Aspectos Jurídicos do Saneamento Básico - Prestação do Serviço da CASAN em Florianópolis (2014-2020)

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COMPLEXO DE ENSINO SUPERIOR DE SANTA CATARINA – CESUSC 
FACULDADE CESUSC 
CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO 
 
 
 
 
 
 
GABRIEL CARVALHO QUARESMA 
 
 
 
 
 
 
SANEAMENTO BÁSICO: ASPECTOS JURÍDICOS, COMPETÊNCIAS E 
EFICIÊNCIA DA CASAN EM FLORIANÓPOLIS ENTRE 2014-2020 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
FLORIANÓPOLIS/SC 
NOVEMBRO, 2020 
 
COMPLEXO DE ENSINO SUPERIOR DE SANTA CATARINA – CESUSC 
FACULDADE CESUSC 
CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO 
 
 
 
 
 
 
GABRIEL CARVALHO QUARESMA 
 
 
 
 
 
 
Saneamento Básico: Aspectos Jurídicos, Competências e Eficiência da Casan 
em Florianópolis entre 2014-2020 
 
 
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao 
Curso de Graduação em Direito da Faculdade 
CESUSC como requisito à obtenção do título de 
Bacharel em Direito. 
 
 
Orientador: Dr. Samuel Martins Dos Santos 
 
 
 
 
 
 
Florianópolis/SC 
Novembro, 2020 
 
 
Gabriel Carvalho Quaresma 
 
 
 
 
 Saneamento Básico: Aspectos Jurídicos, Competências e Eficiência da CASAN em 
Florianópolis entre 2014-2020 
 
 
 
 
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de Graduação em Direito da 
Faculdade CESUSC como requisito parcial à obtenção do título de Bacharel em 
Direito, sendo submetido à Banca Examinadora e considerado aprovado em 
__/__/___ 
 
 
 
 
 
 
 
_______________________________________ 
Prof. Dr. Samuel Martins Dos Santos 
 
 
_______________________________________ 
Membro da Banca Examinadora 
 
 
_______________________________________ 
 Membro da Banca Examinadora 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 À minha família e meus amigos 
 
AGRADECIMENTOS 
 
 Em primeiro lugar, agradeço pela oportunidade conferida a mim de 
estudar, em um país tão desigual como o Brasil. Em seguida, notadamente aos meus 
pais e irmão, que sempre me proporcionaram momentos de reflexão e assuntos 
importantes, atuais e verdadeiros. 
Aos meus familiares em geral, que através de seus bons exemplos, me 
fizeram perceber os laços familiares valiosos que possuo. 
Aos meus amigos que me acompanharam durante os cinco anos da 
Graduação, debates em salas de aula e momentos divertidos no processo da 
aprendizagem. 
Aos meus professores da Graduação de forma geral, pessoas 
capacitadíssimas em exercer suas funções. 
Ao meu professor orientador, Dr. Samuel Martins, excelentíssimo docente, 
que me ajudou com informações pertinentes e acompanhamento deste trabalho. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
SUMÁRIO 
 
1 INTRODUÇÃO ......................................................................................................... 8 
2 SANEAMENTO BÁSICO E O DIREITO FUNDAMENTAL À SAÚDE – EVOLUÇÃO 
HISTÓRICA ............................................................................................................... 11 
2.1 Saneamento básico: Conceito ............................................................................. 11 
2.2 Recorte histórico brasileiro .................................................................................. 15 
2.3 Direito fundamental à saúde e saneamento básico ............................................. 16 
2.4 Saneamento básico na Constituição de 1988 ..................................................... 20 
3 COMPETÊNCIAS LEGISLATIVAS E NÃO-LEGISLATIVAS DOS ENTES 
FEDERATIVOS EM SANEAMENTO BÁSICO ......................................................... 22 
3.1 União ................................................................................................................... 22 
3.2 União, Estados e Municípios: Legislação Concorrente e Comum ....................... 23 
3.3 Estado, Região Metropolitana e Município .......................................................... 24 
3.4 Serviço de saneamento básico: privado x público ............................................... 30 
4 SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA E A CASAN............................................... 35 
4.1 Recorte histórico: saneamento básico catarinense ............................................. 37 
4.1.1 A partir da criação da CASAN ....................................................................... 37 
4.2 Santa Catarina: desempenho da CASAN ............................................................ 39 
4.2.1 Recorte cronológico: 2010 até 2019 ............................................................. 39 
4.3 Florianópolis: titularidade e desempenho ............................................................ 42 
4.3.1 Recorte cronológico: 2014 até 2020 ............................................................. 44 
5 CONCLUSÃO ........................................................................................................ 48 
REFERÊNCIAS......................................................................................................... 51 
 
 
7 
 
RESUMO 
 
O presente trabalho apresenta uma análise jurídica sobre o saneamento básico, 
desde as competências dos entes federativos até a titularidade da prestação do 
serviço de saneamento, como também apresenta aspectos jurídicos da prestação na 
cidade de Florianópolis, eficiência da Companhia Catarinense de Águas e Esgoto – 
CASAN (2014-2020), se se está ocorrendo crescimento exponencial em atendimento 
de tratamento e coleta de esgoto, abastecimento de água e busca de um ambiente 
saudável e livre de doenças. Diante disso, busca-se responder às seguintes 
indagações: a atuação conjunta dos entes federativos amplia o acesso ao 
saneamento básico? Como o saneamento básico afeta a saúde pública? A 
fiscalização do Poder Público e ampliação de estações de tratamento de esgoto 
contribuem para o saneamento básico de Florianópolis? O Estado está pronto para 
saná-lo? Destarte, demonstra-se a relação intrínseca entre saneamento e saúde, sua 
importância para um ambiente saudável que resulta em um bem estar público, longe 
de enfermidades, evidenciando o caráter constitucional de saúde e saneamento 
básico. Constata-se que a articulação interfederativa estabelece a divisão 
equacionada de atos administrativos e legislativos, promovendo a essencial 
participação dos entes federativos, à luz da Carta Magna e legislação 
infraconstitucional. Outrossim, Florianópolis encontra-se em situação regular em 
abastecimento de água, o que não se reflete no atendimento de esgoto, como 
observar-se-á no presente estudo. 
 
Palavras-chave: Saneamento básico. Direito fundamental à saúde. Competências e 
titularidade. CASAN. Eficiência. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
8 
 
1 INTRODUÇÃO 
 
O saneamento básico é um serviço essencial para a manutenção da saúde 
pública, visto que possui por natureza a obtenção da plena qualidade de vida, a 
erradicação da proliferação de doenças, atendendo a população com abastecimento 
de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, 
drenagem e manejo das águas pluviais urbanas. Trata-se de um conjunto de ações e 
medidas prestadas pela Administração Pública ou por ente privado, através dos 
contratos de concessões. 
A estrutura do saneamento básico é temporal, isto é, modifica-se com o 
passar dos anos, aperfeiçoando-se conforme a modernização de infraestruturas, boa 
técnica legislativa, estudos jurídicos, técnicos e experiências empíricas na área. O 
grande marco legal, à época, foi a Lei nº 11.445/07, de sorte que finalmente 
proporcionou as diretrizes, embora imperfeitas, sobre saneamento básico. Ocorre que 
havia uma série de críticas a serem feitas sobre o determinado regramento legal. 
As decisões judiciais, juntamente com estudiosos do meio, serviram para 
solucionar lides como, por falta de arcabouço jurídico: titularidade de prestação do 
serviço de saneamento básico. Desta maneira, após inúmeras articulaçõesnas duas 
Casas Legislativas da Federação, as discussões sobre uma reforma na Lei nº 
11.445/07 entraram na pauta, o que verdadeiramente aconteceu, adentrando no 
ordenamento jurídico pátrio a Lei nº 14.026/20, que apresentou mudanças 
significativas nas lacunas legislativas herdadas pelo anterior dispositivo jurídico. 
O Estado de Santa Catarina é atendido pela Companhia Catarinense de 
Águas e Saneamento – CASAN, sendo que dos 295 municípios 195 possuem 
prestação do serviço de saneamento básico pela companhia estadual, 
aproximadamente 66% da população catarinense, o que abrange 2,8 milhões de 
usuários. O contrato firmado estabelece os tipos de serviços a serem prestados, ou 
seja, serviços públicos municipais de abastecimento de água e esgotamento sanitário. 
Com o intuito de prover o direito à saúde, inerente ao saneamento básico, 
a Companhia Catarinense fornece, a partir de relatórios oficiais, obras de 
infraestruturas e melhoramentos a todo território estadual. No entanto, apesar das 
obras saírem do papel; são lentas e tímidas, o que faz com que se tornem 
desproporcionais porquanto, há um crescente número de habitantes. Após estudos 
desenvolvidos pela própria Prefeitura Municipal de Florianópolis – PMF, e pelo 
9 
 
Instituto Trata Brasil – ITB, percebe-se que os níveis de atendimento ao esgoto, 
embora crescentes, são excessivamente lentos, o que atinge, além de moradores 
locais, a fauna e a flora do Município. 
Assim, o escopo do presente trabalho é estabelecer o paralelo entre 
saneamento básico e saúde, expor as competências legislativas e administrativas, 
bem como a importância da participação de todos os entes políticos, e analisar a 
eficiência do desempenho do serviço de saneamento básico prestado pela empresa 
estadual catarinense, em Florianópolis. 
Nesta toada, a prestação de serviços de saneamento básico em 
Florianópolis está atendendo a população de forma favorável? Qual a relação entre o 
direito constitucional à saúde e saneamento? Para tanto, utiliza-se o método de 
abordagem hipotético-dedutivo, partindo-se de um problema, e o estabelecimento de 
hipóteses para a confirmação ou não da indagação. 
Os procedimentos de pesquisa utilizados foram a bibliográfica e a 
documental, por meio de trabalhos acadêmicos, doutrina, legislação e textos on-line 
em sites da internet, disponível em material físico e em mídia digital, consultas ao site 
do Instituto Trata Brasil, Companhia Catarinense de Águas e Saneamento, Prefeitura 
de Florianópolis, World Health Organization, Câmara dos Deputados e Planalto do 
Governo Federal e outros, com intenção de obter informações relevantes ao presente 
trabalho. 
De plano, com objetivo de contextualizar o leitor e proporcionar um melhor 
entendimento do trabalho, o primeiro capítulo aborda questões como: retrospectiva 
histórica brasileira, conceito de saneamento básico, o direito ao saneamento básico 
como um direito fundamental e, por fim, seu tratamento na Constituição da República 
de 1988. 
Com enfoque nas competências constitucionais de saneamento básico, 
titularidade da prestação, o segundo capítulo abrange as competências legislativas e 
administrativas dos entes federados: União, Estados-membros, Distrito Federal e 
Municípios, legislação concorrente (art. 24, CF/88), competência comum (art. 23, 
CF/88) e competência privativa da União (art. 22, CF/88). Além disso, observa-se o 
dilema de ser um serviço público ou privado, passível ou não de ser “privatizado”. 
Por derradeiro, o terceiro capítulo realiza um breve parâmetro no que diz 
respeito aos aspectos históricos do saneamento básico catarinense, a partir do 
advento da Lei nº 4.547/70, ensejadora da Companhia Catarinense de Águas e 
10 
 
Saneamento, assim como aspectos jurídicos. Posteriormente, analisa-se o 
desempenho da empresa em todo o território estadual, entre os anos de 2010 e 2019, 
bem como a titularidade e eficiência do serviço de saneamento básico na cidade de 
Florianópolis, entre os anos de 2014 e 2020. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
11 
 
2 SANEAMENTO BÁSICO E O DIREITO FUNDAMENTAL À SAÚDE – 
EVOLUÇÃO HISTÓRICA 
 
2.1 Saneamento básico: Conceito 
 
Preliminarmente, é necessário uma breve explanação acerca do conceito 
de saneamento básico. Usar-se-á como base o Dicionário Aurélio, que configura 
saneamento em: 
 
Saneamento 
[De sanear +-mento.] 
Substantivo masculino. 
1.Ato ou efeito de sanear(-se). 
2.Urb. Conjunto de medidas que visam a assegurar as condições 
sanitárias necessárias à qualidade de vida de uma população, 
sobretudo por meio da canalização e do tratamento dos esgotos 
urbanos e industriais. 
 
Saneamento Básico. 1. Urb. Saneamento (2) essencial para o bem-
estar de uma população, realizado, sobretudo, por meio da 
canalização dos esgotos urbanos. 
Sanear 
[De san(i)- + -ear2.] 
Verbo transitivo direto. 
1.Tornar são, habitável ou respirável: 
O governo pretende sanear pântanos. 
2.Curar, sarar, sanar: 
sanear enfermos. 1 
 
Para o dicionário Aurélio, saneamento conduz à ideia de limpeza, meio 
ambiente saudável, além de qualidade de vida para a população. No mesmo sentido, 
Delpupo (2015, p. 33), dita que o saneamento visa o “controle e a prevenção de 
doenças, melhoria da qualidade de vida e da produtividade do indivíduo.” 
O Instituto Trata Brasil - ITB é uma organização da sociedade civil de 
interesse público e desde 2007 colabora com informações e pesquisas sobre o 
saneamento básico nacional. Tem por objetivo a universalização do serviço de 
saneamento básico e conscientização, melhoria da saúde pública através da água 
 
1 FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda, Dicionário Eletrônico Aurélio Século XXI. Rio de Janeiro: 
Editora Positivo, 2010. 
12 
 
tratada, coleta e tratamento de esgoto, dentre outras atividades. Da mesma ótica, 
conduz a definição como: 
Saneamento é o conjunto de medidas que visa preservar ou modificar as 
condições do meio ambiente com a finalidade de prevenir doenças e 
promover a saúde, melhorar a qualidade de vida da população e à 
produtividade do indivíduo e facilitar a atividade econômica. No Brasil, o 
saneamento básico é um direito assegurado pela Constituição e definido 
pela Lei nº. 11.445/2007 como o conjunto dos serviços, infraestrutura e 
Instalações operacionais de abastecimento de água, esgotamento sanitário, 
limpeza urbana, drenagem urbana, manejos de resíduos sólidos e de águas 
pluviais. TRATA BRASIL, INSTITUTO. O que é Saneamento? Disponível em: 
<http://www.tratabrasil.org.br/saneamento/o-que-e-saneamento>. Acesso 
em: 13, setembro de 2019. 
 
A Instituição refere-se saneamento básico em sentido amplo, como um 
conjunto de ações que tem por objeto a satisfação da população. 
Por outro lado, Milaré (2011, p. 1640), define saneamento básico como 
única e exclusivamente referente às ligações de água (abastecimento) e ao 
atendimento e tratamento de esgoto, sendo dispensadas outras formas de sanear o 
ambiente previstas na Lei nº 11.445 de 2007. A referida Lei é a chamada Lei das 
Diretrizes Nacionais do Saneamento Básico, e prevê, além do que fora delimitado pelo 
Édis Milaré, como serviços de saneamento básico, a limpeza urbana e manejo de 
resíduos sólidos, drenagem e manejo das águas pluviais urbanas, conforme 
exposição a seguir. 
O legislador infraconstitucional definiu saneamento básico com o advento 
no ordenamento jurídico a Lei 11.445 de 2007, que passou por uma recente alteração 
legislativa no Congresso Nacional, por meio da Lei 14.026 de julho de 2020, 
atualizando o marco legal do saneamento básico, portanto, uma modernização da 
legislação. A atual redação do dispositivo, em seu art. 3º, conceitua saneamento 
básico como: 
I - conjunto de serviços públicos, infraestruturas e instalações operacionais 
de: (Redação pela Lei nº 14.026, de 2020) 
a) abastecimentode água potável: constituído pelas atividades e pela 
disponibilização e manutenção de infraestruturas e instalações operacionais 
necessárias ao abastecimento público de água potável, desde a captação até 
as ligações prediais e seus instrumentos de medição; (Redação pela Lei nº 
14.026, de 2020) 
b) esgotamento sanitário: constituído pelas atividades e pela disponibilização 
e manutenção de infraestruturas e instalações operacionais necessárias à 
coleta, ao transporte, ao tratamento e à disposição final adequados dos 
esgotos sanitários, desde as ligações prediais até sua destinação final para 
produção de água de reúso ou seu lançamento de forma adequada no meio 
ambiente; (Redação pela Lei nº 14.026, de 2020) 
c) limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos: constituídos pelas atividades 
e pela disponibilização e manutenção de infraestruturas e instalações 
operacionais de coleta, varrição manual e mecanizada, asseio e conservação 
http://www.tratabrasil.org.br/lei-do-saneamento
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Lei/L14026.htm#art7
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Lei/L14026.htm#art7
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Lei/L14026.htm#art7
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Lei/L14026.htm#art7
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urbana, transporte, transbordo, tratamento e destinação final ambientalmente 
adequada dos resíduos sólidos domiciliares e dos resíduos de limpeza 
urbana; e (Redação pela Lei nº 14.026, de 2020) 
d) drenagem e manejo das águas pluviais urbanas: constituídos pelas 
atividades, pela infraestrutura e pelas instalações operacionais de drenagem 
de águas pluviais, transporte, detenção ou retenção para o amortecimento de 
vazões de cheias, tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas, 
contempladas a limpeza e a fiscalização preventiva das redes; (Redação pela 
Lei nº 14.026, de 2020). 
 
Cumpre observar, que o legislador frisou em 4 áreas: abastecimento de 
água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e drenagem das águas pluviais. Além 
de definir expressamente saneamento básico como um conjunto de serviços públicos. 
Embora se referindo antes da recente alteração legislativa, Milaré (2011, p. 
798), descreve a Lei 11.445/07 como um marco importante para o saneamento básico, 
tendo em vista que a referida disposição legal foi a primeira a oferecer certa 
regulamentação das diretrizes nacionais do saneamento básico, mesmo possuindo 
lacunas legislativas. 
Ademais, a Lei nº 10.257 de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade, 
inclui saneamento básico como uma das funções sociais da cidade, que colabora para 
seu desenvolvimento, através de políticas públicas, gerando um sentido amplo: 
Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento 
das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as 
seguintes diretrizes gerais: 
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra 
urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao 
transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes 
e futuras gerações. 
 
 No tocante à legislação do Estado de Santa Catarina, a Lei nº 13.517 de 
04 de outubro de 2005, proposta pelo então Governador Luiz Henrique da Silveira (in 
memoriam) e aprovada naquela Casa Legislativa, dispõe sobre a Política Estadual de 
Saneamento e estabelece outras providências. Nos ditames do art. 2º, define o 
saneamento: 
Art. 2º Para os efeitos desta Lei, considera-se: 
I - Saneamento ou Saneamento Ambiental: o conjunto de ações com o 
objetivo de alcançar níveis crescentes de salubridade ambiental, 
compreendendo o abastecimento de água; a coleta, o tratamento e a 
disposição dos esgotos e dos resíduos sólidos e gasosos e os demais 
serviços de limpeza; o manejo das águas; o controle ambiental de vetores e 
reservatórios de doenças e a disciplina da ocupação e uso do solo, nas 
condições que maximizem a promoção e a melhoria de vida nos meios 
urbanos e rural; 
 
O referido dispositivo legislativo estadual incluiu a palavra “saneamento 
ambiental”, proporcionando um sentido amplo para saneamento e prevê, basicamente 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Lei/L14026.htm#art7
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Lei/L14026.htm#art7
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Lei/L14026.htm#art7
14 
 
o que o Diploma Federal passou a definir. Contudo, vale observar que a lei estadual 
é anterior ao Diploma Federal. 
A Organização Mundial da Saúde – OMS é uma instituição com sede em 
Genebra, Suíça, que coordena internacionalmente programas na área da saúde. 
Possui por escopo erradicar as malévolas sanitárias, bem como a prevenção de 
doenças, com fulcro em dispositivos de sua constituição2. 
Conforme descreveu o Dr. Tedros Adhanom Ghebreyesus, Diretor-Geral 
da World Health Organization (Organização Mundial da Saúde), em “Guidelines On 
Sanitation And Health”, publicado em 2018, o direito à água tratada é fundamental 
para o desenvolvimento e o saneamento é primordial para a dignidade da sociedade, 
haja vista que a ausência acarreta em inúmeras doenças gravíssimas, que por sua 
vez, gera menos qualidade de vida para a população: 
O saneamento evita doenças e promove a dignidade e o bem-estar humanos, 
tornando-a a expressão perfeita da definição de saúde da OMS, expressa em 
sua constituição, como “Um estado de completo bem-estar físico, mental e 
social, e não apenas a ausência de doença ou enfermidade”. 
O direito à água e ao saneamento básico é fundamental para vários objetivos 
de Desenvolvimento Sustentável. Após décadas de negligência, a 
importância do acesso ao saneamento seguro para todos, em todos os 
lugares, agora é corretamente reconhecida como um componente essencial 
da cobertura universal de saúde. Mas um banheiro por si só não é suficiente 
para alcançar os ODS (Objetivos de Desenvolvimento Sustentável); sistemas 
seguros, sustentáveis e bem gerenciados são necessários (tradução nossa).3 
 
 
Desta forma, depreende-se que saneamento básico é imprescindível à 
qualidade de vida e ao bem estar, composto pelos serviços de canalização e 
tratamento de esgoto, abastecimento de água, limpeza urbana, manejo de resíduos 
sólidos e drenagem e manejo das águas pluviais, bem como incorre na redução de 
doenças e melhora substancial na saúde pública, sendo considerada uma temática 
que é pertinente à humanidade em geral. 
 
 
2 https://www.who.int/about/who-we-are/constitution 
3 Sanitation prevents disease and promotes human dignity and well-being, making it the perfect 
expression of WHO’s definition of health, as expressed in its constitution, as “A state of complete 
physical, mental, and social well-being, and not merely the absence of disease or infirmity”. 
The right to water and sanitation is foundational to several Sustainable Development Goals. After 
decades of neglect, the importance of access to safe sanitation for everyone, everywhere, is now rightly 
recognized as an essential component of universal health coverage. But a toilet on its own is not 
sufficient to achieve the SDGs; safe, sustainable and well-managed systems are required (GUIDELINES 
ON SANITATION AND HEALTH, World Health Organization, 2018, pag. 7) 
15 
 
2.2 Recorte histórico brasileiro 
 
O Brasil foi descoberto em meados de 1500, por meio da Carta de Pero 
Vaz de Caminha. Após a descoberta até a chegada da Corte de Portugal ao Rio de 
Janeiro, em 1808, a colônia portuguesa atendia aos interesses econômicos externos, 
Portugal, portanto, não havia um objetivo de melhorias nas condições básicas 
(DELPULPO, 2015, p. 30). 
Em decorrência da fuga de Dom Pedro VI às terras brasileiras, afirma 
Gomes (2007, p. 166), que a família monárquica trouxe consigo alguns de seus 
costumes do Reino de Portugal e Algarves, como arte, arquitetura, inclusivesaneamento básico. Entretanto, privilegiava apenas pessoas da elite econômica. 
Consequentemente, a população do Rio de Janeiro presenciou um boom 
habitacional, principalmente de escravos, que resultou em um expressivo aumento de 
exportações-importações. Os navios que transportavam a população escrava (navios 
negreiros) entravam e saíam dos portos, havendo uma proliferação generalizadas de 
doenças como: varíola, tuberculose e sarampo, e em razão disso, grande parte dos 
escravos adoecia (GOMES, 2007, 163-165). 
Como forma de combate, e também pelo fato da chegada da Corte em 
solos brasileiros, “verifica-se então a existência de um conjunto de leis que 
fiscalizavam os portos e evitavam a entrada de navios com imigrantes doentes” 
(DELPULPO, 2016, p. 31), e redes para escoamento das águas das chuvas, contudo, 
novamente, apenas em locais próximos onde a família real residia. 
O Brasil-Império (1822-1889) também passou por um intenso crescimento 
populacional, necessitando ainda mais de estruturas para suportar esta demanda. Em 
função disso, São Paulo desenvolveu seu sistema de abastecimento de água, dando 
ensejo ao primeiro Sistema Cantareira para captação e tratamento da água, entre os 
anos de 1857 e 1877 (ROCHA, 2016, p. 43). 
Poucos anos depois da proclamação da República (15 de novembro de 
1889), no governo do 5º Presidente da República, Rodrigues Alves (1902-1906) 
ocorreu a polêmica Revolta da Vacina, na capital federal à época - Rio de Janeiro, que 
viria a ser liderada pelo Dr. Oswaldo Cruz e o engenheiro Pereira Passos 
(DELPULPO, 2015, p. 31). 
A Lei nº 1.261 de 31 de outubro de 1904, de autoria do Senador Manuel 
José Duarte (in memoriam), foi aprovada naquela Casa Legislativa, e definia em sua 
16 
 
ementa a obrigação da vacinação contra varíola em todo território nacional. É o que 
diz o art.1º: 
“Art. 1º A vaccinação e revaccinação contra a variola são obrigatorias em toda 
a Republica.” 
 
 Considerando o aumento populacional, na visão de Carvalho (2010, p. 
110), o século XX passou por importantes acontecimentos e o setor de saneamento 
básico passou por um processo de consolidação e autonomia. A partir de 1950, as 
obras de saneamento começam a ser mais desenvolvidas, como a criação do Serviço 
Autônomo de Água e Esgoto - SAAE, em 1966, e o Plano Nacional de Saneamento 
Básico - PLANASA, na década de 1970, em decorrência do aumento populacional e 
a necessidade de estabelecer com abrangência nacional, preceitos estabelecidos pela 
União, havendo maior intervenção estatal (DELPULPO, 2015, p. 32; CARVALHO, 
2010, p. 110). 
Nas palavras de Vinicius Carvalho: 
A predominância de soluções domiciliares, as poucas captações, a 
deficiência operacional, a defasagem tecnológica, o não atendimento de 
parcelas significativas da população e, principalmente, o processo de 
urbanização desenfreado incentivaram a busca de soluções que 
extravasassem o âmbito municipal. Foi nesse contexto que União começou a 
interferir de forma mais ativa, mas nem por isso menos açodada. Depois de 
algumas tentativas, chegou-se ao desenho do PLANASA – instrumento que 
articulou, do modo mais completo até hoje no Brasil, as ações dos diversos 
atores públicos e privados numa estratégia de expansão dos serviços de 
saneamento básico como um objetivo nacional (CARVALHO, 2010, p. 110). 
 
Como pode-se observar, a temática saneamento básico sempre foi um 
desafio mundial, sobretudo brasileiro, e é um interesse público, que agrega a toda 
população, interligado à saúde pública, ao direito fundamental da saúde. É o que será 
analisado no item a seguir. 
 
2.3 Direito fundamental à saúde e saneamento básico 
 
O Direito à saúde é, constitucionalmente garantido no ordenamento jurídico 
nacional. É como estabelecem os artigos 6º e 196 da Constituição da República 
Federativa do Brasil de 1988: 
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, [...] na forma desta 
Constituição. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 90, de 2015). 
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante 
políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de 
outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para 
sua promoção, proteção e recuperação. 
https://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/viwTodos/509f2321d97cd2d203256b280052245a?OpenDocument&Highlight=1,constitui%C3%A7%C3%A3o&AutoFramed
https://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/viwTodos/509f2321d97cd2d203256b280052245a?OpenDocument&Highlight=1,constitui%C3%A7%C3%A3o&AutoFramed
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc90.htm
17 
 
 
Extrai-se a partir da leitura do art. 196 da Carta Federal que, no tocante aos 
assuntos pertinentes à qualidade de vida, o direito fundamental à saúde é intrínseco 
e está em total harmonia com saneamento do meio4, tendo toda a sociedade brasileira 
o direito de usufruir uma vida digna, que possibilite bem-estar, prosperidade e acesso 
universal à saúde e ao saneamento básico. 
Como anteriormente visto no item 2.1, saneamento básico é sinônimo de 
limpeza, higiene, controle e prevenção de doenças, esgotamento sanitário, destinação 
final adequada de resíduos sólidos, o que corrobora, inevitavelmente à proteção 
corporal e psíquica do ser humano, relacionando-se à saúde, que é positivado na 
Carta da República como um direito universal, sendo uma garantia estatal. Abrange 
diversos fatores possuindo como objetivo principal a satisfação e o bem comum 
(MARQUES; DELDUQUE, 2010, p. 217). 
Ademais, a ligação entre saneamento e saúde apresenta a importância de 
um meio ambiente equilibrado, com as devidas medidas sanitárias preventivas, como 
tratamento e coleta de esgoto. É fundamental a conscientização da população no 
tocante à higiene pessoal e à quantidade de resíduos sólidos que cada ser humano 
produz. 
Nesse entendimento, Anésio Carvalho e María de Oliveira: 
Trata-se de serviços de fundamental importância para a comunidade, tendo 
em vista os seguintes dados: cada pessoa produz, em média, 1kg de lixo 
doméstico por dia; diariamente cada pessoa utiliza, em média, 150 a 200 litros 
de água em alimentação e higiene (esses valores referem-se a cerca de 50% 
da população que tem acesso aos serviços de abastecimento de água; cada 
pessoa produz em termos de esgotos (dejetos, águas servidas, com 
detergentes e outros poluentes) o equivalente a seu consumo diário de água 
(CARVALHO; De OLIVEIRA, 2002, p. 20) 
 
O direito ao saneamento básico deverá sempre ser observado a partir do 
ponto de vista da coletividade, que visa o desenvolvimento, erradicação da miséria, 
redução de doenças e enfermidades, através de medidas que façam concretizar 
efetivamente o direito à saúde, aliado ao saneamento. 
Nas palavras de Silvia Marques e Maria Delduque 
 
4 Saneamento do meio é uma das formas de contribuir para a manutenção do equilíbrio da natureza, e, 
portanto, para a própria sobrevivência do ser humano e de todos os recursos e elementos indispensáveis à vida 
humana (CARVALHO; De OLIVEIRA. Princípios básicos do saneamento do meio. 10ª. ed. São Paulo: Senac, 2002, 
p. 19) 
 
18 
 
As questões ligadas ao saneamento básico constituem os principais fatores 
ambientais da saúde, embora se reconheça que outros fatores afetem a 
saúde humana [...]. Inúmeros estudos demonstram que as ações de 
saneamento básico têm impacto direto na redução de doenças e taxas de 
mortalidade (MARQUES; DELDUQUE, 2010, p. 217) 
 
O abastecimento de água potável, a facilidade do acesso à água bem 
tratada, limpeza das vias públicas, manejo de resíduos sólidos, esgotamento sanitário 
e a drenagem das águas pluviais, contribuem positivamente à qualidade de vida e ao 
bem comum, e as medidas públicas de saneamento básico colaboram para a redução 
de desigualdades, sobretudo visam estabelecer um bem coletivo (MARQUES;DELDUQUE, 2010, p. 217-218). 
Nesse diapasão Cintia da Silva e Luca Mandarino: 
Da mesma forma, o direito a saúde é também promovido pelo serviço de 
saneamento na medida em que as necessidades básicas referentes a saúde 
e que são providas pelo saneamento são as mesmas que a vida, assim sendo 
aquelas relacionadas a manutenção das funções vitais (SILVA; 
MANDARINO, 2017, p. 35) 
 
Os direitos fundamentais de 1ª dimensão (séc. XVIII) advêm de um 
contexto liberal, em que são valorizados os direitos civis e políticos, com o 
afastamento do Estado, o que gerou mais liberdades individuais. Os direitos de 2ª 
dimensão (séc. XIX) são tido como direitos sociais, uma vez que a industrialização 
provocou um Estado de bem-estar social, que visa promover a igualdade social e a 
coletividade. Os direitos de 3ª geração são representados pelo princípio de 
fraternidade, que se destina a todo gênero humano (SARLET, MARINONI, 
MITIDIERO, 2017, p. 341-343). 
Na visão de Norberto Bobbio: 
[...] direitos do homem, por mais fundamentais que sejam, são direitos 
históricos, ou seja, nascidos em certas circunstâncias, caracterizadas por 
lutas em defesa de novas liberdades contra velhos poderes, e nascidos de 
modo gradual [...] as liberdades civis, da luta dos parlamentos contra os 
soberanos absolutos; a liberdade política e as liberdades sociais, do 
nascimento, crescimento e amadurecimento do movimento dos trabalhadores 
assalariados [...] a assistência para a invalidez e a velhice, todas elas 
carecimentos que os ricos proprietários podiam satisfazer por si mesmos. Ao 
lado dos direitos sociais, que foram chamados de direitos de segunda 
geração (BOBBIO, 1992, 2004, p.9). 
 
Para o autor, os direitos fundamentais foram construídos a partir de 
matrizes históricas, que foram conquistados de maneira gradativa na sociedade. 
Com grande domínio em suas palavras Ingo Wolfgang Sarlet: 
Os direitos fundamentais, ao menos no âmbito de seu reconhecimento nas 
primeiras constituições escritas, são o produto peculiar (ressalvado certo 
conteúdo social característico do constitucionalismo francês) do pensamento 
19 
 
liberal-burguês do século XVIII, caracterizados por um cunho fortemente 
individualista, concebidos como direitos do indivíduo perante o Estado, mais 
especificamente, como direitos de defesa, demarcando uma zona de não 
intervenção do Estado e uma esfera de autonomia individual em face de seu 
poder. 
[...] O impacto da industrialização e os graves problemas sociais e 
econômicos que a acompanharam, as doutrinas socialistas e a constatação 
de que a consagração formal de liberdade e igualdade não gerava a garantia 
do seu efetivo gozo acabaram, já no decorrer do século XIX, gerando amplos 
movimentos reivindicatórios e o reconhecimento progressivo de direitos, 
atribuindo ao Estado comportamento ativo na realização da justiça social. 
[...] Os direitos fundamentais da terceira dimensão, também denominados 
direitos de fraternidade ou de solidariedade, trazem como nota distintiva o 
fato de se desprenderem, em princípio, da figura do homem indivíduo como 
seu titular, destinando-se à proteção de grupos humanos (povo, nação), 
caracterizando-se, consequentemente, como direitos de titularidade 
transindividual (coletiva ou difusa). (SARLET, MARINONI, MITIDIERO, 2017, 
p. 341-343). 
 
Os direitos sociais assim como os direitos fundamentais são positivados na 
ordem jurídica brasileira como constitucionais e relacionam-se entre si. O direito à 
saúde in latu sensu abrange saneamento básico, que é tratado constitucionalmente 
como inerente aos direitos fundamentais elencados no art. 5º da Constituição Federal, 
e como os direitos sociais previstos no art. 6º buscam promover a dignidade da pessoa 
humana - sob a ótica do direito constitucional positivado brasileiro – também são 
direitos fundamentais (DELPULPO, 2017, p. 65). 
Em total sincronia Marques e Delduque: 
O registro constitucional do direito à saúde – o qual compreende o 
saneamento básico – como direito fundamental, irradia-se por todo o texto 
constitucional, condicionando a interpretação da Magna Carta e de todo o 
ordenamento jurídico pátrio a esse primado. Em face dessa ideologia adotada 
na Constituição da República, é possível afirmar que o conteúdo normativo 
do direito à saúde permeia todas as normas do arcabouço jurídico nacional. 
Essa é uma característica finalística da Constituição que deve ser perseguida 
e preservada por toda a Federação. (MARQUES & DELDUQUE, 2010, p. 
222). 
 
Portanto, a Constituição de 1988 contemplou saúde como um direito 
fundamental para a evolução da coletividade, um direito social e que promove o 
desenvolvimento do saneamento básico, combate às doenças e garante acesso a 
todos os indivíduos, relevante para a população e para o bem estar da sociedade, que 
reduz as doenças, erradica a pobreza. Ademais, cabe à sociedade brasileira, 
juntamente com os Municípios, Estados e União à proteção e preservação do meio 
ambiente. 
A evidência da Magna Carta ao incluir em seu texto dispositivo de afloração 
do direito à saúde, expressa no capítulo de direitos fundamentais, demonstra a 
responsabilidade do Estado em garantir proteção à saúde. Consoante Sarlet e 
20 
 
Figueiredo (2008, p. 2), após o advento da Constituição de 1988 no ordenamento 
pátrio a saúde passou a possuir caráter constitucional, constituindo-se em avanço 
institucional, tendo em vista que a saúde anteriormente apenas possuía tratamento 
infraconstitucional. 
Isto posto, a Constituição de 1988 atribui a saúde como direito fundamental 
e social, que engloba os serviços públicos de saneamento básico, que é o tema do 
próximo item. 
 
2.4 Saneamento básico na Constituição de 1988 
 
A Carta Constitucional outorgou competências aos entes da federação para 
que se pudesse haver uma coordenação de medidas legislativas e políticas públicas, 
no que se refere ao saneamento. A Lei Maior consagrou saneamento básico como um 
serviço público5 , em função de relevante interesse público. Para tanto, requer a 
participação de todos os entes federativos, o que remete à forma federativa do Estado 
brasileiro. 
Nas palavras de Luiz Adolfo e Sonia Carvalho: 
Considera-se o saneamento básico um direito fundamental do indivíduo e da 
coletividade, além de serviço público essencial e, portanto a provisão dever do Estado. 
O saneamento básico atua entre a garantia do mínimo existencial social (moradia 
adequada, à saúde e a melhoria de todos os aspectos de higiene), e a proteção 
ambiental. A população, sem acesso as condições existenciais básicas assinala um 
conjunto de desigualdades sociais, econômicas e ambientais (ADOLFO; CARVALHO, 
2012, p. 6). 
 
O Brasil adotou a forma federativa (art. 1, CF/88), que é constituída pela 
União, Estados, Distrito Federal e municípios, e sob a perspectiva de Barroso (2018, 
p. 112), a União possui o intitulado “poder federal” – um ente político central, que 
impõe diretrizes sobre normas gerais e medidas de execução. Estados e municípios, 
por sua vez, têm competência concorrente e supletiva, suas normas e políticas 
públicas devem estar em total consonância com os dispositivos impostos pela União 
Federal. 
Com efeito, a autonomia de Estados e municípios conserva-se a partir da 
observância de princípios do Estado Federado, dado que o descumprimento da 
 
5 Nos ensinamentos do nobre Hely Lopes Meirelles: "Serviço público é todo aquele prestado pela 
Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades 
essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado." (MEIRELLES, Hely 
Lopes, Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 418.) 
21 
 
autonomia aos entes federativos outorgado pela Carta Federal, ensejaria em 
violações ao texto constitucional. A União possui algumas competências privativas, 
entretanto, nas questões internasos Estados e municípios possuem autonomia, em 
sintonia com a diversidade de cada ente estatal e de suas peculiaridades (SILVA, 
2005, p. 99-102). 
Complementa Gilmar Mendes: 
A autonomia importa, necessariamente, descentralização do poder. Essa 
descentralização é não apenas administrativa, como, também, política. Os 
Estados-membros não apenas podem, por suas próprias autoridades, 
executar leis, como também é-lhes reconhecido elaborá-las. Isso resulta em 
que se perceba no Estado Federal uma dúplice esfera de poder normativo 
sobre um mesmo território e sobre as pessoas que nele se encontram, há a 
incidência de duas ordens legais: a da União e a do Estado-membro 
(MENDES, 2017, p. 729). 
 
 
O regime federalista possui origem norte-americana e tem por objetivo a 
intercolaboração de entes federados autônomos, que são constitucionalmente 
protegidos. A característica predominante em um país dotado do federalismo é a 
atuação político-administrativa de seus entes (SILVA, 2005, p. 99). 
Tendo em vista o modelo federativo adotado pela ordem constitucional 
brasileira, o constituinte estabeleceu o saneamento básico como um modelo de 
cooperação participação entre os entes federados, em que todas as esferas de Estado 
deverão exercer certa contribuição para a melhoria do saneamento básico, objeto do 
próximo capítulo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
22 
 
3 COMPETÊNCIAS LEGISLATIVAS E NÃO-LEGISLATIVAS DOS ENTES 
FEDERATIVOS EM SANEAMENTO BÁSICO 
 
A Constituição da República consagrou as competências e atribuições dos 
entes federados, prevendo responsabilidades legislativas e administrativas. Desta 
feita, Almeida (2013, p. 67), explica que a Carta Federal estabeleceu dois tipos de 
competências na sua área de atuação, a competência administrativa - não legislativa, 
e a competência legislativa. Competências administrativas incluem-se competências 
materiais, gerais ou de execução, ou seja, “cada entidade federativa recebe da 
Constituição, além da competência legislativa, outras competências que as 
credenciam ao desempenho de diferentes tarefas e serviços” (ALMEIDA, 2013, p. 67). 
 
3.1 União 
 
A União 6 é aquela pessoa jurídica de direito interno público que é 
representada por todos os Estados-membros da federação. É integrada pelos três 
poderes constitucionais: Poder Executivo, chefiado pelo Presidente da República, 
Judiciário, exercido pelo Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justiça, e 
Legislativo, Senado Federal e Câmara dos Deputados. Elucida Mendes (2017, p. 733), 
“a União é o fruto da junção dos Estados entre si, é a aliança indissolúvel destes. É 
quem age em nome da Federação”. 
 Neste tocante, Oliveira (2012, p. 80-81), clarifica a competência privativa 
da União em estabelecer diretrizes de saneamento, com fulcro na redação do art. 21, 
XX, CF/887. Além do mais, conforme Carvalho (2010, p. 65), o referido dispositivo 
constitucional, “oferece, inclusive, suporte para que a União exerça sua função 
executiva de contribuir para a melhoria das condições de saneamento básico”. 
Deste modo, compete à União instituir as diretrizes e planejamento do 
saneamento básico, de forma que os demais entes serão submetidos ao cumprimento 
do estabelecido em âmbito federal. A legislação em vigor que dispõe sobre as 
 
6 A União é entidade federativa autônoma em relação aos Estados-membros e municípios, constituindo 
pessoa jurídica de Direito Público Interno, cabendo-lhe exercer as atribuições da soberania do Estado 
brasileiro. (MORAES, Alexandre de, Direito constitucional / Alexandre de Moraes. - 34. ed. - São Paulo: 
Atlas, 2018, p. 411). 
7 Art. 21. Compete à União: instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, 
saneamento básico e transportes urbanos (Brasil, 1988) 
23 
 
diretrizes do saneamento básico estão concretizadas na Lei Federal nº 11.445/2007, 
que dita os princípios fundamentais dos serviços de saneamento (art. 2º), definição de 
saneamento (art. 3º), titularidade do serviço (art. 8º), planejamento (art. 19), política 
federal de saneamento básico (art. 48). 
Assim, a atribuição da União como ente central é tão-somente a instituição 
de diretrizes, ou seja, a elaboração de normas gerais e parâmetros para os outros 
entes da federação, além de instituir programas de melhorias no que concerne ao 
saneamento básico, afastando a titularidade de exercer a prestação do serviço de 
saneamento. Em suma, a União legisla, promove diretrizes e programas de melhorias 
habitacionais de saneamento básico, não sendo o ente legítimo para exercer a 
titularidade da prestação do serviço de saneamento básico (JUNIOR, 2008, p. 69). 
 
3.2 União, Estados e Municípios: Legislação Concorrente e Comum 
 
No que diz respeito à competência legislativa concorrente do Estado e da 
União, nota-se que a Constituição Federal de 1988 outorgou poderes legislativos 
simultâneos, de modo que potencializou seu protagonismo, fundamenta o art. 24: 
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar 
concorrentemente sobre: 
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e 
dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição. 
 
Para Ferreira Filho (2012, p. 339-440), ao tratar das competências 
constitucionais, elucida acertadamente que o art. 24, §1º delimita que a União é o ente 
político legítimo para instituir as normas gerais, enquanto aos Estados cabe 
complementar as normas gerais, atentando-se as suas especificidades (art. 24, §2º). 
Além disso, a omissão da União em editar normas gerais configura a legitimidade 
legislativa plena dos Estados (art. 24, §3º). Entretanto, por força do art. 24, §4º - caso 
venha a surgir lei federal os dispositivos em contrário serão revogados. 
Sob esse aspecto, a Constituição conferiu a possibilidade dos Estados-
membros legislarem de forma concorrente com a União para que essas entidades 
federativas tenham a possibilidade de legislar sobre uma mesma matéria em diversas 
esferas políticas. Por conseguinte, o constituinte elencou a possibilidade de União, 
Estados e Distrito Federal legislarem concorrentemente acerca de meio-ambiente, 
pauta intrínseca do saneamento básico. 
24 
 
Ao discorrer da competência comum entre os entes públicos, Barroso 
(2002, p. 260), ressalta a intercolaboração federativa elencadas no artigo 23 da Carta 
Magna, temas que o constituinte considerou muitíssimo relevante a participação, 
cooperação e protagonismos entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Insta 
esclarecer, que a redação do texto constitucional é no sentido de execução de 
políticas públicas e ações que tenham por objeto a substancial ascensão no que se 
refere ao saneamento básico, in verbis: 
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e 
dos Municípios: 
 IX – promover programas de construção de moradias e a melhoria das 
condições habitacionais e de saneamento básico. 
 
Deste modo, é evidente a competência material elencada no dispositivo 
supracitado – ou seja, a competência para promoção de medidas públicas que 
favoreçam a moradia e saneamento básico. Trata-se de competência comum dos 
entes da federação na execução de medidas públicas que possibilitem uma condição 
sanitária melhor para os cidadãos. 
Nas palavras de Fernanda Menezes: 
 Além de partilhar entre os diversos entes federativos certas competências 
exclusivas, que cada um exerce sem participação dos demais, o constituinte 
demarcou uma área de competências exercitáveis conjuntamente, em 
parceria, pelos integrantes da Federação, segundo regras preestabelecidas. 
(ALMEIDA, 2013, p. 133). 
 
Há que se concluir, portanto, que a intenção do constituinte da redação do 
artigo 23 é que sejam executadas medidas públicas com vistas ao desenvolvimento 
de sistemas de saneamento básico e cooperação de todos os entes políticos,de 
maneira que possua uniformidade na política das esferas federativas. Ainda neste 
sentido, é importante frisar que há descentralização de grandes responsabilidades, 
uma vez que é delegada competência comum para os governos locais, regionais e de 
nível federal. 
 
3.3 Estado, Região Metropolitana e Município 
 
A estrutura organizacional dos estados assemelha-se com a da União, 
porém, com suas particularidades. Assim sendo, nas lições de Mendes (2017, p. 
1129), os Estados da Federação possuem “governo e bens próprios, desempenhando 
as funções dos três poderes estatais – Executivo, Legislativo e Judiciário.” 
25 
 
Para o autor, os Estados são dotados de autonomia, com estruturas 
próprias, e possuem os três poderes constitucionais. 
Em total consonância, Alexandre de Moraes: 
A autonomia dos Estados-membros caracteriza-se pela denominada tríplice 
capacidade de auto-organização e normatização própria, autogoverno e 
autoadministração. (MORAES, Alexandre de, 2018, p. 412) 
 
 
Os Estados estão autorizados a instituir as regiões metropolitanas, 
conforme leitura do art. 258 , §3º da Constituição Brasileira, com o propósito do 
interesse comum de municípios que integram uma certa área estratégica e de 
proximidade. Consequentemente gerar-se-á certa complexidade e articulação 
delicada entre os municípios, um verdadeiro desafio que visa o interesse comum 
metropolitano. 
Com grande percuciência no tema Manoel Gonçalves Ferreira Filho: 
As regiões metropolitanas são entidades administrativas, superpostas aos 
Municípios de uma área constituinte de comunidade socioeconômica, com o 
objetivo de integrar a organização, o planejamento e a execução de funções 
públicas de interesse comum a todas as unidades componentes. [...] 
O surgimento dessas regiões metropolitanas decorre da impossibilidade de 
se resolverem certos problemas próprios às metrópoles, no âmbito restrito e 
exclusivo de um dos Municípios que a conurbação recobre. É, por exemplo, 
o que se dá com o abastecimento de água, o tratamento de esgotos, o 
combate à poluição, transportes e vias de comunicação etc (FERREIRA 
FILHO, 2012, 422-422). 
 
Segundo Meirelles (2003, p. 81-84), a instituição de zonas metropolitanas 
acaba por tornar-se necessária em centros urbanos próximos, com vistas à 
uniformização da administração, cooperação entre os governos municipais e 
integralização de custos, tendo em vista insuficiência de recursos financeiros para 
subsidiar investimentos públicos, além de planejamento harmônico e um interesse da 
região e não tão-somente locais. Pode-se extrair da Constituição Federal: em havendo 
uma relevância que extrapole o de única e exclusivamente municipal, está autorizada 
a criação, sem prejuízo de rito ordinário legislativo de lei complementar estadual, de 
regiões que englobam mais de um município ou estado da federação. 
 
8 Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados 
os princípios desta Constituição. § 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões 
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios 
limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse 
comum (Brasil, 1988). 
26 
 
Além de ter previsão constitucional, ressalva-se sua redação (embora 
idêntica) disposta no artigo 3º, caput, da Lei nº 13.089 de 2015, o Estatuto da 
Metrópole: 
Art. 3º Os Estados, mediante lei complementar, poderão instituir regiões 
metropolitanas e aglomerações urbanas, constituídas por agrupamento de 
Municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a 
execução de funções públicas de interesse comum. 
 
As regiões metropolitanas não são entes políticos, apenas cumprir-se-ão 
as obrigações que ensejaram sua concepção, afastando-se o caráter de um novo ente 
federativo, sendo fundada com o objetivo exclusivo de coordenação e gerenciamento 
– no presente caso, de saneamento básico. Cumpre salientar, que a administração 
das regiões metropolitanas podem ser realizadas tanto por autarquias9 quanto por 
empresas públicas10. 
A instituição de Regiões Metropolitanas propriamente dita – união dos 
municípios - não desvincula a autonomia constitucional garantida ao município (item 
2.5). Ainda que o saneamento seja considerado naquela região um interesse comum 
entre os municípios aglomerados, o ente municipal jamais cederá sua autonomia 
sobre assuntos predominantemente locais, posto que as regiões metropolitanas 
apenas afetarão o que lhes fora motivo ensejadores de suas confecções (MOREIRA; 
GUIMARÃES, 2015). 
A titularidade da prestação do serviço de saneamento básico, de modo 
geral, sobretudo em regiões metropolitanas, possuía uma série de omissões 
legislativas. Devido a isso, tanto a doutrina quanto as decisões proferidas em sede 
judicial buscavam obter soluções adequadas com a legislação vigente para que fosse 
estabelecido tratamento sobre a titularidade. 
A recente alteração legislativa da Lei nº 11.445 de 2007, ocasionada pela 
Lei nº 14.026, de 2020, trouxe expressamente as titularidades dos entes políticos do 
serviço público de saneamento básico (art. 8º ao 13). 
Por oportuno, definiu expressamente que exercem a titularidade dos 
serviços públicos de saneamento básico, municípios e Distrito Federal: em caso de 
interesse local será o município, na forma do art. 8, I. Já para o caso de interesse 
 
9Sinteticamente, mas com precisão, as autarquias podem ser definidas como "pessoas jurídicas de 
Direito Público de capacidade exclusivamente administrativa" (MELLO, Celso Antônio Bandeira de, 
Curso de Direito Administrativo. – 32. ed. rev. e atual. – São Paulo: Malheiros, 2015, p. 164). 
10Deve-se entender que empresa pública federal é a pessoa jurídica criada por força de autorização 
legal como instrumento de ação do Estado, dotada de personalidade de Direito Privado (idem, p. 191). 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Lei/L14026.htm#art6
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Lei/L14026.htm#art6
27 
 
comum, em que há no Estado a união de municípios, que compartilhem instalações 
operacionais (região metropolitana, aglomerações urbanas) a titularidade será do 
Estado em conjunto com os municípios, desde que respeitado o trâmite legislativo de 
lei complementar estadual, sob fundamento do art. 8, II. 
Conforme Édis Milaré e Lucas Milaré, em recentíssimo artigo publicado em 
setembro de 2020, com título “o Marco Regulatório do Saneamento Ambiental”, sobre 
as alterações legislativas provocadas pela Lei 14.026/2020: 
Para o art. 8º da Lei 11.445/2007 – agora com a nova redação do ano de 
2020 –, exercem a titularidade dos serviços públicos de saneamento: (i) os 
Municípios ou o Distrito Federal, quando se tratar de serviço de interesse local 
(definido como funções públicas e serviços em que as infraestruturas e 
instalações operacionais atendam a um único município); e (ii) o Estado, em 
conjunto com os Municípios, quando se tratar de serviço de interesse comum 
(aquele em que ocorre o efetivo compartilhamento de instalações 
operacionais). Por óbvio, a divisão estabelecida pela norma se atém ao 
paradigma constitucional de definição de competências, tendo em vista o 
critério da predominância de interesses (MILARÉ; Édis; MILARÉ, Lucas, 
2020). 
 
Neste ponto, vale observar que a nova legislação ofereceu de forma 
objetiva tratamento acerca da titularidade do serviço de saneamento básico. 
Importante salientar ainda que o art. 3, XIV, XV, prevê a definição de interesse local e 
interesse comum, respectivamente: 
XV - serviços públicos de saneamento básico de interesse local: funções 
públicas e serviços cujas infraestruturas e instalações operacionais atendam 
a um único Município; 
XIV - serviços públicos de saneamentobásico de interesse comum: serviços 
de saneamento básico prestados em regiões metropolitanas, aglomerações 
urbanas e microrregiões instituídas por lei complementar estadual, em que se 
verifique o compartilhamento de instalações operacionais de infraestrutura de 
abastecimento de água e/ou de esgotamento sanitário entre 2 (dois) ou mais 
Municípios, denotando a necessidade de organizá-los, planejá-los, executá-
los e operá-los de forma conjunta e integrada pelo Estado e pelos Munícipios 
que compartilham, no todo ou em parte, as referidas instalações 
operacionais. 
 
Considerando a redação do dispositivo legal supracitado, interesse local 
diz respeito aos serviços públicos de saneamento básico que possuam como destino 
final apenas um ente municipal, enquanto que interesse comum engloba mais de um 
município, equacionando, assim, a obscuridade da titularidade. 
Sob a inteligência de Édis Milaré e Lucas Milaré: 
A redação do art. 8º da Lei 11.445/2007 é de boa técnica e se coaduna com 
o ordinariamente praticado no país. Neste ponto, o legislador acerta, trazendo 
segurança e clareza aos operadores, tratando o assunto de maneira objetiva. 
(MILARÉ; MILARÉ, 2020). 
 
28 
 
Outro ponto que merece ser destacado é no tocante à modalidade 
contratual, que poderá ser realizada pela associação voluntária entre os entes 
federados, art. 8, II, §1º da Lei nº 11.445/07 na figura da gestão associada. Conforme 
redação do dispositivo citado: 
Art. 8, II, § 1º O exercício da titularidade dos serviços de saneamento poderá 
ser realizado também por gestão associada, mediante consórcio público ou 
convênio de cooperação [..]: (Incluído pela Lei nº 14.026, de 2020). 
 
Nas palavras de Laone Lago: 
Trata-se de via consensual, tendo por objetivo viabilizar a associação entre 
os entes federados para o desenvolvimento de competências próprias 
atreladas ao planejamento, a regulação, a fiscalização e a prestação de 
serviços públicos (LAGO, 2017, p. 115). 
 
 Dentro desse panorama, o consórcio público faz a união dos entes 
federativos, ensejando a uma “nova pessoa jurídica de direito público detentoras de 
capacidade política, que ajustam entre si a prestação de atividades de interesse 
comum” (LAHOZ, 2015, p. 150), sendo uma autarquia integrante da Administração 
Pública Indireta de todos os entes consorciados. O consórcio público, ensina Monteiro 
(2010, p. 157), assume o papel de titular do serviço de saneamento básico - com a 
junção dos entes federados, que poderá transferir para terceiro interessado a 
prestação do serviço de saneamento. 
 O convênio de cooperação, por sua vez, possibilita que o entes da 
federação transfiram ou deleguem suas competências e serviços entre entes não 
consorciados. 
Nas palavras de Vera Monteiro: 
Por meio do convênio de cooperação, o Estado (ou outro Município) poderá 
assumir algumas competências locais relativamente à organização e 
prestação do serviço de saneamento (competências de planejamento, 
fiscalização e regulação, inclusive tarifária), e por meio do contrato de 
programa, a empresa estadual (ou municipal controlada por outro Município) 
poderá assumir a prestação do serviço propriamente dita (MONTEIRO, 2010, 
p. 151). 
 
Portanto, a gestão associada de serviços públicos é possível através da 
elaboração de convênio de cooperação ou pela criação de consórcio público. Com 
efeito, as duas modalidades de união de entes federados possuem o mesmo objeto, 
no presente caso, a prestação dos serviços de saneamento básico, em que haja a 
colaboração de mais de um ente da federação. 
A novel legislação destacou a importância na prestação regionalizada, visto 
que incluiu nos princípios fundamentais do serviço de saneamento básico (art. 2, XIV), 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Lei/L14026.htm#art7
29 
 
com intuito de ampliar a entrega da prestação, entre outros. Tendo por base o próprio 
texto da lei, em seu art. 3, VI, prestação regionalizada é aquela oferecida quando o 
município integra região metropolitana. 
Nesta lógica, art. 2, XIV, alínea a e art. 3, VI: 
Art. 2º Os serviços públicos de saneamento básico serão prestados com base 
nos seguintes princípios fundamentais: 
XIV - prestação regionalizada dos serviços, com vistas à geração de ganhos 
de escala e à garantia da universalização e da viabilidade técnica e 
econômico-financeira dos serviços; (Incluído pela Lei nº 14.026, de 2020) 
Art. 3º Para fins do disposto nesta Lei, considera-se: (Redação pela Lei nº 
14.026, de 2020) 
VI - prestação regionalizada: modalidade de prestação integrada de um ou 
mais componentes dos serviços públicos de saneamento básico em 
determinada região cujo território abranja mais de um Município, podendo ser 
estruturada em: (Redação pela Lei nº 14.026, de 2020) 
a) região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião: unidade 
instituída pelos Estados mediante lei complementar, de acordo com o § 3º do 
art. 25 da Constituição Federal, composta de agrupamento de Municípios 
limítrofes e instituída nos termos da Lei nº 13.089, de 12 de janeiro de 2015 
(Estatuto da Metrópole); (Incluído pela Lei nº 14.026, de 2020). 
 
Já a competência do Município, a Constituição estabelece que, em 
havendo interesse local, a titularidade do serviço público passa a ser municipal, 
conforme art. 30, V, CF/88: 
 Art. 30. Compete aos Municípios: 
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou 
permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte 
coletivo, que tem caráter essencial. 
 
Desta feita, comanda o texto constitucional que o termo “interesse local” 
está relacionado, embora indiretamente, aos serviços de saneamento básico. Assim 
sendo, Barroso (2002, p. 260-262), refere-se à competência municipal de fornecer o 
serviço público de saneamento básico quando for demandando interesse local, de 
apenas um munícipio, tema superado pela novel legislação. 
Nesta esteira, como visto acima, após a entrada em vigor da Lei 
14.026/2020, que alterou a Lei 11.445/2007, a titularidade de prestação do serviço de 
saneamento básico será do Município, em caso de interesse local, conforme art. 8, I 
da Lei 11.445/2007: 
Art. 8º Exercem a titularidade dos serviços públicos de saneamento básico: 
(Redação pela Lei nº 14.026, de 2020) 
I – os Municípios e o Distrito Federal, no caso de interesse local; (Incluído 
pela Lei nº 14.026, de 2020). 
 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Lei/L14026.htm#art7
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Lei/L14026.htm#art7
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Lei/L14026.htm#art7
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Lei/L14026.htm#art7
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art25§3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art25§3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13089.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Lei/L14026.htm#art7
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Lei/L14026.htm#art7
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Lei/L14026.htm#art7
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Lei/L14026.htm#art7
30 
 
O cerne da questão é basicamente se o “interesse local” diz respeito aos 
serviços prestados exclusivamente em um único município, ou, se apenas de caráter 
predominante. 
Hely Lopes Meirelles conceitua interesse local: 
O interesse local se caracteriza pela predominância (e não pela 
exclusividade) do interesse para o Município em relação ao do Estado e da 
União. Isso porque não há assunto municipal que não seja reflexamente de 
interesse estadual e nacional. A diferença é apenas de grau, e não de 
substância. (MEIRELLES, 2003, p. 134-135). 
 
Para o emérito professor, serviços de “interesse local” são aqueles 
predominantes para o município. Contudo, o caráter da exclusividade cai por terra, 
postoque em certa escala, os assuntos tratados nos municípios possuem efeito 
extraterritorial. 
Deste modo, o ente titular para prestação do serviço de saneamento básico 
será do Município, em caso de interesse local. Cumpre observar, porém, como referido 
acima, quando o município compartilhar com outro instalações operacionais 
integrantes de regiões metropolitanas, a competência será do Estado-membro e dos 
Municípios (art. 8, II), e que sua prestação poderá ser delegada para outros agentes, 
da própria Administração Pública ou para iniciativa privada, o que leva à compreensão 
do tópico seguinte. 
 
3.4 Serviço de saneamento básico: privado x público 
 
O serviço de saneamento possui duas matrizes: a primeira, que é 
delimitado como serviço econômico, visto que sua realização exige tarifas, além da 
possibilidade de ser outorgado à iniciativa privada. Por outro lado, a segunda visualiza 
como um serviço social, que visa ao atendimento universal, contínuo, principalmente 
para as pessoas de baixa renda (CARVALHO, 2010, p. 362). 
Contudo, para Alves (1998, p. 21), o serviço é público pois visa cumprir 
objetivos sociais, coletivos e é regulado pelo Estado, diferenciando-se da atividade 
econômica, que tem por base o livre mercado e objetiva lucro. Ademais, o titular do 
serviço público é o Poder Público, sob esse prisma, passa a ser normatizado com 
finalidades do interesse público, a supremacia do interesse público. 
Aliás, como mencionado acima, por serem normatizados pela entidade 
estatal, os serviços públicos estão condicionados ao regime jurídico de direito público, 
31 
 
e não pelas “forças do mercado, condicionados inteiramente pelo valor de troca, isto 
é, caracterizados dentro das possibilidades dos que podem pagá-los, segundo a 
lógica do capital e do mercado” (ALVES, 1998, p. 19), como é no caso das atividades 
econômicas. 
Nas palavras de Allaôr Caffé Alves: 
No que respeita à distinção entre atividade econômica e serviço público, a 
linha que os discrimina põe-se no paralelo entre os arts. 173 e 175 da 
Constituição Federal. No art. 173 e seus parágrafos, divisamos o regime da 
atividade econômica, privativo (não exclusivo) da livre iniciativa por 
determinação da Constituição, conforme o art.170, parágrafo único, e que 
somente pode ser objeto de exploração pelo Estado em caso de monopólio 
estatal, definido constitucionalmente, ou quando necessário aos imperativos 
da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos 
em lei (ALVES, 1998, p. 22). 
 
Com base no acima exposto, para que o Estado exerça atividade 
econômica, é necessário que o objeto a ser executado seja de grande relevância 
pública, bem como que seja necessário à segurança nacional. Já para que o Estado 
ofereça o serviço público indiretamente, o art. 175 da Constituição prevê a 
obrigatoriedade de licitação. 
Tanto Caffé (1998, p. 108) como Alochio (2007, p. 46), apontam que o 
serviço de saneamento poderá ser prestado pelo próprio ente (prestação direta 
centralizada); por autarquias, sociedades de economia mista [como o caso da 
CASAN, que será visto no capítulo seguinte], empresas públicas (prestação direta 
descentralizada); iniciativa privada (prestação indireta, mediante licitação) e a 
denominada gestão associada, pelos contratos de programa. 
No que toca à prestação pela iniciativa privada, sob o comando do art. 175 
da Constituição: 
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob 
regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação 
de serviços públicos. 
 
 
A prestação de serviços públicos realizada por meio de particular é viável 
no ordenamento jurídico interno, porém, caberá a pessoa jurídica de direito público 
interessada a promoção de licitação. O art. 10 da Lei 11.445/07, complementa 
perfeitamente o dispositivo anterior: 
Art. 10. A prestação dos serviços públicos de saneamento básico por 
entidade que não integre a administração do titular depende da celebração 
de contrato de concessão, mediante prévia licitação, nos termos do art. 175 
da Constituição Federal [...] (Redação pela Lei nº 14.026, de 2020) 
 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art175
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art175
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Lei/L14026.htm#art7
32 
 
A concessão ou contrato de concessão de serviço público é aquele que tem 
o propósito de delegar a prestação da atividade pelo ente governamental ao agente 
particular, com intuito de ser remunerado pela cobrança de tarifas, enquanto as 
normas de fiscalização e controle sob a responsabilidade do Estado (MEIRELLES, 
2016, p. 294). 
Nas palavras de Marçal Justen Filho: 
A concessão comum de serviço público é um contrato plurilateral de natureza 
organizacional e associativa, por meio do qual a prestação de um serviço 
público é temporariamente delegada pelo Estado a um sujeito privado que 
assume seu desempenho diretamente em face dos usuários, mas sob 
controle estatal e da sociedade civil, mediante remuneração extraída do 
empreendimento (JUSTEN FILHO, 2014, p. 759). 
 
Portanto, a empresa privada que deseje exercer a gestão do saneamento 
básico deverá participar de processo regular de licitação 11 . Com efeito, cumpre 
destacar os encargos mantidos pela Administração Pública, com base no art. 29 da 
Lei nº 8987/95: 
Art. 29. Incumbe ao poder concedente: I - regulamentar o serviço concedido 
e fiscalizar permanentemente a sua prestação II - aplicar as penalidades 
regulamentares e contratuais III - intervir na prestação do serviço, nos casos 
e condições previstos em lei IV - extinguir a concessão, nos casos previstos 
nesta Lei e na forma prevista no contrato 
 
O Poder Público deverá prestar a regulamentação e fiscalização da 
prestação. Além disso, caso haja inadimplência contratual aplicar-se-ão as devidas 
penalidades, e, de último caso poderá haver a rescisão unilateral12 da Administração 
Pública (LAHOZ, 2016, p. 162-163), e o próprio ente público prestará o serviço13. 
 
11 A concessionária de um serviço público será escolhida por meio de licitação na modalidade 
concorrência, podendo ser observado diversos critérios de julgamento. Os principais são: a) menor 
valor da tarifa do serviço público que será prestado; b) maior oferta pelo pagamento da concessão; c) 
melhor proposta técnica; e d) melhor oferta de pagamento após a qualificação das propostas técnicas. 
(LAHOZ, Rodrigo Augusto Lazzari. Serviços Públicos de Saneamento Básico e Saúde Pública no Brasil. 
– São Paulo: Almedina, 2016, p. 161). 
12 A extinção da concessão representa a retomada do serviço concedido pelo Poder Público e pode 
ocorrer por diversos motivos e formas. O primeiro é o término do prazo da concessão, também 
conhecido como reversão, porque representa o retorno do serviço ao poder concedente; o segundo 
motivo é o interesse público superveniente à concessão, denominado de encampação ou resgate; a 
inadimplência do concessionário pode conduzir à rescisão unilateral do contrato por parte do poder 
concedente, designada por caducidade. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 
2016, p. 498) 
13 É preciso notar que, ao se mencionar o Poder Público, aqui, não se quer apontar apenas para a 
Administração centralizada, concentrada no Estado [...] o Estado, mediante lei, pode criar ente público, 
como a autarquia, por exemplo, e passar-lhe a titularidade do serviço público (ALVES, Alaôr Caffé, 
Saneamento Básico – Concessões, Permissões e Convênios Públicos, Bauru, SP: Edipro, 1998, p. 23 
1ª edição). 
33 
 
Como foi acima exposto, o serviço de saneamento básico poderá ser 
oferecido à iniciativa privada, entretanto, nada retira os princípios do serviço de 
saneamento básico que é eminentemente público. Em consonância, Bandeira de 
Mello (2014, p. 694-703), reforça queseu intuito persiste na universalidade, 
continuidade, eficiência, impessoalidade, publicidade (transparência das ações), 
elencadas no art. 37 vigente na ordem constitucional e além disso, está submetido 
aos ditames do direito público. 
Com grande colaboração Marçal Justen Filho: 
Serviço público é uma atividade pública administrativa de satisfação concreta 
de necessidades individuais ou transindividuais, materiais ou imateriais, 
vinculadas diretamente a um direito fundamental, insuscetíveis de satisfação 
adequada mediante os mecanismos da livre iniciativa privada, destinada a 
pessoas indeterminadas, qualificada legislativamente e executada sob 
regime de direito público (JUSTEN FILHO, 2014, p. 727). 
 
Em conformidade, acrescenta Alves (1998, p. 19), o serviço público de 
saneamento básico, assim como os outros serviços públicos, possui natureza extra 
mercantil: não detém objetivo de auferir lucro, dado que o serviço público visa atender 
à toda população, principalmente os menos afortunados, com base na justiça 
distributiva. 
Sob esse prisma, a possibilidade de privatização plena do serviço de 
saneamento básico ainda não é uma realidade14, posto que a titularidade continua 
sendo do ente concedente, que delega a prestação à terceiros, “não podendo este 
[ente estatal] afastar-se dela sob pena de ter-se como inconstitucional a medida que 
assim preceder”, (ALVES, 1998, p. 22). 
O ente governamental realiza a concessão ou permissão por alguns 
motivos, porém, o que mais aparece é por causa de déficit orçamentário e fiscal, por 
ausência de recursos financeiros suficientes para arcar com as despesas. Desta 
maneira, outorga-se o direito de executar o serviço público de saneamento básico à 
iniciativa privada, de modo que se possa trazer mais eficiência e custando menos aos 
cofres públicos, assegurando o bem estar da coletividade (LAHOZ, 2016, p. 159). 
 
14 Os serviços de saneamento básico (ou ambiental) são considerados serviços públicos privativos do 
Estado, devendo ser, quando prestados pela iniciativa privada, outorgados mediante concessão ou 
permissão, nos termos da Constituição Federal (art. 175) e das Leis Federais nºs. 8987, de 13.2.95, e 
9.074 (art. 2), de 7.7.95. Esta posição encontra também respaldo no art. 23, IX, da Constituição Federal, 
onde se prescreve a competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
para a “melhoria das condições do saneamento básico público” (ALVES, Alaôr Caffé, Saneamento 
Básico – Concessões, Permissões e Convênios Públicos, Bauru, SP: Edipro, 1998, p. 22, 1ª edição). 
34 
 
Conveniente ressaltar que a realização através do particular deverá 
obedecer os comandos estabelecidos pelos seguintes dispositivos legais: Lei nº 
8.987/1995 (Concessões), Lei nº 8.666/1993 (Licitações) e Lei 11.445/2007 (Diretrizes 
do Saneamento Básico). 
As finalidades do ente concessionário (diversas em comparação ao serviço 
público) são de auferir lucro, por meio da cobrança de tarifas, raciocínio lógico do livre 
mercado. Todavia, o fator da lucratividade nada interfere na prestação do serviço 
público (ALVES, 1998). 
 Neste toar, embora a execução seja realizada por agentes privados, 
havendo a cobrança de tarifas, o saneamento básico tem por escopo a satisfação da 
população, princípio da universalização do acesso ao saneamento básico, o que 
evidencia sua natureza pública, de interesse público, entre outros direitos 
fundamentais, eficiência (ALOCHIO, 2007, p. 5-10). 
Nas palavras de Allaôr Alves Caffé: 
Assim, não se pode falar em “privatização” do serviço de saneamento básico, 
visto que, como serviço público privativo do Estado que é, está vinculado a 
certos critérios constitucionais e legais indisponíveis, e, dessa forma, não 
pode, terminantemente, ser caracterizado como atividade econômica. Neste 
sentido, não é possível passar a titularidade do serviço de saneamento básico 
para o setor privado. Isto significa que sua disciplina, controle e fiscalização 
ficam sempre sob a responsabilidade do Poder Público competente. O que 
este pode fazer é outorgar a terceiros, entes governamentais ou privados, 
mediante procedimentos específicos legalmente definidos – como por 
exemplo, o contrato de concessão ou delegação de poder (mediante lei) – o 
exercício das atividades executivas correspondentes à prestação dos 
serviços de saneamento básico. (ALVES, 1998, p. 23). 
 
Logo, infere-se, que a “privatização” do serviço de saneamento básico não 
encontra respaldo jurídico, uma vez que são serviços privativos do Estado, 
indisponíveis e descaracterizados de atividade econômica, podendo ocorrer a 
“terceirização” da gestão e execução da prestação do serviço público, cabendo à 
Administração Pública normatizar e fiscalizar sua operação, isto é, atribuir à terceiros 
encargos de gestão. 
Como foi visto ao longo do presente trabalho, o ente governamental poderá 
prestar o serviço de forma descentralizada, isto é, por meio de empresa pública, 
autarquia ou sociedade de economia mista. Em Santa Catarina, o serviço público de 
saneamento é realizado pela Companhia Catarinense de Águas e Saneamento – 
CASAN, empresa de sociedade de economia mista, é o que será analisado no próximo 
capítulo. 
35 
 
4 SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA E A CASAN 
 
A definição de sociedade de economia mista é delimitada pela Lei nº 13.303 
de 2016, art. 4º: 
 Art. 4º Sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade 
jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei, sob a forma de 
sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua 
maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou a 
entidade da administração indireta. 
 
No entendimento de Maria Sylvia Di Pietro: 
A sociedade de economia mista é pessoa jurídica de direito privado, em que 
há conjugação de capital público e privado, participação do Poder Público na 
gestão e organização sob forma de sociedade anônima, com as derrogações 
estabelecidas pelo direito público e pela própria lei das S.A. (Lei n o 6.404, 
de 15-12-76); executa atividades econômicas, algumas delas próprias da 
iniciativa privada (com sujeição ao art. 173 da Constituição) e outras 
assumidas pelo Estado como serviços públicos (com sujeição ao art. 175 da 
Constituição); (PIETRO, 2018, p. 588). 
 
À vista disso, a sociedade de economia mista, como o nome sugere, requer 
um regime misto, em que há a participação de capital privado, não obstante, pertence 
ao ente federativo instituidor a maioria de suas ações. Ademais, acrescenta Bandeira 
de Mello (2014, p. 195-196), a sociedade de economia mista executa atividades 
econômicas, submete-se à personalidade jurídica de direito privado, sendo criada 
mediante autorização legislativa. 
A Companhia Catarinense de Águas e Saneamento - CASAN - foi criada a 
partir da lei estadual nº 4.547 de 1970, que dispõe sobre a Reforma Administrativa do 
Estado de Santa Catarina, descentralizando vários órgãos. A referida legislação 
ensejou o surgimento da CASAN, pertencente à Secretaria de Serviços Públicos: 
Art. 42 - Ficam instituídas como órgãos descentralizados da administração 
indireta, as seguintes entidades: 
[...] 
 VII - com vinculação à Secretaria dos Serviços Públicos: 
a) Sociedade de economia mista: 
[..] 
 - Companhia Catarinense de Águas e Saneamento. 
 
O Governo de Santa Catarina, representado pelo Colombo Machado 
Salles, em 1971, deu início ao plano de ampliar o atendimento de necessidades 
referentes ao saneamento básico. 
Nas palavras de Átila Ramos: 
Ao assumir o Governo de Santa Catarina em 1971, o eng.º. Colombo 
Machado Salles começaria a colocar em prática o seu Projeto Catarinense 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2013.303-2016?OpenDocument
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