalmente 
no que se referia às ocupações pelos pobres urbanos. 
Esta visão utópica de planejamento, oriunda do manejo racional funcionalista feita 
por técnicos e governos, da organização do espaço urbano regional, e, por 
conseguinte, da produção do espaço, acaba encontrando fim na própria ação do 
Estado que propõe a modificação da regra antes mesmo dela sair do papel. A 
proposta sistêmica, na qual se baseia, tem na sua constituição a produção de 
desigualdades através da hierarquização dos subsistemas, onde a forma do 
desenvolvimento seria manejada de acordo com a ideação do governo, com isso a 
facilidade de ordenar quem e quando se ocupa tal espaço. 
De outra forma, a não utilização do instrumento como um todo, permitiu que o único 
dos aspectos com algum grau de efetividade fosse o conjunto dos constrangimentos 
naturais, os quais foram utilizados na promoção de outros constrangimentos, por 
planejamentos setoriais, e desta forma geraram novas desigualdades espaciais. A 
utilização destes constrangimentos permitiu a separação do espaço metropolitano 
em algumas parcelas que teriam maior efetividade do planejamento, através dos 
zoneamentos (APAs e UTPs), que por meio do discurso ambiental determinaria 
quem seria o morador daquela região e quais seriam as condições desta moradia. 
Sendo assim, mesmo sem efetividade do plano, ele acaba por dar base para 
concepções posteriores da produção da natureza metropolitana. 
2.4.2 Plano de Desenvolvimento Integrado de 2001-2002 
Uma nova elaboração do PDI ocorreu em 2001-200284, resultado de uma mudança 
governamental do estado e também de novas perspectivas frente ao planejamento 
metropolitano e o fortalecimento da coordenação da região. Este plano tem três 
 
                                                            
 
84 O PDI será considerado como “2001-2002” em função de que em 2001 foi elaborado um importante e 
aprofundado material de discussão que é até hoje o documento mais divulgado referente a este PDI, e em 2002 
onde há discussões públicas. Porém, esta elaboração não é concluída nesta época, servindo de base somente 
para a elaboração do PDI de 2006. 
79 
 
 
 
condicionantes principais: (i) o ápice da questão ambiental no país, em função das 
discussões de cúpula sobre meio ambiente e a introdução no contexto político do 
conceito de desenvolvimento sustentável, que neste caso foi fortalecido no ideário 
dos planejadores através da elaboração da Agenda 21 brasileira em 1999-2000; (ii) 
a aprovação do Estatuto da Cidade, o qual altera o quadro institucional sobre o 
desenvolvimento urbano nacional, considerado uma vitória do movimento luta pela 
reforma urbana e, por consequência, o fortalecimento do planejamento como 
instrumento de desenvolvimento; e (iii) a incorporação da estratégia de participação 
popular e a elevação do município a ente federativo com autonomia política e 
administrativa, conforme proposto na Constituição Federal de 1988. 
Em termos de concepção de planejamento, a ideia força, no âmbito da corrente 
principal, para este PDI, refere-se ao “Desenvolvimento Sustentável” fundado no 
binômio “modernização com a sustentabilidade ecológica”. Ao mesmo tempo em que 
trata das questões referentes ao desenvolvimento econômico, questões sociais e 
pobreza urbana, também tem como base os problemas ambientais, como a questão 
do déficit de áreas verdes, poluição hídrica e atmosférica, rejeitos urbanos, entre 
outros. O formato é considerado enquanto “planejamento ecológico” e, segundo 
Marcelo L. Souza, sua concepção não atrita com o modelo de produção do espaço 
capitalista, mas sim busca a adequação deste aos critérios ecologicamente corretos 
(SOUZA, 2008). Há também uma ideia gerencial da administração pública 
representada principalmente pela competição entre cidades/regiões, resultado do 
planejamento estratégico. 
Sendo assim, a proposta de formulação do PDI envolve o emprego de novas 
metodologias, em sintonia com uma visão “moderna de planejamento estratégico”, 
na qual a busca de “consensos pactuados” pressupõe a participação dos atores e 
agentes regionais no processo de planejamento. Em um formato que se aproxima de 
uma visão gerencial/empresarial da maneira de se pensar a gestão do espaço 
metropolitano (COMEC, 2001). 
Neste contexto considerado como de globalização, onde as estratégias de 
planejamento tendem a ser abandonadas pela liberação da regulação do mercado, 
para Frederico G. B. de Araujo este processo dito como global: 
80 
 
 
 
[...] incorpora uma ratio oriunda do ecologismo, açambarca o tempo 
vindouro através de uma utopia tornada atual, em cada instante, por 
intermédio da interação concernente ao apregoado compromisso de 
sustentabilidade com as gerações que virão. Nesse contexto de privilégio 
quase que absoluto do tempo presente e de requalificação do espaço, as 
modalidades modernas de planejamento estratégico global e de 
planejamento territorial revelam-se anacrônicas (ARAUJO, 2001, p.73). 
Neste sentido, também o “planejamento estratégico urbano de caráter gerencial”assume um papel mais “principiológico” e pouco aplicativo, no qual se busca a 
mediação dos interesses públicos frente à força de mercado crescente no modelo de 
produção capitalista do espaço. Ou seja, o “planejamento estratégico urbano” acaba 
que perdendo sua vinculação ao espaço, permanecendo um arcabouço de princípios 
pautados em uma política generalista, ligada a qualquer tempo. O afastamento do 
conflito torna-se uma constante neste sentido, assegurado pela bandeira da 
sustentabilidade ecológica global e o futuro comum para a criação de consensos 
sobre o desenvolvimento urbano. 
Entretanto, a produção deste PDI também assume parte das conquistas da reforma 
urbana através do Estatuto da Cidade. Por meio deste alcance há uma renovação 
de crenças no planejamento, enquanto instrumento, por parte dos urbanistas e 
gestores públicos. Agora em um formato participativo e com uma gama de 
instrumentos também instituídos pelo Estatuto a serem aplicados na gestão do uso e 
ocupação do solo. Tal acontecimento histórico faz parte da construção deste 
planejamento metropolitano, no qual são incorporadas preocupações sociais e 
democráticas de acordo com as discussões produzidas na reforma urbana. Além 
disso, há a questão da interdisciplinaridade incorporada ao planejamento, através da 
qual são setorizados levantamentos sobre a metrópole e se produz discussões 
aprofundadas sobre variados temas. 
Os desejos quanto ao desenvolvimento local dos gestores públicos e agentes 
sociais fazem parte dos interesses dos que planejam a gestão de uso e ocupação do 
solo metropolitano. Desta forma, o entendimento de que o planejamento urbano é 
formulado pelos desejos coletivos e resoluções de problemas daqueles que vivem 
na cidade, com o objetivo de “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais 
da cidade e da propriedade urbana”, em uma mesa de negociações (de consensos), 
81 
 
 
 
entre vários agentes político-sociais, é incorporado como formato de planejamento 
participativo. 
Como sinalizado acima, é possível notar uma tensão entre duas lógicas, (i) a da 
regulação pelo mercado e (ii) a do planejamento social democrático. As quais se 
tornam constantemente conflituosas no planejamento, onde por um lado é proposta 
a liberalização do desenvolvimento metropolitano através de naturalização do 
desenvolvimento da região e, de outro, são estabelecidas preocupações com a 
gestão democrática, permeadas de discussões diretivas sobre os bens comuns para 
o desenvolvimento da região. 
Neste período se, por um lado, a questão metropolitana na RMC foi reconhecida e 
teve maior espaço no texto constitucional, por outro, houve valorização ainda maior 
do município, fazendo com que os arranjos supra-municipais se tornassem mais 
difíceis (HARDT, et al. 2008). A Constituição Federal tem um papel determinante 
neste contexto de participação mais ativa do ente municipal, que segundo Simone A. 
Polli: 
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, novas regras foram 
estabelecidas para a configuração das unidades de planejamento 
metropolitano. A Constituição determinou a autonomia dos Estados na 
instituição de novas regiões metropolitanas, aglomerados ou micro-regiões. 
Com isso, as questões metropolitanas ficaram subordinadas administrativa 
e financeiramente ao poder executivo estadual. No caso da Região 
Metropolitana de Curitiba, a mudança institucional desencadeou uma 
formação espacial atípica, que se afasta dos critérios usualmente utilizados 
na definição conceitual de Região Metropolitana. A Região Metropolitana de 
Curitiba estendeu seus limites às fronteiras com São Paulo e Santa 
Catarina, totalizando 23 municípios em 1991 (POLLI, 2006, p. 29). 
Esta questão é importante no tocante ao tratamento do ente municipal no jogo de 
poderes do país, já que na perspectiva da Constituição Federal de 1988 há um 
empoderamento do município, o qual se torna mais ativo nos investimentos e forma 
de desenvolvimento local. Com a expansão da RMC na qual são incorporados novos 
municípios, o PDI faz uma distinção de leitura e proposta, parte considerando toda a 
RMC com os 23 municípios85 e outra somente com os que fazem parte do chamado 
 
                                                            
 
85 Pela Lei Compl. Federal nº 14/73, configuração utilizada para o PDI 1978, na qual faziam parte da RMC os 
seguintes municípios: Almirante Tamandaré; Araucária; Balsa Nova; Bocaiúva do Sul; Campina Grande do Sul; 
Campo Largo; Colombo; Contenda; Curitiba; Mandirituba; Piraquara; Quatro Barras; Rio Branco do Sul e São 
82 
 
 
 
núcleo urbano central (NUC). Esta distinção é feita por haver um entendimento de 
que o NUC era onde se formavam as verdadeiras relações intermunicipais de 
caráter metropolitano. 
Em temos de mudanças no formato de se pensar a RMC da época de elaboração do 
PDI de 1978 para o de 2001-2002, destaca-se principalmente a mudança na 
maneira de concepção e representação da própria RMC e no cenário nacional e 
mundial. Com a democratização do país, o PDI 2001-2002 era permeado por 
situação política que girava em torno do fortalecimento do ente municipal em sua 
função de gerir e planejar o espaço, principalmente urbano. Desta forma, a visão da 
RMC enquanto espaço sistêmico e complementar foi enfraquecida. De outra forma, 
a competição entre cidades ganha força com o planejamento estratégico, que se 
resolve em diretrizes amplas e para um longo prazo, permitindo o desenvolvimento 
individual municipal em função das suas “próprias” forças e características “naturais”. 
Ainda segundo Simone A. Polli: 
O PDI-RMC/2001 destaca a impossibilidade de o planejamento corrigir 
complexas disparidades sociais, frente à pequena disponibilidade de 
recursos nas mãos do Estado, e ressalta a necessidade de valorizar e 
otimizar os aspectos positivos da região, de forma a que esta seja capaz de 
atrair recursos financeiros, técnicos, culturais, necessários ao alcance de 
diferentes dimensões da sustentabilidade (POLLI, 2006, p.30). 
Para esta nova concepção, a elaboração do planejamento não significa 
necessariamente colocar em questão suas proposições mais importantes, como 
aquelas que indicam áreas a preservar e áreas a ocupar no espaço regional, mas 
sim repensar o cenário sobre o qual o PDI de 1978 foi formulado e as modificações 
atuais nas configurações urbanas (COMEC, 2001). Na época do PDI de 1978, por 
exemplo, anunciavam-se os conflitos em torno da questão da moradia popular a 
conservação de áreas de mananciais. Em 2001-2002, este dilema estava ampliado e 
consolidado, pois já representava um dos principais problemas observados a serem 
resolvidos no planejamento metropolitano86. 
                                                                                                                                                                                          
José dos Pinhais. Já com Lei Estadual nº 12.125/98 são incorporados à RMC os seguintes municípios: 
Adrianópolis; Agudos do Sul; Campo Magro; Cerro Azul; Dr. Ulysses; Itaperuçu; Fazenda Rio Grande; Pinhais; 
Quitandinha; Tijucas do Sul e Tunas do Paraná. 
86 “A preocupação com a conservação dos recursos naturais consubstancia a mais tradicional das 
sustentabilidades, a ambiental. Essa é buscada no PDI menos pelo caráter preservacionista, devido a um 
83 
 
 
 
Portanto, estabeleceu-se na nova proposta de planejamento a “ideia-força” de dotar 
a Região Metropolitana de Curitiba de condições para configurar como “Metrópole 
Competitiva, Sustentável e Solidária”. Este trabalho foi orientado pelo método 
SWOT87 com o pensamento de forças e fraquezas, oportunidades e deficiências, 
internas e externas. 
Para tanto, a ideia da visão sistêmica do planejamento foi abandonada em razão de 
uma visão de complexidade, a qual tinha por base a relação existente entre os 
conceitos de sustentabilidade, evocando princípios de equilíbrio, estabilidade,harmonia e cooperação, e competitividade, remetendo ao desequilíbrio dinâmico, 
deliberado, promotor da criatividade e propulsor do desenvolvimento econômico. 
Esta elaboração é assumida com o entendimento de que através desta relação, 
entre sustentabilidade e competitividade (aparentemente antitética e paradoxal), 
desenvolve-se o campo de estudo da ciência da complexidade (COMEC, 2001). 
Para a concepção deste plano: 
[...] os avanços desta ciência (complexidade), aportaram insights sobre 
como evoluem os sistemas complexos não-lineares, tais como as 
organizações humanas, as cidades e as regiões. A teoria darwiniana 
esposou a tese de que a evolução natural se explica puramente em termos 
da seleção competitiva. Já a ciência da complexidade demonstra como um 
processo de auto-organização cooperativa espontânea desenvolve novas 
formas de vida, submetidas então à seleção competitiva. A evolução da 
vida, de forma geral, e o progresso no campo econômico, de forma 
particular, podem ser vistos como um processo evolutivo gerado pela 
permanente tensão entre a cooperação e a competição (COMEC, 2001, 
p.8). 
No entendimento dos planejadores, a relação entre os conceitos de sustentabilidade, 
na sua dimensão ambiental, e competitividade, na sua dimensão econômica, remete 
a uma proposta de mudança do paradigma, onde o progresso econômico ocorreria 
juntamente com a qualidade ambiental e não contraditoriamente, sob o viés da 
                                                                                                                                                                                          
pragmatismo que procura responder a um crescimento demográfico surpreendente e uma necessidade de 
atendimento a um déficit habitacional acumulado, e mais pela busca de garantia do recurso hídrico que ao longo 
das últimas décadas vem sendo pressionado pela demanda e pela degradação de suas fontes” (COMEC, 2001). 
87 O termo SWOT é uma sigla oriunda do idioma inglês, e significa Forças (Strengths), Fraquezas (Weaknesses), 
Oportunidades (Opportunities) e Ameaças (Threats). As oportunidades e ameaças referem-se ao macroambiente 
(situação externa) e as forças e fraquezas ao microambiente (situação interna). Em linhas gerais, a análise de 
SWOT consiste em (i) identificar as principais variáveis de cada condicionante; (ii) cruzar as variáveis numa 
matriz e (iii) formular as estratégias a partir dos resultados do cruzamento das variáveis. 
84 
 
 
 
modernização ecológica. Sendo assim, para este plano, as regiões deveriam 
encarar o meio ambiente como um fator decisivo para o posicionamento competitivo, 
e as políticas públicas de promoção da competitividade regional passariam a exigir 
uma postura de valorização em relação às questões ecológicas no desenvolvimento 
dos municípios (COMEC, 2001). 
Na gestão da Região Metropolitana de Curitiba, a problemática dos mananciais 
continua sendo considerada emblemática: frente a uma “escassez de recursos”, na 
representação da natureza deste PDI, ou seja, a própria “economização” da 
natureza, de modo que os técnicos seriam forçados ora a favorecer a defesa dessas 
áreas pelo valor hídrico que agregam, ora a favorecer a sua ocupação pelo potencial 
que representa para uso urbano da metrópole que cresce. Ou seja, um processo 
complexo na tomada de decisão, onde em um momento se favorece a “natureza” e 
noutro se favorece o “urbano” ainda como polos conflitantes de um mesmo espaço. 
Do ponto de vista geral, o balanceamento entre o atendimento das necessidades 
primárias da população (nos princípios da sustentabilidade, principalmente no que 
consiste a questão da água), e a construção de um ambiente regional competitivo 
liberal (no posicionamento da região frente a suas oportunidades e forças), 
constituem-se em princípios basilares do Plano. E para tanto, as questões de 
preservação da natureza são formuladas como exigências para a construção desta 
metrópole. Ou seja, a natureza, como já mencionada, é encarada como 
determinante para que o município assuma sua estratégia de desenvolvimento. 
Desta forma, tanto os constrangimentos impostos ao planejamento local quanto 
aqueles que são resposta aos planejamentos regionais, seriam indicadores do 
formato de desenvolvimento que deveria ser assumido pelo município. Exemplo 
desta questão é a demarcação das APAs, que será discutida no próximo capítulo. 
85 
 
 
 
86 
 
 
 
 
Figura 5: Condicionantes à ocupação urbana 
Fonte: COMEC, 2002 
 
Ainda nesta teia complexa, a RMC se encaixa em um contexto de globalização, no 
qual os desafios com que se defronta a gestão regional neste processo entendido 
como cada vez mais intenso de globalização econômica e competição por 
oportunidades de inserção internacional exigiriam “atitudes mais agressivas, flexíveis 
e antecipatórias” das mudanças ambientais por parte da gestão regional. “Onde as 
políticas públicas reativas e adaptativas às mudanças já não seriam suficientes. Mas 
sim, o que seria exigido é a pró-atividade, de antecipação, de promoção de 
mudanças ambientais” (COMEC, 2001, p.9). Tal referencial reflete o momento 
histórico no qual é formulado este planejamento, já que as discussões sobre a 
máxima de “pensar globalmente e agir localmente” fizeram parte da construção da 
Agenda 21 brasileira no mesmo período (1999-2000), o que se difundiu para outras 
estratégias governamentais. Assim, a metrópole partilha os interesses que não se 
87 
 
 
 
encerram no seu próprio território, mas que assumem a responsabilidade como 
parte do futuro comum pretendido pela globalização. 
Neste contexto, no qual foi introduzida a RMC, a questão externa atua como um 
modelo de desenvolvimento que “exige o cuidado da metrópole” com a natureza, no 
sentido de reconhecimento internacional de um gerenciamento positivo sobre os 
“recursos naturais”. Assim sendo, o reconhecimento e a valorização do processo de 
gestão “sustentável” por agentes externos conquista avanços na competição entre 
metrópoles do mundo, ou seja, insere a RMC na competição por boas práticas na 
gestão e prevenção de problemas ambientais frente a outras regiões metropolitanas. 
Este apoio na competitividade suporta uma visão gerencial do Estado na busca de 
descobrir o que faz da sua região “ganhadora ou perdedora”. Ou seja, “significa 
descobrir potencialidades únicas que são inerentes a cada região, seja por fatores 
históricos, geográficos, sociais e econômicos, promovê-las agressivamente e utilizá-
las como suporte de uma estratégia de desenvolvimento” (COMEC, 2001, p.9). 
No caso do PDI 2001-2002, a “sustentabilidade”88 adotada seria conseguida através 
da garantia ao longo do tempo dos resultados positivos obtidos: i) pelos esforços 
institucionais de governo; ii) pelos recursos naturais que, sendo respeitados, podem 
permitir o crescimento metropolitano; iii) pelo início de um processo de participação 
crescente da população como forma de garantir a validade das propostas aqui 
encaminhadas. Já a palavra “solidariedade”, que invoca diversos significados no 
âmbito do Plano, indica que a RMC Solidária significaria também um conceito 
ampliado de cooperação89 interinstitucional, intra-regional e interregional. Sendo 
assim, no plano a solidariedade intrarregional: 
 
                                                            
 
88 A respeito da questão de sustentabilidade é levantado todo o arcabouço que cerca a problemática, e sua 
“baixa agregação” enquanto conceito teórico, porém a opção é pauta principalmente pela facilidade de discussão 
e permeabilidade junto aos atores sociais. Sustentabilidade é um conceito múltiplo. “De modo simplificado, é 
comum caracterizar a sustentabilidade por meio de suas três principais vertentes: ambiental, social e econômica. 
Poder-se-ia também utilizar uma conceituação ainda mais ampliada, considerando assim as sustentabilidades 
política, cultural e financeira, dentreoutras. O que se tem como certo é que a preocupação com 
sustentabilidades” (COMEC, 2001). 
89 O entendimento que a competição seria condição necessária, mas não suficiente para explicar a evolução de 
sistemas complexos. A cooperação seria simultaneamente requerida, expressando tendências aparentemente 
contraditórias que coexistem em sistemas complexos: simultaneidade entre cooperação e competição, a junção 
entre quietude e movimento, entre tempo parado e tempo passando. 
88 
 
 
 
(...) questões de interesse comum como, por exemplo, a preservação dos 
mananciais, por vezes limitam a instalação de determinadas atividades 
econômicas em significativas porções dos territórios de vários municípios 
metropolitanos, sendo esse um dos exemplos mais frequentemente 
propostos de solidariedade intraregional (COMEC, 2001, p.14). 
O tema aborda o crescimento conjunto dos municípios da região, valorizando o que 
há de peculiar, e por esse motivo competitivo, mas também tratando de progressos 
que dependem da responsabilidade compartilhada. O progresso, buscado pelo PDI 
é proposto como resultado do conjunto que dependerá da “coresponsabilidade” de 
todos os municípios, ajustando o desenvolvimento de cada um às questões 
regionais de interesse comum. Sendo assim, entende-se que em casos específicos, 
dependendo dos interesses comuns, alguns municípios vão depender de um 
“desenvolvimento alternativo” em virtude de constrangimentos ambientais 
institucionalizados que impediriam o processo urbano-industrial, que é comumente 
pretendido. 
As propostas para a região metropolitana são macro e desterritorializadas, não 
vinculadas a áreas específicas da região, vagando pelo desenvolvimento 
socioeconômico, saúde, educação e combate a pobreza, uso e ocupação do solo 
regional, quadro jurídico-institucional, recursos hídricos, habitação de interesse 
social, sistema viário, transporte público de passageiros. Sendo que na proposta do 
plano foi feita a opção por enfatizar as questões que se enquadram nas funções 
públicas de interesse comum que pautaram tradicionalmente as ações do órgão 
metropolitano, e cujo rebatimento no espaço condiciona o desenvolvimento da 
metrópole. Distinguindo-se do PDI de 1978 que tinha em sua concepção a 
hierarquização da região, o PDI 2001-2002 apenas diferencia funções. A falta de 
vínculo da ação com o espaço pode ser caracterizada com a necessidade de evitar 
conflitos, já que as propostas seriam diferentes para áreas com funções diferentes 
dentro da RMC, em decorrência dos constrangimentos pré-estabelecidos. 
Em específico, para a consecução da meta da sustentabilidade ambiental que 
norteia o plano, há a opção de não constituir um setorial “meio ambiente” com base 
no entendimento de que o componente ambiental deveria ser comum a todas as 
propostas setoriais, e que as questões pertinentes ao meio ambiente deveriam ser 
89 
 
 
 
elementos definidores na ponderação de viabilidade das alternativas de cenários 
futuros da região. De outro modo, o plano deixa claro também que: 
[...] a sustentabilidade não pode ser entendida como um objetivo capaz de 
ser atingido num futuro pré-determinado. Essa é uma certeza que o espaço 
urbano não permite. Sempre haverá no espaço das cidades a concorrência 
por recursos, o avanço na proteção do patrimônio natural, a dilapidação 
destas riquezas; ganhos sociais e a apropriação de lucros por grupos 
restritos. Atingir a sustentabilidade seria, entre outras coisas, estabelecer 
um equilíbrio ainda desconhecido. Garantir a entrada da RMC em um 
processo de desenvolvimento sustentável, mais que uma meta estática, 
deve ser um processo de busca ininterrupta de solução de conflitos, de 
solução de dilemas. Muito mais um processo que ato isolado de 
planejamento (COMEC, 2001, p.13). 
Com isso, a conceituação da sustentabilidade toma a sua característica mais forte, a 
de ser agregadora de perspectivas distintas frente ao desenvolvimento e, ao mesmo 
tempo, a de não dizer o que significa tal adequação proposta ao futuro pré-
determinado. Ou seja, a sustentabilidade ainda é um conceito não conhecido, 
mensurado, verificado, somente pretendido em um sonho de adequação do 
desenvolvimento capitalista do espaço em um escopo mais “justo” ambiental, 
econômico e social. A sustentabilidade, por fim, torna-se um “motivo/categoria” 
agregador do interesse comum neste processo de ambientalização do planejamento, 
conforme já discutido anteriormente. De outro modo, as restrições que garantiriam a 
sustentabilidade ecológica da região seriam tratadas, em parte, em discussões 
setoriais, ao lidar especificamente com uso e ocupação do solo em APAs e UTPs. 
Dentre outros instrumentos para validação deste planejamento, a construção de 
quatro cenários demonstra a proposta de quatro “futuros possíveis” para a região 
metropolitana, fato a ser decidido coletivamente através de reuniões públicas. Os 
cenários são: (i) atual; (ii) tendencial; (iii) conceitual; (iv) de integração regional. A 
prospecção do futuro metropolitano acaba por tornar-se ao mesmo tempo um motivo 
agregador dos interesses frente ao futuro e o desfecho para a proposição de ações. 
Ou seja, por meio destes cenários propõe-se a facilitação consensual na democracia 
participativa, pré-estabelecendo a melhor maneira de desenvolvimento 
metropolitano. 
O cenário político metropolitano aparece mais uma vez como demarcação da 
efetividade do planejamento, no qual, segundo representante da COMEC 
90 
 
 
 
(informação verbal)90, a necessidade de chegar ao fim do plano vinha da 
possibilidade de termino do mesmo, já que a entrada de um novo governador em 
2003 trazia consigo a incerteza quanto a vida útil do plano. E por fim, o plano mais 
uma vez foi guardado como uma referência de dados metropolitanos. 
Em termos de esforços institucionais, entendeu-se ainda a necessidade de 
assegurar que o órgão de planejamento metropolitano sirva-se da legislação que 
está disponível para direcionar características de crescimento econômico, políticas 
públicas integradas e uma ocupação do solo pelo setor privado que respeitem o 
interesse regional maior. Porém, ao mesmo tempo, segundo Simone A. Polli: 
No modelo proposto pelo PDI há uma inversão de valores, conceitos e 
papéis atribuídos à cidade. A cidade, aproximada à mercadoria, é oferecida 
ao capital internacional, a usuários solváveis. As municipalidades 
precisariam, nessa ótica, preparar-se para a oferta, aos investidores, de 
atributos locacionais, além de garantir um entorno social e ambiental 
apropriado aos desígnios das firmas (POLLI, 2006, p.90). 
Conforme citação anterior (ARAUJO, 2001) a “anacronia” do planejamento 
estratégico urbano gerencial, neste cenário em que se constituiu este planejamento, 
tem consequências no abandono das práticas reguladoras em favor da própria 
dinâmica de mercado globalizado. Com o “planejamento estratégico urbano 
gerencial” a generalidade da ação e a falta de instrumentalidade propõem o não-
planejamento. 
Desta forma, a construção deste plano encara um cenário, que há algum tempo já 
vinha se configurando, que é o retorno do enfraquecimento do ente metropolitano e, 
até mesmo, estadual. Enfrentando um problema de uma natureza que é ao mesmo 
tempo globalizada e municipalizada, ou seja, os interesses de grupos sociais são 
aqui substituídos por interesses atribuídos a abstrações como metrópole, mundo e 
município. Assim, além de tornar a sociedade, aqui classificada como sujeito da 
ação, em cada uma dessas entidades, torna-se este também algo homogêneo. 
 
                                                            
 
90 Informação fornecida por Maria Luiza Malucelli Araújo Coordenadora de Planejamento da COMEC em agosto 
de 2011. 
91 
 
 
 
Por fim, no que se refere ao foco do estudo, o viés científico/político da “Metrópole 
Competitiva, Sustentável e Solidária” retrata a ambientalização do planejamento 
urbanonos termos discutidos anteriormente com um visível “esverdeamento” da 
política pública, e do próprio Estado, em relação ao planejamento territorial na 
produção da natureza metropolitana. Tal natureza observada/proposta por este 
plano vaga entre o individual e o coletivo, a competição e a cooperação, entre o 
desenvolvimento e a proteção, retratando nitidamente o conflito de ideias presente 
nesta época. De outra forma, os constrangimentos são levantados novamente, 
como no PDI 1978, porém, as desigualdades resultantes destes constrangimentos 
são maculadas em função do bem coletivo, e ainda assim veladas por consensos 
pré-estabelecidos. 
2.4.3 Plano de Desenvolvimento Integrado de 2006 
O PDI 2006 é visto como uma revisão do planejamento. Segundo representante da 
COMEC (informação verbal)91, este plano é a adequação do PDI 2001-2002 para a 
realidade das práticas institucionais da coordenação metropolitana. Cabe ressaltar 
que o PDI anterior (2001-2002) acabou não sendo utilizado como planejamento 
metropolitano, desta forma, esta revisão assume parte do levantamento de dados 
anterior adequando no tempo e restringe o planejamento nas suas bases físico 
territoriais novamente. Por ser também considerado como somente uma 
adequação, não são feitas reuniões participativas para a construção deste 
planejamento. 
A perspectiva da coordenação metropolitana enquanto instituição com atuação 
restrita, a qual tem em seu escopo a organização do espaço metropolitano, acabou 
por demarcar a fundamentação para a adequação deste PDI. Vinculando direta e 
unicamente o planejamento de desenvolvimento integrado da RMC à organização 
 
                                                            
 
91 Informação fornecida por Maria Luiza Malucelli Araújo Coordenadora de Planejamento da COMEC em agosto 
de 2011. 
92 
 
 
 
do espaço metropolitano pela COMEC, o que atribui conotação de plano setorial ao 
invés de um plano de desenvolvimento. 
Para tanto, não são formuladas teorizações metodológicas sobre o modelo de 
planejamento. A orientação da construção do PDI 2006 se dá através do uso de 
metodologia para o cálculo de demanda de uso e ocupação do solo futura. Para isso 
a organização da proposta é dividida em duas partes: i) condições estruturantes da 
proposta e ii) proposta. Esse trabalho tem foco no uso e ocupação do solo 
metropolitano frente às “condicionantes”, portanto um planejamento focado na 
questão estritamente territorial. 
As condições estruturantes tratam de um arcabouço de informações, que foram 
selecionadas para a elaboração da proposta e organizadas segundo duas partes: (i) 
a primeira consiste em determinar “os elementos que condicionam92 as formas de 
ocupação do espaço” no processo de crescimento e expansão da área 
metropolitana, e (ii) a segunda em estimar “a demanda93 por ocupação de novas 
áreas”, derivada de um crescimento populacional e econômico previsto para 
acontecer nas próximas décadas (COMEC, 2006). 
Tais elementos estruturam a proposta para o ordenamento do território 
metropolitano, de acordo com os seguintes tópicos: (i) os objetivos a serem 
atingidos; (ii) a linha estratégica adotada, com base nas quais encontram-se 
delineadas as diretrizes de ordenamento territorial; e (iii) finalmente, as ações 
necessárias para a consolidação de tais diretrizes. 
No estudo realizado no PDI 2006 afirma que: 
A organização da ocupação do espaço regional está diretamente 
relacionada com transformações da dinâmica urbana e das condições 
econômicas, sociais e institucionais da RMC, ao passo que é condicionada 
pelas características físicas e bióticas do território e por suas restrições 
legais existentes. Ainda que o espaço regional seja ocupado por uma 
aglomeração humana em constante mutação (que cresce, migra e se 
 
                                                            
 
92 Física/biótica, legal e de sistema viário e logística que constituem as condições territoriais a partir das quais 
são formadas as propostas; 
93 Áreas necessárias para a ocupação urbana futura, relacionada com o espaço demandado pela população a 
ser abrigada na região. 
93 
 
 
 
transforma), moldável a condicionantes preexistentes, e que procura os 
caminhos mais fáceis (acessibilidade), em busca de áreas com melhores 
condições não somente do ponto de vista da aptidão à ocupação, mas 
também de logística e infraestrutura (COMEC, 2006, p.151). 
Para o diagnóstico do PDI 2006 as condicionantes físicas e bióticas constituem-se 
nos aspectos naturais que restringem ou possibilitam a ocupação do território, 
referentes principalmente às declividades, geologia e remanescentes florestais, ou 
seja, características resultantes das técnicas já demarcadas no planejamento físico-
territorial clássico. Desta forma, foram identificados dois limites nítidos (umbrais) à 
ocupação urbana, da mesma forma que no PDI 1978: (i) marcado a leste pela Serra 
do Mar e ao sul pela concentração de altas declividades; e ii) passando a noroeste e 
norte, definido pelo relevo acidentado, seguindo a oeste pela presença da Escarpa 
Devoniana. Da mesma maneira que foram considerados enquanto constrangimento 
para o desenvolvimento urbano em 1978, continuam demarcando a restritividade do 
avanço metropolitano. No caso a ocupação urbana, no “arco noroeste-oeste” da 
região, as estruturas rochosas da Escarpa Devoniana, demarcada como um degrau 
de grande extensão (norte-sul) em uma paisagem onde predominam os campos 
entremeados pelas capoeiras e florestas. 
Apresenta-se também como forte restrição à ocupação da planície aluvial das calhas 
do rio Iguaçu, que nasce a nordeste de Curitiba, com um leque de nascentes que 
atinge desde a Serra do Mar até a área karstica94 ao norte, contorna a capital na 
direção sul e segue para o oeste, como o principal “corredor de biodiversidade” do 
Estado. De acordo com o plano, apesar de o Rio Iguaçu constituir a primeira barreira 
física à urbanização, basta transpô-la para que se encontrem novamente extensas 
áreas próprias para ocupação, como pode-se verificar nas porções localizadas no 
“arco sudeste-sul” em relação a Curitiba (COMEC, 2006). 
 
                                                            
 
94 A paisagem karstica é caracterizada segundo White (1988, p. 4), por depressões fechadas de vários tamanhos 
e arranjos; drenagens descontínuas em superfície, e cavernas e sistemas de drenagens subterrâneas. Alguns 
terrenos cársticos são um conjunto de formas rugosas composto de depressões profundas, torres isoladas e 
colunas pontiagudas. Outras podem ser planos suaves, recobertas com solo, com talvez apenas delicadas 
depressões que as denominem carste. 
94 
 
 
 
As áreas aptas à agricultura coincidem com as áreas indicadas como de baixa ou 
média fragilidade para a ocupação urbana. Já as indicadas como inaptas são 
aquelas que têm alto grau de fragilidade para ocupação urbana e são indicadas para 
a proteção do seu estado atual. Assim sendo, não existem inovações nestes 
levantamentos, somente a demarcação do que historicamente já havia sido 
considerado enquanto bom ou não para o uso quer seja urbano ou agrícola. 
As mesmas questões apontadas desde o primeiro plano (PDI 1978) são reforçadas 
em 2001-2002, e também aqui, onde o crescimento da metrópole tem 
constrangimentos que são de ordem ambiental, alguns já transformados em uma 
representação legal, e de certa maneira, orientam o “bom” desenvolvimento da dela. 
Historicamente foram propostos instrumentos para que houvesse a proteção do leito 
do rio Iguaçu, como as APAs (do Iraí e do Piraquara) na cabeceira e também o 
Parque Metropolitano do Iguaçu. Porém, estas estratégias não foram suficientes 
para evitar a sua ocupação. 
A figura na sequência representa a demarcação do que aqui é considerado como 
constrangimentos naturais para o planejamento metropolitano, no PDI chamados de 
“umbrais para a urbanização”. 
.95 
 
 
 
 
 
Figura 6: Condicionantes à ocupação urbana 2006 
Fonte: COMEC, 2006 
 
Com relação aos constrangimentos95 de cunho legal, em relação aos municípios, 
são decorrentes, principalmente, da questão de perímetro urbano e leis de uso e 
ocupação do solo. Já os aspectos estaduais estão intimamente ligados à questão de 
proteção do ambiente (natureza), que se refere, principalmente, a um bem comum 
que ultrapassaria as questões de um único município. Principalmente no tocante às 
áreas de interesse de manancial de abastecimento, delimitadas de acordo com o 
interesse na disposição da água para consumo metropolitano. Desta forma, os 
constrangimentos identificados são as Unidades Territoriais de Planejamento - 
UTPs96, as Áreas de Proteção Ambiental APAs (vinculadas à proteção dos 
 
                                                            
 
95 No PDI de 2006 são chamados de “condicionantes legais”. 
96 Conceitualmente a UTP surgiu da necessidade de ordenar parcelas do território compostas pela sub-bacias 
contribuintes dos mananciais, que abrangiam um ou mais municípios e que estavam sob forte pressão por 
ocupação urbana. É o instrumento normativo mais relevante criado pela Lei Estadual n.° 12.248,198 no contexto 
das restrições legais à ocupação antrópica. 
96 
 
 
 
mananciais), as Unidades de Conservação e outras legislações vinculadas à 
proteção ambiental. 
As UTPs são compostas por algumas sub-bacias contribuintes de interesse da 
Região Metropolitana, com o objetivo de assegurar condições ambientais adequadas 
à preservação dos mananciais, mediante a preservação e recuperação do ambiente 
natural e urbano e efetivo controle de processos de degradação e de poluição 
(HARDT et al. 2008). Segundo o PDI 2001 a diferença entre UTP e a APA é o grau 
de restritividade, onde as UTPs acabam por ser mais flexíveis ao processo de 
ocupação humana. 
As cinco97 UTPs que já haviam sido delimitadas, agora assumem uma importância 
maior por tratar de ordenamento do uso do solo metropolitano. Esta proposta 
relativamente nova de Áreas de Proteção (UTP), elaborada tendo em vista os 
ajustes necessários no conjunto de bacias hidrográficas com interesse para 
abastecimento, e as propostas colocadas pela Lei Estadual n.° 12.248/9898, como a 
inclusão das áreas urbanas na área de interesse de proteção, mudam a relação 
entre estado e município na aprovação do uso e ocupação do solo nestas áreas. A 
principal diferença entendida nesta relação é que, além dos demais órgãos 
governamentais, de acordo com demandas setoriais, são incorporados mais dois 
agentes nas decisões relativas às áreas demarcadas como de proteção, são estes: 
(i) COMEC e (ii) o Conselho Gestor dos Mananciais da Região Metropolitana de 
Curitiba. Mesmo sendo aspectos que já faziam parte do contexto do PDI 2001-2002, 
cabe ressaltar aqui novamente, devido à ênfase e importância que tais unidades 
assumem para a nova perspectiva de planejamento. 
 
                                                            
 
97 (i) UTP de Pinhais — localizada sobre a área urbana deste município conurbada com Curitiba, compreende 
parte da sub-bacia do rio Palmital e a sub-bacia do rio do Meio; (ii) UTP de Guarituba — localizada no município 
de Piraquara, compreende parte das bacias do Irai, Piraquara e Itaqui, abrange a maior ocupação irregular da 
RMC (Guarituba); (iii) UTP do Itaqui — localizada parte no município de Piraquara e parte no município de São 
José dos Pinhais, compreende porção significativa da bacia hidrográfica do rio Itaqui; (iv) UTP de Quatro Barras - 
localizada no município de Quatro Barras, abrange a sede urbana, e compreende parte da bacia hidrográfica do 
Capivari; e (v) UTP de Campo Magro - definida sobre a sede do município, nas nascentes do rio Verde, onde se 
encontram sobrepostos fortes condicionantes à ocupação oriundos das fragilidades à ocupação em área de 
carste. 
98 O sistema será melhor discutido no próximo capitulo ao tratar das “Leis de Proteção de Mananciais”. 
97 
 
 
 
Também fazem parte desta proposta, ao se tratar de constrangimentos de cunho 
legal, no entendimento dos planejadores: (i) as unidades de conservação, (ii) o 
Plano de Manejo Florestal da RMC - Decreto Estadual 5911 de 06 novembro de 
1989, (iii) as massas representativas de vegetação primária ou nos estágios 
avançado e médio de regeneração da Mata Atlântica99, (iv) as restrições 
determinadas pelo Código Florestal - Lei Federal n.° 4.771/63, e regulamentadas 
pela Resolução 302/2002 e 303/2002 do CONAMA e (v) Zoneamento de Uso e 
Ocupação do Solo da Região do Karst100 da RMC, elaborado pela COMEC em 2002. 
Com relação às condicionantes em virtude do sistema viário101, o plano define a 
existência de um sistema que dê suporte ao crescimento urbano do ponto de vista 
de acessibilidade viária. Pelas seguintes variáveis: (1.a) a distância de determinado 
ponto (ponto qualquer) ao centro da metrópole, e (1.b) a distância desse ponto a 
uma via pertencente ao sistema viário metropolitano definido no documento de 
diretrizes de gestão do sistema viário metropolitano aprovado no ano de 2000. 
Também foram consideradas como variáveis significativas a infra-estruturas de 
transporte de carga, no que tange a logística industrial, as distâncias dos diferentes 
Pontos da RMC em relação às seguintes estruturas de transporte de carga: (2.a) 
Anel de Contorno Interno Regional, (2.b) vias expressas, (2.c) ferrovia, (2d) 
aeroporto e (2.e) Porto de Paranaguá (COMEC, 2006). 
 
                                                            
 
99 Que sofrem restrições legais contidas no Decreto Federal n.° 750, de 10 de fevereiro de 1993, que dispõe 
sobre o corte, a exploração e a supressão de vegetação primária ou nos estágios avançado e médio de 
regeneração da Mata Atlântica. 
100 Destaca-se ainda a existência, ao norte do NUC, da formação cárstica caracterizada por alta fragilidade à 
ocupação, comprovada por meio de estudos realizados na última década. Coincidentemente, as condições 
físicas desta porção do território, composta por muitas dobraduras e altas declividades, constituíram o principal 
fator de desaceleração da ocupação urbana para o norte da RMC. A despeito disso, existe uma série de 
problemas nos municípios abrangidos pela formaçào cárstica, ocasionados principalmente pelo uso da água 
subterrânea para fins de abastecimento público sem critérios específicos, tornando emergencial a criação nessas 
áreas de mecanismos legais de orientação para o uso e a ocupação do solo. O zoneamento contemplou parte 
dos municípios de Curitiba, Campo Magro, Campo Largo, Almirante Tamandaré, Itaperuçu, Rio Branco do Sul, 
Colombo e Bocaiúva do Sul (COMEC, 2006). 
101 Segundo representante da COMEC mais do que o planejamento as diretrizes do sistema viário e a sua 
materialização, foi o que fez com que a RMC mantivesse formalmente as áreas consideradas enquanto de 
manancial com baixa ocupação urbana. 
98 
 
 
 
A segunda condição estruturadora da proposta trata da determinação das áreas 
necessárias para a ocupação urbana futura que está relacionada ao espaço a ser 
demandado pelo crescimento populacional102. As demandas por ocupação urbana 
do território estão diretamente relacionadas aos seus respectivos incrementos 
populacionais, orientadas por duas questões: i) Se a demanda por áreas requer o 
aumento de área a ser ocupada e ii) quanto é este aumento. 
Dentre as áreas para crescimento, há aquelas consideradas “multidirecionais” (a 
partir de Curitiba) em virtude dos ordenamentos territoriais municipais, pautados 
pelos vazios urbanos existentes, o que levaria o adensamento do tecido urbano em 
áreas já ocupadas, ou pela expansão da cidade sobre áreas rurais. Quanto à 
necessidade de novas áreas (além do núcleo central) neste planejamento é proposto 
que o crescimento seja “unidirecional” em virtude as áreas que não possuem 
zoneamentos de uso e ocupação do solo.Devendo ocorrer principalmente ao sul do 
entorno do núcleo central 
Em virtude desta metodologia, no PDI 2006, são propostos: (i) objetivos, (ii) 
estratégias, (iii) diretrizes e (iv) ações, para a efetivação do planejamento 
metropolitano. São elas: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
                                                            
 
102 Esta abordagem está focada nos municípios que conformam a mancha de urbanização contínua da RMC ou 
o núcleo urbano central. 
99 
 
 
 
 
 
Figura 7: Objetivos, estratégias e diretrizes do PDI 2006 
Fonte: PDI 2006 
 
Mesmo não tendo uma orientação metodológica explicitada na argumentação feita 
neste plano, o mesmo acaba tomando corpo sobre perspectivas do planejamento 
físico-territorial clássico. O plano demonstra uma preocupação maior com as 
questões de resolução dos problemas territoriais do que com outras questões 
ligadas à produção do espaço metropolitano, absorvendo como sentido principal a 
resolução de problemas da metrópole, com o assentamento da demanda frente aos 
Objetivos Estratégias Diretrizes Ações 
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i) Proteção, Conservação 
e Preservação do Meio 
Ambiente - esta linha 
estratégica consubstancia 
os objetivos i) e ii) e se 
sustenta na efetividade 
dos instrumentos de 
gestão territorial 
existentes. 
 i) Consolidação do 
Sistema Integrado de 
Gestão e Proteção dos 
Mananciais — SIGPROM, 
instituído pela Lei 
Estadual no 12.248/98; 
ii) Regulamentação no 
âmbito estadual, das 
exigências legislativas 
federais referentes ao 
parcelamento urbano e 
licenciamento ambiental; e 
iii) Consolidação do 
aparato lega e 
instrumentos existentes 
de proteção, conservação 
e preservação ambiental. 
i) Aprovação da nova proposta de lei delimitação das 
áreas destinadas à proteção dos mananciais de 
abastecimento; 
 ii) Consolidação dos instrumentos previstos pela Lei 
Estadual n° 1224/98 destinada à proteção dos 
mananciais de abastecimento público da RMC; 
iii) Infra-estruturação de esgotamento sanitário 
prioritariamente sobre as áreas urbanas com ocupação 
nas áreas destinadas à proteção dos mananciais de 
abastecimento público; 
iv) Promoção da relocação de famílias instaladas em 
áreas inadequadas à ocupação, priorizando as 
localizadas nas áreas de uso controlado sobre 
manancial subterrâneo e superficial; 
v) Estudo e implementação de mecanismos que atuem 
na consolidação de um manejo rural sustentado em 
áreas de mananciais de abastecimento público; 
vi) Regulamentação, no âmbito estadual da emissão 
da anuência prévia da COMEC; 
vii) Regulamentação dos empreendimentos 
urbanísticos, na forma de condomínios horizontais e 
de empreendimentos industriais; 
 viii) Promoção da compatibilização das legislações 
municipais de uso e ocupação do solo com as 
diretrizes estaduais oriundas do plano de uso e 
ocupação do solo da área de interesse do Carste; 
ix) Consolidação dos instrumentos previstos por lei 
para as áreas definidas como ambiental mente 
protegidas; 
x) instituição de um instrumento legal de proteção das 
várzeas do Iguaçu; 
xi) Estudo e implantação de mecanismos de 
desfragmentarão florística, integrando a conservação 
das áreas protegidas e o manejo florestal sustentado. 
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ii) Ordenamento da 
Expansão e do 
Crescimento Urbano - 
esta linha estratégica se 
sustenta na escolha de 
um cenário futuro 
considerando a) as áreas 
possíveis de serem 
ocupadas a partir das 
condicionantes físicas, 
bióticas e legais e b) a 
estimativa da demanda de 
áreas para ocupação 
urbana, tendo em vista o 
crescimento populacional. 
i) Estimulo ao 
adensamento e à 
ocupação de vazios 
urbanos; 
 ii) direcionamento das 
futuras ocupações para as 
áreas do território 
metropolitano com maior 
aptidão e menor restrição; 
iii) Indicação das áreas 
dotadas de condições 
adequadas para as 
atividades ligadas ao setor 
secundário; e 
iv) Estruturação viária 
adequada do território. 
i) Implementação de instrumentos que visem a 
ocupação de vazios urbanos e o adensamento das 
áreas de consolidação da ocupação; 
ii) Planejamento para a ocupação futura das áreas de 
expansão; 
iii) Incentivo à instalação das atividades ligadas ao 
setor secundário nas áreas dotadas de potencialidade 
logística e industrial, observando-se as restrições 
legais; e 
iv) Consolidação da nova proposta de diretrizes para o 
sistema vário da Região Metropolitana de Curitiba. 
100 
 
 
 
constrangimentos, sejam eles de natureza ambiental ou legal. Diferente do PDI 
2001-2002, que tinha em seu escopo a ideação do “desejo de metrópole”, mesmo 
podendo ser caracterizado como um “meta-plano” pela tentativa de agregação de 
conteúdos múltiplos. Portanto, é fácil observar o PDI 2006 como uma tentativa mais 
contida de planejamento, que tenta organizar a própria ação da COMEC, através da 
tentativa de solucionar problemas relacionados ao uso e ocupação do solo 
metropolitano e proteção ambiental vinculados aos “recursos” de interesse 
metropolitano. 
O foco pré-estabelecido em impedimentos ao crescimento urbano, dados pela 
caracterização de uma série de constrangimentos, ratifica o planejamento 
tecnocrata, através do qual se valoriza uma natureza pré-estabelecida e imutável. 
Assim como também a pouca ênfase no cidadão metropolitano faz com que esse 
plano seja para qualquer lugar, onde esta metrópole, do planejamento, torna-se 
apenas um campo de estratégias, melhores ou piores, de se estabelecer a vida do 
cidadão metropolitano delimitada por uma natureza que constrange a “vetores” de 
crescimentos específico e naturais. Desta forma, a relação estabelecida 
cultura/natureza é de oposição e cerceamento de ambos os lados, onde o homem 
degrada a natureza e a natureza restringe a vida humana. 
Em termos de ambientalização do planejamento, o recuo neste processo, pode ser 
observado pelo fato do planejamento não ter entrado em processos democráticos, 
mas sim ter se limitado a organizar os dados levantados no trabalho anterior (PDI 
2001-2002) para planejar a gestão do ordenamento de uso e ocupação do solo 
metropolitano pela COMEC. 
2.5 SÍNTESE E DESDOBRAMENTOS 
Com base no que até então foi discutido, pode-se afirmar que a intenção de se 
planejar a região não faz parte da prática efetiva da gestão da RMC, mas sim 
apenas do ideal e/ou vontade política de forma aleatória. Com isso, vale dizer que o 
planejamento acaba por não se tornar um instrumento, somente um 
estudo/diagnóstico da situação metropolitana, uma vez que nele não constam os 
101 
 
 
 
pactos do desenvolvimento regional, mas somente a vontade particular de um 
governo que escolhe se quer gerir com ou sem plano. 
Tais planos não desenvolvem uma instrumentalidade para a sua aplicação, mas de 
certa forma produzem uma organização de legislações, zoneamentos (UC, APA, 
UTP, etc) e outros instrumentos legais para um desenvolvimento integrado da 
região. Como é o caso das legislações nacionais e estaduais que tratam de 
mananciais, as delimitações de áreas protegidas, o manejo florestal e instrumentos 
de troca de potencial ecológico103. Pela falta da instrumentação, o plano acaba por 
não fazer sentido, já que com ou sem ele pode ser praticada a gestão metropolitana, 
havendo no plano unicamente uma listagem de diretrizes e ações possíveis de 
serem desenvolvidas. 
Mesmo os planos da metrópole, com estas e outras críticas a sua efetividade como 
planejamento, são considerados muitasvezes como apenas meras cartas de 
intenções. Neles constam pensamentos sobre o desenvolvimento regional e a visão 
da constituição da natureza em uma época especifica. Além do mais, com este 
planejamento há a intenção de se resolver o espaço metropolitano diante da crise 
ecológica e necessidade de proteção das “novas raridades”. Os planos assumem 
indiretamente papel de referência para outras ações governamentais na região. Com 
este olhar sobre o planejamento metropolitano, na sequência retomaremos alguns 
aspectos marcantes identificados na análise dos planos, para então discutir a visão 
de natureza contida nestes planejamentos. 
Na época de formulação do PDI de 1978, a dinâmica metropolitana ainda era lenta. 
Desta forma, principalmente em virtude da organização política da época, havia 
pretensão da organização do território como um jogo de tabuleiro, onde cada zona 
 
                                                            
 
103 Segundo Fanini, a Lei 12248/98 traz a inovação da troca do potencial ecológico, isto é, a troca de potencial 
construtivo pela doação de áreas impróprias para urbanização ao poder público. A sua implementação ocorreu 
desde 1998 e contemplou um plano de monitoramento e fiscalização, assim como um sistema de informações 
que viabilizou o permanente controle sobre elas, tanto do poder público como da sociedade civil organizada, 
através do Conselho Gestor dos Mananciais. “A Lei Estadual 12.248/98 demandou ainda a instalação de um 
novo modelo de tomada de decisões para a gestão dos mananciais hídricos da Região Metropolitana com a 
criação do Conselho Gestor dos Mananciais. A COMEC tem importante papel na operacionalização do 
funcionamento do Conselho Gestor, exercendo os papéis de presidência e de sua secretaria executiva” (FANINI, 
2001, p.31). 
102 
 
 
 
ficava com uma função específica e, dependendo das suas qualidades e do conjunto 
sistêmico, a região trabalharia rumo ao equilíbrio. Este plano apresentava coerência 
em uma visão racional/técnica de ocupação da região metropolitana, porém, não 
atentava profundamente para a influência dinâmica econômica na produção do 
espaço. Como resultado deste planejamento metropolitano, produziu-se um ideário 
sobre a constituição de áreas de manancial de abastecimento público, o qual serviu 
como referência para a criação de instrumentos posteriores específicos voltados 
para a proteção da natureza. 
A partir da década de 80, a legislação urbanística e ambiental associada às crises 
econômicas do país repercutiu de forma profunda no espaço regional. Ao mesmo 
tempo em que se restringiu o parcelamento legal, intensificaram-se as ocupações de 
terra consideradas pelos planejadores como impróprias para a urbanização, quer por 
condições de risco, quer por situarem-se nas bacias hidrográficas dos mananciais de 
abastecimento da RMC. As áreas informais ocupam grandes parcelas a leste, em 
sítios considerados ambientalmente frágeis (13.286 unidades) implicando altas taxas 
de crescimento demográfico nesse compartimento regional, contrariando o 
planejado (COMEC, 2001). 
O PDI de 2001-2002 absorve a visão gerencial do planejamento com características 
de competição, cooperação e sustentabilidade, desenhando uma região 
metropolitana dividida em potencialidades locais e unida em função de uma 
competição global. A questão dos mananciais de abastecimento público ainda 
aparece como o pano de fundo da organização territorial da região metropolitana, no 
sentido de encontrar a melhor forma para a garantia da água barata no atendimento 
da população no futuro. Sendo assim, a sustentabilidade esperada para a região 
demandava, em grande parte, o interesse na proteção das águas superficiais e/ou 
subterrâneas, e a modernização regional para o desenvolvimento sustentável. As 
dificuldades enfrentadas neste planejamento estavam também em lidar com o 
fortalecimento do ente municipal e o enfraquecimento do governo regional. 
Para tanto, a aposta era de formulação de estratégias de valorização das 
peculiaridades que diferenciariam cada município no desenvolvimento, e o trabalho 
de cooperação ao tratar de aspectos de interesse comum. Ao encarar os 
103 
 
 
 
constrangimentos ambientais do local, o formato do desenvolvimento deveria ser 
alterado em prol do futuro compartilhado. Como resultado haveria a construção de 
um emaranhado de conceitos, no qual coexistem competição/cooperação, 
modernização/sustentabilidade, local/global em uma complexidade típica da visão 
contemporânea da ambientalização do planejamento no desenvolvimento capitalista. 
No âmbito no PDI 2006, as expectativas frente ao planejamento metropolitano têm 
uma preocupação muito mais territorial, deixando de lado as teorizações anteriores 
da funcionalidade metropolitana - quer seja em características sistêmicas ou 
complexas - para uma visão de demanda futura por terra, frente às necessidades, 
ainda, de se resolver a proteção de mananciais. Neste plano o interesse concentra-
se na dinâmica estabelecida em um núcleo central, onde as relações metropolitanas 
são mais intensas. Nele também é construída uma dinâmica relação entre a 
produção do espaço urbano e o encontro dela com constrangimentos ambientais já 
citados, onde as ações para dirimir esta problemática devem se concentrar no 
próprio planejamento. 
No que diz respeito ao contexto geral, o período do desenvolvimento dos planos é 
considerado uma época de mudanças de perspectivas das questões chamadas 
ambientais. Período esse marcado pelo fortalecimento dos movimentos 
ambientalistas e a formação de uma crise ecológica, o que gerou, entre outras 
coisas, um processo de ambientalização das relações sociais em diversas esferas. 
Com relação especificamente a ambientalização identificada no planejamento 
metropolitano, o PDI 2001-2002 traz consigo um arcabolso contemporâneo de 
conceitos que estão profundamente enraizados nos movimentos ambientalistas 
atuais. Sendo assim, elabora o futuro da região metropolitana em um ambiente 
complexo, global e prospectivo. 
O PDI 1978 transita em um ambiente técnico e sistêmico, vislumbrando o futuro 
onde haveria uma crise ecológica. Já o PDI de 2006, por ser extremamene fisico 
territorial, abarca uma visão do risco natural eminente, onde a técnica do planejador 
reconhece os constrangimentos de uso e ocupação nas suas diversas formas e, a 
partir disso, elabora uma proposta estritamente para uso e ocupação do solo 
metropolitano. 
104 
 
 
 
Ainda através da análise das três fases do planejamento metropolitano, dentre as 
possibilidades de leitura, surgem três visões de natureza que serão enfatizadas e 
através das quais os três planos, de certa forma, vislumbram a relação estabelecida 
e pretendida com a natureza: (i) uma visão de condicionamento do planejamento 
frente a aspectos físicos, biológicos e legais; (ii) uma visão de suporte físico natural 
frente ao crescimento metropolitano; e (iii) e uma visão de separação do espaço 
para a proteção ambiental. 
Com relação aos condicionantes ambientais levantados nos três planos, o 
condicionamento do PDI de 1978 encontra-se baseado nas áreas de manancial, a 
Serra do Mar na região leste, nas várzeas do Rio Iguaçu ao sul, como também, 
seguindo a oeste a Escarpa Devoniana, pontos estes encarados como 
condicionantes ambientais impeditivos da expansão urbana metropolitana. Esta 
visão aparece também quando no PDI 2001-2002 conclui-se que os rebatimentos 
territoriais dos diversos condicionantes físicoambientais e instrumentos legais 
“encontram-se refletidos na morfologia espacial atual da ocupação urbana da 
região”, e impedem a utilização intensiva dos terrenos para os usos do solo 
tipicamente urbanos (COMEC, 2001). Ou então no PDI 2006, ao tratar dos 
condicionantes nos quais busca determinar “os elementos que condicionam as 
formas de ocupação do espaço” no processo de crescimento e expansão daárea 
metropolitana, que neste contexto são de ordem física/biótica, legal e de sistema 
viário e logística, constituindo as condições territoriais a partir das quais são 
formadas as propostas. 
Esta leitura da visão de constrangimentos nos três planos remete ao que foi tratado 
por Alfred Schmidt (1983) sobre a questão do tempo nas relações entre os homens 
e as “leis da natureza”, que embora haja um distanciamento temporal de 28 anos do 
primeiro ao ultimo plano, a sociedade (planejadores) assume a mesma estrutura, 
expondo a região aos mesmos limitantes ambientais. Mesmo com a discussão sobre 
a RMC, quando se trata da sua conformação ecológico-espacial, a visão de relação 
estabelecida entre a produção do espaço metropolitano com a sua configuração 
prévia, formada por uma natureza, acaba por ser semelhante. Portanto, os avanços 
nas pesquisas e tecnologias não chegaram ao ponto em que a atuação do 
crescimento urbano nessas condições fosse determinante para uma mudança de 
105 
 
 
 
perspectiva frente a tais “leis da natureza” e seus fenômenos (rios, montanhas, etc.). 
Eles somente reforçam esta informação, o que determina, até certo ponto, 
concomitantemente, uma perspectiva de incerteza ao antecipar o risco ambiental e a 
construção da crise ecológica no planejamento metropolitano. 
Segundo a perspectiva de suporte, para o PDI 2001-2002, “a visão ambiental [...] 
tem o importante desafio de identificar os limites de suporte do meio físico às 
atividades antrópicas, garantindo a sua sustentabilidade” (COMEC, 2001, p.40). 
Nela estão presentes os temas referentes a recursos hídricos, principalmente 
mananciais, saneamento ambiental, a preservação da biodiversidade, das áreas 
verdes e dos recursos naturais de um modo geral, na formatação de um meio 
(ecológico) que receberá a interferencia da produção do espaço metropolitano, o 
qual tem uma limitação quase que pré-estabelecida, porém não conhecida, ou seja, 
são pensados na existencia de limites naturais de capacidade de suporte, porém, 
sem a mensuração destes. 
 Já, no PDI 2006 sob a égide da Lei Estadual n° 12.248,198, os zoneamentos seriam 
elaborados de forma a permitir maior flexibilização de uso e ocupação do solo sem, 
no entanto, extrapolar “a capacidade de suporte do território”, com vistas à 
sustentabilidade ambiental. Capacidade esta determinada pelas bacias 
hidrograficas, condições do solo, entre outras já mencionadas anteriormente como 
condicionantes ambientais (COMEC, 2006). 
Este meio ecológico-espacial “pressuposto” tem uma capacidade de sofrer 
alterações sem que haja uma desregulação ecológica até um certo limite, e sob este 
ideário se identifica a capacidade de suporte. Em ambos os estudos há uma crença 
no possível equacionamento entre o crescimento urbano e as questões relativas ao 
meio natural através do planejamento, no entendimento do equilibrio existente entre 
o uso e as condições materiais. Com relação ao contexto do PDI de 1978, a 
realidade metropolitana na época não trazia tantas preocupações, porém, ao 
demarcar a área leste como prioritária para a proteção dos mananciais trazia com 
essa proposta, a representação de fragilidade local ao adensamento mentropolitano. 
A questão da “capacidade de suporte” será melhor detalhada no próximo capítulo ao 
tratar as especificidades das APAs e sua condição de manutenção da qualidade 
106 
 
 
 
hidrica frente a ocupação. Porém, cabe ressaltar que não há identificações objetivas 
sobre qual seria a capacidade de suporte somente na maneira generalista 
apresentada. 
Na perspetiva idenfificada como separação do espaço para a criação da proteção da 
natureza, a ideia da produção do equilíbrio ecológico através de limites de uso do 
solo faz parte da estratégia de todos os três PDIs. Desde o primeiro deles, (PDI, 
1978) a indicação de áreas a serem protegidas é uma das principais ações aliada à 
regulação do equilibrio da região, juntamente com a incorporação dos diversos 
“espaços territoriais especialmente protegidos” que são retratados constantemente 
como constrangimentos pré-estabelecidos para um desenvolvimento regional. Desta 
forma, a separação do espaço metropolitano entre as áreas úteis ao uso urbano e as 
áreas reservadas a natureza torna-se uma constante. Dentre as principais 
separações ecológico-espaciais identificadas, há a criação das APAs, que serão 
discutidas especificamente no capítulo seguinte. 
A partir da identificação da conformação das três visões da natureza, um dos 
aspectos relevantes nesse debate é a forma pela qual se estabelece a relação com 
esta natureza nas propostas dos planos, já que como tratado anteriormente esta 
percepção retrata também a forma da relação entre “homens e homens e a 
natureza”, ou mesmo se refere a uma “relação primordial”. De antemão identifica-se 
nos planos analisados que a “natureza” é considerada um conjunto de recursos 
naturais que se encontra ameaçado pelas interferências humanas e que deveriam 
ser usados cautelosamente, tendo se em vista o bem estar das gerações futuras. 
Como também, de outra forma, por meio da construção do risco, através da 
identificação nesta natureza de constrangimentos ambientais impeditivos do uso e 
ocupação do solo, que de certa forma contribuem para o direcionamento da 
expansão urbana. Sendo assim, de maneira geral, a incerteza quanto ao futuro e a 
crise ecológica acabam por dar o tom da relação estabelecida nos planejamentos. 
Portanto, a identificação de propostas, desenvolvidas nos contextos dos planos, de 
relação entre os homens e com a natureza são pautadas no distanciamento, onde o 
homem vai até a terra para o uso da terra, vai até a água para o uso da água, mas o 
encontro não é permanente, e sim casual e/ou por demandas. O resultado é um 
107 
 
 
 
desencontro entre tempos do homem e tempos da natureza pela separação entre 
essas duas categorias e a criação de uma demanda e uma escassez a serem 
resolvidas independentemente. 
108 
 
 
 
3 TRANSFORMAÇÕES DA NATUREZA NA REGIÃO METROPOLITANA DE 
CURITIBA: A PRODUÇÃO DE DESIGUALDADE NO CASO DAS ÁREAS DE 
PROTEÇÃO AMBIENTAL DE PASSAÚNA, PIRAQUARA E IRAÍ. 
3.1 PRESERVAÇÃO E CONSERVAÇÃO: A SEPARAÇÃO DO ESPAÇO 
Os zoneamentos de uso e ocupação do solo, no formato racional funcionalista, 
apresentam-se como inscrição dos interesses e objetivos para com o espaço, com 
pretensão de organizá-lo em termos de função e perspectivas, ou seja, como 
instrumentos que catalisam a proteção da natureza no território de forma planejada. 
Pode-se dizer que com a delimitação das APAs Estaduais do Iraí, Passaúna e 
Piraquara pretende-se “construir um espaço a partir de um pré-existente”, ou seja, 
propõe-se uma “outra” forma de produção do espaço, que articule o existente com o 
pretendido. 
A “produção de um espaço a partir de um preexistente” inclui a articulação da 
técnica e do saber à gestão. Dessa feita, o modo de produção do espaço pelo 
Estado, através do planejamento, produz ou propõe produzir um novo espaço onde 
“o próprio Estado precisa desenvolver uma série de funções de modo a impedir as 
transgressões capazes de criar um novo espaço” (CARLOS, 1996, p.129). Assim, 
para manter a “proteção” de áreas, como das APAs, o Estado deve dispor de 
funções especificas a fim de garantir o tipo e densidade e forma de ocupação 
adequada ao pretendido. Para alcançar esta ambicionada conformação espacial, o 
zoneamento atualmente é um dos principais instrumentos de gestão estatal para o 
controle territorial, por meio de decisões pré-estabelecidas sobre as características 
futuras do espaço, como a sua “função social” e sua utilização, já que se constituiu 
como um dos mais importantes instrumentos urbanos de valorização e 
desvalorização material e simbólica do solo urbano. 
109 
 
 
 
Segundo a urbanista Sarah Feldman, ao estudar a inversão que ocorreu pelo uso do 
zoneamento104, o qual passa a ocuparo lugar do plano: 
O modelo de zoneamento faz referência a um modelo global de cidade 
(área urbana), um zoneamento que pretende se confundir com o plano 
passando a construir panaceia para todos os problemas da cidade. Ocupa o 
lugar do plano como estratégia de intervenção no espaço urbano, na 
medida em que passa a ser considerado, por si só, instrumento capaz de 
efetivar objetivos do plano (FELDMAN, 1997, p. 675). 
Para a autora, o discurso empregado para consolidação do instrumento é 
desenvolvido em um “saber codificado e decifrado por poucos” e seria pautado por 
três características: 
 (i) devido ao caráter compreensivo, o zoneamento é entendido como 
instrumento de planejamento que deve atuar como ordenador da utilização 
do solo urbano no conjunto da cidade; (ii) o zoneamento tem com ponto de 
partida que diferentes regras se aplicam a diferentes partes da cidade, de 
forma sistemática e não episódica; e, (iii) a nova postura explicita objetivos 
relacionados à proteção dos valores imobiliários, ou seja, o zoneamento é 
admitido como instrumento que controla os processos econômicos ligados à 
utilização do solo (FELDMAN, 1997, p. 678). 
Desta forma, o saber desenvolvido neste instrumento de planejamento torna-se 
gradativamente um saber específico, separado da vida cotidiana da população. Ao 
decifrar o espaço nas suas características atuais e vislumbrar um futuro desejado, o 
planejador orienta a produção através do zoneamento, demarca as ações 
pretendidas e produz novas territorialidades que estão distantes dos moradores e 
significadas por códigos de interesse da gestão. Situação que ocorre nas APAs, 
vinculadas à proteção de mananciais de abastecimento na RMC, onde o 
zoneamento assume o lugar do plano nestas áreas em específico e, ampliando esta 
questão, pode-se afirmar que assume o papel do próprio planejamento 
metropolitano. 
Assiste-se, portanto, a uma reorganização do espaço controlado pelo poder político 
que se afirma e coloca o Estado no centro da gestão das relações sociais de 
 
                                                            
 
104 Ao estudar o caso da cidade de São Paulo a autora discute o lugar que o zoneamento toma no planejamento, 
em uma relação em que este mesmo toma o lugar do plano. Mesmo sendo um estudo de caso para uma cidade 
determinada, as questões levantadas pela autora são muito pertinentes a outras cidades ou regiões brasileiras. 
Desta forma, entende-se que ocorre este processo de maneira similar no caso das APAs da RMC. 
110 
 
 
 
produção, pois sua atuação exige a dominação sobre as circunstâncias da vida 
social, ecológica e econômica, a manipulação generalizada, isto é, a realização do 
político como atividade produtiva (CARLOS, 1996). Desta forma, a atuação produtiva 
do Estado anseia a discriminação de parcelas das áreas planejadas como próprias 
de outros diversos tipos de produção. Cabe ressaltar que não se afirma aqui que ao 
construir-se o zoneamento o Estado está necessariamente produzindo a nova 
territorialidade, como se automaticamente mudasse a conformação do espaço, mas 
sim o que é pretendido ao se desenvolver o instrumento. 
Com isso, a ideia crescente, já utilizada anteriormente, porém que se fortalece com 
a ambientalização, é a da separação dos espaços não mercantis, quais sejam, como 
descrito na Constituição Federal (1988), “Espaços Territoriais e seus componentes a 
serem Especialmente Protegidos” e, mais recentemente, em 2000, categorizado 
pelo Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) como “Unidades de 
Conservação”, além da criação de zonas urbanas com características e 
funcionalidades de proteção da natureza. As áreas são separadas de acordo com a 
categoria proposta, não somente com a finalidade de usufruto humano ou beleza 
cênica, mas também em um sentido de “equilíbrio ecológico”, caracterizando uma 
funcionalidade de outra forma de uso, o que é também proposto como o uso que faz 
o contrapeso à urbanização/industrialização. No caso das APAs, esta unidade de 
conservação não isola o uso direto, mas através do zoneamento isola algumas 
áreas como espaços não mercantis. 
Sendo assim, este processo de ampliação das áreas verdes nas cidades e/ou 
regiões, além de questões de paisagismo e embelezamento que são historicamente 
incorporados no urbanismo, traz consigo atualmente, de forma mais incisiva, o 
equilíbrio ecológico que deve haver para garantir a “capacidade de suporte”105 de 
algumas áreas que são consideradas como frágeis. A capacidade de suporte 
 
                                                            
 
105“ [...] o que é conhecido como capacidade de suporte é atingido quando toda a energia disponível que entra é 
necessária para sustentar todas as estruturas e funções básicas, ou seja, quando a produção é igual a 
manutenção respiratória” (ODUM, BARRETT, 2007, p.128). ou “o numero de indivíduos numa população que os 
recursos de um habitat pode sustentar; a assíntota ou o platô de equação logística e de outras equações 
sigmóides para o crescimento populacional” (RICKLEFS, 2003, p. 481) 
111 
 
 
 
também oriunda da Ecologia106 enquanto campo disciplinar, do âmbito das ciências 
biológicas, busca retratar a vida de populações frente a “incertezas ambientais”. A 
incorporação do conceito no planejamento urbano busca dar conta da ligação da 
urbanização frente às condições dos recursos naturais, que seja solo, topografia, 
água, biodiversidade, entre outros. 
Tal formulação (Capacidade de Suporte) é muito controvertida, conforme discussão 
do capitulo anterior, fazendo parte de um processo de cientificização do 
planejamento. Porém, a sua introdução nas metodologias de planejamentos urbanos 
e regionais ocorre na tentativa de reconhecer os efeitos da ocupação sobre o 
espaço, assim como também, as respostas deste espaço ao processo de ocupação. 
Ou seja, neste entendimento, da passagem do conceito da Biologia para o 
planejamento, houve a intenção de quantificar a ação e a reação da ocupação do 
espaço, onde haveria distinção dentro de uma mesma cidade em suportar o uso e 
ocupação do solo. A crítica sobre o uso deste tipo de conceituação, como 
mencionado anteriormente, encontra-se na homogeneização da ocupação, como se 
todos os homens fossem iguais, e com isso haveria a eliminação de uma série de 
variáveis que são parte desta ocupação, importantes para o reconhecimento cultural, 
social, político e ambiental do uso do solo. 
Antes de dar continuidade a discussão sobre o efeito da separação do espaço para 
a proteção da natureza, cabe abordar um pouco das lutas internas do movimento 
ambientalista sobre as perspectivas de “preservação” e “conservação” da natureza. 
Tais perspectivas fazem parte da construção do ambientalismo contemporâneo, 
onde em um período relativamente grande (1945 – 1961)107 construíram bases e 
valores de visão de mundo sobre a proteção de áreas. 
Segundo John McCormick (1964), foi na virada do século XX, nos Estados Unidos, 
que um movimento bipartido de preservacionistas de áreas virgens e de 
 
                                                            
 
106 Posteriormente a vertente ambientalista “Ecologia Profunda” se apropria deste conceito pra pensar também 
o social na relação com a natureza. 
107 Segundo John McCormick “o período entre 1943 e 1946 assistiu a ressurreição de duas iniciativas 
ambientalistas datadas de antes da Primeira Guerra Mundial (MCCORMICK, 1964, p 43). Sendo assim, este 
período pode ser considerado como de maior representatividade nestas discussões. 
112 
 
 
 
conservacionistas de recursos naturais começou a emergir. Desta forma, foram a 
expressão, respectivamente, do romantismo e do racionalismo nas discussões 
ambientais. A partir destas perspectivas, o ambientalismo, acima de tudo, mudou 
percepções sobre a vida e, principalmente, sobre o uso da natureza; em última 
análise, a própria produção do espaço e existência humana.Segundo as bases principiológicas, a perspectiva de preservação traz elementos 
influenciados pelo romantismo, aborda a natureza como essência, natureza original, 
intocada (McCormick, 1964). Lutava-se pelo direito da natureza onde os humanos 
eram vistos como mais uma das espécies, entre tantas outras. Desta forma, deveria 
existir uma ética com relação a todo tipo de vida e, sendo assim, a preservação da 
natureza é entendida como princípio ao qual se subordinam todos os outros, 
defendido pelos grupos ambientalistas mais radicais (CARDOSO, 2002). 
No âmbito da conservação, o elemento fundamental é a manutenção do recurso 
natural, atualmente muito vinculada a estratégias de “uso sustentável”. Segundo 
David Papper “os ideais conservacionistas de Pinchot108 de gestão ‘racional’ e 
‘eficiente’ constituíram uma maior plataforma política para o movimento político 
progressivo” (PAPPER, 1996, p.281). Porém, o movimento foi criticado por sua 
fundamentação baseada no projeto “baconiano” de administrar a natureza para 
ganho utilitário. Tal visão é defendida pelos “desenvolvimentistas”, que veem a 
natureza como “recurso”, ou seja, “retratam a proteção da natureza como um 
princípio subordinado às necessidades sociais” (CARDOSO, 2002, p.54). 
Tais perspectivas ecoam para os países do Hemisfério Sul sem a mesma força da 
polaridade, onde a grande questão das discussões, no caso do Brasil, por exemplo, 
está em equacionar o desenvolvimento com a proteção da natureza, como já 
mencionado anteriormente. As reuniões de cúpula internacionais focavam nas 
questões da pobreza dos países do sul e o reflexo causado sobre a “degradação 
ambiental”. Sendo assim, a conservação ganha força no ideário nacional, na 
 
                                                            
 
108 Gifford Pinchot foi o primeiro chefe do Serviço Florestal dos Estados Unidos (1905-1910), conhecido por 
reforma da gestão e desenvolvimento das florestas nos Estados Unidos e por defender a conservação de 
reservas e o uso racional. 
113 
 
 
 
perspectiva do desenvolvimento sustentável. Porém, ainda existem muitos conflitos 
entre o estabelecimento da preservação e moradia, principalmente em áreas 
estipuladas para a proteção ambiental que competem com a subsistência de 
comunidades tradicionais, como discute Carlos Diegues no livro “Mito Moderno da 
Natureza Intocada” (DIEGUES, 2001). 
Atualmente essas matrizes, preservacionistas e conservacionistas, se misturam em 
grande parte. Exemplo disso é o próprio Sistema Nacional de Unidades de 
Conservação (SNUC). Sendo assim, é possível encontrar princípios da preservação 
e conservação na justificativa da maioria das propostas de proteção ambiental, que 
embora considerada categoria geral, pretendem ser uma unidade de “proteção 
integral” ou então “uso sustentável”. Por meio do zoneamento interno destas áreas 
caracteriza-se o solo em diversas formas de intervenção, desde a direta, com o uso 
pela construção, até as indiretas, através da delimitação da proteção integral 
(isolamento do uso). Ou então a proposta de uso público, principalmente vinculado 
ao turismo, em áreas de preservação integral. No caso das APAs estudadas, são 
Unidades de Conservação de uso sustentável, com a especificidade de proteção dos 
mananciais de abastecimento público da RMC. 
Mais recentemente, o aprofundamento sobre a proteção da natureza, tem ganhado 
força e instrumentalidade com o desenvolvimento de “conhecimento científico” 
baseado em princípios elaborados pela “Biologia da Conservação” (área de estudo 
de biólogos e ecólogos), a qual elabora perspectivas sobre a delimitação de áreas 
em torno de tamanho, forma, diversidade ambiental, endemismos, conexão, 
fragmentação, manejo entre outros, criando um léxico específico em torno da 
proteção de áreas. 
A proteção da biodiversidade acaba por tornar-se uma das grandes bandeiras atuais 
quanto à criação de áreas protegidas. Esta diversidade é entendida como a variação 
das formas fenotípicas, genotípicas e paisagística existente no ambiente natural. O 
conhecimento e a categorização destas formas geram atualmente listas hierárquicas 
sobre locais de maior e menor biodiversidade, e com isso também os interesses 
nacionais e internacionais sobre a proteção desta natureza. 
114 
 
 
 
Outra questão importante dentro deste novo léxico formado é a tipologia das áreas 
protegidas, quer seja pelo tamanho em termos de hectares, forma do perímetro 
protegido, ou mesmo da estrutura vegetal interna e sua fragmentação florestal. Em 
tal foco do conhecimento estas questões são de importância devido às modificações 
internas da natureza, que são causadas pelo próprio formato de proteção, como é o 
caso das teorias criadas acerca do “efeito de borda109” e a “fragmentação 
florestal”110. Sendo assim, na Biologia da Conservação a produção da natureza é 
modificada também pelo formado de proteção estabelecido. Tal formato depende da 
relação estabelecida entre os homens e homens e a natureza especifica, por meio 
da moradia e economias vinculadas com essas áreas protegidas, e até mesmo a 
liberação das áreas do contato produtivo direto, com a separação, no território, de 
áreas exclusivamente para formas não-humanas. 
Dentre outras questões sobre esta emergência de conteúdo, está a evidente 
economicização da natureza, seja pela tipologia do estudo ou pela contabilidade 
produzida em termos de hectares protegidos e/ou número de espécies e genes, que 
cria superávits e déficits de natureza e é um dos principais problemas a serem 
enfrentados nesta intensa “distinção” de mundos entre o natural e o cultural. Uma 
das questões críticas neste sentido, é que ao estabelecer a proteção também se 
estabelece a não proteção, ou seja, as áreas que serão libertas da “natureza”, 
tornando-se produtivas, no sentido de “cultivadas” de forma intensiva. Esta visão 
econômica de mundo, onde há uma compensação do impacto causado através da 
criação de áreas livres dos humanos, distancia cada vez mais os homens do que é 
dito como natureza na visão ocidental hegemônica. 
A contradição expressa encontra-se associada à separação do espaço enquanto 
padrão independente; entre aquele que é vivido ou socializado e o que é puro e 
protegido, uma vez que a formação de espaços não mercantis tem grande influência 
 
                                                            
 
109 Esse tipo de efeito trata de mudança na composição da natureza encontrada nas bordas dos fragmentos 
decorrentes das mudanças das relações interna entre espécies, intermediadas pelas alterações na luminosidade, 
temperatura, umidade e velocidade do vento. 
110 Fragmento é entendido como um “pedaço de habitat” criado por meio da destruição “antropica” do ambiente 
natural onde estava anteriormente inserido (Ricklefs, 2003). 
115 
 
 
 
sobre os espaços mercantilizados através de valorização e desvalorização do capital 
imobiliário, da promoção conflitos sociais, e também ideacionais de planejamento e 
desejos para com as regiões. Onde há, por um lado, a crítica a um ambientalismo 
que serve como alavanca para segregação ecológico-espacial de populações de 
baixa renda e, por outro lado, criticas aos resultados “problemáticos” do uso de toda 
extensão do espaço urbano de forma massiva. 
Segundo David Harvey (1982), historicamente a evidente mistificação da natureza 
como um conceito de tempo livre, como algo a ser consumido durante as pausas 
recuperadoras daquilo que era, de fato, uma relação degradante com a natureza (o 
trabalho principalmente nas indústrias), foi um processo construído na produção das 
grandes cidades, e assim incorporado pelo planejamento urbano e regional através 
do afastamento e aproximação da natureza em decorrência do processo produtivo e 
cultural. Assim, segundo Harvey: 
Falar sobre relações com esta natureza é invocar visões de montanhas e 
rios, mares e lagos, florestas e campos, longeda imagem do carvão, da 
linha de montagem e da fábrica, onde esta sendo continua e realmente 
moldada à verdadeira transformação da natureza (HARVEY, 1982, p. 27). 
Com este pensamento, uma proposta da “formação de um novo meio ambiente no 
urbano” vai além da simples demarcação, ou seja, criação de algo simbólico, 
misterioso e/ou metafísico de interesse comum e igual para todos. Com a 
ambientalização a criação de um novo espaço urbano, ampliação das formas não 
“mercantis” e mercantilização da natureza, criam-se valores e usos e também se 
invertem algumas formações discursivas sobre a questão ambiental na pauta 
política. Através da crise ecológica ampliam-se os espaços não mercantis, 
ignorando-se muitas vezes a vida dos homens que habitam estes locais. 
Conforme tratado anteriormente, a transformação da natureza está determinada pela 
necessidade de uso e exploração, bem como pelos efeitos das relações sociais de 
produção sobre os modos e técnicas de aproveitamento desta natureza. Com isso o 
espaço carrega com ele a valoração da produção, assim como as formas de 
apropriação - o espaço, quando dividido na política urbana, separa espaços próprios 
(mercantis) e impróprios (não mercantis) para a intensificação do uso devido à 
116 
 
 
 
importância institucionalizada da constituição física e/ou biológica e interesses 
políticos econômicos - dessa forma, institui limites de uso e, por consequência, valor. 
No caso específico abordado neste texto, a delimitação de áreas de proteção 
ambiental (APAs) é a formação do elo entre as estratégias de proteção da natureza 
e a crise ambiental na RMC. As APAs, em sua base conceitual, vinculam-se aos 
princípios conservacionistas da racionalidade do uso e da sustentabilidade ambiental 
urbana. Esta proteção está baseada na reserva ambiental dos recursos hídricos e na 
garantia da instituição da capacidade de suporte hídrico para sustento do 
crescimento metropolitano. Desta forma, questões como poluição hídrica e escassez 
hídrica fazem parte do ideário que produz esta instrumentalidade para a RMC. Por 
outro lado, a proteção da natureza nas suas diversas formas, retratada pela 
proteção da biodiversidade, acaba por tornar-se um pano de fundo da demarcação 
do instrumento. Cabe ressaltar que tal instrumento (APA) é ainda muito questionado 
por preservacionistas, os quais questionam a efetividade da unidade de 
conservação. 
3.2 A INCERTEZA ASSOCIADA À PROTEÇÃO DA ÁGUA: DEGRADAÇÃO E 
ESCASSEZ 
Atualmente a bacia hidrográfica111 é tomada como uma “nova territorialidade” para o 
planejamento de áreas protegidas, bem como utilizada no planejamento urbano. É 
considerada uma divisão “natural” do espaço, desenhada pelos movimentos 
superficiais das águas na drenagem de um rio principal e seus afluentes, 
subafluentes - perenes e/ou temporários - e nascentes. Configuração espacial que 
hoje adquire relevância para a gestão/análise dos “impactos” causados pelas 
atividades humanas, já que se configura em uma dimensão definida para efetuar 
estudos/controle. 
 
                                                            
 
111 Área extensa e deprimida para onde correm os rios que drenam as áreas adjacentes. Total de drenagem que 
alimenta uma determinada rede hidrográfica; espaço geográfico de sustentação dos fluxos d´água de um sistema 
fluvial hierarquizado. 
117 
 
 
 
Dentre outras questões, na análise de manancial de abastecimento público esta 
territorialidade incorpora o experimento da observação de quanto de “material” é 
carreado e/ou absorvido pela drenagem de um metabolismo112 hidrológico, ou seja, 
as alterações nas dinâmicas dos ecossistemas através das modificações na 
quantidade e qualidade de nutrientes que são liberados pelas atividades humanas. 
Esta territorialidade é questionada muitas vezes por permitir e/ou facilitar a 
naturalização e despolitização do território, quando do seu planejamento e gestão, 
pois na maioria das vezes difere da divisão dos bairros, municípios e mesmo 
estados. Ou seja, esta divisão por bacias hidrográficas é muitas vezes diferente do 
que é vivido e socializado pelas pessoas, não se encontrando a referência do 
“morador da bacia hidrográfica” nem, ao menos, a territorialidade jurídica já 
convencionada. 
No caso particular de manancial de abastecimento público (nas APAs da RMC), a 
delimitação de áreas de proteção, em grande parte, é baseada nesta visão espacial 
em que um determinado grupo de vertentes move-se por canais até a calha 
principal, onde é produzido o reservatório. Toda a água produzida pelo metabolismo 
na bacia hidrográfica fará parte dos cuidados para a existência do “recurso” dentro 
dos princípios econômicos de proximidade e de qualidade para o abastecimento 
público. Porém, estas bacias ao mesmo tempo em que são naturais, também são 
produzidas pela escolha dos afluentes e localização da construção dos reservatórios 
e, assim sendo, fazem parte das discussões políticas do planejamento. 
Apesar de outras questões alcançarem relevância mundial, nas discussões atuais 
relacionadas ao planejamento, como a biodiversidade, resíduos urbanos e 
aquecimento global, a água ainda é um componente (tema) que mobiliza ideias e 
temores em razão de seu vinculo direto com a composição física do corpo humano, 
 
                                                            
 
112 O conceito de metabolismo foi cunhado na química e na biologia no inicio do século XIX com o objetivo de 
estudar os processos químicos dos organismos, suas operações biológicas e a interação com o meio. Para Brett 
Clark e John Bellamy Foster (2010), Marx incorporou esse conceito de forma mais ampla, o que possibilitou 
engajar-se numa análise metabólica da relação dialética entre natureza e sociedade. Ou seja, reconhecer que os 
ecossistemas incorporam processos regulatórios específicos que envolvem complexas relações históricas de 
intercambio que auxiliam em suas regeneração e continuidade. Devido à interpenetração entre natureza e 
sociedade, os “humanos” têm o potencial e a habilidade de alterar as condições naturais postas de maneira que 
ultrapassem as barreiras naturais e superem a reprodução de sistemas naturais. 
118 
 
 
 
seus símbolos e as atividades produtivas de extração, cultivo e transformação, em 
uma proximidade com a vida cotidiana, o que, segundo Carlos W. Porto-Gonçalves, 
também ocorre porque: 
O ciclo da água não é externo a cada um de nós, (...) o homem contém em 
seu corpo a média de 70% de água, (...) a agricultura é responsável pelo 
consumo de 70% da água de superfície no planeta (...) e em todo o mundo 
a indústria é responsável pelo consumo de 20% da água superficial 
(PORTO-GONÇALVES, 2004 p. 151). 
Através desta leitura incorporam-se os modos de produção, a vida cotidiana e o 
sistema político no ciclo da água, onde a qualidade e o uso do elemento são parte 
da relação entre sociedade e natureza. Principalmente neste período atual, onde os 
problemas ambientais se tornam crescentes, considerados como “problemas 
dos/para os homens” e, consequentemente, o número maior de conflitos reais e 
potenciais na gerência/regulamentação ecológico-espaciais prova ser um desafio 
para a gestão pública e o planejamento metropolitano. 
Em tal relação pretendida, entre o planejamento urbano/metropolitano e as águas, 
duas questões são frequentemente abordadas como de importância: (i) a 
degradação através da poluição por agentes orgânicos e químicos e (ii) a possível 
escassez do chamado “recurso hídrico”. Ou seja, a concentração superior a padrões 
pré-estabelecidos113 de agentes orgânicos e químicos, vindos principalmente do 
esgotamento sanitário, resíduos sólidos urbanos e resultantes da agricultura e/ou 
indústria e o desaparecimento das águas potáveis por diminuição gradual nos 
metabolismos ecológico-espaciais decorrentes de mudanças ambientais. 
Porém, ao mesmo tempo em que se criaram os padrões sociais daqualidade da 
água, criou-se juntamente a não-qualidade (poluição). Assim, a partir do momento 
em que se identificou o que é considerado próprio para o consumo, identificou-se o 
que não é próprio, ou bom, em termos de quantidades de orgânicos e/ou químicos 
“permitidos” para o consumo humano, deste modo, entendidos como concentração 
 
                                                            
 
113 Resolução do CONAMA n° 357 de 17 de março de 2005, a qual dispõe sobre a classificação dos corpos de 
água e diretrizes ambientais para o seu enquadramento, bem como estabelece as condições e padrões de 
lançamento de efluentes, e dá outras providências. 
119 
 
 
 
superior e danosa ao metabolismo humano, em uma perspectiva generalizada de 
homem. 
Segundo Brett Clark e John Bellamy Foster, em uma análise metabólica se 
reconhece que os “ecossistemas incorporam processos regulatórios específicos que 
envolvem complexas relações históricas de intercâmbio que auxiliam na sua 
regeneração e continuidade” (CLARK; FOSTER, 2010, p.23). Porém, de certa forma, 
no modelo capitalista de produção do espaço, como em uma metrópole, os 
nutrientes que eram essenciais para o solo em um processo de retroalimentação são 
acumulados como lixo, em uma relação complexa e conflitante entre campo e 
cidade, baseada comumente na retirada cumulativa de nutrientes dos solos rurais e 
a poluição das áreas urbanas. 
Se por um lado, nas áreas urbanas, a falta de saneamento ambiental e a liberação 
de esgoto doméstico produzem reações químicas e biológicas nos mananciais114, 
causando fenômenos como a “eutrofização”115, entre outros, por outro viés, nas 
áreas rurais, onde a atividade concentra-se na agricultura em um formato tradicional, 
os químicos utilizados para adubação, na tentativa de repor o que foi retirado pelo 
formato produtivo e também na contenção de pragas, têm causado problemas de 
liberação de poluentes químicos. Tais efeitos são introduzidos nas áreas de 
mananciais e incorporados no metabolismo hidrológico causando uma série de 
implicações sobre a qualidade da água. Assim entendido, haveria água, porém não 
própria para o consumo direto, necessitando de um processo de transformação 
deste “recurso” em próprio para ser consumido. 
Já na perspectiva de escassez, como tratado anteriormente, a água seria encarada 
como uma das “novas raridades”, e com isso surge a necessidade de proteção e 
regulação do seu uso. A quantidade da água, por diversos fatores, estaria 
 
                                                            
 
114 O processo de metropolização brasileiro criou uma rede de cidades próximas em função do desenvolvimento 
produtivo. Porém, pelo não acompanhamento da estrutura urbana de saneamento ambiental, muitos dos 
resíduos do esgotamento sanitário acabam sendo carreados pela micro e macro drenagem, retornando para o 
reservatório de abastecimento público. 
115 Aumento de nutrientes (principalmente ricos em nitrogênio e fósforo) em uma massa de água que produz uma 
superpopulação de algas e, por consequência, alteração na produção e reprodução daquele ambiente. 
120 
 
 
 
diminuindo em um processo histórico, tendendo à escassez ou desaparecimento. 
Essa discussão cara a muitos neomalthusianos, os quais acreditam que em 
decorrência do aumento populacional este “recurso natural” pode se tornar uma 
nova raridade. Parte da compreensão da água como um “recurso natural renovável, 
mas limitado"116, decorre desta perspectiva. 
Está discussão é pautada principalmente pela interferência social negativa no ciclo 
hidrológico117. Inicialmente pela diminuição das áreas verdes urbanas, que 
assumiriam a funcionalidade de evapotranspiração, além de permeabilização do solo 
e “filtro natural” no percurso até o lençol freático. Outra questão comumente 
levantada por técnicos se refere ao escasseamento do “recurso hídrico” através da 
perturbação nas chamadas “matas ciliares”, ou seja, a retirada da vegetação que 
protege as margens de “corpos de água”, a qual teria como funcionalidade de 
filtragem e regulação hídrica. Além dos aspectos anteriores, o adensamento urbano 
é apontado como um dos agentes mais problemáticos para a questão da escassez 
da água, já que diminui a possibilidade dela chegar ao lençol freático, sendo barrada 
pelas formas concretas criadas, assim como também intensificação do consumo. 
Porém, Erick Swyngedouw, em uma crítica à construção da ideia de escassez, 
propõe que a água é um dos recursos menos finitos no mundo ou abundante e 
praticamente inesgotável. A emergência faz parte de uma ideologia ambiental que 
persiste em representar a água como “inerentemente escassa” e, com isso, nutre 
uma lógica “mercantilizadora e privatista”: “Onde poderia haver limites locais ou 
regionais e problemas com qualidade e disponibilidade relativa, mas não haveria 
evidências de falta de água global” (SWYNGEDOUW, 1999, p. 40). 
 
                                                            
 
116 Segundo conceituação da ANEEL/ANA (2001), a água é considerada um recurso renovável devido à 
sua capacidade de se recompor em quantidade, principalmente pelas chuvas, e por sua capacidade de 
absorver poluentes. Porém, a classificação de recurso renovável para a água também é limitada pelo uso, que 
vai pressionar a sua disponibilidade pela quantidade existente e pela qualidade apresentada. 
117 “O ciclo hidrológico envolve o movimento da água dos oceanos (o maior reservatório) por evaporação para a 
atmosfera (o menor reservatório) e, posteriormente, pela precipitação (chuva) de volta para a superfície da Terra, 
com infiltração e escoamento nos continente e eventual retorno aos oceanos. Parte da chuva volta para o ar por 
evaporação e transpiração da vegetação” (ODUM & BARRETT, 2007, pg157). 
121 
 
 
 
Ainda em contrariedade ao discurso da escassez, Carlos W. Porto-Gonçalves 
discorre: 
O novo discurso da escassez nos diz que, embora o planeta tenha três de 
suas quatro partes da água, 97% desta área é coberta por oceanos e mares 
e, por ser salgada, não está disponível para o consumo (porém ignora que) 
toda água disponível para consumo é fruto da evapotranspiração dos mares 
e oceanos – cerca de 505.000 km3, ou seja, uma camada de 1,4 metros de 
espessura evapora anualmente dos oceanos, que embora salgados não 
transmitem sal na evaporação [...] ainda, que [apenas] 80% dessa água 
evapotranspirada precipita sobre suas próprias superfícies (PORTO-
GONÇALVES, 2004, p. 147). 
Desta forma, segundo a crítica apresentada, a população não corre o risco de ficar 
sem água e tal discurso é unicamente no sentido de criar/nutrir uma ideia de 
“escassez”, inserindo a água à lógica do capital na qual a privatização da produção e 
distribuição de serviços de saneamento, particularmente os sistemas urbanos de 
abastecimento de água, tornou-se uma arena importante em que empresas operam 
na busca pelo crescimento econômico e lucro pela distribuição e comercialização de 
água tratada (SWYNGEDOUW, 1999). 
De fato, a água, juntamente com outros valores públicos como códigos genéticos, 
diversidade biológica, ar puro e afins, estão rapidamente se tornando parte de tais 
estratégias de mercado. Ou seja, o que era abundante e de acesso irrestrito, que 
não fazia parte das relações econômicas, é incorporado a esse sistema e valorado 
por um equivalente em dinheiro através da criação da ideia de escassez. 
Em função da crescente preocupação sobre a importância vital da água para o 
desenvolvimento humano, principalmente urbano, as questões sobre ela têm 
ganhado importância na agenda ambiental, ao mesmo tempo em que o assunto é 
submetido à lógica do mercado, o que causa tensões entre o que é público e 
irrestrito e o que pode ser valorado. 
Desta forma, a água passa por um processo de mercantilização incorporada aos 
fluxos de capitais e transformada em mercadoria. Onde um clima de crise sanitária 
real, pendente ouimaginada toma conta das discussões relativas à proteção e uso 
das águas, isto é, a produção discursiva da incerteza de um desastre ecológico 
ligado à água não somente serve para facilitar futuros investimentos na expansão do 
122 
 
 
 
fornecimento de água, como também alimenta e apóia tentativas de limitação do uso 
não comercial (SWYNGEDOUW, 1999). 
Embora o entendimento desta ideologia de escassez resolva uma parte da “crise” da 
localização de mananciais urbanos, que se refere às estratégias de mercado para 
valoração da água, ela não resolve o problema da relação conflituosa entre 
produção do espaço urbano e existência e qualidade da água, principalmente nas 
regiões metropolitana. Sendo assim, a ideologia somente reforça a existência das 
desigualdades ecológico-espaciais nos modelos de produção urbano-
metropolitanos, que geram de forma concentrada resíduos maiores que o próprio 
ambiente pode absorver. 
Segundo Arlete M. Rodrigues (1998), o próprio processo de urbanização cria a 
“escassez localizada” da água, que não é uma escassez real, mas que provoca a 
destruição ou empobrecimento da qualidade dela. Isto ao mesmo tempo em que 
restringe o acesso por meio da poluição, também o torna possível unicamente 
através do mercado, no qual a contradição está imbricada em um modo de produção 
do espaço que produz e demanda uma concentração populacional urbana, cria a 
necessidade de captação de água cada vez mais distante do consumidor, e também 
o liberalismo de comércio da água no qual o Estado provedor se afasta cada vez 
mais. Neste aspecto, as questões da degradação e escassez se misturam e se 
confundem, uma vez que o modelo de urbanização limita o uso e consome a água, 
ou seja, a degradação e a escassez são localizadas e produzidas através do próprio 
processo de produção do espaço urbano-metropolitano contemporâneo. 
Tal questão chama atenção para a desigualdade ecológico-espacial, uma vez que o 
acesso à água potável só é um indicador de qualidade porque a “água limpa é 
escassa”, regionalmente falando, e nem todos têm acesso a ela. Dessa maneira, 
uma medida dessa qualidade contém em si sua própria contradição, pois quanto 
maior o crescimento urbano (do tipo que vem ocorrendo nas regiões metropolitanas 
brasileiras) mais rara e cara se torna a água potável (PEREIRA, 2001). 
123 
 
 
 
Fato este comum no modo de produção do espaço urbano brasileiro, que pode ser 
expresso por uma ideia de “desordem ecológica”118, a qual é caracterizada por 
alterações na produção e reprodução ecológica, em termos de tempo e espaço, por 
alterar a capacidade autorregenerativa119 da natureza, promovendo uma 
desregulação na qualidade e quantidade localizada de água. Desta forma, “água, 
como se infiltra em tudo – no ar, na terra, na agricultura, na indústria, na nossa casa, 
em nosso corpo - revela nossas contradições socioambientais talvez melhor do que 
qualquer outro tema” (PORTO-GONÇALVES, 2004, p.161). Onde o uso da água 
enquanto bem de consumo, essencial à vida e à liberação de efluentes faz parte do 
mesmo espaço, misturando-se e carecendo frequentes estratégias técnicas120 cada 
vez mais onerosas de separação. 
Tal contradição é expressa por uma concreta e histórica problemática existente nos 
rios urbanos brasileiros e a sua estreita relação com a vida nas cidades, com um 
passado de proximidade e um presente conflituoso. Tal questão retrata a relação 
complexa do rio que era via e suprimento nas áreas urbanas, e atualmente se tornou 
invasor e carreador de problemas, ou seja, as cidades que foram produzidas pela 
presença dos rios, atualmente apresentam problemas de coexistência construída 
pela relação de proximidade, canalização, drenagem e enchentes. 
Especificamente através desta problemática se identifica também a produção de 
desigualdades ecológico-espaciais, principalmente urbanas, de múltiplas escalas e 
com responsáveis muitas vezes bem definidos (ou apontados como responsáveis), 
seja pela falta de infraestrutura de esgoto, ou pelo uso de áreas consideradas como 
de “importância para mananciais” de abastecimento público. Os próprios efeitos da 
 
                                                            
 
118 Conceito utilizado por Carlos Walter Porto-Gonçalves para retratar a problemática relativa à água. Diz que 
“tudo indica que estamos imersos num complexo processo de desordem ecológica que mesmo diante de maior 
quantidade de água doce disponível sob a forma liquida, está produzindo um aumento de áreas desertificada e 
do numero de localidades submetidas a estresse hídrico, inclusive muitas das grandes cidades do mundo” 
(PORTO-GONÇALVES, 2004, p.161) 
119 Considerado como capacidade de resiliência, ou seja, a propriedade de um corpo de recuperar a sua forma 
original após sofrer choque ou deformação. 
120 Processo de controle da eutrofização de reservatórios, impedindo a intoxicação da água por algas, como 
também, o transporte e o tratamento da água para consumo humano. 
124 
 
 
 
proteção de mananciais têm gerado frequentemente um processo de ocupação 
irregular121 destas áreas, como poderá ser visto na análise das APAs da RMC, ou 
seja, ocupação sem as determinações de infraestrutura urbana e padrões 
construtivos pré-definidos. 
Em uma análise sobre limites ao desenvolvimento da Região Metropolitana de 
Curitiba impostos pela escassez de água, publicada pela Revista Técnica da 
SANEPAR os autores dizem que: 
O crescimento populacional sobre mananciais gera a impermeabilização do 
solo, remoção florestal, aumento da produção de lixo e esgoto e, 
eventualmente, a localização de aterros sanitários em mananciais; esta 
pressão traz efeitos em relação à qualidade da água. Para os mananciais 
urbanos os problemas de lixo e esgotamento sanitário são os que mais 
atuam para a degradação dos mesmos (ANDREOLI, et al., 1999a, p. 4). 
Segundo a argumentação produzida no PDI 2001-2002: 
A localização do Núcleo Urbano Central junto das cabeceiras da bacia 
hidrográfica do Iguaçu, onde situam-se os principais mananciais de 
abastecimento, acarreta de um lado a natural escassez de recursos hídricos 
e de outro lado, sérios conflitos entre a demanda de áreas estimadas à 
urbanização e a demanda de áreas destinadas à proteção dos mananciais 
(COMEC, 2001, p. 52). 
A RMC localiza-se nas cabeceiras das nascentes do rio Iguaçu, o que torna 
a escassez de água ainda mais considerável. As principais bacias de 
abastecimento atuais encontram-se confinadas entre os contrafortes da 
Serra do Mar e a área urbanizada da RMC, onde ocorrem os maiores 
índices pluviométricos quando comparados com os índices da região oeste 
ou sudoeste, e sofrem forte pressão por ocupação antrópica (COMEC, 
2001, p.100). 
Tal questão ressalta a problemática sobre os modos de ocupação do solo 
metropolitano, os conflitos com a ocupação irregular, as demandas por terras e as 
perspectivas frente ao atendimento de água. De outro modo, ainda mais enfático, o 
PDI 2006 direciona as ações metropolitanas para a priorização da implantação dos 
 
                                                            
 
121 Em virtude das leis do mercado, a valorização da terra urbana tem impedido o acesso das populações mais 
necessitadas às áreas formais e, segundo Edesio Fernandes, uma das principais caracteristicas da urbanizacao 
intensa no Brasil ao longo das ultimas décadas tem sido a ocupacao crescente de áreas de preservação 
permanente, áreas de mananciais, áreas non-aedificandi e outras áreas que contém valores ambientais. 
125 
 
 
 
instrumentos produzidos pelas legislações de proteção dos mananciais, conforme 
serão especificados posteriormente, no entendimento de que: 
Tendo em vista a possibilidade concreta da escassez de água doce no 
futuro e as situações de conflito oriundas de um crescimento urbano mal 
orientado e desatento às questões ambientais, esta nova proposta vai além 
dos limites hoje considerados comomanancial de abastecimento (COMEC, 
2006, p. 194). 
Tal questão demarca a perspectiva governamental que posiciona a RMC em um 
crescente aumento populacional, superior aos investimentos públicos no 
ordenamento do uso do solo e infraestrutura de saneamento ambiental, e ainda em 
uma situação de decrescimo quantitativo das águas disponviveis para o atendimento 
humano. 
Porém, mesmo com esta perspectiva de controle do uso do solo, tal instrumento não 
foi capaz de alterar os vetores de crescimento populacional por diversos motivos 
(que serão discutidos através das APAs), e que ainda manteve seu direcionamento 
para a região leste, região dos principais mananciais hídricos metropolitanos 
(HARDT, et al. 2008). Ou seja, existe um desencontro entre o processo planejado 
que separa os espaços para a proteção dos mananciais e a emergência da 
habitação metropolitana, os quais não são equacionados pelos planos regionais. 
Segundo texto da revista SANARE, produzida pela Companhia de Saneamento do 
Paraná (SANEPAR), sobre a delimitação do manancial de abastecimento público, 
uma das principais questões se refere aos custos de investimento e operacionais 
dos sistemas de abastecimento de água, onde as bacias mais distantes, em geral 
mais conservadas, demandam a construção de grandes adutoras e, em algumas 
situações, de grandes alturas manométricas (ANDREOLI, et al. 1999a). Esta 
situação existe na RMC, que dentre outras motivações, fez com que a implantação 
das áreas de proteção de mananciais (APA) ocorresse nas proximidades da capital, 
interagindo com a mancha de crescimento urbano-metropolitano. Sendo assim, no 
entremeio das múltiplas causas que interferem na configuração de uso e ocupação 
do solo na RMC, a delimitação pelo planejamento de APAs integra a mancha de 
crescimento metropolitano, configura-se como uma territorialidade importante de 
organização ecológico-espacial da região. 
126 
 
 
 
Portanto, considera-se que tal “responsabilidade” sobre o “uso indevido” dos 
mananciais é relativa, já que não há uma ação pensada e objetivada no sentido de 
liberação de poluentes em uma região considerada como de manancial de 
abastecimento, onde a ocupação de áreas, moradia popular de qualidade e 
saneamento são deveres do poder público em ordenar e prover. A transformação 
desta irregularidade em padrão tem sido motivo de preocupações e fruto de estudo, 
já que com isso há uma diminuição da responsabilidade pública dos deveres 
urbanos e sociais, como também a convivência dessas ocupações com enchentes e 
poluição doméstica e a criminalização torna-se crescente e evidente. 
Vários pesquisadores relacionados às questões de planejamento urbano-regional e 
ocupações irregulares (PEREIRA, 2002; MOURA, 2009; AMARAL & MENDONSA, 
2002; COMPANS, 2007; entre outros) afirmam que a própria criação dos 
instrumentos de proteção de manancial produziu um efeito inverso no modelo de 
produção atual, movendo os interesses do mercado imobiliário para outras áreas 
com o encarecimento das regiões nobres da capital e outros municípios mais 
valorizados, e a consequente desvalorização das áreas de proteção, causando 
assim a ocupação irregular de áreas consideradas como frágeis. 
Segundo Rosa Moura, (1998, 2009), um dos aspectos mais agravantes foi o fato de 
que a informalidade ocorreu em áreas que mais tarde iriam conviver com o dilema 
entre os vetores de crescimento e a preservação de mananciais para o 
abastecimento público. De acordo com Sônia B. Amaral e Francisco A. Mendonça 
(2002) em sua obra “Recursos hídricos e urbanização: a problemática da 
RMC/Curitiba-PR”, o papel centralizador da capital do Estado, com a urbanização 
baseada em planejamento funcionalista voltada para si, fez com que a 
metropolização ocorresse de forma desordenada, resultando em extensas áreas 
irregulares entre a cidade polo e os municípios vizinhos. Ainda segundo Rose 
Compans (2007), esta não é uma especificidade de nenhum local, mas um traço 
marcante da urbanização brasileira que levou a um quadro de “exclusão ambiental”, 
no qual os mais pobres suportam os riscos das condições físicas/ecológicas 
adversas ou da falta de saneamento básico. 
127 
 
 
 
Além disso, a estratégia da definição de restrição de uso pela criação de áreas de 
proteção ambiental, como instrumento de manutenção da qualidade das bacias 
hidrográfica, sem a implantação dos seus próprios instrumentos de monitoramento, 
como também, sem o acompanhamento de outras políticas habitacionais, sociais e 
econômicas, causam frequentemente o efeito inverso ao esperado. Ao invés de 
transformar as regiões desejadas de um ambiente protegido, isto gera a degradação 
pelo descompasso da política pública com as necessidades básicas da urbanização. 
Especificamente em relação às APAs, entende-se que a problemática reside em 
duas questões principais: (i) a concentração populacional versus a proteção do 
manancial e (ii) a questão da falta de infraestrutura básica de saneamento ambiental 
versus qualidade da água. Há assim a formação de constrangimentos para o 
planejamento entre proteção da água e “desenvolvimento” da cidade através de 
lutas por espaços proteção das águas e uso urbano. 
Dentro desta perspectiva, a delimitação de manancial de abastecimento público será 
entendida também como um dos constrangimentos para o planejamento das APAs. 
Constrangimento que, ao mesmo tempo em que é proposto pela proteção, também 
é um limitante para o crescimento da metrópole, conforme discutido no PDI 2006 
onde se trata da localização do núcleo central e das nascentes do rio Iguaçu. A 
disponibilidade dos recursos hídricos para o abastecimento público, da forma em 
que foi construída socialmente, em termos de quantidade e qualidade, torna-se um 
fator limitante para o desenvolvimento da região e, sendo assim, também se torna 
um constrangimento. 
Desta forma, entendemos que a constituição de APAs, no sentido de proteção de 
mananciais, faz parte desse arcabouço de desigualdades ecológico-espaciais 
produzidas pela separação de áreas de mananciais e não-mananciais. Por sua vez, 
essas desigualdades se exprimem pela explicitação de constrangimentos nos 
zoneamentos ecológico-econômicos (ZEEs), que são representados por meio do 
desenho estabelecido para cada zona. 
No contexto discutido até então nesta dissertação, o tema é importante no sentido 
de identificação das desigualdades especificas produzidas por ideações que criam 
áreas de proteção de manancial de abastecimento público (APAs). Estas relações 
128 
 
 
 
serão aprofundadas na sequência ao relacionar as leis e instrumentos 
especificamente no planejamento das APAs. 
3.3 AS LEIS E INSTRUMENTOS DE PROTEÇÃO DOS MANANCIAIS 
Com relação à legislação pertinente à proteção e manejo dos recursos hídricos, a 
Lei Federal nº 9.433/97 instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos e criou o 
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos com a finalidade de 
instituir uma sistemática e fundamentação legal superior para ser replicada conforme 
necessidades dos estados e municípios. 
Os fundamentos que norteiam esta legislação estão explícitos no Art. 1°, através dos 
seguintes incisos: 
(i) a água é um bem de domínio público; (ii) a água é um recurso natural 
limitado, dotado de valor econômico; (iii) em situações de escassez, o uso 
prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação de 
animais; (iv) a gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso 
múltiplo das águas; (v) a bacia hidrográfica é a unidade territorial para 
implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e atuação do 
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos; e (vi) a gestão 
dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação 
do Poder Publico, dos usuários e das comunidades (BRASIL, 1997). 
A “visão de natureza”, incorporada nesta legislação, retrata a ideiahegemônica 
sobre a finitude de recursos naturais, acionando a questão da escassez como 
balizadora das políticas públicas para “recursos hídricos”, recursos estes que devem 
ser valorizados e valorados. Ou seja, a interpretação do “recurso hídrico” como um 
bem limitado e sujeito a escassez é clara dentre os fundamentos previstos na lei. 
Além disso, está explícita no ato legislativo a vinculação imediata da escassez com o 
controle do uso pelo “valor econômico”, ou seja, a economicização da água é 
pautada pelo seu limite, bem como o controle do uso é diretamente vinculado à 
valoração econômica dada ao “recurso hídrico”. 
Tal questão encontra-se sob a perspectiva contemporânea da sustentabilidade dos 
recursos naturais e da crise ecológica. Esta natureza manejável e em constante 
risco de desaparecer acaba por não sustentar a vida do homem na terra, e é 
principalmente através desta visão de mundo que se torna importante a proteção. A 
129 
 
 
 
vinculação do eminente risco do desaparecimento do “recurso” à adoção do valor 
econômico retrata a estratégia de regulação do uso da água através do mercado, 
como abordado por Erick Swyngedouw (1999). 
Esta legislação é diretiva, estabelecendo critérios com o fim de pautar a elaboração 
de outras legislações de cunho federal, estadual e municipal. Dentre as principais 
questões destaca-se a proposta de instrumentação a ser desenvolvida, expressa no 
Art. 5°: 
(i) os Planos de Recursos Hídricos; (ii) o enquadramento dos corpos de 
água em classes, segundo os usos preponderantes da água; (iii) a outorga 
dos direitos de uso de recursos hídricos; (iv) a cobrança pelo uso de 
recursos hídricos; (v) a compensação a municípios; (vi) o Sistema de 
Informações sobre Recursos Hídricos (BRASIL, 1997). 
Esses instrumentos são replicados através de uma variedade de outros 
instrumentos, seja por meio da formulação de planos específicos, leis, resoluções, 
ou mesmo fazendo parte planos estaduais, metropolitanos e municipais de 
ordenamento e desenvolvimento do uso do solo. 
Além desta lei específica, o Código Florestal de 1965 (n.°1771/65)122 e a Lei Federal 
de Parcelamento do Solo de 1979 (n.°6766/79)123 e suas alterações (Lei Federal 
9.785/99), que embora não sejam legislações produzidas para a proteção da água, 
tiveram importante atuação nesta função, incrementaram a instrumentação para o 
controle no uso e ocupação do solo. A Lei de Parcelamento é mais vinculada à 
“Anuência Prévia” (urbana e ambiental) dos órgãos gestores no que se refere a 
qualquer parcelamento do solo urbano, e o Código Florestal foca o estabelecimento 
das “Áreas de Preservação Permanente (APP)”, que embora tenha sua utilização 
para fins urbanos muito questionada, faz parte do ideário do planejamento que se 
ambientalizou. 
No que se refere ao Estado do Paraná, institui-se a Política Estadual de Recursos 
Hídricos através da Lei Estadual nº 12726/1999, que vai ao encontro da legislação 
 
                                                            
 
122 Encontra-se em processo de revisão; 
123 Modificada por meio do Projeto de Lei 3057/2000; 
130 
 
 
 
federal, replicando em grande parte o seu conteúdo e preceitos com algumas 
especificações referentes à aplicação dos instrumentos e participação popular, o que 
não será analisado nesta dissertação. O Art. 32 da lei dispõe sobre a criação do 
“Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SEGR/PR)”, com os 
seguintes objetivos: 
(i) coordenar a gestão integrada das águas; (ii) arbitrar administrativamente 
os conflitos relacionados com os recursos hídricos; (iii) implementar a 
Política Estadual de Recursos Hídricos (PERH/PR); (iv) planejar, regular e 
controlar o uso, a preservação e a recuperação dos recursos hídricos e dos 
ecossistemas aquáticos do Estado; e (v) promover a cobrança pelos 
direitos de uso de recursos hídricos (PARANÁ, 1999). 
O referido instrumento concentra-se na gestão da disponibilidade quantitativa e 
qualitativa de “recursos hídricos” no Estado com objetivo de gerenciar a existência e 
o uso da água. 
No caso particular da RMC, em relação à questão de mananciais, o Estado editou o 
Decreto Estadual de nº 2.964, de 1980 (Decreto dos Mananciais124), que, dentre 
outras medidas, subordinou os investimentos públicos nas áreas delimitadas como 
prioritárias ao abastecimento público, à anuência do órgão metropolitano. 
Preocupação que está explícita desde a instituição da região metropolitana, 
principalmente na elaboração do PDI de 1978, isto é, antes das políticas federais e 
estaduais de recursos hídricos. Desta forma, é entendido pela gestão da COMEC 
atual (Informação verbal ao autor)125 como uma das únicas contribuições do PDI 
1978. 
Posteriormente, como parte das ações de fortalecimento da política de proteção de 
mananciais na RMC, elaborou-se em 31/07/1998 a Lei Estadual nº 12248/1998 a 
qual cria o arcabouço jurídico que regula a ação estatal com o Sistema Integrado de 
Gestão e Proteção dos Mananciais da RMC (SIGPROM/RMC). De acordo a COMEC 
 
                                                            
 
124 Este dispositivo teve importante função no controle desta ocupação até o início dos anos 90, quando se 
abandonou esta política, cedendo lugar as discussões relativas ao acesso de infra-estrutura (HARDT, et.al, 
2008). 
125 Informação fornecida por Maria Luiza Malucelli Araújo Coordenadora de Planejamento da COMEC em agosto 
de 2011. 
131 
 
 
 
(2011), a diferença entre o sistema estadual e o metropolitano é que “enquanto o 
SEGRH/PR concentra-se na disponibilidade quantitativa e qualitativa de recursos 
hídricos, o SIGPROM/RMC tem seu foco especializado em variáveis de uso e 
ocupação do solo”. Desta forma podem ser considerados complementares. 
Portanto, é considerado avanço no que diz respeito às formas de gestão do espaço 
metropolitano, com a aprovação do SIGPROM/RMC, em que se incorporam novos 
instrumentos que alteram o processo de gestão do espaço metropolitano, 
juntamente com a participação popular, que é resultado da corrente ideação da 
democratização do planejamento (planejamento participativo), já demarcado na 
legislação federal e estadual. 
Segundo o próprio site da COMEC, com a concepção dessa lei foram adotados 
novos conceitos de gestão do uso e ocupação do solo dos mananciais da RMC, a 
partir de necessidades identificadas, como: 
(...) tratamento diferenciado de áreas de manancial sob pressão por 
ocupação, compartilhamento do processo de decisão, entre Estado e 
Municípios, e a necessidade de um efetivo monitoramento e fiscalização do 
uso e ocupação do solo (COMEC, 2011). 
No Art. 1º da lei dos mananciais da RMC, dentre os objetivos, dispõe o inciso III 
sobre a necessidade de “compatibilizar ações de proteção ao meio ambiente e de 
preservação de mananciais de abastecimento público com política de uso e 
ocupação do solo e com o desenvolvimento socioeconômico, sem prejuízo dos 
demais usos múltiplos”. No inciso IV determina “empreender as ações de 
planejamento e gestão das bacias hidrográficas de mananciais, segundo preceitos 
de descentralização e participação do poder público, dos usuários e das 
comunidades” (PARANÁ, 1998). Tais incisos tratam do vínculo direto da proteção 
das águas metropolitanas com a organização do uso do solo nesta região delimitada 
(bacia hidrográfica). 
Sobre a instrumentação promovida pela lei, à ação pública sobre a questão da 
gestão e proteção dos mananciais se dá através: 
(i) da formação de um Conselho Gestor dos Mananciais da Região 
Metropolitana de Curitiba; (ii) criação de Unidades Territoriais de 
Planejamento – UTPs; (iii) produção de Plano de Proteção Ambiental e 
Reordenamento Territorial em Áreas de Proteção aos Mananciais; e (iv) 
132 
 
 
 
instituição do Fundo de Preservação Ambiental da Região Metropolitana de 
Curitiba (PARANÁ, 1998). 
Para a efetivação do sistema metropolitano são incorporadoscomo necessidades 
outros instrumentos, como delimitação de áreas e produção de planos. Como se 
denota na lei, não se considera a criação das APAs um dos instrumentos utilizados 
para a proteção dos mananciais; somente a criação de UTPs e a elaboração dos 
planos para estas áreas, muito em função de que as cinco APAs, que fazem parte 
da estratégia de proteção de mananciais atualmente já haviam sido criadas 
anteriormente a elaboração desta lei. As APAs foram instituídas por Decretos 
Estaduais no período de 1991 a 1996. Porém, mesmo não fazendo parte da 
instrumentação estabelecida pela lei de mananciais, as APAs acabam por ser 
incluídas na gestão dos mananciais metropolitanos como uma territorialidade mais 
restritiva na proteção destes. 
Cabe ressaltar aqui que segundo o PDI 2001, a diferença entre as APAs e UTPs, no 
caso da RMC, encontra-se somente no grau de restritividade, onde as primeiras são 
mais restritivas no que se refere às normas de uso e ocupação do solo. 
Para efeito da implementação das políticas públicas relacionadas ao “plano de 
proteção ambiental e reordenamento”, ou seja, a espacialização desta política 
pública, o art. 9º da lei trata como categorias de áreas de intervenção minimamente 
as seguintes: 
(i) Áreas de Restrição à Ocupação - de interesse de preservação com o 
objetivo de promover a recuperação e a conservação dos recursos naturais, 
assegurando a manutenção da biodiversidade e a conservação do 
ecossistema; (ii) Áreas de Ocupação Orientada - comprometidas com 
processos de parcelamento do solo [loteamentos urbanos], por processos 
de ocupação urbana, as áreas de transição entre as áreas rural e urbana, 
sujeitas à pressão de ocupação, que exijam a intervenção do poder público 
no sentido de minimizar os efeitos poluidores sobre os mananciais; (iii) 
Áreas de Urbanização Consolidada - de interesse de consolidação da 
ocupação urbana, saneando e recuperando as condições ambientais; e (iv) 
Áreas Rurais- as destinadas à produção agro-silvi-pastoril (PARANÁ, 1998). 
133 
 
 
 
Através destas categorias, propõe o recorte territorial para a elaboração dos 
zoneamentos das APAs126 e UTPs, com o qual o planejamento do uso do solo será 
espacializado. As categorias propostas pela norma jurídica estabelecem os formatos 
de relação entre a sociedade e natureza, e hierarquizam o espaço entre as maiores 
modificações promovidos pela urbanização consolidada até a menor modificação 
propostas para as áreas com restrições a ocupação. 
Neste sentido, no Art. 10, a norma dispõe sobre as características das “áreas de 
restrição à ocupação”. São estas: 
(i) as faixas de drenagem dos corpos d'água; (ii) as áreas cobertas por 
matas; (iii) as áreas com declividade superior a 30%; (iv) as áreas do 
entorno dos reservatórios; (v) as áreas sujeitas à inundação; e (vi) outras 
áreas de interesse a serem incluídas (PARANÁ, 1998). 
Características de áreas já respaldadas, em parte, pelo Código Florestal de 1965 e 
também pela Lei de Parcelamento n° 6766/79. Tais áreas são assumidas como 
frágeis e carentes de instituição de normas que impeçam o uso desordenado, 
garantindo assim a proteção das águas. 
Nesta lei (n°12248/98) argumenta-se que nas Áreas de Restrição à Ocupação 
somente serão permitidos usos e atividades que atendam aos requisitos mínimos 
necessários à manutenção da qualidade da água. E ainda que observadas as 
normas desta lei, poderão ser computadas no cálculo das áreas reservadas como as 
áreas de lazer em parcelamentos de solo, como reserva florestal ou para 
transferência de potencial construtivo127. 
As regulamentações dos zoneamentos ambientais das APAs e UTPs foram 
efetuadas através de Decretos Estaduais específicos, o que, segundo site da 
COMEC, “faz com que o município seja corresponsável no cumprimento dessas 
 
                                                            
 
126 Antes da Lei 12248/98, somente a APA do Passaúna tinha ZEE (DECRETO Nº 832 - 26/05/1995), o qual foi 
modificado em 2001 para compatibilização com a esta lei. 
127 O instrumento de troca de potencial construtivo por áreas de interesse público de preservação que podem 
acontecer consolidando o previsto no Código Florestal, no que se refere à faixa de preservação permanente ao 
longo das margens dos rios e outras áreas de restrição à ocupação. 
134 
 
 
 
normas urbanísticas e ambientais, a partir do pressuposto de que cabe ao Estado 
legislar supletivamente sobre as questões ambientais” (COMEC, 2011). 
Mesmo não sendo consideradas como instrumentos do sistema (Lei n°12248/98), as 
APAs têm maior aderência na gestão e proteção de mananciais atuais do que as 
próprias UTPs, pois a institucionalização das APAs foi feita nas bacias hidrográficas 
do entorno dos reservatórios e, por assim ser, são mais restritivas ao uso urbano. Já 
as UTPs retratam os mananciais futuros e mediam o uso mais restrito e o menos 
restrito, como proteção no entorno. 
A demarcação das Áreas de Proteção Ambiental (APA) é resultado da 
instrumentação estabelecida pela Política Nacional de Meio Ambiente de 1981, 
especificamente no inciso VI do Art. 9° da Lei n.°6.938/1981128, através da “criação 
de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público Federal, 
Estadual e Municipal, tais como áreas de proteção ambiental de relevante interesse 
ecológico e reservas extrativistas” (BRASIL, 1981). Também da Resolução 
CONAMA n°10/88 que resolve as APAs como unidades de conservação destinadas 
a proteger e conservar a qualidade ambiental e os sistemas naturais existentes, a 
melhoria da qualidade de vida da população local e a proteção dos ecossistemas 
regionais. Além disso, a norma também dispõe sobre questões de forma, restrições 
de uso e situação dominial das áreas instituídas como APAs. 
No caso da RMC, o interesse ecológico em seu formato geral é substituído pelo 
interesse específico de proteção dos mananciais, ou proteção da qualidade hídrica, 
mesmo que nos decretos sejam apontadas questões sobre “biodiversidade”, “fauna” 
e “flora”, tornam-se claros no desenvolvimento do instrumento seus limites com 
relação a tais temas. Ou seja, mesmo que na criação haja a perspectiva 
conservacionista, no seu aspecto mais amplo o efeito esperado é de manutenção do 
 
                                                            
 
128 O conceito é introduzido mais especificamente pela Lei Federal nº 7.804, 1989, que altera a Lei nº 6.938, de 
31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente. Além disso, pela introdução 
através da Constituição Federal de 1888, inciso III do Art. 225 que define “em todas as unidades da federação, 
espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão 
permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que 
justifiquem sua proteção”. Mais recentemente foi demarcado pelo Sistema Nacional de Unidades de 
Conservação (SNUC) como uma unidade de conservação de desenvolvimento sustentável, ou seja, que permite 
o uso e ocupação humana consorciado com a proteção ambiental. 
135 
 
 
 
“recurso hídrico”. O debate da questão será mais aprofundado quando tratadas as 
especificidades de cada APA nos próximos itens. 
O Decreto Estadual nº 3411/2008 é o mais atual a dispor sobre a delimitação das 
Áreas de Interesse de Mananciais de Abastecimento Público da Região 
Metropolitana de Curitiba, e sobre as diretrizes gerais para sua gestão. Neste 
decreto as Áreas de Interesse de Mananciais de Abastecimento Público da Região 
Metropolitana de Curitiba são entendidas como Áreas de Proteção aos Mananciais 
referenciadas na Lei Estadual nº 12248/1998. 
As diretrizes gerais para a gestão da Área de Interesse dos Mananciais de 
Abastecimento Público da RMC, expostas no Art. 6º, referem-se basicamente à 
efetivação dos instrumentos já expostos em outras leis, com destaquepara a 
implementação do Sistema Integrado de Monitoramento e Fiscalização do Uso do 
Solo das Áreas de Mananciais da Região Metropolitana de Curitiba- SIMF/RMC. 
Dentre os demais instrumentos apontados pelo Decreto estão: 
(i) Plano Estadual de Recursos Hídricos, de acordo com a Lei Estadual 
nº12726, de 26 de novembro de 1999; (ii) Plano de Bacia Hidrográfica do 
Alto Iguaçu e Ribeira, de acordo com a mesma lei anterior; (iiI) Plano de 
Proteção Ambiental e Reordenamento Territorial em Áreas de Mananciais 
da RMC, já estabelecido na lei n°12248/98; e (iv) Plano de Desenvolvimento 
Integrado da Região Metropolitana de Curitiba - PDI/RMC (PARANÁ, 2008). 
Além disso, destaca-se a necessidade de desenvolvimento dos planos e leis 
municipais - em especial o Plano Diretor Municipal e os respectivos zoneamentos - 
para a efetivação da corresponsabilidade dos municípios ao tratarem do uso e 
ocupação do solo local nas áreas destinadas a produção da água. 
O Sistema de Monitoramento e Fiscalização do Uso e Ocupação do Solo em Área 
de Proteção dos Mananciais (SIMF) incorporado pela Lei Estadual nº 12248/98, em 
destaque no decreto anteriormente referido, é considerado como o principal 
instrumento de sustentação das propostas de zoneamento de uso e ocupação do 
solo, para que assim as “áreas de urbanização consolidada” sejam constituídas nos 
territórios possíveis de serem ocupados com um adensamento compatível, segundo 
critérios de capacidade de suporte por bacia hidrográfica. 
136 
 
 
 
Tal decreto também incorpora as áreas do karst (ou carte)129 entre as áreas de 
proteção, considerando este como manancial subterrâneo. As pesquisas relativas ao 
karst realizadas pela COMEC e a Mineropar efetuaram uma nova delimitação, 
incluindo os mananciais subterrâneos nos limites das áreas de proteção de 
mananciais para que haja preocupação especial com estas áreas, que são 
consideradas pelos planejadores frágeis e não propícias para o uso urbano. 
3.4 OS CASOS DAS ÁREAS DE PROTEÇÃO AMBIENTAL DO IRAÍ, DO 
PASSAÚNA E DO PIRAQUARA 
Em uma perspectiva histórica da conformação hidrológica modificada para o 
abastecimento público da RMC, a bacia do rio Iraí é considerada como manancial de 
abastecimento de água desde 1945, ocasião em que foi desativado o sistema dos 
Mananciais da Serra para o abastecimento de Curitiba. O antigo manancial teve sua 
implantação no ano de 1908 e opera hoje de maneira parcial para o abastecimento 
do Município de Piraquara. Em 1968, houve a construção da Captação Iguaçu e, em 
1978 foi construída a represa do Cayguava (Piraquara I) (COMEC, 2001). Em 1989, 
iniciou-se a operação da represa do Passaúna, que contrariando o pretendido pelo 
PDI 1978, mudou a direção da proteção dos mananciais de leste para oeste. E 
finalmente, a construção da barragem Iraí, em 1999, com o respectivo reservatório. 
Curitiba e mais onze municípios vizinhos são abastecidos pelo sistema integrado de 
abastecimento de água da SANEPAR, o que corresponde ao núcleo central da 
RMC. Os municípios que compõem o Sistema de Abastecimento Integrado são: 
Curitiba, Araucária, Pinhais, São José dos Pinhais, Piraquara, Colombo, Fazenda 
Rio Grande, Campo Magro, Almirante Tamandaré, Campina Grande do Sul, Quatro 
 
                                                            
 
129 “O Aquífero karst é o mais importante (que ocorre na RMC). Ocorre nos municípios situados ao norte de 
Curitiba, desde Campo Largo até Bocaiúva do Sul, e mais ao norte, até a divisa com o Estado de São Paulo, 
numa área total de 2.800 km². É formado por estruturas criadas pela carstificação de rochas carbonáticas, 
resultando quase sempre em águas minerais alcalino-terrosas. Estas estruturas estanques são 
compartimentadas por diques de diabásio, filitos e quartzitos. Estudos indicam sua reserva de capacidade de 
produção (água) total estimada entre 7 e 14 m³/s” (ANDREOLI, et al, 1999b).  
137 
 
 
 
Barras e Campo Largo. Os demais municípios da RMC têm sistemas de 
abastecimento independentes. 
É clara a semelhança dos conteúdos discutidos nos três estudos, já que todos 
apresentam textos descritivos sobre a situação das bacias hidrográficas, com 
tentativas de cientificização. Porém, sem os aprofundamentos necessários para 
consolidação da proposta cientifica de elaboração do planejamento. Entretanto, a 
importância de tratar o estudo e a norma das três áreas, mesmo que se tornem 
repetidas por vez, está na leitura ecológico-espacial da região metropolitana 
considerando a parte leste e oeste da capital. Para que assim haja o entendimento 
da produção do espaço metropolitano, bem como da visão de natureza constituída 
quando os técnicos elaboram a espacialização desta natureza através de 
instrumentos que causam desigualdades ecológico-espaciais dentro desta própria 
região metropolitana. 
3.4.1 Área de Proteção Ambiental Estadual do Iraí 
Ao nordeste do município de Curitiba instituiu-se a APA do Iraí, com área 
aproximada de 11.536,00 ha (onze mil e quinhentos e trinta e seis hectares), 
abrange parte dos municípios de Colombo, Pinhais, Piraquara, Quatro Barras e 
Campina Grande do Sul, integra a área leste da RMC. A região apresenta três 
aspectos físicos/ecológicos principais, representados pela Serra do Mar, por grande 
parte dos mananciais hídricos metropolitanos e pelas várzeas dos tributários do Rio 
Iguaçu. Tais configurações físicas são reconhecidas historicamente pelo 
planejamento regional, abordadas desde o PDI de 1978, por se configurarem como 
constrangimentos à produção das cidades, sendo estabelecidas como áreas 
prioritárias para proteção devido à caracterização como áreas frágeis a intervenção 
urbana e fonte de abastecimento hídrico para a RMC. 
Na elaboração PDI de 1978, os mananciais hídricos, em especial os situados no 
compartimento leste da região, já estavam submetidos às pressões por ocupação 
devido ao relevo suave e à facilidade de acesso. Diante disso, foram considerados 
os primeiros espaços a serem protegidos, uma vez que, além de serem destinados 
138 
 
 
 
ao abastecimento público, eram sujeitos a inundações periódicas (HARDT, et al. 
2008). O PDI de 1978 já considerava a qualidade hídrica do “Compartimento Leste 
Regional” como “razoável”, assim como identificava a existência de riscos que 
poderiam resultar na piora desta qualidade, principalmente no que se referia à 
expansão da ocupação em um formato espontâneo, comum na produção do espaço 
da RMC (HARDT, 2004). 
A demarcação da APA do Iraí na região leste foi promovida em 06/05/1996 através 
do Decreto nº 1753/96, o qual instituiu a Área de Proteção Ambiental na região de 
manancial da bacia hidrográfica do rio Iraí, denominada APA Estadual do Iraí. Com 
pretensão de: 
(...) regulamentar o uso e a ocupação das diversas atividades 
humanas de modo a assegurar a proteção, melhoria e recuperação 
da qualidade ambiental da bacia hidrográfica do rio Iraí e que deverá 
ser garantida a potabilidade da água coletada para consumo da 
população da Região Metropolitana de Curitiba (PARANÁ, 1996). 
O art. 2º deste decreto dispõe que a APA tem por objetivo: 
(...) a proteção e a conservação da qualidade ambiental e dos 
sistemas naturais ali existentes, em especial a qualidade e 
quantidade da água para fins de abastecimento público, 
estabelecendo medidas e instrumentos para gerenciar todos os 
fenômenos e seus conflitos advindos dos usos variados e 
antagônicos na área da Bacia Hidrográfica do Rio Irai (PARANÁ, 
1996). 
As leis que regem o uso e ocupação do solo dos municípios integrantes da APA do 
Iraí foram elaboradas e instituídas entre o final da década de 1970 e começo da 
década de 1980, havendo algumas modificações posteriores. Neste período, a bacia 
do Rio Iraí já era enquadrada como manancial de abastecimento de água. Em tais 
leis já haviam sido formuladas algumas estratégias de proteção dos rios e áreas do 
entorno da futura represa do RioIraí. Posteriormente, em virtude do Estatuto da 
Cidade (2001), todos os municípios produziram os seus planos diretores, legislação 
responsável pela integração da política urbana e também por traçar as diretrizes de 
desenvolvimento. Essa situação repete-se nos outros dois casos abordados nesta 
dissertação. 
Entretanto, desde a sua criação, dentre as três unidades (Iraí, Passaúna e 
Piraquara), esta foi a de maior complexidade espaço-ecológico em razão de 
139 
 
 
 
abranger um grande número de municípios, de atingir grandes áreas urbanizadas, 
haver déficit de saneamento ambiental, estar em processo de ocupação acelerada e, 
somado a isto, a existência de questões físicas relativas a pouca profundidade do 
reservatório. A confluência destas situações produz um cenário crítico para a área 
com pressões de ocupação, fragilidade ambiental e pressões de proteção ambiental. 
As orientações constantes do PDI 1978 indicam que o desenvolvimento urbano 
ligado à cidade polo deveria ser orientado para a porção oeste da capital, pelo fato 
de que havia uma crescente ocupação sobre as áreas de mananciais de 
abastecimento público, processo que deveria ser impedido. Porém, o que se 
constata, “é que estas diretrizes não foram efetuadas, visto que, depois de 1978, a 
degradação tanto dos mananciais quanto da qualidade e das condições de vida da 
população na RMC piorou” (AMARAL; MENDONÇA, 2002, p.92). 
Tal questão demonstra a pouca eficácia que resultou do planejamento regional, já 
que desde o primeiro, em 1978, a região leste da RMC foi considerada como de 
importância para a proteção dos mananciais de abastecimento público pelos 
mesmos atributos que ainda hoje são apontados como de significância na proteção. 
Também carecem de eficácia as legislações locais que fortaleceram a ideia, mas 
não se tornaram prática. Mesmo com essa “predisposição” para a “proteção 
ambiental” disposta nos três PDIs, pode-se afirmar que o planejamento da região 
não produziu os resultados “racionais funcionalistas” e “sistêmicos” idealizados para 
a produção do espaço metropolitano como era desejado na construção do 
planejamento. 
Mesmo com tal configuração complexa, a área foi demarcada como APA mais em 
virtude da pretensão de instrumentalizar a gestão de uso e ocupação do solo, e 
assim, controlar o crescimento das áreas urbanas sobre os mananciais de 
abastecimento público. O principal controle relacionado à área vem a ser o 
estabelecimento de zoneamento e os trâmites de licenciamento urbano que deixam 
de ser atividades exclusivamente municipais para passar por anuência de órgãos 
estaduais competentes. 
Como parte desta complexidade do manancial de abastecimento público em área 
metropolitana, alguns fatores críticos da qualidade da água em torno da barragem 
140 
 
 
 
no atual uso do solo (na época da elaboração do estudo) são apontados no estudo 
do ZEE, quais sejam: 
(i) Atividades industriais de risco - algumas indústrias instaladas no território 
da APA possuem grande potencial poluidor que, mesmo havendo 
tratamento dos efluentes e medidas de proteção, oferecem risco à 
qualidade do manancial hídrico; (ii) Cemitérios - os efluentes orgânicos 
provenientes dos cemitérios podem vir a comprometer a qualidade da água 
da barragem e seus afluentes; (iii) Hospitais - os agentes patogênicos e os 
remédios utilizados no tratamento de doenças podem causar contaminação 
da água do manancial; (iv) Centro Agronômico - as atividades realizadas na 
Fazenda da Universidade Federal do Paraná e no Instituto Agronômico do 
Paraná oferecem risco ao manancial hídrico por utilizarem produtos 
químicos em suas pesquisas; e (v) Pocilgas - os efluentes líquidos e sólidos 
não devidamente manejados comprometem a qualidade da água, solo e 
subsolo (PROSAM, 2000a, p.18). 
Porém, estes aspectos demarcados como problemáticos nos estudos feitos para a o 
zoneamento ecológico econômico não são resolvidos; a adequação ou qualquer 
modificação feita nos fatores críticos ocorrem de maneira individualizada, por 
processos junto aos órgãos estaduais responsáveis. Sendo assim, a região 
permanece com os “conflitos” entre a pretensão da proteção ambiental (da água) e o 
uso “potencialmente poluidor” de antemão reconhecido. 
Para além do estado atual de produção do solo, com a complexidade já 
apresentada, o planejamento desta “unidade de conservação de uso sustentável” 
não produziu aprofundamentos sobre os possíveis constrangimentos para expansão 
urbana em decorrência condições químicas, físicas e biológicas que pudessem 
resultar em uma nova proposta no planejamento. O que é possível ser observado 
neste trecho do estudo: 
A premissa básica é evitar a expansão urbana na área da APA, [sendo 
assim] não houve maiores preocupações em estudar fisicamente o território 
na busca dos diferentes níveis de aptidão física para urbanização [...] só 
deverão ser objeto de usos e ocupações urbanas intensivas as áreas já 
urbanisticamente comprometidas (PROSAM, 2000a, p.13). 
De antemão o próprio relatório já considera tais áreas inadequadas para o uso 
urbano, o que se considera interferência direta na qualidade da água pelas mesmas 
atribuições já abordadas pelo PDI 1978. Segundo o relatório: 
141 
 
 
 
Embora os dados de monitoramento disponíveis indiquem a não 
conformidade dos corpos d’água da bacia do Iraí - qualidade da água 
inferior à requerida pelo enquadramento130, sobretudo em virtude da 
ocupação urbana, a SANEPAR, através de seu sistema de tratamento de 
água, tem garantido padrões de potabilidade compatíveis para o 
abastecimento da RMC (PROSAM, 2000a, p.18). 
Ainda quanto à discussão sobre possíveis constrangimentos ao uso do solo no 
interior da APA, o estudo diz que: 
Uma visão holística abrangente sobre o espaço da APA deixa entrever que 
todo este território deve ser considerado como significativamente frágil, 
especialmente no que se refere à manutenção da qualidade e quantidade 
dos recursos hídricos disponíveis, e que idealmente somente deveria ser 
objeto de ação antrópica extensiva com exceção de alguns compartimentos 
que poderiam suportar uma intervenção moderada (PROSAM, 2000a, p.41). 
Entretanto, a divisão desses compartimentos de intervenção extensiva e moderada é 
pouco clara, sem explicitar motivações, que não, por serem áreas já ocupadas. 
Desta forma, as áreas já ocupadas são retiradas da categoria de áreas frágeis pelo 
simples fato de serem ocupadas, ao contrário de todo o restante da unidade que 
deveria permanecer sem mudanças na sua ocupação, por ser frágil. 
O mesmo relatório diz que “o nível atual dos estudos científicos existentes não é 
suficiente para definições precisas sobre suas capacidades de suporte131”, mas 
mesmo com esta carência de informação não seriam aprofundados tais conteúdos 
devido à fragilidade da área previamente reconhecida, como já afirmado. A falta de 
instrumentos científicos na identificação da condição espaço-ecológico da APA, 
frente ao uso e ocupação metropolitana, leva a entender que ao considerar toda a 
região como frágil, opta por uma diretriz de “congelamento” das áreas ocupadas, 
 
                                                            
 
130 Conforme a Portaria SUREHMA Nº 20 de 12 de maio de 1992, na APA do Iraí os cursos d’água são 
enquadrados na Classe 2, com exceção do rio Capitanduva e afluentes, manancial de abastecimento do 
município de Quatro Barras, que é enquadrado na Classe Especial. O enquadramento é definido em função dos 
usos previstos, para os quais a Resolução CONAMA Nº 20/86 estabelece parâmetros e limites toleráveis. 
131 Segundo o estudo “a literatura sobre o tema, aliada ao conhecimento empírico sobre significativa porção dos 
efeitos provocado pelas ações antrópicas no universo em análise, fornece subsídios para enquadrar os diversos 
componentes quanto a sua maior ou menor fragilidade. Os diferentes patamares de fragilidade estão 
relacionados com a capacidadedos compartimentos em suportarem as modificações geradas por atividades 
antrópicas que estão ocorrendo ou que venham a ocorrer sobre eles” (PROSAM, 2000a, p.41). 
142 
 
 
 
questão esta dotada de complexidade em razão das dinâmicas atuais de produção 
do espaço metropolitano brasileiro. 
A falta de tais conteúdos, específicos da área planejada, faz com que o ZEE tenha 
como base unicamente a Lei de Parcelamento (1979), Código Florestal (1965) e leis 
estaduais, para remediar a falta de informações locais. Questão que de certa forma 
demarca uma “capacidade de suporte” como já atingida, mesmo sem ser calculada, 
que age como principal constrangimento para a intensificação do uso e ocupação do 
solo. 
Tal formulação retira o planejamento do plano científico, como pretendido por muitos 
urbanistas, para colocá-lo unicamente como fruto de interesses políticos. A falta do 
estudo “positivista” da “capacidade de suporte” não compromete a intenção dos 
planejadores em afirmar o limite de uso do solo na bacia, o que faz com que esta 
capacidade de suporte acabe por tornar-se apenas uma mediação discursiva sobre 
a posição já tomada de proteção ambiental. 
Enquanto restrições e potencialidades são consideradas condicionadoras da 
estruturação do zoneamento da APA, no estudo é formulada uma listagem 
heterogênea, com formulações de natureza distinta, como se pode observar na 
Figura 6. Tais restrições remontam o cenário ecológico-espacial da APA entre a 
produção hídrica e o desenvolvimento de atividades que comprometem tal produção 
em um convívio conflituoso na bacia hidrográfica. 
143 
 
 
 
 
Restrições: Potencialidades: 
1. Atividades de risco ambiental; 
2. Restrição a usos intensivos; 
3. Alta sensibilidade biológica; 
4. Áreas críticas: atividades minerarias; 
5. Áreas críticas: pesquisa com agrotóxicos e biocidas; 
6. Áreas comprometidas com uso urbano intensivo; 
7. Áreas comprometidas com uso urbano extensivo; 
8. Eixos viários primários: indução a ocupações 
inadequadas. 
A. Potencial Turístico: eixo histórico da 
Graciosa; 
B. Potencial Turístico: eixo histórico da Colônia 
Faria; 
C. Potencial Turístico: Rota dos Mananciais; 
D. Potencial Cênico: Represa do Iraí; 
E. Potencial Ecoturístico moderado: Mata 
Atlântica/ Sítios históricos; 
F. Potencial Cênico: Contraforte da Serra do 
Mar; 
 
Figura 8: Mapa da APA do Iraí, com a delimitação de zonas de restrições e 
potencialidades.132 
Fonte: PROSAM, 2000 adaptado pelo autor 
 
Com tal leitura apresentada no documento do Programa de Saneamento Ambiental 
da Região Metropolitana de Curitiba (PROSAM) para a APA, encontra-se a 
proposição de que o crescimento da área ocupada deve ser evitado, e a única 
 
                                                            
 
132 O mapa traz uma série de categorias de diferentes tipologias e natureza, más acaba por ser 
importante no entendimento do arcabouço da visão de natureza instituída disposto neste discurso. 
144 
 
 
 
potencialidade identificada aceitável face aos constrangimentos impostos, para além 
da produção de água, torna-se o ecoturismo. O que torna a área especial para 
proteção e desigual no cenário metropolitano, onde impera o modelo urbano-
industrial já consolidado nas áreas metropolitanas brasileiras. 
Para a área nem ao menos há proposta de adoção de outra estratégia de 
desenvolvimento socioeconômico, diferente do modelo atual, para estes municípios 
(ou parte deles) que compõem a APA. Tal discussão se repete nos outros dois 
casos a serem apresentados posteriormente, sendo que para as áreas consideradas 
como de proteção, a única “potencialidade” (solução) de desenvolvimento é o uso 
turístico (ecoturístico). Tal questão aponta para o limite resultante de um modelo de 
desenvolvimento que depende da proteção de “recursos naturais” para a 
manutenção, porém, não oferece alternativas dentro deste sistema, instigando assim 
a informalidade. 
Para a proposta de ZEE, a estratégia de intervenção tem origem em uma leitura 
sistêmica da bacia hidrográfica, na qual foram identificados/propostos três 
subsistemas com “razoável homogeneidade” interna e funcionalidades de usos 
distintas: i) na porção sul da APA, conjuga alta concentração de espaços a serem 
preservados dada a significância à salvaguarda da vida silvestre, cujo uso deve ser 
restrito e a tônica para seu planejamento é a preservação; ii) na porção norte da 
APA (fora alguns extravasamentos de uso urbano e industrial), utilizado 
principalmente para manejo silviagrícola, cujo uso deve ser extensivo e a tônica de 
seu planejamento é a conservação; iii) entre ambos e pressionando os dois 
anteriores, têm-se as áreas de usos e ocupações mais críticas à integridade da APA. 
É o urbano e o industrial, que refletem espacialmente os efeitos do fenômeno da 
metropolização no país e da forte pressão para ocupação intensiva da porção leste 
metropolitana/áreas de mananciais. O uso deste subsistema central é urbano 
intensivo e a tônica para seu planejamento é um “forte controle ambiental” com 
monitoramento e fiscalização. Além disso, acomodando-se em parte do subsistema 
sul e em parte do central está o Reservatório do Iraí, de alta fragilidade ambiental 
pela pouca vazão dos rios e pela pouca profundidade de sua lâmina d’água, o qual 
carece de uma intervenção de planejamento para a sua manutenção devido às 
145 
 
 
 
características apresentadas (Programa de Saneamento Ambiental da Região 
Metropolitana de Curitiba (PROSAM, 2000a). 
A leitura crítica da APA retrata um ambiente produzido para a proteção da água que 
carrega no seu interior a “sua própria contradição”, conforme dito por Carlos W. 
Porto-Gonçalves (2004), onde a produção da bacia sobre uma área já apropriada 
pela urbanização e o crescimento desta urbanização na área de proteção, carregam 
consigo o conflito remediado pela perspectiva sistêmica e da sustentabilidade 
ambiental, porém, não resolvido pela fragmentação de mundos natural e cultural. O 
sistêmico aqui comporta uma convivência entre os fragmentos do espaço produzido, 
indicando a possibilidade do equilíbrio para a produção da água entre ambientes 
urbanos controlados, em termos de crescimento e liberação de mercadorias 
indesejáveis do processo de urbanização (ver PERERA, 2001). Além disso, a 
conservação das áreas produtoras de natureza (água), que alimentam o 
metabolismo hidrológico. A perspectiva de sustentabilidade, mesmo não explícita no 
texto da APA, acaba por fazer parte da ideologia do próprio instrumento, onde a 
produção do espaço, considerado bacia é mediado por um aspecto ambiental de 
sustentação da vida da metrópole atual e futura, através da produção da água. 
Retomando o processo histórico de produção da área, através do Decreto Estadual 
nº 2200 de 12/06/2000, o município de Campina Grande do Sul junta-se a lista dos 
municípios que fazem parte da APA, na redação do decreto anterior133, e aprova o 
ZEE134 da área. No Art. 3º o referido decreto dispõe que o “Zoneamento Ecológico-
Econômico da APA Estadual do Iraí, passa a conter a denominação e classificação, 
agrupadas em quatro áreas principais, em substituição ao contido no artigo 4º do 
Decreto Estadual nº 1753/96135”, o que, de certa forma, deixa mais claro as 
 
                                                            
 
133 Decreto Estadual nº 1753/96. 
134 Para a nominação e descrição das zonas utilizadas na APA procurou-se atender especialmente o explicitado 
na Resolução CONAMA nº 10/88 de 14/12/88, a Lei Estadual nº 12.248/98 de 11/07/98, que criou o Sistema 
Integrado de Gestão e Proteção dos Mananciais da Região Metropolitana de Curitiba e o Decreto Estadual nº 
1.753/96 de 06/05/96, que instituiu a Área de Proteção Ambiental na Área de Manancial da Bacia Hidrográfica do 
Rio Iraí. 
135 A delimitação das zonas que não possuem elementos físicos marcantes para definição do perímetro (como 
rios, lagos, estradas,loteamentos) deverão ser objeto de levantamentos específicos toda vez que for necessário 
146 
 
 
 
pretensões do Estado em relação ao território local. Isso é dito em função de que a 
padronização das categorias das zonas reflete os interesses da separação das 
áreas para a restrição do uso e garantia da existência de áreas naturais para a 
produção da água, e desta forma quatro categorias seriam suficientes. 
Tais categorias são elaboradas pela contraposição/acomodação de uma série de 
legislações, conforme apresentado no item “leis e instrumentos de proteção de 
manancial”, sendo definido da seguinte forma o agrupamento136: 
Figura 9: Categorias base do zoneamento de proteção hídrica 
Fonte: Lei Estadual nº 12.248/98. 
 
As áreas de “urbanização consolidada” são áreas já ocupadas, com a principal 
questão a ser resolvida ligada à implantação de saneamento e recuperação das 
condições ambientais. As áreas são subdivididas em quatro subcategorias. De 
antemão observa-se que com exceção da área central do município de Quatro 
Barras, localizado ao lado da represa e um bairro do mesmo município, a ocupação 
é pensada para grandes lotes, conforme o quatro que segue: 
 
Figura 10: Áreas de Urbanização Consolidada do Iraí 
Fonte: Decreto Estadual nº 2200. 
 
As Áreas de “Ocupação Orientada” estão comprometidas com processos de 
parcelamento do solo (loteamentos urbanos) e de ocupação urbana. São entendidas 
como áreas de transição entre as áreas rural e urbana, estando sujeitas à pressão 
                                                                                                                                                                                          
o conhecimento preciso da situação, como no caso de Planos de Manejo, instalação de novas atividades e/ou 
ampliação das antigas, etc. 
136 As demais APAs, apresentadas a seguir, reproduzirão o mesmo agrupamento. 
(i) Áreas de urbanização consolidada 
(ii) Áreas de ocupação orientada 
(iii) Áreas de restrição à ocupação 
(iv) Áreas rurais 
a) ZUC I - Zona de Urbanização Consolidada I - Residencial Baixa Densidade: Compreende as áreas 
loteadas e em processo de ocupação, com lotes de tamanho médio = 1500 m2. 
b) ZUC II - Zona de Urbanização Consolidada II - Residencial Média Densidade: Compreende as áreas 
loteadas e em processo de ocupação, com lotes menores que 1500 m2. 
c) ZUC III - Zona de Urbanização Consolidada III - Borda do Campo: Compreende as áreas com ocupação 
urbana, do distrito de Borda do Campo. 
d) ZUC IV - Zona de Urbanização Consolidada IV - Central: Compreende a área central da sede urbana do 
município de Quatro Barras (interna a APA). 
147 
 
 
 
de ocupação que exigem a intervenção do Poder Público no sentido de minimizar os 
efeitos poluidores sobre os mananciais. Tais áreas subdividem-se em sete tipologias 
de zonas. Tal categoria de zonas, mesmo não estipulando o tamanho dos lotes, 
elenca uma série de áreas que são consideradas frágeis, fortalecendo a ideia de 
uma ocupação esparsa, o que se pode observar no quadro que segue: 
 
 
 
 
Figura 11: Áreas de Ocupação Orientada do Iraí 
Fonte: Decreto Estadual nº 2200. 
 
As Áreas de “Restrição a Ocupação” que são interesse de preservação, têm o 
objetivo de promover a recuperação e a conservação dos recursos naturais, 
assegurando a manutenção da biodiversidade e a conservação do ecossistema. 
Além disso, são consideradas como contraponto à ocupação, no sentido do 
equilíbrio ecológico. Tais áreas são subdivididas em 10 tipologias. Como se pode 
notar através da observação, as zonas têm duas características distintas, ou seja, 
fazem parte de grupos distintos: parte delas pretende a proteção de áreas naturais e 
outra parte refere-se ao controle de um uso já estabelecido. De maneira geral, 
tratam de um reforço aos instrumentos já existentes seja no Código Florestal ou 
mesmo na Lei de Parcelamento do Solo, conforme se observa no quadro seguinte: 
a) ZOO I - Zona de Ocupação Orientada: Compreende a faixa de transição entre as áreas de ocupação 
urbana e as agricultáveis no setor norte da APA, municípios de Campina Grande do Sul e Colombo e os 
espaços agricultáveis do setor leste da APA, sob forte pressão para ocupação intensiva. 
b) ZOO II - Zona de Ocupação Orientada II: Compreende a faixa de 200 m ao longo da Zona da Represa, na 
área urbana do município de Quatro Barras. 
c) ZOO III - Zona de Ocupação Orientada III: Compreende a área do entorno de loteamentos já 
aprovados e de zonas de ocupação industrial, funcionando como transição entre áreas de urbanização 
consolidada e áreas de restrição à ocupação. 
d) CEUT - Corredor Especial de Uso Turístico: Compreende as áreas marginais aos eixos turísticos: a 
Estrada da Graciosa; a estrada de acesso à Colônia Faria a partir da Estrada da Graciosa; a Av. São 
Sebastião (PR-506) no trecho compreendido entre a Estrada da Graciosa e Contorno Leste (Município de 
Quatro Barras). 
e) CICS - Corredor Especial de Indústria, Comércio e Serviços: Compreende as áreas marginais a BR- 116, 
loteadas ou não (excetuando os trechos urbanística e ambientalmente não aptos à ocupação), e a área 
marginal oeste da Rua Luiz Berlesi, no trecho compreendido entre a BR-116 e o loteamento Jardim Paraná 
(Colombo). 
f) ZEIS I - Zona Especial de Indústria e Serviços I: Compreende as áreas comprometidas com usos 
industriais de médio e grande porte. 
g) ZEIS II - Zona Especial de Indústria e Serviços II:. Compreende as áreas comprometidas com usos 
industriais e de serviços. 
148 
 
 
 
Figura 12: Áreas de Restrição a Ocupação do Iraí 
Fonte: Decreto Estadual nº 2200. 
 
As Áreas Rurais são destinadas à produção agrosilvopastoril, ou seja, destinadas a 
atividades produtivas rurais, que já estão muito alteradas na sua conformação 
ecológico-espacial para a produção agrícola. 
Figura 13: Áreas Rurais do Iraí 
Fonte: Decreto Estadual nº 2200. 
 
Através do estabelecimento do zoneamento nota-se um reforço da ideia de 
congelamento e separação, onde mesmo nas áreas consideradas de ocupação 
consolidada pretende-se que seja uma ocupação menos densa. O que de antemão 
cria uma desigualdade ecológico-espacial no sentido de impedimentos da 
diminuição das parcelas, e o acesso de pessoas de menor renda na aquisição de 
lotes, já que a região metropolitana, conforme vários estudiosos, passa por um 
processo de valorização e o zoneamento, enquanto instrumento, é constituído para 
a diferenciação do valor simbólico e de mercado. 
a) ZPFV - Zona de Preservação de Fundo de Vale. Compreende a faixa de 30m de cada margem de rios e 
córregos e de 50m no entorno das nascentes. 
b) ZPRE - Zona de Preservação da Represa. Compreende a faixa de 30 m. ao longo do reservatório do 
Irai. 
c) ZREP - Zona da Represa. Compreende a área inundável pela barragem do Iraí, cota 889,62. 
d) ZCVS I - Zona de Conservação da Vida Silvestre I. Compreende a área de tombamento da Serra do Mar 
(interna a APA). 
e) ZCVS II - Zona de Conservação da Vida Silvestre II. Compreende as áreas compostas por 
expressivos agrupamentos arbóreos, por áreas de estepes e áreas inundáveis, compondo espaços 
prioritários à manutenção da biota, incluindo-se os bosques remanescentes de araucária, considerados ou 
não no mapa de zoneamento que podem ser objeto de manejo extensivo. 
f) ZCVSIII - Zona de Conservação da Vida Silvestre III. Compreende as áreas de agrupamentos arbóreos 
existentes importantes à qualidade da biota e áreas de reflorestamentos que podem ser objeto de manejo 
relativamente intensivo. 
g) ZPAR - Zona de Parques. Compreende as áreas a serem utilizadas com parques públicos. 
h) ZUIR - Zona de Uso Institucional Restrito: compreende as áreas de propriedade do Governo do Estado, 
destinadas a usos específicos. 
i) ZEMC - Zona de Extração Mineral Controlada: compreende as áreas onde atualmente se desenvolve a 
exploração mineral. 
j) ZCAI - Zona de Controle Ambiental Intensivo: compreendeas áreas onde estão localizadas atividades e 
usos com alto risco à manutenção da qualidade hídrica. 
ZUA - Zona de Uso Agropecuário: Compreende os espaços agricultáveis do setor noroeste/norte da APA, 
sob pressão para ocupação intensiva. 
149 
 
 
 
A região noroeste da APA que está localizada mais próxima da área urbana de 
Curitiba e, também na região superior à represa, sofre maior pressão para a 
ocupação urbana, onde, além de outros municípios, encontra-se praticamente todo o 
perímetro urbano do município de Quatro Barras e grandes assentamentos do 
município de Colombo. Segundo a Revista Técnica da SANEPAR, “os mananciais 
para abastecimento público deveriam apresentar uma distância das cidades a serem 
abastecidas, para a promoção da viabilidade em termos econômicos” (ANDREOLE 
et al. 1999ª, p.5). Esta relativa proximidade apresenta um sério conflito técnico 
ideológico representado pela expansão informal da urbanização sobre o reservatório 
do Iraí, e necessidade da proximidade da captação da água para diminuição dos 
custos. 
A principal questão relacionada a este aspecto é a criação da represa junto a áreas 
urbanas consolidadas, contrastando o interesse da proteção das águas com o 
interesse local (desenvolvimento urbano-industrial formal e informal), principalmente 
no tocante à sede do Município de Quatro Barras, que é a parte norte do 
reservatório. Esse fator impede até a criação de região de “amortecimento” ao 
crescimento urbano sobre o reservatório e, ao mesmo tempo, transforma o vale em 
um lago (grande lâmina d’água), alterando inclusive a percepção de natureza local e 
a valorização das áreas próximas ao lago. 
Desta forma, em termos de constrangimento, subsiste o que já havia sido apontado 
nos PDIs. Por fazer parte da região leste da RMC, a área historicamente é 
considerada como manancial de abastecimento público, sendo a água o principal 
argumento da percepção de existência de uma capacidade de carga limitada. Com a 
finalidade de proteção da água as áreas de restrição a ocupação são entendidas 
como responsáveis pela manutenção do metabolismo hídrico, em termos de 
quantidade e qualidade. Porém, o controle do uso nas outras zonas também faz 
parte desta estratégia, que tende a assegurar a permeabilidade do solo e o pouco 
adensamento urbano da região, mas, principalmente, o amortecimento da liberação 
das mercadorias indesejáveis do processo de produção do espaço. 
Além disso, outros constrangimentos estão vinculados aos riscos ambientais e 
conservação da biodiversidade. O primeiro grupo está vinculado à preservação de 
150 
 
 
 
fundo de vale e também da represa, em ambos uma faixa de 30 metros, criando 
uma barreira vegetal com funcionalidade de filtro dos materiais que chegam até a 
água e sustentação das margens. Já o segundo grupo tem na conservação da Serra 
do Mar e agrupamentos arbóreos a proteção da biodiversidade da região, a qual 
tende a manter o fluxo de espécies e menor intervenção. 
Mesmo que os estudos feitos no reconhecimento de constrangimentos não sejam 
totalmente fundamentados e claros no processo para a elaboração do ZEE, pode-se 
dizer que fazem parte da representação de natureza utilizada atualmente. Que são 
fruto, em grande parte, da mixagem disciplinar, ambientalização do planejamento e 
preocupações com os limites da natureza. Desta forma, o próprio ZEE constitui o 
constrangimento, que é delimitado em função principalmente do que não havia sido 
ocupado até então (fragmentos vegetais, cursos de água, entre outros). 
Sendo assim, os constrangimentos assumidos pelo plano de manejo da APA e o seu 
zoneamento dizem respeito à capacidade de suporte, risco ambiental e a proteção 
da biodiversidade, este último em menor grau. Ou seja, o quanto estas áreas podem 
aumentar em termos de adensamento populacional sem que haja perturbação no 
metabolismo no que se refere à qualidade e quantidade de água. Concomitante a 
isso, o cuidado com áreas reconhecidas como frágeis e a proteção da 
biodiversidade, no entendimento que o equilíbrio ecológico é favorável às boas 
condições da água. 
Por outro lado, a produção do instrumento (ZEE) torna-se um constrangimento para 
o desenvolvimento dos municípios que são atingidos, com o qual diminui a 
“liberdade” do uso, mesmo público municipal, em virtude do reconhecimento 
estadual de um bem público que ultrapassa o poder e as fronteiras municipais. Por 
meio do qual também se assume que a região não será compatível com a função 
metropolitana de integração econômica e urbanística; pelo menos no sentido das 
mesmas funcionalidades metropolitanas com municípios próximos e com as mesmas 
características. 
Desta forma, no entendimento proposto pelo próprio planejamento, haveria um 
interesse, o qual está bem claro nos PDIs 1978 e 2001-2002, sobre as questões de 
funções regionais. Esses municípios que constituem a APA, ou a parte deles que 
151 
 
 
 
está nos limites dela, teriam função de proteção para produção da água para a 
metrópole. Embora a área seja em grande parte plana, com facilidades para 
expansão urbana, esta assume outra função emergente: a de área protegida em 
uma hierarquia disposta pelo planejamento metropolitano, na qual seria mais 
importante a água do que a expansão metropolitana nestes locais. 
3.4.2 Área de Proteção Ambiental Estadual do Passaúna 
A Área de Proteção Ambiental do Passaúna possui extensão aproximada de 
16.020,00 ha (dezesseis mil e vinte hectares) e é um instrumento integrante do 
Plano de Recursos Hídricos da Bacia Hidrográfica do Alto Iguaçu, inicialmente 
localizada nos municípios de Almirante Tamandaré, Araucária, Campo Largo e 
Curitiba. Com a criação de Campo Magro (em 1995), através do desmembramento 
de parte dos municípios de Almirante Tamandaré e Campo Largo, mais este 
município acaba por fazer parte da APA. Como referido, a demarcação desta área 
de proteção contradiz o planejamento regional (PDI 1978), já que o mesmo havia 
previsto uma organização metropolitana dividindo as funcionalidades de expansão e 
proteção, entre outras. Nesta divisão a região onde é instituída a área do Passaúna 
era definida como sendo para expansão metropolitana, ficando a proteção a leste. 
Esta questão é importante, pois ressalta o conflito setorial interno nas estratégias de 
planejamento da RMC, como também catalisa a ambientalização do planejamento, 
já que na proposta de proteção haverá uma barreira a leste e outra a oeste para a 
expansão metropolitana. 
A demarcação da APA foi promovida em cinco de junho de 1991, através do Decreto 
Estadual nº 458/91, objetivando: 
Proteção e a conservação da qualidade ambiental e dos sistemas naturais 
ali existentes, em especial a qualidade e quantidade da água para fins de 
abastecimento público, estabelecendo medidas e instrumentos para 
gerenciar todos os fenômenos e seus conflitos advindos dos usos variados 
e antagônicos na área da Bacia Hidrográfica do Rio Passaúna (PARANÁ, 
1991). 
152 
 
 
 
A APA do Passaúna137 encontra-se no setor oeste da RMC e abriga dois mananciais 
para abastecimento público de água: o manancial subterrâneo do Karst e o 
manancial superficial do Rio Passaúna. 
Em função do estudo elaborado para o ZEE, a região (bacia hidrográfica) foi 
compartimentalizada138 em dez frações, com as quais se elabora um perfil espacial 
relacionando o uso e ocupação do solo à questão da qualidade em cada 
compartimento chamado de “Análise da Qualidade da Água com Base nos Dados 
Disponíveis de Monitoramento”, ressaltando-se aspectos técnicos das condições da 
água através dos seguintes parâmetros: OD - Oxigênio dissolvido; DBO -Demanda 
bioquímica de oxigênio; DQO - Demanda química de oxigênio; N -Nitrogênio total; 
Nk -Nitrogênio Kjeldahl; P - Fósforo total; Coli-fe - Coliformes fecais; Coli-t -
Coliformes totais; e IQA -Índice de qualidade da água. 
Segundo a composição dos parâmetros, a qualidadeda água foi avaliada como em 
melhor ou pior condição para o abastecimento público. A leitura da relação da ação 
humana, seja no formato industrial, agropecuário e urbano refletido no perfil dos 
compartimentos, foi formulada enquanto um fator determinante na variação dos 
parâmetros negativamente, ou seja, diminuindo a qualidade da água. Mesmo assim, 
segundo estudo, a água apresenta uma evolução de montante (cabeceiras) para 
jusante (partes mais baixas), o que seria resultado da oxigenação da água nas 
corredeiras e quedas de água. 
Em virtude destas questões, a qualidade da água será entendida como fator 
determinante na adoção de constrangimentos que afastem o uso e ocupação do 
 
                                                            
 
137 A partir do Decreto Estadual nº 832 de maio de 1995, os municípios passaram a adotar o Zoneamento 
Ecológico-Econômico como instrumento regulador das porções territoriais internas à APA, exceção ao município 
de Curitiba. A porção territorial de Curitiba localizada na bacia do Passaúna teve seu zoneamento modificado em 
1991, quando foi instituída a APA Municipal do Passaúna. Suas zonas e parâmetros de uso e ocupação foram 
adotados pelo Zoneamento Ecológico-Econômico de 1995 na forma de setores integrantes de Zona Especial da 
APA Municipal do Passaúna - Curitiba. 
138 Na bacia do rio Passaúna, são monitorados sistematicamente pelo Estado onze pontos em cursos d’água, 
sendo sete ao longo do curso principal e quatro em tributários. Dos sete pontos ao longo do rio Passaúna, 
quatro, acrescidos dos pontos dos tributários, localizam-se a montante do Reservatório. Apesar da quantidade de 
pontos de monitoramento fluviométrico, para a determinação das vazões características em pontos de interesse 
foi adotada a metodologia desenvolvida pelo Centro de Hidráulica e Hidrologia Professor Parigot de Souza – 
CEHPAR, cuja série denominada de Projeto “HG”, constitui uma completa abordagem hidrológica sobre os 
recursos hídricos de superfície de todo o Estado do Paraná. 
153 
 
 
 
solo nas proximidades dos leitos dos rios e outros corpos de água, sendo prioritária 
nas discussões de capacidade de suporte. 
O estudo também dispõe sobre o levantamento da qualidade da vegetação em 
termos de tipologia vegetal, fragmentação vegetal e estado de regeneração. Sendo 
que com esta leitura da APA, descreve a paisagem como: 
Originalmente caracterizada por campos e florestas primárias apresenta-se 
hoje como um mosaico onde um arquipélago de “ilhas” ou fragmentos de 
vegetação natural secundária originados da exploração da antiga floresta 
com Araucária, subsistem em meio a áreas agrícolas, pastagens, 
loteamentos urbanos, lavras minerais e a própria represa (PROSAM, 2000b, 
p.65). 
E complementa: 
Quase 60% da área da APA já sofreu modificações que alteraram a 
cobertura vegetal original e a transformaram em áreas urbanas, agrícolas, 
pastagens, mineração e na própria represa. Apenas 8,14% mantém sua 
fisionomia próxima da original (campos, florestas aluviais e florestas 
secundárias com araucária), na forma de pequenos fragmentos que estão 
em situação muito crítica (PROSAM, 2000b, p.71). 
O relatório também retrata a situação da fauna local, caracterizando os efeitos das 
condições da vegetação principalmente sobre a avifauna (conjunto das aves da 
região) e sobre mastofauna (conjunto dos mamíferos da região), assim como os 
resultados em termos de condição de conservação ambiental dentro dos princípios 
da biologia da conservação, ressaltando que: 
No contexto geral, o grupo mais perturbado pelas atividades antrópicas é o 
que engloba os mamíferos, pelo fato da maior parte dos indivíduos destas 
espécies possuírem deslocamentos terrestres, trazendo limitações para 
suas atividades alimentares e reprodutivas. Por este motivo, a maioria 
destes animais já desapareceu do território da APA, principalmente as de 
médio e grande porte que são mais sensíveis à alterações em seu habitat. 
Dificilmente poderão ser recuperados ou mantidos os indivíduos 
remanescentes (PROSAM, 2000b, p.77). 
A discussão dos efeitos da fragmentação sobre a fauna relaciona o tamanho dos 
fragmentos com a atividade trófica das espécies, o risco de extinção das mesmas e 
a intervenção humana. Tais fatores são apontados como possíveis causadores de 
desequilíbrios entre predadores e presas. Sendo assim, o cenário descrito retrata o 
planejamento da região como um fator preponderante no que diz respeito à 
154 
 
 
 
existência de espécies e, por consequência, uma possível variação das condições 
da biodiversidade local. 
Ainda segundo o estudo: “a ênfase conservacionista deve estar voltada para a 
manutenção e manejo das reservas ambientais existentes nas propriedades rurais 
(Reservas Legais139, Áreas de Proteção Permanente)”140 (PROSAM, 2000b, p. 79). 
Dentro das “recomendações conservacionistas” destaca que: 
As análises efetuadas, acopladas aos levantamentos de campo, leva a que 
se recomende a conversão e/ou implantação de pelo menos duas áreas, em 
unidade de conservação de uso restrito [Estações Ecológicas]. A primeira 
situa-se imediatamente a montante da represa, até a BR 277, aonde é 
possível encontrar ecossistemas florestais e campestres em bom estado de 
conservação, com avifauna abundante e a segunda à jusante da barragem 
[fora da APA], representando um trecho ainda conservado do rio Passaúna, 
também com boas características conservacionistas (PROSAM, 2000b 
p.79). 
Nota-se através dos dados levantados e das discussões feitas (aporte técnico e 
enfoque) a preocupação sobre as condições relativas ao ambiente natural, o que é 
característico dos planos de manejo de APAs, onde foram adicionados conceitos 
oriundos da “Biologia da Conservação” para tratar das mudanças ambientais 
decorrentes das intervenções humanas, porém diferente do que foi feito em Iraí e 
Piraquara. A leitura desse meio natural ocorre através da identificação da formação 
 
                                                            
 
139 Reserva Legal é a área no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação 
permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais. Essas áreas são protegidas para garantia do 
equilíbrio ecológico e conservação da biodiversidade. No caso do Estado do Paraná, a Reserva Legal é 
constituída de 20% da área total da propriedade de preservação obrigatória e a utilização somente é possível 
através de manejo florestal sustentável da área. Na aprovação das Reservas Legais devem ser considerados a 
bacia hidrográfica, os zoneamentos existentes na área, priorização as áreas próximas umas das outras para 
garantia do fluxo de biodiversidade. Somente no caso pequenas propriedades rurais ou posse rural familiar, 
áreas com plantas exóticas ou cultivadas, ornamentais ou frutíferas devem ser consideradas como Reserva 
Legal. As áreas averbadas podem ser consideradas com necessidades de recuperação florestal devido às 
condições ambientais alteradas. 
140 As Áreas de Preservação Permanente - APP, são áreas de preservação stricto sensu que ocupam posições 
críticas com relação à qualidade ambiental, são “áreas protegidas, cobertas ou não por vegetação nativa, com a 
função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o 
fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas”. Estas áreas, 
devido à fragilidade, têm a priorização da proteção ambiental, sendo áreas que asseguram a estabilidade de 
alguns ecossistemas, como é o caso de matas ciliares que tem na preservação a principal função de proteção do 
leito do rio contra práticas danosas e assoreamento.  
155 
 
 
 
de “mosaico” de “fragmentos florestais141” não contínuo, suas formas e tamanho, 
também da produção de outros efeitos como é o caso do “efeito de borda” que, 
segundo o conceito, diminui a qualidade ambiental de parte ou da totalidadedo 
fragmento. 
Tais apontamentos conservacionistas são base para uma discussão sobre reservas 
ambientais num formato técnico sobre o tamanho, proximidade e integração, 
indicando a necessidade de se considerar para a proposta da conservação, fatores 
como: (i) as condições ambientais da região, (ii) as barreiras antrópicas, (iii) a 
existência de rotas de migração natural ou de simples circulação, (vi) a existência de 
zonas de contato ou tensão ecológica entre dois ambientes distintos. 
Sendo assim, é possível perceber uma clara leitura sistêmica do ambiente natural, o 
qual, através da relação negativa com o homem, sofre desregulação ecológica, o 
que gera principalmente a perda de biodiversidade e “equilíbrio ecológico”. Porém, 
não é estabelecida uma discussão mais aprofundada e integrada sobre o “espaço” 
no qual a natureza produzida torna-se complexificada pelas proximidades da capital 
e as tensões de uso e ocupação do solo através do crescimento metropolitano. Esta 
visão acaba por ampliar a separação entre o homem e a natureza em plena região 
metropolitana, o que pode ser visto como positivo para a manutenção do direito à 
vida de uma gama de espécies que são expulsas pelo desenvolvimento, mas 
também como uma questão geradora de desigualdades por aqueles que acreditam 
na metropolização enquanto um fator que deve gerar qualidade de vida e trabalho 
em termos de proximidade e infraestruturação. 
Neste contexto, o reconhecimento da APA como um ambiente natural modificado 
pelas intervenções humanas (sociais e produtivas), produz mais alguns 
constrangimentos incorporados pelo planejamento dela, os quais podem ser 
identificados como formas de proteção da biodiversidade. O principal aspecto desta 
questão refere-se à introdução dos “fragmentos florestais” como bases para a 
 
                                                            
 
141 RODRIGUES (1998), afirma que estas áreas têm sido chamadas de fragmentos visando salientar que não 
mais se comportam como florestas intactas. Inúmeros projetos de pesquisas têm procurado entender o que 
ocorre com as espécies nestes fragmentos. 
156 
 
 
 
existência de espécies. Tal conceito torna-se a alicerce da visão de natureza 
elaborada para a região, sendo propulsora ou limite para a existência de reservas 
ambientais e da diversidade de espécies, assim como as suas interações. 
Como resultados dessa “naturalização” do espaço são dispostas várias 
consequências, dentre as quais se ressalta a criação de interdependência direta da 
conservação da vegetação, em termos de qualidade e quantidade, com a 
manutenção qualidade das águas dos mananciais de abastecimento metropolitanos, 
através de um metabolismo hídrico. Esta interdependência é tratada, principalmente, 
em termos de evapotranspiração, controle do assoreamento dos rios e da própria 
represa, controle da erosão superficial dos solos e, também, da criação de um filtro 
entre a produção humana e o leito dos rios para evitar o comprometimento da 
coleção hídrica pela proximidade de focos poluidores (esgoto, lixo, agrotóxico, 
partículas de minérios). 
A análise efetuada em virtude do uso e ocupação do solo na região, o que até aqui 
foi identificado como a produção das mudanças no meio natural, não faz parte do 
mesmo tipo de abordagem em termos de foco de análise e teorização. Tal leitura 
expõe as formas de intervenções urbanas, rurais e aquelas identificadas como 
irregulares, assim como o resultado dos modelos de ocupação frente à qualidade do 
ambiente. Segundo dados do IBGE, em 1996, a população residente nos limites da 
APA era constituída por 43.962 habitantes, sendo que: 
A maior parte da população da APA encontra-se nos municípios de Campo 
Largo, Campo Magro e Curitiba [11,17%, 19,00% e 53,48% 
respectivamente]. É nesses municípios que está localizada a maioria dos 
loteamentos existentes na APA. Dentre os três municípios, Campo Largo e 
Curitiba apresentam taxas de crescimento populacional mais moderadas 
[2,73% e 2,34% respectivamente], enquanto Campo Magro apresenta a 
maior taxa entre todos os municípios inseridos na APA e uma das maiores 
de toda a RMC [7,16%] (PROSAM, 2000b, p.87). 
157 
 
 
 
Ao tratar dos loteamento existentes, o estudo demonstra ainda que: 
[...] hoje o índice de utilização da capacidade de suporte destas áreas é de 
69%. No cálculo dessa estimativa considerou-se 02 habitações por lote em 
30% das unidades e 01 habitação por lote no restante 70% e uma taxa de 
3,7 habitantes por família (PROSAM, 2000b, p.161). 
Porém, ao tratar das ocupações irregulares: 
Grande parte das áreas com ocupação urbana encontra-se em terrenos 
aptos à erosão ou deslizamentos, com declividades acentuadas e sem 
práticas adequadas de drenagem urbana, acentuando os problemas de 
poluição, contaminação, assoreamento e carregamento de lixo para os rios, 
córregos e reservatório (PROSAM, 2000b, p.157). 
As principais pressões de ocupação ocorrem em virtude das áreas industriais de 
Curitiba (CIC) e Araucária. Além disso, constatou-se na época a ocorrência de 32 
núcleos habitacionais irregulares abrigando 2.656 famílias, onde é indicado o 
problema mais grave no município de Curitiba, que abrigava 65% do total de 
moradias irregulares dentro da APA. A grande problemática levantada sobre as 
ocupações irregulares diz respeito ao modo de ocupação, que é uma situação crítica 
em toda a APA, “pois praticamente a totalidade das ocupações se dá em áreas de 
risco – fundos de vale e encostas íngremes” (PROSAM, 2000b, p.121). 
Além disso, conforme levantamento de vários estudiosos, as áreas industriais são 
fatores positivos na criação de novos assentamentos, principalmente pela questão 
do emprego, o que a transforma em uma área de trabalho promovido pela 
concentração industrial. Entretanto, por tratar-se de área de proteção ambiental, o 
instrumento de uso e ocupação do solo tende a afastar os seus 
moradores/trabalhadores no formato regular, o que tem resultado na produção das 
ocupações irregulares, como modelo de ocupação generalizada. 
Com relação às “restrições e potencialidades” referentes às tipologias de uso e 
ocupação do solo, considerou-se, de um lado, o comprometimento existente no que 
se refere aos usos e ocupações do solo já existente, e de outro, a capacidade de 
suporte do território para que sejam garantidos os objetivos de criação da APA. Tais 
objetivos são: 
(i) proteção e a conservação da qualidade ambiental e dos sistemas 
naturais; (ii) proteção e a conservação da qualidade e quantidade da água 
para fins de abastecimento público; e (iii) estabelecimento de medidas e 
158 
 
 
 
instrumentos para gerenciar todos os conflitos advindos dos usos variados e 
antagônicos na área da bacia hidrográfica do rio Passaúna (PROSAM, 
2000b, p.157). 
Estes objetivos retratam o ambiente como área de conservação ambiental para a 
proteção da bacia hidrográfica do Passaúna, estabelecendo preocupações sobre a 
qualidade ambiental, a proteção da água e criação de medidas de uso e ocupação 
do solo. Nestes estão implícitas como questões estratégicas as variáveis 
consideradas relevantes para condições da água, quais sejam: a quantidade de 
cobertura florestal, a extensão de áreas agrícolas e as redes e tratamento dos 
esgotos sanitários. 
Sendo assim, considera-se como parte dos constrangimentos dispostos pela 
formação natural da região de proteção o risco ambiental, isto em função da 
identificação da declividade, aptidões a erosão e deslizamento como fatores 
negativos ao uso, o que é absorvido pelo ZEE na criação da distinção de zonas. 
Além disso, a capacidade de suporte da área também retrata outro constrangimento: 
um aumento da ocupação humana que afetaria rigorosamente a qualidade 
ambiental, no sentido do princípio da precaução (incerteza). 
As restrições elencadas pelos estudos da APA correspondem a uma lista 
heterogênea, com formulações de natureza distinta,em alguns casos gerais e em 
outros específicos. Porém, torna-se importante para o reconhecimento do discurso 
efetuado. O que novamente retrata um cenário descrito pelo planejamento que entra 
em conflito com o que se pretende, referindo-se a existência de água com qualidade 
e a conformação da ocupação atual do solo. 
a) Restrições: 
(i) Pressões para uso urbano industrial intensivo nos setores leste e sudeste 
da APA; (ii) Pressões à ocupações intensivas no entorno das linhas viárias 
principais – rodovia de Contorno Norte, BR-277, Estrada do Cerne (PR-
090), BR-277, Estrada da Ferraria (PR-501) e Avenida das Araucárias; (iii) 
Áreas comprometidas com usos urbanos em espaços sem infra-estrutura 
adequada de saneamento, existência e tendência à ampliação; (iv) 
Ocupações urbanas irregulares com efeitos negativos de alto impacto à 
qualidade de vida das populações e do meio ambiente; (v) Diversos pontos 
críticos de contaminação e poluição decorrentes de atividades industriais, 
cemitérios, pocilgas e lixões; (vi) Áreas de risco ambiental por uso de 
agroquímicos; (vii) Áreas críticas desflorestadas em fase de significativa 
degeneração biótica; (viii) Áreas com manejo inadequados potencialmente 
erosivas e sujeitas a deslizamentos; (ix) Ramal ferroviário (em estudo); (x) 
159 
 
 
 
Áreas de alta sensibilidade física – aptas a impactos negativos ao sistema 
hidrogeológico; e, (xi) Áreas críticas à proteção do reservatório (ibidem, 
176). 
b) Potencialidades: 
(i) Turismo ecológico na porção norte; (ii) Turismo rural nas porções norte e 
oeste; (iii) Turismo étnico na porção sul; (iv) Lazer e recreação junto ao 
reservatório; e, (v) Silvicultura intensiva especialmente no setor norte 
(ibidem, 176). 
Como também destacado em relação às outras duas APAs, as potencialidades 
resumem-se à prática turística e recreativa, a não se por abordar a silvicultura 
enquanto uma potencialidade para um dos setores internos da unidade. 
As restrições e potencialidades quanto ao uso e ocupação do solo, ao lado dos 
objetivos intrínsecos142, conduzem a instituição das seguintes diretrizes da 
intervenção na área: 
(i) Preservação143 e/ou conservação intensiva nas áreas de maior fragilidade 
ambiental, especialmente concentradas ao norte e na área central 
longitudinal da APA [áreas do Karst, entorno do reservatório e áreas de alta 
sensibilidade do Rio Passaúna e afluentes mais fragilizados]; (ii) 
Conservação com moderado manejo do solo no setor oeste da APA e no 
setor norte entre as áreas de preservação intensiva e as de controle [uso 
intensivo – urbano]; e (iii) Áreas de controle de uso urbano, compostas 
pelas áreas de uso residencial intensivo e extensivo, além das áreas 
industriais (PROSAM, 2000b, p.184). 
A proteção e conservação trazem um sentido semelhante, que é o do uso, mas 
ainda assim a conservação torna-se mais flexível com relação às formas de manejo 
do ambiente. Já as áreas de controle de uso urbano são consideradas como não 
adequadas à abertura de novos loteamentos para usos intensivos, apenas a 
necessidade de readequação das delimitações das zonas residenciais, em 
determinados trechos, onde houve comprometimentos extra-zoneamento elaborado 
em 1995. 
 
                                                            
 
142 Os objetivos intrínsecos, para este estudo, são dispostos por uma gama de legislações que conduzem para 
procedimentos de uso e ocupação do solo e consequentemente a instituição da APA. 
143 O termo preservação não tem aqui um significado de intocabilidade, mas sim o de salvaguarda, o que 
significa, segundo Novo Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa: “ação que visa garantir a integridade e a 
perenidade de algo” e “manter livre de corrupção, perigo ou dano”. 
160 
 
 
 
A expressão das diretrizes traz um sentido de congelamento da ocupação da área, 
com a absorção das atividades que já ocorrem, porém, sem a garantia de 
crescimento ou ampliação em novas áreas. Fator este que coloca a bacia em um 
patamar diferenciado de uso e ocupação do solo dentro da região metropolitana, já 
que independente do crescimento metropolitano aquela área será reservada para a 
conservação ambiental, questão semelhante aos outros dois casos. Da mesma 
forma que a APA do Iraí, o turismo é encarado como uma das únicas possibilidades 
para a região. 
Segundo Art. 2º do Decreto Estadual n° 5063 de 20/11/2001, o qual faz a 
atualização do ZEE, são objetivos do ZEE da APA Estadual do Passaúna: 
(i) compatibilizar o zoneamento da APA com os objetivos do Sistema 
Integrado de Gestão e Proteção dos Mananciais da RMC; (ii) assegurar as 
condições essenciais à recuperação e conservação do manancial destinado 
ao abastecimento público; (iii) promover a recomposição florestal; (iv) 
incentivar e compatibilizar os instrumentos que propiciem o uso e ocupação 
do solo de forma adequada a conservação do manancial; e (v) promover o 
controle ambiental da área (PARANÁ, 2001). 
Como resultado da carga de objetivos e diretrizes, a nova configuração de produção 
do espaço para a área (em função do zoneamento de 1995) é redesenhada. Nela 
são incorporados os constrangimentos já identificados para a produção do 
planejamento metropolitano e criados novos constrangimentos para o uso e 
ocupação do solo em determinação do planejamento. A nova proposta de 
zoneamento, está no mesmo modelo que as demais (APA do Iraí e Piraquara) no 
que diz respeito às quatro tipologias de áreas pré-estabelecidas. 
As Áreas de Urbanização Consolidada incorporam as Zonas de Urbanização 
Consolidada do zoneamento elaborado em 1995. Além disso, estende às áreas já 
comprometidas com ocupações urbanas de alta densidade, o que ocorreu no 
período entre 1995 e 2000. 
No decreto dispõe que são as áreas de interesse de consolidação da ocupação 
urbana existente, que deverão ser objeto de ações intensivas de saneamento e 
recuperação das condições ambientais. São subdivididas em duas subcategorias, na 
qual uma das zonas diz respeito ao território da capital. 
161 
 
 
 
Figura 14: Áreas de Urbanização Consolidada do Passaúna 
Fonte: Decreto Estadual n° 5063/2001. 
 
As Áreas de Ocupação Orientada estão abrigadas as zonas industriais especiais 
compostas pelas porções da CIC – Cidade Industrial de Curitiba e CIAR – Cidade 
Industrial de Araucária que são parte da APA. Também nestas áreas encontram-se 
os Corredores de Uso Diversificado alocados ao longo da Estrada do Cerne (PR-
090), Estrada da Ferraria (PR-501) e BR-277, não devendo intensificar o uso e/ou 
ocupação. 
E por fim, também neste compartimento está a Zona de Ocupação Orientada 
composta pelas áreas residenciais de baixa densidade. Nas quais se propõe que 
delimitações desta zona sejam recuperadas, de forma a viabilizar a implantação de 
áreas de conservação. 
O decreto dispõe que estas serão áreas de transição entre as atividades rurais e 
urbanas, sujeitas à pressão de ocupação, e que exigem a intervenção do Poder 
Público no sentido de minimizar os efeitos poluidores sobre os mananciais. São 
subdivididas em dez tipologias conforme o quadro 8: 
a) ZUC I - Zona de Urbanização Consolidada I: Compreende as áreas não ocupadas, as áreas loteadas 
com ocupação de média e alta densidade, loteamentos já aprovados e não ocupados, e novas áreas 
não discriminadas no mapa de zoneamento que serão alvo de projetos urbanísticos promovidos pelo 
poder público para fins de reassentamento e regularização fundiária. Essas áreas deverão receber 
infraestrutura adequada para sua compatibilização com os objetivos da APA; 
b) ZUC II - Zona de Urbanização Consolidada II: Compreende as áreas, no território de Curitiba dentro da 
APA, consolidadas ou passíveis de serem consolidadas, os loteamentos aprovados e não implantados 
que não estão discriminados no mapa de zoneamento, e novas áreas, também não discriminadas, que 
serão alvos de projetos urbanísticos promovidos pelo poder público para fins de reassentamentoe 
regularização fundiária. Essas áreas deverão receber infra-estrutura adequada para sua 
compatibilização com os objetivos da APA;  
a) ZOO - Zona de Ocupação Orientada: Compreende a faixa de transição entre as áreas de ocupação e as 
áreas rurais; 
b) CICS - Corredor Especial de Indústria, Comércio e Serviço: Compreende o trecho ao longo da PR-090, 
Estrada do Cerne, sendo que esta zona está delimitada em 100,00 m (cem metros) para cada lado, a 
partir da faixa de domínio da rodovia. Fica permitida a ampliação do limite desta zona até 300,00 m 
(trezentos metros) em casos justificados, após análise e anuência do projeto de implantação do 
empreendimento pelos órgãos competentes - Prefeitura Municipal, COMEC, IAP, e CAT - Câmara de 
Apoio Técnico da APA Estadual do Passaúna; 
c) CUE - Corredor de Uso Especial - BR-277: Compreende o eixo ao longo da BR- 277, Rodovia do Café, 
sendo que esta zona está limitada em 100,00 m (cem metros) a partir da faixa de domínio da rodovia; 
d) CEUT - Corredor Especial de Uso Turístico: Compreende os lotes frontais ao 
e) longo do eixo turístico da Estrada da Ferraria, município de Campo Largo; 
162 
 
 
 
Figura 15: Áreas de Ocupação Orientada do Passaúna 
Fonte:Decreto Estadual n° 5063/2001 
 
As Áreas de Restrição à Ocupação englobam as Zonas de Conservação e um 
Corredor Especial, proposto no setor oeste da Rodovia de Contorno. Tem o objetivo 
reforçar a proteção das áreas de Karst e impedir o uso intensivo das áreas de 
influência imediata do reservatório e Rio Passaúna, para funcionar como filtro da 
poluição e assoreamento do reservatório. O decreto dispõe ainda que são áreas de 
interesse à preservação, com o objetivo de promover a recuperação e a 
conservação dos recursos naturais, assegurando a manutenção da biodiversidade e 
a conservação dos ecossistemas. 
São subdivididas em sete subcategorias, conforme o quadro 9, as quais 
estabelecem os critérios de proteção principalmente das áreas consideradas como 
frágeis (referente a proteção da água) e a biodiversidade. Além disso, dentro da 
restrição a ocupação, estão enquadradas as áreas degradadas que necessitam de 
intervenção para a recuperação e zonas de controle de poluentes. 
f) ZEI I - Zona Especial de Indústria I - CIC: Compreende a porção da área industrial de Curitiba (CIC), 
dentro da APA; 
g) ZEI II - Zona Especial de Indústria II - CIAR: Compreende a porção da área industrial de Araucária 
(CIAR), dentro da APA; 
h) ZES - Zona Especial de Serviços: Compreende a zona de serviços localizada no território do município 
de Curitiba, dentro da APA; 
i) SEVS - Setor Especial das Vias Setoriais - Passaúna: Compreende do eixo viários do município de 
Curitiba que possuem forte integração e articulação e já concentram atividades comerciais e de serviços 
de médio e grande porte. O SEVS é constituído pelos terrenos com testada para as vias setoriais 
constantes no mapa de zoneamento; 
j) SEVC - Setor Especial de Vias Coletoras - Passaúna: Compreende vias com média extensão e 
integradas ao sistema vário principal de Curitiba, que já concentram o tráfego local e o comércio e 
serviço de médio porte de atendimento à região. O SEVC é constituído pelos terrenos com frente para 
as vias coletoras constantes no mapa de zoneamento, com profundidade máxima de até a metade da 
quadra; 
a) ZREP - Zona da Represa: Compreende a área inundável pela barragem do Passaúna, abaixo da cota 
de 888,80 m; 
b) ZPRE - Zona de Proteção da Represa: Compreende uma faixa de 100 m ao longo do reservatório do 
Passaúna, contada a partir de cota 888,80 m. Nas áreas urbanas a faixa de proteção corresponde a 
uma faixa de preservação de 30 m, contada a partir de cota 888,80 m, acrescida de uma faixa de 
preservação. Nas áreas rurais, deverá ser protegida uma faixa de preservação de 100 m, contada a 
partir da cota 888,80 m; 
c) ZPAR - Zona de Parques: Compreende as áreas utilizadas com parques públicos; 
d) ZPFV - Zona de Preservação de Fundo de Vale: Compreende a faixa de preservação de cada margem 
de rios e córregos e entorno das nascentes, bem como os remanescentes de florestas aluviais, de 
acordo com a legislação vigente; 
e) ZCVS - Zona de Conservação da Vida Silvestre: Compreende áreas compostos por expressivos 
163 
 
 
 
Figura 16: Áreas de Restrição a Ocupação do Passaúna 
Fonte: Decreto Estadual n° 5063/2001. 
 
Como última compartimentação tem-se as Áreas Rurais para as quais há priorização 
de incentivo à intensificação da silvicultura e integração dos fragmentos florísticos, 
assim como também a utilização de técnicas e tecnologias aptas a respeitar as 
condições geomorfológicas e as necessidades ambientais da APA. No decreto há 
disposição de que são as áreas destinadas à produção agrosilvopastoril, para o 
manejo florestal, agrícola e pecuário. 
 
Figura 17: Áreas Rurais do Passaúna 
Fonte: Decreto Estadual n° 5063/2001. 
 
A incorporação dos constrangimentos levantados anteriormente no texto, como 
capacidade de carga, risco ambiental e proteção da biodiversidade, no ZEE são 
facilmente identificáveis, já que tomam forma na delimitação das zonas e corredores. 
A capacidade de carga, mesmo sem apuração no levantamento, é considerada 
alcançada ou próxima à saturação no sentido da precaução, onde se estabelece o 
congelamento do crescimento urbano. O risco ambiental está presente nos cuidados 
com áreas de declividade mais elevada e nas proximidades de cursos de água que 
possam afetar a qualidade da água da represa. Para isso, estabelece-se a 
conservação ou a recuperação da vegetação das áreas próximas aos cursos de 
água, que exerceriam funcionalidade de filtro do que chegaria até o leito. Já na 
questão da proteção da biodiversidade são eleitos os bosques de Araucárias como 
agrupamentos arbóreos e bosques de araucária, compondo espaços prioritários à manutenção da biota, 
que podem ser objeto de manejo restrito; 
f) ZRA - Zona de Recuperação Ambiental: Compreende os espaços destinados a recuperação ambiental 
de áreas degradadas, em especial as utilizadas para depósito de resíduos urbanos. Abrange a área que 
atualmente encontra-se comprometida pela disposição de resíduos sólidos, denominada "Lixão da 
Lamenha Pequena"; 
g) ACAI - Atividades de Controle Ambiental Intensivo: Compreende as atividades de risco à manutenção 
da qualidade hídrica. As atividades estão indicadas no mapa O2, anexo IV do regulamento, e serão 
objeto de constante monitoramento ambiental. Poderão, ainda, serem enquadradas como ACAI, outras 
atividades já autorizadas pelo Município, a critério do órgão ambiental, e que foram omitidas no mapa 
anexo, acima mencionado; 
h) ZUA - Zona de Uso Agropecuário, que compreende os espaços aptos ao manejo florestal, agrícola e 
pecuário. 
164 
 
 
 
prioritários para a proteção da biota144, que corresponde à diversidade da vida neste 
ambiente natural. A discussão dos fragmentos florestais, elaborada no estudo, não 
está explícita, mas está representada por estes bosques que têm a função de 
expressar a singularidade da vegetação da região e a biodiversidade local e global. 
Além do ZEE, o planejamento avança no que se refere a instrumentalizar a 
incorporação destes constrangimentos, o que não está presente nos outros dois 
estudos e normas (APA do Iraí e Piraquara). No mesmo decreto institui-se os 
seguintes instrumentos, com o objetivo de garantir a preservação e recuperação do 
manancial: (i) Recomposição Florestal; (i) Potencial Ambiental; e (iii) Controle 
Ambiental. 
A recomposição florestal tem o intuito da ampliação das áreas florestadas, 
aumentando o tamanho dos fragmentos e criando corredores principalmente nas 
áreas do setor noroeste e parte do setor oeste da APA, onde se localizam as 
situações mais críticas quanto à vegetação, no que se refere ao tamanho e forma 
dos fragmentos, bem como ao distanciamento entre eles (i) no setor sudoeste e 
parte do setor leste da APA onde proliferam fragmentoscom formas irregulares 
progressivamente isolados pela ação humana mais intensiva. (ii) no reservatório, 
faixas de proteção da rede hídrica e florestas aluviais, as quais fortemente 
fragmentadas configuram-se como barreira física à conservação da vida silvestre; e 
junto aos remanescentes das florestas de araucária. Tal instrumento terá um plano 
próprio de intervenção a ser elaborado. 
Principalmente com esse instrumento a norma incorpora o que foi discutido, no que 
se refere à Biologia da Conservação. Descrevendo questões técnicas referentes ao 
que se pretende com o reflorestamento, o que, segundo os constrangimentos 
identificados, atuará na proteção da biodiversidade e controle do risco ambiental. 
 
                                                            
 
144 O conjunto de seres vivos que habitam um determinado ambiente ecológico, em estreita correspondência 
com as características físicas, químicas e biológicas desse ambiente. 
165 
 
 
 
O potencial ambiental145 é um instrumento de transferência de potencial construtivo 
de uma área que sofra limitações urbanísticas devido à qualidade ambiental. 
Segundo o decreto, poderá ser admitida a transferência de potencial construtivo no 
próprio município ou, mediante convênios ou consórcios, entre os municípios que 
compõem a Região Metropolitana de Curitiba. Já o controle ambiental será realizado 
através do licenciamento junto ao órgão metropolitano (COMEC). Ainda com o novo 
decreto estadual (n° 5063/2001) há disposição da alguns critérios de uso do solo 
como a necessidade de área verde em 20%, pela manutenção de vegetação 
existente ou plantio, a necessidade de aprovação de condomínios horizontais e 
indústria junto a órgãos competentes. 
Dentre as restrições, além das questões pontuais como tipologias de 
empreendimentos considerados como de potencial poluidor, surgem questões 
referentes ao manejo florestal, criação de barreiras e desflorestamento, o que dá 
aporte aos órgãos competentes na liberação não só no que se refere ao urbano, 
mas no próprio uso e ocupação do solo rural. De acordo com o estudo: 
Vale lembrar que por mais que se busque suprimir ou pelo menos diminuir a 
quantidade de riscos ambientais que advém da ação antrópica, não existem 
atividades com risco zero. Toda atividade humana traz em si certo grau de 
risco, que poderá ter maior ou menor probabilidade de ocorrer. A questão 
do risco, em grande parte se desloca da atividade em si para referir-se à 
confiabilidade do sistema de controle que passa a ter um papel 
preponderante na APA uma vez que é impossível a relação das atividades 
potencialmente para espaços externos (PROSAM, 2001, p.189). 
Através desta visão de natureza o estudo promove a incorporação de questões 
técnicas principalmente da ecologia/biologia para o planejamento no sentido de 
controle da crise ecológica. Embora o planejamento seja para uma área 
metropolitana, a qual faz parte do desenvolvimento das cidades, ou seja, da 
“antropização”, explicita a incompatibilidade de “sistemas” naturais e humanos e o 
 
                                                            
 
145 Segundo Art. 6º do Decreto Estadual n°5063/2001 O Potencial Ambiental, instrumento de valorização de uma 
área a ser preservada pelo próprio proprietário ou pelo poder público, é o potencial construtivo transferível do 
imóvel que sofre limitações urbanísticas impostas pelas variáveis ambientais. § 1º. Mediante prévia autorização 
dos órgãos competentes municipais, garantida a proteção, preservação ou conservação ambiental, o proprietário 
de um imóvel impedido de utilizar plenamente o potencial construtivo definido no Zoneamento Ecológico-
Econômico da APA do Passaúna, por limitações urbanísticas relativas à proteção e preservação ambiental, 
poderá transferir o potencial não utilizável desse imóvel. 
166 
 
 
 
distanciamento entre ambos. Ali a natureza está fora e distante dos homens; quanto 
mais natural, maior tem que ser essa distância, e o contrário também é válido. Na 
perspectiva do projeto da APA o risco da presença do homem torna iminente a 
supressão de uma vida natural até o ponto de esgotar totalmente a sua expressão. 
3.4.3 Área de Proteção Ambiental Estadual do Piraquara 
A APA do Piraquara faz parte do setor leste metropolitano, da mesma forma que a 
do Iraí é historicamente destinada à proteção dos mananciais, através dos 
planejamentos regionais (PDI). Através do Decreto Estadual nº 1754 de 06/05/1996 
foi instituída a Área de Proteção Ambiental na área de manancial da bacia 
hidrográfica do rio Piraquara, denominada APA Estadual do Piraquara, com área 
aproximada de 8.881,00 ha (oito mil e oitocentos e oitenta e um hectares), a qual 
esta integralmente localizada no município de mesmo nome. 
Dentre os três casos, Piraquara pode ser considerado o de menor complexidade, já 
que está inserido em um único município e também tem a ocupação mais rarefeita. 
Tem objetivo muito semelhante ao que foi estabelecido pelas anteriormente 
estudadas, o qual: 
(...) se refere à proteção e a conservação da qualidade ambiental e dos 
sistemas naturais ali existentes, em especial a qualidade e quantidade da 
água para fins de abastecimento público, estabelecendo medidas e 
instrumentos para gerenciar todos os fenômenos e seus conflitos advindos 
dos usos variados e antagônicos na área da Bacia Hidrográfica do Rio 
Piraquara (PARANÁ, 1996). 
Segundo o estudo, a área tem aptidão para a ocupação urbana com restrições, já 
que é constituída por solos hidromórficos146 não apto para uso urbano, assim como, 
as áreas próximas a serra do mar também são consideradas impróprias para este 
uso, em função do relevo e relevância da vegetação (mata atlântica). Porém, na sua 
 
                                                            
 
146 Segundo Embrapa: solos hidromórficos (Gleissolos, Organossolos e Neossolos Quartzarênicos 
Hidromórficos). Esses solos são derivados formados sob condições de hidromorfismo, em ambientes de 
redução. Apresentam em comum a limitação de má drenagem. 
167 
 
 
 
maioria a região tem declividade baixa e poucos empecilhos à ocupação urbana, o 
que, se não pela proteção estabelecida, seria considerada como área de expansão 
urbana. 
No estudo de elaboração do ZEE a ocupação existente é relacionada à 
falta/diminuição da qualidade da água, mas em virtude da pouca ocupação, 
segundo categorização do CONAMA, a mesma encontrava-se com parâmetros e 
limites toleráveis. Porém, o estudo não elabora discussão por microbacias, nem o 
detalhamento dos parâmetros dessa qualidade, com o retrato espacial sobre a 
motivação da problemática identificada. 
A discussão sobre o ambiente natural aborda resumidamente a questão ligada à 
vegetação e à fauna. A vegetação é observada pela ótica de sua “Aptidão a 
Conservação Biótica” em gradiente de quatro níveis: de mais apta até totalmente 
modificada, ou seja, as áreas que ainda possuem características biológicas 
reconhecidas como importantes são aptas para a conservação. Aquelas que 
passaram por modificações que descaracterizaram a paisagem, em termos de 
composição florísticas, não seriam aptas para a conservação. No que diz respeito à 
fauna, poucas informações são abordadas. Somente se destaca a necessidade de 
criação de corredores protegidos, ditos corredores de biodiversidade, para o trânsito 
de animais silvestres entre a região da várzea e a Serra do Mar. 
Da mesma forma que a APA do Iraí, a problemática de uso e ocupação está mais 
próxima a barragem, a oeste da região, a qual tem proximidade com o Município de 
Curitiba. Sendo assim, a aptidão para conservação biótica também se concentra 
mais a leste da APA, nas proximidades da Serra do Mar. 
De acordo com o levantamento, o número de loteamentos aprovados foi baixo (12 
loteamentos), os quais são de pequeno porte, totalizando 4.105 lotes, interferindo 
pouco no uso e ocupação do solo da área. Na época apenas3,8% estavam 
comprometidos com loteamentos, sendo que destes 72% abrigavam lotes menores 
do que 600m2 e os outros 28% possuem lotes maiores que 5.000m2. As ocupações 
irregulares também eram consideradas poucas, com apenas oito famílias. Porém, o 
maior problema identificado foi o da falta de saneamento ambiental na maior parte 
da área ocupada. De outro modo, a pressão observada dentro da área, no que se 
168 
 
 
 
refere à problemática da qualidade da água, também era promovida pelo uso 
agropecuário em toda a região centro oeste da APA (23% da área na época). Além 
disso, 30% do território fazem parte de uma área de tombamento da Serra do Mar147 
e a AEIT Marumbi148 – Área Especial de Interesse Turístico do Marumbi (áreas já 
destinadas à proteção ambiental), e o restante está comprometido pela futura 
inundação da represa e por remanescentes de vegetação. 
Assim como nos estudos para elaboração do ZEE da APA do Iraí, nos do Piraquara, 
não foram formulados aprofundamentos para identificação dos possíveis 
constrangimentos para uso e ocupação do solo. Este estudo tem um formato 
generalista no qual não aborda outras questões que não as colocadas por outros 
instrumentos de gestão de uso e ocupação do solo, como aqueles do Código 
Florestal (1965) e Lei Federal de Parcelamento do Solo (6766/79). 
Da mesma forma que a outra área (Iraí), embora se assuma capacidade de carga 
quanto a um constrangimento, o tema não é aprofundado. Mas através do princípio 
da precaução entende-se que a área não deve sofrer com o aumento populacional, 
o que poderá ser observado na descrição das diretrizes. Segundo os estudos 
produzidos para a elaboração do ZEE da APA do Piraquara: 
O conhecimento disponível sobre estudos científicos e metodologias viáveis 
de aplicação ao caso, não é suficiente para definições precisas sobre a 
capacidade de suporte do território (PROSAM, 2001, p.34). 
Entretanto, mesmo sem os aprofundamentos necessários, o estudo para elaboração 
do ZEE aporta-se na literatura existente sobre capacidade de suporte e 
conhecimento empírico da área para dizer que: 
 
                                                            
 
147 A Área de Tombamento da Serra do Mar, definida por Edital do Conselho Estadual do Patrimônio Histórico e 
Artístico, tem área total de 386.000 ha numa faixa de direção S-NE, com cerca de 160 km. O ato administrativo 
do tombamento significa catalogar, relacionar coisas (de valor histórico, cultural, artístico, científico, estético, 
paisagístico, arquitetônico, urbanístico, documental, bibliográfico, paleográfico, museográfico, toponímico, 
folclórico, hídrico, ambiental etc, ou afetivo para a população) em determinado registro público, para impedir que 
sejam destruídos ou descaracterizados. 
148 A AEIT do Marumbi foi criada pela Lei nº. 7.919 de 22/10/1984 abrangendo os municípios de Morretes, 
Antonina, Piraquara, Campina Grande do Sul, Quatro Barras e São Jose dos Pinhais, nos seus 66.732,99 ha. 
Em fevereiro de 1993, o trecho paranaense da Serra do Mar compreendida pela Serra da Graciosa, do Marumbi, 
entre outras, passaram a integrar a “Reserva da Biosfera da Mata Atlântica” estabelecida pela UNESCO, que 
significa um reconhecimento internacional do valor dessa região como ecossistema representativo. 
169 
 
 
 
O território ocupado pela APA do Piraquara apresenta menor complexidade 
que aquelas ocupadas pelas APAs do Iraí e Passaúna, não somente porque 
estas terras pertencem a um único município, mas também e 
principalmente, porque seu solo está menos comprometido com usos não 
compatíveis com a conservação da qualidade e qualidade da água 
(PROSAM, 2001, p.34). 
Desta forma, são elaborados objetivos para o estabelecimento do ZEE da área no 
sentido de: (i) Garantia da Qualidade da Água; (ii) Melhoria da vida humana; (iii) 
Conservação dos ecossistemas; (iv) Promoção do desenvolvimento sustentável. É o 
oposto do que aconteceu com os PDIs, que têm ênfase crescente no discurso de 
sustentabilidade, principalmente o de 2001-2002, mesmo período do estudo desta 
APA. Aqui o tema aparece pela primeira vez, de forma explícita, mas sem 
aprofundamentos, nem teorizações. A questão marca por ser a categoria APA 
atualmente considerada como unidade de conservação de desenvolvimento 
sustentável pelo SNUC (Lei n° 9.985/2000). 
Dentre as diretrizes abordadas no estudo para elaboração do ZEE se encontra: 
(ii) preservação149/conservação ambiental intensiva nas áreas da Serra do 
Mar e conservação ambiental moderada nas áreas de baixos formada por 
solos orgânicos, limitadas por excesso hídrico, aptas às inundações 
periódicas e com deficiência de fertilidade e aeração; (iv) áreas de controle 
de uso urbano, compostas pelos loteamentos residenciais existentes; (vi) 
considera-se não adequada a abertura de novas áreas para usos urbanos 
no espaço da APA (PROSAM, 2001, p. 43). 
As categorias utilizadas são pouco claras, não fornecendo informação suficiente 
para o entendimento da repercussão da “preservação/conservação ambiental 
intensiva” e “conservação ambiental moderada” para a delimitação de zonas. Ainda 
pode ser dito que a passagem das diretrizes para as zonas ocorrem mais em função 
de escolhas político-institucionais do que necessariamente de uma técnica. E é 
desta forma que o ZEE vai ser desenvolvido enquanto constrangimento do uso e 
ocupação do solo na região. 
Com esse direcionamento a constituição das zonas ocorre, conforme análise 
anterior, através da composição de várias legislações ligadas ao uso e ocupação do 
 
                                                            
 
149 O termo preservação tomado pelo estudo é referente à salvaguarda. 
170 
 
 
 
solo, já apresentadas no tópico sobre as leis de proteção de mananciais. Segundo o 
Decreto Estadual nº 6706 - 09/12/2002 que aprova o ZEE da APA Estadual do 
Piraquara há agrupamento em quatro categorias, conforme se discutirá na 
sequência. 
As Áreas de Urbanização Consolidada são compostas pelos loteamentos já 
aprovados, com fração média abaixo de 600m2, sobre os quais existe interesse de 
consolidação da ocupação urbana, saneamento e recuperando as condições 
ambientais. Segundo o decreto, são as áreas de interesse de consolidação da 
ocupação urbana existente que deverão ser objeto de ações intensivas de 
saneamento e recuperação das condições ambientais, que se subdividem em duas 
tipologias. 
 
Figura 18: Áreas de Urbanização Consolidada do Piraquara 
Fonte: Decreto Estadual nº 6706/2002 
 
As Áreas de Ocupação Orientada são aquelas comprometidas com processos de 
parcelamento do solo (loteamentos urbanos), com fração média acima de 5.000m2, 
que configuram uma ocupação de transição entre o urbano e o rural. Conforme o 
decreto são áreas de transição entre as atividades rurais e urbanas, sujeitas à 
pressão de ocupação e que exigem a intervenção do Poder Público no sentido de 
minimizar os efeitos poluidores sobre os mananciais, os quais se subdividem em 
quatro tipologias, sendo duas de ocupação para moradia e duas para serviços. 
 
 
a) a) ZUC I – Zona de Urbanização Consolidada I é a zona determinada por loteamentos ocupados, com 
acesso público e atendidos parcialmente por infra-estrutura urbana e serviços públicos; e 
b) b) ZUC II – Zona de Urbanização Consolidada II é a zona determinada por loteamentos que deverão 
receber infra-estrutura adequada para a sua implantação, por não possuírem acesso público e não 
estarem situados em áreas atendidas por infra-estrutura urbana e serviços públicos. 
171 
 
 
 
Figura 19: Áreas de Ocupação Orientada do Piraquara 
Fonte: Decreto Estadual nº 6706/2002 
 
As Áreas de Restrição à Ocupação são as de interesse de preservação com o 
objetivo de promover a recuperação e a conservação dos recursos naturais, 
assegurando a manutenção da biodiversidade e a conservação do ecossistema. 
Segundo o decreto, são áreas de interesse à preservação com o objetivode 
promover a recuperação e a conservação dos recursos naturais, assegurando a 
manutenção da biodiversidade e a conservação dos ecossistemas, que se 
subdividem em cinco tipos, ligados principalmente à proteção dos leitos do rio e 
represa e cuidados com remanescentes florestais. 
Figura 20: Áreas de Restrição a Ocupação do Piraquara 
Fonte: Decreto Estadual nº 6706/2002 
 
a) a) ZOO I – Zona de Ocupação Orientada I compreende a porção da APA situada entre a PR-506 e a 
Rodovia de Contorno Leste, a jusante da futura barragem do Piraquara II, onde deverá ser permitido o 
parcelamento do solo de baixa densidade; 
b) b) ZOO II – Zona de Ocupação Orientada II compreende a porção da APA delimitada a oeste pela 
rodovia PR-506, ao norte pela estrada do Botiatuva, a leste pelo limite leste do loteamento Chácaras 
Chantecler e ao sul pelo limite da APA (divisor de águas da bacia hidrográfica do Piraquara), devendo 
atender às características rurais da área e permitir a possibilidade de empreendimentos de baixa 
densidade, servindo também como uma zona de transição para as áreas de proteção máxima; 
c) c) CEUS – Corredor Especial de Uso de Serviço compreende o trecho ao longo da PR-506, Estrada da 
Roseira, sendo que esta zona está delimitada pelos lotes (aprovados em loteamentos) lindeiros à via e 
por uma faixa de 100,00 m (cem metros) para cada lado, a partir da faixa de domínio da rodovia em 
caso de glebas, devendo permitir serviços compatíveis com os objetivos gerais de sustentabilidade e 
conservação da qualidade hídrica da APA; e 
d) d) CEUT – Corredor Especial de Uso Turístico compreende os lotes e glebas lindeiros às vias, ao 
longo do principal eixo turístico da APA, com o objetivo de incentivar usos compatíveis com uma 
proposta de turismo sustentável para a APA do Piraquara. 
a) a) ZREP – Zona da Represa compreende a área inundável pela barragem do Piraquara I, abaixo da 
cota 907,20 m e pela barragem do Piraquara II, abaixo da cota 891,00 m; 
b) b) ZPRE – Zona de Preservação da Represa compreende uma faixa de 100 m ao longo dos 
reservatórios Piraquara I e Piraquara II, contada a partir das cotas 907,20 m e 891,00 m, 
respectivamente; 
c) c) ZPFV – Zona de Preservação de Fundo de Vale compreende a faixa de preservação de cada 
margem de rios e córregos e entorno das nascentes, de acordo com a legislação vigente, bem como 
os remanescentes de florestas aluviais, de estepes gramíneo-lenhosa e de várzeas; 
d) d) ZCVS I – Zona de Conservação da Vida Silvestre I compreende a porção da APA inserida na Área 
de Tombamento da Serra do Mar, no Parque Estadual da Baitaca e na Área Especial de Interesse 
Turístico do Marumbi; e 
e) e) ZCVS II – Zona de Conservação da Vida Silvestre II compreende as áreas compostas pela 
vegetação primária e de 4ª e 5ª fase da sucessão secundária da Mata Atlântica, formando importantes 
áreas para a conservação e recomposição florestal e ambientes essenciais à proteção da fauna local. 
172 
 
 
 
As Áreas Rurais são as destinadas à produção agrossilvopastoril definidas no 
Zoneamento Ecológico-Econômico da APA do Piraquara. 
Figura 21: Áreas Rurais do Piraquara 
Fonte: Decreto Estadual nº 6706/2002 
 
O decreto dispõe que nenhum novo projeto de urbanização poderá ser implantado 
sem que os lotes tenham tamanho mínimo suficiente para a manutenção ou o plantio 
obrigatório de árvores, em pelo menos 20% (vinte por cento) da área do terreno. 
Porém, não aprofunda em critérios nem instrumentos para promoção da 
recuperação da APA como elaborado para Passaúna. 
Sendo assim, a lei ainda apresenta constrangimentos conforme o risco ambiental 
identificado pelos cuidados com os fundos de vale e proximidades com a represa, 
assim como conservação da biodiversidade, que são vinculadas a aptidão a 
conservação retratadas por tipos em termos de “qualidade” da composição florística. 
Porém, a principal questão é a atuação do ZEE enquanto constrangimento do uso e 
ocupação do solo da região, já que completa a função disposta pela espacialização 
das APAs, protegendo a região leste da RMC. 
3.5 SÍNTESE E DESDOBRAMENTOS 
A espacialização da natureza no seu formato protegido, APA, tem como 
característica geral e princípio basilar a conservação de recursos naturais. Onde a 
delimitação da área busca proteger um recurso ambiental que sustenta a vida na 
região (na terra), através da institucionalização da regulação do uso e ocupação do 
solo. Ainda assim, paralelamente e com menor ênfase, insere argumentação e 
diretrizes que resgatam questões da preservação ambiental, principalmente no que 
se refere à proteção da biodiversidade. Porém, este não é o foco principal da ação, 
não possuindo a força necessária para a promoção de uma mudança de 
perspectiva, neste sentido, na região metropolitana. A conservação proposta atua 
sobre uma natureza sem subjetividade ou simbolismo que não a do recurso. Deste 
ZUA – Zona de Uso Agropecuário, que compreende os espaços aptos ao manejo florestal, agrícola e 
pecuário. 
173 
 
 
 
modo, também não propõe ou gera processos de mudança de pensamento, ou 
mesmo, de formas de interação entre os homens e a natureza na região. 
De forma geral, na construção do instrumento de proteção ambiental APA na RMC, 
confundem-se as perspectivas de controle da escassez e da degradação, em 
relação aos recursos hídricos, mesmo não estando explícitos no texto do 
instrumento. O caso de controle da escassez se dá por meio da reserva racional de 
áreas para a produção da quantidade “necessária” do metabolismo hídrico próximo 
ao local de consumo. Já a questão do controle da degradação, referida, dá-se 
através da regulação do uso do solo, com pretensão de conservar o recurso hídrico 
com a qualidade necessária para o uso metropolitano. Sendo assim, a valorização e 
a valoração da água, como bem de consumo, a ser protegida e comercializada, 
constitui-se símbolo da separação da natureza e cultura na RMC. 
De um modo geral, os três estudos, referente às APAs, não são elaborados sob uma 
proposta de teoria de planejamento, a não ser a proposta conservacionista, e 
mesmo esta sem aprofundamentos teóricos. A falta de uma proposta de teorização 
explícita acaba por abrir margem para a “diminuição da complexidade” das áreas de 
proteção, fazendo com que haja a observação de um mundo que era natural e uma 
parte deste mundo é modificado pela ocupação humana. Mas estes, porém, não 
dialogam, na visão de natureza estabelecida pelos planejadores, a não ser pelas 
interferências negativas impostas pelo uso e ocupação do solo sobre a natureza. 
Sendo assim, a fragilidade ou inexistência desta base teórica que baliza e unifica a 
visão de mundo de uma série de disciplinas, aumenta a fragmentação entre o que é 
concebido como mundo natural e o cultural e, além disso, faz com que o 
planejamento torne-se uma simples interpretação do espaço para a construção do 
zoneamento. Cabe ressaltar que não há um plano para a APA, mas apenas um 
zoneamento com o formato proposto para o uso e ocupação do solo, o qual substitui 
o planejamento na tomada de decisões sobre o desenvolvimento metropolitano. 
Tal zoneamento, na sua função fragmentadora do espaço, propicia o controle 
imaginário, mas não real, da produção do espaço nas APAs, já que para a gestão 
ecológico-espacial acaba ficando baseada apenas no controle de critérios técnicos 
do uso do solo formal. Cabe destacar que nesta questão a proposta da APA do 
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Passaúna tem um aprofundamento na norma estabelecida pela instrumentação 
(troca de potencial ecológico, entre outros). 
Com relação aos constrangimentos a carência de dados propõe a delimitação de 
zonas através de pressupostos retirados de outras legislações, principalmente o 
Código Florestal e a Lei de Parcelamento. Além disso, faz uma discussão sobre a 
conformação territorial, em termos da localização da produção da água e do uso 
urbano, a qual está relacionada com a contençãodo crescimento urbano e 
infraestruturação deste. 
Além disso, a crença estabelecida no equilíbrio entre a qualidade da água e o uso do 
solo através da existência de uma “capacidade de suporte” determinada pela bacia 
hidrográfica permeia as três propostas, mesmo sem as possibilidades positivistas de 
quantificação. O discurso da capacidade determinada garante a existência simbólica 
do limite de uso da área como uma variável dada, e nos três casos identificados 
como já alcançado ou próximo de alcançar. Através deste pressuposto a instituição 
do instrumento (APA) tem como principal objetivo o congelamento/contenção do 
crescimento urbano neste ambiente metropolitano, principalmente baseado na 
incerteza sobre o futuro da quantidade e disponibilidade da água para sustentação 
da metrópole. 
A constituição do risco ambiental como parâmetro baliza o tipo de uso e atividade 
vinculados à área. Este risco acaba por ser fundamentado no contato entre a ação 
humana e o tipo de natureza existente, ou seja, a apreensão cultural ecológico-
espacial e a proposta da atividade humana, o que faz a variação do risco. Desta 
forma, o risco servirá também para a identificação da incerteza quanto ao futuro, 
quer seja pela ausência de técnicas para controlar eventos identificados na 
natureza, ou mesmo pelo “controle” daquilo que se sente desaparecer desta 
natureza. Desta forma, o risco ambiental não é concebido somente para a atividade 
humana, mas acaba por relacionar o risco antecipado de eliminação de espécies e 
estruturas ecológicas. 
A proteção da biodiversidade enquanto constrangimento proposto soma a 
perspectiva dos conceitos da Biologia da Conservação através da preocupação com 
as espécies da fauna, flora e estrutura ecológica, com aspectos da Ecologia mais 
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geral associados ao metabolismo hídrico da bacia hidrográfica. Com esta soma 
pretende o equilíbrio ecológico através da manutenção da evapotranspiração e da 
cobertura vegetal que protegem as águas superficiais e subterrâneas, além do que, 
a “garantia” da efetividade da função da unidade de conservação no seu aspecto 
mais específico. Principalmente no estudo do ZEE do Passaúna o aprofundamento 
nas questões ecológicas fez com que houvesse maior preocupação com a proteção 
da biodiversidade, pautada pela fragmentação florestal, espécies da fauna e flora e 
também de efeitos na borda. 
Por outro lado, a institucionalização do zoneamento torna-se constrangimento por 
dividir o uso do solo entre o que servirá para a produção do metabolismo hídrico, e o 
que terá que passar por investimentos de infraestrutura para dirimir seu impacto 
sobre a natureza, consequentemente causando diminuição no impacto sobre a 
produção da água. A normatização do constrangimento através de uma leitura 
espacial e sua transformação em regra legal, tem a busca de um fim pré-definido, 
neste caso, a existência de água, o que também faz com que este constrangimento 
ultrapasse o local da sua institucionalização, mas atribua “responsabilidades” para 
os espaços que produzem a água e os que consomem, mesmo que esta separação 
não exista desta maneira. 
Através da institucionalização destes constrangimentos destaca-se o pressuposto 
sobre a incerteza quanto ao futuro, recobrindo a organização ecológico-espacial dos 
interesses metropolitanos, onde ao mesmo tempo em que coexistem são separados 
pelo constrangimento, ou seja, a capacidade de suporte, o risco ambiental e 
proteção da diversidade são mediados através desta institucionalização. Sendo 
assim, entendemos aqui que haverá uma escolha de qual será o suporte promovido 
pelo espaço, no local e para quem é o risco e em qual biodiversidade se protege. 
Este processo, visto como escolha é o fruto da relação estabelecida entre a cultura e 
natureza neste período histórico determinado, contudo, através de bases que são 
naturalizadas e, assim, ganham força. 
Em termos de desigualdade ecológico-espacial, enquanto princípio, há uma 
produção ainda maior da divisão entre o “mundo natural e cultural”, a qual sofre com 
uma contradição interna que está na separação e, com isso, propõe uma rejeição (i) 
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tanto das pessoas que estão em locais “errados”, já que se trata de um espaço 
protegido; (ii) quanto da produção da bacia hidrográfica, a qual também está em um 
local não propício, pois o a produção espacial encontra os fluxos metropolitanos. 
No primeiro caso devido à crise ecológica que tem como base o que é comum, ou 
seja, a reserva de água. A intromissão da moradia nestas áreas, para os 
planejadores, faz com que haja uma perturbação no metabolismo hidrológico através 
da introdução de uma série de “mercadorias indesejáveis”. Nesta questão ainda 
pode-se apontar o descompasso entre a proposta do planejamento com os 
investimentos, principalmente no que se refere ao saneamento ambiental. Esta 
questão acaba por fazer com que o planejamento seja apenas um discurso de 
restrição para áreas “inaptas” às economias urbanas, o qual deve reagir e 
constranger o crescimento urbano-industrial e metropolitano naquele espaço. 
Já com relação à segunda questão, está é relativa ao estabelecimento do manancial 
como empecilho para o desenvolvimento metropolitano que regula formalmente o 
uso do espaço, porém, conflita diretamente com outra crise, no mesmo sentido de 
situação de falta, escassez, carência, que trata-se da moradia. O crescimento 
urbano, principalmente nos municípios próximos a capital torna-se alvo de todos 
aqueles que vivem e sobrevivem das funções metropolitanas, trabalho, lazer e 
moradia. Desta forma, o estabelecimento de restrições, pelo instrumento de 
proteção, constrange as necessidades por áreas para o desenvolvimento destas 
funções, principalmente moradia e indústria. 
Com relação à geração de desigualdades internas as áreas (APAs), seguem a 
mesma proposta elaborada para a região, já que quanto mais são identificados 
constrangimentos espaciais e estes incorporados no planejamento, aumentam-se as 
áreas impróprias ao uso urbano e por consequência as restrições propostas pelo 
planejamento. A gestão da produção do espaço, nesta construção, passa por dois 
processos distintos: o primeiro dos que no uso formal são atraídos pelas diretrizes 
ambientalistas propostas pela APA e se instalam sob condomínios ou loteamentos 
com uma proposta ambientalizada de reservas de natureza e grandes lotes. Por 
outro lado o mercado informal das áreas que são constrangidas a negação da 
proposta formal, também, pelo aumento de reservas ambientais. E desta forma, tais 
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áreas são apropriadas pela “crise” da moradia que encontra nas áreas protegidas, 
muitas vezes, a única possibilidade de interação com a metrópole. Através desta 
formulação explicita o idealismo pungente do ato de planejar o espaço, que através 
da fragmentação do conhecimento encontra contornos ideacionais de realização da 
proposta do plano, com a qual escapa dos conflitos que são produtos internos da 
própria proposta. 
Sendo assim, a instrumentação através do ZEE motivada pelo ordenamento do uso 
e ocupação do solo e a ocupação informal subverte este princípio balizador do 
instrumento pela necessidade imediata de moradia. A desigualdade encontra-se no 
controle para garantia da produção do metabolismo de água através da técnica, que 
reserva áreas do uso urbano (protege), as quais não entram no mercado formal e 
são subvertidas pela “crise”, que passa da ecológica para a da moradia. Mesmo que 
uma coisa não exclua diretamente a outra, nas perspectivas que baseiam o 
planejamento das APAs, tais crises são consideradas competitivas, principalmente 
em função da capacidade de suporte entendida como já alcançada. 
Por outro lado, a institucionalização de proteção das águas na metrópole (APAs) 
serve como instrumento (discurso) para relocação das pessoas que ali encontraram 
um espaço para a produção da moradia,